ECLI:NL:CBB:2022:710, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-10-2022, 20/1022
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Onmiddellijke sluiting bedrijf wegens overtreding van hygiënevoorschriften en voorschriften over de identificatie van dierlijke bijproducten. Pas ruim achttien maanden later heeft verweerder het besluit om het bedrijf te sluiten op schrift gesteld. Hoewel het College van oordeel is dat de minister – gelet op de constateringen in het rapport van bevindingen – bevoegd was om het bedrijf te sluiten, is het College van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waaraan hij de bevoegdheid heeft ontleend om in dit geval over te gaan tot onmiddellijke sluiting. Ook was bij het treffen van deze maatregel sprake van veel tekortkomingen bij de verslaglegging. Het College is van oordeel dat de gebrekkige informatievoorziening van de kant van verweerder maakt dat appellante onvoldoende wist wat zij moest doen om de maatregel op te heffen. Ook blijkt niet dat verweerder zich rekenschap heeft gegeven van de nadelige gevolgen van de sluiting voor appellante in verband met het niet tijdig op schrift stellen van het besluit en de tekortkomingen bij het treffen van de maatregel. Doordat verweerder de maatregel pas op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt na de opheffing van de sluiting, heeft verweerder appellante de mogelijkheid ontnomen om daartegen nog tijdens de sluiting bezwaar te maken en bij het College een voorlopige voorziening te vragen waarmee hij de maatregel vroegtijdig inhoudelijk had kunnen aanvechten. Zodoende heeft verweerder de toegang tot de rechter voor appellante gefrustreerd. Naar het oordeel van het College had verweerder dit voor appellante nadelige en zwaarwegende gevolg moeten betrekken in het besluit op bezwaar en in de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 (zorgvuldigheid) van de Awb en artikel 7:12, eerste lid (motivering), van de Awb. Het beroep is gegrond. Het College acht het – gelet op wat is overwogen, waaronder met name de gebrekkige verslaglegging aan de kant van verweerder – niet reëel dat verweerder de gebreken kan herstellen en acht het niet zinvol om verweerder daartoe de gelegenheid te bieden. Naar het oordeel van het College moet hieraan de conclusie worden verbonden dat het primaire besluit onrechtmatig is genomen en de maatregel bij het bestreden besluit ten onrechte is gehandhaafd. 
        Het College heropent het onderzoek met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding van appellante.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1022 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2022 in de zaak tussen
    @All-In Food B.V., te Biddinghuizen, appellante
    (gemachtigde: mr. W.M. Janse),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 3 mei 2018 heeft verweerder, na een inspectie door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), het bedrijf van appellante per direct gesloten. Bij besluit van 22 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder zijn besluit tot het treffen van deze maatregel op schrift gesteld en bekendgemaakt aan appellante.
    
    
    
      Bij besluit van 12 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en tevens verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022.
      Namens appellante is verschenen [naam 1] , vergezeld door [naam 2] en vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is ook verschenen [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
      Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Wat is er aan het bestreden besluit vooraf gegaan?
        
      
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een uitsnijderij van pluimveevlees. Toezichthouders van de NVWA hebben op 3 mei 2018 op haar bedrijf een inspectie uitgevoerd en overtredingen van – kort gezegd – hygiënevoorschriften en voorschriften over de identificatie van dierlijke bijproducten geconstateerd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder het bedrijf van appellante op 3 mei 2018 per direct gesloten. Een toezichthouder heeft appellante hiervan op die dag mondeling in kennis gesteld. Op 29 mei 2018 en 5 juni 2018 hebben er inspecties plaatsgevonden op het bedrijf om vast te stellen of de gebreken waren verholpen. Van de inspecties van 29 mei 2018 en 5 juni 2018 zijn geen rapporten opgemaakt. Op 5 juni 2018 is de sluiting van het bedrijf opgeheven, wat is bevestigd in het primaire besluit.
    
    
      1.2
      Van de inspectie op 3 mei 2018 is op 7 mei 2018 een conceptrapport van bevindingen opgemaakt. Dit conceptrapport bevat een opsomming met een korte beschrijving van de waarnemingen die de toezichthouders hebben gedaan tijdens de inspectie en de conclusie dat hieruit blijkt dat is gehandeld in strijd met een aantal wettelijke voorschriften. Het conceptrapport is niet ondertekend. Appellante heeft het conceptrapport ontvangen van verweerder op 21 juni 2018. Appellante heeft vervolgens op 21 juni 2018 een pro forma bezwaarschrift ingediend bij verweerder, waarin zij aangeeft niet te beschikken over een op schrift gesteld besluit. Appellante vraagt daarin om toezending van de beschikbare stukken en de bevindingen die aan de getroffen maatregel ten grondslag liggen.
      
    
    
      1.3
      De toezichthouders hebben op 16 augustus 2018 het definitieve rapport van bevindingen (inclusief foto’s) van hun inspectie op 3 mei 2018 op ambtseed opgemaakt en ondertekend (rapport van bevindingen).
      
    
    
      1.4
      In oktober 2018 heeft appellante aan verweerder telefonisch en per e-mail laten weten dat zij nog steeds niet beschikt over een op schrift gesteld besluit betreffende de sluiting van het bedrijf, maar alleen over het conceptrapport van bevindingen. Appellante heeft de NVWA bij e-mail van 4 oktober 2019 meegedeeld dat verweerder in gebreke is met het tijdig nemen van het besluit en bij brief van 20 november 2019 aanspraak gemaakt op een dwangsom wegens het uitblijven van het schriftelijke besluit. Verder heeft appellante zich in een e-mail aan de NVWA van 26 oktober 2018 op het standpunt gesteld dat de handelwijze van verweerder onrechtmatig is en verweerder verzocht om vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de stillegging van het bedrijf. Appellante heeft op 27 november 2018 een schaderaming van in totaal € 47.367,74 naar verweerder gestuurd. Verweerder heeft het verzoek om vergoeding van de schade afgewezen bij brief van 28 februari 2019. Volgens verweerder is van onrechtmatig handelen geen sprake. 
      
    
    
      1.5
      Bij besluit van 1 februari 2019 heeft verweerder aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,- wegens vijf – in het besluit nader omschreven – beboetbare feiten die de toezichthouders van de NWVA bij genoemde inspectie op 3 mei 2018 hebben geconstateerd op het bedrijf. Appellante heeft de boete betaald en hiertegen geen rechtsmiddelen ingesteld.
      
    
    
      1.6
      Bij brief van 18 september 2019 heeft appellante verweerder er op gewezen dat zij nog steeds geen besluit tot stillegging van het bedrijf heeft ontvangen en verweerder verzocht het besluit alsnog op schrift te zetten. Zij wijst er op dat zij direct na de stillegging van het bedrijf heeft laten weten dat zij het niet eens is met dit besluit, maar dat haar tot op dat moment nog steeds niet duidelijk is op welke gronden dat besluit is genomen en wat de motivering daarvan is. Zij verzoekt verweerder om uiterlijk binnen veertien dagen alsnog het schriftelijke besluit te nemen.
      
    
    
      1.7
      Op 22 november 2019 heeft verweerder het besluit tot sluiting van het bedrijf van appellante op schrift gesteld. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op dat bezwaar beslist.
      
