ECLI:NL:RBZWB:2022:7220, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 30-11-2022, AWB- 22_782
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WET

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/782 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. F.J.J.M. Janssen),  
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal (verweerder)
      (gemachtigde: mr. S.E.A. Groeneveld).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. 	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het door het college vastgestelde Huisvestingsprogramma Onderwijs 2020 (HPO 2020). 
    
    
    
      1.1
      Het college heeft het HPO 2020 vastgesteld met het besluit van 16 oktober 2020. Met het besluit van 29 december 2021 (bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2020 herroepen en het HPO 2020 opnieuw vastgesteld. 
      
    
    
      1.2
      Nadat eiseres beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit I, heeft het college bij besluit van 12 oktober 2022 (bestreden besluit II) het bestreden besluit I deels gewijzigd, in die zin dat het besluit van 16 oktober 2020 daarbij is herroepen en het HPO 2020 opnieuw is vastgesteld. 
      
    
    
      1.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam vertegenwoordiger 1] voor eiseres, bijgestaan door de gemachtigde, en
        mr. A.L.G Arnold en [naam vertegenwoordiger 2] namens het college, bijgestaan door de gemachtigde en mr. D. van Tilborg, kantoorgenoot van gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiseres is een organisatie voor basisonderwijs bestaande uit basisscholen gelegen in de gemeente [plaatsnaam] . Tot eiseres horen onder meer Rooms Katholieke Basisschool [naam school 1] ( [naam school 1] ) en Rooms Katholieke Basisschool [naam school 2] ( [naam school 2] ). 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft op 31 januari 2019 bij het college een aanvraag ingediend voor opneming van een voorziening voor vervangende nieuwbouw in de huisvesting voor onder meer de [naam school 2] en [naam school 1] in het programma huisvestingsvoorzieningen. De aanvraag ziet op opneming in het programma voor 2020. 
      
    
    
      2.2.
      Op 16 oktober 2020 heeft het college het HPO 2020 vastgesteld. Daarin is een krediet van € 4.514.032,- voor vervangende nieuwbouw voor de [naam school 2] opgenomen. De aanvraag voor de [naam school 1] is opgenomen in het overzicht van afgewezen aanvragen. 
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van het HPO 2020. 
      
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit I heeft het college het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2020 herroepen en het HPO 2020 opnieuw vastgesteld. In het HPO 2020 is voor vervangende nieuwbouw voor de [naam school 2] naast het eerdere krediet van € 4.514.032,- een bedrag van € 527.347,- in verband met indexatie opgenomen. Vervangende nieuwbouw voor de [naam school 1] is niet in het nieuw vastgestelde HPO 2020 opgenomen.
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit II heeft het college het bestreden besluit I deels gewijzigd, in die zin dat het besluit van 16 oktober 2020 daarbij is herroepen en het HPO 2020 opnieuw is vastgesteld. Voor de vervangende nieuwbouw van de [naam school 2] is daarbij een bedrag (na indexatie) van € 5.586.365,- toegekend. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        
          [naam school 1] 
      
    
    
    
      3.	Ter zitting heeft eiseres haar beroepsgrond, inhoudende dat in het HPO 2020 ten onrechte geen vergoeding voor de vervangende nieuwbouw voor de [naam school 1] is opgenomen, ingetrokken, zodat de rechtbank deze niet meer zal bespreken.  
    
    
    
      
        Verhouding bestreden besluit I en bestreden besluit II
      
    
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
      
    
    
      3.2.
      Het bestreden besluit II vormt een besluit tot wijziging van het bestreden besluit I. In het bestreden besluit II is immers een ander, hoger bedrag  toegekend voor vervangende nieuwbouw van de [naam school 2] , dan in het bestreden besluit I. 
      
    
    
      3.3.
      De beroepsgronden van eiseres zijn enkel gericht tegen dat gedeelte van het bestreden besluit I dat inmiddels is gewijzigd met het bestreden besluit II. Gelet hierop ligt aan de rechtbank allereerst het bestreden besluit II ter beoordeling voor.
      
      
      
      
      
        
          Bestreden besluit II
        
      
      
    
    
      3.4.
      Bij het bestreden besluit II is het HPO 2020 voor de vervangende nieuwbouw van de [naam school 2] een bedrag opgenomen van € 5.002.010,- (€ 5.586.365,- na indexatie). Dit bedrag is gebaseerd op een leerlingenaantal van 364 op 1 oktober 2018 en een ruimtebehoefte van 2.031m². 
      
    
    
      3.5.
      Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat voor de [naam school 2] een bedrag van € 5.963.915,- had moeten worden toegekend in het HPO 2020, uitgaande van 400 leerlingen.
      
    
    
      3.6.
      Het college heeft ter zitting naar voren gebracht dat het HPO 2020 is vastgesteld met toepassing van de “Model Verordening Voorzieningen Huisvesting onderwijs” (de Modelverordening) van de VNG. Hoewel ten tijde van het bestreden besluit II de “Verordening voorzieningen onderwijshuisvesting” van de gemeente [plaatsnaam] gold, ziet de rechtbank geen aanleiding het beroep tegen het bestreden besluit II reeds om die reden gegrond te verklaren. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat ter zitting namens het college is aangevoerd dat de berekening conform de Modelverordening gunstiger is voor eiseres en ook dat eiseres ermee instemt dat voor de wijze van berekening van de vergoeding voor vervangende huisvesting wordt aangesloten bij de Modelverordening.
      
    
    
      3.7.
      De Modelverordening kent voor het vaststellen van de vergoeding voor vervangende nieuwbouw formules waarmee de ruimtebehoefte wordt berekend. Op basis van de ruimtebehoefte wordt vervolgens de vergoeding bepaald. 
      
      
        De ruimtebehoefte wordt berekend met de formule:
        R = 200 + 5,03 * L, waarbij:
        R = Ruimtebehoefte in vierkante meter bruto vloeroppervlakte, afgerond op hele vierkante meter.
        L = Aantal leerlingen dat op 1 oktober voorafgaande aan elk jaar waarop de prognose betrekking heeft op de school zijn ingeschreven.
      
      
      
        Bouwkosten school voor basisonderwijs:
        De vergoeding voor een basisschool wordt vastgesteld op basis van de volgende bedragen: 
        Startbedrag voor de realisatie van de eerste 350 m² bvo 		€ 1.275.366,-
        Voor elke volgende m² bvo					€ 2.183,-
      
      
    
    
      3.8.
      Het college is in het bestreden besluit II uitgegaan van een leerlingenaantal van 364. Tussen partijen is niet in geschil dat dat aantal het aantal leerlingen is dat op 1 oktober 2018 ingeschreven was bij de [naam school 2] . 
      
    
    
      3.9.
      Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat niet moet worden uitgegaan van het aantal leerlingen op 1 oktober 2018, maar dat moet worden uitgegaan van de prognose van de ontwikkeling van het leerlingenaantal in de komende jaren. In de Modelverordening is immers ten aanzien van het bepalen van de omvang van het ruimtebehoefte nadrukkelijk verwezen naar de prognose. Uit de leerlingenprognoses, opgemaakt in 2018 en 2021, volgt dat de leerlingenaantallen van de [naam school 2] de komende 15 jaren zullen toenemen tot 415 in 2037, uitgaande van de prognose uit 2021. Volgens eiseres had de vergoeding moeten worden bepaald uitgaande van 400 leerlingen. Dit aantal is ook gebruikt in het programma van eisen voor de nieuwbouw.
      
    
    
      3.10.
      Het aantal leerlingen in de formule voor berekening van de ruimtebehoefte is in de Modelverordening als volgt gedefinieerd: “Aantal leerlingen dat op 1 oktober voorafgaande aan elk jaar waarop de prognose betrekking heeft op de school zijn ingeschreven.”
      
    
    
      3.11.
      Ter zitting heeft het college toegelicht dat deze definitie zó moet worden gelezen dat moet worden uitgegaan van het leerlingenaantal dat gedurende de periode waarop de prognose ziet ten minste aanwezig is. Het leerlingenaantal dat in de formule wordt gehanteerd is dus een statisch gegeven. Vervolgens kan het leerlingenaantal op basis van de prognoses worden gecorrigeerd. Daarvoor kan aanleiding bestaan als de prognose meteen een sterke stijging in het leerlingenaantal laat zien. In dat geval kan de stijging wel in aanmerking worden genomen, om te voorkomen dat er direct na realisatie van de vervangende nieuwbouw sprake is van een situatie van krapte. In situaties waarin de prognose een langzame stijging of daling van het leerlingenaantal laat zien is er geen aanleiding voor een correctie. In geval van een geleidelijke stijging van het leerlingenaantal kan een schoolbestuur later een aanvraag doen voor financiering van uitbreiding van het schoolgebouw. In het geval van de [naam school 2] laten de prognoses een geleidelijke stijging van het leerlingenaantal zien. Het college is daarom uitgegaan van het aantal dat gedurende de periode waarop de prognose ziet, ten minste ingeschreven was, te weten 364. Feitelijk betreft dat het aantal leerlingen op 1 oktober 2018. Daarbij is uitgegaan van de prognose die in 2018 is gemaakt. In de prognose die in 2021 is gemaakt, is het laagste leerlingenaantal lager dan 364.
      
    
    
      3.12.
      Deze toelichting door het college strookt niet met de toelichting die het college eerder bij de bestreden besluiten heeft gegeven. Eerder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor het aantal leerlingen enkel moet worden aangesloten bij de oktobertelling van het jaar t-1, in dit geval 1 oktober 2018, en dat prognoses buiten beschouwing moeten blijven. Gelet op het feit dat het college de motivering op grond waarvan van het leerlingenaantal van 364 is uitgegaan nu heeft gewijzigd, is de rechtbank van oordeel dat de eerdere motivering de besluitvorming niet kon dragen. Aan het bestreden besluit II kleeft dan ook een motiveringsgebrek. 
      
    
    
      3.13.
      De rechtbank ziet aanleiding om het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren en overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      3.14.
      De prognoses van de leerlingenaantallen van [naam school 2] laten een geleidelijke stijging zien. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat, zoals door eiseres bepleit, bij de berekening van de toe te kennen vergoeding voor vervangende nieuwbouw nu al moet worden uitgegaan van het toekomstige, hogere leerlingenaantal. In het licht van het feit dat de [naam school 2] in de toekomst een aanvraag kan doen voor financiering van uitbreiding, heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de berekening van de ruimtebehoefte en daarmee de vergoeding voor de [naam school 2] wordt gebaseerd op het aantal van 364, als laagste leerlingenaantal in de prognose zoals die in 2018 gemaakt is. Omdat de prognose die in 2021 is gemaakt een lager leerlingenaantal kende, en voor eiseres dus ongunstiger was, heeft het college terecht geen aanleiding gezien om in het kader van de heroverweging in bezwaar uit te gaan van de prognose uit 2021. Het college heeft daarnaast geen aanleiding hoeven zien om de aantallen die in het programma van eisen genoemd zijn, als uitgangspunt te gebruiken bij de berekening.
      
    
    
      3.15.
      Eiseres heeft gesteld dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college in geval van basisschool [naam school 3] niet is uitgegaan van het laagste leerlingenaantal, maar de stijging in het leerlingenaantal juist wel in aanmerking heeft genomen. De berekening van de vergoeding voor basisschool [naam school 3] is ook op andere punten een andere dan die voor de [naam school 2] .
      
    
    
      3.16.
      Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de situatie van basisschool [naam school 3] niet vergelijkbaar is met de situatie van de [naam school 2] . Volgens het college liet de prognose in geval van basisschool [naam school 3] , anders dan bij de [naam school 2] , meteen een sterke stijging van het leerlingenaantal zien. Daar komt bij dat de voor [naam school 3] toegekende vergoeding zich niet eenvoudig laat vergelijken met de vergoeding voor de [naam school 2] . Niet alleen neemt de vergoeding, vanwege de basisvergoeding die niet afhankelijk is van het aantal leerlingen, niet recht evenredig toe met het aantal leerlingen, maar in geval van basisschool [naam school 3] is in het bedrag bovendien de financiering van een gymzaal begrepen en van de voorbereidingskosten. De [naam school 2] heeft de voorbereidingskosten op een eerder moment al gefinancierd gekregen. Ter zitting heeft het college aan de hand van een tabel toegelicht dat los van deze verschillen, de vergoeding voor beide scholen op dezelfde wijze is berekend. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van die toelichting. 
      
    
    
      3.17.
      Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat de berekening niet juist is uitgevoerd, merkt de rechtbank op dat tussen partijen niet in geschil is dat bij een leerlingenaantal van 364 de ruimtebehoefte (afgerond) 2.031 m² (200 + 5,03 * 364) bedraagt. Gelet op de formule voor de wijze van vaststellen van vergoeding voor een basisschool, is met de vaststelling van de vergoeding op een bedrag van € 5.002.010,- (voor indexatie) de vergoeding naar het oordeel van de rechtbank zeker niet te laag vastgesteld.
      
    
    
      3.18.
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond is. 
      
      
        
          Bestreden besluit I 
        
      
      
    
    
      3.19.
      Nu het bestreden besluit II stand houdt, valt niet in te zien dat eiseres nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit I. Om deze reden wordt het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen bestreden besluit I, niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
        
          Griffierecht en proceskosten
        
      
      
    
    
      3.20.
      Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, zal de rechtbank het college op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb opdragen het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
      
    
    
      3.21.
      Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit II, ongegrond;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 
      30 november 2022 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
     Artikel 94, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo)