ECLI:NL:RBMNE:2022:1961, Rechtbank Midden-Nederland, 18-05-2022, UTR 22/1607
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: vovo - afwijzing exploitatievergunning hotel vanwege bibob onderzoek - ernstig gevaar - samenhangcriterium - onvoldoende gemotiveerd dat besluit evenredig is - vanwege belangenafweging bij vovo wordt het verzoek afgewezen

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 22/1607
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 mei 2022 in de zaak tussen
    
      [verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Utrecht (verweerder)
    (gemachtigde: mr. A. Bil).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster naar aanleiding van een afwijzing van een aanvraag van verzoekster.
    
    
    
      Verzoekster heeft een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor het [naam] Hotel in Utrecht. 
    
    
    
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 28 maart 2022 afgewezen. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] ( [A] ) namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van verweerder, [B] en [C] . 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Wat is de aanleiding voor deze uitspraak?
      
    
    1. [A] is bestuurder en enig aandeelhouder van [bedrijf 1] , die vervolgens weer bestuurder en enig aandeelhouder van [verzoekster] (verzoekster) is. Daarnaast is hij betrokken bij meerdere ondernemingen die zich in de vastgoedbranche begeven. Al deze bedrijven zijn samen een concern. Eén van de bedrijven, [bedrijf 2] , is eigenaar van het pand aan het [adres] in Utrecht. In dit pand is sinds afgelopen zomer (2021) het [naam] Hotel gevestigd. Verzoekster heeft voor de exploitatie van dit hotel een exploitatievergunning aangevraagd. In het kader van de behandeling van deze aanvraag heeft verweerder het Landelijk Bureau Bibob (LBB) gevraagd om advies. Het LBB heeft verweerder op 27 december 2021 negatief geadviseerd. Onder verwijzing naar dit advies heeft verweerder de vergunning vervolgens afgewezen. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen die erop neer komt dat zij, zolang er nog niet op het bezwaar is beslist, behandeld wordt alsof zij in het bezit is van de gevraagde vergunning.
    
    
      
        Is er sprake van spoedeisend belang?
      
    
    2. De voorzieningenrechter treft alleen een voorlopige voorziening als een spoedeisend belang dat vereist, ook wel ‘onverwijlde spoed’ genoemd. Op de zitting is hierover gesproken. Verzoekster stelt dat sprake is van spoedeisend belang omdat zij en andere bedrijven binnen het concern, failliet dreigen te raken door het niet te kunnen exploiteren van het [naam] Hotel. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van een situatie waarin het spoedeisend belang ontbreekt. De voorzieningenrechter zal het verzoek om een voorlopige voorziening daarom inhoudelijk beoordelen. 
    
    
      
        Wat beoordeelt de voorzieningenrechter?
      
    
    3. Deze procedure is bedoeld om in afwachting van de uitkomst van de bezwaarprocedure een voorlopige maatregel te treffen. De voorzieningenrechter beoordeelt dan ook of het door verzoekster gemaakte bezwaar kans van slagen heeft. Vervolgens zal de voorzieningenrechter nog een belangenafweging verrichten. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Waarom heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd?
      
    
    4. Verweerder heeft de vergunning geweigerd op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Hij baseert zich hierbij op het advies van het LBB, waarin is geconcludeerd dat er een ernstig gevaar is dat de vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen. Hierbij is van belang dat verzoekster meerdere bestuurlijk beboetbare overtredingen heeft gepleegd, ofwel er een vermoeden is dat zij deze overtredingen heeft gepleegd. Zij heeft voor deze overtredingen een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom opgelegd gekregen. Daarnaast heeft [A] zelf een strafbaar feit gepleegd, namelijk valsheid in geschrifte. Volgens verweerder gaat het bij deze overtredingen tezamen om structurele overtredingen, waarvan sommige nog recentelijk hebben plaatsgevonden. Dit draagt bij aan de conclusie dat er een ernstig gevaar bestaat. Verzoekster en [A] staan beide in relatie tot deze feiten. Verzoekster en [A] hebben namelijk zelf de overtredingen begaan. Aan het samenhangcriterium wordt voldaan omdat de aangevraagde vergunning het mogelijk maakt om deze strafbare feiten te plegen. Er bestaat namelijk overeenkomst tussen activiteiten waarbij de strafbare feiten gepleegd zijn en de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. De belangenafweging valt tot slot niet in het voordeel van verzoekster uit. Het belang van het tegengaan van misbruik van de vergunning voor het plegen van strafbare feiten en het bewaren en verbeteren van het imago van de horecabranche weegt zwaarder dan het belang van verzoekster dat zij het hotel kan exploiteren en inkomsten kan verwerven. Daarbij zijn de strafbare feiten langdurig, structureel en recent gepleegd. Verweerder ziet geen aanleiding de vergunning onder voorwaarden te verlenen. Het verbeterplan dat [A] heeft opgemaakt, vindt verweerder namelijk onvoldoende om het geconstateerde ernstige gevaar weg te nemen. De verbeterpunten zijn daarvoor onvoldoende concreet en grotendeels nog niet geïmplementeerd. 
    
