ECLI:NL:RVS:2022:3076, Raad van State, 26-10-2022, 202105762/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2019 heeft de burgemeester van Rotterdam gelast om het appartement aan de [locatie] in Rotterdam voor de duur van zes maanden te sluiten. [appellante] woonde met haar [toenmalige echtgenoot] in het appartement aan de [locatie] in Rotterdam. Zij huurden het appartement van woningcorporatie Havensteder. Op 14 juli 2019 ontving de politie een anonieme melding dat er mogelijk verdovende middelen en/of een aanzienlijk geldbedrag in een personenauto lagen. De politie heeft de auto met drie inzittenden, onder wie [toenmalige echtgenoot], staande gehouden en de auto doorzocht. Daarnaast heeft de politie het appartement en de bijbehorende kelderbox doorzocht. In een bestuurlijke rapportage van 7 augustus 2019 staat dat in de kelderbox een wasteil is aangetroffen die zwaar vervuild was met bruin poeder. In de wasteil lagen een eveneens met bruin poeder vervuilde pollepel en zeefje en een zakje met bruin poeder.

202105762/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/1686 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 oktober 2019 heeft de burgemeester gelast om het appartement aan de [locatie] in Rotterdam voor de duur van zes maanden te sluiten.
    Bij besluit van 6 maart 2020 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 21 september 2022 behandeld, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Collet, advocaat te Roosendaal, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en mr. S.A. Huitema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woonde met haar [toenmalige echtgenoot] in het appartement aan de [locatie] in Rotterdam. Zij huurden het appartement van woningcorporatie Havensteder.
    1.1.    Op 14 juli 2019 ontving de politie een anonieme melding dat er mogelijk verdovende middelen en/of een aanzienlijk geldbedrag in een personenauto lagen. De politie heeft de auto met drie inzittenden, onder wie [toenmalige echtgenoot], staande gehouden en de auto doorzocht. Daarnaast heeft de politie het appartement en de bijbehorende kelderbox doorzocht. In een bestuurlijke rapportage van 7 augustus 2019 staat dat in de kelderbox een wasteil is aangetroffen die zwaar vervuild was met bruin poeder. In de wasteil lagen een eveneens met bruin poeder vervuilde pollepel en zeefje en een zakje met bruin poeder. In de kelderbox stond ook een pers met diverse attributen, waarvan bij de politie ambtshalve bekend is dat die gebruikt wordt om verdovende middelen in blokken te persen. Volgens het proces-verbaal van onderzoek verdovende middelen zat in het zakje 28,3 g heroïne.
    1.2.    De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan bij het besluit van 17 oktober 2019 op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en overeenkomstig de Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019 gelast om het appartement voor de duur van zes maanden te sluiten. Twee dagen na het uitreiken van het besluit is het appartement feitelijk gesloten. De sluiting heeft geduurd tot en met 13 december 2019, omdat de voorzieningenrechter van de rechtbank bij uitspraak van die datum het besluit van 17 oktober 2019 heeft geschorst tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist. Het door [appellante] gemaakte bezwaar heeft de burgemeester bij het besluit van 6 maart 2020 ongegrond verklaard. Tegelijk heeft hij besloten dat het appartement niet opnieuw feitelijk gesloten hoeft te worden. De rechtbank heeft dat besluit in stand gelaten.
    Hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester geen volledige belangenafweging heeft gemaakt. Er was geen noodzaak om het appartement te sluiten. De burgemeester heeft alleen de beleidslijn en de ernst en omvang van de aangetroffen situatie als uitgangspunt genomen. Hij heeft de door haar aangevoerde omstandigheden niet meegewogen in zijn besluit. Zij stelt dat haar geen verwijt treft omdat zij in Rusland verbleef en ook niet is vervolgd. Bovendien was sprake van een echtscheidingsprocedure en kon zij door haar medische conditie niet adequaat handelen. De rechtbank is er daarnaast ten onrechte van uitgegaan dat de heroïne en drugsgerelateerde attributen al langer in de kelderbox lagen. Daar zijn geen aanwijzingen voor. Verder is van belang dat zij door de ontbinding van de huurovereenkomst haar appartement verliest. Ook wordt zij op een zwarte lijst gezet, die tussen woningbouwverenigingen wordt gedeeld. Daardoor kan zij de komende jaren niet in aanmerking komen voor een sociale huurwoning. De rechtbank heeft ten slotte niet gemotiveerd waarom de sluiting niet in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    Beoordeling van het hoger beroep
    Heeft de burgemeester het appartement mogen sluiten?
