ECLI:NL:RVS:2022:3508, Raad van State, 30-11-2022, 202106723/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht opnieuw beslist op het bezwaar van WEM tegen het besluit van het college van 11 april 2017.  WEM is eigenaar van het pand aan de Zamenhofdreef 77 in Utrecht. Bij besluit van 20 juni 2013 heeft het college aan WEM een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand ten behoeve van kamerverhuur. Het college heeft sindsdien een aantal keer handhavend opgetreden tegen WEM, onder meer omdat het pand niet zou voldoen aan brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit 2012. Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college aan WEM drie lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten zijn opgelegd naar aanleiding van een controle van een toezichthouder op 6 april 2017, waarbij is geconstateerd dat WEM in afwijking van de omgevingsvergunning twee kamers in het pand heeft verbouwd tot een stookruimte voor een verbrandingstoestel en een opslagruimte voor houtpellets. De lasten houden kort samengevat in dat WEM de wijziging van de brandcompartimentering niet mag uitvoeren of voortzetten (last 1), dat WEM de opslagruimte niet mag bevoorraden met brandstof en niet in gebruik mag nemen (last 2) en dat WEM de gewijzigde brandcompartimentering ongedaan moet maken (last 3).

202106723/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. (hierna: WEM), gevestigd te Nieuwegein,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van WEM tegen het besluit van het college van 11 april 2017.
    Tegen dit besluit heeft WEM beroep ingesteld. 
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2022, waar WEM, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Sluiter, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       WEM is eigenaar van het pand aan de Zamenhofdreef 77 in Utrecht. Bij besluit van 20 juni 2013 heeft het college aan WEM een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand ten behoeve van kamerverhuur.
    Het college heeft sindsdien een aantal keer handhavend opgetreden tegen WEM, onder meer omdat het pand niet zou voldoen aan brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit).
    Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college aan WEM drie lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten zijn opgelegd naar aanleiding van een controle van een toezichthouder op 6 april 2017, waarbij is geconstateerd dat WEM in afwijking van de omgevingsvergunning twee kamers in het pand heeft verbouwd tot een stookruimte voor een verbrandingstoestel en een opslagruimte voor houtpellets. De lasten houden kort samengevat in dat WEM de wijziging van de brandcompartimentering niet mag uitvoeren of voortzetten (last 1), dat WEM de opslagruimte niet mag bevoorraden met brandstof en niet in gebruik mag nemen (last 2) en dat WEM de gewijzigde brandcompartimentering ongedaan moet maken (last 3).
    Het college heeft aan de lasten 1 en 3 ten grondslag gelegd dat de stookinstallatie een nominale belasting heeft van meer dan 160 kW. Dat betekent dat de stookruimte ingevolge artikel 2.89, zevende lid, van het Bouwbesluit een afzonderlijk brandcompartiment is. De werkzaamheden hebben daarom geleid tot een verandering van de brandcompartimentering van het pand, waarvoor een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist. Last 2 is een preventieve last onder dwangsom, waaraan ten grondslag is gelegd dat de stookinstallatie gereed wordt gemaakt voor gebruik. Dat gebruik is volgens het college in strijd met artikel 7.8 van het Bouwbesluit, omdat de houtpellets in dezelfde ruimte worden opgeslagen als de stookinstallatie.
    Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college, naar aanleiding van het bezwaar van WEM, het besluit van 11 april 2017 in stand gelaten. Op 2 december 2019 heeft de rechtbank uitspraak gedaan op het door WEM daartegen ingestelde beroep.
    De uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020
    2.       Bij uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2698, heeft de Afdeling uitspraak gedaan op het hoger beroep van WEM over de drie lasten. Kort samengevat heeft de Afdeling over last 2 geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat overtreding van artikel 7.8 van het Bouwbesluit klaarblijkelijk dreigde omdat uit geen van de stukken blijkt dat zou worden afgezien van een scheiding tussen de stookruimte en de opslagruimte.
    Over de lasten 1 en 3 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de stookinstallatie een nominale belasting van meer dan 160 kW heeft. De Afdeling heeft het college opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van WEM tegen het besluit van 11 april 2017, voor zover daarbij de lasten 1 en 3 zijn opgelegd. In de uitspraak staat dat het college ofwel dient te motiveren waarom de stookinstallatie een nominale belasting van meer dan 160 kW heeft, ofwel de lasten 1 en 3 dient te herroepen. Verder heeft de Afdeling bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Het bestreden besluit
    3.       Naar aanleiding van de uitspraak van 11 november 2020, heeft het college het besluit van 13 september 2021 (hierna: het bestreden besluit) genomen. Hierbij heeft het college het besluit van 11 april 2017, voor zover het last 3 betreft, met een gewijzigde motivering in stand gelaten. In het bestreden besluit is niets vermeld over last 1.
