ECLI:NL:RVS:2022:2812, Raad van State, 28-09-2022, 202107550/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 september 2021 heeft de raad van de gemeente Echt-Susteren het bestemmingsplan "Zonnepark Dominicusweg Maria Hoop" vastgesteld. Het plan en de omgevingsvergunning maken een zonnepark met bijbehorende voorzieningen, zoals transformators en een inkoopstation, mogelijk op twee percelen aan de Dominicusweg te Maria Hoop, kadastraal bekend gemeente Echt, sectie AA, nummers 452 en 454. Deze agrarische percelen liggen rondom het perceel Dominicusweg 3. De initiatiefnemer voor het realiseren van het zonnepark op deze percelen is Solar Provider Group. Omdat de beoogde ontwikkeling niet paste binnen de kaders van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2017, heeft de raad het bestemmingsplan "Zonnepark Dominicusweg Maria Hoop" vastgesteld.

202107550/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Maria Hoop, gemeente Echt-Susteren
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Echt-Susteren,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Zonnepark Dominicusweg Maria Hoop" vastgesteld.
    Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de realisatie van het zonnepark en bijbehorende voorzieningen.
    De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening.
    Tegen deze besluiten hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] en Solar Provider Group B.V., de initiatiefnemer, hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 20 juni 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. B. van Meurs, advocaat te Sittard, en de raad en het college, vertegenwoordigd door drs. O.G.W. Meuwissen en H. Schönwetter, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Solar Provider Group, vertegenwoordigd door mr. N. Geraedts en mr. S.L. Kombrink, beiden advocaat te Amsterdam, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan en de omgevingsvergunning maken een zonnepark met bijbehorende voorzieningen, zoals transformators en een inkoopstation, mogelijk op twee percelen aan de Dominicusweg te Maria Hoop, kadastraal bekend gemeente Echt, sectie AA, nummers 452 en 454. Deze agrarische percelen liggen rondom het perceel Dominicusweg 3.
    De initiatiefnemer voor het realiseren van het zonnepark op deze percelen is Solar Provider Group. Omdat de beoogde ontwikkeling niet paste binnen de kaders van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2017, heeft de raad het bestemmingsplan "Zonnepark Dominicusweg Maria Hoop" vastgesteld.
    Solar Provider Group heeft een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het ter plaatse bouwen van het zonnepark en de bijbehorende voorzieningen. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het voorliggende bestemmingsplan. Het college heeft het bouwplan passend geacht binnen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning verleend. De verleende omgevingsvergunning strekt tot uitvoering van wat het bestemmingsplan mogelijk maakt.
    In het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 14 december 2017, hadden de gronden waarop het zonnepark is voorzien de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden".
    In het voorliggende plan is aan deze gronden de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" met de functieaanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - voorwaardelijke verplichting" en "specifieke vorm van agrarisch - zonnepark" toegekend.
    Het plangebied heeft een totale oppervlakte van ongeveer 8,7 hectare. Het zonnepark beslaat een oppervlakte ongeveer 6,3 hectare, waarvan ongeveer 1 hectare voor onderhoudspaden. De landschappelijke inpassing is voorzien op ongeveer 2,4 hectare van het plangebied.
    2.       De Crisis en herstelwet (hierna: de Chw) is van toepassing, omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie voor hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie.
    3.       [appellanten] wonen in Maria Hoop.
    [appellant A] woont op het perceel [locatie 1]. Dit perceel ligt op ongeveer 320 meter afstand van het plangebied.
    [appellant B] woont op het perceel [locatie 2]. Dit perceel ligt op ongeveer 4,1 kilometer afstand van het plangebied.
    Zij kunnen zich niet verenigen met het plan en de omgevingsvergunning. Zij vrezen voor nadelige effecten van het zonnepark op hun woon- en leefomgeving.
    Relativiteit
    4.       De raad en het college stellen dat het relativiteitsvereiste, als bedoeld in artikel 8:69a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in de weg staat aan de behandeling van het beroep van [appellanten]. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning hebben volgens hen geen ruimtelijke uitstraling op de woon- en leefomgeving van deze appellanten.
