ECLI:NL:RBMNE:2022:466, Rechtbank Midden-Nederland, 09-02-2022, 21/2761
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep gegrond, aanvraag ten onrechte buiten behandeling gelaten. Geen onlosmakelijke samenhang tussen bouwen en slopen. Twee aparte begrippen in de wabo.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/2761 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. T.D. Rijs),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder (hierna: het college)
      (gemachtigde: J. Hillenaar).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser is eigenaar van een monumentale woning aan [adres] in [plaats] . Aan eiser is een bouwstop opgelegd omdat eiser werkzaamheden uitgevoerd heeft zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Na de opgelegde bouwstop heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van een monument.
    
    
    
      In het besluit van 14 oktober 2020 heeft het college de aanvraag om de omgevingsvergunning buiten behandeling gelaten omdat eiser volgens het college ook een omgevingsvergunning voor bouwen aan had moeten vragen en dit niet heeft gedaan. 
    
    
    
      In het besluit van 19 mei 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        
        Het bestreden besluit
      
    
    
    1. In het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit in stand gelaten omdat het college van mening is dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten bouwen (waaronder volgens het college ook slopen valt) en het wijzigen van een monument, zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, a en f, van de Wabo. De werkzaamheden in het pand bestonden uit het slopen van een tussenwand en van een deel van de verlaagde plafonds. Het college is – anders dan eiser – van mening dat door de sloopwerkzaamheden van eiser er sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten bouwen en het wijzigen van een monument omdat er sprake is van een feitelijke handeling die resulteert in meerdere vergunningplichten. Voor het uitvoeren van deze sloopwerkzaamheden heeft eiser een omgevingsvergunning nodig voor zowel de activiteit bouwen als voor de activiteit wijzigen van een monument. In de aanvraag heeft eiser alleen gegevens overgelegd die betrekking hebben op de activiteit wijzigen van een monument. Hierdoor beschikte het college over te weinig gegevens om te beoordelen of aan eiser ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend kon worden. De aanvraag is buiten behandeling gelaten. In het bestreden besluit is het buiten behandeling laten van de aanvraag in stand gebleven. Het geschil
    
    2. Partijen verschillen van mening of er sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Volgens eiser heeft het college niet op tijd beslist op de aanvraag en is er op de aanvraag beslist met een onrechtmatig besluit. Hierdoor is er een van rechtswege verleende omgevingsvergunning ontstaan. Het college vindt dat er met de buiten-behandelingsteling een rechtmatig en tijdig primair besluit is genomen, zodat er geen vergunning van rechtswege is ontstaan. 
    
    3. Verder verschillen partijen van mening over de vraag of de uitgevoerde sloopwerkzaamheden aan het monument leiden tot de conclusie dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de wijziging van een monument en (vergunningplichtige) bouwwerkzaamheden. Het college vindt dat daar sprake van is, omdat volgens het college onder bouwen ook slopen moet worden begrepen. Volgens het college is er sprake van onlosmakelijke samenhang, eiser vindt dat hier geen sprake van is. 
    
      
      Is er sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning? 
      
    
    4. Eiser stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. In het verzoek om aanvulling van nadere gegevens zijn door het college twee verschillende termijnen voor aanvulling gesteld. Uitgaande van de kortste termijn heeft het college niet binnen de beslistermijn een besluit genomen op de aanvraag. Ook als de langstdurende nadere termijn geldt, is er sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning omdat het college ten onrechte de aanvraag buiten behandeling heeft gelaten. 
    5. De rechtbank stelt vast dat het college aan eiser op 24 augustus 2020 per e-mail heeft verzocht om aanvullende gegevens aan te leveren omdat het college vond dat de aanvraag niet compleet was. In dit verzoek heeft het college vermeld dat de gevraagde aanvullende gegevens binnen vier weken na de verzenddatum van de e-mail door het college moeten zijn ontvangen. In de e-mail heeft het college ook verzocht om binnen 10 werkdagen na verzending een formulier in te vullen met gegevens die van belang zijn in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). De rechtbank is van oordeel dat uit het samenstel van deze twee bepalingen voldoende duidelijk is dat de langste termijn, in dit geval de termijn van vier weken, de termijn is die wordt gegeven voor het aanvullen van de volledige aanvraag. De termijn van 10 werkdagen heeft uitsluitend betrekking op een gedeelte van de aanvraag in het kader van de Wet Bibob en niet op de aanvraag in zijn geheel. De rechtbank gaat ervan uit dat door het college aan eiser een termijn van vier weken is geboden voor het aanvullen van de aanvraag. 
    6. Het college moet een besluit om de aanvraag niet in behandeling te nemen binnen vier weken bekendmaken. Deze termijn begint te lopen vanaf het moment dat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstrekken. Niet in geschil is dat eiser de door het college gevraagde gegevens niet allemaal heeft aangeleverd binnen vier weken na verzending van de e-mail. Dat betekent dat het college uiterlijk acht weken – vier weken voor het aanleveren van de gegevens en vier weken voor het nemen van het besluit om de aanvraag niet te behandelen – na het verzoek om aanvulling van de aanvraag een besluit om de aanvraag niet te behandelen moet nemen. De e-mail met het verzoek om aanvulling van de ontbrekende gegevens is gestuurd op 24 augustus 2020, het besluit om de aanvraag te behandelen is genomen op 14 oktober 2020. Dat is binnen de termijn van acht weken. Het besluit tot buitenbehandelingstelling is daarmee op tijd genomen door het college. De rechtbank is van oordeel dat er om deze reden geen sprake is van een van rechtswege verleende vergunning.
    7. De rechtbank is van oordeel dat, ook als zou blijken dat het besluit tot buitenbehandelingstelling onrechtmatig zou zijn, er evenmin sprake is van een van rechtswege verleende vergunning. Het college heeft het besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag binnen de beslistermijn heeft genomen. Een eventuele onrechtmatigheid van dat besluit brengt niet met zich mee dat hierdoor niet tijdig op de aanvraag is beslist. Een besluit tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag is aan te merken als een beslissing op die aanvraag en voorkomt dat er een van rechtswege verleende omgevingsvergunning ontstaat.
    8. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft geoordeeld dat er geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning is ontstaan. De beroepsgrond slaagt niet. Is er sprake van onlosmakelijke samenhang?
    9. De uitgevoerde werkzaamheden bestaan volgens eiser uitsluitend uit het slopen van de tussenmuur, zodat alleen sprake is van sloopwerkzaamheden aan een monument. Voor deze werkzaamheden is daarom alleen een omgevingsvergunning vereist voor de activiteit wijzigen van een monument. Er is ook alleen een omgevingsvergunning voor die activiteit aangevraagd en niet voor de activiteit bouwen. Volgens eiser stelt het college ten onrechte dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang omdat onder ‘bouwen’ ook de activiteit ‘slopen’ zou moeten worden begrepen. Indien dit standpunt van het college juist was geweest, dan was het niet nodig geweest om onderscheid te maken tussen de begrippen bouwen en slopen in het systeem van de Wabo, aldus eiser.
    10. Het college vindt dat er wel sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten ‘slopen’ en ‘bouwen’. Voor de sloop van de tussenmuur heeft eiser een omgevingsvergunning nodig voor de activiteit wijzigen van een monument. Dat wordt door eiser ook erkend. De sloop van deze tussenmuur moet volgens het college ook opgevat worden als ‘bouwen’. In de Wabo wordt onder ‘bouwen’ verstaan: het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen of vergroten. De sloop van de tussenmuur valt onder deze definitie omdat door de sloop van de tussenmuur het pand wordt gewijzigd. Dat betekent volgens het college dat door een feitelijke sloophandeling er ook een omgevingsvergunning nodig is voor de activiteit bouwen.
    11. De rechtbank stelt voorop dat onder onlosmakelijke samenhang moet worden verstaan één feitelijke handeling die per definitie resulteert in meerdere vergunningplichtige activiteiten. In de situatie van eiser zou er sprake zijn van onlosmakelijke samenhang als de activiteit ‘slopen’ ook automatisch de activiteit ‘bouwen’ inhoudt. De rechtbank is van oordeel dat dit niet geval is. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen beide activiteiten. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. 
    12. De begrippen ‘bouwen’ en ‘slopen’ zijn beide gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo. Hieruit leidt de rechtbank al af dat de wetgever een bewust onderscheid heeft gemaakt tussen beide activiteiten. Uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo blijkt verder dat voor de activiteit ‘bouwen’ in beginsel altijd een omgevingsvergunning is vereist. Uit artikel 2.1, eerste lid, onder f t/m h, van de Wabo volgt dat voor de activiteit slopen slechts in specifieke situaties een omgevingsvergunning is vereist. Dit duidt er naar het oordeel van de rechtbank ook op dat bewust voor het onderscheid is gekozen en dat beide activiteiten niet hetzelfde of onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Daarnaast kan in artikel 3.4, eerste lid, van de Wabo een aanvraag worden aangehouden als er sprake is van een bouwwerk dat nog zal worden gebouwd in plaats van het te slopen bouwwerk. Ook in dit artikel wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een te bouwen bouwwerk en een te slopen bouwwerk. Dit onderscheid zou niet nodig zijn als de lijn van het college wordt gevolgd dat bij de activiteit ‘slopen’ er automatisch ook sprake is van de activiteit ‘bouwen’. Er is, gelet op het vorenstaande, naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van onlosmakelijke samenhang als door het college gesteld. Voor het slopen van de tussenmuur hoefde eiser geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan te vragen. Dat betekent dat het college ten onrechte gegevens heeft opgevraagd die betrekking hebben op de activiteit ‘bouwen’. De beroepsgrond slaagt. Wat zijn de gevolgen van deze uitspraak 
    13. Het voorgaande betekent dat voor het slopen van de tussenmuur een omgevingsvergunning is vereist voor de activiteit het wijzigen van een monument maar dat er geen omgevingsvergunning is vereist voor de activiteit bouwen door de sloopwerkzaamheden. Het college mocht bij het verzoek om aanvullen van de aanvraag eiser niet vragen om gegevens toe te sturen die betrekking hebben op de activiteit bouwen. Dat betekent dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning buiten behandeling heeft gelaten. Daarmee heeft het college ook ten onrechte het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. Het college zal opnieuw binnen de wettelijke termijn op de aanvraag van eiser moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.Conclusie 
    14. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Het primaire besluit wordt herroepen en het college moet een nieuw besluit nemen op de aanvraag van eiser. 
    15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
    16. Het college wordt ook veroordeeld in de vergoeding voor de proceskosten die eiser heeft gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.600,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 9 februari 2022 en zal openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 4:5, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 januari 2019, ECLI:NL:2019:157.