ECLI:NL:RVS:2022:2929, Raad van State, 12-10-2022, 202102826/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 mei 2019 heeft de korpschef van politie geweigerd [appellant] toestemming te verlenen voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden. [appellant] wil beveiligingswerkzaamheden verrichten voor [bedrijf]. Dit bedrijf heeft de korpschef hier toestemming voor gevraagd overeenkomstig artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. De korpschef heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr en paragraaf 2.3, onder c, van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisatie en recherchebureaus. Vanaf het besluit op bezwaar golden nieuwe Beleidsregels en was de aan paragraaf 2.3, onder c, gelijke paragraaf 3.3, onder b, van de nieuwe Beleidsregels (hierna: de b-grond) van toepassing.

202102826/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Arnhem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2021 in zaak nr. 19/7116 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de korpschef van politie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft de korpschef geweigerd [appellant] toestemming te verlenen voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden.
    Bij besluit van 31 oktober 2019 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2022, waar [appellant], via digitale verbinding vertegenwoordigd door mr. E. Yilmaz, advocaat te Lent, en de korpschef, vertegenwoordigd door E.G. Siebelder en mr. M.J.R.M. Pompen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] wil beveiligingswerkzaamheden verrichten voor [bedrijf]. Dit bedrijf heeft de korpschef hier toestemming voor gevraagd overeenkomstig artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr). De korpschef heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr en paragraaf 2.3, onder c, van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisatie en recherchebureaus. Vanaf het besluit op bezwaar golden nieuwe Beleidsregels en was de aan paragraaf 2.3, onder c, gelijke paragraaf 3.3, onder b, van de nieuwe Beleidsregels (hierna: de b-grond) van toepassing. De korpschef heeft de afwijzing gebaseerd op informatie uit de politiesystemen en informatie van een wijkagent, dat [appellant] in het recente verleden beveiligingswerkzaamheden heeft verricht zonder de daartoe vereiste toestemming. Volgens de korpschef is [appellant] daarom onvoldoende betrouwbaar om voor een beveiligingsorganisatie werkzaamheden te verrichten.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de processen-verbaal en mutatierapporten waar de korpschef zich op heeft gebaseerd, genoeg zijn om [appellant] onvoldoende betrouwbaar te achten.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat, anders dan [appellant] stelt, de b-grond van toepassing is. Er gelden geen harde terugkijktermijnen. Dat [appellant] kort voor de weigering nog beveiligingswerkzaamheden heeft verricht mocht daarom ten grondslag worden gelegd aan de weigering.
    Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de stelling van [appellant] dat hij onevenredig financieel nadeel ondervindt door de weigering, niet slaagt. De Wpbr noch de Beleidsregels bevatten een hardheidsclausule. Ook volgt uit het dwingendrechtelijk karakter van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr, dat iemand zonder de vereiste betrouwbaarheid niet als beveiliger te werk mag worden gesteld, aldus de rechtbank.
    Beoordeling
    Zijn de Beleidsregels evenredig?
    4.       [appellant] betoogt dat de Beleidsregels onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het is onredelijk dat het niet mogelijk is af te wijken van de b-grond, terwijl dat wel mogelijk is bij een weigering wegens veroordelingen en rechterlijke uitspraken, zoals bepaald is in 3.3, onder a, van de Beleidsregels. Daarnaast maken de Beleidsregels ten onrechte geen onderscheid tussen soorten beveiligers. Als portier zal hij niet in gevoelige situaties terechtkomen, waardoor de korpschef geen zwaar gewicht aan zijn betrouwbaarheid hoeft toe te kennen.
    Verder bieden de Beleidsregels ten onrechte geen mogelijkheid lichte overtreders te waarschuwen, terwijl die mogelijkheid ondernemers op grond van 11.1 van de Beleidsregels en artikel 7 en 15 van de Wpbr wel wordt geboden. Daarbij tast het de rechtszekerheid aan dat hij elk jaar toestemming kan vragen zonder te weten vanaf welk moment zijn betrouwbaarheid wordt beoordeeld. Ook is niet duidelijk wanneer hij wel betrouwbaar zal worden geacht, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, is de invulling die in de b-grond aan de term betrouwbaarheid is gegeven, niet onredelijk of anderszins rechtens onjuist (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022 ECLI:NL:RVS:2022:763). De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat op [appellant] slechts de b-grond van toepassing is. Voor de b-grond gelden geen terugkijktermijnen, waardoor een mogelijkheid om af te wijken van termijnen ook niet is opgenomen in de Beleidsregels. Ook volgt uit de b-grond niet dat [appellant] gedurende 8 jaar nadat hij zonder toestemming beveiligingswerkzaamheden heeft verricht, geen toestemming kan krijgen (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022 ECLI:NL:RVS:2022:766, onder 7.2). De voor de b-grond vermelde termijn is de termijn die als maximum geldt. De periode die in acht moet worden genomen is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het is niet onredelijk of onvoldoende rechtszeker dat de korpschef bij elke aanvraag opnieuw een afweging maakt.
