ECLI:NL:RVS:2022:3082, Raad van State, 26-10-2022, 202104328/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2020 heeft de raad van de gemeente Leusden de aanvraag van buurtbewoners van de Doornseweg en de Waterlooweg te Leusden om een bestemmingswijziging voor het perceel B 765 te Leusden geweigerd. Ten zuiden van de Waterlooweg en ten oosten van de Doornseweg te Leusden bevindt zich het perceel B 765 (hierna: het perceel). Dit perceel was in eigendom van Defensie en in gebruik als personeelscamping. Dit perceel is nu in eigendom van Landgoed Den Treek-Henschoten N.V. en in gebruik door [partij] als camping. Voor het perceel geldt de beheersverordening "Leusden en Achterveld actualisering bestemmingsplannen" en geldt het besluitvak "Bsp Buurtschappen". Gelet hierop gelden volgens de artikelen 3.1 en 3.2 van de beheersverordening in beginsel de voorschriften en plankaart van het bestemmingsplan "Buurtschappen" uit 2003.

202104328/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Leusden, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    en
    de raad van de gemeente Leusden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 december 2020 heeft de raad de aanvraag van buurtbewoners van de Doornseweg en de Waterlooweg te Leusden (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) om een bestemmingswijziging voor het perceel B 765 te Leusden geweigerd.
    Bij besluit van 27 mei 2021 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    [partij] en Landgoed Den Treek-Henschoten N.V. hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2022, waar [appellant] en [appellant A] en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Baarn, mr. C.A. Lindhout en A.M. Hakvoort-Brouwer, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord. Landgoed Den Treek-Henschoten N.V., vertegenwoordigd door ing. J.G. van der Linden, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. De zaak is ter zitting tegelijkertijd behandeld met zaak nr. 202202531/1/R4.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Ten zuiden van de Waterlooweg en ten oosten van de Doornseweg te Leusden bevindt zich het perceel B 765 (hierna: het perceel). Dit perceel was in eigendom van Defensie en in gebruik als personeelscamping. Dit perceel is nu in eigendom van Landgoed Den Treek-Henschoten N.V. en in gebruik door [partij] als camping.
    2.       Voor het perceel geldt de beheersverordening "Leusden en Achterveld actualisering bestemmingsplannen" (hierna: de beheersverordening) en geldt het besluitvak "Bsp Buurtschappen". Gelet hierop gelden volgens de artikelen 3.1 en 3.2 van de beheersverordening in beginsel de voorschriften en plankaart van het bestemmingsplan "Buurtschappen" uit 2003. Aan het perceel is volgens de plankaart van het bestemmingsplan "Buurtschappen" de bestemming "Bos met meervoudige doelstelling" en de aanduiding "Camping toegestaan" toegekend.
    3.       Op 19 oktober 2020 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor het verwijderen van de aanduiding "Camping toegestaan" van de plankaart van het bestemmingsplan "Buurtschappen", zodat het perceel niet meer kan worden gebruikt als camping. De raad heeft de aanvraag bij besluit van 10 december 2020 geweigerd en het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 27 mei 2021 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. [appellant] vindt dat het besluit van 27 mei 2021 niet in stand kan blijven en hij heeft daarom tegen dit besluit beroep ingesteld.
    Ontvankelijkheid
    4.       Het beroep van [appellant] is ingesteld door [appellant], ICTime Consulting & Training B.V., [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant A], [appellant N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellant W], [appellant X], [appellant Y], [appellant Z], [appellant AA], [appellant AB], [appellant AC], [appellant AD], [appellant AE], [appellant AF], [appellant AG] en [appellant AH].
    Procesbelang
    5.       Ten tijde van het instellen van beroep woonden [appellant AF], [appellant AG], [appellant T], [appellant U], [appellant N] en [appellant O] aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Leusden. Op de zitting is gebleken dat zij hun woningen nadien hebben verkocht en zijn verhuisd. Door deze verhuizingen hebben zij niet langer een belang bij de uitkomst van deze procedure. De conclusie is dat het beroep, voor zover ingesteld door [appellant AF], [appellant AG], [appellant T], [appellant U], [appellant N] en [appellant O], niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbelang.
    Artikel 6:13 van de Awb
    6.       De raad stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover dat is ingediend door [appellant J], [appellant K], [appellant K], [appellant M] en [appellant AA]. Zij hebben namelijk geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 december 2020, aldus de raad.
