ECLI:NL:RVS:2022:3416, Raad van State, 23-11-2022, 202200945/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2021 heeft de raad van de gemeente Edam-Volendam bestemmingsplan "Noordeinde 61" vastgesteld. Aan het Noordeinde 61 in Volendam staat een karakteristieke laat negentiende-eeuwse benedendijkse visserswoning. De woning bestaat uit één bouwlaag met een kelder en een kap. De vrijstaande woning ligt tegen de dijk aan, waarbij alleen de kap boven de kruin van de dijk uitsteekt. Aan de noordzijde van de woning staat een later toegevoegde aanbouw waarop een terras is gerealiseerd. De bestemming als gemeentelijk monument houdt een beperking van de bouwmogelijkheden in en heeft daarom tot een waardevermindering van de onroerende zaak geleid. [partij], eigenaar van het pand, heeft een verzoek om vergoeding van planschade ingediend. Het gemeentebestuur heeft ervoor gekozen om deze planschade in natura te compenseren door de bestemming als beeldbepalend pand te verwijderen. De raad heeft met het oog op de compensatie in natura het in deze procedure bestreden bestemmingsplan vastgesteld. De Stichting Vrienden van Volendams Erfgoed vindt dat de cultuurhistorische waarde van het pand onverminderd aanwezig is en het pand dus onverminderd beschermingswaardig is.

202200945/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Vrienden van Volendams Erfgoed, gevestigd te Volendam, gemeente Edam-Volendam,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Edam-Volendam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 december 2021 heeft de raad bestemmingsplan "Noordeinde 61" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] en anderen (hierna: [partij]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2022, waar zijn verschenen:
    - de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.R. Duin, advocaat te Hoorn,
    - de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Smit, advocaat te Alkmaar, A. Vink en mr. L.G.M. Bouwmeester,
    - [partij], bij monde van [partij A].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan het Noordeinde 61 in Volendam staat een karakteristieke laat negentiende-eeuwse benedendijkse visserswoning. De woning bestaat uit één bouwlaag met een kelder en een kap. De vrijstaande woning ligt tegen de dijk aan, waarbij alleen de kap boven de kruin van de dijk uitsteekt. Aan de noordzijde van de woning staat een later toegevoegde aanbouw waarop een terras is gerealiseerd.
    2.       Bij de voorbereiding van het vorige bestemmingsplan "Oude Kom Volendam 2012", dat de raad heeft vastgesteld in zijn besluit van 17 oktober 2013, is onderzocht of het pand een cultuurhistorische waarde heeft en als gemeentelijk monument in het bestemmingsplan moet worden beschermd. Met het oog hierop is het deelrapport "Inventarisatie" door MSP opgesteld en aan het plan ten grondslag gelegd. In dit rapport is per onderzocht object een beknopte beschrijving en een waardering opgenomen. De raad is op grond hiervan tot de conclusie gekomen dat het pand aan het Noordeinde 61 als beeldbepalend pand moet worden beschermd. De raad heeft daarom de bestemming "Waarde-Edams-Volendams Erfgoed" en de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - beeldbepalend bouwwerk" aan het perceel toegekend. De raad is er daarbij van uitgegaan dat met een bedrag van € 31.000,00 aan planschade rekening moet worden gehouden.
    3.       De bestemming als gemeentelijk monument houdt een beperking van de bouwmogelijkheden in en heeft daarom tot een waardevermindering van de onroerende zaak geleid. [partij], eigenaar van het pand, heeft een verzoek om vergoeding van planschade ingediend. Antea Group heeft op 7 september 2020 daarover een advies met een taxatierapport uitgebracht. Antea Group heeft de planschade die voor vergoeding in aanmerking komt getaxeerd op € 155.000,00. Het gemeentebestuur heeft er vervolgens voor gekozen om deze planschade in natura te compenseren door de bestemming als beeldbepalend pand te verwijderen. Aan die beslissing ligt mede een memo van Antea Group van 7 september 2020 ten grondslag. De raad heeft met het oog op de compensatie in natura het in deze procedure bestreden bestemmingsplan vastgesteld.
    4.       De Stichting kan zich niet met het plan verenigen omdat de cultuurhistorische waarde van het pand volgens haar onverminderd aanwezig is en het pand dus onverminderd beschermingswaardig is.
    Belang
    5.       De raad heeft op de zitting betwist dat de Stichting een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang heeft. Volgens de raad ontbreken relevante feitelijke werkzaamheden van de Stichting.
    5.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen of collectief belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.
    5.2.    De Stichting heeft als doelstelling het onderhouden en bewaken van zowel materiële (waaronder beeldbepalende architectuur), immateriële (waaronder mogelijke ondersteuning van culturele en museale activiteiten) als mediale aspecten met betrekking tot het Volendam cultureel historisch erfgoed in de breedste zin des woords, en het verrichten van aan vorenstaande gerelateerde en daartoe bevorderlijke activiteiten en rechtshandelingen.
    5.3.    In reactie op het verweer van de raad op de zitting over het belang van de Stichting, heeft zij gewezen op haar website en de feitelijke werkzaamheden die daar worden genoemd. Uit deze website volgt in voldoende mate dat zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op het bewaken en beschermen van het Volendams cultureel historisch erfgoed. Daarom is de Stichting belanghebbende bij het besluit van 16 december 2021. Het beroep is dus ontvankelijk.
    Algemeen toetsingskader voor bestemmingsplannen
    6.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inhoudelijke beoordeling
    De Erfgoedverordening
    7.       De Stichting betoogt dat het besluit in strijd met het toetsingskader uit de Erfgoedverordening is. Zij wijst erop dat de Erfgoedverordening geen regels over het verwijderen van een eenmaal toegekende monumentale bestemming bevat. Hieruit volgt dat een eenmaal toegekende bestemming niet kan worden verwijderd. Voor zover de Erfgoedverordening niet aan het verwijderen van een eenmaal toegekende monumentale bestemming in de weg zou staan, kan volgens de Stichting van die mogelijkheid geen gebruik worden gemaakt zolang de cultuurhistorische waarden nog aanwezig zijn. De Stichting wijst er daarbij op dat het vorige plan uit 2013 in artikel 19.6 van de planregels een wijzigingsbevoegdheid bevatte waarin strenge voorwaarden waren gesteld aan het verwijderen van een bestemming als gemeentelijk monument, waaronder het vereiste van een contra-expertise. Ook voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden aan een gemeentelijk monument als bedoeld in artikel 19.2 van de planregels van het vorige plan was steeds een advies van de Welstands- en Monumentencommissie vereist. De raad had dan ook zelf slechts dit plan mogen vaststellen op grond van een contra-expertise of een advies van de Welstands- en Monumentencommissie. Zo’n contra-expertise of advies ontbreekt.
    7.1.    Artikel 2, aanhef en onder a, van de Erfgoedverordening luidt:
    "Als gemeentelijk monument wordt aangemerkt:
    a. een onroerende zaak en/of terrein als bedoeld in artikel 1, sub l van deze verordening, die of dat in een vigerend bestemmingsplan en de daarbij behorende verbeelding is bestemd tot "Waarde-Edams-Volendams erfgoed" met de daarbij nadere aanduiding:
    a. specifieke bouwaanduiding - karakteristiek waardevol bouwwerk
    b. specifieke bouwaanduiding - beeldbepalend bouwwerk
    c. specifieke bouwaanduiding - stolp
    d. specifieke bouwaanduiding - waardevol cultuurhistorisch element
    e. cultuurhistorisch attentiegebied;"
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat in de Erfgoedverordening is geregeld dat van een gemeentelijke monument sprake is als het in het bestemmingsplan als gemeentelijk monument is bestemd. Het is dus aan de planwetgever gelaten om te besluiten over een aanwijzing als gemeentelijk monument. De Erfgoedverordening bevat geen bepalingen op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de raad als hij een object eenmaal als gemeentelijk monument heeft aangewezen, geen of alleen beperkte ruimte heeft voor het vaststellen van een andere planologische regeling. Daarom geldt ook in deze situatie het algemene planologische uitgangspunt dat de raad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen. Het belang bij de bescherming van gemeentelijke monumenten is een belang dat de raad in die afweging moet betrekken als hij ervoor kiest om de bestemming als gemeentelijk monument te verwijderen. Deze door de raad gemaakte afweging wordt hierna beoordeeld.
    Een wijzigingsbevoegdheid en voorwaarden voor de gebruikmaking daarvan en de bouwregels uit een vorig plan binden de raad niet bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Het vaststellen van een nieuw bestemminsplan is namelijk een zelfstandige bevoegdheid, die niet wordt gereguleerd door de regels in het voorafgaande plan. De vraag of de raad uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding het plan alleen mocht vaststellen op basis van een nieuw onderzoek naar de cultuurhistorische waarde van het pand of een advies van de Welstands- en Monumentencommissie komt ook hierna aan de orde. De kern van deze overwegingen onder 7.2 is dus dat er geen formele belemmering was om het plan vast te stellen zoals de raad nu heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    De ruimtelijke afweging
    8.       De Stichting betoogt dat de omstandigheid dat de aanwijzing als gemeentelijk monument tot planschade heeft geleid geen ruimtelijk relevante motivering is om de bestemming als gemeentelijk monument te verwijderen. Het vorige bestemmingsplan is gemotiveerd en weloverwogen vastgesteld en de cultuurhistorische waarde van het pand is onverminderd aanwezig. In de plantoelichting ontbreekt inzicht in de wijze waarop de raad de cultuurhistorische waarde in zijn afweging heeft betrokken. Aan het plan ligt ook geen advies van de Welstand- en Monumentencommissie of een contra-expertise ten grondslag. Door geen advies te vragen of een onderzoek naar de cultuurhistorische waarde te laten doen, is het plan onzorgvuldig voorbereid, meent de Stichting.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling is het besluit met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en deugdelijk gemotiveerd. Daarvoor is het volgende redengevend.
    De raad heeft de feitelijke staat van het monument als uitgangspunt genomen bij de beoordeling of behoud van het pand als gemeentelijk monument realistisch is. In het taxatierapport staat dat het onderhoud van de woning matig tot slecht is en dat er een aantal visueel waarneembare bouwkundige gebreken zijn, zoals scheuren in de gevels door scheefstand en houtrot in de constructie. De woning is door staat, voorzieningen en maatvoering in feite niet meer geschikt voor bewoning. Daarbij wordt onder meer gewezen op het ontbreken van centrale verwarming en isolatie. Daarnaast staat in het memo over de compensatie in natura dat het woonhuis op geen enkele wijze aan het Bouwbesluit voldoet en ook niet kan gaan voldoen. In feite zou het gebouw onbewoonbaar moeten worden verklaard. Het gaat om een kleine woning met een grondoppervlak van 25 m2, een klein volume en geen bewoonbare verdieping. De Stichting heeft de beschreven staat van onderhoud niet weersproken. De raad heeft deze matige tot slechte staat van het pand tot uitgangspunt in zijn afweging mogen nemen.
    Vervolgens heeft de raad beoordeeld of het realistisch is dat in de woning zal worden geïnvesteerd ter verbetering van de bouwkundige staat. Dit heeft de raad onderbouwd met een kostenraming van een aannemer voor de herbouw van de woning en een taxatie van de waarde van de woning na herbouw. De raad heeft geconcludeerd dat de woning alleen tegen hoge kosten geschikt te maken is voor bewoning door toekomstige bewoners. Deze kosten staan niet in verhouding tot de waarde van de woning na deze bouwwerkzaamheden. De Stichting heeft de door de raad geïnventariseerde kosten en taxatie en de conclusie die de raad daaruit heeft getrokken ook niet weersproken. De raad heeft het op grond van deze gegevens realistisch mogen achten dat deze investeringen niet in het pand zullen worden gedaan.
    De raad heeft aan de hand van de feitelijke staat van het pand en het realiteitsgehalte van toekomstige investeringen in het pand deugdelijk gemotiveerd dat aannemelijk is dat door de bestemming als gemeentelijk monument uiteindelijk verval van de woning dreigt. Het doel van deze bestemming, behoud van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing, wordt op deze manier dus niet gerealiseerd. De raad heeft verder deugdelijk gemotiveerd dat het uitkeren van de berekende tegemoetkoming in de planschade er niet toe leidt dat er wel in de woning zal worden geïnvesteerd. Vanwege het verzoek om planschadevergoeding is het wijzigen van de bestemming actueel. Het ontbreken van zicht op behoud van het pand in samenhang met de tegemoetkoming in planschade die anders moet worden betaald, waren voor de raad gerechtvaardigde redenen om de woning niet langer als gemeentelijk monument te bestemmen. Anders dan de Stichting betoogt, heeft de raad uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding hierover geen advies hoeven in te winnen bij de Welstands- en Monumentencommissie of een contra-expertise hoeven te vragen. Op grond van het voorgaande mocht de raad namelijk tot de conclusie komen dat behoud van het gebouw in dit geval niet realistisch is en de bestemming als gemeentelijk monument in zoverre niet uitvoerbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    745