ECLI:NL:RVS:2022:3004, Raad van State, 19-10-2022, 202106380/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 26 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lochem het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" te wijzigen afgewezen. De raad van de gemeente Lochem heeft op 7 april 2020 het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" vastgesteld en daarbij het bouwwerk op dit perceel bestemd als "Recreatie - Recreatiewoning". Dit bestemmingsplan is een correctie op het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" waarin het perceel als "Bos" was bestemd. Tegen het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" is geen beroep ingesteld. [appellant A] en [appellant B] hebben als bewoners van het perceel [locatie 2] de raad bij brief van 29 juli 2020 verzocht de bestemming terug te wijzigen in "Bos". Het college heeft het verzoek op 3 november 2020 afgewezen waartegen [appellant A] en [appellant B] bij brief van 7 december 2020 aan het college bezwaar hebben gemaakt met daarbij een herhaald verzoek om de bestemming terug te wijzigen.

202106380/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Epse, gemeente Lochem,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lochem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Op 26 januari 2021 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" te wijzigen afgewezen.
    Op 1 juli 2021 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat het op 26 januari 2021 geen besluit heeft genomen en geen dwangsom is verschuldigd.
    [appellant A] en [appellant B] hebben bij de rechtbank Gelderland beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar tegen de beslissing van 26 januari 2021. De rechtbank heeft het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden aan de Raad van State.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 14 december 2021 heeft het college het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
    [appellant A] en [appellant B] hebben hiertegen beroepsgronden ingediend.
    Het college heeft daarop gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en standpunten van partijen
    1.       De raad van de gemeente Lochem heeft op 7 april 2020 het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" vastgesteld en daarbij het bouwwerk op dit perceel bestemd als "Recreatie - Recreatiewoning". Dit bestemmingsplan is een correctie op het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" waarin het perceel als "Bos" was bestemd. Tegen het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" is geen beroep ingesteld. [appellant A] en [appellant B] hebben als bewoners van het perceel [locatie 2] de raad bij brief van 29 juli 2020 verzocht de bestemming terug te wijzigen in "Bos". Het college heeft het verzoek op 3 november 2020 afgewezen waartegen [appellant A] en [appellant B] bij brief van 7 december 2020 aan het college bezwaar hebben gemaakt met daarbij een herhaald verzoek om de bestemming terug te wijzigen. Op 26 januari 2021 heeft het college dit verzoek nogmaals afgewezen. [appellant A] en [appellant B] hebben daartegen bij brief van 8 maart 2021 bezwaar gemaakt. Omdat niet tijdig is beslist op dit bezwaar hebben [appellant A] en [appellant B] het college bij brief van 25 juni 2021 in gebreke gesteld. Bij brief van 1 juli 2021 heeft het college [appellant A] en [appellant B] bericht dat de beslissing in de brief van 26 januari 2021 geen besluit is omdat zij geen aanvraag kunnen doen voor een bestemmingswijziging van een perceel van een ander, en dat geen dwangsom is verschuldigd.
    2.       [appellant A] en [appellant B] hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar tegen de beslissing van 26 januari 2021. Zij verzoeken de Afdeling om het college op te dragen omgaand dan wel binnen een door de Afdeling te bepalen termijn alsnog een besluit te nemen op hun bezwaar en dit op de juiste wijze bekend te maken, op grond van artikel 8:55c van de Awb de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom vast te stellen en op grond van artikel 8:55d aan de uitspraak een nadere dwangsom te verbinden voor iedere dag dat het college in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
    3.       Het college betoogt dat nu [appellant A] en [appellant B] geen eigenaar zijn van het perceel [locatie 1], het voor hen, als niet-belanghebbenden, niet mogelijk is voor dit perceel een herziening van het bestemmingsplan aan te vragen. Hun verzoek tot herziening van het bestemmingsplan is volgens het college geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, waaruit volgt dat de brief van het college van 26 januari 2021 geen besluit bevat. Daarom kan tegen de beslissing in die brief geen bezwaar worden gemaakt en kan de brief van [appellant A] en [appellant B] van 8 maart 2021 niet als bezwaar in de zin van de Awb worden aangemerkt, aldus het college.
    4.       Bij besluit van 14 december 2021 heeft het college het bezwaar van 8 maart 2021 alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij stelt het college zich nog steeds op het standpunt dat geen sprake is van een aanvraag en dus ook niet van een besluit. Wel is het college teruggekomen van zijn standpunt in zijn brief van 1 juli 2021 dat geen besluit op bezwaar kan worden genomen om de toen genoemde reden dat op 26 januari 2021 geen besluit is genomen.
