ECLI:NL:RVS:2022:1435, Raad van State, 18-05-2022, 202100798/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij zes besluiten van 10 november 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam bestuurlijke boetes opgelegd aan [appellant] en [bedrijf A] wegens het zonder vergunning onttrekken van een woonruimte aan de woningvoorraad. [appellant] is eigenaar van meerdere panden met de bestemming ‘Wonen’. Hieronder vallen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] in Amsterdam. Deze adressen zijn bedoeld als woonruimten. [appellant] is gevolmachtigde van [bedrijf A] die de woonruimten namens [appellant] verhuurt en beheert. [bedrijf A] is gevestigd op [locatie 2]. [appellant] is daarnaast ook gevolmachtigde van de [bedrijf B], die verschillende woonruimten van [appellant] aanbiedt op internet voor de verhuur aan toeristen.

202100798/1/A3.Datum uitspraak: 18 mei 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te Amsterdam, en [bedrijf A], gevestigd te Amsterdam,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2020 in zaken nrs. 19/848 en 19/849 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant] en [bedrijf A]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij zes besluiten van 10 november 2015 heeft het college bestuurlijke boetes opgelegd aan [appellant] en [bedrijf A] wegens het zonder vergunning onttrekken van een woonruimte aan de woningvoorraad.
    
    
    
      Bij besluiten van 17 mei 2018 en 25 mei 2018, beide verzonden op 4 februari 2019, heeft het college de door [appellant] en [bedrijf A] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] en [bedrijf A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en [bedrijf A] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 31 januari 2022, waar [appellant] - die ook [bedrijf A] vertegenwoordigde -, bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. appellant] is eigenaar van meerdere panden met de bestemming ‘Wonen’. Hieronder vallen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] in Amsterdam. Deze adressen zijn bedoeld als woonruimten. [appellant] is gevolmachtigde van [bedrijf A] die de woonruimten namens [appellant] verhuurt en beheert. [bedrijf A] is gevestigd op [locatie 2]. [appellant] is daarnaast ook gevolmachtigde van de [bedrijf B], die verschillende woonruimten van [appellant] aanbiedt op internet voor de verhuur aan toeristen.
    
    2. Naar aanleiding van advertenties op onder meer [website], waarbij woonruimten op eerdergenoemde adressen met de benaming ‘hotel’ werden aangeboden voor kort verblijf door [bedrijf C], is het college een onderzoek gestart naar mogelijk onrechtmatige toeristische verhuur. Er werden 14 woonruimten met een totaal aan 56 slaapplaatsen aangeboden. Op de adressen staan bewoners in de Basisregistratie personen (hierna: brp) ingeschreven, behalve op [locatie 4]. Toezichthouders van de gemeente hebben op 21 augustus 2014 onaangekondigde huisbezoeken afgelegd op de adressen. De toezichthouders hebben overtredingen vastgesteld. Van dit onderzoek hebben de toezichthouders per adres een rapport van bevindingen opgemaakt. Bij de rapporten zijn onder meer foto’s, huurcontracten en boekingsbevestigingen gevoegd. Op 21 november 2014 hebben opnieuw huisbezoeken plaatsgevonden. Daarbij zijn geen nadere overtredingen waargenomen waar het de verhuur aan toeristen betreft. Ook hiervan zijn rapporten van bevindingen opgemaakt.
    
    3. Het college heeft op grond van de resultaten van het onderzoek vastgesteld dat zowel [appellant] als [bedrijf A] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (oud) hebben overtreden, omdat de woonruimten op eerdergenoemde adressen aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken zonder daartoe vereiste vergunning. Gelet op de geconstateerde feiten en omstandigheden is volgens het college sprake van toeristische verhuur door [appellant] en [bedrijf A]. Dat is gebeurd op een wijze dat de woonruimten op de adressen daardoor niet langer geschikt zijn voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt zijn. Niet voldaan is aan de voorwaarden die gelden voor het voeren van een B&B of aan de voorwaarden voor vakantieverhuur, waarvoor een uitzondering geldt. Het college heeft geconcludeerd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan geen boete opgelegd had mogen worden of waardoor de boete gematigd had moeten worden. Daarom heeft het college aan zowel [appellant] als [bedrijf A] boetes opgelegd. De boetebesluiten zijn in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht tot dit besluit is gekomen. Wegens de lange bezwaarprocedure zijn de boetes in bezwaar wel met 20% gematigd tot een bedrag van € 57,600,00 voor elk.
    