    6.1.    Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellant J], [appellant K], [appellant K], [appellant M] en [appellant AA] geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 10 december 2020. Het is de Afdeling niet gebleken dat dit aan hen redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet hierop is het beroep van [appellant], voor zover dat is ingesteld door [appellant J], [appellant K], [appellant K], [appellant M] en [appellant AA], niet-ontvankelijk.
    Belanghebbendheid
    Toetsingskader
    7.       In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    Beroep
    8.       De raad stelt dat het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant AH], [appellant AD], [appellant AE], [appellant AB] en [appellant AC], niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Deze personen kunnen volgens de raad niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit, omdat zij geen gevolgen van enige betekenis van het bestreden besluit zullen ondervinden vanwege de afstand van hun woningen tot het perceel en het ontbreken van zicht daarop.
    8.1.    [appellant] betoogt dat [appellant AH], [appellant AD], [appellant AE], [appellant AB] en [appellant AC] wel als belanghebbenden moeten worden aangemerkt, omdat zij overlast ondervinden van de activiteiten op het perceel. In dat verband wijst hij op het verkeer van en naar de camping. Ook wijst hij op de te verlenen horecavergunning en de toekomstige uitbreiding van de camping. Bovendien heeft volgens [appellant] een ieder het recht om voor het belang van de natuur en de houtopstand op te komen en om die reden kan een ieder opkomen tegen een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan om een gebied niet terug te geven aan de natuur.
    8.2.    [appellant AH], [appellant AD], [appellant AE], [appellant AB], [appellant AC] wonen aan de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6]. Zij zijn geen belanghebbenden bij het indienen van het bezwaar tegen het besluit van 10 december 2020. De Afdeling acht niet aannemelijk dat zij feitelijke gevolgen zullen ondervinden van het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een bestemmingswijziging voor het perceel vast te stellen. Zij wonen namelijk op een afstand van ongeveer 170 m van het perceel en zij hebben vanaf hun woningen daar geen zicht op.
    Ook acht de Afdeling het niet aannemelijk dat ter plaatse van de woningen aan de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] een relevante toename van verkeershinder zal worden ondervonden. Gelet op de ligging van de ontsluiting van het perceel ten opzichte van de woningen aan de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6], zal het verkeer van en naar het perceel ter plaatse van deze woningen al of nog steeds in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen. Daarbij is van belang dat in het heersende verkeersbeeld ook verkeer van en naar de bedrijven die zijn gevestigd aan de Doornseweg, zoals een restaurant, is opgenomen.
    Voor zover wordt gewezen op de te verlenen horecavergunning en de toekomstige uitbreiding van de camping, merkt de Afdeling op dat deze toekomstige, onzekere ontwikkelingen onvoldoende zijn om belanghebbenden bij het bestreden besluit te kunnen zijn.
    De conclusie is dat het beroep, voor zover ingesteld door [appellant AH], [appellant AD], [appellant AE], [appellant AB] en [appellant AC], niet-ontvankelijk is.
    Bezwaar
    9.       [appellant] betoogt dat de raad ICTime Consulting & Training B.V., [appellant A], [appellant I], [appellant H], [appellant G], [appellant F], [appellant D], [appellant E], [appellant B] en [appellant C] in het besluit van 27 mei 2021 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Deze personen zijn belanghebbenden bij het besluit van 10 december 2020 en het bezwaar tegen dat besluit was daarom wel ontvankelijk. Volgens [appellant] heeft een ieder het recht om voor het belang van de natuur en de houtopstand op te komen en om die reden kan een ieder opkomen tegen een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan om een gebied niet terug te geven aan de natuur. Daarnaast wijst [appellant] erop dat de genoemde personen als belanghebbenden moeten worden aangemerkt, omdat zij overlast ondervinden van de activiteiten op het perceel. In dat verband wijst hij op het verkeer van en naar de camping. Ook wijst hij op de te verlenen horecavergunning en de toekomstige uitbreiding van de camping.
    9.1.    In het besluit van 27 mei 2021 heeft de raad het bezwaar van [appellant], voor zover dat is ingediend door ICTime Consulting & Training B.V., [appellant A], [appellant I], [appellant H], [appellant G], [appellant F], [appellant D], [appellant E], [appellant B] en [appellant C], niet ontvankelijk verklaard. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat deze (rechts)personen belanghebbenden bij het besluit van 10 december 2020 zijn en het bezwaar tegen dat besluit daarom ontvankelijk was, overweegt de Afdeling als volgt.
