ECLI:NL:RBAMS:2022:5469, Rechtbank Amsterdam, 25-08-2022, AWB - 21 _ 2383
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet op het primair onderwijs (WPO), artikel 18a. Tijdelijke toelaatbaarheidsverklaring (TLV) speciaal onderwijs. Procesbelang, omdat het lastiger om met een TLV toegelaten te worden op een reguliere school. Het Samenwerkingsverband heeft besluitvorming gebaseerd op twee deskundigenadviezen en andere informatie in zes bijlagen, waaronder die van een expertisecentrum. Het Ondersteuningsplan 2016-2020 (relevant beleid) bevat drie criteria waaraan het Samenwerkingsverband toetst. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het Samenwerkingsverband concluderen dat aan het derde criterium is voldaan en heeft zij ook de eerste twee criteria voldoende onderbouwd. In het dossier geen steun voor conclusie dat (oude) reguliere school geen eerlijke kans heeft gegeven, voldoende ondersteuning geboden. Verder geen twijfel aan adviezen deskundigen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/2383 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 augustus 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te Amsterdam, eiseres, hierna: [eiseres] 
    (gemachtigde: mr. M.J. Meijer),
    
    
      en
    
    
    
      
        de directeur-bestuurder van het Samenwerkingsverband Primair Onderwijs Amsterdam Diemen, verweerder, hierna: Samenwerkingsverband
      (gemachtigde: mr. R.P.J. Hendrikx)
    
    
    
      en
    
    
      [belanghebbenden] , derde belanghebbende, hierna: belanghebbende
    (gemachtigde: mr. M.W.A. Scholtes). 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 12 november 2020 heeft het Samenwerkingsverband voor de zoon van [eiseres] een tijdelijke toelaatbaarheidsverklaring (TLV) voor het speciaal onderwijs, cluster 4, afgegeven, geldig tot 1 augustus 2022. 
    
    
    
      In het besluit van 7 april 2021 (het bestreden besluit) heeft het Samenwerkingsverband het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      De behandeling van de zaak op zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2022. [eiseres] en [vader] waren aanwezig bij deze zitting. [eiseres] heeft zich laten bijstaan door mr. M.J. van der Vlis, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.R. Kluft, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder was aanwezig in de persoon van [persoon 1] , directeur-bestuurder van het Samenwerkingsverband, en [persoon 2] , onderwijsadviseur bij het Samenwerkingsverband. Belanghebbende heeft de griffier laten weten dat zij niet bij de zitting aanwezig hoeft te zijn, maar wel graag de uitspraak wil ontvangen. 
    
  
  
    Overwegingen
  
    
      Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over de vraag of speciaal onderwijs passend is voor [zoon] , de zoon van [eiseres] en [vader] . [zoon] is geboren op 17 juli 2012 en is in groep 3 naar de reguliere basisschool [naam school] ( [naam school] ) gekomen. In het schooljaar 2020-2021 zat hij in groep 5. [zoon] heeft een gemiddelde intelligentie, maar volgens het Samenwerkingsverband heeft hij op meerdere gebieden (gedrag, sociaal-emotioneel en werkhouding) een onderwijs- en ondersteuningsbehoefte. In de visie van het Samenwerkingsverband kon [naam school] , ondanks de (extra) begeleiding, niet meer in deze behoefte van [zoon] voorzien. Uiteindelijk mocht [zoon] op 15 april 2021 niet meer naar [naam school] . Tegen dat besluit heeft [eiseres] geen beroep ingesteld. 
    
