ECLI:NL:RBLIM:2022:8326, Rechtbank Limburg, 26-10-2022, ROE 22/2446
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder bestuursdwang in verband met het innemen van standplaats in het bos. Strijd met bestemmingsplan en APV. Grondrecht van vergadering en betoging staat in de weg aan gebruik maken van handhavingsbevoegdheid nu de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel is dat verzoekers een demonstratie houden waarbij zij gemeenschappelijke gedachten en wensen uiten met betrekking tot hun cultuur en leefwijze. Geen sprake van beperking van het recht op vergadering en betoging ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22/2446
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 oktober 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [plaatsnaam 1] ,
    
      
        
          [naam 2] , te [plaatsnaam 2] ,
      
        
          [naam 3] , te [plaatsnaam 3] ,
      
        
          [naam 4] , te [plaatsnaam 3] ,
      
        
          [naam 5]
        , te [plaatsnaam 4] , verzoekers,
      (gemachtigde: mr. B.H.A. Augustin),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekers een last onder bestuursdwang opgelegd ten einde het gebruik van (een gedeelte van) het bosperceel kadastraal bekend als sectie C nr. 5428 te Helden, met kampeerwagens, te beëindigen, en beëindigd te houden, uiterlijk woensdag 19 oktober 2022 om 15.00 uur.
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter op 19 oktober 2022 voor 15.00 uur verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Bij uitspraak van 19 oktober 2022 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen inhoudende dat het bestreden besluit per direct wordt geschorst tot donderdag 27 oktober 2022 om 15.00 uur ten einde behandeling op zitting mogelijk te maken voordat de rechtsgevolgen van het besluit in werking treden.
    
    
    
      Ter beoordeling van de vraag of er reden is voor opheffing of wijziging van de getroffen ordemaatregel heeft op 24 oktober 2022 behandeling ter zitting plaatsgevonden. Van verzoekers zijn [naam 1] , [naam 2] , [naam 4] , en [naam 5] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 6] en [naam 7] .
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De voorlopige voorziening – formele vereisten
      
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    2. Ingevolge artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan de voorzieningenrechter, ook ambtshalve, een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen. Voor opheffing of wijziging van een getroffen voorlopige voorziening bestaat aanleiding indien er sprake is van:
    
      
        feiten die de voorzieningenrechter ten tijde van diens uitspraak niet bekend waren en die, indien zij wel bekend waren geweest, er toe zouden hebben geleid dat geen, dan wel een andere voorlopige voorziening zou zijn getroffen; dan wel
      
      
        gewijzigde omstandigheden op grond waarvan thans geen, dan wel een andere voorlopige voorziening moet worden getroffen.
      
    
    
    3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen voor het treffen van een voorlopige voorziening noodzakelijk spoedeisend belang is omdat verzoekers beschikken over woonruimte en met het verwijderen van de caravans van het bosperceel niet dakloos worden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het spoedeisend belang is gelegen in het inwerking treden van de rechtsgevolgen van de last onder bestuursdwang. Het spoedeisend belang vervalt niet als eenvoudig (wat daarvan ook zij) aan de last zou kunnen worden voldaan. De enkele ommekomst van de termijn die in het bestreden besluit is gegeven, en met de ordemaatregel is verlengd, om te voldoen aan de opgelegde last zonder dat wordt overgegaan tot handhavend optreden (bestuursdwang), is voldoende om uit te gaan van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
    Ook overigens is er voldaan aan de uit artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeiende vereisten. 
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    
    4. Uit hetgeen ter zitting naar voren is gekomen blijken naar het oordeel van de voorzieningenrechter feiten of omstandigheden zoals hiervoor onder 2.a. genoemd. Pas door de behandeling ter zitting is de voorzieningenrechter bekend geworden met alle van belang zijnde feiten en hebben partijen hun standpunten voldoende kunnen toelichten. Na kennisneming van bedoelde feiten en standpunten is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet te is verwachten dat het bestreden besluit na bezwaar en eventueel beroep bij de rechtbank stand zal houden. Zij overweegt daartoe als volgt.
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    5. Verzoekers hebben zich op het standpunt gesteld dat zij standplaats hebben ingenomen op het betreffende bosperceel om te demonstreren en dat het handhavend optreden door verweerder in strijd is met het in artikel 9 van de Grondwet neergelegde recht van vergadering en betoging. Met de demonstratie geven zij uiting aan hun gedachten en wensen ten aanzien van de cultuur en leefwijze van de Sinti. Verzoekers wensen met hun demonstratie aandacht te vragen voor het tekortschieten van de overheid, in het bijzonder de gemeente Peel en Maas, in de zorgplicht om ook voor hen en hun bevolkingsgroep adequate huisvesting mogelijk te maken. Op 20 september 2022 hebben zij een kennisgeving van die betoging (op een andere locatie; zonder einddatum) kenbaar gemaakt bij verweerders gemeente, welke betoging weliswaar op die andere locatie is beëindigd maar in de visie van verzoekers slechts omdat zij daar verdreven zijn en op andere locaties, uiteindelijk op het betreffende bosperceel, is voortgezet. 
    