    - ICTime Consulting & Training B.V.
    9.2.    Uit artikel 2 van de statuten volgt dat ICTime Consulting & Training B.V. is gevestigd te Oegstgeest. Uit artikel 3 van de statuten volgt dat deze B.V. onder meer ten doel heeft het vestigen c.q. afsluiten van stamrechten, lijfrentes en kapitaalverzekeringen en het geven van adviezen en het verlenen van diensten op het gebied van productiviteitsverbetering mede door het gebruik van ICT. Gelet hierop is sprake van een te ver verwijderd verband tussen het belang van ICTime Consulting & Training B.V. en het besluit van 10 december 2020 waarin is geweigerd de bestemming voor het perceel te wijzigen. Het belang van ICTime Consulting & Training B.V. is niet rechtstreeks betrokken bij het besluit van 10 december 2020 en zij is daarom geen belanghebbende bij dat besluit. De conclusie is dat de raad het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 december 2020, voor zover dat is ingediend door ICTime Consulting & Training B.V., terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    - [appellant A]
    9.3.    [appellant A] woont aan de [locatie 7] te Oegstgeest.
    De Afdeling acht niet aannemelijk dat hij feitelijke gevolgen zal ondervinden van het besluit van 10 december 2020 waarin is geweigerd de bestemming voor het perceel te wijzigen. [appellant A] woont namelijk op een afstand van, hemelsbreed, ongeveer 60 km van het perceel. De omstandigheden die [appellant A] op de zitting heeft genoemd waarom hij meent belanghebbende te zijn bij het besluit van 10 december 2020, zoals de omstandigheid dat hij als vrijwilliger helpt bij het beheer van het bos in het gebied en dat hij met andere buurtbewoners geniet van de natuur, zijn belangen die zich onvoldoende onderscheiden van de belangen van willekeurige anderen en zijn daarom geen persoonlijke belangen.
    Gelet op het voorgaande is [appellant A] geen belanghebbende bij het besluit van 10 december 2020. De conclusie is dat de raad het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 december 2020, voor zover dat is ingediend door [appellant A], terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    - [appellant I], [appellant H], [appellant G], [appellant F], [appellant D], [appellant E], [appellant B] en [appellant C]
    9.4.    [appellant I], [appellant H], [appellant G], [appellant F], [appellant D], [appellant E], [appellant B] en [appellant C] wonen aan de [locatie 8], [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 12].
    De Afdeling acht niet aannemelijk dat zij feitelijke gevolgen zullen ondervinden van het besluit van 10 december 2020 waarin is geweigerd de bestemming voor het perceel te wijzigen. Zij wonen namelijk op een afstand van ongeveer 300 m van het perceel en zij hebben vanaf hun woningen daar geen zicht op.
    Ook acht de Afdeling het niet aannemelijk dat ter plaatse van de woningen aan de [locatie 8], [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 12] een relevante toename van verkeershinder zal worden ondervonden. Gelet op de ligging van de ontsluiting van het perceel ten opzichte van de woningen aan de [locatie 8], [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 12], zal het verkeer van en naar het perceel ter plaatse van deze woningen al of nog steeds in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen. Daarbij is van belang dat in het heersende verkeersbeeld ook verkeer van en naar de bedrijven die zijn gevestigd aan de Waterlooweg, zoals een manege, is opgenomen.
    Voor zover wordt gewezen op de te verlenen horecavergunning en de toekomstige uitbreiding van de camping, merkt de Afdeling op dat deze toekomstige, onzekere ontwikkelingen onvoldoende zijn om belanghebbenden bij het bestreden besluit te kunnen zijn.
    Gelet op het voorgaande zijn [appellant I], [appellant H], [appellant G], [appellant F], [appellant D], [appellant E], [appellant B] en [appellant C] geen belanghebbenden bij het besluit van 10 december 2020. De conclusie is dat de raad het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 december 2020, voor zover dat is ingediend door deze personen, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijk
    Toetsingskader
    10.     Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Relevante planregels en voorschriften
    11.     Artikel 3.1 van de planregels van de beheersverordening luidt:
    "Op de onderhavige beheersverordening 'Leusden en Achterveld actualisering bestemmingsplannen' zijn: de voorschriften/regels en bijbehorende plankaart(en)/verbeelding(en) van de hierna aangegeven bestemmingsplannen, alsmede de verleende vrijstellingen/ontheffingen/afwijkingen van overeenkomstige toepassing, met inachtneming van het bepaalde in deze beheersverordening.
