ECLI:NL:RBLIM:2022:7657, Rechtbank Limburg, 06-10-2022, ROE 21/2096
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wijziging vaststellingsbeschikking tegemoetkoming NOW-1. Het informatieverzoek van eiseres werd ten onrechte gekwalificeerd als bezwaar. Het beroep tegen het besluit op bezwaar is gegrond. De rechtsgevolgen kunnen niet in stand worden gelaten omdat het bestreden besluit geen grondslag bevat voor een wijziging van de vaststelling NOW-1.

uitspraak 
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/2096
    
    
    
    
    
  
  
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2022                  
    in de zaak tussen
    
  
  
    stichting Toon Hermans Huis Roermond uit Roermond, eiseres
    (gemachtigde: P.H.M. Willemse)
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens deze de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (de minister) 
      (gemachtigde: mr. P.L.E. Delahaije).
    
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit waarin de minister de subsidievaststelling heeft gewijzigd.  
    
    
    
      Op 20 april 2020 heeft de minister aan eiseres een tegemoetkoming in de loonkosten verleend in het kader van de Eerste Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (hierna: NOW-1 of Regeling). Op 8 januari 2021 heeft de minister deze tegemoetkoming definitief vastgesteld (primaire besluit).
    
    
    
      Naar aanleiding van vragen van eiseres heeft de minister op 30 juni 2021 het primaire besluit gewijzigd en daarbij de tegemoetkoming NOW-1 op nihil vastgesteld (bestreden besluit).   
    
    
    
      Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.  
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 7 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. Namens eiseres was ook mevrouw [naam bestuurslid] aanwezig (bestuurslid).   
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1.	De rechtbank heeft het beroep van eiseres beoordeeld aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister is ten onrechte uitgegaan van een ingediend bezwaar en hij heeft dan ook ten onrechte een bezwaar gegrond verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      1.1.
      De wettelijke regels en beleidsregels die relevant zijn voor de beoordeling van dit beroep zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat ging aan deze zaak vooraf?
        
      
      
      
        2.	De minister heeft met het primaire besluit de tegemoetkoming NOW-1 definitief vastgesteld op € 10.373,-. 
      
      
    
    
      2.1.
      Dit bedrag is een tegemoetkoming in de loonkosten, gebaseerd op het werkelijke omzetverlies over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020. Omdat eiseres al € 8.385,- als voorschot had ontvangen, had zij nog € 1.988,- van de minister tegoed. 
      
    
    
      2.2.
      Na het opmaken van de jaarrekening 2020 maakte de accountant van eiseres op 17 maart 2021 kenbaar dat eiseres bij het invullen van haar aanvraag voor de definitieve tegemoetkoming NOW-1 de geldende regels over de gemeentelijke subsidies en giften mogelijk niet juist had geïnterpreteerd. De accountant adviseerde eiseres om een correctiemelding bij de minister te doen.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres legde op 21 mei 2021 vier vragen telefonisch voor aan een medewerker van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (Uwv). Het ging om de vraag of de door eiseres ontvangen bedragen naar rato over de maanden van het jaar hadden moeten worden verdeeld en – in het verlengde daarvan – of dit ook gold voor de gemeentelijke subsidies, de donatie van de accountant en de gift van de Stichting Vrienden van Toon Hermans Huis Roermond die eiseres jaarlijks ontvangt. 
      
    
    
      2.4.
      Bij brief van 26 mei 2021 heeft eiseres deze vier vragen schriftelijk voorgelegd aan de minister. De onderwerpregel van deze brief luidde: ‘Vragen i.v.m. correctiemelding beslissing definitieve berekening tegemoetkoming NOW-1’. Eiseres gaf in de brief ook aan te willen weten hoe deze situatie op een correcte wijze kon worden opgelost. 
      
    
    
      2.5.
      Op 4 juni 2021 ontving eiseres een brief met de mededeling dat haar bezwaarschrift te laat was ingediend en dat de minister ging beoordelen of de daarvoor aangeduide reden geldig was. De brief vermeldde niet tegen welk besluit eiseres bezwaar zou hebben gemaakt. 
      
    
    
      2.6.
      Op 9 juni 2021 zijn de vier vragen telefonisch besproken met de heer [naam] van het Uwv.
      
    
    
      2.7.
      Bij e-mail van 11 juni 2021 heeft de heer [naam] eiseres verzocht de omzetstukken van 2018/2019/2020 te sturen, zodat deze nader konden worden bestudeerd om eiseres mogelijk uitsluitsel te kunnen geven over het toerekenen van de subsidies en giften voor de omzet. De stukken zijn dezelfde dag naar de heer [naam] verzonden.
      
