ECLI:NL:RBZWB:2022:5941, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 13-10-2022, AWB- 22_3070
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: 22/3070

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/3070 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser 1] en [naam eiser 2] uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. drs. J.M. Lammers),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Breda
    (gemachtigde: mr. S. Gangabisoensingh).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het invorderingsbesluit van het college van de verbeurde dwangsom van € 5.000,-.
    
    
    
      1.1
      Met het bestreden besluit van 17 mei 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2
      De rechtbank heeft het beroep op 22 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college redelijkerwijs kon overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden:
      
        Met het besluit van 7 september 2020 heeft het college eisers een last onder dwangsom van € 5.000,- opgelegd voor het, zonder omgevingsvergunning, realiseren en laten bewonen van een zelfstandige woonvoorziening in het pand aan de [straatnaam] 40 te [woonplaats] . Hierbij heeft het college eisers gelast om binnen vier maanden na verzending van dit besluit:
        1) het gebruik van het pand aan de [straatnaam] 40 te [woonplaats] ten behoeve van het wonen te staken en gestaakt te houden en 
        2) uit de woning aan de [straatnaam] 40 te [woonplaats] een van de wezenlijke bouwkundige voorzieningen keuken of badkamer en toilet te verwijderen en verwijderd te houden.
      
      
      
        Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na datum besluit op bezwaar. Op 3 mei 2021 heeft het college een besluit op bezwaar genomen en het besluit van 7 september 2020 in stand gelaten. Tegen dit besluit op bezwaar hebben eisers geen beroep ingesteld zodat er sprake is van een onherroepelijk besluit.
      
      
      
        De bewoning hebben eisers al in een eerder stadium beëindigd. Het besluit op bezwaar van 3 mei 2021 heeft daarom alleen betrekking op de aangebrachte woonvoorzieningen. 
      
      
      
        De begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom eindigde op 14 juni 2021. Bij een controle op 10 augustus 2021 heeft een gemeentelijk toezichthouder geconstateerd dat de badkamer volledig afgekoppeld is en dat de keuken en het toilet nog wel aanwezig en aangesloten zijn.
      
      
      
        Deze constatering heeft geleid tot het voornemen van het college van 30 augustus 2021 om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 5.000,- te innen. Tegen dit voornemen hebben eisers een zienswijze ingediend.
      
      
      
        Met het besluit van 8 november 2021 heeft het college aan eisers kenbaar gemaakt over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Daartoe stelt het college dat de toezichthouder op 10 augustus 2021 heeft vastgesteld dat eisers alleen de badkamer hebben verwijderd en ontkoppeld en niet zoals gelast de badkamer en het toilet. Dit betekent dat eisers niet, althans niet geheel, aan de last hebben voldaan en van rechtswege een dwangsom hebben verbeurd. Tegen het invorderingsbesluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
      
      
      5. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is wat bij de controle op 10 augustus 2021 ter plaatse door de gemeentelijk toezichthouder is geconstateerd, namelijk dat eisers alleen de douche hebben verwijderd. In geschil is met name de interpretatie van de last. Het college vindt dat met het verwijderen van alleen de douche niet tijdig en volledig is voldaan aan de last, waardoor de overtreding voortduurt. Eisers zien dat anders en zij stellen dat wel voldaan is aan de last. In geschil is dus of het college terecht is overgegaan tot invordering van de dwangsom. 
      
      6. Eisers betogen ten eerste dat het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom zij het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) heeft overgenomen. De lezing van eisers dat er drie woonvoorzieningen zijn die tezamen maken dat er sprake is van een zelfstandige woonvoorziening en waarbij als het gaat om de sanitaire voorzieningen zijnde toilet en douche er gekozen kan worden tussen verwijdering van toilet óf douche, is een consistente lezing van de formuleringen die zijn gebruikt in de beslissing op bezwaar van 3 mei 2021. Dat de lezing van het college niet eenduidig was, blijkt uit het feit dat het college in de latere brief van 13 mei 2022 wel eenduidig heeft geformuleerd wat van eisers wordt verwacht. Het argument dat in de beslissing op bezwaar van 3 mei 2021 sprake is van een kennelijke verschrijving gaat volgens eisers niet op, omdat er bij hen geen twijfel is gerezen over de interpretatie van de last. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers toegelicht dat pas na ontvangst van het invorderingsbesluit bij hen onduidelijkheid is ontstaan.
    
    
      6.1
      Het college stelt zich op het standpunt dat de last voldoende duidelijk is en ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen bijzondere omstandigheden om van gehele of gedeeltelijke invordering van de dwangsom af te zien. 
      
      
        
          Is de last onduidelijk?
        
      
      
    
    
      6.2
      
        De rechtbank stelt vast dat in de beslissing van bezwaar van 3 mei 2021 onder het kopje ‘Nadere motivering’ onder meer het volgende staat: “In het bestreden besluit van 7 september 2020 hebben wij u gelast om het gebruik van het pand aan de [straatnaam] 40 te [woonplaats] ten behoeve van het wonen te staken en gestaakt te houden. Ook hebben wij u gelast een van de wezenlijke bouwkundige voorzieningen zoals de keuken of de badkamer en het toilet (sanitaire voorzieningen) te verwijderen en verwijderd te houden. (..) Bij het pand aan de [straatnaam] 40 te [woonplaats] is een (bedrijfs)ruimte ingericht en in gebruik genomen als woonruimte. Er is een bewoner ingeschreven, de ruimte heeft een eigen ingang en is voorzien van een keuken, toilet en badkamer. (..) De aanwezigheid van deze drie woonvoorzieningen in zijn totaliteit maakt dat er sprake is van een zelfstandige woonvoorziening. Indien echter een van deze voorzieningen wordt verwijderd, waarbij een badkamer en toilet worden gezien als sanitaire voorzieningen, is er niet langer meer sprake van een zelfstandige woonvoorziening. (..)”
        Onder het kopje ‘Voldoen aan last’ staat onder meer: “Zoals vermeld laten wij het bestreden besluit, onder een aanvullende motivering, in stand en dragen wij u op om één van de voor zelfstandige woonvoorziening wezenlijke voorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij kunt u kiezen voor de keuken of de sanitaire voorzieningen (badkamer en toilet). (..)”
      