    4.1.    [appellanten] betogen dat het plan en de omgevingsvergunning een nadelige invloed hebben op hun woon- en leefomgeving. Zij voeren aan dat de voorziene ontwikkeling leidt tot onherstelbare schade aan de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied ‘Abdij Lilbosch en voormalig klooster Maria Hoop’, als gevolg van de stikstofdepositie en de invloed daarvan op het leef- en broedgebied van beschermde diersoorten van dat Natura 200-gebied. Verder stellen zij dat het plangebied behoort tot het leefgebied van de ooievaar.
    [appellant A] betoogt dat de aanleg van het zonnepark zal leiden tot een onherstelbare aantasting van archeologische waarden.
    [appellant B] betoogt dat de aanleg van het zonnepark zal leiden tot een onherstelbare aantasting van de bodem ter plaatse.
    4.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    - Wet natuurbescherming; beschermde diersoorten en Natura 2000-gebied
    4.3.    Onder verwijzing naar haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweegt de Afdeling als volgt.
    Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten (hierna: soortenbescherming), beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Niet in alle gevallen hoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb met de bescherming van plant- en diersoorten ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de woning van appellant en het plangebied of de locatie waarop het in een omgevingsvergunning voorziene project wordt uitgevoerd. In een geval waarin een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling op gronden waarop uit hoofde van de Wnb beschermde diersoorten voorkomen en de afstand van de woning van de betrokken appellant tot die gronden hemelsbreed meer dan 100 meter bedraagt, dan zal in zijn algemeenheid niet zo’n verwevenheid worden aangenomen. De kwaliteit van de directe leefomgeving van appellant houdt dan onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem op de gronden, waar de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, levende beschermde diersoorten.
    4.4.    De afstand tussen het plangebied en de woningen van [appellanten] is respectievelijk ongeveer 320 meter en ongeveer 4,1 kilometer. De kwaliteit van de directe leefomgeving van [appellanten] houdt, gelet op deze afstanden, onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hen in het plangebied levende diersoorten. Deze afstanden tot het plangebied zijn te groot om verwevenheid aan te nemen. Zij kunnen zich dus niet beroepen op de bepalingen over soortenbescherming in de Wnb.
    Een appellant die zich niet kan beroepen op de bepalingen over soortenbescherming in de Wnb, kan zich ook niet beroepen op die normen in het kader van het betoog dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat dat leidt tot overtreding van de verbodsbepalingen van de Wnb en de noodzakelijke ontheffing krachtens de Wnb niet kan worden verleend. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3322 (Weert) en 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75 (Flamco).
    4.5.    De Wnb bevat verder bepalingen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden (gebiedsbescherming). Uit de genoemde overzichtsuitspraak van 11 november 2020 volgt dat de individuele belangen van natuurlijke personen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    In dit geval is het dichtstbij het plangebied gelegen Natura 2000-gebied het gebied "Abdij Lilbosch en voormalig klooster Maria Hoop". Dit gebied bestaat uit twee delen, die respectievelijk op ongeveer 1 kilometer en ongeveer 3 kilometer van het plangebied liggen.
    De kortste afstand tussen dit Natura 2000-gebied en de percelen, waar [appellanten] wonen, is hemelsbreed gezien meer dan 2 kilometer. Vanuit hun woningen bestaat geen vrij zicht op dat gebied.
    Gelet hierop maakt dit Natura 2000-gebied geen deel uit van de woon- en leefomgeving van [appellanten] en bestaat er geen verwevenheid tussen hun belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving en de algemene belangen, die de Wnb beoogt te beschermen. Zij kunnen zich dus niet beroepen op de bepalingen over gebiedsbescherming in de Wnb.
    4.6.    Het voorgaande betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het plan en de omgevingsvergunning wegens de door [appellanten] voorgedragen beroepsgronden over van de Wnb. De Afdeling ziet daarom af van inhoudelijke bespreking van deze gronden. Dat geldt ook voor de in het verlengde van deze beroepsgronden ingebrachte betogen dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is.
    - Archeologische waarden
    4.7.    Over de door [appellant A] aangevoerde beroepsgrond dat de aanleg van het zonnepark zal leiden tot een onherstelbare aantasting van archeologische waarden, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, als volgt.
    [appellant A] beroept zich op de normen, die zijn neergelegd in de Erfgoedwet. De toepassing van het relativiteitsvereiste, als vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat bij de aangevoerde beroepsgronden wordt bezien of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De normen uit de Erfgoedwet strekken tot het behoud van (archeologische) monumenten. Voor [appellant A] gaat het in deze procedure om het belang gevrijwaard te blijven van de aanleg van het zonnepark in de nabijheid van zijn perceel, welk zonnepark volgens hem ten koste zal gaan van zijn woon- en leefomgeving. De normen uit de Erfgoedwet strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant A].
    Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat de beroepsgrond van [appellant A] over de archeologische waarden in het plangebied, kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling ziet daarom ook af van de inhoudelijke bespreking van deze grond.
    - Bodem
    4.8.    Over de door [appellant B] aangevoerde beroepsgrond dat de aanleg van het zonnepark zal leiden tot een onherstelbare aantasting van bodem, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, als volgt.
    [appellant B] beroept zich op de normen, die zijn neergelegd in de Wet bodembescherming. De toepassing van het relativiteitsvereiste, als vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat bij de aangevoerde beroepsgronden wordt bezien of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De normen uit de Wet bodembescherming strekken tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. Voor [appellant B] gaat het in deze procedure om het belang gevrijwaard te blijven van de aanleg van het zonnepark, welk zonnepark volgens hem ten koste zal gaan van zijn woon- en leefomgeving. De normen uit de Wet bodembescherming strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant B].
    Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat de beroepsgrond van [appellant B] over de aantasting van de bodem in het plangebied, kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling ziet daarom ook af van de inhoudelijke bespreking van deze grond.
    Beroep tegen het bestemmingsplan
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ingetrokken beroepsgrond
    6.       Op de zitting hebben [appellanten] de beroepsgrond over het agrarisch bedrijf Pepinushof op het perceel Dominicusweg 3 ingetrokken.
    Strijd met provinciaal beleid, de Limburgse zonneladder
    7.       [appellanten] betogen dat het plan in strijd met het provinciale beleid over zonneparken, als opgenomen in de Limburgse zonneladder, is vastgesteld. Zij stellen dat de raad bij de voorbereiding van het plan heeft miskend dat er binnen de gemeente Echt-Susteren voldoende andere locaties voor zonnepanelen zijn, die niet onnodig ten koste gaan van goede landbouwgronden. Volgens [appellanten] zijn er namelijk voldoende grote en kleine daken om zonnepanelen op te plaatsen. Daardoor heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom er toch voor is gekozen om het zonnepark toe te staan op landbouwgronden.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat bij het plan uitgebreid is onderbouwd waarom ervoor is gekozen om het zonnepark toe te staan op landbouwgronden. Bij de afweging is ook ingegaan op de Limburgse zonneladder.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat [appellanten] voor het behoud van landbouwgronden hebben verwezen naar de Limburgse zonneladder, als opgenomen in de Provinciale Omgevingsvisie Limburg. Anders dan [appellanten] veronderstellen, is de raad bij de planvaststelling niet gebonden aan provinciaal beleid dat in de Omgevingsvisie is opgenomen. Wel moet de raad bij de planvaststelling met provinciaal beleid rekening houden en dat in zijn belangenafweging te betrekken. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het mogelijk maken van het zonnepark aan de Dominicusweg onvoldoende rekening heeft gehouden met de Limburgse zonneladder, als bedoeld in de Omgevingsvisie. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling het volgende.
    7.3.    Op het moment van de planvaststelling was de Omgevingsvisie nog in de ontwerpfase. De ontwerpversie is vastgesteld op 25 augustus 2020.
    De Omgevingsvisie is pas na de planvaststelling vastgesteld op 1 oktober 2021 en in werking getreden op 25 oktober 2021.
    Maar bij de voorbereiding van het plan heeft de raad op verzoek van de provincie het in de ontwerp-Omgevingsvisie opgenomen beleid toch betrokken in de afweging. De raad heeft in de Vooroverlegnotitie en de bijbehorende bijlage "Onderbouwing Limburgse zonneladder", die samen als bijlage 9 bij de plantoelichting zijn opgenomen, inzichtelijk gemaakt op welke wijze daarmee rekening is gehouden.
    7.4.    In paragraaf 3.2.3 van de plantoelichting is onder verwijzing naar de Provinciale Omgevingsvisie Limburg uiteengezet hoe de locatiekeuze voor het zonnepark is bepaald. Voor de ruimtelijke inpassing van zonneparken hanteert de provincie de Limburgse zonneladder, waarbij het zowel gaat om de juiste locatie als om de juiste ruimtelijke inpassing op die locatie. Bij deze zonneladder geldt voor het in gebruik nemen van landbouwgrond voor een zonnepark het ‘nee, tenzij-principe’. Dit principe vergt een nadere motivering bij initiatieven rondom zonneparken.
