ECLI:NL:RBGEL:2022:6555, Rechtbank Gelderland, 25-11-2022, AWB - 21 _ 1949
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bouwstop, invorderingsbesluit en last onder dwangsom m.b.t. wijzigingen aan een als paardenstal vergund gebouw dat gewijzigd is gebouwd (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo). De rechtbank is van oordeel dat de wijzigingen en de gerealiseerde voorzieningen in het gebouw zodanig zijn dat er sprake is van een woning. De wijzigingen zijn daarom op grond van artikel 5, eerste lid, van bijlage II Bor niet vergunningvrij, zodat een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” nodig was. De beroepsgronden tegen deze besluiten slagen niet. 
        De beroepsgronden tegen de preventieve last onder dwangsom m.b.t. bewoning van het gebouw (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo) slagen wel. Het college heeft onvoldoende onderbouwd dat bewoning zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/1949 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2022
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [Eiser A]
      , uit [plaats B] , eiser
    (gemachtigde: mr. I.M.C. van Leeuwen),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkum (het college)
    (gemachtigde: M. van Rijbroek).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde bouwstop, lasten onder dwangsom en het besluit om voor wat betreft één last onder dwangsom over te gaan tot invordering.
  
  
    Met het bestreden besluit van 16 februari 2021 op de bezwaren van eiser is het college met verbetering van de motivering en met aanpassing van de last onder dwangsom van 29 juni 2020 bij deze besluiten gebleven.
  
  
    Eiser heeft een beroepschrift ingediend. 
  
  
    Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en M. Veenendaal. 
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  1. Eiser is sinds 2018 eigenaar van het perceel [aan het adres C] te [plaats B] . Aan de rechtsvoorganger van eiser is op 2 oktober 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een paardenstal en een buitenbak op dit perceel, welke omgevingsvergunning op naam is gesteld van eiser. Deze omgevingsvergunning is naast de activiteiten “bouwen” en “aanleggen” ook verleend voor het “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” omdat het perceel ter plaatse van de paardenstal een agrarische bestemming heeft maar de paardenstal wordt gebruikt ten dienste van de naastgelegen woning aan [aan het adres D] . Voor het bouwplan heeft de gemeenteraad van Renkum ook een verklaring van geen bedenkingen verleend. De vergunde paardenstal heeft een goothoogte van 2,7 meter en een bouwhoogte van 5 meter, een lengte van 38 meter en een breedte van respectievelijk 8,5 en 10 meter. De zuidzijde van de paardenstal ligt tegen een helling en dat deel is iets breder (10 meter) en verdiept gelegen. Op de bouwtekening heeft dit deel een garagedeur en is het aangewezen voor de opslag van een tractor en paardentrailers. Op de bouwtekening staat verder dat wordt voorzien in 6 paardenstallen (met 6 half openslaande toegangsdeuren voor paarden), een zadelkamer en berging en aan de noordzijde een kamer met daarin douche, toilet, pantry en wasmachine. 
  
    Aan de omgevingsvergunning is het volgende voorschrift verbonden:
    
      “Aanleveren van aanvullende gegevens
    
  
  - Tenminste 3 weken voordat met de werkzaamheden wordt gestart dienen de constructieberekeningen en -tekeningen ter beoordeling en goedkeuring te zijn ontvangen.”
  2. Op 5 mei 2019 heeft een toezichthouder van het college tijdens de bouw een controle uitgevoerd. Tijdens die controle bleek dat er andere bouwtekeningen aanwezig waren, met onder andere een kelder en kelderkoekoeks. De toezichthouder heeft een bouwstop opgelegd. De toezichthouder heeft aangegeven dat eiser de keuze heeft om te bouwen conform de verleende omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 of dat de tekeningen worden aangepast en een gesprek met de omgevingsdienst zal worden ingepland. Er zal dan een legalisatieonderzoek plaatsvinden en uitsluitsel komen of een nieuwe vergunningsaanvraag mogelijk is. 
  