      
        
          Reden voor de onmiddellijke sluiting van het bedrijf
        
      
      
    
    
      2.1
      In het primaire besluit staat dat het bedrijf is gesloten met ingang van 3 mei 2018 nadat bij de inspectie op dezelfde dag overtredingen zijn vastgesteld. Uit het bij dit besluit gevoegde rapport van bevindingen blijkt volgens verweerder dat appellante voorschriften over levensmiddelenhygiëne en de bouwkundige staat van het gebouw heeft overtreden. Dat leverde volgens verweerder per direct een risico voor de mens op als mogelijk besmette of vervuilde levensmiddelen afkomstig van het bedrijf zouden worden geconsumeerd. Om de volksgezondheid te beschermen was het volgens verweerder nodig het bedrijf per direct te sluiten. Het besluit is op schrift gesteld naar aanleiding van verzoeken van appellante daartoe. Dit is, aldus het primaire besluit, abusievelijk niet direct na de mondelinge beslissing tot sluiting gedaan.	
      
    
    
      2.2
      In het rapport van bevindingen staat, voor zover van belang, het volgende:
      
      
        
          “ Overtreding 1
        
        Tijdens de inspectie bevonden wij ons in de expeditie. We zagen dat er veel vleesresten op de vloer lagen (…). Bij de doorgang van de expeditie naar de uitsnijruimte zagen we dat de doorgang geen kozijn meer had en dat er tegen isolatie materiaal werd aangekeken  (…). De plinten in de expeditie waren beschadigd (…). In de expeditie zagen we dat de muur van de expeditie beschadigd was. In de expeditie zagen we ook dat een roestvrij stalen wandplaat los tegen de wand stond (…). Ook was de linker roldeur in de expeditie ontzet en kon niet goed sluiten, waardoor ongedierte niet kan worden geweerd (…).
        Bij de wasbakken in de productieruimte, waren de kranen stuk (…) en onder de wasbak waren de plinten stuk (…). Ook zagen we dat een steun voor plastic rollen in de productie stond met roestvorming en vuil. Tevens was de handdoekhouder bij de wasbak in de productieruimte zeer vuil (…). In de productieruimte zagen we dat er op een stopcontact met een stekker erin, vuil plastic met groene aanslag en smeer zat (…).
        Bij de koelcellen zagen we dat bij de grote koelcel (gereed product) dat de deurflappen gedeeltelijk ontbraken of stuk waren. Vervolgens zagen we in de grote koelcel dat een deel van de roestvrij stalen wandbekleding had losgelaten en op de vloer lag (…). Ook zagen we dat het handvat van de koelceldeur zeer vuil was met aangekoekte / opgedroogde vleesresten en smeer (…). Ook zagen we aan de rechterzijde bij binnenkomst, dat de koelcel deur was ontzet en niet goed kon sluiten (…). Ook zagen we dat er onder aan het kozijn van de grote koelcel, beschadigingen waren en dat bij de doorgang naar de koelcel, het kozijn vuil en beschadigd was (…). Daarnaast zagen we dat de vloer bij ingang van de oude vriezer beschadigd was (…).
        Tevens zagen we bij de kleine koelcel, dat de deur was ontzet en niet goed kon sluiten en dat de plinten in de kleine cel beschadigd waren. Op de vloer bij de koelcel waren oude vleesresten aanwezig (…). Ook zagen we dat de muren in de kleine koelcel beschadigd waren. In de hoek van de kleine koelcel lag plastic afval en ander vuil (…).
        Ik zag dat de bedrijfsruimte voor levensmiddelen niet schoon was en/of niet goed was onderhouden.
        (…)
      
      
      
        
          Overtreding 2
        
        In de productieruimte zagen we dat de vloer op meerdere plaatsen beschadigd was (…). Door deze beschadigingen kan de vloer niet goed worden gereinigd en niet goed worden ontsmet. 
        We zagen dat de vloeroppervlakken niet goed waren onderhouden en / of niet gemakkelijk konden worden schoongemaakt en ontsmet.
        (…)
      
      
      
        
          Overtreding 3
        
        In de productieruimte zagen we onder de wasbak, dat de muur stuk was (…). In de productieruimte was nog een andere muur beschadigd (…). Hierdoor kunnen de wanden niet goed worden gereinigd en niet goed worden ontsmet.
        We zagen dat muuroppervlakken niet goed waren onderhouden en / of niet gemakkelijk konden worden schoongemaakt en ontsmet.
        (…)
      
      
      
        
          Overtreding 4
        
        We zagen dat er in de productieruimte een vuile verdamper aan het plafond zat met daarop bladderende verf en dat er stof aan het rooster van de verdamper zat (…).
        We zagen dat de plafonds niet zo waren ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kon ophopen en het loskomen van deeltjes werd beperkt.
        (…)
      
      
      
        
          Overtreding 5
        
        Tijdens de inspectie bevonden wij ons in de kleine koelcel, we zagen dat er in de kleine cel een verzamelbak stond met afval zonder een identificatiemerk van dierlijke bijproducten (door onze vakkennis en ervaring als keurmeesters hebben wij de inhoud beoordeeld als categorie 2 materiaal), als identificatie zagen we dat er geen aanduiding op de bak stond zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 1069/2009.
        Ook zagen we bakken staan met afval, wat door mij is beoordeeld als categorie 2 materiaal van dierlijke oorsprong en plastic afval (…). Op deze bak ontbrak ook het identificatiemerk.
        Tevens stond er een grote grijze kunststof bak, met het opschrift (…), met pluimveevellen, enkele kuiken borstfilets, stukken van kuiken bouten. Het had een afwijkende kleur wat door onze ervaring leek op bedorven vlees. We hebben er aan geroken en dit bevestigde ons vermoeden, dat het bedorven was.
        De bak hebben we laten afwaarderen naar categorie 2 materiaal volgens Verordening (EG) nr. 1069/2009. Bij navraag aan de verantwoordelijke (…) stond deze bak als humaan gereed (…). Op deze bak ontbrak tevens een identificatiemerk.
        We zagen dat de dierlijke bijproducten of afgeleide producten niet voldeden aan
        de eisen ten aanzien van de identificatie.
        (…)” 
      
      
      
        
          Het bezwaar
        
      
      
      
        3. 	Appellante heeft na ontvangst van het primaire besluit daartegen bezwaar gemaakt. Zij bestrijdt de sluiting van haar bedrijf en heeft – kort samengevat – grote bezwaren tegen het feit dat verweerder zo lang heeft gewacht met het op schrift zetten van het besluit tot sluiting. Hierdoor is zij lange tijd in het ongewisse geweest wat de grondslag was van dit besluit, welke overtredingen het betrof en wat zij moest doen om deze maatregel op te heffen. 
      