    
      Hoger beroep
    
    
    - Gronden
    
    4.	[ appellant] en [bedrijf A] betogen dat geen sprake is van overtredingen. Zij voeren onder meer aan dat uit de uitspraak van 8 juli 2016 van de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2016:4256), waarbij preventieve lasten onder dwangsom aan de orde waren, volgt dat niet is gebleken dat er op 21 augustus 2014 op het adres [locatie 4] toeristen zijn aangetroffen. Voor zover sprake is van toeristische verhuur - waarvan op zichzelf door [appellant] en [bedrijf A] niet wordt ontkend dat hiervan incidenteel sprake was - en daarvoor een vergunning is vereist, is volgens [appellant] en [bedrijf A] voldaan aan de voorwaarden die toen golden voor het voeren van een B&B of aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Er werd aan maximaal 4 toeristen verhuurd, terwijl minimaal een van de bewoners zelf aanwezig was. Ook werd minder dan 40% van het gebruiksoppervlak van de woonruimten aan toeristen verhuurd. Dat deze bewoners tijdens de controle niet in alle woonruimten zijn aangetroffen, is omdat zij al naar hun werk waren vertrokken. Zij hadden in ieder geval toestemming van de gemeente voor de wijze van toeristische verhuur zoals deze heeft plaatsgevonden. Zij baseren zich hierbij op bij de rechtbank overgelegd e-mailverkeer met de gemeente. Hieraan mochten zij een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zij handelden conform de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ4078).
    
    
      4.1.
      Verder betogen [appellant] en [bedrijf A] dat niet is aangetoond dat zij bij verhuur aan toeristen waren betrokken. Het adverteren is ook niet aan hen uitbesteed, maar aan [bedrijf B]. Ook heeft Booking.com al sinds 2008 alle samenwerking met [bedrijf A] en [bedrijf B] verbroken. Er zijn ook geen facturen van Booking ontvangen. Zij voeren verder aan dat de bewoners de vakantieverhuur zelf doen. De bewoners zijn ook niet verplicht aan vakantieverhuur te doen, maar er gelden wel bepaalde regels als zij dit doen. Als verhuurders hebben zij namelijk wel een zorgplicht om te voorkomen dat zij als functioneel dader worden aangemerkt. Hun betrokkenheid bij de verhuur is echter niet verdergegaan dan de op hen rustende zorgplicht. Een bewoner die op vakantie gaat, geeft de beschikbaarheid door aan [bedrijf B] Dan komt de betreffende woonruimte op [website]. De bewoners geven aan wat voor kamertype voor welke periode wordt aangeboden en wat hiervoor de vraagprijs is. In- en uitcheck regelen de bewoners onder elkaar. De inkomsten uit de toeristische verhuur komen toe aan de bewoners. Dit wordt niet verrekend met door bewoners verschuldigde huur. Voor zover in dat verband is verwezen naar de "Agreement for holiday exchange", voeren [appellant] en [bedrijf A] aan dat deze sinds oktober 2013 niet meer wordt toegepast. Dat [bedrijf A] op een betalingsbewijs voor de verhuur van woonruimte op het adres [locatie 2] staat vermeld, is omdat [bedrijf A] op dat adres is gevestigd en samen met twee bewoners de woonlasten deelt. Dat [appellant] € 200,00 aan een toerist heeft betaald nadat zij de door haar betaalde borg opeiste in de aanwezigheid van gemeenteambtenaren, betekent niet dat hij administratief of feitelijk is betrokken bij de toeristische verhuur. Bovendien blijkt dat in ieder geval de bewoner van [locatie 4] op eigen gelegenheid aan toeristen verhuurt. Dit is overwogen in voormelde uitspraak van 8 juli 2016 van de rechtbank Amsterdam. Hieraan is volgens [appellant] en [bedrijf A] in de aangevallen uitspraak ten onrechte voorbijgegaan.
      
