ECLI:NL:RBMNE:2022:4379, Rechtbank Midden-Nederland, 04-11-2022, 22/65 en 22/182
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze beroepen gaan over een Wob-verzoek van eiser. Hij heeft verzocht om documenten die gaan over de relatie tussen de gemeente Amersfoort en een ondernemer. De achtergrond van het verzoek is dat de gemeente al jaren een conflict heeft met deze ondernemer over het aanbieden van te bouwen woningen. Een deel van het verzoek gaat over documenten die bij het college berusten en waar het college een Wob-besluit over heeft genomen. De rechtbank oordeelt dat het college delen van de documenten heeft mogen weigeren openbaar te maken, omdat daarop de weigeringsgronden van de Wob van toepassing zijn. Wat vooral relevant is, is dat de gemeente nog verwikkeld is in een schadevergoedingsprocedure met de aannemer en dat het nu prijsgeven van informatie tot financieel nadeel kan leiden. Voor een ander deel van het Wob-verzoek geldt dat daarop artikel 86 van de Gemeentewet van toepassing is. Het gaat om delen van een verslag van een commissie. De raad heeft daaraan geheimhouding opgelegd. Het Wob-verzoek is aangemerkt als een verzoek om opheffing van die geheimhouding. De raad heeft echter op goede gronden besloten de geheimhouding niet op te heffen. De beroepen zijn daarom ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 22/65 en UTR 22/182 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , (eiser)
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Amersfoort (de raad)(inzake UTR 22/65)
    
      enhet college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort (het college)(inzake UTR 22/182)
      (gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de afhandeling van zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van 23 maart 2021, waarin hij heeft verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over de relatie tussen de gemeente Amersfoort en ondernemer [ondernemer] (de ondernemer) en diens bedrijven. De achtergrond van het Wob-verzoek is dat de gemeente Amersfoort al jaren een conflict heeft met deze ondernemer over het aanbieden van te bouwen woningen. Inmiddels ligt er een bindend advies waarin is vastgesteld dat de gemeente schadeplichtig is ten opzichte van de ondernemer en is de ondernemer een schadestaatprocedure gestart. 
    
    
    
      Het verzoek van eiser bestaat uit meerdere onderdelen. Het college heeft bij besluit van 8 juni 2021 op de eerste vier onderdelen van het verzoek beslist en delen van de gevraagde documenten openbaar gemaakt en andere delen geweigerd. 
      Onderdeel vijf van het verzoek gaat over geheimgehouden passages uit het verslag van 9 maart 2021 van de besloten Ronde. De raad heeft hieraan geheimhouding opgelegd en heeft de opheffing van die geheimhouding in zijn besluit van 22 juni 2021 geweigerd. Het college heeft dit besluit op 25 juni 2021 aan eiser bekendgemaakt.
      In het bestreden besluit van 2 december 2021 heeft het college zijn besluit van 8 juni 2021 gehandhaafd. De raad heeft op 9 november 2021 beslist dat ook hij blijft bij zijn primaire besluit. Het college heeft dit besluit van de raad bekend gemaakt aan eiser op 2 december 2021.
      De rechtbank heeft de beroepen van eiser tegen deze twee besluiten op 20 september 2022 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college, die ook voor de raad optrad.  
      
        Beoordeling door de rechtbank 
        
        Welke wet is van toepassing op deze beroepen en wie is bevoegd te beslissen?
      
    
    
      
        Op deze gedingen is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar de bestreden besluiten zijn van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing. De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        Hoewel eiser een Wob-verzoek heeft ingediend, is de Wob niet de grondslag voor eventuele openbaarmaking van alle gevraagde documenten. Onderdeel vijf van het Wob-verzoek gaat over openbaarmaking van het verslag van de besloten Ronde van 9 maart 2021. Bijeenkomsten in de Ronde zijn aan te merken als vergaderingen van een commissie als bedoeld in artikel 82 van de Gemeentewet. Artikel 86, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de raad dan gaat over opheffing van die geheimhouding. Het is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling), dat de Gemeentewet in zo’n geval dus voorgaat op de Wob. Dat betekent dat het Wob-verzoek voor zover dat ziet op het verslag van de besloten Ronde moest worden doorgestuurd naar de raad en dat de raad hierover moest beslissen. Dat is hier ook gebeurd. Beoordeling van het beroep UTR 22/65
      
    
    3. De raad heeft opheffing van de geheimhouding van de gelakte passages uit het verslag van 9 maart 2021 geweigerd. Hij stelt zich op het standpunt dat de belangen van artikel 10 tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob in de weg staan aan opheffing van de geheimhouding van die passages. Openbaarmaking van de strategieën en andere afwegingen zou de proces- en onderhandelingspositie van de gemeente volgens de raad benadelen. Er zijn zowel door de ondernemer als door de gemeente procedures gestart om één of meer bindende adviezen van tafel te krijgen en deze procedures lopen nog. Daarbij worden er ook nog steeds pogingen gedaan om tot een minnelijke oplossing van het geschil te komen. De gemeente moet dit proces en het overleg daarover in rust en vrijheid kunnen voeren zonder dat haar positie wordt geschaad door openbaarmaking van de geheim gehouden onderdelen van het verslag. 
    4. Eiser stelt zich op het standpunt dat door de selectieve geheimhouding van passages de alternatieve opvattingen van verschillende politieke partijen en hun kanttekeningen bij de strategie van het college voor het publiek niet zichtbaar zijn en dus ook niet gewogen kunnen worden. Het college communiceert wel actief over de door de meerderheid gesteunde strategie in deze zaak, maar oppositiepartijen kunnen daar niets tegenover zetten, omdat zij gebonden zijn door geheimhouding. Openbaarheid van de stukken leidt volgens eiser niet tot benadeling van de gemeente, omdat een verworpen strategie geen deel meer is van een nieuwe poging tot minnelijk overleg. Eiser betwijfelt of minnelijk overleg in deze kwestie overigens nog realistisch is. Ook bedragen en getallen hoeven niet geheim te blijven, omdat deze al bekend zijn geworden door openbaarmaking van het bindende advies.
    5. Het college heeft het verslag van de Ronde naar de rechtbank gestuurd en heeft verzocht dat uitsluitend de rechtbank van dit document kennis zal nemen. Met toestemming van eiser heeft de rechtbank dit document ingezien.
    6. De rechtbank heeft de geheim gehouden passages op de pagina’s 5 tot en met 8, 10 tot en met 20 en 24 tot en met 27 van het verslag beoordeeld aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht. Zij komt tot het oordeel dat de raad heeft mogen weigeren om de geheimhouding van weggelakte passages op te heffen, omdat de belangen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob daaraan in de weg staan. De raad heeft dat ook goed gemotiveerd. Het is van belang dat de procedure rond de afhandeling van de schade op dit moment nog loopt en dat openbaarheid van standpunten over aantallen en soorten woningen en prijzen de proces- en onderhandelingspositie van de gemeente kan schaden. Dergelijke informatie over voorgestane keuzes en strategie, bedragen en getallen heeft de raad met het oog op de onderhandelings- en procespositie van de gemeente geheim mogen houden. Dat een eerdere poging tot minnelijk overleg is gestrand en dat, gelet op de verhoudingen, een volgende poging misschien ook mislukt, maakt niet dat daarop vooruit gelopen zou moeten worden en dat de raad het belang om in rust en vrijheid een minnelijk overleg te voeren niet meer mag inroepen.
    7. De rechtbank geeft eiser evenmin gelijk in zijn standpunt dat het publiek onevenredig benadeeld wordt door geheimhouding, omdat het de alternatieve strategieën op dit moment niet kan beoordelen, terwijl het college – zoals eiser het ter zitting heeft verwoord – de door hem zelf gekozen strategie actief uitvent. Dit strookt namelijk niet met de gegevens die eiser zelf stelt. Hij heeft namelijk erkend dat de wethouder, met wie hij heeft gesproken over deze kwestie, in wezen geen andere informatie heeft gegeven dan die al openbaar is gemaakt. De rechtbank acht dan ook niet aannemelijk dat het college zichzelf niet gehouden acht aan de geheimhouding. In zoverre verschilt de positie van het college niet van die van de oppositiepartijen: zij zijn allen gehouden aan de opgelegde geheimhouding. De raad heeft de standpunten van de oppositiepartijen met het oog op de proces- en onderhandelingspositie van de gemeente (ook) geheim mogen houden. 
    8. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat het beroep met nummer UTR 22/65 ongegrond is.Beoordeling van het beroep UTR 22/182
    9. Het beroep gaat alleen nog over onderdeel vier van het Wob-verzoek. Eiser heeft verzocht om gespreksverslagen, e-mails en andere correspondentie rond de in 2018 beoogde schikking. 
    10. Onderdeel vier bestaat uit zes inventarislijsten met e-mailberichten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Onderdelen van mails die buiten het verzoek vallen zijn aangemerkt als ‘BRV’. Verder heeft het college de weigeringsgronden opgenomen in de inventarislijsten die bij de gedingstukken zitten en voor eiser zichtbaar zijn. Het college heeft de documenten al dan niet gedeeltelijk geweigerd openbaar te maken, omdat daarop verschillende weigeringsgronden van de Wob van toepassing zijn. 
    11. Het college heeft ook deze documenten aan de rechtbank toegestuurd met een verzoek om beperkte kennisneming en eiser heeft ook voor deze documenten toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    12. Eiser heeft in zijn beroepschrift aangevoerd dat hij niet inziet waarom de documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden. Hij vindt dat het college de economische belangen van de gemeente en mogelijke benadeling van de positie van de gemeente onvoldoende heeft afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Openbaarheid van deze documenten schaadt de gemeente volgens hem niet, omdat de in 2018 gehanteerde strategie om tot minnelijk overleg te komen niet heeft geleid tot een akkoord met de ondernemer en die strategie nu dus bekend mag worden. Het gemeentelijk belang bij geheimhouding van oudere documenten kan niet groot zijn, want wat er ook in staat, het heeft niet het beoogde resultaat gehad. De destijds genoemde bedragen zijn verwant aan de wel geopenbaarde gegevens in het bindend advies. Daarbij heeft eiser benoemd dat de ondernemer sommige berichten, bijvoorbeeld e-mailberichten die gewisseld zijn tussen partijen, al kent. De inhoud van deze documenten kan niet meer van invloed kan zijn op de proces- en onderhandelingspositie van de gemeente.
    
