ECLI:NL:RVS:2022:3536, Raad van State, 05-12-2022, 202204997/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Westerveld het bestemmingsplan "Tankstation Oeveraseweg 2" vastgesteld. Het plan voorziet in de mogelijkheid om op de locatie Oeveraseweg 2 een onbemand tankstation te realiseren voor de verkoop van motorbrandstoffen zonder LPG. Tevens is beoogd om ten behoeve van het tankstation twee oplaadpunten voor elektrische voertuigen te realiseren. De meeste (rechts)personen door wie het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening van [verzoeker] en anderen is ingediend, zijn gevestigd op het bestaande bedrijventerrein dat is gelegen aan de Oeveraseweg. Zij kunnen zich niet verenigen met de komst van het tankstation op dat bedrijventerrein vanwege de gevolgen daarvan voor de verkeersafwikkeling. Daarnaast hebben zij bezwaren over de milieuzonering (geluid-, geur- en lichthinder) en het behoefteonderzoek, dat aan het plan ten grondslag is gelegd.

202204997/2/R3.
    Datum uitspraak: 5 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, alle gevestigd te Havelte, gemeente Westerveld,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Westerveld,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Tankstation Oeveraseweg 2" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [oliehandel] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] en anderen, de raad en [oliehandel] hebben nadere stuken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 november 2022, waar [verzoeker] en anderen, vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. E.E.A van Dam, zijn verschenen. Verder is ter zitting [oliehandel], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P. Koeslag, advocaat te Schijndel, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plan voorziet in de mogelijkheid om op de locatie Oeveraseweg 2 een onbemand tankstation te realiseren voor de verkoop van motorbrandstoffen zonder LPG. Tevens is beoogd om ten behoeve van het tankstation twee oplaadpunten voor elektrische voertuigen te realiseren.
    3.       De meeste (rechts)personen door wie het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening van [verzoeker] en anderen is ingediend, zijn gevestigd op het bestaande bedrijventerrein dat is gelegen aan de Oeveraseweg. Zij kunnen zich niet verenigen met de komst van het tankstation op dat bedrijventerrein vanwege de gevolgen daarvan voor de verkeersafwikkeling. Daarnaast hebben zij bezwaren over de milieuzonering (geluid-, geur- en lichthinder) en het behoefteonderzoek, dat aan het plan ten grondslag is gelegd.
    Spoedeisend belang
    4.       De initiatiefnemer, [oliehandel], heeft ter zitting te kennen gegeven zo snel mogelijk te willen beginnen met de realisatie van het door haar gewenste tankstation en hiertoe over te willen gaan tot het aanvragen van de benodigde omgevingsvergunning. Gelet hierop bestaat spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    Verkeer
    5.       [verzoeker] en anderen betogen dat het plan leidt tot een onaanvaardbare verkeersituatie op de Oeveraseweg. In dit verband wijzen zij erop dat zich op die weg in de bestaande situatie al problemen voordoen met de verkeersafwikkeling vanwege de beperkte breedte van het wegdek. Als gevolg van de komst van het tankstation, dat zich ook zal gaan richten op de verkoop van brandstof voor vrachtverkeer, zal de verkeerssituatie nog verder verslechteren. Uit de plantoelichting blijkt op geen enkele wijze dat hiermee rekening is gehouden.
