ECLI:NL:RBAMS:2022:6565, Rechtbank Amsterdam, 11-11-2022, 22/4269 en 22/4920
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente Amsterdam moet een vrouw en haar twee kinderen tijdelijk opvang bieden, tot zes weken na de beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van haar aanvraag om opvang op grond van de Wet maatschappelijke opvang.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 22/4269 en AMS 22/4920 
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 november 2022 in de zaken tussen
  
    
      
      [verzoekster] , uit [woonplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. H.M. de Roo),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (het college)
      (gemachtigde: L. Hugenholtz).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken van verzoekster om haar en haar kinderen, bij wijze van voorlopige voorziening, per direct toegang te geven tot (tijdelijke) opvang.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 18 augustus 2022 (het primaire besluit) heeft het college het verzoek van verzoekster om kortdurende opvang voor gezinnen (noodopvang) afgewezen. Verzoekster heeft op 19 augustus 2022 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op diezelfde datum heeft verzoekster een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek (zaaknummer AMS 22/4009) is ter zitting behandeld op 30 augustus 2022 en door de voorzieningenrechter afgewezen bij uitspraak van 6 september 2022. Op6 september 2022 heeft verzoekster nogmaals een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend, in samenhang met haar bezwaar tegen het primaire besluit, met als doel dat haar en haar kinderen onmiddellijk opvang wordt geboden tot en met zes weken na de beslissing op bezwaar (zaaknummer AMS 22/4269).  
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 12 september 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college het verzoek van verzoekster om maatschappelijke opvang voor gezinnen afgewezen. Verzoekster heeft op 14 oktober 2022 ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 14 oktober 2022 heeft verzoekster, in samenhang met dit bezwaar, verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat zij toegang krijgt tot opvang tot zes weken na de beslissing op de bezwaar (zaaknummer AMS 22/4920).
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 19 oktober 2022 (het bestreden besluit II) is het college bij de afwijzing van de aanvraag om noodopvang gebleven, onder aanvulling van de motivering van het primaire besluit. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld (zaaknummer AMS 22/5145). Het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het bezwaar tegen het primaire besluit geldt daarom als verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank. 
      
    
    
      1.5
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening op 3 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, bijgestaan door haar gemachtigde en mr. E.C. Weijsenfeld, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Ook waren haar twee kinderen, [naam 1] en [naam 2] , aanwezig en F. Abbaszadeh Charandabi, tolk Farsi. De gemachtigde van het college was, met bericht van verhindering, niet aanwezig.
      
    
  
  
    Totstandkoming en inhoud van de besluiten
    
    
      2.1
      Verzoekster is geboren op [geboortedag] 1979 en afkomstig uit Iran. Zij heeft van 1999 tot en met 2007 in Amsterdam gewoond, eerst met haar toenmalige echtgenoot. In 2002 is haar dochter, [naam 1] , geboren. In september 2007 is verzoekster met haar dochter teruggekeerd naar haar ex-echtgenoot in Iran, waar in 2012 haar zoon, [naam 2] , is geboren. Verzoekster en haar kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit. Verzoekster is op 2 augustus 2022, met haar kinderen, teruggekeerd naar Nederland. 
      
    
    
      2.2
      Op 11 augustus 2022 heeft verzoekster zich gemeld bij het Centraal Meldpunt Dakloze Gezinnen (CMDG) en verzocht om opvang.
      
    
    
      2.3
      In het primaire besluit heeft het college besloten dat verzoekster en haar kinderen niet in aanmerking komen voor kortdurende opvang voor gezinnen (noodopvang), omdat zij de afgelopen vier jaar niet stonden ingeschreven in Amsterdam. Daarmee voldoen zij niet aan de voorwaarden voor toegang tot deze noodopvang.
      
    
    
      2.4
      Op 23 en 24 augustus en op 1 september 2022 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen verzoekster en medewerkers van de GGD in het kader van het onderzoek of zij in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang voor gezinnen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De GGD heeft zijn bevindingen neergelegd in een screeningsrapport met de conclusie dat verzoekster voldoende zelfredzaam is en niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. In het bestreden besluit I heeft het college op basis van dit screeningsrapport besloten dat verzoekster geen maatschappelijke opvang voor gezinnen krijgt, omdat zij voldoende zelfredzaam is op meerdere door het college bepaalde leefgebieden.
      
    
    
      2.5
      In het bestreden besluit II heeft het college het bezwaar van verzoekster tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, omdat zij niet voldoet aan de regiobindingseis die voorwaarde is voor toegang tot de noodopvang. Ook komt verzoekster volgens het college niet in aanmerking voor een tijdelijke maatwerkvoorziening bestaande uit maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. Daartoe verwijst het college naar de bevindingen van de GGD in het screeningsrapport en stelt hij – samengevat – dat verzoekster beschikt over voldoende kennis, capaciteiten en netwerk om zelf hulp en onderdak te regelen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe, in die zin dat zij het college zal opdragen tijdelijk aan verzoekster en haar kinderen opvang te bieden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een beroepsprocedure niet. 
    
    4. De voorzieningenrechter zal in deze uitspraak niet op het beroep tegen de afwijzing van tijdelijke (nood)opvang beslissen, (alleen al) omdat niet is voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 8:86, lid 3, van de Algemene wet bestuursrecht. Bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen, beoordeelt de voorzieningenrechter of dit beroep en/of het bezwaar van verzoekster tegen de afwijzing van maatschappelijke opvang op grond van de Wmo een redelijke kans van slagen hebben. Dat kan een reden zijn om (één van) de bestreden besluiten te schorsen en een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij gaat het om de vraag of het college de verzoeken om noodopvang en (tijdelijke) maatschappelijke opvang voor verzoekster en haar kinderen heeft kunnen afwijzen.
    
    
      
        Noodopvang
      
    
    
    
      5.1
      Noodopvang voor dakloze gezinnen is geen algemene voorziening op grond van de Wmo, maar buitenwettelijk begunstigend beleid. Dit betekent dat de voorzieningenrechter het bestaan en de inhoud van dit beleid als een gegeven moet aanvaarden. De rechterlijke toetsing is beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en de vraag of fundamentele rechten waarop de betrokkene zich beroept niet zijn geschonden.
      
    
    
      5.2
      Het college heeft in het beleid de toegang tot noodopvang beperkt tot Amsterdamse gezinnen die feitelijk acuut dak- en thuisloos zijn geworden. Het doel van de noodopvang is om deze Amsterdamse gezinnen een plek te geven van waaruit zij mogelijkheden voor een meer structurele oplossing kunnen zoeken. Zij krijgen opvang voor de maximale duur van zes maanden, als zij – kort gezegd – aan de regiobindingseis voldoen en actief op zoek zijn naar woningen in of buiten Amsterdam. De achtergrond van de regiobindingseis is dat de noodopvang beschikbaar blijft voor mensen die een binding hebben met Amsterdam. Zo wordt voorkomen dat gezinnen de noodopvang gebruiken als een manier om zich te vestigen in Amsterdam. 
      
    
    
      5.3
      Verzoekster heeft niet de afgelopen vier jaar in Amsterdam gewoond en voldoet dus niet aan de regiobindingseis. Zij komt op basis van het beleid dus niet in aanmerking voor noodopvang. Daarmee is niet aannemelijk dat het college dit beleid niet consistent heeft toegepast. Verzoekster heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de weigering van de noodopvang voor dakloze gezinnen tot gevolg heeft dat een reëel risico bestaat op schending van haar grondrechten of die van haar kinderen. De Wmo biedt op het gebied van opvang in beginsel voldoende waarborgen om dit te voorkomen. Daarnaast heeft verzoekster een uitkering op grond van de Participatiewet, waarmee zij geacht wordt te kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Het college hoefde verzoekster daarom niet tot de noodopvang toe te laten.
      
      
      
      
        
          Maatschappelijke opvang
        
      
      
    
    
      6.1
      In artikel 1.2.1 van de Wmo staat dat een ingezetene in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit opvang, als hij de thuissituatie heeft verlaten en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving. 
      
    
    
      6.2
      Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wmo kan, naast de situatie van (dreiging van) huiselijk geweld, ook maatschappelijke opvang plaatsvinden in geval van dak- en thuislozen: mensen die geen huis meer hebben en niet in staat zijn zich op eigen kracht te redden. Zij kunnen tijdelijk opgevangen worden door de gemeente en ondersteuning ontvangen om hun leven weer zo goed mogelijk op de rails te krijgen. Uit de MvT blijkt ook dat slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, er aanleiding is voor de gemeente om die persoon te ondersteunen. Uitgangspunt is dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. 
      
    
    
      6.3
      Het college heeft dit in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015, versie 2020 (de Verordening) zo uitgelegd dat alleen opvang kan worden verkregen op grond van de Wmo als iemand (a) feitelijk of residentieel dakloos is, (b) beperkt zelfredzaam is op meerdere gebieden en (c) niet beschikt over alternatieven die zijn dakloosheid kunnen opheffen. De Centrale Raad van Beroep heeft geoordeeld dat de Verordening op dit punt niet in strijd is met de Wmo, maar aansluit bij de gedachte achter de Wmo dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor een dak boven hun hoofd. De voorzieningenrechter volgt verzoekster dan ook niet in haar standpunt dat het college hiermee strengere voorwaarden toepast dan op grond van de Wmo is toegestaan.
      
    
    
      6.4
      De voorzieningenrechter kan het college in dit specifieke geval evenwel niet zonder meer volgen in haar stelling dat verzoekster voldoende zelfredzaam is. De GGD heeft met een zelfredzaamheidsmatrix in kaart gebracht welke problematiek er op meerdere leefgebieden bij verzoekster speelt en vervolgens beoordeeld of verzoekster deze problematiek zelf kan oplossen. Verzoekster is door de GGD op meerdere gebieden, waaronder geestelijke gezondheid, sociaal netwerk, werk & opleiding en maatschappelijke participatie, beperkt zelfredzaam bevonden en op het gebied van huisvesting en financiën niet zelfredzaam. Verzoekster heeft volgens deze rapportage ondersteuning nodig bij het vinden/zoeken van stabiele huisvesting, het verwerken van de heftige gebeurtenissen die zij en haar kinderen hebben meegemaakt en bij praktische regelzaken/het weer opbouwen van een leven in Nederland. De voorzieningenrechter volgt het college niet in zijn conclusie dat op basis van deze screening kan worden geconcludeerd dat verzoekster – in de omstandigheden waarin zij en haar kinderen op dit moment verkeren – voldoende zelfredzaam is en beschikt over voldoende kennis, capaciteiten en netwerk om zelf hulp en onderdak te regelen. 
      
    
    
      6.5
      Mede gelet op de leefgebieden waarop verzoekster volgens het screeningsrapport beperkt of niet zelfredzaam is en de beschreven problemen van verzoekster, is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bij deze screening namelijk onvoldoende aandacht besteed aan de gevolgen van het huiselijk geweld dat verzoekster en haar kinderen hebben meegemaakt. Met name blijkt niet dat de ernst van de psychische problematiek die zij als gevolg daarvan ondervinden en de eventuele noodzaak om extra ondersteuning te bieden ter voorkoming van (het verergeren van) verdere problematiek bij de minderjarige zoon van verzoekster, is onderzocht. In het kader van de screening heeft geen gesprek met de zoon van verzoekster plaatsgevonden en er is geen informatie van de huisarts (en/of eventuele andere behandelaars) bij de screening betrokken, terwijl daartoe naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel aanleiding was. 
      
    
    
      6.6
      Op grond van de stukken (waaronder het screeningsrapport) en het verhaal van verzoekster en haar kinderen ter zitting, is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat verzoekster en haar kinderen uit een situatie van huiselijk geweld komen. De ex-partner van verzoekster kampte met een harddrugs verslaving en met psychiatrische problematiek. Hij heeft tegenover verzoekster en haar kinderen meermaals gedreigd met fysiek geweld, brandstichting en zelfmoord. De minderjarige zoon van verzoekster is daarbij met een mes bedreigd door zijn vader, was getuige van meerdere zelfmoordpogingen van zijn vader en van brandstichting in de woning van het gezin door zijn vader. Deze gebeurtenissen komen voor een belangrijk deel ook terug in het screeningsrapport en zijn door het college niet betwist. De stelling van het college in het verweerschrift dat “de spanning [die de kinderen ervaren] jegens hun vader” niet het gevolg is “van enige vaderlijke agressiviteit of mishandeling” kan de voorzieningenrechter daarom zonder nadere toelichting niet volgen. Uit het screeningsrapport blijkt niet dat en hoe is onderzocht wat de gevolgen van deze gebeurtenissen zijn voor de minderjarige zoon, terwijl aannemelijk is – en ook uit de informatie van het Buurtteam die in het screeningsrapport is opgenomen blijkt – dat hij hierdoor kwetsbaarder is en meer stabiliteit nodig heeft dan verzoekster hem op dit moment kan geven. In het verweerschrift en in antwoord op vragen van de voorzieningenrechter, heeft het college in dit verband gesteld dat verzoekster voldoende vaardig is om haar kinderen op te voeden, dat kinderen onder de 12 jaar in principe niet worden gehoord bij een screening, dat geen sprake is geweest van fysiek of seksueel geweld en dat een deel van de incidenten in de thuissituatie in Iran in de “context van scheiding en psychische stress van ex-partners (…) niet per se ongewoon” zijn. Onder de hiervoor beschreven omstandigheden zijn deze stellingen naar het oordeel van de voorzieningenrechter, nog los van de vraag of deze allemaal juist zijn, onvoldoende om af te zien van dat onderzoek. 
      
    
    
      6.7.
      Het voorgaande brengt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het bezwaar van verzoekster tegen het bestreden besluit I een redelijke kans van slagen heeft, althans dat nader onderzoek zoals hiervoor bedoeld nodig is voordat de beslissing op het bezwaar tegen het bestreden besluit I kan worden genomen. 
      
      
        
          Tijdelijke maatschappelijke opvang (maatwerkvoorziening)
        
      
      
    
    
      7.1
      Vervolgens ligt de vraag voor of het college verzoekster en haar kinderen in afwachting van het besluit op dit bezwaar tijdelijke maatschappelijke opvang moet bieden. 
      
    
    
      7.2
      In de uitspraak van 6 september 2022 (AMS 22/4009) is geoordeeld dat, ondanks dat verzoekster en haar kinderen zich in een moeilijke situatie bevinden, zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een spoedeisend en bijzonder geval waarin het college een tijdelijke maatwerkvoorziening moet verstrekken in afwachting van de uitkomst van het onderzoek. De voorzieningenrechter zag op dat moment – op basis van de mededelingen van het college daarover – geen aanleiding om te twijfelen aan de voorlopige bevindingen van de screening die toen nog niet was afgerond. Die twijfel is er, op basis van het in deze procedure overgelegde screeningsrapport en wat verzoekster daartegen heeft aangevoerd, nu wel. De verwijzing naar dit screeningsrapport in het bestreden besluit II ter motivering van de afwijzing van een tijdelijke maatwerkvoorziening bestaande uit maatschappelijke opvang, is op dit moment dan ook onvoldoende. In zoverre is ook het beroep tegen dat besluit niet zonder kans van slagen.
      
    
    
      7.3
      De voorzieningenrechter realiseert zich dat nader onderzoek er niet per definitie toe zal leiden dat verzoekster wel in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang, maar ziet in deze specifieke situatie aanleiding om het college bij wijze van voorlopige voorziening op te dragen tijdelijk aan verzoekster en haar kinderen opvang te bieden. Naast wat hiervoor onder 6.5 tot en met 6.7 is overwogen, is daarbij van belang dat verzoekster door middel van een verklaring van degene die haar en haar kinderen tijdelijk onderdak heeft geboden aannemelijk heeft gemaakt dat zij daar niet langer kan verblijven, terwijl het Buurtteam heeft aangegeven niets meer voor verzoekster te kunnen betekenen en niet is gebleken dat verzoekster en haar kinderen bij familie of iemand anders uit hun netwerk kunnen verblijven. 
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      8.1
      Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening zal treffen, inhoudende dat het bestreden besluit I en het bestreden besluit II worden geschorst en dat het college wordt opgedragen voor een periode tot zes weken na de beslissing op bezwaar tegen het bestreden besluit I opvang te bieden aan verzoekster en haar kinderen.
      
    
    
      8.2
      De voorzieningenrechter geeft verzoekster, ook gelet op wat ter zitting is besproken, mee dat zij deze tijd optimaal gebruikt om zoveel mogelijk hulp te krijgen bij het vinden van een meer definitieve oplossing, ook buiten Amsterdam en de randstad. 
      
    
    
      8.3
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van twee maal € 50,- vergoeden. Ook krijgt verzoekster een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (1 punt per verzoekschrift en 1 punt voor de zitting). Die punten hebben een waarde van € 759,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.277,-.
      
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
      
      
        schorst het bestreden besluit I en het bestreden besluit II en draagt het college op aan verzoekster en haar kinderen opvang te bieden tot zes weken na de beslissing op het bezwaar tegen het bestreden besluit I;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 100,- aan verzoekster te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 2.277,-.
      
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
  
     Partijen zijn in de uitnodiging voor de zitting van de voorzieningenrechter niet gewezen op deze mogelijkheid.
  
  
     Zie ook Centrale Raad van Beroep 16 mei 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1154
  
  
     Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam januari 2022
  
  
     Artikel 4.5, eerste lid.
  
  
     Zie onder meer Centrale Raad van Beroep 29 juli 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1651