    
      
        Is er sprake van een ernstig gevaar?
      
    
    5. Verzoekster voert aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen. Volgens verzoekster is hier slechts sprake van twee strafbare feiten die verweerder in de beoordeling heeft mogen meenemen: (i) de valsheid in geschrifte waarvoor aan [A] een strafbeschikking is opgelegd en (ii) een bestuurlijke overtreding waarvoor verzoekster een bestuurlijke boete heeft gekregen. De overtredingen waarvoor een last onder dwangsom is opgelegd, mogen volgens verzoekster niet in de beoordeling worden meegenomen. Uit de Wet Bibob volgt namelijk dat alleen bestuurlijke overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete is opgelegd, mogen worden betrokken. Volgens verzoekster zijn twee strafbare feiten onvoldoende om ernstig gevaar op te baseren. Op basis van de Leidraad voor de gevaarsbeoordeling op grond van de Wet Bibob van het LBB (Leidraad) moeten er namelijk drie strafbare feiten zijn. Ook heeft verweerder in strijd met deze Leidraad gehandeld door feiten in de beoordeling mee te nemen die langer dan vijf jaar geleden hebben plaatsgevonden. Uit deze Leidraad volgt namelijk dat als er vijf jaren of minder zijn verstreken, er in ieder geval voldoende reden is om ernstig gevaar aan te nemen. 
    
    6. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet. Gelet op de expertise van het LBB mag een bestuursorgaan in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
    
    7. Het voorgaande maakt dat verweerder er in beginsel vanuit mag gaan dat de door het LBB in zijn advies genoemde strafbare feiten voldoende zijn om een ernstig gevaar aan te nemen. In het advies worden zes momenten/periodes genoemd in de jaren 2014-2019 waarin verzoekster en/of [A] meerdere wetsbepalingen hebben overtreden. Er is dus sprake van structureel en tot recent gepleegde feiten. Verzoekster heeft naar voren gebracht dat verweerder alleen de overtredingen in de beoordeling mag betrekken die strafbaar zijn of waarvoor een bestuurlijke boete is opgelegd. De voorzieningenrechter gaat hier niet in mee. Uit de Wet Bibob volgt dat onder strafbare feiten mede wordt verstaan een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. De tekst van dit artikel maakt dat ook overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, maar waarbij dit niet is gebeurd, in de beoordeling van het ernstige gevaar kunnen worden betrokken. Dat er voor veel feiten die in de beoordeling zijn meegenomen alleen een last onder dwangsom is opgelegd, maakt dan ook niet dat deze feiten niet in de beoordeling kunnen worden betrokken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder voor deze feiten nog wel in de beslissing op bezwaar dient uit te leggen waarom het hier gaat om een strafbaar feit in de zin van de Wet Bibob. Op dit moment is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat niet gezegd kan worden dat er op basis van deze strafbare feiten en overtredingen geen ernstig gevaar is en dat het bezwaar daarom een redelijke kans van slagen heeft. Ook is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder in strijd met de door verzoekster genoemde Leidraad heeft gehandeld. Los van het feit dat het hier alleen om een leidraad van het LBB gaat, heeft verweerder immers voldoende gemotiveerd waarom deze feiten tezamen een ernstig gevaar opleveren. De voorzieningenrechter is dan ook voorlopig van oordeel dat verweerder ernstig gevaar heeft kunnen aannemen. 
    
    
      
        Wordt voldaan aan het samenhangcriterium?
      
    
    8. Verzoekster betoogt dat niet wordt voldaan aan het samenhangcriterium. Er zijn immers nooit eerder bestuurlijke sancties opgelegd vanwege handelen in strijd met de Alcoholwet. Daarnaast heeft verweerder de a-grond van de Wet Bibob niet van toepassing geacht. Hierdoor kan de door verweerder naar voren gebrachte omstandigheid dat [A] ook valsheid in geschrifte zou kunnen plegen met betrekking tot de fiscale of financiële verantwoording van het [naam] Hotel niet leiden tot samenhang tussen dit strafbare feit en de vergunning. 
    