    5.1.    De raad heeft zich onder verwijzing naar verkeerskundig onderzoek van C.N. Groeningen van 13 oktober 2022 (hierna: het verkeerskundig onderzoek) op het standpunt dat het in het plan voorziene tankstation geen onaanvaardbare verkeerssituatie tot gevolg heeft. De verkeersgeneratie die het geprojecteerde tankstation tot gevolg heeft is in het verkeerskundig onderzoek berekend op ongeveer 110 motorvoertuigbewegingen per etmaal. Ervan uitgaande dat deze voertuigen zich verspreid over zo’n 18 uur per dag aanbieden, levert dit een gemiddelde van zo’n 6 tot 7 motorvoertuigbewegingen per uur op. Omdat het verkeer dat gebruik maakt van het tankstation over dezelfde route zal moeten terugrijden veroorzaken zij in totaal zo’n 12 tot 14 verkeersbewegingen per uur. Uit twee verkeerstellingen die zijn uitgevoerd op donderdag 29 september 2022 en vrijdag 7 oktober 2022 volgt dat op de Oeveraseweg gemiddeld zo’n 110,5 verkeersbewegingen per uur op treden, waarvan het merendeel (ongeveer 83 verkeersbewegingen) bestaat uit bestelauto’s en gemiddeld zo’n 9 vrachtauto’s. Gezien de beperkte toename van de verkeersintensiteit met ongeveer 12 tot 14 verkeersbewegingen, ontstaat dan ook geen significante verkeerdrukte op de Oeveraseweg, aldus het verkeerskundig onderzoek.
    In het verkeerskundig onderzoek wordt verder ingegaan op de bezwaren van [verzoeker] en anderen met betrekking tot de breedte van de Oeveraseweg. Daarin staat dat de rijbaan van weg 6 m breed is, maar dat er ook bestraatte molgoten aanwezig zijn die het profiel van de weg verbreden, waardoor de totale bruikbare breedte van het wegdek 6,7 m bedraagt. Er is geen bebouwing kort op de rijbaan aanwezig en zijn er ook geen andere objecten kort op de rijbaan geplaatst. Hierdoor is geen sprake van het zogenaamde "schrikeffect" en kan de rijbaan inclusief de zijstroken/molgoten onbelemmerd worden gebruikt. Gezien de ruimtelijke opzet van de weg is het daarom bijna overal mogelijk om uit te wijken richting de berm.
    5.2.    De voorzieningenrechter stelt vast dat er in de plantoelichting, noch in de "Reactienota ontwerpbestemmingsplan Tankstation Oeveraseweg 2 Havelte" is ingegaan op de verkeerskundige gevolgen van het in het plan voorziene tankstation terwijl hierover wel bezwaren zijn geuit door [verzoeker] en anderen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter berust het besteden besluit in zoverre dan ook niet op een deugdelijke motivering.
    Evenwel ziet de voorzieningenrechter op dit punt geen aanleiding om het verzoek toe te wijzen. Hiervoor is van belang dat naderhand alsnog verkeerskundig onderzoek is uitgevoerd, waarbij is ingegaan op de verkeerskundige gevolgen van het in het plan voorziene tankstation. In het licht van de uitkomsten van dit onderzoek ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad de verkeerskundige gevolgen van het beoogde tankstation dusdanig heeft moeten achten dat het plan in zoverre niet tot een aanvaardbare verkeerssituatie strekt. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat het plan slechts een beperkte verkeersgeneratie van gemiddeld 12-14 motorvoertuigbewegingen per uur tot gevolg heeft. Ter zitting bij de voorzieningenrechter hebben [verzoeker] en anderen de resultaten van het verkeerskundig onderzoek betwist. Op basis van de nu beschikbare informatie beschikt de voorzieningenrechter echter niet over voldoende aanknopingspunten waarom de conclusies uit het verkeerskundig onderzoek niet juist zouden zijn. Ook ziet de voorzieningenrechter niet dat het wegdek van de Oeveraseweg zodanig smal is dat de verkeersgeneratie die het plan tot gevolg heeft, niet goed kan worden afgewikkeld over deze weg. Dat zich in het verleden verkeersopstoppingen hebben voorgedaan op de Oeveraseweg vanwege drukte bij het afvalbrengstation dat is gevestigd op het bedrijventerrein, acht de voorzieningenrechter op zich zelf bezien onvoldoende voor de conclusie dat het bestemmingsplan verkeerskundig niet aanvaardbaar is. Dit afvalbrengstation bevindt zich aan het andere uiteinde van het bedrijventerrein op een afstand van ongeveer 250 m van de beoogde locatie van het tankstation, aan het einde van het voor gemotoriseerd verkeer toegankelijke deel van de Oeveraseweg, zodat eventuele verkeershinder zich niet snel voor zal doen ter plaatse van het tankstation. Voorts acht de voorzieningenrechter gelet op de verklaring die hierover is opgenomen in het verkeerskundig onderzoek aannemelijk dat deze verkeersopstoppingen zich slechts gedurende één specifieke periode, aan het begin van de Covid-19-pandemie, hebben voorgedaan toen een afvalbrengstation in het nabijgelegen Meppel voor publiek niet toegankelijk was. In zoverre ziet de voorzieningenrechter dan ook niet in dat de raad het plan verkeerskundig onaanvaardbaar heeft moeten achten. Omdat de voorzieningenrechter op grond van het vorenstaande verwacht dat het bestreden besluit in de bodemprocedure uiteindelijk in stand zal blijven, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding het verzoek toe te wijzen.
    Milieuzonering
    6.       [verzoeker] en anderen betogen dat de vestiging van het tankstation op korte afstand van bestaande (gevoelige) functies problematisch is vanwege geluid- en geurhinder. Hiernaar is volgens hen onvoldoende onderzoek gedaan. In de plantoelichting wordt alleen aandacht besteed aan de vestiging van het tankstation zelf en niet aan de gevolgen voor de omgeving. Volgens verzoekers moet in dit geval een richtafstand van 30 m worden gehanteerd. Hier kan echter niet aan worden voldaan. Volgens [verzoeker] en anderen had een beoordeling van de milieugevolgen in het kader van het bestemmingsplan daarom niet achterwege kunnen blijven. Hierbij wijzen zij erop dat het beoogde onbemande tankstation 24 uur per dag, 7 dagen in de week geopend mag zijn.
    [verzoeker] en anderen betogen verder dat het plan lichthinder tot gevolg kan hebben als gevolg van in- en uitrijdend verkeer bij de tegenover de beoogde locatie van het tankstation gelegen bedrijfswoningen.
    6.1.    Uit paragraaf 4.3 van de plantoelichting volgt dat het in het bestemmingsplan voorziene tankstation is beoordeeld aan de hand van de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering. Hieruit volgt dat voor tankstations zonder LPG een richtafstand van 30 m wordt gehanteerd, waarbij de afstand wordt bepaald door de milieuaspecten geur en geluid. In dit geval is de richtafstand met een stap verlaagd naar 10 m, omdat het plangebied deel uitmaakt van een "gemengd gebied", als bedoeld in de VNG-brochure. De afstand van de grens van het bestemmingsvlak "Bedrijventerrein", dat ingevolge dit plan aan het plangebied is toegekend, tot de grens van het dichtstbijzijnde perceel met een bedrijfswoning bedraagt ongeveer 14 m, zodat de gehanteerde richtafstand niet wordt overschreden. Gelet hierop is de conclusie in de plantoelichting dat het plan wat milieuzonering betreft aanvaardbaar moet worden geacht.
    6.2.    [verzoeker] en anderen hebben bij nadere memorie van 17 november 2022, bij de Afdeling ingekomen op 18 november 2022, een nader stuk overgelegd, inhoudende het bezwaarschrift van [oliehandel] gericht tegen het besluit 27 oktober 2021 van het college van burgemeester en wethouder van Westerveld tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een loods met kantoorruimte aan de Oeveraseweg 2 te Havelte. Onder verwijzing naar dit stuk betogen Bouwbedrijf en anderen dat de gehanteerde richtafstand niet kan worden aangehouden omdat op korte afstand van het tankstation de bij besluit van 27 oktober 2021 vergunde loods met kantoorruimte is geprojecteerd.
    6.3.    De voorzieningenrechter merkt op dat, naar wat ter zitting met partijen is besproken, nu nog veel onduidelijkheid bestaat over de stand van zaken omtrent de komst van de loods met bijbehorende kantoorruimte, waarvoor bij besluit van 27 oktober 2021 een omgevingsvergunning is verleend, en dat men nog steeds in afwachting is van een besluit op bezwaar hierover. Daarom ziet de voorzieningenrechter nu geen aanleiding om in te gaan op de eventuele gevolgen van de op het perceel Oeveraseweg 2 geprojecteerde loods met bijbehorende kantoorruimte voor het in het plangebied voorziene tankstation.
    Aangezien voor het overige kan worden voldaan aan de gehanteerde richtafstand van 10 m voor gemengd gebied, bestaan er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan wat milieuzonering betreft in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft moeten achten. Ook voor zover door [verzoeker] en anderen is gewezen op de gevolgen voor lichthinder bij de tegenover de beoogde locatie van het tankstation aanwezige bedrijfswoningen, ziet de voorzieningenrechter, gezien de beperkte verkeersgeneratie die uitgaat van het bestemmingsplan, geen grond voor de conclusie dat de raad het plan op dit punt niet aanvaardbaar heeft mogen achten. Ter zitting is door de initiatiefnemer toegelicht dat bij de daadwerkelijke invulling van het bouwplan rekening wordt gehouden met de in- en uitrijdrichting, zodat lichthinder zoveel mogelijk wordt voorkomen. Gezien het vorenstaande bestaat ook in zoverre geen aanleiding het verzoek toe te wijzen.
    Behoefte
    7.       [verzoeker] en anderen betogen dat de behoefte aan het in het plangebied voorziene tankstation niet goed is onderbouwd. Het "Distributief Planologisch Onderzoek, t.b.v. oprichting onbemand tankstation Oeveraseweg 2 Havelte" van Bureau Starline van 30 september 2019 (hierna: het DPO), dat aan het plan ten grondslag is gelegd, kan het besluit tot vaststelling van het plan niet dragen omdat dit rapport niet meer actueel is. Volgens [verzoeker] en anderen is de brandstoffenmarkt sterk aan verandering onderhevig als gevolg een reeks ingrijpende ontwikkelingen. Die ontwikkelingen zullen er volgens hen toe leiden dat de vraag naar tankstations in de nabije toekomst zal afnemen. In dit verband wijzen [verzoeker] en anderen op enkele passages uit de scenariostudie "Brandstoffen en andere energiedragers" van BOVAG van 13 april 2022. Hieruit volgt volgens [verzoeker] en anderen dat de afzet van fossiele motorbrandstoffen de komende jaren met tientallen procenten zal dalen.  Gezien deze ontwikkeling, en gezien de omstandigheid dat het DPO al ruim drie jaar oud is, berust het bestemmingsplan in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
    7.1.    In de plantoelichting staat dat er distributief planologisch onderzoek is gedaan naar de komst van het tankstation, waarin het plan voorziet, omdat hiermee een vorm van detailhandel wordt toegestaan die voorheen nog niet mogelijk was op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan. In het DPO, dat aan het plan ten grondslag is gelegd, is onderzocht of de levensvatbaarheid van de reeds aanwezige tankstations binnen het verzorgingsgebied niet in onevenredige mate wordt aangetast door de komst van het in het plan voorziene tankstation. De conclusie uit het DPO is dat er als gevolg van de realisatie van het tankstation geen sprake zal zijn van een duurzame ontwrichting van het onderzochte marktgebied. In het reële volumescenario is berekend dat de huidige vraag naar motorbrandstoffen in 2019 ongeveer 5 miljoen liter motorbrandstoffen hoger ligt dat het netto aanbod aan motorbrandstoffen. Hiermee biedt de markt van motorbrandstoffen binnen de gemeente voldoende ruimte voor de vestiging van een tankstation op de onderzoekslocatie, aldus het DPO.
    7.2.    Nadien zijn door de raad twee nadere rapporten van Bureau Starline overgelegd, in reactie op de door [verzoeker] en anderen geuite bezwaren, te weten de "Reactie op schrijven mr. L. Bolier" van Bureau Starline van 15 september 2022 en een geactualiseerde versie van het DPO van 18 oktober 2022. Hieruit komt naar voren dat ook aan de hand van geactualiseerde berekeningen volgens Bureau Starline binnen de gemeente nog steeds sprake is van een netto vraag naar motorbrandstoffen die het aanbod overstijgt. In tegenstelling tot het DPO uit 2019 is hierbij ook een doorberekening naar 2030 gemaakt, waarbij op basis van de landelijke klimaatdoelen een onderscheid is gemaakt tussen de toekomstige vraag naar fossiele en duurzame motorbrandstoffen. Ook op basis van de gewijzigde volumepotentieelberekeningen voor fossiele motorbrandstoffen in 2025 en 2030 constateert Bureau Starline een vraagoverschot, zodat het geprojecteerde tankstation volgens haar niet tot duurzame ontwrichting van het onderzochte marktgebied leidt.
    7.3.    In hetgeen [verzoeker] en anderen daarover hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het in het plan voorziene tankstation tot duurzame ontwrichting zal leiden in het onderzoeksgebied. De algemene conclusie die Bouwbedrijf en anderen ontlenen aan de scenariostudie van BOVAG, dat de motorbrandstoffenmarkt aan verandering onderhevig is als gevolg van verduurzamingsopgaven en de transitie naar duurzame brandstoffen, waarbij het de verwachting is dat de vraag naar fossiele motorbrandstoffen in de toekomst zal afnemen, acht de voorzieningenrechter hiervoor onvoldoende. Mede gezien de conclusies en resultaten die volgen uit het nadere schrijven van Bureau Starline van 15 september 2022 en de geactualiseerde versie van het DPO, ziet de voorzieningenrechter dan ook onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het aan het plan ten grondslag gelegde distributief planologische onderzoek. Ook in zoverre bestaat dan ook geen aanleiding het verzoek toe te wijzen.
    Mondelinge toelichting
    8.       [verzoeker] en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd met de daarvoor vereiste zorgvuldigheid is vastgesteld omdat [verzoeker] en anderen niet in de gelegenheid zijn gesteld om een mondelinge toelichting van hun zienswijze te geven.
    8.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het gemeentebestuur bij brief van 7 juni 2022 heeft beoogd om [verzoeker] en anderen te informeren over het verdere verloop van de procedure. In die brief staat opgenomen dat het (ontwerp)bestemmingsplan naar verwachting op 28 juni 2022 zou worden behandeld in de raadsvergadering en dat de agendapunten en vergaderstukken voor deze vergadering raadpleegbaar zijn via www.westerveld.bestuurlijkeinformatie.nl. Ook is in die brief opgenomen dat de mogelijk bestaat om in te spreken bij de raadsvergadering, en dat betrokkenen die hiervan gebruik wensen te maken dit uiterlijk om 16:00 de dag voor de raadsvergadering telefonisch of via email moeten melden. Vastgesteld moet worden dat deze brief echter niet bij [verzoeker] en anderen is aangekomen omdat deze naar een verkeerd mailadres is verstuurd.
    8.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan het vorenstaande niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden omdat hiermee niet in strijd met enige wettelijke verplichting is gehandeld. [verzoeker] en anderen zijn in de gelegenheid geweest om over het ontwerpplan hun zienswijze naar voren te brengen en deze zienswijze is blijkens de Reactienota zienswijzen ook bij de belangenafweging betrokken. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat de publicatie van het vastgestelde bestemmingsplan op juiste wijze heeft plaatsgevonden. In zoverre ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met de daarvoor vereiste zorgvuldigheid is vastgesteld. Dat het gemeentebestuur heeft verzuimd om [verzoeker] en anderen een uitnodiging te sturen om te kunnen inspreken op de raadsvergadering, legt geen gebrek in het bestreden besluit aan de dag. In zoverre ziet de voorzieningenrechter dan ook niet dat het bestreden besluit in de bodemprocedure geen stand zal houden.
    Conclusie
    9.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzieningenrechter
    w.g. Sommer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2022
    901