    
    
      4.2.
      Tot slot betogen [appellant] en [bedrijf A] dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor verdere matiging van de opgelegde boetes. [appellant] en [bedrijf A] voeren in dit verband aan dat er op de adressen personen stonden ingeschreven in de brp en dat deze personen ook daadwerkelijk op de adressen woonden. Daarom is er ook geen sprake van een negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad, de doorstroming op de woningmarkt en de leefbaarheid van de stad, zodat geen sprake is van ernstige overtredingen. De bestemming tot bewoning bleef overheersend en er werd niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend. Er is ook geen sprake van doorlopend toeristische verhuur. Deze vond alleen incidenteel plaats en is ook alleen op 21 augustus 2014 geconstateerd. Gelet op de beperkte ernst van de overtredingen moeten de boetes voor (verdere) matiging in aanmerking komen. Ook op financiële gronden moeten de boetes volgens [appellant] en [bedrijf A] worden gematigd. Zo heeft [bedrijf A] een negatief vermogen en beschikt [appellant] slechts over een klein pensioen en AOW. Daarom is volgens [appellant] en [bedrijf A] bij hen sprake van een geringe financiële draagkracht die een (verdere) matiging van de boetes rechtvaardigt.
      
      
        Wet- en regelgeving
      
      
      5. De relevante bepalingen van de Huisvestingswet (oud), zoals die golden op het van belang zijnde moment, en van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de huisvestingsverordening) zijn vermeld in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        Beoordeling van het hoger beroep
      
      
      6. In deze procedure gaat het niet om de vraag of de wijze waarop de eerdergenoemde adressen werden bewoond door (ingeschreven) bewoners, wel of niet in lijn is met de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ4078). In die uitspraak ging het om de vraag of het gebruik van de woningen in strijd was met het bestemmingsplan "Rivierenbuurt Oost". Hier gaat het alleen om toeristische verhuur en de vraag of die is toegestaan op grond van de Huisvestingswet (oud) en de huisvestingsverordening. Ook ligt in deze procedure niet de vraag voor of de woonruimten op de adressen wel of niet zonder daartoe vereiste vergunning zijn omgezet in meerdere zelfstandige dan wel onzelfstandige woonruimten. Wat is aangevoerd over woongroepenbeleid en omzetting, wordt dan ook niet besproken in deze uitspaak. Dit valt buiten de omvang van dit geding. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het op het moment van de vaststelling van de overtredingen ook bij de wijze van bewoning van de woonruimten op de adressen was toegestaan om die aan toeristen te verhuren. Dat mocht, als aan de voorwaarden werd voldaan die golden voor het voeren van een B&B of aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Wat [appellant] en [bedrijf A] in dat verband hebben aangevoerd, wordt daarom verder ook buiten beschouwing gelaten. Gelet hierop komt de Afdeling aan het in dat kader gedane beroep op exceptieve toetsing ook niet toe.
      
      7. De Afdeling zal hieronder eerst beoordelen of op de adressen sprake is van overtredingen en zo ja, of een van de uitzonderingen van toepassing is waardoor geen vergunningplicht geldt (overtredingen r.o. 7.1). Hierbij zal ook worden betrokken of [appellant] en [bedrijf A] erop mochten vertrouwen dat geen vergunning is vereist voor de wijze van toeristische verhuur. Daarna komt aan de orde of [appellant] en [bedrijf A] terecht als overtreders zijn aangemerkt (overtrederschap r.o. 7.2). Tot slot wordt beoordeeld of de boetes voor verdergaande matiging in aanmerking komen (matiging r.o. 7.3).
      
      - Overtredingen
      
    
    
      7.1.
      Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van dat rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
      