    9. Volgens de Wet Bibob mogen voor de beoordeling van het ernstige gevaar alleen strafbare feiten worden meegenomen die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven. Dit wordt ook wel het samenhangcriterium genoemd. Voldoende samenhang kan onder meer worden aangenomen als de vergunning het plegen van de strafbare feiten kan faciliteren.
    
    10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er voldoende overeenkomst bestaat tussen de activiteiten waarbij de strafbare feiten gepleegd zijn en de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd om te voldoen aan het samenhangcriterium. De strafbare feiten die verzoekster worden verweten, zijn overtredingen van regelgeving uit – kort gezegd – de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Woningwet, Huisvestingswet, Huisvestingsverordening, Horecaverordening en de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010. Concreet zien de overtredingen op illegale prostitutie, het illegaal gebruik van panden ten behoeve van een illegaal logiesbedrijf/hotel en illegale bewoning. Deze feiten zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen met de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd, namelijk activiteiten in de vastgoedbranche en in het bijzonder in de hotelbranche. Ook voor de valsheid in geschrifte is de voorzieningenrechter van oordeel dat er voldaan is aan het samenhangcriterium. Een fraudedelict als valsheid in geschrifte kan immers gepleegd worden met betrekking tot het exploiteren van een hotel en de (fiscale) verantwoording daarvan. 
    
    
      
        Staat de weigering in redelijke verhouding tot de belangen?
      
    
    11. Verzoekster voert tot slot aan dat de afwijzing van de vergunning onevenredig is. Volgens verzoekster heeft de afwijzing grote financiële en onomkeerbare gevolgen voor haar bedrijf en voor het gehele concern. Op dit moment dreigen de ontbrekende inkomsten van het hotel al te leiden tot het faillissement van [bedrijf 2] Hierbij is ook van belang dat er meerdere bedrijven van [A] op dit moment geen vergunning krijgen vanwege de uitkomsten van verschillende Bibob-onderzoeken. Daarnaast vindt verzoekster dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar verbeterplan. In dit plan staat onder andere dat zij niet zal starten met activiteiten voordat zij daarvoor de benodigde vergunning heeft. Het is voor verzoekster onbegrijpelijk wat zij nog meer moet doen om het vertrouwen te wekken dat het gevaar voor toekomstige overtredingen is geweken. Zij moet wel de kans krijgen om aan te tonen dat het nalevingsgedrag is verbeterd. Verder heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom geen vergunning onder voorwaarden kan worden verleend. Verzoekster wijst in dat verband op twee uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland op 21 april 2022 over een afwijzing van een omgevingsvergunning van verzoekster en [bedrijf 2] op grond van de Wet Bibob. In die uitspraken kwam de rechtbank tot de conclusie dat de belangen onvoldoende gewogen waren. Omdat de feiten die ten grondslag lagen aan die afwijzing nagenoeg hetzelfde waren als de feiten in de huidige zaak en er verder geen relevante andere omstandigheden zijn, moeten deze uitspraken volgens verzoekster ook in deze zaak tot de conclusie leiden dat geen sprake is van een correcte belangenafweging. 
    
    12. De voorzieningenrechter is het met verzoekster eens dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het besluit evenredig is en waarom de belangenafweging in het nadeel van verzoekster uitvalt. Ook heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom het geen optie is om een vergunning onder voorwaarden te verlenen. Verweerder benadrukt in de belangenafweging dat het gaat om overtredingen die recent, structureel en langdurig zijn gepleegd. Dit draagt bij aan het oordeel dat er sprake is van ernstig gevaar. Dit maakt echter niet zonder meer dat een vergunning integraal geweigerd moet worden. Ook bij ernstig gevaar kan een afwijzende beschikking namelijk onevenredig zijn. Uit het besluit blijkt echter niet duidelijk onder welke omstandigheden afwijzing van de vergunning bij deze strafbare feiten wel tot onevenredigheid zou leiden, terwijl deze ruimte er wel zou moeten zijn. Daar komt bij dat het belang van verzoekster en [A] heel groot is. [A] is bestuurder van meerdere bedrijven. Hij heeft veel geld en tijd geïnvesteerd in deze bedrijven. De bedrijven moeten regelmatig vergunningen aanvragen voor het uitvoeren van hun werkzaamheden. Als deze vergunningen telkens geweigerd worden naar aanleiding van de strafbare feiten die aan deze afwijzing ten grondslag liggen, dan heeft dit tot gevolg dat [A] /zijn bedrijven in heel Utrecht nauwelijks meer werkzaamheden kan/kunnen verrichten. Verweerder heeft dit grote belang van verzoekster en [A] onvoldoende onderkend. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder in het besluit niet concreet genoeg heeft gemaakt waarom het verbeterplan onvoldoende is. Kortom: de voorzieningenrechter is van oordeel dat de belangen onvoldoende zijn gewogen en dat verweerder het besluit op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd. 
    