    De architect van eiser heeft vervolgens constructietekeningen toegemaild aan de toezichthouder. 
    Op 15 mei 2019 heeft de toezichthouder aangegeven dat deze niet akkoord zijn omdat de constructie en afmetingen op de tekeningen sterk afwijken van de verleende omgevingsvergunning. 
    Op 15 mei 2019 zijn door de architect nieuwe tekeningen toegemaild. 
    Bij brief van 20 mei 2019 heeft de toezichthouder aangegeven dat deze bouwtekeningen niet akkoord zijn zoals ook besproken tijdens het overleg van 16 mei 2019. 
  
  
    Op 13 juni 2019 heeft de architect opnieuw een nieuwe bouwtekening en nieuwe constructietekeningen toegemaild. 
    Bij brief van 2 juli 2019 heeft de toezichthouder aangegeven dat de bouwtekeningen te veel afwijken van wat is vergund. In de brief is ook aangegeven dat of het oorspronkelijke bouwplan wordt hervat, of een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning moet worden ingediend. 
  
  
    2.1.	Op 26 juli 2019 heeft de architect wederom een nieuwe bouwtekening en nieuwe constructietekeningen toegemaild aan de toezichthouder. 
    Op 2 augustus 2019 heeft de toezichthouder in reactie hierop het volgende aangegeven:
    “Melding voldoet
    De volgende documenten zijn beoordeeld:
  
  
    
      8015-001 V2 staalconstr;
    
    
      8015-01 V6 fundering juni;
    
    
      8015 advies fundering.
    
  
  
    Bovenstaande documenten zijn akkoord. U heeft voldaan aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012, afdeling 2.1 en (indien van toepassing) afdeling 2.2.
  
  
    
      Gevolg
    
    U mag de activiteiten uitvoeren die u met uw melding heeft voorgelegd. 
    (…).”
  
  
    2.2.	Op 20 september 2019 heeft de toezichthouder het perceel bezocht. Uit de brief van 23 september 2019 blijkt dat is geconstateerd dat in afwijking van de op 26 juli 2019 ingediende funderingstekeningen is gebouwd. In de overlegde tekeningen stond de fundering op -3000mm en de op de bouw aanwezige tekeningen geeft -3460 mm aan. 
  
  
    Op 12 maart 2020 heeft de toezichthouder wederom een controle ter plaatse uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het controlerapport van 16 maart 2020. 
    De toezichthouder heeft toen mondeling een bouwstop opgelegd. 
  
  3. Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college de bouwstop op schrift gesteld en aan eiser ook een last onder dwangsom opgelegd. 
  
    Eiser heeft op 26 maart 2020 verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen en op 1 april 2020 een bezwaarschrift ingediend. 
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college geweigerd om de begunstigingstermijn te verlengen. 
    Eiser heeft op 8 april 2020 opnieuw verzocht de begunstigingstermijn te verlengen. 
  
  4. Bij besluit van 10 april 2020 heeft het college het besluit van 19 maart 2020 ingetrokken en aan eiser de volgende lasten onder dwangsom opgelegd:
  
    “1. U moet per direct herhaling c.q. uitbreiding van de overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo voorkomen. 
    Dit betekent dat u niet mag doorgaan met de bouwwerkzaamheden aan de zijgevel van de paardenstal die niet in overeenstemming zijn met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017, met kenmerk 195224577, en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019.
    Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u van rechtswege een dwangsom van € 10.000 ineens. Dit is tevens het maximum.
  
  2. U moet vóór 1 augustus 2020 de overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo beëindigen en beëindigd houden.
  
    Dit doet u door de afwijkingen aan de zijgevel van de paardenstal ongedaan te maken en in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017, met kenmerk 195224577, en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019. 
    Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u van rechtswege een dwangsom van € 10.000 ineens. Dit is tevens het maximum.”
  
