ECLI:NL:CBB:2022:678, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-09-2022, 21/1383
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Beroep ongegrond. Verweerder heeft terecht het verzoek tot intrekking van de eerder gegeven vrijstelling geweigerd. Niet aannemelijk dat appellant geen juiste afweging over de (vrijwillige) aanmelding voor de Vrijstellingsregeling heeft kunnen maken of dat de aanmelding op basis van onjuiste gegevens is genomen. Geen strijd met artikel 1 van het EP. Geen misbruik van bevoegdheden. Nu in dit geval geen sprake is van een schadeoorzaak als genoemd in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, is het College niet bevoegd om te oordelen over het schadevergoedingsverzoek.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1383
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 september 2022 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: N. Bikker),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: C. Zieleman en mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Appellant heeft zich op 24 oktober 2018 aangemeld voor de Vrijstellingsregeling  zoogkoeienhouderij (Vrijstellingsregeling). 
    
    
    
      Bij besluit van 15 november 2018 heeft verweerder de aanmelding voor de vrijstellingsregeling bevestigd en de toegekende fosfaatrechten doorgehaald. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 januari 2019 heeft verweerder het besluit van 10 oktober 2018 herzien en het fosfaatrecht van appellant verlaagd. 
    
    
    
      Appellant heeft op 25 mei 2021 verzocht de aanmelding voor de Vrijstellingsregeling in te trekken en de fosfaatrechten te laten herleven. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de zaak op 22 augustus 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen appellant en namens hem zijn gemachtigde. Namens verweerder hebben zijn gemachtigden aan de zitting deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    1. Appellante exploiteert een zoogkoeienhouderij. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield zij 28 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101) en 42 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (categorie 102). 
    
    
      
        Besluiten en standpunt van verweerder
      
    
    
    2. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.189 kg. Appellant heeft zich op 24 oktober 2018 bij verweerder aangemeld voor de Vrijstellingsregeling. Verweerder heeft deze aanmelding op 15 november 2018 bevestigd en de toegekende 1.189 kg fosfaatrechten doorgehaald. Bij besluit van 28 januari 2019 heeft verweerder het besluit van 10 oktober 2018 herzien, omdat op grond van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Beleidsregel) geen fosfaatrechten nodig zijn voor jongvee dat uitsluitend bedoeld is voor de vleesproductie en dat niet bestemd is om zoogkoe te worden. Nu dit jongvee wel was meegeteld bij de eerdere berekening was het aantal fosfaatrechten te hoog vastgesteld en heeft verweerder het fosfaatrecht verlaagd. Appellant kreeg op basis van 14 stuks jongvee van jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee ouder dan 1 jaar 1.033 kg fosfaatrechten. Vanwege de aanmelding voor de Vrijstellingsregeling stond appellant geregistreerd met een negatief aantal fosfaatrechten (-156 kg). Verweerder heeft dit aantal gecorrigeerd bij het besluit van 19 november 2019. Op 25 mei 2021 heeft appellant verzocht om de aanmelding voor de Vrijstellingsregeling in te trekken en verzocht om de eerder toegekende fosfaatrechten weer te laten herleven. Verweerder heeft dit verzoek opgevat als een herzieningsverzoek en dit bij het primaire besluit afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard, omdat het besluit van 15 november 2018 onherroepelijk is geworden, er geen sprake was van nieuwe feiten of omstandigheden en de afwijzing niet evident onredelijk was. Verweerder heeft overwogen dat de wijzing van het recht naar aanleiding van de uitspraken van het College van 16 april 2019 en 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2019:139-141 en ECLI:NL:CBB:2021:707) in het geval van appellant niet relevant is voor de vaststelling van het fosfaatrecht. Appellant heeft namelijk door de deelname aan de Vrijstellingsregeling vrijwillig ingestemd met het laten vervallen van zijn fosfaatrechten. Bovendien heeft hij geen voorbehoud gemaakt op het vervallen van de fosfaatrechten en geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 november 2018, waarin de aanmelding is bevestigd met het doorhalen van de fosfaatrechten. Het vervallen van de fosfaatrechten is daarmee onherroepelijk geworden en verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:859). Volgens verweerder is er geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP. Er zijn geen bijzondere omstandigheden en appellant heeft onvoldoende onderbouwd in hoeverre hij is geraakt door de weigering om de fosfaatrechten terug te geven. Bovendien houdt appellant runderen die behoren tot categorieën 115, 120 en 122. Voor deze dieren zijn geen fosfaatrechten nodig en appellant kan dus zijn bedrijfsvoering voortzetten. Verder betwist verweerder dat er sprake was van onjuiste of misleidende voorlichting en strijd met artikel 3:3 van de Awb. De bevoegdheid tot het verlenen van de vrijstelling is niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die is verleend. 
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte zijn verzoek om intrekking van de vrijstelling heeft afgewezen. Volgens appellant is er naar aanleiding van de uitspraken van het College van 16 april 2019 en 6 juli 2021 (hiervoor aangehaald) sprake van een relevante wijziging van het recht. Appellant stelt dat het verzoek tijdig binnen één jaar is ingediend, omdat 6 juli 2021 de relevante datum is.
      