    
      
        Dient de voorlopige voorziening vanwege de belangen van verzoekster te worden toegewezen?
      
    
    13. Dat betekent echter niet dat de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toewijst. Nadat de voorzieningenrechter de rechtmatigheid van het besluit heeft beoordeeld, moet hij nog een eigen belangenafweging maken. Daarbij weegt hij aan de ene kant zijn conclusie over de rechtmatigheid van het besluit en aan de andere kant de belangen zoals die door partijen naar voren zijn gebracht. Deze belangenafweging valt in het nadeel van verzoekster uit. 
    
    14. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekster en [A] een groot belang hebben om de gevraagde vergunning te krijgen, zodat met het hotel inkomsten kunnen worden verworven. Daartegenover staat het algemene belang van verweerder bij correcte vergunningverlening, wat onder andere inhoudt dat als er een ernstig gevaar is dat een vergunning mede zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, een vergunning niet wordt verleend. Bij de huidige stand van zaken weegt dit belang zwaarder. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter gevraagd de voorziening te treffen dat zij door verweerder wordt behandeld als het ware in het bezit te zijn van een exploitatievergunning. Aangezien verzoekster niet eerder deze vergunning heeft gehad, bestaat er alleen aanleiding voor een dergelijke voorziening als er zwaarwegende en goed onderbouwde belangen zijn die dit rechtvaardigen. Daarvan is hier geen sprake. Hierbij is onder meer van belang dat verzoekster niet goed met stukken heeft onderbouwd dat het financiële belang dat zij heeft bij het verlenen van de vergunning zodanig groot is dat zij bij weigering van de vergunning binnen korte tijd in grote problemen komt. Verzoekster heeft met de door haar ingediende stukken immers onvoldoende concreet gemaakt dat zij, en de rest van het concern, de financiële lasten ten gevolge van het niet kunnen exploiteren van het hotel niet (tijdelijk) kan/kunnen dragen in afwachting van een beslissing op bezwaar. 
    
    15. Dat de belangenafweging en de motivering op dit punt in het besluit onvoldoende zijn, betekent daarnaast niet dat er nu een voorziening hangende de bezwaarprocedure moet worden getroffen. Dit zijn namelijk juist aspecten die in de bezwaarprocedure nog verder aan de orde kunnen en moeten komen. Daarbij dienen de uitspraken van deze rechtbank van 21 april 2021 en de door verweerder in het verweerschrift genoemde aanvullende omstandigheden te worden besproken. 
    
    16. Gelet op dit alles, wegen de belangen van verzoekster niet op tegen de algemene belangen van verweerder. De voorzieningenrechter ziet daarom op dit moment geen aanleiding voor het treffen van de door verzoekster gevraagde de voorziening. 
    
    
      
        Wat is de conclusie van deze uitspraak?
      
    
    17. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
      
        Wat beslist de voorzieningenrechter over de proceskosten en het griffierecht?
      
    
    18. De voorzieningenrechter ziet in dit geval aanleiding te bepalen dat verweerder het 
    griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster een vergoeding krijgt van haar proceskosten. Hoewel de voorzieningenrechter het verzoek afwijst, heeft hij wel geconstateerd dat er een gebrek in het besluit is. Dat rechtvaardigt in dit geval een vergoeding van het griffierecht en de proceskosten. De vergoeding van de proceskosten is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 759,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.518,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022.
    
    
    
    
      
        	De voorzieningenrechter is verhinderd deze 
      
      
        	uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob. 
  
  
     Artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet Bibob. 
  
  
     Artikel 3, achtste lid, van de Wet Bibob. 
  
  
     Augustus 2020, 20403436. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) 31 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:661). 
  
  
     Artikel 3, achtste lid, van de Wet Bibob. 
  
  
     Artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob. 
  
  
     ABRvS 11 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1207). 
  
  
     Gelet op artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob en artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Met zaaknummers: UTR 21/183, UTR 21/1152 en UTR 21/1145.
  
  
     Dit is mogelijk op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob.