ECLI:NL:CBB:2022:654, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-09-2022, 21/666
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete opgelegd voor het onvoldoende bedwelmen van varkens voordat zij werden gedood. De minister heeft op grond van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat sprake was van een overtreding. Het hoger beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/666
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2022 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante 
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 mei 2021, kenmerk ROT 19/2236, in het geding tussen
    
    
    appellanteende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) 
    (gemachtigde: mr. M. Kool).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 6 mei 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:3961, ook wel: aangevallen uitspraak.
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens de minister is verder verschenen [naam 2] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellante voert een varkensslachterij. Op 27 september 2016 heeft een (andere dan de ter zitting van het College aanwezige) toezichthouder van de NVWA een controle verricht in het bedrijf van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 4 oktober 2016 (rapport van bevindingen) waarin onder meer valt te lezen:
      
      
        “Datum en tijdstip van de bevinding: dinsdag 27 september 2016, omstreeks
      
    
    
      14.30
      
        uur.
        Tijdens mijn inspectie bevond ik mij bij het apparaat waarmee de varkens
        elektrisch worden bedwelmd, daar waar de dieren uit het apparaat glijden.
        Ik zag daar dat meerdere varkens niet goed bedwelmd waren. Ik zag namelijk dat
        deze dieren spontaan met de ogen knipperden en ademden. Ik zag dat een aantal
        dieren reageerden op steken met het mes.
        Na het steken of in de ophangbaan werden de varkens wel nabedwelmd met de
        tang.
        Deze dieren is ernstig vermijdbaar lijden berokkend.
        Ik zag bovendien dat de varkens droog waren, d.w.z. niet of onvoldoende met
        water besproeid ( op de bijgevoegde foto’s is te zien dat de varkens vuil zijn; als
        ze voldoende nat zijn door het besproeien zijn ze over het algemeen ook schoon).
        Dit kan een verklaring zijn voor de niet adequate bedwelming. Het besproeien
        heeft namelijk ( mede) ten doel de weerstand te verlagen en daarmee de
        geleiding van de elektrische stroom te bevorderen. Een te hoge weerstand leidt
        ertoe dat er onvoldoende stroom ( ampère) door de hersenen gaat en de dieren
        niet bewusteloos en gevoelloos raken. Als de stroom onvoldoende is om tot
        bewusteloosheid te leiden, kunnen de dieren een pijnlijke schok ervaren.”
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 28 april 2017 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 4.000,- wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). Volgens de minister heeft appellante bij de slacht meerdere varkens onvoldoende bedwelmd voordat zij werden gedood, waarmee appellante de dieren ernstig vermijdbaar lijden heeft berokkend.
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 27 maart 2019, waartegen het beroep van appellante bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. (Voor eiseres en verweerder moet appellante respectievelijk de minister worden gelezen).
    
    
    
      	“3.3. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van
      bevindingen van 4 oktober 2016 wat eiseres wordt verweten. De toezichthoudende
      dierenarts heeft vanuit de positie bij het apparaat waarmee varkens in het bedrijf van eiseres
      elektrisch worden bedwelmd geconstateerd dat varkens niet goed waren bedwelmd doordat
      zij zag dat deze dieren spontaan met de ogen knipperden en dat zij ademden. Verder zag zij
      dat een aantal dieren reageerde op steken met het mes.
      Verweerder betwist niet dat de toezichthoudende dierenarts tijdens de controle niet de door
      eiseres genoemde methodiek heeft toegepast waarbij ter controle van de ademhaling van een
      varken een hand voor de snuit moet worden gehouden. In het bestreden besluit heeft
      verweerder op pagina 3 hieromtrent overwogen dat de toezichthoudende dierenarts al meer
      dan 20 jaar ervaring heeft met varkens en dat zij vanuit die expertise een ritmische
      buikademhaling constateert vanuit de positie waar zij staat en dat het niet nodig is om ter
      verificatie een andere methode te gebruiken om de ademhaling bij de dieren vast te stellen.
      Verder betwist verweerder niet dat op de foto’s bij het rapport van bevindingen en op de
      camerabeelden de door de toezichthoudende dierenarts waargenomen actieve ademhaling
      bij de varkens niet, dan wel niet goed te zien is.
    