    
      13. Tijdens de zitting heeft hij de rechtbank verder verzocht de documenten niet alleen te controleren op de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob maar ook op de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank zal dat doen en zal dus niet ingaan op de overige toegepaste weigeringsgronden, omdat die geen onderdeel uitmaken van dit beroep. 
      14. Met weglating van de dubbele documenten uit de zes inventarislijsten met e-mailberichten, staan de volgende documenten ter beoordeling: Van lijst 1, de documenten 5, 6, 7a, 10a, 11c, 17a, 17a1 en 17a2 en van lijst 2, de documenten 15, 15a, 15b en 31. Het college heeft per document gemotiveerd toegelicht welke weigeringsgronden van toepassing zijn en waarom.
      15. De rechtbank oordeelt dat het college de gevraagde documenten of delen daarvan niet openbaar hoefde te maken en dat de motivering daarvoor in orde is. Zij zal dit oordeel hierna toelichten.
      16. Ten aanzien van de documenten 5, 10a en 17.a 1 van lijst 1 heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het documenten zijn die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat zij persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en dat dus de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is. Het gaat om een e-mailbericht met daarin een terugkoppeling en eigen visie van de advocaat van de gemeente over de schikkingsonderhandelingen (document 5), een vertrouwelijke notitie die is opgesteld door de advocaat van de gemeente ter voorbereiding op een gesprek (document 10a) en een e-mail van de advocaat van de gemeente waarin wordt ingegaan op de eerdere schikkingsonderhandelingen (document 17.a 1). De eerste twee documenten bevatten onder andere standpunten van partijen, de bandbreedte van het minnelijk overleg, advisering over mogelijke vervolgstappen en procesrisico’s. Het e-mailbericht 17.a 1 bevat een persoonlijke weergave van een vertrouwelijk gesprek dat plaatsvond over de schikkingsonderhandelingen. Hoewel deze stukken zijn opgesteld door een derde, namelijk de advocaat van de gemeente, zijn het toch stukken die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Van belang is daarbij dat de advocaat in deze geen eigen belang heeft, maar alleen advies geeft ten behoeve van zijn cliënt.
    
    
      17. Bovendien heeft het college zich, gelet op de stand van zaken in de procedure, ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob in de weg staan aan openbaarmaking van deze documenten. Dat geldt ook voor de documenten 17.a en 18.a 2 die afkomstig zijn van de advocaat van de ondernemer. Van belang is dat op dit moment in ieder geval een schadestaatprocedure loopt en dat nieuwe onderhandelingen ook niet uit te sluiten zijn. In die situatie kan openbaarmaking van documenten waarin aantallen, woningentypen, prijzen en (potentiële) opbrengsten zijn genoemd, de economische en financiële belangen van de gemeente gedurende de procedure of onderhandelingen schaden. Gelet op de omvang van het geschil en de respectieve standpunten hierin, is aannemelijk dat de financiële en economische belangen van de gemeente in het nog lopende geschil onevenredig worden benadeeld als de documenten (geheel) openbaar worden. De gemeente heeft deze belangen dan ook zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. 
      19. Voor de documenten 6 van lijst 1 en 15, 15a en 15b van lijst 2 geldt dat het eveneens gaat om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat zij persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. In document 6, een e-mailbericht, vindt in de tweede alinea afstemming over een nog te schrijven reactie plaats. Het college heeft hierop artikel 11, eerste lid, van de Wob op goede gronden toegepast. Document 15 is een e-mailbericht met in de bijlage een concept van de vertrouwelijke notitie vergezeld van een persoonlijke reactie in de vorm van opmerkingen. De gemaakte opmerkingen zijn persoonlijke beleidsopvattingen. Document 15a is een begeleidend e-mailbericht waarbij een concept van de vertrouwelijke notitie van de advocaat aan de gemeente wordt toegestuurd. De opmerkingen die in de begeleidende mail worden gemaakt, bevatten een (persoonlijk) standpunt ingenomen over de vertrouwelijkheid van het minnelijk overleg en zijn daarom aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting in een document ten behoeve van intern beraad. Document 15b is een conceptversie van de vertrouwelijke notitie en valt ook aan te merken als een document dat bestemd is voor intern beraad en dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Omdat op deze documenten de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zonder meer van toepassing is, beoordeelt de rechtbank verder niet of er ook andere weigeringsgronden van toepassing zijn.
    
