ECLI:NL:RBMNE:2022:3899, Rechtbank Midden-Nederland, 03-10-2022, UTR 21/4044
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 2 april 2021 heeft er in Utrecht, zonder voorafgaande kennisgeving, een demonstratie plaatsgevonden. De directeur Veiligheid van de gemeente Utrecht heeft eisers bij brief van 15 april 2021 gewaarschuwd dat het verplicht is om voorafgaand aan een demonstratie tijdig een kennisgeving te doen en dat het niet of te laat doen daarvan strafbaar is. Ook staat in de brief dat eisers, als zij een volgende keer bij een demonstratie in Utrecht betrokken zijn waarvoor geen (juiste) kennisgeving is gedaan, zij zullen worden gesanctioneerd. Deze waarschuwing van de directeur Veiligheid is naar het oordeel van de rechtbank geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en de waarschuwing hoeft daaraan ook niet te worden gelijkgesteld. Het bewaar tegen de waarschuwing is daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/4044 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2022 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats] , eiser
      (gemachtigde: M.V. Hazekamp),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (verweerders)
      (gemachtigde: mr. R.M. Wiersma).
    
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      Bij brief van 15 april 2021 heeft de directeur Veiligheid van de gemeente Utrecht eiser een waarschuwing gegeven vanwege het organiseren van dan wel deelnemen aan een demonstratie waarvoor geen (juiste) kennisgeving is gedaan. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 september 2021 (het bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van eiser tegen de brief van 15 april 2021 (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerders hebben een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerders. 
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
  
  
    
      1Waar de zaak over gaat
    
      1.1
      Op 2 april 2021 heeft er in Utrecht, zonder voorafgaande kennisgeving, een demonstratie plaatsgevonden. Er is door iemand, voor zover bekend niet zijnde eiser, een kennisgeving van de demonstratie ingediend op het moment dat de demonstratie al gaande was. De directeur Veiligheid heeft via de politie gehoord dat eiser betrokken is geweest bij die demonstratie. Hij heeft eiser daarom bij brief van 15 april 2021 gewaarschuwd dat het op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) en de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 (APV) verplicht is in de gemeente Utrecht om voorafgaand aan een demonstratie tijdig een kennisgeving te doen en dat het niet of te laat doen daarvan strafbaar is. Eiser is verteld dat, als hij een volgende keer bij een demonstratie in de gemeente Utrecht betrokken is waarvoor geen (juiste) kennisgeving is gedaan, hij zal worden gesanctioneerd. 
    
    
      1.2
      Verweerders hebben het bezwaar van eiser tegen deze brief niet-ontvankelijk verklaard omdat zij de waarschuwing niet aanmerken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
  
  
    
      2De beoordeling
    De rechtbank stelt vast dat de brief van de directeur Veiligheid aan eiser een waarschuwing inhoudt. Daar zijn partijen het over eens. De vraag die partijen verdeeld houdt is of die waarschuwing een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen rechtsmiddelen openstaan. Verweerders vinden van niet; eiser vindt van wel. 
    
    
      2.1
      
        Is de waarschuwing een besluit?
      
      
        2.1.1
        Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit kan anders zijn als het gaat om (i) een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die (ii) een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid.
        
      
      
        2.1.2
        Daarvan is hier geen sprake. Anders dan eiser stelt, is de waarschuwing in dit geval niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift. De Wom en de APV kennen geen bevoegdheid aan verweerder(s) (of de directeur Veiligheid namens verweerder(s)) toe om de gegeven waarschuwing op te leggen. Met de waarschuwing wordt eiser alleen gewezen op de bepalingen in de Wom over het al dan niet doen van een kennisgeving en op de APV waarin de verplichting is opgenomen om de burgemeester (tijdig) in kennis te stellen van een voorgenomen demonstratie. Dat er bepalingen in de Wom en de APV zijn opgenomen over de verplichte kennisgeving, betekent echter niet dat het waarschuwen voor die verplichting gebaseerd is op een wettelijk voorschrift. 
        