    
    
      […]
    
    
    
      3.5.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van
        bevindingen, de toelichting in het bestreden besluit en haar verklaringen tijdens de
        telefonische hoorzitting in bezwaar dat de toezichthoudende dierenarts op 27 september
        2016 vanuit haar deskundigheid heeft kunnen vaststellen dat meerdere varkens niet goed
        waren bedwelmd, omdat zij vanuit haar positie bij de steker (op afstand) heeft kunnen zien
        dat deze varkens spontaan met hun ogen knipperden en ademden en dat een aantal varkens
        reageerde op het steken met een mes. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft betoogd
        over de camerabeelden geen aanleiding voor twijfel aan de verklaringen en waarnemingen
        van de toezichthoudende dierenarts, mede gelet op de omstandigheid dat de door de
        dierenarts beschreven bewegingen op de beelden ook zichtbaar zijn.
        De stelling van eiseres dat zij zich houdt aan de regelgeving op dit punt, nu er permanent
        toezicht op haar bedrijf wordt gehouden en er wordt gewerkt met een naverdooftang leidt
        niet tot een ander oordeel, nu dit niet afdoet aan de constatering van de toezichthoudende
        dierenarts dat eiseres op 27 september 2016 meerdere varkens niet goed had bedwelmd.
        De rechtbank volgt eiseres evenmin in de ter zitting ingenomen stelling dat vraagtekens
        kunnen worden gezet bij de juistheid van de bevindingen in het boeterapport van 4 oktober
        2016, gelet op de verstreken periode tussen de controle (27 september 2016) en het
        boeterapport (4 oktober 2016). Nog daargelaten dat het in dit geval om een relatief korte
        periode gaat (zeven dagen), heeft eiseres niet onderbouwd waarom de informatie in het
        boeterapport niet meer betrouwbaar en juist zou zijn, omdat dit rapport dateert van een
        latere datum dan de controle door de NVWA op 27 september 2016 op het bedrijf van
        eiseres.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      Appellante keert zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank. Het College begrijpt de in het hogerberoepschrift aangevoerde gronden, in het licht van wat appellante op de zitting hierover heeft toegelicht, aldus dat appellante betoogt dat de camerabeelden van de slachtlijn die zij heeft overgelegd de bevindingen van de toezichthouder niet ondersteunen, zodat niet kan worden uitgegaan van de juistheid daarvan. De overtreding kan gelet daarop volgens appellante niet worden vastgesteld, zodat het boetebesluit dient te worden vernietigd. Appellante onderbouwt haar betoog met drie argumenten. Ten eerste stelt zij dat er weliswaar spasmen te zien zijn bij de varkens, maar dat dat past bij het normale beeld van de tonische fase die intreedt na de elektrische bedwelming. De ademhaling die de toezichthouder zou hebben waargenomen is een ‘gasp’ – niet te verwarren met een ritmische ademhaling – en past ook bij dat beeld. Ook is geen sprake van knipperende ogen, maar van rollende ogen. Van tekenen van leven bij de varkens is dan ook geen sprake. Ten tweede stelt appellante dat op de camerabeelden te zien is dat de plek waar de dierenarts stond toen de waarnemingen werden gedaan maakt dat getwijfeld kan worden aan de betrouwbaarheid van deze waarnemingen. Het was volgens appellante vanaf de positie waar de toezichthouder stond niet mogelijk om goed te beoordelen of de varkens wel of niet met hun ogen knipperden of spontaan ademhaalden. Ten derde en tot slot stelt appellante dat haar niet kan worden tegengeworpen dat de varkens niet nat waren, zoals de toezichthoudend dierenarts in het rapport van bevindingen heeft aangegeven, omdat een dergelijke eis niet blijkt uit enig wettelijk voorschrift. Appellante wijst er op dat het natmaken van varkens primair tot doel heeft het rustig krijgen van dieren, en niet verdoving. Het College zal zich bij de beoordeling van deze hogerberoepsgrond op deze argumenten richten.
      
    
    
      3.2
      Appellante heeft verder de deskundigheid van de toezichthouder in twijfel getrokken door te betogen dat deze niet over de vereiste ervaring beschikt.
      
      
        4.	In artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. In artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat dieren uitsluitend worden gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. De in bijlage I vermelde methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben (‘eenvoudige bedwelming’), worden zo spoedig mogelijk gevolgd door een methode die de dood garandeert, zoals verbloeden, pithing, elektrocutie of langdurige blootstelling aan zuurstoftekort.
      
      
    
    
      5.1
      Het College overweegt als volgt. In een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat appellante artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat appellante genoemde bepalingen heeft overtreden steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen blijkens de ondertekening is opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      5.3
      Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder daar waar de varkens uit het apparaat glijden waarin ze zijn bedwelmd (de Midas), heeft gezien dat meerdere varkens niet goed bedwelmd waren, nu zij spontaan met de ogen knipperden en ademden. Ook reageerde een aantal varkens op steken met het mes. Op de zitting van het College heeft de minister erop gewezen dat in het rapport van bevindingen duidelijk is beschreven waar de toezichthouder stond. De op de zitting aanwezige toezichthouder heeft over de werkwijze bij een dergelijke controle van de staat van bewustzijn van de varkens verder toegelicht dat toezichthouders erop zijn getraind te blijven kijken en naar het geheel te kijken. Vanaf de positie waar de toezichthouder hier stond waren de tekenen van bewustzijn duidelijk te zien. De ademhaling is verder ook op grotere afstand te zien, dus ook als de lopende band de afstand tussen de toezichthouder en het dier groter maakt. Het knipperen van de ogen is, net na de elektrische bedwelming aan het begin van de tonische fase, volgens de toezichthouder opvallend omdat de ogen niet bewegen op dat moment in het proces als het dier volledig is bedwelmd. Bovendien is het onderscheid tussen rollende en knipperende ogen volgens de toezichthouder duidelijk te zien. Als sprake is van rollende ogen bewegen – anders dan bij knipperende ogen – de oogleden niet. 
      
    
    
      5.4
      Het College is van oordeel dat aannemelijk is geworden dat sprake was van tekenen van bewustzijn bij de varkens. Daarvoor is van belang dat sprake is van meerdere indicatoren die voldoende gedetailleerd zijn beschreven: het ademhalen, het knipperen met de ogen en de reactie op het steken met het mes. Hierbij is in aanmerking genomen  – zoals volgt uit artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 – dat het gaat om tekenen van bewustzijn, en niet tekenen van leven zoals appellante het noemt. De staat van bewusteloosheid – dat wil zeggen dat er geen sprake is van tekenen van bewustzijn – moet aanhouden tot de dood intreedt. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de in het rapport van bevindingen beschreven – en ter zitting nader toegelichte – gang van zaken. Deze beschrijving is ook niet tegenstrijdig met de door appellante in het geding gebrachte camerabeelden. Dat daaruit zou blijken dat de positie van de toezichthouder zodanig was dat aan de betrouwbaarheid van de bevindingen moet worden getwijfeld volgt het College niet. Gelet op de positionering van de camera – hoog en gericht op één vast punt – kunnen uit de beelden niet de conclusies getrokken worden over de waarnemingen van de toezichthouder die appellante trekt. Voor de stelling van appellante dat het niet om een ritmische ademhalen gaat maar om ‘gaspen’ en niet om het knipperen met de ogen maar om rollen met de ogen, ziet het College geen concrete aanwijzingen, zeker nu meerdere indicatoren wijzen op tekenen van bewustzijn. Dat de toezichthouder de varkens niet heeft gecontroleerd op pijnprikkels, niet de hand voor de snuit van de varkens heeft gehouden en de varkens niet fysiek heeft onderzocht leidt niet tot een ander oordeel. Aannemelijk is dat de toezichthouder reeds op grond van haar waarnemingen (ademhalen, knipperen met de ogen en de reactie op het steken met het mes) heeft kunnen concluderen dat sprake was van tekenen van bewustzijn. Dat in het rapport van bevindingen door de toezichthouder tevens is genoemd dat de varkens niet nat waren, speelt geen rol bij het vaststellen van de genoemde overtreding. De toezichthouder heeft, zoals de minister ook op de zitting heeft aangegeven, dit alleen genoemd als mogelijke verklaring voor het feit dat de varkens niet volledig waren bedwelmd. Dit argument van appellante hoeft dan ook niet verder besproken te worden. 
      
    
    
      5.5
      De hogerberoepsgrond dat de desbetreffende toezichthoudend dierenarts niet beschikt over de vereiste ervaring faalt. De minister heeft in zijn schriftelijke reactie op het hoger beroep en op de zitting van het College onder andere uiteengezet dat de toezichthoudend dierenarts meer dan twintig jaar ervaring heeft met varkens en dat zij sinds 2015 bij de NVWA werkt. Appellante heeft deze uiteenzetting desgevraagd op de zitting niet weersproken. Het College gaat er daarom van uit dat de uiteenzetting van de minister juist is.  
      
    
    
      5.6
      Gelet op het voorgaande heeft de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat meerdere varkens niet goed bedwelmd waren voordat zij werden gedood, waarmee appellante de dieren ernstig vermijdbaar lijden heeft berokkend. Appellante heeft dan ook in strijd gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009. Verweerder was vanwege deze overtreding bevoegd om appellante een boete op te leggen.
      
      6. Appellante heeft verzocht om matiging van de boete, maar heeft dit verzoek niet nader onderbouwd. Gelet hierop en aangezien ook overigens het College niet is gebleken dat er feiten en omstandigheden zijn die hiervoor aanleiding geven, is er geen reden het boetebedrag te matigen.
      
      7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher						w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen