ECLI:NL:RBOBR:2022:5008, Rechtbank Oost-Brabant, 11-11-2022, 21/1899
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor uitbreiding van de functies van een congrescentrum met horeca gerelateerde activiteiten wegens strijdigheid met het bestemmingsplan, de aanwezigheid van te weinig parkeerplaatsen, het rekenen met een niet realistisch geluidniveau en strijdigheid met het gemeentelijke beleid om horeca buiten het centrum niet toe te staan.
        Vernietiging van het bestreden besluit met instandlating van de rechtsgevolgen van het besluit wegens een motiveringsgebrek.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/1899 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2022 in de zaak tussen, 
  
    
      De Loods BV, gevestigd te Uden, eiseres 
    (gemachtigde: mr. P.W.G.M. Christophe),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van Maashorst (voorheen: Uden)(het college; gemachtigde: mr. N.A.C.E. Driessen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de weigering haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de functies van congrescentrum De Loods (De Loods) met horecagerelateerde activiteiten (het weigeringsbesluit) op het perceel Eeuwsels 7A te Volkel. 
      
      
        Het college heeft het weigeringsbesluit genomen op 23 november 2020. Met het bestreden besluit van 22 juni 2021 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
      
        De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] en haar gemachtigde, en namens het college zijn gemachtigde. 
      
      
        Na de zitting is op verzoek van de rechtbank een nader stuk ontvangen over de vindplaats van het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van zelfstandige horeca.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    5. Het beroep gaat over het weigeringsbesluit. De rechtbank beoordeelt of het college in het bestreden besluit terecht bij het weigeringsbesluit is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd.
    6. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, maar zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten. Deze beslissing staat aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”.   
    7. Hierna legt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. Daarbij zal zij eerst ingaan op de aanleiding voor de aanvraag, de toepasselijke regels en op de standpunten van het college.  
    8. De Loods richt zich voornamelijk op zakelijke bijeenkomsten. Eiseres heeft gevraagd om de omgevingsvergunning voor de horeca-activiteiten, omdat volgens haar in Volkel een particuliere vraag bestaat naar verhuur van ruimten voor feesten en partijen.
    9. Tussen partijen is niet in geschil dat de uitbreiding van de functies van het congrescentrum met horeca-activiteiten in strijd is met artikel 4.1 van het bestemmingsplan Volkel 2012 (het bestemmingsplan), omdat de horeca-activiteiten niet ondergeschikt zijn aan de congresactiviteiten die op het perceel zijn toegestaan. Op de aanvraag om omgevingsvergunning is artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in combinatie met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), van toepassing. De hiervoor weergegeven artikelen in de Wabo, het Bor en het bestemmingsplan zijn in de bijlage bij deze uitspraak weergegeven.   
    10. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft het college zich - samengevat weergegeven - op het standpunt gesteld dat voor het plan van eiseres:- te weinig parkeerplaatsen beschikbaar zijn, - dat het niet aannemelijk is dat de feesten voornamelijk voor mensen uit Volkel worden gegeven en - dat het niet aannemelijk is dat er bij feesten maximaal 71 dB(A) geluid wordt geproduceerd. Verder heeft het college erop gewezen dat:- het congrescentrum in een woonwijk staat, waar deze activiteit niet thuishoort, - dat er vanuit de omgeving weerstand tegen de nieuwe activiteit bestaat en - dat er klachten vanuit de omgeving zijn geweest tegen reeds gehouden (illegale) feesten. De standpunten van het college worden hierna uitgewerkt.
    11. De Loods beschikt over 10 parkeerplaatsen. In de ruimtelijke onderbouwing is volgens het college ten onrechte uitgegaan van 4 parkeerplaatsen per 100 m². Deze norm hoort bij ‘café/discotheek/cafetaria’, terwijl volgens het college 5 parkeerplaatsen per 100 m² geldt, behorende bij de norm voor een ‘evenementenhal/congresgebouw/beursgebouw’. In het worst case-scenario zijn voor de begane grond en de verdieping in totaal 24 plaatsen nodig. Het college is het dan ook niet eens met de stelling van eiseres dat, als gevolg van de aanvraag, 13 parkeerplaatsen nodig zijn. Ook is het college het niet eens met het argument van eiseres dat drie parkeerplaatsen bij de woning naast De Loods gerealiseerd kunnen worden. Bij verkoop van deze woning kunnen deze plaatsen niet gegarandeerd worden en daarom verlangt het college dat alle parkeerplaatsen op het terrein van De Loods worden gerealiseerd. Daarbij komt dat bij het huidige gebruik voornamelijk overdag geparkeerd wordt en bij gebruik als horeca in de avond, waardoor er in de omgeving minder parkeerplaatsen aanwezig zijn, aldus het college.
    12. Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat het geven van feesten bijna onmogelijk is, omdat het geluidsniveau (Laeq) in de avondperiode 76 dB(A) bedraagt en in de nachtperiode 71 dB(A). Deze geluidsniveaus zijn niet realistisch voor het geven van feesten.
    13. Verder heeft het college het geven van feesten in een woonwijk buiten het centrum van Volkel niet wenselijk geacht en niet passend in het beleid van concentratie van voorzieningen (in het centrum).
    
    
      14. Ten slotte is het college uit de omgevingsdialoog gebleken dat er weerstand bestaat tegen het plan en al overlast is ervaren van feesten en partijen die zonder omgevingsvergunning zijn gehouden.
      14. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2380) heeft overwogen, komt het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
      14. Eiseres keert zich tegen het standpunt van het college dat haar plan niet in voldoende parkeerplaatsen voorziet. Zij heeft in de ruimtelijke onderbouwing de norm gehanteerd van 4 parkeerplaatsen per 100 m2 bruto vloeroppervlakte (bvo) behorend bij de categorie ‘café, discotheek, cafetaria’, waardoor 13 parkeerplaatsen nodig zijn. Volgens eiseres beschikt zij over 10 parkeerplaatsen op eigen terrein en over drie parkeerplaatsen bij de woning bij het congresgebouw, zodat in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien. Weliswaar is er volgens het college al een tekort aan parkeerplaatsen, maar dat mag, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, buiten beschouwing worden gelaten, aldus eiseres.
      14. Eiseres en het college zijn, bij het berekenen van het vereiste aantal parkeerplaatsen in de ruimtelijke onderbouwing, uitgegaan van het door het college gehanteerde beleid, zoals neergelegd in de Nota Parkeernormen Uden 2018 van de gemeente Uden. Beide partijen gaan alleen uit van de parkeerbehoefte die ontstaat door de beoogde functie-uitbreiding met horecagerelateerde activiteiten.   
      14. Voor het berekenen van het aantal vereiste parkeerplaatsen dient eerst te worden vastgesteld hoeveel vloeroppervlak voor de nieuwe functie gebruikt zal gaan worden. Bij de vaststelling van het aantal parkeerplaatsen heeft het college, uitgaande van een worst casescenario, ook de bovenverdieping in de berekening meegenomen. Naar het oordeel van de rechtbank diende het college echter alleen uit te gaan van de aanvraag voor het plan en wat daarin is vermeld. In het aanvraagformulier staat dat het gaat om een functieuitbreiding met horeca-gerelateerde activiteiten op de begane grond. Volgens de aanvraag heeft de functie-uitbreiding dus geen betrekking op de verdieping. Als bij het beoordelen van het aantal parkeerplaatsen alleen wordt uitgegaan van een functie-uitbreiding op de begane grond, gaat het om een vloeroppervlak van 318 m². 
      14. Voor de vaststelling van het vereiste aantal parkeerplaatsen, dient vervolgens te worden vastgesteld wat de parkeernormen zijn die horen bij de beoogde functie-uitbreiding. Daarin volgt de rechtbank het college wel. In de ruimtelijke onderbouwing, die onderdeel is van de aanvraag, staat dat de horeca-activiteiten bestaan uit zelfstandige zaalverhuur, gericht op de particuliere verhuur voor feesten en partijen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, gezien deze passage in de ruimtelijke onderbouwing, voor de vaststelling van de parkeernormen redelijkerwijs kunnen aansluiten bij de in het parkeerbeleid gehanteerde norm voor ‘evenementenhal, beursgebouw, congresgebouw’ in plaats van de categorie ‘café, discotheek, cafetaria’. De categorie ‘evenementenhal, beursgebouw, congresgebouw’ sluit namelijk beter aan bij particuliere feesten en partijen dan de categorie ‘café, discotheek en cafetaria’. Voor deze laatste categorie worden doorgaans minder bezoekers verwacht die hun auto parkeren. Bovendien is de verwachting dat bezoekers bij de laatste categorie meer verspreid gedurende de openingstijden komen en gaan. Dit betekent dat voor de voorgenomen functiewijziging van het congrescentrum een parkeerbehoefte geldt van 16 parkeerplaatsen, in plaats van de 13 parkeerplaatsen waar eiseres vanuit gaat.
      14. Aan deze parkeerbehoefte kan niet worden voldaan, omdat eiseres op het perceel met 10 parkeerplaatsen over onvoldoende parkeerruimte beschikt. Ook als voor het vaststellen van de parkeerbehoefte wel zou worden uitgegaan van de categorie ‘café, discotheek, cafetaria’, zou niet worden voldaan aan de daarbij behorende parkeerbehoefte, omdat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met de drie parkeerplaatsen die horen bij de naastgelegen particuliere woning, onvoldoende is geborgd dat deze kunnen worden ingezet om aan de parkeerbehoefte te voldoen. Bij verkoop van de woning kan immers niet langer over deze parkeerplaatsen worden beschikt. 
      14. Het betoog van eiseres leidt niet tot het ermee beoogde doel, te weten verlening van de omgevingsvergunning. De rechtbank komt namelijk tot de conclusie dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de beschikbare parkeerruimte onvoldoende is om te voorzien in de parkeerbehoefte die gepaard gaat met de aanvraag van eiseres, zij het op basis van een gedeeltelijk onjuiste motivering. De motivering van het college is niet juist, omdat het college bij de vaststelling van de parkeerbehoefte is uitgegaan van een onjuist bvo. Het bestreden besluit is daarom in zoverre niet voorzien van een deugdelijke motvering.
      14. Eiseres keert zich vervolgens tegen het standpunt van het college dat het niet realistisch is om tijdens horeca-activiteiten te rekenen met een geluidniveau van 71 dB(A). Bij feesten waarbij geen muziek wordt gemaakt of slechts achtergrondmuziek aanwezig is, is het gewenste muziekgeluidniveau van 71 dB(A) wel realistisch, aldus eiseres. Eiseres voert daartoe aan dat een maximale geluidproductie met achtergrondmuziek afdoende is voor de lokale oudere doelgroep. Deze doelgroep gebruikt voor deze feesten geen versterkte livemuziek. Verder stelt eiseres dat er maar een beperkt aantal klachten zijn geweest, waarvan geen enkele betrekking had op geluidsoverlast. Er zijn omwonenden die zorgen hebben geuit over mogelijke overlast door vertrekkende bezoekers. Om tegemoet te komen aan deze zorgen, heeft de aanvrager toegezegd de vertrekkende bezoekers vanaf 01.00 uur te begeleiden tot en met hun vertrek van de parkeerplaats, zodat mogelijke overlast tot een minimum beperkt kan blijven.
      14. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college het geluid afkomstig van aankomende en vertrekkende bezoekers aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd. Het feit dat eiseres heeft toegezegd deze vorm van hinder tot een minimum te beperken, kan dan ook niet tot gegrondverklaring van het beroep leiden. 
      14. In het akoestisch onderzoek industrielawaai over de Loods (akoestisch onderzoek) van Agel adviseurs (aangepaste versie van 18 september 2020), dat onderdeel is van de aanvraag, staat dat geen overschrijding optreedt bij een muziekgeluidniveau (Laeq) in de Loods van 71 dB(A). Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen instellen dat het niet realistisch is dat bij feesten en partijen slechts geluid wordt geproduceerd met dat niveau. Daarbij heeft het college het akoestisch onderzoek van eiseres kunnen betrekken, waarin staat dat een muziekniveau van 71 dB(A) voor horeca-activiteiten met een hoge geluidsproductie niet toereikend is. Een geluidniveau van 71 dB(A) is volgens het akoestisch onderzoek te vergelijken met achtergrondmuziek. Een geluidniveau met achtergrondmuziek past bij een restaurant, koffiehuis of kantine, maar niet bij feesten en partijen waar doorgaans livemuziek of discomuziek wordt afgespeeld. Uit de aanvraag blijkt niet dat de horeca-activiteiten beperkt zullen blijven tot achtergrondmuziek in een restaurant, koffiehuis of kantine, of tot feesten en partijen voor ouderen, voornamelijk afkomstig uit Volkel, nog los van de vraag of een dergelijke beperking voor het college handhaafbaar zou zijn. Daarbij neemt de rechtbank verder in aanmerking dat, als feesten en partijen beperkt blijven tot overwegend ouderen, dit niet uitsluit dat livemuziek of discomuziek wordt afgespeeld. Het tweede betoog van eiseres slaagt niet.  
    
    
    
      25. Eiseres heeft aangevoerd dat het college het standpunt dat de voorgenomen functiewijziging niet past in het gemeentelijke beleid om buiten het centrum van Volkel geen horeca-activiteiten toe te staan, ten onrechte niet eerder naar voren heeft gebracht. Het college had dit standpunt al veel eerder naar kunnen brengen, bijvoorbeeld bij het informatieverzoek voor de functiewijziging in 2017. Volgens eiseres past de voorgenomen functiewijziging in de doelen die zijn gesteld door de gemeente Uden voor Volkel, namelijk het behoud van het dorpskarakter en eigen identiteit en het op peil houden van de leefbaarheid en verzorgen van een zo compleet mogelijk aanbod van voorzieningen.
      25. Uit de stukken blijkt niet dat het standpunt van het college over de onwenselijkheid van horeca buiten het centrum van Volkel een zelfstandige grond is geweest voor weigering van de omgevingsvergunning. Het college heeft de weigering in de eerste plaats gebaseerd op de geluid -en parkeerhinder die de horeca-activiteiten zullen veroorzaken. Het standpunt over de onwenselijkheid van horeca buiten het centrum is daaraan ondersteunend. Het college heeft dat standpunt ook in redelijkheid kunnen innemen. De omstandigheid dat, naar eiseres stelt, de horecaactiviteiten passen bij het behoud van het dorpskarakter en eigen identiteit, en bij het op peil houden van de leefbaarheid en voorzieningen voor ouderen, betekent niet dat het college horeca-activiteiten op elke plek in Volkel zou moeten toestaan. Ook het feit dat het congrescentrum hemelsbreed niet ver van het centrum ligt, neemt niet weg dat het perceel niet in het centrum ligt en de omgeving van het perceel niet als een verlengstuk van het centrum karakteriseert. Het betoog van eiseres slaagt niet.
      25. Eiseres voert tot slot aan dat er slechts beperkt - bij een groep van zes adressen - weerstand bestaat tegen de voorgenomen functiewijziging en dat deze grotendeels terug te voeren is op één tegenstander. Eiseres heeft aangevoerd nog steeds bereid te zijn in gesprek te gaan met de tegenstanders.
      25. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de resultaten van de gehouden omgevingsdialogen kunnen betrekken bij de afweging om al dan niet in te stemmen met de gevraagde functiewijziging. Daaruit blijkt zonder meer dat er weerstand bestaat bij omwonenden om feesten te houden in het congrescentrum. Met name werd hinder ondervonden van het parkeren en geluid en verder lichthinder en geurhinder bij naaste buren. Of deze weerstand al dan niet is geïnitieerd door één tegenstander is niet van belang. Dit betoog van eisers slaagt ook niet.
      25. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en daarmee in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat echter, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand. Het college heeft weliswaar een fout gemaakt in de berekening van de parkeerbehoefte (zie het oordeel onder nummer 17), maar die fout leidt er niet toe dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren. Ook met een juiste berekening is er namelijk onvoldoende parkeerruimte op het perceel Eeuwsels 7a, terwijl de andere gronden die eiseres tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd niet slagen. Het beroep is dus wel gegrond, maar dat betekent niet dat eiseres gelijk krijgt. 
      25. Omdat het beroep gegrond, is moet het college wel het door eiseres betaalde griffierecht met een hoogte van € 360,00 vergoeden. 
      25. Ook moet het college de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,00, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,00 aan haar moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,00 aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een kopie van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De datum van verzending is direct hierboven met een stempel weergegeven. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 
    
    
    - Artikel 2.12
    
      “1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      (…).
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, (…).”
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Volkel 2012 (bestemmingsplan).
    
    
    - 4.1 Bestemmingsomschrijving
    
      “De voor 'Bedrijf - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      a      bedrijven en bedrijfsactiviteiten die genoemd staan in milieucategorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten;
      b      horecavoorzieningen die ondergeschikt zijn aan en ten dienste staan van de doeleinden als genoemd in sub a; (…).”
    
    
    
      
        
        Besluit omgevingsrecht, bijlage II
      
    
    
    - Artikel 4:
    
      “Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      (…);9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; (…).”