    3.       Het toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet is weergegeven in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (hierna: de overzichtsuitspraak). In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.10, heeft de Afdeling daarnaast overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van die bepaling mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De Afdeling zal het beroep beoordelen met inachtneming van het beoordelings- en toetsingskader uit deze uitspraken.
    3.1.    De Afdeling beoordeelt aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Zoals in de overzichtsuitspraak overwogen, is de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning in ieder geval een ernstig geval. In de kelderbox van het appartement is in dit geval een handelshoeveelheid harddrugs gevonden. Het gaat om 56 keer de hoeveelheid waarvan wordt aangenomen dat die voor eigen gebruik bestemd is. Dat is, anders dan [appellante] stelt, niet een kleine overschrijding. Ook zijn in de kelderbox attributen gevonden die duiden op drugshandel. De burgemeester heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat een ernstige overtreding heeft plaatsgevonden. Het appartement ligt daarnaast in een veiligheidsrisicogebied. Het gaat om een kwetsbare wijk. De burgemeester heeft er terecht op gewezen dat de noodzaak om een woning te sluiten in dat geval groter is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3481. Dat niet is gebleken dat er in of vanuit het appartement drugs werden verhandeld en dat er geen klachten of meldingen over het appartement waren, betekent niet dat er in het geheel geen noodzaak was om het appartement te sluiten. De burgemeester heeft zich op grond van de aangetroffen situatie redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het noodzakelijk was om het appartement te sluiten, om op die manier een schakel uit de drugsketen te halen.
    3.2.    Als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, moet hij zich ervan vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is. Dat geldt ook als de duur in overeenstemming is met een beleidsregel. In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van de evenwichtigheid verschillende omstandigheden van belang zijn, zoals de mate van verwijtbaarheid, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om weer van het pand gebruik te maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk vond.
    3.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, moet bij de beoordeling van de verwijtbaarheid het volgende worden meegewogen. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning niet mag gebruiken. Een hoofdbewoner kan bijvoorbeeld geen verwijt van de overtreding worden gemaakt als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de drugs in zijn woning. Wel wordt van de hoofdbewoner verlangd dat hij toezicht houdt op wat in de woning gebeurt. Er zijn grenzen aan het toezicht dat mag worden verwacht. Deze grenzen zijn onder meer afhankelijk van de woonsituatie. De burgemeester moet, als hij een woning sluit, motiveren welk verwijt de hoofdbewoner treft.
    3.4.    In de overzichtsuitspraak is verder overwogen dat bij de beoordeling ook de gevolgen daarvan moeten worden betrokken. Het is inherent aan een sluiting dat de bewoner(s) de woning moet(en) verlaten. Sluiting van een woning maakt inbreuk op het huisrecht en het privéleven, die worden beschermd door artikel 8 van het EVRM. De gevolgen van een woningsluiting kunnen bijzonder zwaar zijn als de bewoners niet kunnen terugkeren in de woning na ommekomst of opheffing van de sluiting, bijvoorbeeld omdat door de sluiting het huurcontract wordt ontbonden. In dat kader dient ook betekenis te worden toegekend aan de vraag of de huurder door sluiting van de woning op een zogenoemde zwarte lijst komt te staan bij een woningbouwcorporatie, als gevolg waarvan deze huurder - al dan niet voor een bepaalde periode - geen andere sociale huurwoning in de regio toegewezen krijgt.
    3.5.    [appellante] stelt dat zij niet op de hoogte was van de aanwezigheid van de drugs en drugsgerelateerde attributen en dat haar daarom geen verwijt van de overtreding treft. Zij heeft verklaard dat zij verzeild was geraakt in een huwelijkscrisis en dat zij mede als gevolg daarvan het appartement op 29 april 2019 tijdelijk heeft verlaten om naar haar familie in Rusland te gaan. Op 15 juli 2019, één dag nadat de politie het appartement had doorzocht, is zij naar Nederland teruggekeerd. Door haar huwelijksproblemen en omdat [toenmalige echtgenoot] met zijn nieuwe vriendin in de woning verbleef, verbleef zij vanaf aankomst in Nederland bij een vriendin. Op 23 augustus 2019 is het echtscheidingsconvenant getekend, waarna zij op 2 september 2019 opnieuw naar Rusland is vertrokken. Op 3 september 2019 is de echtscheidingsbeschikking vastgesteld. Op 29 oktober 2019 is zij weer teruggekomen naar Nederland. Het echtscheidingsconvenant kent haar het huurrecht van het appartement toe. Bij terugkomst in Nederland wilde zij het appartement betrekken, maar op dat moment bleek haar voor het eerst dat het appartement op last van de burgemeester was gesloten. [toenmalige echtgenoot] had haar al die tijd niets verteld. Bij het zienswijzegesprek op 19 september 2019 is alleen [toenmalige echtgenoot] verschenen.
    3.6.    Ten tijde van het aantreffen van de drugs en de daaraan gerelateerde attributen was [appellante] nog getrouwd en was zij medehuurder van het appartement. De burgemeester is er daarom bij het besluit van 17 oktober 2019 terecht van uitgegaan dat zij in die hoedanigheid verantwoordelijk was voor wat er in het appartement gebeurde. Na haar terugkomst in Nederland op 29 oktober 2019 heeft [appellante] verklaard dat zij niet op de hoogte was van de aanwezigheid van de drugs. Zij heeft ook gesteld dat zij niet op de hoogte had kunnen zijn van de aanwezigheid van de drugs omdat zij door de huwelijkscrisis niet in het appartement, maar in het buitenland verbleef. Zij heeft haar verklaring voor zover mogelijk onderbouwd met bewijsstukken, zoals reispapieren en stukken over de echtscheiding. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] gelet op de door haar aangevoerde omstandigheden, redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de drugs. Daarvoor is ook van belang dat de bevindingen van de politie op 14 juli 2019 niet de veronderstelling rechtvaardigen dat de drugs en de daaraan gerelateerde attributen zich al langere tijd in de kelderbox bevonden. Er waren bijvoorbeeld geen overlastmeldingen bekend en zowel [toenmalige echtgenoot] als [appellante] hadden geen (drugsgerelateerde) antecedenten. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester bevestigd dat niet kan worden vastgesteld hoelang deze attributen in de kelderbox stonden. Gelet op deze omstandigheden kan [appellante] geen verwijt van de overtreding worden gemaakt.
    3.7.    Op grond van het echtscheidingsconvenant kwam het huurrecht aan [appellante] toe. Dat betekent dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 6 maart 2020 [toenmalige echtgenoot] geen recht meer had om in de woning te verblijven en de gevolgen van de sluiting alleen [appellante] troffen. Zij woonde vanaf 10 januari 2020 ook weer feitelijk in het appartement. De huurovereenkomst was ten tijde van het besluit op bezwaar nog niet ontbonden en zij was nog niet op een zwarte lijst geplaatst. Voorafgaand aan dat besluit waren er echter wel sterke aanwijzingen dat dat zou gaan gebeuren als de burgemeester de sluiting in stand zou laten. In het besluit staat immers dat Havensteder desgevraagd te kennen heeft gegeven daartoe over te gaan als de burgemeester in de bezwaarprocedure zou besluiten dat het appartement terecht is gesloten. Havensteder heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar daarnaast toegelicht dat het een zerotolerancebeleid voert en dat niet relevant is of de medehuurder betrokkenheid heeft gehad. Gelet op deze toelichting bestond er een reëel risico dat [appellante] het appartement zou verliezen en dat zij in Rotterdam jarenlang geen sociale huurwoning meer zou kunnen krijgen door plaatsing op een zwarte lijst. Achteraf is gebleken dat dit ook daadwerkelijk is gebeurd.
    3.8.    De conclusie is dat de burgemeester het appartement op 17 oktober 2019 op grond van de destijds bekende informatie weliswaar heeft mogen sluiten, maar dat hij in het besluit op bezwaar niet had mogen volstaan met het in stand laten van de sluiting voor de duur van zes maanden. Op dat moment was immers bekend dat [appellante] geen verwijt trof en de gevolgen van de sluiting, waaronder een reëel risico op ontbinding van de huurovereenkomst en plaatsing op een zwarte lijst, alleen haar zouden treffen. De burgemeester had daarom ten tijde van het besluit op bezwaar niet kunnen oordelen dat de nadelige gevolgen voor [appellante] niet onevenredig waren in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Is de sluiting in strijd met artikel 8 van het EVRM?
    4.       Gelet wat onder 3.8 is overwogen, behoeft het betoog dat de sluiting van het appartement in strijd is met artikel 8 van het EVRM geen bespreking meer.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 maart 2020 gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd. Aangezien de sluiting inmiddels geëffectueerd is, hoeft de burgemeester geen nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    6.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/1686;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 6 maart 2020;
    V.       bepaalt dat de burgemeester van Rotterdam geen nieuw besluit op het bezwaar hoeft te nemen;
    VI.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022
    640-960