    6. Verweerder stelt dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan en van de APV en dat daartegen handhavend moet worden opgetreden. Volgens verweerder is geen sprake (meer) van een betoging. Op 14 oktober 2022 is er op en met de gemeente en verzoekers een bespreking gevoerd over de opzet en vormgeving van het gemeentelijk beleid ten aanzien woonwagenbewoners. Daarbij hebben verzoekers kennelijk mede aangegeven, een verslag van die bespreking is niet aanwezig, dat zij het prettig vinden met familie bij elkaar te zijn en te verblijven in caravans zodat zij elkaar weer wat meer kunnen zien en elkaar kunnen helpen. Verweerder heeft uit het gesprek geconcludeerd dat de locatie door verzoekers niet (meer) wordt gebruikt om het demonstratierecht uit te oefenen. De op 20 september 2022 kenbaar gemaakte betoging op een andere locatie is in de visie van verweerder met een beslissing van de burgemeester van 22 september 2022 beëindigd per 23 september 2022 om 20.00 uur. Verder is verweerder van mening dat verzoekers door het innemen van standplaats in het bos hun gezondheid en die van anderen in gevaar brengen. Dat hangt samen met het verblijf van kinderen, een zwangere vrouw, het ontbreken van de noodzakelijke voorzieningen als riolering, afvalinzameling en de weersomstandigheden.
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    7. Handhavend optreden is slechts aan de orde als er sprake is van overtredingen. De in het bestreden besluit gestelde overtredingen betreffen overtredingen van artikel 19.4.1 van het bestemmingsplan “Buitengebied Peel en Maas en van artikel 4:18 van de Algemene Plaatselijke Verordening Peel en Maas (APV). Verzoekers bestrijden deze overtredingen niet. Omdat verzoekers in strijd handelen met genoemde artikelen door standplaats in te nemen met caravans op het bosperceel en daar te kamperen, is verweerder bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    
    8. Ten aanzien van de geconstateerde overtredingen rust er op verweerder de beginselplicht tot handhaving over te gaan. Die beginselplicht houdt in dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    9. De voorzieningenrechter ziet zich geplaatst voor voorlopige beantwoording van de vraag of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. In dat kader is van belang om te beoordelen of er sprake is van een demonstratie en hoe het recht op demonstratie zich verhoudt tot de bevoegdheid en beginselplicht van verweerder om handhavend op te treden.
    
    
      
        Is er sprake van een betoging?
      
    
    
    10. Ten aanzien van de vraag of ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een betoging van verzoekers, die eraan in de weg staat dan aan verzoekers een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd wegens overtreding van het bestemmingsplan, neemt de voorzieningenrechter het volgende juridische kader in acht.
    
    11. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Gw, wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Op grond van het tweede lid kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Op basis van artikel 9, tweede lid, van de Gw, is in artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (Wom) bepaald dat beperking van het recht tot vergadering en betoging, slechts wordt aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. 
    
    
      11.1.
      In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3174) heeft de Afdeling het volgende overwogen: ‘Uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wom (Kamerstukken II 1987/88, 19 427, nr. 3, blz. 8) volgt, dat die wet onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Gw. Voor de vraag wat moet worden verstaan onder een manifestatie als bedoeld in de Wom dient derhalve aansluiting te worden gezocht bij het begrip ‘betoging’. Bij een betoging gaat het volgens de grondwetgever en de wetgever om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39 en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 32-33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15). Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, doch waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan volgens de (grond)wetgever bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen (Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 8). 
      
