ECLI:NL:RBMNE:2022:1207, Rechtbank Midden-Nederland, 31-03-2022, 21/3601 & 21/3514
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft in redelijkheid een omgevingsvergunning voor een B&B verleend.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2022 in de zaken 
    
    
      
        Zaaknummer: UTR 21/3601 
      
    
    
  
  
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    
    
      en 
      
        
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder
      (gemachtigde: mr. K. van der Veen & F. el Amrani).
      
        Als derde-partij neemt aan het geding deel [A], [B] en [C] , [D] en [E] , [F] en [G] , [H] , [I] , [J] en [K] , allen uit [plaats]
      (gemachtigde: mr. M.E. van den Kommer),
    
    
    
      
        zaaknummer: UTR 21/3514
      
      
        
        
          [A]
        , [B] en [C] , [D] en [E] , [F] en [G] , [H] , [I] , [J] en [K] , allen uit [plaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. M.E. van den Kommer),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder
      (gemachtigde: F. el Amrani & mr. K van der Veen).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel [eiseres] te [plaats] .
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiseres in de zaak 21/3601 (hierna: vergunninghouder) woont aan de [adres] in [woonplaats] . Vergunninghouder heeft bij het college een omgevingsvergunning gevraagd om een bed & breakfast (B&B) te beginnen in een bestaand tuinhuisje op haar perceel. Het college heeft deze omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend in het besluit van 2 december 2020 (het primaire besluit).
      Tegen het primaire besluit hebben de eisers in de zaak 21/3514 (hierna: de omwonenden), die allen in de buurt van vergunninghouder wonen, bezwaar ingediend. 
      
        In het besluit van 14 juli 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van een aantal van de omwonenden niet-ontvankelijk verklaard. Na beoordeling van de bezwaren van de andere omwonenden wordt het primaire besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten. Aan de omgevingsvergunning worden extra voorschriften verbonden. Het bezwaar van de andere omwonenden wordt ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Zowel vergunninghouder als de omwonenden zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 maart 2022 op zitting behandeld. Vergunninghouder is verschenen. Een aantal van de omwonenden is verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      De rechtbank heeft beide beroepen gevoegd op de zitting behandeld. 
    
    
  
  
    Toetsingskader 
    
    1. Tussen partijen is niet in geschil dat het vestigen van de B&B van vergunninghouder in strijd is met het bestemmingsplan Driebergen – Woongebied Driebergen (het bestemmingsplan), omdat een B&B niet is toegestaan binnen de bestemming ‘Wonen’. Dat betekent dat vergunninghouder een omgevingsvergunning nodig heeft voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan.
    2. Het college is bevoegd om – in dit geval – een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan te verlenen via artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, negende lid, van bijlage II, bij het Besluit omgevingsrecht. Deze omgevingsvergunning kan alleen verleend worden als de vestiging van de B&B niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
    3. Het college heeft beleidsruimte om te beoordelen of hij gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Als het college van mening is dat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan kan het ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan niet te gebruiken. 
    4. In dit geval heeft het college zijn beleidsruimte ingevuld met de beleidsregels uit het Beleid planologische afwijkingen. In dit beleid staat onder welke voorwaarden het college in beginsel een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleent. In het Beleid planologische afwijkingen staat in artikel 4.10.3. dat van een goede ruimtelijke ordening en zorgvuldige belangenafweging in ieder geval sprake is als aan de voorwaarden van artikel 4.10.3.1. van het Beleid planologische afwijkingen wordt voldaan. In artikel 4.10.3.1 van het Beleid planologische afwijkingen staat dat het uitoefenen van een B&B binnen de bebouwde kom is toegestaan mits aan de in dat artikel genoemde voorwaarden wordt voldaan.
    5. Tot slot moet het college, als hij van oordeel is dat aan de voorwaarden van het beleid planologische afwijkingen is voldaan, nog een belangenafweging uitvoeren. Bij deze belangenafweging moet het college het belang van vergunninghouder afwegen tegen andere betrokken belangen, zoals bijvoorbeeld algemene belangen en belangen van omwonenden. 
    6. Als het college van mening is dat ook na de uitgevoerde belangenafweging de aangevraagde activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan kan het college besluiten om een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het college is bevoegd om op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo aan deze omgevingsvergunning voorschriften te verbinden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van de Wabo.
    7. In het geval van vergunninghouder is er een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. De voorschriften die het college aan de omgevingsvergunning mag verbinden moeten betrekking hebben op een goede ruimtelijke ordening. Het beroep van vergunninghouder met zaaknummer 21/3601
    8. Volgens vergunninghouder heeft het college ten onrechte voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden in het bestreden besluit. Vergunninghouder wijst daarbij alleen op het voorschrift ten aanzien van de extra parkeerplaats en het voorschrift ten aanzien van het bijhouden van het nachtregister. Voor het verbinden van deze voorschriften bestaat volgens vergunninghouder geen basis. Daarnaast heeft vergunninghouder al een extra parkeerplaats gerealiseerd, aldus vergunninghouder. Op de zitting heeft vergunninghouder nog een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel.  Het oordeel van de rechtbank
    9. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit twee voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden waar vergunninghouder het niet eens is. Het gaat om de volgende voorschriften: Van de bed- en breakfastvoorziening kan uitsluitend gebruik worden gemaakt, mits ten behoeve van deze voorziening één extra parkeervak op het eigen terrein is gerealiseerd dat voldoet aan de afmetingseisen conform de actuele CROW-richtlijnen;en Van de bed- en breakgastvoorziening kan uitsluitend gebruik worden gemaakt, mits een doorlopend nachtregister wordt bijgehouden. 
    10. Uit het Beleid planologische afwijkingen volgt dat het uitoefenen van een B&B uitsluitend is toegestaan mits er per B&B een extra parkeerplaats op het terrein aanwezig is. Het voorschrift ten aanzien van het realiseren van een extra parkeerplaats volgt naar het oordeel van de rechtbank rechtstreeks uit het beleid planologische afwijkingen. Als er een nieuwe functie aan een locatie wordt toegevoegd, in dit geval de B&B-functie in het tuinhuisje, die er voorheen niet was, dan moet er een extra parkeerplaats worden gerealiseerd op eigen terrein ter voorkoming van parkeerdruk in de omgeving van de B&B. Het voorschrift is aan de omgevingsvergunning verbonden met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Daarbij maakt het niet uit of er al voldoende parkeergelegenheid aanwezig is op het perceel van vergunninghouder, de parkeerplaats moet volgens het Beleid planologische afwijkingen worden gerealiseerd in aanvulling op de al bestaande parkeergelegenheid op eigen terrein. Bij het bepalen van de afmetingen van de te realiseren parkeerplaats, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank terecht aansluiting gezocht bij de standaardafmetingen die gelden voor een parkeerplaats op grond van de CROW-richtlijnen. De rechtbank vindt dat het college het voorschrift ten aanzien van de extra parkeerplaats, gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo en het Beleid planologische afwijkingen, aan de omgevingsvergunning mocht verbinden. 
    
      11. De rechtbank vindt ook dat het college het voorschrift ten aanzien van het bijhouden van het nachtregister mocht verbinden aan de omgevingsvergunning. De rechtbank is het met vergunninghouder eens dat dit voorschrift niet op basis van de APV aan de omgevingsvergunning is verbonden. Gelet op overweging zes en zeven is het college echter bevoegd om aan een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan een voorschrift te verbinden met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Het voorschrift ten aanzien van het nachtregister is aan de omgevingsvergunning verbonden met als doel om permanente bewoning tegen te gaan zodat alleen kortstondig toeristisch recreatief gebruik mogelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een voorschrift met het oog op het waarborgen van een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond slaagt niet. 
      12. De rechtbank volgt vergunninghouder ook niet in haar standpunt dat er sprake is van rechtsongelijkheid. Op het perceel van vergunninghouder geldt het bestemmingsplan Driebergen – Woongebied Driebergen. Op grond van dit bestemmingsplan is de vestiging van een B&B niet toegestaan op dit perceel. Het college moet aanvragen beoordelen aan de hand van het bestemmingsplan dat voor die specifieke locatie geldt. Dat in een ander bestemmingsplan voor andere locaties de vestiging van een B&B rechtstreeks is toegestaan, betekent niet dat daarmee de vestiging van een B&B in het geval van vergunninghouder ook rechtstreeks en zonder voorschriften is toegestaan. De beroepsgrond slaagt niet. Conclusie
      13. Het college heeft de voorschriften ten aanzien van het realiseren van een extra parkeerplaats en het bijhouden van een nachtregister mogen verbinden aan de omgevingsvergunning. Ook is er geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.Het beroep van de omwonenden met zaaknummer 21/3514Ontvankelijkheid 
      15. In het bestreden besluit heeft het college uitsluitend het bezwaar van de directe omwonenden ontvankelijk verklaard. De bezwaren van de overige omwonenden worden niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens het college geen gevolgen van enige betekenis ervaren van, of persoonlijk belang hebben bij, de vestiging van de B&B. Deze overige omwonenden wonen volgens het college te ver van de B&B vandaan. 
    