      
      Kern van de zaak
    
    
    2. [eiseres] is het oneens met de TLV en hoopt dat [zoon] op een andere reguliere basisschool terecht kan. [eiseres] heeft het gevoel dat haar zoon geen eerlijke kans heeft gekregen van [naam school] , al erkent ze dat [zoon] ook problemen had. De TLV is geldig tot en met 31 juli 2022. [zoon] gaat inmiddels wel naar een school voor speciaal onderwijs. Binnenkort verhuist [eiseres] met haar zoon naar Uithoorn. [zoon] kan met leerlingenvervoer naar deze school voor speciaal onderwijs worden gebracht en gehaald. In Uithoorn is echter ook een reguliere school, waar [eiseres] haar zoon een (tweede) kans wil geven. 
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    3. Volgens [eiseres] is het lastiger om met een TLV in het (leerling)dossier toegelaten te worden op een reguliere school, ook als de geldigheidsduur (bijna) verlopen is. Daarom heeft ze belang bij deze procedure tegen de TLV. Het Samenwerkingsverband heeft op de zitting gesteld dat [zoon] ook met een TLV naar een reguliere school kan. Het staat [eiseres] dus vrij om contact te leggen met een reguliere school en [zoon] daar aan te melden. Dat plaatsing in de praktijk wel moeilijker is, heeft het Samenwerkingsverband ook erkend op de zitting. Deze omstandigheid maakt naar het oordeel van de rechtbank al dat [eiseres] een procesbelang heeft bij deze procedure.
    
      
      Toetsingskader
    
    
      4.1.
      Het wettelijk kader bestaat uit artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (WPO). Dit artikel is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
    
    
      4.2.
      Het Ondersteuningsplan 2016-2020 (het Ondersteuningsplan) bevat het relevante beleid en dit is ook het beleid dat geldt voor de besluitvorming in deze zaak, zoals het Samenwerkingsverband bij de behandeling op de zitting heeft toegelicht. Hierin staat dat in zijn algemeenheid kan worden gesteld dat verwijzing naar het speciaal onderwijs cluster 4 (ZMOK) aan de orde kan zijn wanneer:
      
        
          Er sprake is van een ernstige onderwijsbeperking/kindfactor op meer dan één ontwikkelingsgebied (werkhouding, sociaal-emotioneel, gedrag, motoriek, spraak/taalontwikkeling, didactische ontwikkeling) waarbij de gedragsproblemen van de leerling voorop staan;
        
        
          De problematiek is integraal van karakter. Dat wil zeggen dat de op school gesignaleerde zorgen ook thuis gezien worden of in het derde milieu;
        
        
          Ingezette hulp of gedane aanpassingen (zowel op school als thuis/in het derde milieu) heeft/hebben geen of een beperkt positief effect op de ontwikkeling van de leerling.
        
      
      
      
        
          Besluitvorming 
          
        
      
    
    
      5.1.
      
        Aan het primaire besluit heeft het Samenwerkingsverband twee deskundigenadviezen en de volgende bijlagen ten grondslag gelegd: 	1. Ouders - d.d. 24 september en 29 oktober 2020
        2. School - d.d. 28 september 2020 en 19 oktober 2020 
        3. BSO - d.d. 22 oktober 2020 
         	4. Praktijk Rood - d.d. 20 oktober 2020 
         	5. Impulstraining - d.d. 29 oktober 2020 
         	6. Onderwijsbehoefte - d.d. 12 november 2020 5.2. 	De Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring (LBT) heeft op 15 maart 2021 het advies uitgebracht om de TLV in stand te laten. In het bestreden besluit heeft het Samenwerkingsverband dit advies opgevolgd. [eiseres] is het hier niet mee eens, omdat er volgens haar zowel procedurele als inhoudelijke gebreken aan de besluitvorming kleven. De rechtbank zal hierna haar beroepsgronden behandelen.   
        
          
          Beoordeling beroepsgronden
        
      
      
    
    
      6.1.
      
        [eiseres] betoogt - samengevat - dat de TLV niet zorgvuldig tot stand is gekomen, mede omdat geen multidisciplinair toewijzingsoverleg (MDO-T) heeft plaatsgevonden. Ook wijst ze erop dat de deskundigen [zoon] zelf hadden moeten observeren. 
      
