ECLI:NL:RVS:2022:3013, Raad van State, 19-10-2022, 202105361/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting InStrepitus om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op het kunstgrasveld voor een zogenoemd Johan Cruijff Court op de locatie Vredeman de Vriesstraat - Kuiperstraat te Tilburg. Op de hoek van de Vredeman de Vriesstraat en de Kuiperstraat te Tilburg is in 2009 een kunstgrasveld voor een zogenoemd Johan Cruijff Court aangelegd. Daarbij is gebruikgemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". De gemeente Tilburg en de afdeling Ruimtelijke Uitvoering van de gemeente Tilburg zijn eigenaar respectievelijk exploitant van dit veld. Het verzoek van de stichting van 8 juli 2020 om handhaving heeft betrekking op het gebruik van rubbergranulaat als vulling op kunstgrasvelden. Volgens de stichting wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wet bodembescherming overtreden.

202105361/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op het kunstgrasveld voor een zogenoemd Johan Cruijff Court op de locatie Vredeman de Vriesstraat - Kuiperstraat te Tilburg (hierna: de locatie).
    Bij brief van 16 juni 2021 heeft de stichting het college in gebreke gesteld, wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar.
    De stichting heeft daarna beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar door het college.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 8 september 2021 heeft het college het door de stichting gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020 ongegrond verklaard.
    De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld, samen met de zaak nrs. 202006126/1 en 202105360/1, op 9 maart 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door D. van der Kooij en ing. E. de Rooij, bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de hoek van de Vredeman de Vriesstraat en de Kuiperstraat te Tilburg is in 2009 een kunstgrasveld voor een zogenoemd Johan Cruijff Court aangelegd. Daarbij is gebruikgemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". De gemeente Tilburg en de afdeling Ruimtelijke Uitvoering van de gemeente Tilburg (hierna tezamen en in enkelvoud: de gemeente) zijn eigenaar respectievelijk exploitant van dit veld.
    Het verzoek van de stichting van 8 juli 2020 om handhaving heeft betrekking op het gebruik van rubbergranulaat als vulling op kunstgrasvelden. Volgens de stichting wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM en STOWA volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die kunnen uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. Dit wordt bevestigd in het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021. De stichting heeft het college verzocht handhavend op te treden en daarbij aangegeven dat alle denkbare maatregelen genomen dienen te worden om nieuwe bodemverontreinigingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen te saneren.
    2.       Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft door een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant op 9 september 2020 een controle van het kunstgrasveld op de locatie plaatsgevonden. Tijdens deze controle is geconstateerd dat niet of onvoldoende wordt voldaan aan de in het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) opgenomen (gebruiks)maatregelen. Zo zijn er geen kantplanken aanwezig en liggen er korrels rubbergranulaat buiten het veld.
    2.1.    Bij brief van 9 oktober 2020 heeft het college de gemeente een waarschuwing gegeven. Hierbij is opdracht gegeven om aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 zoveel mogelijk op te volgen en ervoor zorg te dragen dat in de toekomst aan artikel 13 van de Wbb wordt voldaan. De gemeente moet aangeven welke maatregelen daartoe worden genomen. Ook is de opdracht gegeven een bodemonderzoek uit te voeren. Als blijkt dat er sprake is van een bodemverontreiniging, moet de bodemkwaliteit hersteld worden tot de achtergrondwaarde. De gemeente dient het bodemrapport en een plan van aanpak binnen 8 weken in te dienen.
    2.2.    Binnen die termijn heeft de gemeente een aangepast plan van aanpak inclusief de geplande uitvoering ingediend. Uit het planningsschema komt naar voren dat de termijn van 8 weken niet haalbaar is. Bij brief van 30 november 2020 heeft het college de termijn voor het uitvoeren van het bodemonderzoek en overleggen van het bodemrapport verlengd tot 1 maart 2021. Als sanering nodig blijkt, wenst het college ook voor die datum een plan van aanpak voor de uitvoering daarvan te ontvangen.