      
      
        2.1.3
        De waarschuwing is daarnaast ook geen voorwaarde voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Uit artikel 11, eerste lid, onder a, van de Wom volgt dat het houden van of deelnemen aan een betoging waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan, een strafbaar feit is. De bevoegdheid om tot vervolging van strafbare feiten over te gaan ligt bij het Openbaar Ministerie (OM) en niet bij de directeur Veiligheid of verweerder(s). Noch uit de Wom noch uit de APV volgt dat er pas na een waarschuwing tot vervolging kan worden overgegaan.
        
      
      
        2.1.4
        De rechtbank begrijpt wel dat de tekst van de waarschuwing eiser de indruk kan hebben gegeven dat de waarschuwing een voorwaarde is voor sanctionering. In de brief heeft de directeur Veiligheid immers letterlijk gezegd: “indien u een volgende keer als organisator en/of deelnemer bent betrokken bij een demonstratie in de gemeente Utrecht waarvoor geen (juiste) kennisgeving is gedaan zult u worden gesanctioneerd”. Hoewel de rechtbank vindt dat dit een verkeerde formulering is, betekent dit niet zoals eiser zegt dat de waarschuwing dus een voorwaarde voor sanctionering is. Dat is namelijk niet zo, zoals hierboven al is toegelicht. Wel vindt de rechtbank het goed dat verweerders zich ook hebben gerealiseerd dat deze formulering een verkeerde indruk kan geven en dat verweerders op de zitting hebben aangegeven dat de formulering inmiddels is aangepast. 
        
      
      
        2.1.5
        Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft vastgesteld, is er dus geen sprake van een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Het gaat hier om een informele waarschuwing. Van een besluit in de zin van de Awb is daarom geen sprake.  
        
      
      
        2.1.6
        De verwijzing van eiser naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 maart 2005 maakt dat daarnaast niet anders, omdat uit die uitspraak, die over – kort gezegd – plichtsverzuim gaat niet kan worden afgeleid dat de waarschuwing die hier is gedaan een besluit zou moeten zijn. Evenmin kan dit worden opgemaakt uit de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ABRvS) van 2 mei 2018 waarnaar eiser verwijst. Volgens eiser zou uit deze uitspraak volgen dat er ruimte is om – ondanks dat geen sprake is van een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde voor de toepassing van een sanctiebevoegdheid is – aan te nemen dat sprake is van een besluit. Eiser leidt dit af uit een zin in de uitspraak waarin staat dat een dergelijke waarschuwing in ieder geval een besluit is als die waarschuwing een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid, maar gaat er daarbij aan voorbij dat die ‘dergelijke waarschuwing’ verwijst naar de waarschuwing gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Van de verruiming die eiser ziet is daarom geen sprake. 
        
      
    
    
      2.2
      
        Moet de waarschuwing worden gelijkgesteld met een besluit?
      
      
        2.2.1
        Wel zijn er situaties denkbaar waarin een informele waarschuwing, zoals hier aan de orde, voor de rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een besluit zodat deze in rechte kan worden bestreden. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Het gaat dan om (kort gezegd) de volgende situaties:
        
           de waarschuwing kan een reden zijn voor uitsluiting van een belanghebbende van een aanbestedingsprocedure;
           de waarschuwing bevat een concretisering van een wettelijke norm die alleen aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie;
           de waarschuwing heeft zodanig langdurige gevolgen dat de belanghebbende die niet meer effectief kan bestrijden.
        
        
      
      
        2.2.2
        Geen van deze situaties doet zich hier voor. Het gaat in deze zaak niet om uitsluiting van een aanbestedingsprocedure. Daarnaast bevat de waarschuwing geen concretisering van een wettelijke norm die alleen aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Er wordt geen norm geconcretiseerd. Eiser wordt op al bestaande wet- en regelgeving en daarin opgenomen verplichtingen geattendeerd en bovendien hebben verweerders terecht gesteld dat er geen bestraffende bestuurlijke sanctie in het verschiet kan liggen voor het eventueel in de toekomst niet-naleven van de bepalingen rondom de kennisgevingsplicht.  
      