      
        3. Op 30 juni 2021 heeft eiseres de brief ‘Beslissing op het bezwaar’ ontvangen. Dit is het bestreden besluit. De minister achtte het bezwaar gegrond en wijzigde het primaire besluit: de definitieve tegemoetkoming NOW-1 werd vastgesteld op € 0,-. Eiseres moest € 10.373,- aan de minister terugbetalen. 
      
      
    
    
      3.1.
      Dit besluit is – onder meer – gebaseerd op artikel 32d van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI), de artikelen 6, 6a, 7, 10, 13, 14 en 15 van de NOW-1 en artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      4. Eiseres heeft op 3 augustus 2021 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
      5. De minister heeft hierop op 2 september 2021 gereageerd met een verweerschrift. Uit het verweerschrift blijkt dat de minister het bestreden besluit toch anders wenste op te vatten dan uit de tekst van dat besluit volgt. De minister stelt dat ‘middels het besluit van 30 juni 2021 de NOW wordt herzien’ en hij vordert tevens € 10.373,- terug. In de ogen van de minister is daarmee in de zogenoemde ‘beslissing op bezwaar’ een primair besluit genomen. Volgens de minister betekent dit in concreto dat het beroepschrift van eiseres aangemerkt moet worden als zijnde een bezwaarschrift, gericht tegen het besluit van 30 juni 2021.
      
    
    
      5.1.
      De minister heeft op 1 september 2021 overlegd met de gemachtigde van eiseres en dit zo besproken. Eiseres wenste volgens de minister onder toepassing van artikel 7:1a, van de Awb, rechtstreeks beroep aan te tekenen en daarmee de bezwaarprocedure over te slaan. De minister heeft hiermee ingestemd.
      
    
    
      5.2.
      De minister zegde toe zo spoedig mogelijk inhoudelijk te reageren op de beroepsgronden van eiseres. Dat is gebeurd bij brief van 28 februari 2022.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        6.	Voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van de (inhoudelijke) beroepsgronden van eiseres, zal de rechtbank de vraag naar de kwalificatie van het bestreden besluit moeten beantwoorden. 
      
      
      
        
          Is het besluit van 30 juni 2021 een beslissing op bezwaar?
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres betoogt dat zij geen bezwaar heeft ingediend, maar slechts vragen heeft gesteld. Bovendien zijn deze vragen buiten de bezwaartermijn ingediend. Eiseres vindt dat het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard en dat het bestreden besluit nietig is. 
      
    
    
      6.2.
      De minister stelt zich op het standpunt dat hij in zijn – pro forma – verweerschrift van 2 september 2021 het besluit van 30 juni 2021 materieel heeft gewijzigd. Het besluit moet volgens de minister niet langer worden gekwalificeerd als een beslissing op bezwaar, maar als een besluit in primo. 
      
    
    
      6.3.
      Ter zitting heeft de minister desgevraagd toegelicht dat de brief van 26 mei 2021, waarin eiseres vragen heeft gesteld over de NOW-1, onterecht als een bezwaarschrift is aangemerkt. De brief had volgens de minister moeten worden opgevat als een verzoek om informatie. Met het besluit van 30 juni 2021 is er een beslissing op bezwaar genomen, die, voor zover zij een terugvorderingsbesluit bevat, als een primair besluit moet worden aangemerkt. Volgens de minister was er namelijk nog niet eerder een besluit over terugvordering genomen. Er was alleen een vaststellingsbesluit met datum 8 januari 2021 genomen, waarin het recht van eiseres op een tegemoetkoming NOW-1 definitief was vastgesteld. Pas in de beslissing op bezwaar is er volgens de minister een terugvorderingsbesluit genomen. Als er minder subsidie wordt toegekend dan is voorgeschoten, is er volgens de minister een separaat terugvorderingsbesluit nodig. Daarbij erkende de minister dat eiseres uit het besluit van 8 januari 2021 niet heeft kunnen afleiden dat er nog een terugvorderingsbesluit zou volgen.  
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank volgt eiseres en de minister in het standpunt dat de brief van 26 mei 2021 niet kan worden opgevat als een bezwaarschrift, maar moet worden gelezen als een informatieverzoek van eiseres. Daardoor komt de rechtbank niet meer toe aan de beantwoording van de vraag of het bezwaar te laat is ingediend. Aangezien de minister ten onrechte is uitgegaan van een ingediend bezwaar, heeft hij ten onrechte een bezwaar gegrond verklaard in het bestreden besluit. Het beroep tegen dit besluit is dan ook gegrond. 
      
      
        7.	Om redenen van definitieve geschilbeslechting zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
      
      
      
        
          Moet het besluit van 30 juni 2021 worden opgevat als een gewijzigd vaststellingsbesluit?
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres betoogt dat het bestreden besluit nietig is, omdat er geen bezwaar is ingediend. Daarmee is de terugvordering van de tegemoetkoming NOW-1 volgens haar onrechtmatig.
      
    
    
      7.2.
      