    […]
    […]
    Artikel 3.2 luidt:
    "Van de regels van de bestemmingsplannen als opgenomen in de tabel in lid 3.1 zijn de wijzigingsbevoegdheden en de uitwerkingsregels uitgesloten."
    Artikel 10 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" luidt:
    "Doeleinden
    1. De op de plankaart als "Bos met meervoudige doelstelling" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. houtproduktie,
    b. instandhouding van bos ten behoeve van aldaar voorkomende natuur- en landschapswaarden,
    c. extensieve openlucht-recreatie,
    d. ter plaatse van de aanduiding "camping toegestaan" een camping met ten hoogste 50 standplaatsen voor kampeermiddelen en 6 standplaatsen voor stacaravans, en
    e. in- en uitritten.
    Bouwen
    2. Op en in de gronden als bedoeld in lid 1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
    a. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waarvan de hoogte niet meer dan 3 m mag bedragen;
    b. maximaal vier gebouwen met een gezamenlijke maximale oppervlakte van 400 m² uitsluitend ten dienste van en ter plaatse van de aanduiding "camping toegestaan".
    […]
    Wijziging verwijderen aanduiding "camping toegestaan"
    4. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd de bestemming "bos met meervoudige doelstelling" zodanig te wijzigen dat de aanduiding "camping toegestaan" komt te vervallen, mits vaststaat dat:
    a. het gebruik als camping is of zal worden beëindigd, en
    b. de ter plaatse voorkomende bebouwing en verhardingen zullen worden verwijderd."
    De beheersverordening
    12.     [appellant] betoogt dat de beheersverordening onverbindend moet worden verklaard vanwege het vervallen van de in artikel 10, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" opgenomen wijzigingsbevoegdheid.
    Hij voert aan dat hoewel in de toelichting van de beheersverordening is vermeld dat de feitelijke en/of juridisch-planologische situatie niet wijzigt, de vaststelling van artikel 3.2 van de beheersverordening wel als significante wijziging kan worden gezien. Op grond van deze bepaling is immers artikel 10, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" die het college van burgemeester en wethouders van Leusden (hierna: het college) er volgens [appellant] toe verplicht de bestemming van het perceel te wijzigen in een natuurbestemming zodra de camping verdwijnt, komen te vervallen. Bij de voorbereiding van de beheersverordening is dit ten onrechte niet onderkend. Gelet hierop had volgens [appellant] het perceel niet mogen worden opgenomen in de beheersverordening, dan wel het bestemmingsplan "Buurtschappen" had onverkort van toepassing moeten blijven. [appellant] verzoekt om die reden de beheersverordening onverbindend te verklaren.
    Ook betoogt [appellant] dat op grond van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 en de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 (herijking 2016) geen ruimtelijke plannen zijn toegestaan die leiden tot significante aantasting van de natuurwaarden. Als artikel 3.2 van de beheersverordening wordt toegepast op grond waarvan de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" is komen te vervallen, zal wel sprake zijn van een dergelijke aantasting. Artikel 3.2 van de beheersverordening is daarom in strijd met deze verordening. [appellant] verzoekt om die reden de beheersverordening onverbindend te verklaren.
    12.1.  In deze procedure ligt de vraag voor of de raad kon weigeren medewerking te verlenen aan de door [appellant] gevraagde bestemmingswijziging voor het perceel. De Afdeling overweegt dat in het besluit van 27 mei 2021 geen toetsing aan de beheersverordening heeft plaatsgevonden. Het gaat hier niet om een mogelijke toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Ook heeft de raad aan zijn besluit niet ten grondslag gelegd dat de wijzigingsbevoegdheid is vervallen. Een eventuele onverbindendheid van de beheersverordening op dit punt waardoor de wijzigingsbevoegdheid weer zou herleven, kan daarom al niet leiden tot de conclusie dat de raad niet heeft kunnen weigeren het bestemmingsplan te wijzigen. De Afdeling zal daarom niet ingaan op het betoog over de onverbindendheid van de beheersverordening vanwege het vervallen van de wijzigingsbevoegdheid.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     De Afdeling merkt ten overvloede nog het volgende op. Als de wijzigingsbevoegdheid van artikel 10, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buurtschappen" wel zou gelden, doet de omstandigheid dat aan de in deze bepaling opgenomen wijzigingsvoorwaarden zou zijn voldaan - nog daargelaten de vraag of aan deze wijzigingsvoorwaarden zou kunnen worden voldaan - niets af aan de plicht om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. Bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat het verder om een bevoegdheid en niet om een plicht. Gelet hierop kan het door [appellant] gewenste resultaat niet automatisch worden bereikt als de wijzigingsbevoegdheid nog zou gelden.