    
    
      6.2.
      Het Samenwerkingsverband heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat het beleid geen MDO-T vereist. Desgevraagd kon [eiseres] op de zitting ook niet toelichten op grond waarvan zo’n MDO-T wel zou moeten plaatsvinden. Het Samenwerkingsverband heeft wat betreft het horen van betrokkenen overeenkomstig de criteria van het Ondersteuningsplan gehandeld. De rechtbank is daarom van oordeel dat de procedure zorgvuldig is geweest. Dit geldt eveneens voor de deskundigenadviezen. Een observatie door deze deskundigen is niet verplicht, zoals het Samenwerkingsverband op de zitting nog heeft toegelicht. De rechtbank kan het standpunt van het Samenwerkingsverband volgen dat de deskundigen in deze zaak de beschikking hadden over voldoende informatie en (onderzoeks)gegevens in het dossier, niet alleen van [naam school] zelf, maar ook van de buitenschoolse opvang (BSO), [belanghebbenden] en Praktijk [naam praktijk] . 
      
    
    
      7.1.
      
        [eiseres] betoogt voorts dat de TLV alleen kan worden toegekend als er geen duidelijk merkbare verbeteringen bij het kind zichtbaar zijn. [zoon] heeft zich volgens [eiseres] wel degelijk positief ontwikkeld. [eiseres] verwijst in dit kader naar het groeidocument en de eindevaluatie van [belanghebbenden] . 
      
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond gaat over het derde criterium in het Ondersteuningsplan, namelijk dat de ingezette hulp of gedane aanpassingen (zowel op school als thuis/in het derde milieu) geen of een beperkt positief effect heeft/hebben op de ontwikkeling van de leerling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Samenwerkingsverband zich op het standpunt kunnen stellen dat aan dit derde criterium is voldaan. De ingezette hulp, zoals de individuele ondersteuning in groep 3 en de impulsklas in groep 4, verzorgd door het [belanghebbenden] , bleek een beperkt en tijdelijk positief effect te hebben op de ontwikkeling van [zoon] . Voor zover [eiseres] verwijst naar het groeidocument, betreft dit een passage waarin de visie van de ouders is weergegeven, en biedt dit onvoldoende steun voor de conclusie dat [zoon] zich (blijvend) positief heeft ontwikkeld. In de eindevaluatie van het [belanghebbenden] van 4 februari 2020 worden inderdaad positieve veranderingen benoemd. Daar staat echter tegenover dat in de eindevaluatie ook aandachtspunten worden gesignaleerd en dat uit informatie van de impulstraining van 29 oktober 2020 volgt dat de ontwikkeling van [zoon] in vergelijking met de andere kinderen van de trainingsgroep onvoldoende is geweest. 
      
    
    
      8.1.
      
        [eiseres] betoogt verder - kort weergegeven - dat te snel is overgestapt naar speciaal onderwijs. [zoon] heeft bij [naam school] namelijk geen echte kans gekregen. Er zijn ook te weinig verifieerbare gegevens in het dossier en [zoon] had meer ondersteuning van [naam school] moeten krijgen, aldus [eiseres] . Evenmin is onderzocht of een andere school binnen het regulier basisonderwijs in de (extra) behoefte van [zoon] zou kunnen voorzien.    
      
    
    
      8.2.
      In 7.2. van deze uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het Samenwerkingsverband mocht concluderen dat bij [zoon] is voldaan aan het derde criterium (geen of beperkt positief effect van de hulp). Naar het oordeel van de rechtbank is door het Samenwerkingsverband ook voldoende onderbouwd dat aan de eerste twee criteria is voldaan. Zo concludeert niet alleen de eerste, maar ook de tweede deskundige dat het regulier basisonderwijs onvoldoende aansluit op de forse gedragsproblemen en sociaal emotionele problematiek van [zoon] . Zij concluderen ook dat sprake is van (gedeeltelijke) integraliteit. Beide deskundigen adviseren cluster 4, omdat binnen deze setting veel ondersteuning kan worden geboden op het gebied van gedrag, werkhouding en sociaal-emotionele ontwikkeling. De conclusie van Praktijk [naam praktijk] sluit daarop aan: [zoon] heeft, gezien het beeld dat uit het onderzoek naar voren komt, baat bij meer één-op-één begeleiding, kleinere klassen, minder prikkels en meer ruimte om zijn motorische onrust te uiten. Het speciaal basis onderwijs (dat onderscheiden dient te worden van het speciaal onderwijs) kan volgens de deskundigen niet voorzien in de behoeftes, gezien de aard, ernst en hardnekkigheid van de problematiek bij [zoon] . Gelet hierop, heeft het Samenwerkingsverband zich op het standpunt kunnen stellen dat dit dus ook niet van het reguliere onderwijs gevraagd kan worden. 
      