      
        2.2.3
        Daarnaast is de rechtbank niet gebleken dat de gegeven waarschuwing concrete gevolgen voor eiser met zich meebrengt en dat die gevolgen zodanig langdurig zijn dat hij die niet effectief kan bestrijden. Dat dit voor eiser gevoelsmatig anders ligt en hij de brief als afschrikwekkend ervaart, is voorstelbaar, maar maakt niet dat de waarschuwing ook daadwerkelijk gevolgen voor eiser heeft. De afschrikwekkende werking die eiser ervaart, lijkt namelijk ook niet het gevolg van de waarschuwingsbrief te zijn, maar eerder van artikel 11, eerste lid, onder a, van de Wom, waarin het strafbaar is gesteld om zonder daarvoor vereiste kennisgeving een betoging te houden of daaraan deel te nemen. Daar komt bij dat de rechtbank ook anderszins niet is gebleken dat een alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Uit het beroepschrift en het standpunt van eiser op de zitting begrijpt de rechtbank dat eiser in feite een oordeel wil over de vraag of het verplicht stellen van een kennisgeving een inbreuk oplevert op het recht op de vrijheid van demonstratie in artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Hoewel de rechtbank ziet dat eiser daar graag zo snel mogelijk in deze procedure een oordeel over wil hebben, vindt de rechtbank het niet onevenredig bezwarend dat van eiser wordt gevergd dit op een later moment te doen. Op dit moment is er immers met de waarschuwing niets gebeurd of veranderd. Eiser is alleen geattendeerd op de wet- en regelgeving, maar verder heeft de waarschuwing geen rechtsgevolgen voor hem. Mocht hij in de toekomst demonstreren of daartoe een voornemen hebben en mocht dat tot besluitvorming van de burgemeester leiden, dan kan eiser deze discussie in een dergelijke procedure aan de orde stellen. 
        
      
      
        2.2.4
        Kortom: verweerders hebben de waarschuwing niet gelijk hoeven te stellen met een besluit. Dat betekent dat verweerders het bezwaar van eiser tegen de waarschuwing terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard. 
        
      
    
    
      2.3
      
        Heeft verweerder de hoorplicht geschonden?
      
      
        2.3.1
        
          Met betrekking tot eisers beroep op de hoorplicht oordeelt de rechtbank als volgt.
          De rechtbank stelt vast dat met toepassing van artikel 7:3 van de Awb onder meer van het horen kan worden afgezien als er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een ander besluit. Deze situatie doet zich hier voor. Op basis van het door eiser ingediende bezwaarschrift konden verweerders concluderen dat op voorhand duidelijk was dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Verweerders hebben het bezwaar daarom kennelijk niet-ontvankelijk mogen verklaren. Van schending van de hoorplicht is dus geen sprake. 
        
        
      
    
  
  
    
      3Conclusie 
    
      3.1
      De aan eiser gegeven waarschuwing is geen besluit en is ook niet daarmee gelijk te stellen. Het bezwaar van eiser is terecht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. 
      
    
    
      3.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
      
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2022. 
      
      
      
      
      
        
          De rechter is niet in staat
        
        
          					de uitspraak te ondertekenen.
        
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1449) en van 25 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2816). 
  
  
     Zie artikel 2.6 van de APV in combinatie met artikel 4, eerste lid, van de Wom waaruit volgt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. Zie daarnaast onder meer artikel 11, eerste lid, onder a, van de Wom waarin – kort gezegd – is bepaald dat het niet doen van een vereiste kennisgeving strafbaar is. 
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2005:AT3554. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:1449. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2816), waarin de Afdeling ook verwijst naar de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249.