    Provinciale verordening
    14.     [appellant] betoogt daarnaast dat het besluit van 27 mei 2021 in strijd is met de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 (herijking 2016). Omdat door het bestreden besluit de teruggave van het perceel aan het Natuur Netwerk Nederland (hierna: het NNN) wordt geblokkeerd, heeft het besluit significante effecten voor het NNN. Dat is in strijd met artikel 2.4, derde lid, van deze verordening.
    14.1.  Bij besluit van 10 maart 2021 hebben provinciale staten van de provincie Utrecht de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 (herijking 2016) ingetrokken. Alleen al daarom kan het betoog dat het besluit van 27 mei 2021 in strijd is met deze verordening, niet slagen.
    Gemeentelijk beleid
    15.     [appellant] betoogt dat het besluit van 27 mei 2021 niet in overeenstemming is met de omgevingsvisie van 1 februari 2018 en de visie recreatie- en toerisme van 21 januari 2020. De mogelijkheid van een camping op het perceel is namelijk niet in overeenstemming met de in deze visies genoemde doeleinden. In dat verband wijst hij op het document "Beoordeling van de plannen op basis van de Recreatie visie", waaruit volgens hem volgt dat de camping van [partij] negatief scoort op een aantal aspecten. Volgens [appellant] kan verder uit het in 1995 vastgestelde beleid - dat ten grondslag is gelegd aan het bestemmingsplan "Buurtschappen" - worden afgeleid dat een camping op het perceel ongewenst is.
    15.1.  Uit het door het college opgestelde raadsvoorstel voor de vaststelling van de omgevingsvisie volgt dat de visies voor het stedelijk en het landelijk gebied niet meer actueel zijn. De raad heeft daarom op 1 februari 2018 de omgevingsvisie vastgesteld. In paragraaf 1.2 van de visie recreatie- en toerisme is vermeld dat deze visie een verdere uitwerking is van de basis die in de omgevingsvisie is neergelegd. Voor zover [appellant] wijst op het in 1995 vastgestelde beleidsplan Toerisme en Recreatie, merkt de Afdeling op dat uit het voorgaande volgt dat in de omgevingsvisie en de visie recreatie- en toerisme het geldende beleid is neergelegd.
    15.2.  In paragraaf 4.3 van de omgevingsvisie met als kopje "Recreatieve kracht" staat het volgende:
    "Het is te verwachten dat de recreatieve druk op het buitengebied van Leusden verder zal toenemen. Diverse groepen zijn bij de uitbouw van toerisme en recreatie de komende jaren van belang. Dat zijn de ouderen, de stadse bevolking (met nieuwe wensen en de behoefte aan uitloopgebied) en (buitenlandse) toeristen. Fietsen blijft, mede als gevolg van deze vergrijzing, in populariteit toenemen. Dit wordt nog versterkt door de opkomst van E-bikes. Belangrijke trends in Nederland zijn daarnaast de toenemende aandacht voor kwaliteit, beleving, authenticiteit en kortere vakanties. Consumenten worden flexibeler in hun vrijetijdsbesteding en recreëren vaker ook dichtbij huis. Mede als gevolg van vergrijzing, ontstaat bij een groeiende groep vitale, welvarende, hoogopgeleide ouderen de groeiende behoefte naar accommodaties op het gebied van gezondheid, welzijn en vakanties. Deze trends kunnen op Leusden een grote invloed hebben door de ligging in een stedelijke regio. De groei van de stadse bevolking, waaronder dus ook die van Utrecht en de regio Amersfoort, genereert extra druk op het recreatieve landschap. De groei van buitenlands toerisme voor korte dagtrips kan relevant zijn als Leusden erin slaagt de meest bijzondere kwaliteiten te vermarkten (Grebbelinie, landgoederen).
    We gaan aan de slag met de volgende opgaven in Leusden:
    • Opvangen van de (toenemende) recreatieve druk;
    • Versterken toegankelijkheid landelijk gebied;
    • Behoud beleving diversiteit van de kwaliteiten (recreatieve druk in balans houden met kwaliteiten);
    • Zorgen dat er meer te doen is."