    4.2.    Uit het dwingendrechtelijk karakter van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr volgt dat indien de korpschef [appellant] onbetrouwbaar acht, hij geen toestemming mag verlenen om hem beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten. Gelet op de strekking van deze bepaling en de hoge eisen die aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen worden gesteld, is het niet onevenredig om in de Beleidsregels geen minder ingrijpende maatregel, zoals een waarschuwing, op te nemen. Indien de korpschef [appellant] onbetrouwbaar acht mag hij geen toestemming verlenen. Ook is het niet nodig dat de Beleidsregels onderscheid maken tussen soorten beveiligers. De korpschef heeft beoordelingsruimte en kan daarom de vereiste mate van bekwaamheid en betrouwbaarheid per geval laten afhangen van de aard van de te verrichten beveiligingswerkzaamheden en andere omstandigheden.
    4.3.    Gelet op het voorgaande zijn de Beleidsregels niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en voldoen deze aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Is [appellant] voldoende betrouwbaar?
    5.       [appellant] betoogt dat hij ten onrechte onbetrouwbaar is bevonden. Niet staat onomstotelijk vast dat hij eerder zonder toestemming beveiligingswerkzaamheden heeft verricht. De processen-verbaal noch zijn handtekening onder een getuigenverklaring zijn voldoende bewijs. Indien wordt aangenomen dat hij wel beveiligingswerkzaamheden als portier heeft verricht, moet zijn betrouwbaarheid uitsluitend beoordeeld worden op grond van de werkzaamheden die hij heeft verricht, te weten het toelaten en bewaken van gasten en goederen. Hieruit volgt niet dat zijn gedragingen een behoorlijke functie-uitoefening als beveiliger verhinderen. Daarnaast is alleen sprake van een ernstige aantasting van de rechtsorde als hij een misdrijf had gepleegd, aldus [appellant].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld mag de korpschef als beoordelingsmaatstaf hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018 ECLI:NL:RVS:2018:4281, onder 3.3). De korpschef mocht zich voor zijn beoordeling baseren op de bevindingen van op ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal en mutatierapporten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022 ECLI:NL:RVS:2022:763, onder 3.3). Uit de wet of de Beleidsregels volgt niet dat de korpschef voor de beoordeling van de betrouwbaarheid van [appellant] alleen mocht kijken naar de wijze waarop [appellant] zijn werkzaamheden heeft verricht. Dat hij, zoals hij stelt, bekwaam was in het toelaten en bewaken van gasten en goederen maakt niet dat hij zonder toestemming beveiligingswerkzaamheden mocht verrichten. Van een portier mag worden verwacht dat hij zich aan de regels houdt.                   
              [appellant] heeft als getuige zelf verklaard in augustus 2017 als portier bij [discotheek] in Ede te hebben gewerkt. Ook zijn er verscheidene processen-verbaal en mutatierapporten waarin is vermeld dat [appellant] regelmatig tussen 2017 en 2019 beveiligingswerkzaamheden heeft verricht, bijvoorbeeld in het weekeinde van 29 en 30 maart 2019 en in de periode tussen kerst 2018 en 1 maart 2019. [appellant] heeft de juistheid van deze bevindingen niet ontkracht. Anders dan hij stelt, is niet noodzakelijk dat in de processen-verbaal alle data zijn vermeld waarop hij heeft gewerkt. Voldoende is dat uit de rapportages en zijn eigen verklaring volgt dat aannemelijk is dat hij beveiligingswerkzaamheden zonder toestemming van de korpschef heeft verricht. Gelet op de eerder vermelde hoge eisen die aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen worden gesteld, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de korpschef deze bevindingen redelijkerwijs voldoende heeft kunnen achten om de onbetrouwbaarheid van [appellant] aan te nemen.