    
    
      3.2
      Volgens appellant heeft verweerder met het besluit van 10 oktober 2018 en de daarop volgende korte openstellingsperiode van 24 oktober 2018 tot 6 november 2018 van de Vrijstellingsregeling in strijd gehandeld met artikel 3:3 van de Awb. De minister heeft haar bevoegdheden niet goed gebruikt. Appellant stelt dat hij misleid of op zijn minst verkeerd is voorgelicht en daardoor geen goede afweging heeft kunnen maken. Zijn aanmelding voor de Vrijstellingsregeling is dan ook niet rechtsgeldig. Ten tijde van zijn aanmelding had appellant te weinig fosfaatrechten om zijn bedrijf draaiende te houden en waren er geen financiële middelen om extra fosfaatrechten aan te schaffen. Appellant stelt dat hij zich genoodzaakt voelde om voor de Vrijstellingsregeling te kiezen. Pas na de uitspraken van het College over de Beleidsregel was voor appellant bekend dat hij ook voor zijn mannelijke stuks jongvee van 1 jaar en ouder fosfaatrechten had kunnen krijgen. Appellant stelt dat hij met die kennis van zaken nooit had gekozen voor de Vrijstellingsregeling. Appellant geeft aan dat hij het verzoek tot het intrekken van de vrijstelling – met bijbehorende teruggave van de rechten – heeft gedaan om zijn financiële problemen op te lossen. Inmiddels is de financiële situatie verslechterd en heeft appellant moeten stoppen met het houden van zoogkoeien met bijbehorend jongvee.
      
    
    
      3.3
      Appellant voert daarnaast aan dat de weigering tot herziening in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder ontneemt hem vermogen. 
      
    
    
      3.4
      Subsidiair verzoekt appellant om een schadevergoeding, aangezien hij de fosfaatrechten niet heeft kunnen verkopen. Appellant heeft het schadebedrag vanwege de bevoegdheid van het College gemaximeerd op € 25.000,-. Appellant stelt verweerder aansprakelijk voor het verstrekken van onjuiste, onvolledige of onduidelijke informatie ten aanzien van de besluitvorming. De onrechtmatigheid van de voorbereidingshandelingen, het besluit van 10 oktober 2018 en de herziening van 28 januari 2019 staat volgens appellant vast met de uitspraken van het College van 16 april 2019 (hiervoor aangehaald). 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek terecht is afgewezen. Verweerder voert in de eerste plaats aan dat het verzoek onredelijk laat is ingediend. Het verzoek is immers op 25 mei 2021 ingediend. Daarmee is het niet binnen één jaar na de relevante gebeurtenis, de uitspraken van het College van 16 april 2019 en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139-141 en ECLI:NL:CBB:2019:244), ingediend. Voor zover het College van oordeel is dat aan de te late indiening van het verzoek voorbij moet worden gegaan, stelt verweerder dat hij artikel 4:6 van de Awb juist heeft toegepast. Verweerder betwist niet dat zich door het onverbindend verklaren van artikel 3 van de Beleidsregel een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, maar het aantal fosfaatrechten van appellant is vervallen als gevolg van zijn deelname van de Vrijstellingsregeling en niet als gevolg van het toepassen van artikel 3 van de Beleidsregel. Dit impliceert dat er geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn aangevoerd die maken dat het onherroepelijke besluit van 15 november 2018 herzien dient te worden. Tevens merkt verweerder op dat als appellant niet beschikte over de juiste informatie om een weloverwogen beslissing te kunnen nemen, dan wel bij nader inzien het fosfaatrecht toch wenst te behouden om alsnog te kunnen verkopen, dit ook geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden opleveren. Verweerder verwijst in dit kader naar de uitspraak van het College van 7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:859). Volgens verweerder heeft appellant ook niet aangetoond dat er sprake is van een evident onredelijke werkwijze. Verweerder stelt dat appellant niet heeft onderbouwd dat er sprake is van financiële problemen. Appellant is blijkens de gecombineerde opgave 2020 niet gestopt met het houden van runderen (in 2020 had hij ruim 400 runderen, waarvan 80 zoogkoeien). Ook indien wel sprake is van financiële problemen, is dit volgens verweerder geen reden om het belang van de rechtszekerheid te doorbreken en het besluit alsnog te herzien. Daar komt bij dat appellant zijn mogelijkheden om bezwaar aan te tekenen onbenut heeft gelaten. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt verder dat geen sprake is van misbruik van bevoegdheid. Verweerder heeft zijn bevoegdheid om de fosfaatrechten van appellant af te boeken uitsluitend gebruikt ten behoeve of ter bescherming van de belangen die de Vrijstellingsregeling nastreeft en niet om andere doelen na te streven. Appellant heeft zelf een verzoek hiertoe ingediend. 
      
    
    
      4.3
      Volgens verweerder is er ook geen strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Appellant heeft zich vrijwillig aangemeld voor de Vrijstellingsregeling en daarmee zelf gekozen voor het doorhalen van de fosfaatrechten. Appellant is niet gedwongen om deel te nemen aan de Vrijstellingsregeling. Dat appellant vermogen waar hij vrijwillig afstand van heeft gedaan terug wil, maakt niet dat er sprake zou zijn van strijd met artikel 1 van het EP. Er zijn geen bijzondere omstandigheden en appellant heeft onvoldoende onderbouwd in hoeverre hij is geraakt door de weigering om de fosfaatrechten terug te geven. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:859).
      
    
    
      4.4
      Verweerder is verder van mening dat er geen aanleiding bestaat voor een schadevergoeding. Verweerder stelt dat het besluit van 15 november 2018 rechtmatig is genomen en niet is gebleken dat sprake was van een ander onrechtmatig besluit of andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, onder b, van de Awb. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      5.1
      Daargelaten of verweerder het verzoek van appellante om intrekking van de eerder gegeven vrijstelling terecht heeft aangemerkt als een verzoek om herziening als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, is het College van oordeel dat verweerder dit verzoek bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft mogen weigeren. De stelling van appellant dat hij geen juiste afweging over de aanmelding heeft kunnen maken omdat hij op het moment van de aanmelding voor de vrijstellingsregeling nog niet wist over hoeveel fosfaatrechten hij kon beschikken, vindt geen steun in de feiten. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellant op het moment van de aanmelding kon beschikken over 1.189 kg fosfaatrechten. Pas na de aanmelding heeft verweerder medegedeeld dat op basis van de Beleidsregel teveel fosfaatrechten waren toegekend. De beslissing van appellant kan dus niet zijn beïnvloed door de later gebleken onterechte intrekking van de fosfaatrechten voor het jongvee. Het College acht verder van belang dat appellant zich vrijwillig heeft aangemeld voor de Vrijstellingsregeling en daarmee zelf heeft gekozen voor het doorhalen van de fosfaatrechten. Het is het College niet gebleken dat de keuze voor de aanmelding enkel op basis van (mogelijke) onjuiste informatie is genomen. De bedrijfsvoering van appellant is gebaat bij de Vrijstellingregeling. Appellant is daarmee immers vrijgesteld van de verplichting om fosfaatrechten te hebben en werd niet belast met de verplichting om fosfaatrechten bij te kopen voor de opfok van het jongvee in de diercategorieën 101 en 102. Nu appellant vrijwillig afstand heeft gedaan van de hem toegekende fosfaatrechten, is van strijd met artikel 1 van het EP evenmin sprake.
      
    
    
      5.2
      Het beroep van appellant op artikel 3:3 van de Awb kan ook niet slagen. Verweerder heeft zijn bevoegdheid om de fosfaatrechten van appellant af te boeken uitsluitend gebruikt ter bescherming van de belangen die de Vrijstellingsregeling nastreeft en niet om andere doelen na te streven. De Vrijstellingsregeling is gebruikt om zoogkoeienhouderijen de mogelijkheid te geven om uitgezonderd te worden voor het fosfaatrechtenstelsel, omdat zij geen jongvee opfokken voor de melkveehouderij en daarmee niet bijdragen aan de fosfaatuitstoot van de melkveehouderij.  
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. Nu in dit geval geen sprake is van een schadeoorzaak als genoemd in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, is het College niet bevoegd om te oordelen over het schadevergoedingsverzoek.  
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep is ongegrond. 
      
    
    
      6.2
      Het College is onbevoegd om te oordelen over het schadevergoedingsverzoek.
      
    
    
      6.3
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        verklaart zich onbevoegd om te oordelen over het schadevergoedingsverzoek.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman	w.g. N.C.H. Vrijsen