    In het bestreden besluit staat dat het college vanwege de coronamaatregelen niet heeft kunnen vaststellen welk type stookinstallatie in het pand aanwezig is en wat de nominale belasting daarvan is. Ongeacht de nominale belasting, is volgens het college echter sprake van een overtreding. Ten eerste omdat WEM een gat in het plafond heeft gemaakt voor de rookgasafvoer van de stookinstallatie, waardoor de brandcompartimentering is gewijzigd. Ten tweede omdat er een verbinding is gemaakt tussen de stookruimte en de ruimte waarin de pellets zijn opgeslagen. Daardoor is er een gevaar voor brand en explosie. Dit geldt te meer omdat de stook- en opslagruimte direct grenzen aan een gang die de vluchtroute is. Volgens het college is daarom sprake van overtreding van artikel 7.10 van het Bouwbesluit.
    Verder heeft het college bepaald dat aan WEM dwangsommen zijn verbeurd wegens het niet tijdig nemen van het besluit. Het college heeft de verschuldigde dwangsom vastgesteld op € 1.100,00.
    Beroepsgronden over de inhoud van het bestreden besluit
    4.       WEM betoogt dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de overtredingen die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, zich daadwerkelijk voordoen. WEM voert daartoe ten eerste aan dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat in het plafond van de stookruimte een gat is gemaakt voor de rookgasafvoer. De brandcompartimentering is dus niet daardoor gewijzigd, aldus WEM.
    Ten tweede heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een gevaarlijke situatie als bedoeld in artikel 7.10 van het Bouwbesluit, omdat een verbinding zou zijn gemaakt tussen de stookruimte en de ruimte waarin de pellets zijn opgeslagen. WEM wijst in dat verband op de uitspraak van 11 november 2020. Daarin is geoordeeld dat last 2 ten onrechte is opgelegd omdat niet aannemelijk is gemaakt dat zou worden afgezien van een scheiding tussen de stookruimte en de opslagruimte. Het college kan daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag leggen dat de ruimtes wél met elkaar verbonden waren, aldus WEM.
    WEM betoogt verder dat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de opdracht in de uitspraak van 11 november 2020. Het college heeft immers geen aandacht besteed aan de nominale belasting van de stookinstallatie en heeft geen beslissing genomen over last 1.
    4.1.    Ter zitting heeft het college meegedeeld dat uit geen van de stukken kan worden afgeleid dat er een gat in het plafond is gemaakt, en dat het zijn standpunt dat in zoverre sprake is van een overtreding, laat vallen. Wat WEM hierover aanvoert behoeft dus geen bespreking meer.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van overtreding van artikel 7.10 van het Bouwbesluit omdat de stookruimte en de opslagruimte met elkaar verbonden zouden zijn. In de uitspraak van 11 november 2020 is (over last 2) overwogen dat uit de foto’s bij het proces-verbaal van de controle op 6 april 2017 volgt dat er nog veel werkzaamheden moesten plaatsvinden in de stookruimte en de opslagruimte, voordat deze ruimtes en de stookinstallatie in gebruik konden worden genomen. Uit geen van de stukken kan worden afgeleid dat zou worden afgezien van een scheiding tussen de stookruimte en de opslagruimte, aldus de uitspraak.
    Het college heeft in het kader van het bestreden besluit geen nieuw onderzoek gedaan naar de situatie ter plaatse. Verder kan uit geen van de stukken worden afgeleid dat, na afronding van de werkzaamheden, de stookruimte en de opslagruimte met elkaar verbonden zullen zijn en hierdoor gevaar zou worden veroorzaakt als bedoeld in artikel 7.10 van het Bouwbesluit.
    4.3.    De conclusie is dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat in het pand sprake is van overtreding van de in het bestreden besluit genoemde bepalingen uit het Bouwbesluit. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen behoeft wat WEM verder heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit geen bespreking meer.
    Heeft het college extra dwangsommen verbeurd?