    3.       De gemeente heeft bodemonderzoek laten verrichten. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Uitwerking plan van aanpak inzake mate van beïnvloeding rubbergranulaat infill op kwaliteit bodem en sporttechnische laag Cruyff court Kuiperstraat te Tilburg" door Antea Group van 5 februari 2021. Bij brief van 23 maart 2021 heeft het college verzocht om nader bodemonderzoek te doen om de omvang van de verontreiniging vast te stellen. De gemeente heeft naar aanleiding daarvan het nadere rapport "Nader onderzoek beïnvloeding bodemkwaliteit door rubbergranulaat infill Cruyff court Kuiperstraat te Tilburg, rev01" door Antea Group van 7 juli 2021 overgelegd. Volgens dit rapport is de toplaag van 10 cm direct (in horizontaal opzicht tot 2 m) langs het veld verontreinigd geraakt met zink als gevolg van verspreiding van en uitloging uit het rubbergranulaat. De omvang van de verontreiniging is naar schatting 20 tot 30 m3.
    4.       Het college heeft bij besluit van 21 december 2020 het handhavingsverzoek van de stichting afgewezen. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat het college de gemeente, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid, dat gebaseerd is op de Landelijke handhavingsstrategie (LHS versie 1.7, vastgesteld in 2014), geen last heeft opgelegd, maar bij brief van 9 oktober 2020 een waarschuwing heeft gegeven om een overtreding als bedoeld in artikel 13 van de Wbb te voorkomen.
    5.       Bij brief van 16 juni 2021 heeft de stichting het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020. Vervolgens heeft de stichting na het verstrijken van de termijn van twee weken als bedoeld in artikel 6:12, tweede lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    6.       In de brief van 4 augustus 2021 heeft het college verzocht om een plan van aanpak voor de sanering op te stellen. Dit is door Antea Group neergelegd in het rapport "Plan van aanpak sanering verontreinigde bodem en infill materiaal Cruyff court Kuiperstraat te Tilburg" van 5 oktober 2021, waarbij de eerdere bodemrapporten zijn gevoegd.
    7.       Het college heeft bij besluit van 8 september 2021 alsnog op het bezwaar van de stichting beslist. Bij dit besluit heeft het college het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 21 december 2020 - dat strekt tot afwijzing van het verzoek om handhaving - ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat het, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid, de gemeente geen last heeft opgelegd, maar een waarschuwing heeft gegeven.
    7.1.    Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    De stichting kan zich niet met het besluit van 8 september 2021 verenigen, omdat het college ten onrechte geen bestuurlijke handhavingsmiddelen tegen het gebruik van rubbergranulaat op het kunstgrasveld op de locatie heeft toegepast, maar de gemeente eerst een waarschuwing heeft gegeven. Volgens de stichting gaat het college in dit besluit uit van een te beperkte uitleg van artikel 13 van de Wbb. Daarbij is het college niet (voldoende) ingegaan op de zeer gerede kans op belasting van de bodem en het grondwater op de locatie, aldus de stichting.
    Gelet op het voorgaande heeft het beroep van de stichting mede betrekking op het besluit van 8 september 2021.
    Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar
    8.       De stichting betoogt dat het college niet tijdig heeft beslist op haar bezwaarschrift tegen het besluit van 21 december 2020. Hoewel het college inmiddels inhoudelijk heeft besloten, verzoekt de stichting de Afdeling om het college te veroordelen in de proceskosten.
    8.1.    Het college heeft bij besluit van 8 september 2021 alsnog besloten op het bezwaar van de stichting tegen de afwijzing van haar verzoek handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de locatie. Niet is gebleken van omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat de stichting nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:278, geeft de vraag of een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken onvoldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan. Het beroep is niet-ontvankelijk.