    
      16. Volgens de omwonenden ervaren zij allen overlast van parkeren en geluid door de B&B. Dat maakt volgens hen dat zij gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van de activiteit die de omgevingsvergunning toestaat. Zij vinden dat het college alle omwonenden ontvankelijk had moeten verklaren. 
      17. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium gevolgen van enige betekenis dient als correctie op dat uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. 
    
    
      18. Uit dezelfde uitspraak van de Afdeling volgt ook dat wanneer er twijfel mogelijk is over de vraag of betrokkenen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden, de betrokken procespartij het voordeel van de twijfel moet krijgen.
      19. Naar het oordeel van de rechtbank is er in dit geval op voorhand twijfel mogelijk over de vraag of een aantal omwonenden gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden, gelet op het feit dat alle omwonenden binnen een straal van 100 meter van de B&B van wonen. Gelet op de rechtspraak van de Afdeling moeten deze omwonenden, wiens bezwaar niet ontvankelijk is verklaard, het voordeel van de twijfel krijgen. Het bezwaar van alle omwonenden had dus ontvankelijk verklaard moeten worden. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan. De beroepsgrond slaagt.
      20.  De rechtbank merkt daarbij op dat namens alle omwonenden hetzelfde bezwaar is ingediend. Dat betekent dat voor de inhoudelijke beoordeling van het college het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van een aantal omwonenden geen verschil heeft gemaakt. 
      21. Het beroep is gegrond. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de vraag wat dit betekent voor het bestreden besluit. Hierna gaat de rechtbank in op de vraag of de overige beroepsgronden van de omwonenden ook leiden tot een gegrond beroep.De overige beroepsgronden van de omwonenden
      22. De omwonenden voeren aan dat het college de omgevingsvergunning voor de B&B niet had kunnen verlenen omdat de vestiging van de B&B in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder is er volgens de omwonenden geen sprake van een zorgvuldige belangenafweging. De vestiging van de B&B zal leiden tot een voor de omgeving ingrijpende ontwikkeling. Op grond van die omstandigheid had het college de omgevingsvergunning ook niet mogen verlenen. Wat toetst de rechtbank?
      23. Het beroep van de omwonenden heeft betrekking op het bestreden besluit. Daarin is de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor de B&B in stand gelaten. Nu voor de vestiging van de B&B in het bestaande tuinhuisje geen bouwactiviteiten hoeven te worden uitgevoerd, ziet de omgevingsvergunning uitsluitend op strijdig gebruik. Dat betekent dat aspecten met betrekking tot (vergunningsvrije) bouwactiviteiten aan het tuinhuisje aspecten zijn die geen rol spelen bij de beoordeling van de rechtbank of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning mocht verlenen. Een eventueel teveel aan overige bouwwerken op het perceel van vergunninghouder speelt ook geen rol bij de beoordeling omdat dat geen rechtstreeks verband houdt met het tuinhuisje waarin de B&B gevestigd wordt. De mogelijke illegaliteit van het tuinhuisje alsmede een eventuele onduidelijkheid in de bouwtekeningen spelen om dezelfde reden bij de beoordeling van de rechtbank in deze procedure geen rol. Op dit moment staat namelijk op geen enkele wijze vast dat het bestaande tuinhuisje in deze omvang niet mag blijven staan, daar wordt nog een handhavingsprocedure over gevoerd. 
      24. De rechtbank beoordeelt hierna de beroepsgronden die betrekking hebben op de vraag of er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening doordat het gebruik van bestaande tuinhuisje verandert naar een B&B.Het oordeel van de rechtbankVoldoet de aanvraag aan het beleid planologische afwijkingen?
      25. Volgens de omwonenden voldoet de aanvraag niet aan de voorwaarden uit het beleid planologische afwijkingen. In dat beleid staat dat per B&B geen zelfstandige keuken aanwezig mag zijn. Er is wel een zelfstandige keuken aanwezig in het bestaande tuinhuisje omdat er een aanrecht, aan- en afvoer voor water en een aansluitpunt voor een kooktoestel is, volgens de omwonenden. Bovendien is er een magnetron aanwezig. Dat betekent volgens de omwonenden dat er een zelfstandige keuken aanwezig is en daarmee is niet voldaan aan het beleid planologische afwijkingen. 
    
    
      26. De rechtbank geeft de omwonenden geen gelijk. In het beleid planologische afwijkingen is geen definitie gegeven van het begrip zelfstandige keuken. In dat geval zoekt de rechtbank aansluiting bij wat in het normaal taalgebruik onder keuken wordt verstaan. Volgens de VanDale moet onder een keuken worden verstaan: plaats of vertrek in een huis of gebouw, speciaal ingericht om voedsel te bereiden, soms ook wel om er te eten en te wonen. Niet in geschil is dat het bestaande tuinhuisje niet beschikt over een fornuis of over een oven. Dit zijn naar het oordeel van de rechtbank twee wezenlijke elementen waarvan in ieder geval een van beide elementen aanwezig moet zijn voordat een ruimte speciaal ingericht is om voedsel te bereiden. Omdat er geen oven en geen kookstel aanwezig is in het bestaande tuinhuisje, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een (zelfstandige) keuken.
      27. Daarnaast is aan de omgevingsvergunning een voorschrift verbonden waarin de aanwezigheid van een keuken expliciet niet is toegestaan. Indien vergunninghouder alsnog een zelfstandige keuken in het bestaande tuinhuisje zal realiseren, dan wordt er in strijd gehandeld met de verleende omgevingsvergunning. Hiertegen kan het college handhavend optreden. De beroepsgrond slaagt niet. Is er strijd met een goede ruimtelijke ordening?
      28. Volgens de omwonenden is er geen sprake van een goede ruimtelijke ordening met de vestiging van de B&B in het tuinhuisje. De omwonenden wijzen hierbij op meerdere aspecten zoals privacyhinder, geluidsoverlast, parkeeroverlast en permanente bewoning van de B&B. 
      29. De rechtbank stelt voorop dat uit het beleid planologische afwijkingen volgt dat de vestiging van een B&B in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 4.3.10.1 van dit beleid. Nu aan de daar gestelde voorwaarden is voldaan volgt de rechtbank de omwonenden niet in hun vrees dat zij onevenredige overlast zullen ervaren van parkeren, geluid of permanente bewoning. Het college is aan de vrees van de omwonenden verder tegemoetgekomen door het verbinden van meerdere voorschriften aan de omgevingsvergunning. Zo is het op grond van de omgevingsvergunning niet toegestaan om overlast te veroorzaken, de B&B voor permanente bewoning te gebruiken en dient er een extra parkeerplaats gerealiseerd te worden op het terrein van vergunninghouder. Ook vindt de rechtbank dat de omwonenden niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij, gelet op het relatief ruime perceel van vergunninghouder en de afstand tot de omwonenden, onevenredige privacyhinder zullen ondervinden van de B&B op grond waarvan de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden. 
      30. De rechtbank merkt daarbij op dat het college verantwoordelijk is voor het houden van toezicht op de naleving van de voorschriften uit de omgevingsvergunning. Als blijkt dat de voorschriften uit de omgevingsvergunning niet worden nageleefd, dan kunnen de omwonenden een verzoek om handhaving indienen. Het college is in beginsel verplicht om handhavend op te treden indien de vergunningsvoorschriften niet worden nageleefd. De beroepsgrond slaagt nietConclusie 
      31. Het beroep is gegrond omdat het college ten onrechte niet alle omwonenden ontvankelijk heeft verklaard. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zo ver een aantal omwonenden niet-ontvankelijk zijn verklaard. 
      32. Het college heeft zich daarnaast in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de vestiging van de B&B niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat betekent dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand gelaten worden. 
      33. Omdat het beroep gegrond is, krijgen de omwonenden een vergoeding voor de proceskosten die zij in beroep hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
      34. Er is geen reden voor toekenning van een proceskostenveroordeling in bezwaar. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden proceskosten alleen vergoed als het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het ontvankelijk verklaren van het bezwaar van alle omwonenden had niet geleid tot een ander bestreden besluit omdat alle omwonenden hetzelfde bezwaarschrift hebben ingediend. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
      De rechtbank:
    
    
      
        Ten aanzien van het beroep 21/3514
      
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond
    
    
      
        Ten aanzien van het beroep 21/3601
        
      
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zo ver een aantal omwonenden niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    - verklaart alle omwonenden ontvankelijk in hun bezwaar;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat het bestreden besluit voor het overige in stand blijft;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 31 maart 2022 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Volgens artikel 4.10.3, zevende lid.
  
  
     Dit zijn [B] & [C] en [D] & [E] .
  
  
     De rechtbank verwijst naar de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:499.
  
  
     In artikel 4.3.10.1, zesde lid.