    6.       WEM betoogt dat het college de door hem verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit na de uitspraak van 11 november 2020 te laag heeft vastgesteld. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank Midden-Nederland het college bij uitspraak van 20 augustus 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:4919, heeft opgedragen om binnen twee weken na verzending van haar uitspraak alsnog een nieuw besluit op bezwaar te nemen, op straffe van een dwangsom van € 100,00 per dag met een maximum van € 15.000,00. Het college heeft de verschuldigde dwangsom vastgesteld op € 1.100,00 omdat het elf dagen na afloop van de door de rechtbank gestelde termijn is genomen. Volgens WEM heeft het college echter de maximale dwangsom van € 15.000,00 verbeurd omdat in het bestreden besluit geen aandacht is besteed aan de nominale belasting van de stookinstallatie, en dus geen uitvoering is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat met het nemen van het bestreden besluit uitvoering is gegeven aan de opdracht in de uitspraak van 11 november 2020 om een nieuw besluit te nemen. Dat dit besluit gebrekkig is, doet daaraan niet af. Het college heeft na het nemen van het bestreden besluit dus geen dwangsommen meer verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    7.       WEM verzoekt om schadevergoeding op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd.
    Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    7.2.    Het bezwaarschrift van WEM is gedagtekend op 2 mei 2017. Het bevat geen ontvangststempel van het college en het college heeft de enveloppe van het bezwaarschrift niet overgelegd. De Afdeling gaat er daarom van uit dat het bezwaarschrift de dag na dagtekening is ontvangen door het college, en de redelijke termijn dus is aangevangen op 3 mei 2017.
    Op 23 januari 2019 heeft het college (voor de eerste maal) op dit bezwaar beslist. De rechtbank heeft op 2 december 2019 op het daartegen ingestelde beroep beslist. Op het daartegen ingestelde hoger beroep heeft de Afdeling op 11 november 2020 beslist. Vervolgens heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling op 13 september 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Hiertegen heeft WEM op 25 oktober 2021 beroep bij de Afdeling ingesteld. In de uitspraak van heden beslist de Afdeling op dit beroep.
    Sinds 3 mei 2017 en de uitspraak van heden zijn er vijf jaar en zes maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure anderhalf jaar te lang heeft geduurd.
    In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. De Afdeling ziet geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken, aangezien de behandeling van het bezwaar, beroep bij de rechtbank en hoger beroep minder dan vier jaar heeft geduurd en de overschrijding van de redelijke termijn grotendeels is toe te rekenen aan het feit dat het college ruim acht maanden te laat een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen.
    7.3.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan WEM toe te kennen bedrag € 1.500,00. De Afdeling zal het college daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00 aan WEM als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
    Conclusie en vervolg na deze uitspraak
    8.       Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    9.       WEM heeft ter zitting meegedeeld dat zij de stookinstallatie heeft verwijderd naar aanleiding van de besluiten van het college, maar dat zij een groot belang heeft om deze terug te plaatsen. Het heeft haar voorkeur dat de Afdeling het college opdraagt om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, in plaats van dat de Afdeling het besluit van 11 april 2017 herroept. Dan kan zij namelijk via een nieuw besluit op bezwaar vernemen of het plaatsen en/of gebruiken van de stookinstallatie volgens het college (nog steeds) een overtreding oplevert, in plaats van dat zij de stookinstallatie moet terugplaatsen en moet afwachten of het college wederom handhavend optreedt. Het college heeft geen voorkeur uitgesproken.
    Gelet op de toelichting van WEM ziet de Afdeling aanleiding om het college op te dragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
    In de handelwijze van het college in deze procedure ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb te bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
    10.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    11.     De Afdeling geeft het college ter overweging mee om in het kader van dat nieuwe besluit onderzoek te doen naar de nominale belasting van de eertijds aanwezige stookinstallatie en/of nieuw onderzoek te doen naar de situatie in het pand.
    Verder merkt de Afdeling op dat een eventueel beroep tegen het niet tijdig nemen van het nieuwe besluit moet worden ingesteld bij de Afdeling, niet bij de rechtbank.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 13 september 2021, kenmerk 8208172;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. te nemen en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. een dwangsom verbeurt van € 100,00 voor elke dag dat hij in gebreke blijft de onder III vermelde opdracht na te komen, met een maximum van € 15.000,00;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht om aan Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. te betalen een vergoeding van € 1.500,00;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Veldwijk
    griffier
    912.