ECLI:NL:RBROT:2022:9509, Rechtbank Rotterdam, 10-11-2022, ROT 20/6607
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete omdat de maximaal toegestane bezettingsdichtheid in een pluimveestal was overschreden. Overtreding terecht vastgesteld, wel matiging boete vanwege overschrijding redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 20/6607
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2022 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. A.F. Kabiri),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 1.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 30 augustus 2019 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 11 november 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift niet was ondertekend. 
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft tegen het besluit van 11 november 2020 beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft verweerder het besluit van 11 november 2020 herzien. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres alsnog ontvankelijk geacht en het bezwaar ongegrond verklaard.  
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft vervolgens nadere gronden ingediend. Verweerder heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft de boete gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 25 juni 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
    
      
      “Op dinsdag 25 juni 2019 te Eindhoven heb ik een administratieve inspectie ingesteld naar veehouderijbedrijf [eiseres] .
      
        Ik zag in de bedrijfsgegevens die staan geregistreerd in Avined dat op het veehouderijbedrijf [eiseres] vleeskuikens zijn gehouden. Ik zag in Avined dat de geregistreerde bezettingsgraad categorie 3 (maximaal 42 kg/m2) was voor deze stal. Ik zag in het NVWA dashboard, welke wordt gevuld met de Avined data, dat [eiseres] de toegestane maximum bezettingsgraad heeft overschreden. Ik zag dat de bezetting bij één koppel hoger was dan de toegestane maximale bezetting in de stal van 42 kg/m².
      
      
        Stal 1
      
      
        Ik heb een onderzoek naar de bezetting van stal 1 ingesteld. Ik stelde door middel van analyse van de bedrijfsgegevens vast dat de bezettingsgraad in de vleeskuikenstal hoger dan 42 kg/m2 was ten tijde van de afvoer van de vleeskuikens bij het uitladen op 29 april 2019 en bij het wegladen op 8 mei 2019.
      
      
        Zie hiervoor ook bijlage 1.
      
      
        De gebruikte rekenmethode staat toegelicht in bijlage 2.
      
      
        Het overschrijden van de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m² is niet toegestaan. Deze voorwaarde voor het houden van vleeskuikens werd niet nageleefd.
      
      
        Ik stelde vast dat er gehandeld werd in strijd met het bepaalde artikel 2.50 lid 1 en 4.a. van het Besluit houders van dieren gelet op artikel 2.2 van de Wet dieren.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “De maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m² was overschreden.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.50, eerste lid en vierde lid, onder a, van het Besluit houders van dieren.
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-; dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. Het beroep tegen het besluit van 11 november 2020 heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 14 oktober 2021. Nu het besluit van 14 oktober 2021 in de plaats is gekomen van het besluit van 11 november 2020, heeft eiseres geen belang meer bij een beoordeling van het besluit van 11 november 2020. Vanwege het ontbreken van procesbelang is het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het besluit van 11 november 2020, niet-ontvankelijk. Wel heeft eiseres hierdoor recht op vergoeding van de proceskosten en griffierecht, zoals hierna onder 10. en 11. is opgenomen. 
    
    5. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 14 oktober 2021, is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    6. Het gaat in dit beroep om de bezettingsdichtheid in een pluimveestal. Daarvoor geldt, naar gelang de voorwaarden waaraan wordt voldaan, een bepaald maximum; in dit geval 42 kg/m². Een kuikenhouder begint in een lege stal met een aantal kuikens (de opzetdatum); die groeien daar op en aan het einde van de mestronde (na een aantal weken) gaan de kuikens naar de slachterij. Veel kuikenhouders kiezen ervoor om bij het opzetten met meer kuikens te starten dan het geldend maximum voor de bezettingsdichtheid aan het einde van de mestronde toelaat. Om dat maximum aan het einde toch niet te overschrijden wordt tussentijds een deel van de kuikens al naar de slachterij afgevoerd; dit heet uitladen. De achtergebleven kuikens gaan op een later moment ook naar het slachthuis; dit heet wegladen (de stal is daarna leeg). De bezettingsdichtheid van een stal wordt door de NVWA berekend op basis van het gewicht van de kuikens die bij het slachthuis worden aangevoerd. Die berekeningsmethode speelde ook een rol in een ander beroep waarin door de meervoudige kamer van de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) is aangewezen als deskundige die aan de rechtbank een advies heeft uitgebracht. Op 8 maart 2022 heeft de rechtbank in die zaak uitspraak gedaan onder kenmerk ECLI:NL:RBROT:2022:1614.
    