    5.2.    Anders dan [appellant] voorts stelt, is niet alleen sprake van een ernstige aantasting van de rechtsorde als hij een misdrijf had gepleegd. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld biedt de b-grond de korpschef ruimte zijn oordeel te baseren op feiten en omstandigheden die geen aanleiding hebben gegeven tot strafrechtelijke vervolging (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2017 ECLI:NL:RVS:2017:2950, onder 4.3). Zoals hiervoor overwogen, mocht de korpschef uit de processen-verbaal en mutatierapporten redelijkerwijs afleiden dat de betrouwbaarheid van [appellant] niet boven iedere twijfel verheven is. Het betoog faalt.
    Evenredigheid
    6.       [appellant] betoogt dat het bestreden besluit niet proportioneel is. Hij heeft voor beveiliger gestudeerd, een ernstig ongeval gehad en zijn huwelijk zien eindigen. De baan als beveiliger is voor hem een mogelijkheid zijn leven weer op te pakken. Het belang van de korpschef bij een weigering kan ook worden gediend door hem minder lang uit te sluiten of door toestemming onder voorwaarden te verlenen, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, heeft artikel 7, vierde lid, een dwingendrechtelijk karakter. Indien de korpschef [appellant] onbetrouwbaar acht, mag hij geen toestemming verlenen. Er is daarom ook geen ruimte voor een belangenafweging (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022 ECLI:NL:RVS:2022:766, onder 7.1). De korpschef moet alleen beoordelen of [appellant] voldoende betrouwbaar is. Dat [appellant] voor de functie van beveiliger heeft gestudeerd, een ernstig ongeval heeft gehad en zijn huwelijk ten einde is gekomen zijn omstandigheden die, hoe spijtig dat ook voor hem kan zijn, geen verband houden met de beoordeling of [appellant] voldoende betrouwbaar is. Ook het voorwaardelijk verlenen van toestemming past niet binnen het dwingendrechtelijk kader van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2022
    176-1013
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
    Artikel 7
    1.  Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
    2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.
    […]
    4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
    [...]
    artikel 15
    1. Onze Minister kan aan de houder van de vergunning een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste €11.250,00 ter zake van een overtreding van regels, gesteld bij of krachtens artikel 3, vijfde of zesde lid, 6, 7, eerste, tweede of vierde lid, 8, tweede lid, 9, 10, eerste, derde of vierde lid, 11, tweede lid, of 12, eerste of tweede lid.
    […]
    Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019
    3.3
    De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk te stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:
    a)       veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
    b)       andere omtrent de aanvrager bekende feiten.
    Ad a. (veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken)
    De persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd mag op het moment van de aanvraag niet:
    1)       binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd of,
    2)       binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete of een taakstraf is opgelegd
    […]
    Afwijking Termijnen
    De korpschef, de Commandant van de Koninklijke Marechaussee, of de Minister van Justitie en Veiligheid, in het geval van een leidinggevende of een organisatie of recherchebureau zonder vestiging in Nederland, kan van de hiervoor onder 1 en 2 bepaalde termijnen afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.
    Ad b. (andere omtrent de aanvrager bekende feiten)
    De toestemming kan ook worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
    […]
    Termijn
    De periode die in acht moet worden genomen bij toepassing van het bepaalde onder b is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De periode kan echter - behoudens uitzonderlijke gevallen - nooit langer zijn dan de 8 jaar als hiervoor genoemd.
    […]
    11.1 Algemeen
    Indien een particuliere beveiligingsorganisatie of recherchebureau de bepalingen genoemd in artikel 15 van de wet niet naleeft, zijn er drie bestuurlijke sancties uitvoerbaar. Namelijk een waarschuwing, het opleggen van een bestuurlijke boete en het intrekken van de vergunning.
    De waarschuwing is een effectieve en proportionele sanctie, bij zeer lichte overtredingen.
    Indien bij geconstateerde overtreding(en) van regels bij of krachtens de wet een waarschuwing als een ineffectieve sanctie moet worden beschouwd en intrekking niet proportioneel is, is de bestuurlijke boete het geschikte middel tot sanctionering.
    De intrekking van een vergunning heeft zeer vergaande gevolgen, vanwege het feit dat een bedrijf in zijn geheel de beveiligings- of recherchewerkzaamheden dient te staken. Deze sanctie is geschikt voor zware veronachtzaming van de regels gesteld bij of krachtens de wet.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.