    5.       Het beroep van [appellant A] en [appellant B] richt zich tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar van 8 maart 2021. Wat het college daarover op 1 juli 2021 aan [appellant A] en [appellant B] heeft meegedeeld, ziet de Afdeling niet als besluit op bezwaar, alleen al omdat het college in die brief niet duidelijk maakt wat de beslissing op het bezwaar zou zijn. Pas met het besluit van 14 december 2021 is op het bezwaar beslist, met een niet-ontvankelijkverklaring. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] heeft mede betrekking op dat besluit (artikel 6:20, derde lid, van de Awb).
    5.1.    Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] hun beroepsgrond dat het college onbevoegd op hun verzoek heeft beslist, ingetrokken.
    Hebben [appellant A] en [appellant B] een aanvraag gedaan?
    6.       Of [appellant A] en [appellant B] een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb hebben gedaan, is niet relevant voor de vraag of voor hen de mogelijkheid van bezwaar openstond tegen de afwijzende beslissing van 26 januari 2021. Een weigering een bestemmingsplan vast te stellen moet gelijkgesteld worden met een besluit waartegen voor een belanghebbende bezwaar of beroep openstaat, ook als aan de weigering een verzoek van een niet-belanghebbende ten grondslag ligt. Voor het oordeel dat [appellant A] en [appellant B] belanghebbenden zijn bij de weigering het bestemmingsplan te herzien, is voldoende dat zij eigenaren van het naastgelegen perceel zijn. De vraag of [appellant A] en [appellant B] belanghebbenden zijn bij hun verzoek om planherziening, hoeft dus niet te worden beantwoord.
    Beroep tegen niet tijdig nemen besluit op bezwaar en de dwangsom
    7.       Omdat het college op 14 december 2021 alsnog een besluit op het bezwaar van 8 maart 2021 heeft genomen, is de Afdeling van oordeel dat [appellant A] en [appellant B] bij een uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar geen belang meer hebben.
    7.1.    Dat [appellant A] en [appellant B] bij hun beroep tevens hebben verzocht om met toepassing van artikel 8:55c van de Awb een op grond van artikel 4:17 van deze wet verbeurde dwangsom vast te stellen, leidt niet tot een ander oordeel. Hiertoe overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3260, dat het nemen van een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan, ook in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag zou liggen, niet het nemen van een beschikking op aanvraag als bedoeld in artikel 4:17 gelezen in samenhang met artikel 1:3, tweede lid, van de Awb is. Aangezien een besluit op bezwaar deelt in het karakter van het besluit waarop het betrekking heeft, geldt dit evenzo voor een besluit op bezwaar omtrent vaststelling van een bestemmingsplan (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1311, onder 11.1). Dit betekent dat geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 is verbeurd. Nu dit verzoek derhalve kennelijk niet voor inwilliging in aanmerking komt, kan ook hieraan geen belang als hierboven aangegeven worden ontleend.
    7.2.    Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar is niet-ontvankelijk.
    Was het college bevoegd te beslissen op het bezwaar?
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat niet het college, met zijn besluit van 14 december 2021, maar de raad bevoegd is op het bezwaar te beslissen. Zij verzoeken te bepalen dat de raad alsnog op het bezwaar beslist.
    8.1.    Artikel 3.9 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt:
    "1. Artikel 3.8 is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen.
    2. Tot een afwijzing als bedoeld in het eerste lid besluit de gemeenteraad zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag."
    Artikel 10:3, derde lid, van de Awb luidt:
    "Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen."
    8.2.    Het mandaat van de raad aan het college van 21 september 2015 om namens hem een verzoek om planherziening af te wijzen (Gemeenteblad 2015, 90346) voorziet er niet in en ook artikel 10:3, derde lid, van de Awb staat eraan in de weg dat het college in bezwaar beslist over de weigering het bestemmingsplan te herzien. Die bevoegdheid is voorbehouden aan de raad. Het besluit van 14 december 2021 is onbevoegd door het college genomen.
    Het betoog slaagt.
    8.3.    Het beroep tegen het besluit van 14 december 2021 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.9, tweede lid, van de Wro.
    Hoe nu verder?
    9.       De raad moet alsnog een besluit nemen op het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om herziening van het bestemmingsplan. Daarbij moet de raad voor dat besluit ervan uitgaan dat [appellant A] en [appellant B] belanghebbenden zijn. De raad kan in bezwaar vasthouden aan de afwijzing van het verzoek of naar aanleiding van het bezwaar ertoe besluiten een planprocedure in de door [appellant A] en [appellant B] bedoelde zin op te starten.
    9.1.    Al omdat niet het college maar de raad een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen, bestaat geen aanleiding een dwangsom aan de uitspraak te verbinden.
    Proceskosten
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar inzake het verzoek het bestemmingsplan "[locatie 1] Epse" te herzien niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lochem van 14 december 2021, kenmerk 2020-178904, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lochem tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.329,18, waarvan € 2.277,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lochem aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    371