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      4.1
      Volgens verweerder mag hij uitgaan van de juistheid van de bevindingen uit het rapport van bevindingen. Op grond daarvan staat vast dat appellante de in het bestreden besluit genoemde wettelijke voorschriften inzake hygiëne en de identificatie van dierlijke bijproducten heeft overtreden. Hierdoor heeft appellante de normen voor de invulling van de basisvoorwaarden voor hygiëne en inrichting in ernstige mate en structureel overtreden. Er is sprake van ernstige overtredingen (klasse B) in de zin van het Algemeen Interventiebeleid NVWA, die een direct en groot risico voor de volksgezondheid opleveren en de directe sluiting van het bedrijf van appellante rechtvaardigden (zie voor de nadere motivering van verweerder van de overtredingen en de sluiting hierna in 4.2). Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit niettemin gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat de schriftelijke besluitvorming rondom de sluiting (en de opheffing van de sluiting) van het bedrijf niet zorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd heeft plaatsgevonden. Daarmee is de maatregel zelf – de sluiting van het bedrijf – volgens verweerder echter niet onrechtmatig geworden. Hij laat het primaire besluit dan ook in stand. Daarvoor is volgens verweerder van belang dat, ondanks dat het besluit niet zo snel als mogelijk op schrift is gesteld, de heren [naam 4] en [naam 1] van het bedrijf van appellante, bij de inspectie aanwezig waren en van de bevindingen van de toezichthouders en de redenen van de sluiting op de hoogte zijn gebracht en dus wisten wat hen te doen stond.
      
    
    
      4.2
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder op basis van het rapport van bevindingen de volgende overtredingen geconstateerd: - De vloer- en muuroppervlakten van de productieruimte waren beschadigd, waardoor geen goede levensmiddelenhygiënepraktijken konden worden toegepast. Dit is in strijd met bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, onder a, respectievelijk b, van Verordening (EG) nr. 852 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
        - In de productieruimte zat aan het plafond een vuile verdamper met bladderende verf en stof 
        aan het rooster, waardoor geen goede levensmiddelenhygiënepraktijken konden worden toegepast. Dit is in strijd met bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, onder c en d, van Verordening 852/2004.- Met betrekking tot het onderhoud en de schoonmaak van de bedrijfsruimte zijn een aantal in het bestreden besluit opgesomde tekortkomingen geconstateerd, waardoor sprake is van overtreding van bijlage II, hoofdstuk I, punt 1 van Verordening 852/2004. - Ook is er sprake van overtreding van bijlage VIII, hoofdstuk II, punten 1 en 2 van Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Verordening 142/2011) wegens het ontbreken van een (juiste) identificatie op een verzamelbak met afval in de kleine koelcel, een andere bak met dierlijk bijproducten van categorie twee vermengd met plastic afval en een kunststofbak met bedorven vlees.
        Verweerder benadrukt dat de NVWA een dusdanig ernstige situatie, met zoveel en zulke ernstige tekortkomingen als bij appellante zijn waargenomen, zelden aantreft. Dat tegen appellante niet eerder handhavend is opgetreden, legt tegenover het ernstige en grote risico voor de volksgezondheid volgens verweerder onvoldoende gewicht in de schaal om niet tot directe sluiting van het bedrijf over te gaan. Op geen enkele andere wijze kon immers worden bereikt dat de ernstige en grote risico's voor de volksgezondheid per direct werden weggenomen. Verweerder stelt daartoe de wettelijke bevoegdheid te hebben en voorts dat zijn interventiebeleid daaraan niet in de weg staat.
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      
        Appellante voert aan dat verweerder niet bevoegd was het bedrijf te sluiten. 
        Het volledig sluiten van een bedrijf is een zeer zware en ingrijpende maatregel, waarvan dan ook niet lichtzinnig of onzorgvuldig gebruik mag worden gemaakt. Door pas op 22 november 2019 het besluit tot sluiting van het bedrijf per 3 mei 2018 op schrift te stellen, heeft verweerder appellante onvoldoende en niet-tijdig geïnformeerd over deze maatregel en de gronden waarop dit is gebaseerd. Hierdoor is appellante de mogelijkheid ontnomen om daartegen bezwaar te maken, een voorlopige voorziening te vragen en/of direct adequate maatregelen te nemen en heeft het bedrijf ten onrechte, althans onnodig lang, stilgelegen. Appellante verwijt verweerder dat hij het belang van het tijdig op schrift stellen van de maatregel miskent. Ondanks het eigen beleid van verweerder en het feit dat appellante verweerder een aantal keer herhaaldelijk heeft verzocht om het besluit tot sluiting van het bedrijf op schrift te stellen, heeft verweerder dit pas anderhalf jaar later gedaan. Het tijdig op schrift stellen van het besluit is een constitutief vereiste voor de gelding van een dergelijk besluit. Een mondelinge beslissing is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar een handeling. Voor zover deze handeling achteraf middels een besluit alsnog genomen of bekrachtigd kan worden, dient dat besluit binnen een redelijke termijn op schrift te worden gesteld, maar dat is niet gebeurd. Door pas op 22 november 2019 het besluit tot de sluiting van het bedrijf op schrift te stellen, heeft verweerder gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van fair play. Appellante wijst er op dat verweerder bij de sluiting van het bedrijf bovendien op diverse punten heeft gehandeld in strijd met zijn eigen beleid betreffende (de werkwijze bij) het sluiten van een onderneming, zoals vastgelegd in het ‘Procesmodel (SOLL) Sluiten onderneming – spoedsluiting’ van 4 februari 2016 (Procesmodel SOLL).
      
      
    
    
      5.2
      Door de handelwijze van verweerder is voor appellante lange tijd onduidelijk geweest welke overtredingen tot de bedrijfssluiting hebben geleid en wat de reden was dat het bedrijf zo lang - en te lang - gesloten moest blijven. Appellante heeft het rapport van bevindingen pas na opheffing van de maatregel ontvangen. Nog steeds wordt uit het rapport van bevindingen volgens appellante niet duidelijk welke gebreken aanleiding hebben gegeven tot sluiting van het bedrijf. En voor zover er al sprake is van enige normoverschrijding, dan heeft dat nooit een direct potentieel risico of gevaar voor de (volks)gezondheid opgeleverd. Appellante erkent dat sprake is geweest van (bouwtechnische) gebreken, maar bestrijdt dat deze een direct gevaar opleverden voor de gezondheid van de mens. De afwegingen van verweerder daaromtrent ontbreken. Appellante heeft ten aanzien van de in het bestreden besluit genoemde overtredingen nader aangegeven waarom de door de toezichthouders geconstateerde gebreken een dergelijk gevaar niet opleverden.
      
    
    
      5.3
      Appellante stelt dat, als het besluit wel zo spoedig mogelijk op schrift was gesteld, zij had geweten wat zij diende te doen om de overtredingen te beëindigen en de maatregel zo snel mogelijk had kunnen worden opgeheven. Verweerder heeft in het geheel niet duidelijk gemaakt wat appellante moest doen om de overtredingen te beëindigen. Dat is in strijd met de rechtszekerheid. Appellante bestrijdt dat [naam 4] en [naam 1] na de mondelinge aanzegging van de sluiting door de toezichthouders moeten worden geacht te hebben geweten wat de reden van de sluiting was en welke gebreken allemaal verholpen moesten worden om de sluiting op te heffen. Zij beheersen de Nederlandse taal onvoldoende om de mondelinge aanzegging op dat moment voldoende adequaat te hebben begrepen. 
      
    
    
      5.4
      Appellante voert aan dat de sluiting van het bedrijf in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De sluiting is geen geschikt middel, was niet noodzakelijk en is disproportioneel. Appellante had de sluiting op geen enkele wijze verwacht, verweerder heeft de bedrijfsomstandigheden niet in aanmerking genomen en er geen rekening mee gehouden dat haar niet eerder een maatregel is opgelegd. Zij stelt dat verweerder voor een ander minder ingrijpend middel had moeten kiezen, zoals bijvoorbeeld een waarschuwing, een last onder dwangsom of een veel kortere bedrijfssluiting.
      