    
      20. Het college heeft de documenten 7a en 11c van lijst 1 en document 31 van lijst 2 geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Document 7a is een e-mailbericht, waarin inhoudelijk wordt ingegaan op afspraken die in het minnelijk overleg zijn gemaakt. Dit geeft inzicht in de wijze waarop partijen de lopende onderhandelingen zijn aangegaan en uit het stuk kan de bandbreedte van het minnelijk overleg worden afgeleid. Document 11c is een e-mailbericht dat passages bevat over de schikkingsonderhandelingen tussen partijen. Document 31 is een e-mailbericht waarin kennis wordt gegeven van de beëindiging van het minnelijk overleg van de zijde van de ondernemer. Daarin is ook een eenzijdige visie op het onderhandelingsresultaat opgenomen. Het college heeft toegelicht dat openbaarmaking van deze documenten de lopende onderhandelingen en de gerechtelijke procedures kan frustreren en daarmee de economische en financiële belangen van de gemeente schaden en de gemeente onevenredig benadelen. De rechtbank volgt het college hierin en oordeelt dat hij om die reden toepassing heeft mogen geven aan de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder, b en g, van de Wob. 
      21. Eiser heeft aangevoerd dat de ondernemer een groot deel van de informatie waarover het Wob-verzoek gaat al kent en dat hij niet inziet waarom openbaarmaking van die informatie de onderhandelingspositie van de gemeente zou kunnen aantasten. De rechtbank geeft eiser hierin geen gelijk. Van belang is dat de gerechtelijke procedures tussen de gemeente en de ondernemer niet zijn afgerond en dat er een schadestaatprocedure loopt die door partijen al was voorzien. Dat de ondernemer, als procespartij, kennis heeft van documenten, is wat anders dan dat die documenten ook openbaar zijn en voor een ieder te raadplegen. Het is niet te overzien in hoeverre openbaarheid van alle stukken de lopende procedures zouden kunnen beïnvloeden en de positie van de gemeente zou kunnen benadelen. Dat sommige onderdelen al bekend zijn bij de ondernemer als procespartij maakt niet dat deze documenten dus ook openbaar moeten worden gemaakt voor een ieder. 
      22. Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat het college de genoemde documenten die vallen onder onderdeel vier van het Wob-verzoek heeft mogen weigeren openbaar te maken onder verwijzing naar de weigeringsgronden van de Wob. Het beroep van eiser met nummer UTR 22/182 is dus ongegrond.Conclusie en gevolgen 
      23. Beide beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het college de documenten of delen daarvan waar eiser om heeft verzocht niet openbaar hoeft te maken en dat de raad de geheimhouding van delen van het verslag van de Ronde niet hoeft op te heffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. 
    
  
  
    
      Beslissing
    De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (zoals die gold voor 1 mei 2022)
      
      Artikel 8:29 Artikel 8:29
      […]5 Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
      
        Gemeentewet (zoals die gold voor 1 mei 2022)
      
      Artikel 82	
    
    1. De raad kan raadscommissies instellen die besluitvorming van de raad kunnen voorbereiden en met het college of de burgemeester kunnen overleggen. Hij regelt daarbij de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze, daaronder begrepen de wijze waarop de leden van de raad inzage hebben in stukken waaromtrent door een raadscommissie geheimhouding is opgelegd. Deze inzage kan slechts worden geweigerd voor zover zij in strijd is met het openbaar belang.
    Artikel 86
    1. Een commissie kan in een besloten vergadering, op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de commissie worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de commissie haar opheft.
    […]
    3 Indien een commissie zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft.
    
    
      
        Wet openbaarheid van bestuur (zoals die gold tot 1 mei 2022)
        Artikel 10[…]2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:[…]
      b.de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
      […]g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.[…].
      Artikel 11
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.[…].
  
  
     Artikel 18 van het Reglement van Orde van de raad van Amersfoort 2020.
  
  
     De Gemeentewet is van toepassing zoals die luidde op het moment waarop de besluiten op bezwaar zijn genomen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1996.
  
  
     Artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Vlg. de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2550, r.o. 4.1.
  
  
      document 10.a van lijst 1