    7. Eiseres voert aan dat het voor haar een hard gelag is om steeds weer een boete te krijgen die enkel is gebaseerd op wat elders op een slachthuis en op kantoor van de NVWA is geteld en berekend. De NVWA verwijt eiseres dat de regels voor het dierenwelzijn niet zijn nageleefd zonder dat iemand op het bedrijf van eiseres is geweest, laat staan naar het welzijn van de kuikens in de stallen heeft gekeken. Daarnaast betekent de overschrijding van de bezettingsgraad in dit geval een overschrijding van 15,5 gram per kuiken. Uitgaande van een gemiddelde groei van 45 gram per dag, zijn de kuikens dus 1/3 dag te laat naar het slachthuis gebracht. Met zo’n klein verschil is een boete niet proportioneel. Bovendien is een pluimveehouder afhankelijk van de planning van de slachterij, aldus eiseres.  
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld. Daarbij is in het kader van de bewijslast van belang (zoals de rechtbank ook heeft overwogen in voornoemde uitspraak van 8 maart 2022) dat uitgangspunt is dat het verboden is om vleeskuikens te houden; dit volgt uit artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren. Een uitzondering op dit verbod is mogelijk als een bepaalde bezettingsdichtheid niet wordt overschreden en aan andere voorwaarden wordt voldaan. In dat kader schrijven artikel 2.52 van het Besluit houders van dieren en artikel 7b.8 van de Regeling houders van dieren voor dat de pluimveehouder bepaalde gegevens moet registreren en aan verweerder moet verstrekken ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid. Verweerder stelt de overtredingen dus vast aan de hand van gegevens die eiseres zelf heeft verstrekt. Gesteld noch gebleken is dat de gegevens waarmee de toezichthouder de bezettingsdichtheid heeft berekend niet juist waren. Verder verwijst de rechtbank naar haar conclusie in de uitspraak van 8 maart 2022 dat voldoende vaststaat dat de methode die de NVWA hanteert voor de berekening van de bezettingsdichtheid bij zowel het wegladen als het uitladen een correcte uitkomst geeft.
      
    
    
      7.2.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. 
      
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat een boete niet proportioneel is. In dit geval is op twee verschillende momenten een overschrijding van de toegestane bezettingsdichtheid in haar stal vastgesteld. Eiseres wijst op de in haar ogen geringe overschrijding bij het wegladen op 8 mei 2019 maar verweerder heeft bij het uitladen op 29 april 2019 ook een te hoge bezettingsdichtheid geconstateerd (43,99 kg/m²) en die overschrijding was zeker niet gering. Maar los daarvan, zoals hiervoor is overwogen, uitgangspunt is dat het verboden is om vleeskuikens te houden en een uitzondering daarop is alleen mogelijk als aan bepaalde voorwaarden, waaronder een maximale bezettingsdichtheid, wordt voldaan. Het past niet in een dergelijk systeem een geringe overschrijding van de bezettingsdichtheid toch toe te staan of niet te beboeten. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat eiseres zelf heeft gekozen voor deze wijze van het vullen van de stallen met in het begin teveel kuikens waarvan later een deel wordt uitgeladen. Dit is weliswaar geen ongebruikelijke methode, maar van eiseres mag wel worden verwacht dat zij in de uitvoering ervoor zorgt dat de bezettingsgraad nimmer wordt overschreden. De rechtbank is ook niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om in haar bedrijfsvoering te voldoen aan de normen die gelden voor haar stallen. De rechtbank vindt de boete in deze zaak niet onredelijk. Doordat eiseres twee keer in haar stallen de bezettingsdichtheid te hoog heeft laten oplopen, is het welzijn van de kuikens aangetast. 
      
      
      
        8. 	Verder vindt eiseres dat de boete in elk geval moet worden gematigd vanwege de duur van de procedure. De door verweerder voorgestelde matiging met 5 procent is te weinig. Dat zou neerkomen op een korting van  € 75,- terwijl de vergoeding voor elk half jaar overschrijding van de redelijke termijn € 500,- bedraagt. Overigens heeft verweerder in twee andere beslissingen op bezwaar de boetes met 15 procent gematigd. 
      
      
    
    
      8.1.
      Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
      
    
    
      8.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 7 augustus 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met één jaar en drie maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 15 % tot een bedrag van € 1.275,-.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. 
    Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
    
    10. Omdat verweerder het besluit van 11 november 2020 heeft herzien nadat eiseres daartegen beroep heeft ingesteld, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    11. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten van het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 11 november 2020. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1). Daarnaast worden de proceskosten vergoed voor de behandeling van het verzoek van eiseres om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5 (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2017:32)). Voor de toerekening hiervan geldt dat de bestuurlijke of rechterlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt. De rechtbank ziet aanleiding om de overschrijding van de duur van de procedure tot aan de herziene beslissing op bezwaar van 14 oktober 2021 aan verweerder toe te rekenen, wat betekent dat verweerder verantwoordelijk is voor een overschrijding van de redelijke termijn met ongeveer 14 maanden. De rechtbank wordt een overschrijding van ongeveer 1 maand toegerekend. De rechtbank zal het aan eiseres te vergoeden bedrag evenredig verdelen. Dit betekent dat verweerder € 354,20 (14/15 x € 379,50) aan eiseres moet vergoeden; daarmee komt het totaalbedrag dat verweerder aan proceskosten moet vergoeden op € 1.113,20. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) moet daarnaast € 25,30 (1/15 x 
    € 379,50) aan proceskosten aan eiseres vergoeden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 11 november 2020, niet-ontvankelijk;
    
      
        verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 14 oktober 2021, gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 14 oktober 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 1.275,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.113,20 aan proceskosten van eiseres
      
    
    
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 25,30 aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.L. van der Duijn Schouten , griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2022.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.