    8.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1143, overweegt de Afdeling dat indien een beroep wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk moet worden verklaard, dient te worden bezien of in de omstandigheden van het geval, in het bijzonder in de reden voor het vervallen van het belang, grond is gelegen om over te gaan tot een proceskostenveroordeling. Een zodanige grond kan liggen in de omstandigheid dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroep is tegemoetgekomen. De Afdeling heeft eerder het alsnog nemen van een uitdrukkelijk besluit hangende de procedure tegen het uitblijven van een tijdig besluit aangemerkt als tegemoetkomen als bedoeld in artikel 8:75a, eerste lid, van de Awb. Hiervoor is wel van belang dat is voldaan aan de voorwaarden voor het instellen van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit (zie onder meer de uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1753).
    8.3.    Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 7:13 van de Awb diende het college uiterlijk op 15 maart 2021 een besluit op bezwaar te nemen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat weliswaar een commissie is ingesteld die met het horen over het bezwaar is belast, maar dat dit geen commissie is als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb. Het college heeft binnen deze termijn geen besluit op bezwaar genomen. Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb diende het college binnen twee weken na de dag waarop de stichting schriftelijk heeft medegedeeld dat het college in gebreke is, alsnog een besluit op bezwaar te nemen. Dit heeft het college niet gedaan. De Afdeling concludeert dat gelet hierop aan de voorwaarden voor het instellen van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit is voldaan en recht bestaat op een vergoeding van de proceskosten. De Afdeling verwijst op dit punt naar overweging 15 van deze uitspraak.
    Het beroep tegen het besluit van 8 september 2021
    9.       De stichting heeft verzocht om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen jegens de gemeente wegens gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op het kunstgrasveld op de locatie in strijd met - onder meer - het preventieve en repressieve deel van de in artikel 13 van de Wbb neergelegde zorgplicht.
    10.     Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting beoogt de stichting met haar verzoek dat het rubbergranulaat als "infill-materiaal" van het kunstgrasveld op de locatie geheel en permanent wordt verwijderd en de (mogelijke) bodemverontreiniging op de locatie als gevolg hiervan wordt gesaneerd.
    11.     In het besluit van 21 december 2020 is vermeld dat de gemeente op de waarschuwingsbrief van 9 oktober 2020 heeft aangegeven dat het kunstgrasveld op de locatie na afronding van het bodemonderzoek en eventuele sanering zal worden vervangen door een kunstgrasveld met zand als "infill-materiaal", omdat op dit veld niet aan de sporttechnische eisen van de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond hoeft te worden voldaan. In het verweerschrift heeft het college bevestigd dat het veld zal worden vervangen door een veld met zand als "infill-materiaal".
    12.     Ter zitting is door het college toegezegd dat op zeer korte termijn, zodra de weersomstandigheden dit toelaten, feitelijk tot de vervanging van het veld zal worden overgegaan. De stichting heeft weliswaar haar onvrede over de trage uitvoering laten blijken, maar heeft geen redenen aangevoerd waarom aan deze toezegging getwijfeld moet worden. Overtreding van artikel 13 van de Wbb door de gemeente wegens gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op het kunstgrasveld op de locatie zal na de doorgevoerde renovatie van het veld met gebruikmaking van zand als "infill-materiaal" niet meer kunnen plaatsvinden.
    13.     Nu het kunstgrasveld op de locatie op zeer korte termijn na sanering van de bodem ter plekke wordt aangepast door vervanging van het veld met gebruik van zand als "infill-materiaal", heeft de stichting concreet bereikt wat zij in deze procedure wenste te bereiken. Om die reden bestaat geen procesbelang meer bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
    Conclusie, proceskosten en griffierecht
    14.     Het beroep is, voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020, niet-ontvankelijk. Het beroep is, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 8 september 2021, niet-ontvankelijk.
    15.     Wel moet het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
    16.     Voor vergoeding van griffierecht is geen aanleiding, omdat het door de stichting betaalde griffierecht geacht wordt mede te zijn voldaan voor het beroep gericht tegen het besluit van 8 september 2021 en het beroep gericht tegen dat besluit niet-ontvankelijk is.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020 niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 8 september 2021 niet-ontvankelijk;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij Stichting InStrepitus in verband met de behandeling van het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 379,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Helder
    voorzitter
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    890