    De zonneladder bestaat uit de volgende treden voor de locatiekeuze:
    1. Op daken en gevels van gebouwen;
    2. Onbenutte terreinen in bebouwd gebied;
    3. Gronden in buitengebied met een andere primaire functie dan landbouw of natuur;
    4. Gronden in gebruik voor landbouw;
    5. Uitsluitingsgebieden (Natura 2000 gebieden en waterwingebieden).
    In de vooroverlegnotitie is een uitgebreide toetsing aan de Limburgse zonneladder opgenomen. Daarin staat dat de gemeente Echt-Susteren voor de realisatie van haar duurzaamheidsdoelstellingen voornamelijk inzet op de invulling van de treden 1 en 4 van deze zonneladder. Er wordt dus ingezet op zon op daken en zon op landbouwgronden tegelijkertijd.
    Wat betreft treden 1 en 4 is aan de hand van de "Memo bijdrage zon-pv op daken, gemeente Echt - Susteren" en de memo "Korte reactie op de berekening", die als bijlage 1 en 2 bij de zienswijzennota zijn opgenomen, nader onderbouwd dat er te weinig geschikte daken in de gemeente aanwezig zijn om volledig te kunnen voorzien in de huidige en de toekomstige elektriciteitsvraag. Daarnaast wijst de raad erop dat niet alle aanwezige en geschikte daken daadwerkelijk kunnen worden gebruikt, omdat eigenaren niet kunnen worden verplicht om zonnepanelen op het dak te plaatsen. De gemeente kan dit alleen stimuleren. In het kader van het Klimaatakkoord streeft de gemeente ernaar om in 2040 energieneutraal te zijn. Volgens de memo’s kan de gemeente dit klimaatdoel hoe dan ook niet behalen door alleen op daken zonnepanelen te plaatsen. Daarom is ervoor gekozen om ook landbouwgronden te betrekken bij de locatiekeuze voor het zonnepark.
    Over het betoog dat het beoogde zonnepark ten onrechte ten koste gaat van goede landbouwgronden, heeft de raad er in de zienswijzennota op gewezen dat het zonnepark in de voorliggende zaak een oppervlakte ongeveer 6,3 hectare beslaat. Dit is een relatief klein gedeelte van het totaaloppervlak van ongeveer 5.000 ha aan landbouwgronden binnen de gemeente. De raad stelt dat de agrarische sector en de primaire productie van voedsel, voer en/of grondstoffen daarmee niet in onevenredige mate worden aangetast. Verder wijst de raad erop dat de gronden, na ontmanteling van het zonnepark, weer voor landbouw worden ingezet.
    Wat betreft de invulling van de treden 2 en 3 vermeldt de vooroverlegnotitie dat zulke locaties dan ook voorhanden moeten zijn. In dit verband zijn onder meer de bermen langs wegen en spoorlijnen bezien. De berm langs de A2 is volgens de raad een mogelijke locatie om zonnepanelen aan te leggen. Maar Rijkswaterstaat, de eigenaar van deze gronden, heeft aangegeven daar geen zonnepanelen te willen plaatsen. Ook het voormalige rangeerterrein in Susteren is bezien als een mogelijke locatie om zonnepanelen te plaatsen. De haalbaarheid hiervan wordt onderzocht. De raad wijst erop dat bij de voorbereiding van het plan een aantal mogelijke locaties binnen en buiten de bebouwde kom is bezien, maar dat deze locaties om uiteenlopende redenen niet of nog niet inzetbaar zijn gebleken of gewoonweg niet voorhanden zijn (bijvoorbeeld voormalige stortplaatsen of restruimten op bedrijventerreinen).
    7.5.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op grond van deze argumenten niet hoefde te beperken tot het plaatsen van zonnepanelen op daken, maar ook landbouwgronden heeft mogen betrekken bij de locatiekeuze voor het zonnepark. De Afdeling volgt appellanten niet in hun betoog dat de raad de mogelijkheid van andere locaties onvoldoende heeft afgewogen bij de vaststelling van het plan. In wat is aangevoerd, ziet de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat de raad in strijd met de Limburgse zonneladder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom ervoor is gekozen om het zonnepark toe te staan op landbouwgronden.
    De betogen slagen niet.
    Strijd met gemeentelijk beleid
    - Landschappelijke kwaliteit
    8.       [appellanten] betogen dat de raad er bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat als gevolg van de beoogde ontwikkeling de landschappelijke kwaliteit verslechtert. Zij stellen dat de openheid van het landschap wordt aangetast, met name de doorkijk vanaf de Pepinusbrug in de richting van het dorp Montfort. Dit als gevolg van een bomenrij, een patrijzenhaag en een bloemrijke rand met fruitbomen.
    8.1.    Het relevante gemeentelijke beleid staat in het 'Beleidskader zonneparken en windparken gemeente Echt-Susteren', vastgesteld op 26 september 2019. Als uitgangspunten worden daarin onder meer genoemd landschappelijke inpassing, multifunctioneel ruimtegebruik en aandacht voor lokaal draagvlak en participatie.
    In het Beleidskader is onder uitgangspunt 1 ingegaan op de landschappelijke inrichting. Daarin staat dat bij de ontwikkeling van zonneparken rekening moet worden gehouden met de karakteristieken van het landschap. Hiervoor moet bij elk project een landschapsinrichtingsplan worden gemaakt en uitgevoerd. Het plan moet inzicht geven in zichtlijnen en visueel ruimtelijke aspecten.
    8.2.    Artikel 5.3.2 van de planregels luidt:
    "Het gebruik van en het in gebruik laten nemen van het energiepark met de daarbij behorende zonnepanelen, inkoopstation en nutsvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voorwaardelijke verplichting", overeenkomstig de bepalingen in artikel 3.1 en 3.2, zijn slechts toegestaan, indien de landschappelijke inpassing, zoals opgenomen in Bijlage 1 van de regels, binnen 1 jaar na realisatie van het zonnepark is uitgevoerd en kwalitatief en kwantitatief in stand wordt gehouden."
    8.3.    De raad wijst er op dat in het plan is geregeld dat het zonnepark landschappelijk wordt ingepast. De aanleg en de instandhouding van de landschappelijke inpassing zijn in artikel 3.5.2 van de planregels als een voorwaardelijke verplichting opgenomen. Daarin is bepaald dat de landschappelijke inpassing moet worden uitgevoerd en in stand moet worden gehouden, zoals is beschreven in het "Landschappelijke inpassingsplan en meervoudig ruimtegebruik zonnepark Dominicusweg". Dat is als bijlage 1 bij de planregels opgenomen.
    In het inpassingsplan staat dat wordt gestreefd naar een balans tussen het inpassen van het zonnepark in het landschap en het behouden van de kernkwaliteiten van de jonge ontginning. Vermeld wordt dat het behoud van openheid en zichtlijnen een belangrijk uitgangspunt is bij de inpassing van het zonnepark. Het zonnepark wordt daarom opgedeeld in drie velden. Tussen de velden zijn twee groenzones aanwezig van 10 en 20 meter breed. Deze stroken worden ingezet om de ecologie en biodiversiteit te bevorderen, maar ook om 'lucht' te creëren binnen het zonnepark. Het zonnepark is hiermee vormgegeven als drie losse, rechtlijnige kavels.
    De westzijde van het zonnepark wordt ingepast met een patrijzenhaag en een bloemrijke rand met fruitbomen. Het inpassingsplan vermeldt dat hierdoor de westelijke kavelgrens van het zonnepark wordt benadrukt en het zonnepark vanaf de provinciale weg landschappelijk wordt ingepast. De bloemrijke rand heeft als hoofddoel een rust- en schuilplek te bieden voor de patrijzen en insecten. Verspreid over het bloemrijk grasland worden groepsgewijs fruitbomen geplant. Deze bomen zijn belangrijk in het voedselaanbod voor dieren.
    De noordrand van het zonnepark wordt ingepast met een bomenrij zonder onderbegroeiing. Deze bomenrij benadrukt de kavelgrens en is een passend element in het landschapstype.
    De oost- en zuidzijde van het zonnepark worden ingepast met struweel. Tussen de struweelbegroeiing zijn er doorzichten naar het zonnepark. Op deze manier wordt het zicht op het zonnepark vanaf deze zijde gefilterd, maar blijven er toch nog een aantal doorzichten aanwezig, zo staat in het inpassingsplan.