        7.1.1.
        Uit de inspectie op 21 augustus 2014 is gebleken dat op elk adres een woonruimte aan minimaal vier toeristen werd verhuurd, die allen hebben verklaard daar voor korte duur te verblijven. Volgens de rapporten van bevindingen zijn op het adres [locatie 4] ook toeristen aangetroffen. Op de adressen [locatie 1] en [locatie 2] werden elk vier toeristen aangetroffen afkomstig uit Italië en Duistland. Op de adressen [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 6] werden elk zes toeristen aangetroffen uit Italië, Frankrijk en Spanje. Op het adres [locatie 5] werden een Italiaans en een Frans gezin aangetroffen met elk drie kinderen. Toeristen op elk van de adressen hebben boekingsbevestigingen van Booking.com getoond. Op de adressen werden, op één zich op een adres bevindende zelfstandige woonruimte na, geen persoonlijke spullen van bewoners aangetroffen. Dat sprake is van toeristische verhuur, wordt door [appellant] en [bedrijf A] ook niet betwist. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155, overwogen dat uit het gebruik van de woonruimten op de adressen door toeristen volgt dat deze woonruimten niet beschikbaar waren voor duurzame bewoning. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woonruimte kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit deze uitspraak. Partijen zijn het erover eens dat voor de adressen geen onttrekkingsvergunningen zijn afgegeven. Bij de toeristische verhuur van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning is sprake van een overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (oud). Tegen dergelijke overtredingen wordt door het college evenwel niet opgetreden, als wordt voldaan aan de voorwaarden die gelden voor het voeren van een B&B of aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Hierna zal worden bezien of hieraan werd voldaan.
        
      
      
        7.1.2.
        Voor vakantieverhuur golden toen in ieder geval de volgende voorwaarden:
        
        - hoofdbewoner moet ingeschreven zijn in Basisregistratie Personen en moet er feitelijk wonen,
        
        - alleen van toepassing op zelfstandige woonruimte,
        
        - logies mag worden geboden aan maximum van vier personen per nacht,
        
        - incidentele verhuur,
        
        - hoofdbewoner verblijft zelf elders.
        
        
          Om zonder een onttrekkingsvergunning een B&B te mogen voeren, golden toen in ieder geval deze voorwaarden:
        
        
        - hoofdbewoner moet dit melden bij stadsdeel waar woning zich bevindt,
        
        - alleen van toepassing op zelfstandige woonruimte,
        
        - niet meer dan 40% van de woonruimte wordt beschikbaar gesteld voor toeristisch verblijf,
        
        - toeristisch verblijf maximaal 4 personen (waaronder kinderen),
        
        - bewoner(s) van de woonruimte moet(en) B&B zelf exploiteren en moet(en) tijdens toeristisch verblijf zelf thuis zijn.
        
      
      
        7.1.3.
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet aan de voorwaarden voor vakantieverhuur en/of een B&B is voldaan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. Daarbij is van belang dat zowel voor het voeren van een B&B als voor vakantieverhuur geldt dat deze uitzondering niet van toepassing is op onzelfstandige woonruimten. Uit de rapporten van bevindingen van 21 augustus 2014 blijkt dat de adressen [locatie 2] en [locatie 3] onzelfstandige woonruimten bevatten. Dit is door [appellant] en [bedrijf A] niet betwist. Alleen is gesteld dat de gemeente op de hoogte was van de indeling van de woonruimten op de adressen en de wijze van gebruik. De Afdeling gaat daarom uit van de indeling en daarbij geschetste situatie volgens de rapporten van bevindingen. Voor de adressen [locatie 2] en [locatie 3] is daarom niet aan de voorwaarden voldaan die gelden voor het voeren van een B&B of voor vakantieverhuur. Verder zijn op de adressen [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] elk in een van de twee op die adressen aanwezige zelfstandige woonruimten meer dan vier toeristen aangetroffen. Ook voor die adressen is daarom niet aan de voorwaarden voldaan die gelden voor het voeren van een B&B of voor vakantieverhuur. Voor het adres [locatie 1] geldt dat zich daar twee zelfstandige woonruimten bevinden en in een van de woonruimten vier Italiaanse toeristen zijn aangetroffen. Echter, uit de stukken blijkt dat in die woonruimte geen (hoofd)bewoner is aangetroffen. Ook is niet gebleken dat een van de op dat adres ingeschreven bewoners daar feitelijk woonde en degene was die woonruimte aan toeristen verhuurde. In geen van deze woonruimten zijn persoonlijke spullen van bewoners aangetroffen. De stelling van [appellant] en [bedrijf A] dat de bewoners op 21 augustus 2014 al naar hun werk waren vertrokken, hebben zij niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld door dit met stukken te onderbouwen.
        
      
      
        7.1.4.
        De Afdeling heeft op 29 juli 2009 een uitspraak gedaan waarin is geoordeeld over de wijze waarop de woonruimten volgens de bestemming ‘Wonen’ mogen worden bewoond. Deze procedure gaat niet over de wijze van bewoning overeenkomstig het bestemmingsplan, maar over de wijze van toeristische verhuur en of dit is toegestaan op grond van de Huisvestingswet (oud) en de huisvestingsverordening. Daar gaat die uitspraak niet over. Gelet hierop hebben [appellant] en [bedrijf A] aan die uitspraak geen verwachting kunnen ontlenen dat de vakantieverhuur aan toeristen op de in de rapporten van bevindingen beschreven wijze is toegestaan. Ook volgt uit de door hen overgelegde e-mails niet dat het stadsdeel Zuid toestemming heeft verleend om de woonruimten in strijd met de regels te verhuren aan toeristen. Deze e-mails hebben geen betrekking op toeristische verhuur, maar zien op wat is geoordeeld in de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2009.
        
      
      
        7.1.5.
        Het betoog slaagt niet.
        
        
          -	Overtrederschap
        
        
      
    
    
      7.2.
      Voor de beantwoording van de vraag of [appellant] en [bedrijf A] als overtreder zijn aan te merken, heeft de rechtbank terecht gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling die onder meer is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912. De overtreder is degene die het betrokken wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand zo werd gebruikt.
      
      
        7.2.1.	[
        appellant] is eigenaar van de woonruimten op de adressen. Als eigenaar is hij verantwoordelijk voor de overtredingen. Hij was tijdens de controle op 21 augustus 2014 aanwezig. Hij heeft niet betwist dat hij wist hoe de woonruimten werden gebruikt. Daarbij komt dat hij actief is betrokken bij de verhuur. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat hij contacten met toeristen onderhoudt, financiële zaken regelt en woonruimten beschikbaar maakt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat hij als overtreder kan worden aangemerkt.
        
        
          [bedrijf A] is beheerder van de woonruimten en kan daarom ook verantwoordelijk worden gehouden voor de overtredingen. Zij is contractspartij bij de huur en onderhuur en haar naam staat op de huurcontracten. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat aannemelijk is dat ook haar een actieve rol voor de vakantieverhuur is toebedeeld. Zo blijkt uit de ‘Agreement for holiday exchange’, dat bij huurcontracten is gevoegd, dat zij het sleutelbeheer, financieel beheer en andere praktische zaken rondom de vakantieverhuur regelt. Verder staat op boekingsbevestigingen en e-mailcorrespondentie met de toeristen die bij de rapporten van bevindingen is gevoegd, haar e-mailadres. De stelling van [appellant] en [bedrijf A] dat mogelijk sprake is van hacking van de e-mails, is onvoldoende om niet uit te gaan van de hiervoor geschetste rol van [bedrijf A] bij de toeristische verhuur. Deze stelling is niet onderbouwd. Bovendien is [bedrijf A] gevestigd op het adres [locatie 2], waar ook de receptie zit. Uit de stukken blijkt dat toeristen hebben verklaard de sleutel van gehuurde woonruimten te hebben opgehaald op het adres [locatie 2]. Daar hangt een bord met de vermelding ‘receptie’ en een informatieblad achter het raam. In deze informatie staat het telefoonnummer van de huismeester. In de tuin staat een gebouw met vier afsluitbare ruimten waarin door het raam bedden(goed), dweilen, en handdoeken te zien zijn. Dat de handdoeken niet worden gebruikt, zoals door [appellant] en [bedrijf A] op de zitting van de Afdeling is verklaard, hebben zij niet aannemelijk gemaakt. Bovendien staan op straat witte fietsen die beschikbaar zijn voor de verhuur aan toeristen. Dit wordt ook in de advertenties en boekingsbevestigingen gemeld. Gelet op het voorgaande heeft college [appellant] en [bedrijf A] terecht als overtreder aangemerkt. Wat [appellant] en [bedrijf A] hiertegen verder hebben ingebracht, biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. De door hen gestelde wijze waarop de vakantieverhuur door bewoners in z’n werk gaat, weerlegt de bevindingen in de rapporten niet. Ook hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de ‘Agreement for holiday exchange’ sinds het aantreden van [appellant] - bestuurder van [bedrijf B] en ook enige bestuurder van [bedrijf A] -  in oktober 2013 niet meer wordt toegepast. Bovendien wordt [bedrijf A] niet alleen vermeld op een betalingsbewijs van [locatie 2], maar ook op andere betalingsbewijzen.
        