    
    
      11.2.
      Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:923), onder verwijzing naar de hiervoor geciteerde uitspraak, dat in beginsel ervan uit dient te worden gegaan dat een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied een manifestatie is in de zin van de Wom. Alleen tijdsverloop is niet voldoende voor het oordeel dat het kampement het karakter van een betoging heeft verloren. Bepalend is in hoeverre er nog openbaar gedachten, gevoelens en overtuigingen worden geuit.
      
      12. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het innemen van standplaats in het bos op het betrokken perceelsgedeelte en de wijze waarop dat is vormgegeven door verzoekers aan te merken als een betoging in de zin van artikel 9 van de Grondwet. Hetgeen zij uitdragen is aan te merken als het uiten van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied ten behoeve van de huisvesting en leefwijze van de Sinti in de gemeente Peel en Maas. Verzoekers dragen die gedachten en wensen uit door te laten zien hoe zij zouden willen wonen/leven, met behulp van spandoeken en door met journalisten te spreken. Dat verzoekers bij het gesprek van 14 oktober 2022 hebben verteld dat zij het prettig vinden om met familie bij elkaar te zijn is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter veeleer aan te merken als een onderstreping van de inhoud van hun demonstratie dan als een uiting van het beëindigd hebben daarvan. Het met familie bij elkaar wonen en de wijze waarop (in caravans of vergelijkbaar) is immers uitdrukkelijk deel van hun cultuur.
      
      13. Ter zitting heeft verweerder ook betoogd dat het doel van de demonstratie met het gesprek van 14 oktober 2022 zou zijn bereikt: duidelijkheid, gehoord zijn (en worden) en de toezegging dat er een uitbreiding van het aantal standplaatsen aan de raad van de gemeente Peel en Maas zou worden voorgesteld. Verzoekers hebben ter zitting verklaard dat dit gesprek niet zou gaan over de demonstratie en dat het gesprek voor hen wel aanleiding is geweest te overwegen om de demonstratie te beëindigen. Zij hebben daartoe uitdrukkelijk niet besloten omdat de ‘toezegging’ te vaag en onbepaald is, rechtsonzeker en discutabel. Er is volgens verzoekers enkel sprake van een (te) beperkt aantal uitbreidingen en bovendien op een woonwagenpark waarvan jarenlang is gezegd dat huisvesting daar geen optie is vanwege ruzie en wrijving met de andere bewoners, terwijl die situatie nu niet anders is (geworden). Verzoekers voelen zich met de uitkomst van het gesprek op 14 oktober 2022 opnieuw aan het lijntje gehouden. Zij vrezen dat de gemeenteraad een financieringsvoorstel van het college voor extra standplaatsen zal afwijzen, waarmee zij terug bij af zijn. Daarom hebben ze besloten de demonstratie op het bosperceel voort te zetten.
      
      14. Ook in het gesprek van 14 oktober 2022, voor zover de aard en inhoud daarvan ter zitting over het voetlicht is gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om er vanuit te gaan dat de demonstratie sindsdien moet worden geacht beëindigd te zijn. Verzoekers hebben de activiteiten in het kader van die demonstratie immers onveranderd voortgezet. De voorzieningenrechter volgt verweerder evenmin in de stelling dat het doel van de demonstratie zou zijn bereikt nu verweerder er daarbij ten onrechte vanuit gaat dat dat doel zich zou beperken tot duidelijkheid en gehoord worden in het verdere proces rond uitbreiding van de standplaatsen. Verzoekers hebben nog steeds en onverminderd legitieme redenen om hun gemeenschappelijke gedachten en wensen ten aanzien van de huisvesting en leefwijze van de Sinti uit te dragen zoals zij doen. Met verzoekers is de voorzieningenrechter ook van oordeel dat de ‘toezegging’ te vaag en onbepaald is en rechtsonzeker: mocht de raad een andere mening hebben dan staan zij weer met lege handen. Het doel van verzoekers, namelijk definitieve realisatie van voldoende standplaatsen op een locatie die niet reeds vanwege ruzie en wrijving met de andere bewoners ongeschikt is bevonden, is ook met het gesprek van 14 oktober 2022 niet bereikt.
      