    8.4.    De Afdeling overweegt dat niet is uitgesloten is dat het zonnepark een zekere inbreuk op het bestaande karakter van het plangebied zal maken. Maar de aard en omvang van die inbreuk is niet zo groot, dat de raad niet een groter gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen bij realisering van het voorziene zonnepark dan aan het belang bij het ongewijzigd blijven van de bestaande situatie. Hierbij is onder meer van belang dat in het plan is verzekerd dat het zonnepark landschappelijk wordt ingepast en dat daarbij rekening is gehouden met de landschappelijke kwaliteiten. Eén van de uitgangspunten daarbij is het behoud van openheid en zichtlijnen. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij de voorbereiding van het plan in strijd met het gemeentelijke Beleidskader onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van de beoogde ontwikkeling voor de landschappelijke kwaliteit.
    Het betoog slaagt niet.
    - Meervoudig ruimtegebruik
    9.       [appellant B] betoogt dat de gronden na realisering van het zonnepark uitsluitend kunnen worden gebruikt als zonnepark. Dit is in strijd met het gemeentelijke beleid over meervoudig ruimtegebruik. Hij stelt dat de raad ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt dat ter plaatse van het zonnepark invulling wordt gegeven aan het meervoudig ruimtegebruik.
    9.1.    In het gemeentelijke Beleidskader is onder uitgangspunt 3 ingegaan op het aspect meervoudig ruimtegebruik. Daarin staat dat bij de ontwikkeling van zonneparken wordt gestreefd naar maximaal meervoudig ruimtegebruik. Dit betekent volgens de toelichting dat deze functies zoveel mogelijk gecombineerd moeten worden met andere ruimtelijke functies of met elkaar. Vermeld wordt dat op deze manier het ruimtegebruik wordt beperkt, versnippering van het landschap wordt tegengegaan en de kosten voor de aanleg van de energie-infrastructuur worden beperkt.
    9.2.    De plantoelichting vermeldt dat het plangebied een totale oppervlakte van ongeveer 8,7 hectare heeft en dat niet dit gehele oppervlak wordt voorzien van zonnepanelen. Het zonnepark beslaat ongeveer 6,3 hectare, waarvan ongeveer 1 hectare voor onderhoudspaden. De landschappelijke inpassing is voorzien op ongeveer 2,4 hectare van het plangebied. De landschappelijke inpassing en het meervoudig gebruik van het plangebied is geregeld in het "Landschappelijke inpassingsplan en meervoudig ruimtegebruik zonnepark Dominicusweg". Zoals eerder in deze uitspraak is overwogen, maakt dit inpassingsplan onderdeel uit van het plan en is het als bijlage 1 bij de planregels opgenomen. In artikel 3.5.2 van de planregels is de aanleg en de instandhouding van de landschappelijke inpassing als een voorwaardelijke verplichting opgenomen.
    Onder het kopje "Multifunctioneel ruimtegebruik" van het inpassingsplan staat dat recreatief medegebruik wordt bevorderd door het realiseren van een wandelpad langs het zonnepark. Een informatiepunt vertelt onder meer over het zonnepark en het omringende landschap. Ook wordt er een picknickvoorziening geplaatst met uitzicht op het landschap ten noorden van het plangebied. Het wandelpad en uitzichtpunt zijn openbaar toegankelijk voor recreanten. Verder wordt vermeld dat bij het zonnepark wordt ingezet op de bevordering van ecologie en biodiversiteit. Door het realiseren van inheemse gebiedseigen beplantingen, takkenrillen en keverbanken wordt een waardevolle biotoop gecreëerd voor de lokale flora en fauna. De raad wijst er verder op dat in het landschappelijke inpassingsplan is opgenomen dat de gronden zullen worden voorzien van bloemrijk grasland en fruitbomen. Het grasland biedt de mogelijkheid de gronden te beweiden met bijvoorbeeld schapen. De Afdeling stelt daarbij vast dat dit gebruik op grond van artikel 3.1 van de planregels ook mogelijk is op de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden -Landschapswaarden".
    Gelet op het vorenstaande volgt de Afdeling [appellant B] niet in zijn betoog dat na realisering van het zonnepark in strijd met het gemeentelijke beleid geen meervoudig gebruik mogelijk is of dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe daaraan ter plaatse van het zonnepark invulling wordt gegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    - Financiële participatie
    10.     [appellanten] betogen dat zij ten onrechte niet in staat zijn gesteld om te participeren in het zonnepark. [appellant A] stelt dat hij hierdoor inkomsten uit de participatie misloopt. [appellanten] stellen verder over financiële participatie dat er ten onrechte geen afdwingbare afspraken met de initiatiefnemer zijn gemaakt.
    10.1.  In het Beleidskader is onder uitgangspunt 4 ingegaan op de financiële participatie bij zonnepark. Vermeld wordt dat gestreefd wordt naar 50% eigendom van de productie voor de lokale omgeving. Volgens de toelichting daarop krijgt de lokale gemeenschap op deze manier de mogelijkheid om mee te investeren en mee te profiteren. In een profijtplan wordt beschreven hoe dit wordt georganiseerd.
    10.2.  In de plantoelichting, paragraaf 3.3.2, is ingegaan op het aspect financiële participatie. Hierbij is vermeld dat de initiatiefnemer in overeenstemming met het Beleidskader streeft naar een evenwichtige eigendomsverdeling met 50% lokaal eigendom. Dit betekent een gedeeld eigendom, waarbij voor de lokale gemeenschap en de energiecoöperatie dezelfde kosten en aanlooprisico’s gelden. Mocht blijken dat mede-eigenaarschap als vorm van financiële participatie niet realiseerbaar is, dan is financiële participatie in de vorm van obligatieleningen een alternatief, zo staat in de plantoelichting.
    In de zienswijzennota is aangegeven dat er een profijtplan wordt opgesteld, waarin is geregeld hoe de lokale gemeenschap kan profiteren van het zonnepark. De gemeente heeft in dat verband afspraken met de initiatiefnemer gemaakt over participatie door eigenaarschap van de lokale gemeenschap. De initiatiefnemer heeft op 23 februari 2021 een anterieure overeenkomst met de gemeente gesloten. Daarin is opgenomen dat er wordt gestreefd naar minimaal 50% eigendom voor de lokale gemeenschap. Aangegeven is dat met de lokale gemeenschap wordt bedoeld de inwoners en bedrijven van de gemeenten Echt-Susteren, Roerdalen en Maasgouw. In de zienswijzennota staat verder dat, als het realiseren van 50% lokaal eigendom onmogelijk blijkt te zijn, de initiatiefnemer met de energiecoöperatie Echt Susteren Energie en de gemeente in overleg treden om andere mogelijkheden moet bezien.
    In het Communicatie- en Participatieplan, dat als bijlage 2 bij de plantoelichting is opgenomen, staat dat de initiatiefnemer in gesprek is met de energiecoöperatie Echt Susteren Energie om een intentieverklaring te tekenen om de 50% financiële participatie te organiseren.
    Op de zitting heeft de raad aangegeven dat [appellanten] nog in de gelegenheid zullen worden gesteld om financieel te participeren in het zonnepark. De procedure voor eigendomsverdeling, waarbij geldt dat 50% voor de energiecoöperatie is en de rest in het kader van financiële participatie te koop wordt aangeboden aan omwonenden, bevindt zich in de voorbereidende fase. De raad heeft verder aangegeven dat daarover geen afdwingbare afspraken met de initiatiefnemer worden gemaakt. Omwonenden kunnen namelijk niet tot financiële participatie in het zonnepark worden gedwongen.
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan, wat betreft financiële participatie, is vastgesteld in strijd met het geldende gemeentelijke beleid.
    De betogen slagen niet.
    Waardedaling van de gebouwen op het perceel van [appellant A]
    11.     [appellant A] betoogt dat de raad bij de voorbereiding van het plan heeft miskend dat de beoogde ontwikkeling zal leiden tot waardedaling van zijn perceel en de gebouwen die daar staan.
    11.1.  Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het perceel en de gebouwen van [appellant A] betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. De raad heeft er verder op gewezen dat [appellant A] bij daadwerkelijke waardedaling een verzoek om tegemoetkoming in aanvraag kan indienen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep tegen de omgevingsvergunning
    12.     Tegen de omgevingsvergunning voor het zonnepark zijn geen afzonderlijke beroepsgronden ingediend, die hiervoor nog niet in het kader van het bestemmingsplan zijn behandeld en daarom afzonderlijk moeten worden besproken. Al om de reden dat de beroepsgronden tegen het bestemmingsplan niet slagen, slagen deze beroepsgronden tegen deze omgevingsvergunning ook niet.
    Conclusie
    13.     Het beroep van [appellanten] tegen de bestreden besluiten is ongegrond.
    14.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2022
    408