    
    
      8.3.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Samenwerkingsverband de weging kunnen maken om gebruik te maken van zijn bevoegdheid en [zoon] te verwijzen naar het speciaal onderwijs cluster 4. De motivering hiervoor bestaat niet alleen uit informatie van [naam school] , maar komt ook van andere betrokkenen (zie onder 5.1) en is gebaseerd op het advies van twee deskundigen. Een definitieve diagnose is geen vereiste voor een verwijzing naar speciaal onderwijs. De rechtbank vindt verder geen steun in het dossier voor de conclusie dat [zoon] geen eerlijke kans heeft gekregen. [naam school] heeft voldoende ondersteuning aan [zoon] gegeven. Tot slot heeft [eiseres] geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die de rechtbank doen twijfelen aan de adviezen van de deskundigen. 
        
          
          Conclusie
          
        
        9. 	De rechtbank concludeert dat het beroep van [eiseres] ongegrond is. Dit betekent dat [eiseres] geen gelijk krijgt. De TLV is rechtmatig verleend door het Samenwerkingsverband. Bij deze uitkomst is er geen reden voor een vergoeding van het griffierecht of de proceskosten.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. A.E.J.M. Gielen, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2022. 
      
    
    
      griffier
      
       voorzitter
    
    
    
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak 
      
      
         te ondertekenen.
      
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Wet op het primair onderwijs (WPO)
      
    
    
    
      
        Artikel 18a
        1. Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een Samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk Samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
      2. Een Samenwerkingsverband omvat alle binnen een gebied als bedoeld in het derde lid gelegen vestigingen van scholen, scholen voor speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voor zover daaraan speciaal onderwijs wordt verzorgd, behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van vestigingen waarvoor het bevoegd gezag is aangesloten bij een landelijk Samenwerkingsverband. Het Samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, bedoeld in de vorige volzin, te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
      […]6. Het Samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, end. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.7. Het Samenwerkingsverband stelt ten minste eenmaal in de 4 jaar een ondersteuningsplan vast. Bij het vaststellen van het ondersteuningsplan kunnen door het Samenwerkingsverband slechts beperkingen worden gesteld aan de door de school gewenste invulling van het schoolondersteuningsprofiel, indien dat voor het Samenwerkingsverband met het oog op de beschikbare ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen een onevenredige belasting zou vormen.8. Het ondersteuningsplan omvat in elk geval:a. de wijze waarop wordt voldaan aan het tweede lid, tweede volzin, waaronder tevens zijn begrepen de basisondersteuningsvoorzieningen die op alle vestigingen van scholen in het Samenwerkingsverband aanwezig zijn,b. de procedure en criteria voor de verdeling, besteding en toewijzing van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid, mede bezien in het perspectief van een meerjarenbegroting,c. de procedure en criteria voor de plaatsing van leerlingen op speciale scholen voor basisonderwijs en op scholen voor speciaal onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal onderwijs,[…]
    
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld rechtsoverweging 5 in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (de Afdeling) van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:178, waarin de Afdeling heeft overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat door afgifte van een TLV plaatsing in het regulier onderwijs wordt bemoeilijkt. In die zaak was de geldigheidsduur van de TLV vervallen. 
  
  
     Zie pagina 46 van het Ondersteuningsplan.