        
      
      
        7.2.2.
        Dit betoog slaagt ook niet.
        
        
          -	Matiging
        
        
      
    
    
      7.3.
      Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan [appellant] of [bedrijf A] een lagere bestuurlijke boete opleggen, als aannemelijk is dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, op zichzelf genomen al een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb, niet aan af. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850.
      
      
        7.3.1.
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] en [bedrijf A] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de ernst van de overtredingen in dit geval beperkt is. Gebleken is dat [appellant] en [bedrijf A] op de adressen op bedrijfsmatige wijze woonruimten aan toeristen hebben verhuurd, waarmee de situatie niet gelijk is aan die waarin een particuliere bewoner zijn woning incidenteel aanbiedt voor toeristische verhuur. Daarbij is van belang dat er op de adressen, op één zich op een adres bevindende zelfstandige woonruimte na, geen persoonlijke spullen van bewoners zijn aangetroffen en bij het tweede huisbezoek volgens de brp vele andere bewoners op de adressen stonden ingeschreven. Het is niet aannemelijk dat de ingeschreven personen er ook feitelijk woonden. Verder is van belang dat uit het onderzoek naar voren is gekomen dat er 95 recensies over de woonruimten op de adressen zijn gevonden op internet en daarnaast dat de huuropbrengst aan [appellant] en [bedrijf A] zelf toekwam. De hotelmatige wijze van verhuur doet afbreuk aan de woonruimtevoorraad en heeft gevolgen voor de leefbaarheid van de stad. Dat de verhuur eenmalig was, is gelet op het vorenstaande niet aannemelijk. Dat bij de tweede huisbezoeken geen toeristen zijn aangetroffen op de adressen, doet hieraan niet af. Ook is niet aannemelijk dat [appellant] en [bedrijf A] beperkt financieel voordeel met de verhuur hebben behaald, zodat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de vastgestelde boetes wegens bijzondere omstandigheden te hoog zijn. Verder ziet de Afdeling in de overgelegde financiële stukken geen aanleiding voor de conclusie dat de financiële draagkracht van zowel [appellant] als [bedrijf A] gering is, zodat ook daarin geen grond voor matiging kan worden gevonden.
        
      
      
        7.3.2.
        Dit betoog slaagt ook niet.
        
        
          Herhaalde en ingelaste beroepsgronden
        
        
        8. Voor zover [appellant] en [bedrijf A] in hoger beroep verzoeken om hun in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast aan te merken, overweegt de Afdeling dat het hoger beroep in zoverre een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan betreft. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op die gronden ingegaan. [appellant] en [bedrijf A] hebben in het hogerberoepschrift, noch ter zitting, met uitzondering wat hiervoor is besproken, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, of onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
        
        
          Het betoog slaagt in zoverre ook niet.
        
        
        
          Slotsom
        
        
        9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
        
        10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
        
        
          Beslissing
        
        
        
          De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
        
        
        
          bevestigt de aangevallen uitspraak.
        
        
        
          Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
        
        
        
          De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
        
        
        
          De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
        
        
        
          Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
        
        
        
          597
        
        
      
    
  
  
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    
    
      […]
    
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      Huisvestingswet (oud), geldend tot 1 januari 2015
    
    
    
      Artikel 30
    
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    
      [-].
    
    
    
      Regionale Huisvestingsverordening Stadregio Amsterdam 2013
    
    
    
      Artikel 27
    
    
    
      Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    
    
      Artikel 59
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van [-] artikel 30 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    
    
      [-].
    
    
    
      Bijlage 5
    
    
    
      Behorende bij artikel 59
    
    
    
      Tabel bestuurlijke boete 		Kolom A 	
    
    
    
      1e keer Boetebedrag
    
    
    
      Onttrekken zonder vergunning 	12000