      15. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat uitgegaan moet worden van een voortdurende demonstratie in de zin van artikel 9 van de Grondwet, terwijl niet is gebleken dat de demonstratie een ander karakter van dwang of overheersing heeft (gekregen).
      
      
        
          Mag verweerder gebruik maken van de handhavingsbevoegdheden?
        
      
      
      16. Het feit dat er een grondrecht in geding is, betekent nog niet dat verweerder van zijn bevoegdheid handhavend op te treden geen gebruik mag maken. Daartoe is van belang dat de aan de orde zijnde regels uit het bestemmingsplan en de APV niet zijn gericht op regeling van het grondrecht of de wijze waarop daaraan invulling wordt gegeven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2084).
      Ter zitting is door verweerder erkend dat binnen de gemeente geen gelegenheid bestaat deze demonstratie voort te zetten zonder in strijd te komen met bestemmingsplanbepalingen dan wel met bepalingen van de APV Peel en Maas. Dat betekent dat de grondwettelijke vrijheid van vergadering en betoging een belemmering kan zijn voor het handhavend optreden door verweerder voor de gestelde overtredingen.
      
      17. Aan het grondwettelijk recht op vergadering en betoging kunnen beperkingen worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Blijkens de controlerapporten is van wanordelijkheden geen sprake nu er in bijna elk rapport is geconstateerd “geen onregelmatigheden”. Ter zitting heeft verweerder vermeld dat er (recent) één signaal is ontvangen over voorbij fietsende scholieren die zich bedreigd hebben gevoeld. Of dat leidt tot een melding en wat de inhoud van die melding zou zijn is echter niet bekend, zodat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet om aan te nemen dat er sprake is van wanordelijkheden. Het opstapelen van afval zou kunnen leiden tot wanordelijkheden maar verzoekers hebben inmiddels een werkwijze gevonden voor regelmatige afvoer. Het bosperceel ligt niet aan de verharde weg maar aan een bospad waar wandelaar en fietsers wel langskomen. Niet is gebleken van daaruit voortkomende beperkingen van het recht op vergadering en betoging. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het innemen van standplaats in het bos de gezondheid van verzoekers, en die van anderen, in gevaar brengt, is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat dit standpunt een feitelijke grondslag ontbeert. Ter zitting is door verzoekers verklaard dat zij zijn voorzien van elektriciteit door middel van een aggregaat, dat zij water betrekken uit hun woonhuizen, dat zij sanitair aldaar legen en dat er in de caravans kachels aanwezig zijn. Kinderen verblijven niet alleen en voortdurend in de caravans maar (ook) in de woonhuizen. Verzoekers hebben hun eigen verantwoordelijkheid voor hun gezondheid en niet is in te zien dat verweerder die taak moet overnemen en voor hun dient te beslissen. 
      
      18. De voorzieningenrechter ziet in het voorgaande grond voor de voorlopige conclusie dat verweerder van het gebruik van zijn handhavende bevoegdheid dient af te zien nu dit in strijd komt met het grondwettelijke recht van verzoekers op vergadering en betoging. Dit betekent dat de last onder bestuursdwang niet in stand kan blijven en dat het bezwaar van verzoekers kans van slagen heeft.
      In deze omstandigheden moet meer gewicht worden toegekend aan het belang van verzoekers dan aan het belang van verweerder. Verzoekers hebben er namelijk belang bij dat zij in afwachting van de beslissing op bezwaar niet met bestuursdwang worden bedreigd.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      19. De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen toe en verlengt de ordemaatregel door te bepalen dat de last onder bestuursdwang wordt geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
      
      20. Omdat het verzoek wordt toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
      De voorzieningenrechter veroordeelt verder verweerder in de proceskosten van verzoekers voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De voorzieningenrechter stelt dit bedrag vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verlengt de ordemaatregel van 19 oktober 2022 en schorst de last onder bestuursdwang van 18 oktober 2022 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan verzoekers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	
    
    
    
      De voorzieningenrechter is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:  26 oktober 2022.
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.