        De minister stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit moet worden opgevat als een nieuw (primair) besluit, waarin zowel de NOW wordt herzien als de verleende tegemoetkoming van 
        € 10.373,- wordt teruggevorderd. 
      
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank stelt vast dat de tegemoetkoming NOW-1 volgens de subsidiesystematiek wordt verstrekt. Op aanvraag van eiseres is bij besluit van 20 april 2020 een tegemoetkoming NOW-1 verleend. Dit is het subsidieverleningsbesluit, dat een voorwaardelijke aanspraak vestigt op de in het besluit vermelde tegemoetkoming NOW-1. Daarna is op aanvraag van eiseres bij besluit van 8 januari 2021 de tegemoetkoming NOW-1 definitief vastgesteld. Dit is het subsidievaststellingsbesluit, waarin de voorwaardelijke aanspraak op een tegemoetkoming NOW-1 transformeert naar een onvoorwaardelijke aanspraak. De rechtbank constateert dat beide besluiten in rechte vast staan.  
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank stelt vast dat artikel 16 van de NOW-1 de mogelijkheid biedt tot wijziging van een subsidievaststellingsbesluit. Dat betekent dat de minister bevoegd is de subsidievaststelling in te trekken of ten nadele van eiseres te wijzigen, indien blijkt dat eiseres door haar handelen of nalaten tijdens of na de subsidieperiode niet heeft voldaan aan het doel van de NOW-1.  
      
    
    
      7.5.
      De rechtbank overweegt dat, naast artikel 16 van de NOW-1, ook artikel 4:49 van de Awb de mogelijkheid biedt tot intrekking of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen van een subsidie die is vastgesteld. Die mogelijkheid is er in drie situaties. De minister is bevoegd tot het intrekken of ten nadele van eiseres wijzigen van de subsidievaststelling: a) bij feiten of omstandigheden waarvan de minister bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld; b) indien de subsidievaststelling onjuist was en eiseres dit wist of behoorde te weten, of c) indien eiseres na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen.
      
    
    
      7.6.
      De rechtbank oordeelt dat artikel 16 van de NOW-1 en artikel 4:49 van de Awb voor de minister de enige wettelijke mogelijkheden zijn om een subsidie die definitief is vastgesteld, in te trekken of ten nadele van eiseres te wijzigen. De rechtbank overweegt hierbij dat het wijzigen of intrekken van een vastgestelde subsidie een inbreuk vormt op de rechtszekerheid van de subsidieontvanger: als de subsidie eenmaal is vastgesteld mag de ontvanger er in beginsel op vertrouwen dat de subsidieverstrekking rechtmatig is. De mogelijkheden om daar achteraf nog aan te tornen, zijn beperkt tot de situaties waarin de subsidieontvanger een verwijt te maken valt. De rechtbank wijst er op dat de minister beslissingsruimte heeft om te bepalen of hij van deze wijzigingsbevoegdheid gebruik zal maken. De rechter moet deze afweging terughoudend toetsen, maar zal wel beoordelen of de eventueel nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.  
      
    
    
      7.7.
      De rechtbank constateert dat de minister in het bestreden besluit geen grondslag geeft voor de wijziging van het besluit van 8 januari 2021. Het is niet duidelijk op welke bevoegdheid de terugvordering van de tegemoetkoming NOW-1 is gebaseerd en ook niet of de minister daarbij oog heeft gehad voor de belangen van eiseres. De minister geeft evenmin aan waarom de tegemoetkoming geheel wordt teruggevorderd. Het bestreden besluit bevat geen deugdelijke motivering voor de terugvordering, noch voor de nihilstelling. Dit besluit kan dus niet worden opgevat als een gewijzigd vaststellingsbesluit.
      
    
    
      7.8.
      De rechtbank concludeert dat het besluit van 30 juni 2021 de toets aan het recht niet doorstaat. De rechtsgevolgen van dit besluit kunnen daarom niet in stand worden gelaten. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank dan ook niet meer toe. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	     Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd is met artikel 16 van de NOW-1, met artikel 4:49, eerste lid, van de Awb en met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
      8.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 30 juni 2021;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M.J. Hardy, rechter, in aanwezigheid van J.W.J.M. van Rijt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2022
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier rechter
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 6 oktober 2022
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
  
  
    Artikel 4:49 Awb
    1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, ofc. indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is vastgesteld, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.3. De subsidievaststelling kan niet meer worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de dag waarop aan de verplichting had moeten zijn voldaan.
    
    
    
    
      
        Eerste Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1)
      
    
    
  
  
    Artikel 16. Wijziging subsidievaststelling
    Onverminderd artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht kan de Minister de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de werkgever wijzigen, indien de werkgever door zijn handelen of nalaten tijdens of na de periode waarover hij subsidie heeft ontvangen geacht wordt niet te hebben voldaan aan het doel van deze regeling, bedoeld in artikel 3.