    
    
      5.5
      Appellante heeft het College op grond van artikel 8:88 van de Awb verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de volgens haar onrechtmatige sluiting van het bedrijf.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader in bijlage
          6.	De tekst van het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
      
        
          De wettelijke grondslag van de sluiting
        
        7.	Vanwege de niet-naleving van de hiervoor in 4.2 genoemde wettelijke voorschriften (overtredingen) heeft verweerder appellante als bestuurlijke maatregel de onmiddellijke en volledig sluiting van haar bedrijf opgelegd. Uit het bestreden besluit, het primaire besluit en de ter zitting door verweerder gegeven toelichting begrijpt het College dat verweerder deze maatregel uitsluitend heeft gebaseerd op artikel 54, eerste en tweede lid, aanhef en onder e, van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening  882/2004). In artikel 54, eerste lid, van Verordening 882/2004 – zoals dat destijds luidde – is bepaald dat wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, zij maatregelen treft om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In het tweede lid, aanhef en onder, e van dit artikel is bepaald dat schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode een van de maatregelen is die kan worden getroffen. 
      
      
      
        
          Heeft verweerder de overtredingen terecht vastgesteld?
        
      
    
    
      8.1
      Het College ziet in de in 7 genoemde grondslag van de sluiting aanleiding om eerst te beoordelen of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante de hiervoor in 4.2 genoemde wettelijke voorschriften heeft overtreden. Verweerder is alleen bevoegd om ten aanzien van appellante een bestuurlijke maatregel als bedoeld in artikel 54 van Verordening 882/2004 te nemen, indien vast staat dat appellante één of meerdere van de door verweerder geconstateerde overtredingen heeft begaan. 
      
    
    
      8.2
      Het rapport van bevindingen is blijkens de ondertekening opgemaakt op ambtseed. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      8.3
      In wat appellante daarover heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de constateringen in het rapport van bevindingen over alle daarin genoemde tekortkomingen wat betreft de beschadiging van de vloer- en muuroppervlakten van de productieruimte, de verdamper aan het plafond van de productieruimte, het onderhoud en de schoonmaak van de bedrijfsruimte en het ontbreken van een (juiste) identificatie op een aantal bakken met afval en vlees(resten). Van belang hierbij is dat appellante erkent dat sprake was van bouwtechnische gebreken als genoemd in het rapport van bevindingen. In dit verband betwist appellante weliswaar dat deze gebreken geen direct gevaar opleverden voor de gezondheid van de mens, maar daarbij ziet zij over het hoofd dat dit aspect in het bestreden besluit niet ziet op de vaststelling van de overtredingen, maar een element is in de door verweerder gemaakte afweging om als reactie op de geconstateerde overtredingen ter handhaving van de overtreden wettelijke voorschriften te kiezen voor onmiddellijke sluiting van het bedrijf als bestuurlijke maatregel. Voor zover appellante onder de kopjes ‘overtreding 1’ en ‘overtreding 5’ de daar door haar genoemde overtredingen betwist, ziet het College in de daartoe niet onderbouwde stellingen geen reden voor zodanige twijfel aan de desbetreffende in het rapport van bevindingen opgenomen bevindingen dat dit rapport in zoverre niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtredingen ten grondslag kan worden gelegd. 
      
    
    
      8.4
      Dit betekent dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante de in 4.2 genoemde wettelijke voorschriften niet heeft nageleefd, zodat verweerder bevoegd was tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 54 van Verordening 882/2004.
      
      
        
          Mocht verweerder tot onmiddellijke sluiting overgaan, zonder een voorafgaand schriftelijk besluit?
        
      
    
    
      9.1
      Het College vat de in 5.1 weergegeven beroepsgrond met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb aldus op dat appellante hiermee betwist dat verweerder bevoegd was over te gaan tot onmiddellijke sluiting van het bedrijf zonder het besluit tot het opleggen van die maatregel eerst op schrift te stellen en aan haar bekend te maken. Het College zal deze beroepsgrond hierna in 9.2 tot en met 9.4 beoordelen. Daarbij neemt het College tot uitgangspunt dat verweerder wat appellante in bezwaar heeft aangevoerd over de rechtsgeldigheid van de onmiddellijke sluiting ook in de hiervoor genoemde zin had moeten opvatten. Al in bezwaar heeft appellante aangevoerd dat verweerder bij de spoedsluiting niet heeft gehandeld overeenkomstig de daarvoor door verweerder vastgestelde werkwijze en heeft zij benadrukt dat zij door de handelwijze van verweerder onvoldoende en niet-tijdig is geïnformeerd over het besluit tot sluiting van het bedrijf. 
      
    
    
      9.2
      Het College stelt vast dat uit het bestreden besluit noch uit het primaire besluit blijkt waaraan verweerder de bevoegdheid heeft ontleend om in dit geval, na de inspectie op 3 mei 2018, over te gaan tot de onmiddellijke sluiting van het bedrijf van appellante, zonder het besluit tot het treffen van die maatregel eerst op schrift te stellen en aan appellante bekend te maken. Voor zover verweerder van mening is dat die bevoegdheid volgt uit het aan de sluiting ten grondslag gelegde artikel 54, eerste lid, van Verordening 882/2004 in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder e, van dit artikel, heeft verweerder voor deze opvatting geen enkele onderbouwing gegeven. Het College is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en in zoverre is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.  
      
      
        9.3.1
        Voor zover verweerder ter zitting naar aanleiding van vragen van het College over de eventuele betekenis van artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren voor een geval als dit, heeft willen betogen dat het College hem bij constatering van het hiervoor in 9.2 genoemde motiveringsgebrek in verband met die bepaling de gelegenheid zou moeten bieden om dat gebrek te herstellen, volgt het College verweerder hierin niet. Het College acht dat niet zinvol, omdat aan het bestreden besluit nog enkele andere gebreken kleven, die niet kunnen worden hersteld. Hierna zal in 10 worden uiteengezet welke gebreken dat zijn. 
        
      
      
        9.3.2
        Wat betreft artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren is nog het volgende van belang. In dit artikellid is, voor zover hier van belang, geregeld dat een krachtens hoofdstuk 5 van de Wet dieren (getiteld ‘Maatregelen’) te treffen besluit niet eerst op schrift hoeft te worden gesteld ingeval in het belang van het weren van ziekteverwekkers een onverwijlde tenuitvoerlegging van een maatregel noodzakelijk is; in dat geval zorgt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en bekendmaking. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting gezegd dat in deze wettelijke bepaling alsnog de grondslag kan worden gevonden voor de onmiddellijke sluiting van het bedrijf van appellante, zonder dat het besluit tot het opleggen van die maatregel eerst op schrift was gesteld. Het College stelt vast dat artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren alleen van toepassing is op een krachtens hoofdstuk 5 van die wet te treffen besluit. Verweerder heeft ter zitting niet duidelijk gemaakt hoe de in geding zijnde maatregel zich hiertoe verhoudt. Bovendien is op grond van deze bepaling vereist dat een onverwijlde tenuitvoerlegging van een krachtens hoofdstuk 5 van de Wet dieren te treffen besluit noodzakelijk is in het belang van één van de daarin genoemde situaties. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat in dit geval de onmiddellijke sluiting van het bedrijf noodzakelijk was in het belang van het weren van ziekteverwekkers. Het in het bestreden besluit neergelegde standpunt van verweerder dat de geconstateerde overtredingen een direct en groot risico voor de volksgezondheid opleveren, moet – aldus verweerder ter zitting – zo worden begrepen dat hiermee aan dat vereiste is voldaan. Naar het oordeel van het College kan dat algemene, niet concreet op het weren van ziekteverwekkers toegespitste en onderbouwde standpunt, niet zonder meer de conclusie dragen dat aan genoemd vereiste is voldaan. 
        
      
      
        9.3.3
        Vast staat dat verweerder het besluit tot sluiting van het bedrijf per 3 mei 2018 pas op 22 november 2019 op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt. Dat is dus ruim 18 maanden nadat het bedrijf op last van verweerder per direct is gesloten. Verweerder heeft hiervoor, ook desgevraagd ter zitting, geen verklaring gegeven. Deze handelwijze is in strijd met artikel 5.2, tweede lid, van de Wet dieren, waaruit volgt dat verweerder alsnog zo spoedig mogelijk voor opschriftstelling en bekendmaking van de maatregel had moeten zorgen. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich ook op het standpunt stelt dat dit niet zo spoedig als mogelijk heeft plaatsgevonden en dat de schriftelijke besluitvorming rondom de sluiting ‘niet zorgvuldig’ en daarmee ‘ook onvoldoende gemotiveerd’ heeft plaatsgevonden. Indien verweerder bij het bestreden besluit (al) het oog zou hebben gehad op toepassing van artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren had verweerder in plaats daarvan echter moeten concluderen dat hij heeft gehandeld in strijd met deze wettelijke bepaling en niet dat (enkel) sprake was van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. In het bestreden besluit heeft verweerder zich tevens op het standpunt gesteld dat het enkele feit dat het op schrift stellen en bekendmaken van de maatregel niet zo spoedig als mogelijk heeft plaatsgevonden, niet betekent dat de maatregel daarmee onrechtmatig wordt. Die conclusie acht het College in dit geval te kort door de bocht, gelet op wat hierna in 10 en 11.2 zal worden overwogen. 
        
        
          
             De keuze van verweerder voor onmiddellijke sluiting en de gevolgen hiervan voor appellante
          
        
      
    
    
      10.1
      Appellante heeft aangevoerd dat de onmiddellijke en volledige sluiting van het bedrijf voor onbepaalde tijd als middel ongeschikt was om op te treden tegen de overtredingen, dat deze sluiting onnodig lang heeft geduurd en disproportioneel was. Hiermee betoogt appellante dat deze bestuurlijke maatregel in strijd is met het hier van toepassing zijnde Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Naar aanleiding van deze beroepsgrond overweegt het College het volgende.
      
    
    
      10.2
      In het kader van genoemd evenredigheidsbeginsel is - kort gezegd - de vraag aan de orde of de onmiddellijke sluiting geschikt en noodzakelijk is om het gewenste doel te bereiken en of de maatregel, als deze op zichzelf geschikt en noodzakelijk is, in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende. 
      
    
    
      10.3
      Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit, zoals toegelicht ter zitting, niet met de vereiste zorgvuldigheid de feiten heeft vastgesteld die relevant zijn voor de beantwoording van de hiervoor in 10.2 genoemde vraag. Verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift weliswaar uiteengezet dat en waarom hij meent dat het gerechtvaardigd is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om die maatregel aan appellante op te leggen, maar die uiteenzetting is niet gebaseerd op een zorgvuldige vaststelling van de feiten en schiet daarom tekort. Die motivering is ook gebrekkig omdat daaruit niet blijkt dat verweerder bij zijn keuze om tot onmiddellijke sluiting over te gaan de nadelige gevolgen van zijn eigen handelwijze voor appellante voldoende heeft betrokken. Het College zal dit hierna in 10.4 toelichten.  
      
      
        10.4.1
        
          Verweerder is ernstig tekort geschoten in de verslaglegging van het handelen van de NVWA in het kader van de inspecties op het bedrijf van appellante, van de gevolgde procedure en van zijn eigen besluitvorming. Dit blijkt uit de volgende feiten en omstandigheden. Van de op 3 mei 2018 uitgevoerde inspectie op het bedrijf is het definitieve rapport van bevindingen (met foto’s) pas op 16 augustus 2018 opgesteld. Dat is drie en een halve maand na de sluiting van het bedrijf en op een tijdstip dat de maatregel al was opgeheven. Volgens dit rapport heeft een toezichthouder bij de inspectie een vertegenwoordiger van het bedrijf op de hoogte gebracht van zijn bevindingen, maar andere informatie bevat het rapport niet. Vast staat dat appellante eerder wel, vanaf 21 juni 2018, de beschikking had gekregen over het conceptrapport van bevindingen (zonder foto’s). Dit conceptrapport bevat een summiere opsomming van de waarnemingen van een toezichthouder, maar daarin ontbreekt de opmerking dat een vertegenwoordiger van appellante op de hoogte is gebracht van die bevindingen. Ook dit conceptrapport is pas ruim na de sluiting van het bedrijf en nadat de maatregel al was opgeheven aan appellante verstrekt. Het lijstje met gebreken dat verweerder als bijlage bij het verweerschrift heeft gevoegd, zou volgens hem op 3 mei 2018 door de toezichthouder bij appellante zijn achtergelaten, maar appellante heeft ter zitting gesteld dat zij dit lijstje niet kent. Het College ziet geen aanleiding er aan te twijfelen dat appellante hier niet over beschikte. Verweerder heeft dit lijstje pas het bij opstellen van het verweerschrift verstrekt. Het is niet eerder toegevoegd aan de processtukken. Het conceptrapport van bevindingen, noch het definitieve rapport van bevindingen vermeldt dat dit lijstje met gebreken is overhandigd aan appellante.
          Volgens verweerder heeft een toezichthouder appellante op 3 mei 2018 mondeling in kennis gesteld van de beslissing van verweerder om het bedrijf met onmiddellijke ingang te sluiten en is daarbij aangegeven welke gebreken hersteld moesten worden om de sluiting ongedaan te maken. Verweerder heeft geen stukken overgelegd waarin dit is vastgelegd. Er is geen reden om aan te nemen dat die stukken er wel zouden zijn. Op 29 mei 2018 en 5 juni 2018 hebben op het bedrijf inspecties plaatsgevonden om vast te stellen of de gebreken waren verholpen, maar niet gebleken is dat hiervan verslagen of rapporten zijn opgemaakt. Zoals hiervoor in 9.3.3 al is geconstateerd staat vast dat verweerder het besluit tot sluiting van het bedrijf per 3 mei 2018 pas op 22 november 2019 op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt. Daaraan voegt het College nog toe dat appellante vanaf 21 juni 2018 verweerder herhaaldelijk heeft gevraagd om een schriftelijk besluit en dat de in het Procesmodel SOLL vastgelegde werkwijze van verweerder bij een spoedsluiting ervan uitgaat dat een maatregel zo spoedig mogelijk schriftelijk moet worden bevestigd en dezelfde dag of uiterlijk de volgende werkdag, gerekend vanaf de inspectiedag, dient te worden uitgereikt door twee inspecteurs, die deze beschikking ook toelichten aan de ondernemer. Vaststaat dat dit niet is gebeurd.
        
        
      
      
        10.4.2
        Door al deze tekortkomingen in de verslaglegging ontbreekt, met uitzondering van de vastlegging van de hiervoor in 8 beoordeelde bevindingen van de toezichthouders, voldoende zicht op de feiten vanaf de inspectie op 3 mei 2018 tot en met de opheffing van de sluiting op 5 juni 2018, die relevant zouden kunnen zijn met name voor de beantwoording van de vraag of verweerder niet met een minder verstrekkende maatregel of maatregelen had kunnen volstaan (noodzaak van de maatregel) en of de opgelegde sluiting niet onredelijk bezwarend was voor appellante. Door deze tekortkomingen is (te) ongewis of en hoe met appellante op 3 mei 2018 is gecommuniceerd over de constateringen van de toezichthouders en de afwegingen die verweerder toen heeft gemaakt om te kiezen voor onmiddellijke sluiting van het bedrijf en niet voor een minder verstrekkende maatregel. Ook is (te) ongewis of en hoe toen met appellante is gesproken over de duur van de sluiting en over wat zij zou moeten doen om de overtredingen ongedaan te maken en de tijd die hiermee zou kunnen zijn gemoeid. Onduidelijk is ook waarom bij de herinspectie op 29 mei 2018 is geconstateerd dat de overtredingen nog niet waren rechtgezet en waarom dit op 5 juni 2018 kennelijk wel het geval was. Indien die informatie daarover beschikbaar zou zijn geweest, zou daaruit mogelijk het een en ander kunnen worden afgeleid over de uitgangssituatie bij de sluiting op 3 mei 2018. 
        
      
      
        10.4.3
        Hier staat tegenover dat er geen reden is om aan te nemen dat appellante in het geheel niet wist wat er speelde. Desgevraagd heeft zij ter zitting bevestigd dat een toezichthouder op 3 mei 2018 aan een aanwezige medewerker heeft verteld dat het bedrijf per direct moest worden gesloten en dat zij wist dat er bouwkundige gebreken waren die moesten worden hersteld. Ook is ter zitting gebleken dat appellante na de sluiting van het bedrijf een adviseur heeft ingeschakeld om haar te adviseren welke gebreken zij op welke wijze zou moeten verhelpen teneinde de sluiting op te heffen en dat zij een aannemer in de arm heeft genomen om de bedrijfsruimte te renoveren om de gebreken te verhelpen. Het College ziet echter in deze informatie van appellante onvoldoende reden om - ondanks het oordeel in 8 dat verweerder de overtredingen terecht heeft vastgesteld - aan te aannemen dat appellante van meet af aan voldoende is geïnformeerd over de haar opgelegde maatregel, de daaraan ten grondslag liggende redenen, de duur van de sluiting en dat zij wist wat zij moest doen om de maatregel op te heffen. In het licht van genoemde tekortkomingen is deze informatie te summier om daaraan die vergaande conclusie in het nadeel van appellante te verbinden. Hierbij is van belang dat het opleggen aan appellante van de onmiddellijke en algehele sluiting van het bedrijf – naar het zich laat aanzien in dit geval kennelijk voor onbepaalde tijd – een ingrijpende maatregel is, die verweerder niet lichtzinnig mag nemen en die onder andere hoge eisen stelt aan de motivering voor de keuze van juist deze maatregel. Het College gaat dan ook niet mee in het standpunt van verweerder dat het feit dat appellante na de sluiting de bedrijfsruimte heeft gerenoveerd, betekent dat appellante wist wat zij moest doen om de sluiting van haar bedrijf ongedaan te maken. Hierbij is van belang dat appellante ter zitting heeft gesteld dat zij de gehele bedrijfsruimte heeft laten renoveren om er zeker van te zijn dat de tekortkomingen zo snel mogelijk zouden worden verholpen en de bedrijfsactiviteiten zo snel mogelijk zouden kunnen worden opgestart. Dit kan ook zo worden begrepen dat appellante als gevolg van gebrekkige informatievoorziening van de kant van verweerder en met het oog op haar bedrijfsbelang het zekere voor het onzekere heeft willen nemen. Verweerder heeft zijn stelling dat hij alles in het werk heeft gesteld om de periode van sluiting zo kort mogelijk te houden en dat daardoor het bedrijf van appellante slechts een beperkte tijd heeft stilgelegen, niet onderbouwd met feiten. Gezien de genoemde tekortkomingen in de verslaglegging gaat het College ervan uit dat verweerder die onderbouwing niet alsnog afdoende kan geven.
        
      
      
        10.4.4
        Naar het oordeel van het College blijkt uit het bestreden besluit, zoals toegelicht ter zitting, niet dat verweerder zich rekenschap heeft gegeven van de nadelige gevolgen van de sluitingsmaatregel voor appellante in verband met het niet tijdig op schrift stellen en bekendmaken van het besluit tot het opleggen van die maatregel en de in 10.4.1 en 10.4.2 genoemde ernstige tekortkomingen in de verslaglegging. Doordat verweerder de maatregel pas op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt na de opheffing van de sluiting, heeft verweerder appellante de mogelijkheid ontnomen om daartegen nog tijdens de sluiting bezwaar te maken en bij het College een voorlopige voorziening te vragen waarmee hij de maatregel vroegtijdig inhoudelijk had kunnen aanvechten. Zodoende heeft verweerder de toegang tot de rechter voor appellante gefrustreerd. Naar het oordeel van het College had verweerder dit voor appellante nadelige en zwaarwegende gevolg moeten betrekken in het besluit op bezwaar en in de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten.
        
      
      
        10.4.5
        Gelet op wat hiervoor in 10.3 tot en met 10.4.4 is overwogen, is het bestreden besluit  genomen in strijd met artikel 3:2 (zorgvuldigheid) van de Awb en is het ook in zoverre tevens in strijd met artikel 7:12, eerste lid (motivering), van de Awb.
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
      
    
    
      11.1
      Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met de in 9.2 en 10.4.5 genoemde wettelijke bepalingen. 
      
    
    
      11.2
      Het College ziet tevens aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf te voorzien in de zaak door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Gelet op wat in 10.3 tot en met 10.4.4 is overwogen, waaronder met name de gebrekkige verslaglegging aan de kant van verweerder, acht het College het niet reëel dat verweerder de in 10.4.5 genoemde gebreken kan herstellen en is het niet zinvol om verweerder de gelegenheid te bieden het in 9.2 geconstateerde gebrek te laten herstellen (zie 9.3.1). Naar het oordeel van het College moet hieraan de conclusie worden verbonden dat het primaire besluit onrechtmatig is genomen en de maatregel bij het bestreden besluit ten onrechte is gehandhaafd.  
      
      
        
          Schadevergoeding
        
      
      
    
    
      12.1
      Appellante heeft het College tevens verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van verweerder om haar bedrijf te sluiten. Appellante heeft haar schade begroot op in totaal € 53.878,40 (inclusief rente en incassokosten). Ter zitting heeft appellante desgevraagd haar vordering voor zover het de post ‘kosten voor (her)controles’  betreft toegelicht en aangegeven dat het bij deze kosten gaat om retributies, die verweerder bij haar in rekening heeft gebracht. Appellante heeft met het opvoeren van deze post niet beoogd op te komen tegen het besluit of de besluiten waarbij deze retributies zijn opgelegd, maar zij wil dat verweerder de daaruit voor haar voortvloeiende kosten vergoedt. Deze post dient dan ook betrokken te worden bij de beoordeling van het verzoek om schadevergoeding.
      
    
    
      12.2
      Appellante heeft haar verzoek om vergoeding van schade beperkt tot € 25.000,- zodat het College bevoegd is daarover te oordelen. Nu het College heeft geoordeeld dat het primaire besluit van 22 november 2019 dient te worden herroepen en dus onrechtmatig is, is verweerder in beginsel aansprakelijk voor de schade die appellante door de opgelegde sluiting heeft geleden. Het College ziet aanleiding om ter voorbereiding van een inhoudelijke beoordeling en uitspraak op het verzoek om schadevergoeding, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:94, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 8:68 van de Awb, het onderzoek in deze zaak met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding te heropenen. Daarbij zullen partijen eerst gedurende enige tijd in de gelegenheid worden gesteld in onderling overleg tot een oplossing van dit geschil te komen. Indien het geschil niet op die wijze kan worden opgelost, wordt appellante in de gelegenheid gesteld om uiterlijk twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak aan te geven dat de behandeling van het verzoek dient te worden hervat. Daarna zal het College het verdere verloop van de procedure nader bepalen.
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      13.1
      Appellante heeft in haar verzoek om schadevergoeding ook verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als genoemd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College zal dat verzoek, los van de behandeling van het bovengenoemde verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming waarin het onderzoek zal worden heropend, hieronder beoordelen.
      
    
    
      13.2
      Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1022) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. 
      
    
    
      13.3
      
        De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Anders dan appellante gaat het College hierbij uit van het bezwaarschrift van appellante van 4 december 2019 tegen het schriftelijke besluit van verweerder van 22 november 2019. Het pro forma bezwaarschrift dat appellante op 21 juni 2018 heeft ingediend was niet gericht tegen een op schrift gestelde beslissing als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan dan ook in zoverre niet worden aangemerkt als moment van aanvang van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM in dit geschil.
        Het bezwaarschrift van appellante tegen het primaire besluit is door verweerder ontvangen op 4 december 2019. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met naar boven afgerond 11 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is niet gebleken. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 1.000,- schadevergoeding.
        Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar, namelijk ruim 10 maanden, in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar, namelijk een jaar en elf maanden, heeft geduurd. De veroordeling tot vergoeding van immateriële schade moet daarom naar evenredigheid worden berekend. Hiervoor wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). De redelijke termijn in de bezwaarfase is met afgerond 4 maanden overschreden. Dit betekent dat dit deel van de overschrijding voor rekening komt van verweerder. Het resterende deel komt voor rekening van de Staat der Nederlanden. Het College zal daarom verweerder op grond van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot het betalen van € 363,64 (4/11 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 636,36 (7/11 x € 1.000,-) aan appellante.
      
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        14. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 2.438,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- een  wegingsfactor 1, alsmede 1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 363,64 te betalen;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 636,36 te betalen;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.438,50;
    - heropent het onderzoek met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding van appellante.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
    
    
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
    
      Verordening 852/2004
    
    
    
      Bijlage II (Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelen (tenzij bijlage I van toepassing is)
      […]
      
        Hoofdstuk I (Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)
      
      1. Bedrijfsruimten voor levensmiddelen moeten schoon zijn en goed worden onderhouden
    
    
    
      […]
    
    
    
      
        Hoofdstuk II (Specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in hoofdstuk III genoemde ruimten)
      
      1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met 
      uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
    
    
    
      a) vloeroppervlakken moeten goed worden onderhouden en moeten gemakkelijk kunnen worden schoongemaakt en, indien nodig, ontsmet. Dit houdt in dat ondoordringbaar, niet-absorberend, afwasbaar en niet-toxisch materiaal moet worden gebruikt, tenzij de exploitanten van levensmiddelenbedrijven ten genoegen van de bevoegde autoriteit kunnen aantonen dat andere gebruikte materialen voldoen. Waar passend moeten vloeren een goede afvoer via het vloeroppervlak mogelijk maken;
    
    
    
      b) muuroppervlakken moeten goed worden onderhouden en moeten gemakkelijk kunnen worden schoongemaakt en, indien nodig, ontsmet. Dit houdt in dat ondoordringbaar, niet-absorberend, afwasbaar en niet-toxisch materiaal moet worden gebruikt en dat een glad oppervlak tot op een aan de 
      werkzaamheden aangepaste hoogte vereist is, tenzij de exploitanten van 
      levensmiddelenbedrijven ten genoegen van de bevoegde autoriteit kunnen 
      aantonen dat andere gebruikte materialen voldoen;
    
    
    
      c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en 
      voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt;
    
    
    
      d) ramen en andere openingen moeten zo zijn geconstrueerd dat zich geen 
      vuil kan ophopen. Die welke toegang kunnen geven tot de buitenlucht 
      moeten worden voorzien van horren die gemakkelijk kunnen worden verwijderd om te worden schoongemaakt. Indien open ramen zouden leiden 
      tot verontreiniging, moeten die ramen tijdens de productie gesloten en 
      vergrendeld blijven;
      		[…]
    
    
    
    
      Verordening 142/2011
    
    
    
      Bijlage VIII (Verzameling, vervoer en traceerbaarheid) 
      […]
      
        Hoofdstuk II (identificatie)
      
    
    1. Alle nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat:
    
      a)	 zendingen dierlijke bijproducten en afgeleide producten identificeerbaar zijn en tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong van de dierlijke bijproducten alsook tijdens het vervoer gescheiden en identificeerbaar blijven;
      b) 	een merkstof voor de identificatie van dierlijke bijproducten en afgeleide producten van een specifieke categorie alleen wordt gebruikt voor de categorie waarvoor het gebruik daarvan krachtens deze verordening wordt voorgeschreven, of overeenkomstig punt 4 wordt vastgesteld;
      c)	 zendingen dierlijke bijproducten en afgeleide producten van een lidstaat naar een andere lidstaat worden verzonden in verpakkingen, recipiënten of voertuigen die als volgt duidelijk zichtbaar en, op zijn minst voor de duur van het vervoer, met een onuitwisbare kleurcode gemarkeerd zijn om de in deze verordening bedoelde informatie op het oppervlak of een deel van het oppervlak van een verpakking, recipiënt of voertuig dan wel op een daarop aangebracht etiket of symbool aan te geven:
      i) voor categorie 1-materiaal, met de kleur zwart;
      ii) voor categorie 2-materiaal (met uitzondering van mest en de inhoud van het maag-darmkanaal), met de kleur geel;
      iii) voor categorie 3-materiaal, met de kleur groen met een hoog gehalte aan blauw om ervoor te zorgen dat zij duidelijk kan worden onderscheiden van de andere kleuren;
      iv) voor ingevoerde zendingen, met de kleur die voor het respectieve materiaal in de punten i), ii) en iii) wordt genoemd, vanaf het moment waarop de zending voorbij de grensinspectiepost van eerste binnenkomst in de Unie is gekomen. 
    
    
    2. Tijdens het vervoer en de opslag moet op de verpakking, de recipiënt of het voertuig een etiket worden aangebracht waarop:
    
      a)	duidelijk de categorie dierlijke bijproducten of afgeleide producten wordt aangegeven, en
      b)	de volgende woorden zijn afgedrukt, zodanig dat deze op de verpakking, de recipiënt of het voertuig, naargelang het geval, zichtbaar en leesbaar zijn:
      	i) voor categorie 3-materiaal: „Niet voor menselijke consumptie“;
      ii) voor categorie 2-materiaal (met uitzondering van mest en de inhoud van het maag-darmkanaal), en van categorie 2-materiaal afgeleide producten: „Niet voor dierlijke consumptie“; indien categorie 2-materiaal echter bestemd is voor het voederen van dieren, als bedoeld in artikel 18, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 onder de in of krachtens dat artikel vastgestelde voorwaarden, moet op het etiket worden aangegeven: „Voeder voor …“, gevolgd door de naam van de specifieke diersoorten voor het voederen waarvan het materiaal bestemd is;
      iii) voor categorie 1-materiaal en van categorie 1-materiaal afgeleide producten, indien bestemd voor:- verwijdering: „Uitsluitend geschikt voor verwijdering“;- de vervaardiging van voeder voor gezelschapsdieren: „Uitsluitend geschikt voor de vervaardiging van voeder voor gezelschapsdieren“;- de vervaardiging van een in artikel 36 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 bedoeld afgeleid product: „Uitsluitend geschikt voor de vervaardiging van afgeleide producten. Niet geschikt voor menselijke of dierlijke consumptie, noch voor gebruik op het land“;
      iv) voor melk, melkproducten, melkderivaten, biest en biestproducten: „Niet voor menselijke consumptie“;
      v) voor gelatine die is geproduceerd op basis van categorie 3-materiaal: „Gelatine geschikt voor diervoeding“;
      vi) voor collageen die is geproduceerd van categorie 3-materiaal: „Collageen geschikt voor diervoeding“;
      vii) voor rauw voeder voor gezelschapsdieren: „Voeder uitsluitend voor gezelschapsdieren“;
      viii) voor vis en daarvan afgeleide producten die bestemd zijn als visvoer en vóór hun verzending behandeld en verpakt worden, de duidelijke en leesbare vermelding van de naam en het adres van de diervoederfabriek van oorsprong, en:-  voor vismeel afkomstig van wilde vis, de woorden „Bevat uitsluitend vismeel van wilde vis – geschikt voor vervoedering aan alle soorten gekweekte vis“;- voor vismeel afkomstig van gekweekte vis, de woorden „Bevat uitsluitend vismeel van gekweekte vis van de soorten […] – uitsluitend geschikt voor vervoedering aan andere soorten gekweekte vis“;- voor vismeel afkomstig van wilde en gekweekte vis, de woorden „Bevat vismeel van wilde en gekweekte vis van de soorten […] – uitsluitend geschikt voor vervoedering aan andere soorten gekweekte vis“;
      ix) voor bloedproducten van paardachtigen die bestemd zijn voor andere doeleinden dan vervoedering: „Bloed en bloedproducten van paardachtigen. Niet voor menselijke of dierlijke consumptie“;
      x) voor horens, hoeven en ander materiaal voor de productie van organische meststoffen en bodemverbeteraars als bedoeld in bijlage XIV, hoofdstuk II, afdeling 12: „Niet voor menselijke of dierlijke consumptie“;
      xi) voor organische meststoffen en bodemverbeteraars: „Organische meststoffen of bodemverbeteraars – landbouwhuisdieren niet laten grazen en gewassen niet als groenvoer gebruiken binnen 21 dagen na gebruik“;
      xii) voor materiaal dat wordt gebruikt als voeder overeenkomstig bijlage VI hoofdstuk II, afdeling 1, de naam en het adres van het verzamelcentrum, alsmede de vermelding „Niet voor menselijke consumptie“;
      xiii) voor mest en de inhoud van het maag-darmkanaal: „Mest“;
      xiv) voor tussenproducten, op de buitenverpakking: „Uitsluitend geschikt voor geneesmiddelen/geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik/medische hulpmiddelen/actieve implanteerbare medische hulpmiddelen/medische hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek/laboratoriumreagentia“;
      xv) voor voor onderzoek en diagnose bestemde monsters: „Voor onderzoek en diagnose“, in plaats van de onder a) vastgestelde tekst;
      xvi) voor handelsmonsters: „Handelsmonster niet voor menselijke consumptie“, in plaats van de onder a) vastgestelde tekst;
      xvii) voor demonstratiemateriaal: „Demonstratiemateriaal niet voor menselijke consumptie“, in plaats van de onder a) vastgestelde tekst.
      c)	Het onder b) xi) bedoelde etiket is echter niet vereist voor de volgende organische meststoffen en bodemverbeteraars:
      i) in voorverpakte verpakkingen met een gewicht van maximaal 50 kg die bestemd zijn voor gebruik door de eindgebruiker, of
      ii) in bigbags met een maximumgewicht van 1 000 kg, mits:
      — zij zijn toegestaan door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de organische meststof of bodemverbeteraar op het land zal worden uitgereden;
      — op die bigbags is aangegeven dat zij niet mogen worden gebruikt op land waartoe landbouwhuisdieren toegang hebben.
      […]
    
    
    
  
  
    Verordening 882/2004 (zoals gold tot 13 december 2019)
    
    
      Artikel 54  - Actie in geval van niet- naleving
    
    1. Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.
    2. Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
    
      […]
      e) schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode;
      […]
    
    
    
    
      Wet dieren
    
    
    
      Artikel 5.2 - Spoedeisendheid
    
    1. Ingeval in het belang van de gezondheid van mens of dier naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden.
    2. Een regeling als bedoeld in het eerste lid kan, in afwijking van artikel 5, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, door Onze Minister op andere dan de daar genoemde wijze bekend worden gemaakt.
    3. Onze Minister kan mandaat verlenen voor het stellen van regels krachtens dit hoofdstuk ten aanzien van gevallen waarin in het belang van de gezondheid van mens of dier een onverwijlde voorziening noodzakelijk is.
    4. Het mandaat, bedoeld in het derde lid, kan tevens betrekking hebben op de bevoegdheden, bedoeld in het eerste en het tweede lid.
    5. Een krachtens dit hoofdstuk te treffen besluit hoeft niet eerst op schrift te worden gesteld ingeval in het belang van preventie of bestrijding van besmettelijke dierziekten, zoönosen of ziekteverschijnselen of het weren van ziekteverwekkers een onverwijlde tenuitvoerlegging van een maatregel noodzakelijk is. In dat geval zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en bekendmaking.
    
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 1:3
    
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    
    
      Artikel 3:2
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 7:12
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
    
    
      Artikel 8:72
      […]
    
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    
      […]
      b.zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
      […]
    
    
    
    
      EVRM
    
    
    
      Artikel 6
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    […]