      
      
        6.2.1
        Voor zover eisers betogen dat de last onduidelijk is geformuleerd, slaagt het beroep niet. De rechtbank is van oordeel dat voldoende duidelijk is dat de last inhoudt dat verwijdering is gelast van ofwel de keukenvoorziening ofwel de sanitaire voorzieningen waardoor de overtreding zou worden beëindigd om hier een zelfstandige woonruimte te hebben. Daarbij is in de last duidelijk opgenomen dat de sanitaire voorzieningen waarop de last ziet, bestaan uit douche én toilet. De beslissing op bezwaar van 3 mei 2021 houdt geen wijziging van de last in, maar een aanscherping van de last. Wat eisers hierover in beroep hebben aangevoerd, kan niet tot een andere beslissing leiden dan die van het college van 17 mei 2022. Een last onder dwangsom is een belastend besluit. Van eisers mag verwacht worden dat zij volstrekte duidelijkheid van het college verwachtten, te meer gelet op de discussie die heeft plaatsgevonden tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure tegen de opgelegde last onder dwangsom. Door na afloop van de hoorzitting geen navraag te doen bij het college, ook niet voordat zij besloten om geen beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar van 3 mei 2021, hebben eisers al dan niet bewust een risico gelopen. 
        
      
    
    
      6.3
      Nu is komen vast te staan dat de last onder dwangsom voldoende duidelijk is omschreven, kan op basis van de bevindingen van de toezichthouder eveneens worden vastgesteld dat eisers niet (volledig) hebben voldaan aan deze last. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden, omdat er sprake was van een overtreding.
      
      
        
          Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
        
      
      
    
    
      6.4
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling of ABRvS) moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      6.5
      De rechtbank zal beoordelen of dat wat eisers hebben aangevoerd bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. 
      
    
    
      6.6
      Zoals hiervoor onder 6.3 is overwogen, is de last voldoende duidelijk omschreven. Verder ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college, na afweging van de betrokken belangen, niet kan overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Het college heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de goede intenties van eisers hierbij niet van belang zijn, omdat de overtreding niet (tijdig) is beëindigd. Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat de last onder dwangsom geen punitief karakter heeft, en ook niet heeft gekregen doordat het college niet heeft ingestemd met het voorstel van eisers om alsnog aan de last te voldoen. De last is niet gericht op een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften en is niet gericht op leedtoevoeging.
      
      
        6.6.1
        Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom in rechte onaantastbaar is geworden. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. De rechtbank oordeelt dat hier geen sprake is van zo’n uitzonderlijk geval. De hoogte van de dwangsom kan daarom in deze procedure niet meer ter discussie gesteld worden.
        
        
          
            Is er sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel?
          
        
      
    
    
      6.7
      Eisers betogen ten tweede dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Hiertoe voeren eisers aan dat de badkamer binnen de gestelde termijn is verwijderd. Dit betekent dat de woonruimte niet meer zelfvoorzienend is en was het doel dus feitelijk al bereikt. Eisers wilden ook voldoen aan de last. Het college had de invorderingsbeschikking op grond van de ingebrachte zienswijze bovendien kunnen matigen of intrekken. Verder zijn eisers van mening dat de dwangsom niet in redelijke en evenwichtige verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. 
      
        6.7.1
        Ter zitting heeft de gemachtigde van het college nader toegelicht waarom het college geen reden ziet om het invorderingsbedrag te matigen. In dat verband heeft de gemachtigde erop gewezen dat recentelijk pas is vastgesteld dat ook de keuken is verwijderd. Wat dat betreft hadden eisers de keuken ook eerder kunnen verwijderen en tijdens de bezwaarprocedure het college kunnen uitnodigen om te komen kijken. Dan had het college daarmee eventueel rekening kunnen houden bij het nemen van de beslissing op het bezwaar. 
        
      
      
        6.7.2
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank betekent het feit dat eisers de badkamer tijdig hebben verwijderd, niet dat de invordering onevenredig is. Met enkel het verwijderen van de badkamer is de overtreding namelijk niet (tijdig) beëindigd. Wat eisers hebben aangevoerd over de hoogte van de dwangsom kan evenmin leiden tot het oordeel dat er sprake is van een onevenredig besluit. Eisers hadden deze grond kunnen en moeten aanvoeren tegen de opgelegde last onder dwangsom zelf. 
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het invorderingsbesluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Snoeks, rechter, in aanwezigheid van mr. L. de Leeuw van Weenen, griffier, op 13 oktober 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 3:4, tweede lid
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
    
    
      Artikel 5:32a, eerste en tweede lid
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
      Artikel 5:32b, eerste en derde lid
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. 
    
    
      Artikel 5:33 
      Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
    
    
    
      Artikel 5:37, eerste lid
    
    1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    
  
  
     bijvoorbeeld ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466 en ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115
  
  
     vergelijk ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NLRVS:2019:466. Zie in dit verband ook ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:623 en ECLI:NL:RVS:2019:624, 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:732 en 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:824