    In paragraaf 3.5 van de visie recreatie- en toerisme staat verder het volgende:
    "In deze visie zetten wij vooral in op toeristen die hier minimaal 1 nacht doorbrengen, (langweekend en midweek). We zullen dus over voldoende aantrekkelijke en gevarieerde logiesaccommodaties moeten beschikken en ruimte geven aan uitbreiding van bestaande en ontwikkeling van nieuwe B&B accommodatie, kleinschalige (natuur)campings of kamperen bij de boer en groepsaccommodaties. Een groter aanbod, capaciteit en diversiteit van logiesmogelijkheden maakt Leusden aantrekkelijker als verblijfplaats en als uitvalbasis voor het ontdekken van de regio.
    Momenteel is het aanbod en de capaciteit binnen de gemeente Leusden beperkt (zie schema 3.)."
    In paragraaf 4.1 van de visie recreatie- en toerisme staat:
    "We benutten de kansen in de markt: de groeiende belangstelling voor 'gezonder leven' en historisch erfgoed, de toenemende vraag naar meer korte(re) vakanties (weekend en midweek), het explosief gebruik van e-bikes.
    […]
    We zetten in op verblijf van minimaal 1 overnachting. Hiervoor is een groter aanbod, meer capaciteit en diversiteit van logiesmogelijkheden nodig. We laten daarom een onderzoek uitvoeren naar de exacte behoefte, rekening houden met de trends en ontwikkelingen in de markt,"
    15.3.  Gelet op deze passages uit de omgevingsvisie en de visie recreatie en toerisme heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat een camping op het perceel passend is. In dat verband heeft de raad erop gewezen dat uit de omgevingsvisie en de visie recreatie en toerisme volgt dat het de bedoeling is om recreatie en toerisme in Leusden te stimuleren.
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Daarbij wordt betrokken dat het in dit geval gaat om bestaand legaal gebruik, gelet op artikel 3.1 van de beheersverordening in verbinding met het bestemmingsplan "Buurtschappen". In beginsel moet legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Omdat de raad het bestaand legale gebruik op het perceel niet wil beëindigen, heeft de raad geweigerd een bestemmingsplan voor het perceel vast te stellen dat dat gebruik niet meer toestaat. De verwijzing naar het document "Beoordeling van de plannen op basis van de Recreatie visie" waarin de plannen van [partij] zijn beoordeeld, maakt dit ook niet anders, omdat het gebruik van het perceel als camping al is toegestaan.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat door [appellant] is aangevoerd over het gemeentelijk beleid geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het besluit van 27 mei 2021 niet in stand kan blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    16.     [appellant] betoogt dat de raad het vertrouwen heeft gewekt dat het perceel zal worden teruggegeven aan de natuur. Hij wijst op de plantoelichting bij het bestemmingsplan "Buurtschappen", waarin volgens hem staat dat de aanduiding "Camping toegestaan" van de plankaart zal worden verwijderd als de camping binnen de planperiode zal worden opgeheven. Onder "planperiode" moet worden begrepen de periode tot een volgende beoogde feitelijke herziening of vervanging van het bestemmingsplan. Aan het in de plantoelichting neergelegde bindende opdracht moet worden voldaan, aldus [appellant].
    16.1.  Voor zover [appellant] betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat de raad de bestemming van het perceel zou wijzigen in een natuurbestemming gelet op de plantoelichting van het bestemmingsplan "Buurtschappen", overweegt de Afdeling dat dit betoog niet slaagt. Hiertoe wordt overwogen dat een plantoelichting geen juridisch bindende betekenis heeft, nog daargelaten dat planologische inzichten kunnen wijzigen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 27 mei 2021 in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen.
    Overig
    17.     [appellant] betoogt tot slot dat het college nalatig is geweest door geen kampeerbeleid te ontwikkelen.
    17.1.  Deze procedure ziet op het besluit van 27 mei 2021. Alleen al daarom kan het betoog dat het college nalatig is geweest door geen kampeerbeleid te ontwikkelen, niet slagen.
    Conclusie
    18.     Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    19.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld door [appellant AF], [appellant AG], [appellant T], [appellant U], [appellant N], [appellant O], [appellant J], [appellant K], [appellant K], [appellant M], [appellant AA], [appellant AH], [appellant AD], [appellant AE], [appellant AB] en [appellant AC];
    II.       verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Franke
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022
    926