ECLI:NL:RBZWB:2022:5850, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 06-10-2022, AWB- 20_9902
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 20/9902

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 20/9902 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres, 
    gemachtigde: mr. F. Ergec,
    
    
      en
    
    
  
  
    De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 19 oktober 2020 (bestreden besluit), over het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en haar gemachtigde deelgenomen. De minister heeft bij brief van 12 juli 2022 medegedeeld niet aanwezig te kunnen zijn bij de zitting.  
    
    
    
      Bij brief van 10 augustus 2022 heeft de rechtbank de uitspraaktermijn met zes weken verlengd. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1.	Feiten 
    
    
      Bij brief van 19 december 2014 heeft de minister eiseres medegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is volgens de Wet inburgering (Wi) en dat zij voor 8 december 2017 moest voldoen aan die plicht. De minister heeft daarna verschillende herinneringen gestuurd, omdat eiseres nog niet was begonnen met de inburgering.   
    
    
    
      Bij brief van 27 oktober 2017 heeft eiseres de minister verzocht om haar meer tijd te geven voor de inburgering, omdat zij twee kinderen heeft gekregen en omdat haar man medische problemen heeft. 
    
    
    
      De minister heeft eiseres vervolgens bij brief van 11 december 2017 medegedeeld dat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht en heeft daaraan toegevoegd dat hij voornemens was om eiseres een boete op te leggen van € 1.250,- en dat zij nog twee jaar langer (tot en met 8 december 2019) de tijd zou krijgen om te voldoen aan haar inburgeringsplicht. 
      Eiseres heeft daar op 4 januari 2018 op gereageerd. In de brief herhaalt eiseres hetgeen zij in de brief van 27 oktober 2017 heeft geschreven en heeft zij daaraan toegevoegd dat zij en haar kinderen ook medische problemen hebben en dat ze inmiddels is gestart met haar inburgering. Bij brieven van 2 februari 2018 en 30 april 2018 heeft de minister eiseres gevraagd om bewijs in te dienen ter onderbouwing van haar verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn. 
    
    
    
      In een beschikking van 24 januari 2019 heeft de minister besloten om de inburgeringstermijn van eiseres te verlengen tot en met 4 september 2019. De minister heeft toen besloten om geen boete op te leggen. 
    
    
    
      Bij brieven van 7 maart 2019, 4 juli 2019 en 5 september 2019 heeft de minister eiseres een herinnering gestuurd over haar inburgeringstermijn. 
    
    
    
      Bij brief van 10 september 2019 heeft de minister eiseres medegedeeld dat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. De minister heeft daaraan toegevoegd dat hij opnieuw voornemens was om eiseres een boete op te leggen van € 1.250,- en dat zij nog twee jaar langer (tot en met 4 september 2021) de tijd zou krijgen om te voldoen aan haar inburgeringsplicht.  
    
    
    
      In een hoorzitting op 14 november 2019 heeft eiseres de minister medegedeeld dat zij niet tijdig aan haar inburgeringsplicht heeft kunnen voldoen, omdat haar man en twee kinderen ziek zijn geweest. Bij brief van 15 november 2019 heeft de minister verzocht om bewijs ter onderbouwing van dat standpunt. 
    
    
    
      Bij beschikking van 14 januari 2020 (primair besluit) heeft de minister besloten dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd en heeft de minister besloten om een boete op te leggen van € 1.250,-. 
    
    
    
      Eiseres heeft daar bij brief van 30 januari 2020 bezwaar tegen gemaakt. 
    
    
    
      Bij brieven van 2 juni 2020 en 13 augustus 2020 heeft de minister eiseres verzocht om aanvullende informatie. 
    
    
    
      Bij brieven van 1 april 2020, 12 mei 2020, 9 juli 2020, 11 september 2020 heeft de minister eiseres medegedeeld dat zij langer de tijd kreeg om in te burgeren, omdat zij als gevolg van het coronavirus geen examen kon doen en misschien ook geen cursus kon volgen. De inburgeringstermijn werd verlengd tot en met 4 juli 2022. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard, omdat eiseres de informatie waar de minister om heeft verzocht niet heeft overgelegd. 
    
    
    
      Eiseres heeft daar op 2 december 2020 beroep tegen ingesteld. 
    
    
    
    
    
    2.	Gronden
    
    
      Eiseres heeft aangevoerd dat de minister de bestuurlijke boete ten onrechte aan haar heeft opgelegd. Eiseres heeft gedurende de bezwaarprocedure niet kunnen voldoen aan het verzoek om aanvullende informatie van de minister, omdat Bureau Sociaal Raadslieden gedurende die periode gesloten was als gevolg van het coronavirus. Zij is afhankelijk van dat bureau, omdat eiseres de door de minister gestelde vragen gelet op haar taalachterstand niet zelf kon beantwoorden. De minister is daarnaast ten onrechte voorbijgegaan aan de door eiseres genoemde bijzondere omstandigheden. Zij heeft zelf te maken met medische klachten, taalproblematiek en een maatschappelijke achterstand. Haar partner heeft te maken met medische problematiek en alcoholmisbruik. Hij is in 2017 opgenomen geweest en in 2018 is sprake geweest van een ernstige escalatie in de klachten van de partner van eiseres. Ook is [naam instantie 1] betrokken geweest bij het gezin. Gelet op die omstandigheden kan eiseres niet verwijtbaar worden geacht in de al dan niet totstandkoming van enige tekortkoming in het behalen van het inburgeringsexamen. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat de minister niet heeft onderbouwd dat de instelling waar eiseres les volgt niet geaccrediteerd zou zijn. 
    
    
    3.	Wettelijk kader 
    
    
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
    4.	Aanvullende stukken in de bezwaarfase 
    
    
      4.1
      Bij brieven van 2 juni 2020 en 13 augustus 2020 heeft de minister eiseres verzocht om aanvullende stukken ter onderbouwing van haar bezwaar. Eiseres stelt dat zij gedurende de bezwaarprocedure niet kon voldoen aan dat verzoek, omdat Bureau Sociaal Raadslieden gedurende die periode gesloten was als gevolg van het coronavirus.
    
    
      4.2
      Voor zover eiseres daarmee heeft bedoeld te stellen dat de minister de bestuurlijke boete in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft opgelegd, is de rechtbank van oordeel dat die beroepsgrond niet kan slagen. Door eiseres te verzoeken om aanvullende stukken ter onderbouwing van haar standpunt dat haar niet verweten kan worden dat zij niet tijdig aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister voldaan aan zijn verplichting om ter voorbereiding van het besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren. Dat eiseres niet aan het verzoek van de minister heeft kunnen voldoen, komt voor haar eigen risico. 
      
      
        
          5.	De bestuurlijke boete 
        
      
      
    
    
      5.1
      Bij brief van 19 december 2014 heeft de minister eiseres meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 9 december 2014 en zij had, na een verlenging, tot en met 4 september 2019 de tijd om in te burgeren. Omdat eiseres niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar op 14 januari 2020 een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.250,-. 
      
      
        
          Geschil 
        
      
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat eiseres inburgeringsplichtig was en niet binnen de door de minister gestelde termijn is ingeburgerd. Tussen partijen is in geschil of eiseres – gelet op de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheden – kan worden verweten dat zij niet tijdig heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht.  
      
      
        
          Toetsingskader bestuurlijke boete 
        
      
      
    
    
      5.3
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. Dit betekent dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige behoort om te bepalen hoe zij aan haar inburgeringsplicht voldoet en dat zij daarvoor zelf de kosten draagt.
      
    
    
      5.4
      De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete vanwege het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi neergelegde inburgeringsplicht. Dit is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Bij de aanwending van deze bevoegdheid moet de minister de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin dit aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
      
      
        
          Beleid 
        
      
      
    
    
      5.5
      De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. De minister heeft dit beleid vastgelegd in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering. Op grond van dit beleid wordt bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening gehouden met de gevolgde cursusuren, het aantal examenpogingen en het aantal behaalde examens. De ABRvS heeft dit beleid niet onredelijk geacht.
      
    
    
      5.6
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de bestuurlijke boete in overeenstemming met dit beleid vastgesteld op de maximale hoogte van € 1.250,-. De hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van de boetetabel uit de bijlage bij de beleidsregel. De minister heeft op grond van het beleid geen rekening hoeven houden met de 370 uur inburgeringscursus die eiseres heeft gevolgd bij [naam stichting] . In het beleid staat dat bij de vaststelling van de hoogte van de boete alleen wordt gekeken naar het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk. [naam stichting] heeft een dergelijk keurmerk niet. De rechtbank neemt aan dat een dergelijk keurmerk de kwaliteit van de cursus waarborgt en de ABRvS heeft dit beleid niet onredelijk geacht. Het beleid is gepubliceerd en daarom kon eiseres weten dat deze eis werd gesteld. Omdat eiseres pas na 9 september 2019 is begonnen met het afleggen van examens, heeft de minister op grond van het beleid ook geen rekening kunnen houden met het aantal examenpogingen en het aantal behaalde examens. 
      
      
        
          Verwijtbaarheid 
        
      
      
    
    
      5.7
      Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan te beoordelen of die toepassing strookt met de onder 5.4 genoemde evenredigheidseisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
    
    
      5.8
      In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
    
    
      5.9
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister op goede gronden kunnen besluiten dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overschrijding van de inburgeringstermijn haar niet of in verminderde mate kan worden verweten. Het is de eigen verantwoordelijkheid van eiseres om tijdig te beginnen aan de inburgering. Met de door eiseres overgelegde stukken heeft zij niet aangetoond dat zij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overschrijding van de inburgeringstermijn te voorkomen. In beroep heeft eiseres alsnog de door de minister in de bezwaarfase opgevraagde stukken overgelegd. Een verzekeringsarts van [naam bedrijf] heeft die stukken beoordeeld en heeft in een adviesrapportage van 15 februari 2022 geconcludeerd dat op basis van de nieuw aangeleverde informatie geen aanleiding bestaat tot een positief verleningsadvies. Deze verzekeringsarts heeft de nieuw ingebrachte informatie bestudeerd en komt tot de conclusie dat er geen periode van drie aaneengesloten maanden is te duiden dat eiseres vanwege de door haar genoemde bijzondere omstandigheden geen onderwijs kon volgen. De verzekeringsarts heeft daarbij onder andere in aanmerking genomen dat uit die stukken blijkt dat de partner van eiseres geen verbandzorg of ADL nodig had en dat geen informatie is verstrekt over een mogelijk tweede psychose van de partner van eiseres in 2018. De rechtbank acht [naam bedrijf] voldoende deskundig en daarnaast is niet gebleken dat het onderzoek naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat de minister dit niet - of niet zonder meer - aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Daarnaast leest de rechtbank in de stukken dat de partner van eiseres psychologische zorg ontving en dat het gezin gedurende de inburgeringsperiode geholpen werd door verschillende instanties ( [naam instantie 1] , [naam instantie 2] , [naam instantie 3] , [naam instantie 4] , [naam instantie 5] ). Gelet daarop acht de rechtbank niet aannemelijk dat eiseres als gevolg van de door haar genoemde bijzondere omstandigheden onvoldoende tijd over had om in de inburgeringsperiode te kunnen voldoen aan haar inburgeringsplicht. Dat eiseres hinder ondervond van deze persoonlijke omstandigheden, kan volgens de rechtbank niet leiden tot het oordeel dat verwijtbaarheid volledig dan wel in enige mate ontbreekt. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat van boeteoplegging moet worden afgezien of dat de boete moet worden gematigd. 
      
      
        
          6.	Conclusie 
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. 
      
    
    
      6.2
      Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 6 oktober 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet inburgering (Wi)
      
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wi 
      
      Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft. 
    
    
    
      
        Artikel 7, eerste en tweede lid, van de Wi 
      
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    
      
        het inburgeringsexamen, of
      
      
        een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
      
    
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    
      
        het participatieverklaringstraject;
      
      
        de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
      
      
        de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
      
    
    
    
      
        Artikel 7b, eerste lid, van de Wi 
      
      De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    
    
    
      
        Artikel 31, eerste lid, van de Wi
      
      Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van de Wet inburgering. 
  
  
     ABRvS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079, r.o. 5.1 en ABRvS 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:956, r.o. 6.1. 
  
  
     Artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. 
  
  
     ABRvS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079, r.o. 5.4 en ABRvS 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606. 
  
  
     ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1632, r.o. 3.1 en ABRvS 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:956, r.o. 6.2. 
  
  
     ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1632, r.o. 3.2 en ABRvS 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:956, r.o. 4.2. 
  
  
     ABRvS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079, r.o. 5.1.