  5. Op 10 juni 2020 heeft de toezichthouder wederom een controle uitgeoefend op het perceel. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het controlerapport van 15 juni 2020. 
  6. Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college last 2 uit het besluit van 10 april 2020 ingetrokken en op dit punt een nieuwe last onder dwangsom aan eiser opgelegd. Deze last houdt in dat eiser voor 1 oktober 2020 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan eiser doen door het bouwwerk in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019, dan wel het bouwwerk in het geheel van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. 
  
    Ter motivering van deze wijziging heeft het college overwogen dat tijdens de controle op 15 juni 2020 is vastgesteld dat verder is gegaan met het in aanbouw zijnde bouwwerk. Er is een omgevingsvergunning verleend voor een paardenstal, maar het in aanbouw zijnde bouwwerk is niet meer geschikt voor het stallen van paarden en begint meer op een woning te lijken. Zo blijkt de overdekte buitenruimte in de kopgevel door het dieper uitgraven van het maaiveld nu een balkon te zijn geworden. Verder worden de kruipruimtes ingericht als garages/souterrain en zijn zowel de buitengevels als de inpandige indeling van het bouwwerk gewijzigd. Het bouwwerk is nu voorzien van grote raampartijen, een normale voordeur, een keuken, toilet en er wordt ook nog een badkamer gerealiseerd. Dit terwijl bij de goedgekeurde bouwtekening slechts sprake was van een geringe pantry en één toiletruimte. Door een opeenstapeling van geconstateerde afwijkingen kan worden geconcludeerd dat het geheel aan wijzigingen heeft geleid tot een totaal nieuw bouwplan met een woonfunctie waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, aldus het college. 
    Het college heeft de hoogte van de dwangsom op € 80.000 ineens gesteld. 
  
  7. Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college een invorderingsbesluit genomen omdat de bouwstop van 10 april 2020 is overtreden en een bedrag van € 10.000 ingevorderd. 
  8. Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college een preventieve last onder dwangsom opgelegd vanwege gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Eiser dient ervoor te zorgen dat het bouwwerk niet wordt bewoond. Het college heeft de hoogte van de dwangsom op € 50.000 ineens gesteld. 
  9. Eiser heeft bezwaarschriften ingediend tegen zowel de besluiten van 10 april 2020, 29 juni 2020 en 21 juli 2020, als het invorderingsbesluit van 7 juli 2020. 
  10. De commissie voor de bezwaarschriften heeft op 23 november 2020 een advies uitgebracht. 
  11. Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 29 juni 2020 gegrond verklaard en het bezwaar tegen de last onder dwangsom van 21 juli 2020 en het invorderingsbesluit van 7 juli 2020 ongegrond. 
  
    Het college heeft de last van 29 juni 2020 als volgt gewijzigd:
    “U dient vóór 1 juli 2021 de overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub a van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door binnen deze termijn het bouwwerk in overeenstemming te brengen met:
  
  
    
      De vergunningtekening (versie 17 maart 2017) behorende bij de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017, met kenmerk 195224577, of
    
    
      De goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019, of
    
    
      Het bouwwerk in het geheel van uw perceel te verwijderen of verwijderd te houden. 
    
  
  De kruipruimte en het toilet tegen de westgevel hoeft u niet te verwijderen. Wel vormt het dichtmetselen van de gevelopeningen van de kruipruimte onderdeel van deze last.”
  12. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    Bouwstop (primaire besluit van 10 april 2020)
    13. De bouwstop ziet op de bouwwerkzaamheden aan de zijgevel van de paardenstal (de oostgevel) die volgens het college niet in overeenstemming zijn met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019. De bouwstop is gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. In de vergunde bouwtekening is in die gevel voorzien in 6 toegangsdeuren voor de 6 paardenstallen, een brede deur voor toegang met de tractor tot de paardenstallen (tussen stal 5 en 6) en nog een brede deur in de ruimte aan de noordzijde. 
    
    
      
        De bouwtekening van 15 juli 2019
      
    
    14. Op de zitting is duidelijk geworden dat de goedkeuring van de bouwtekening van 15 juli 2019 voortvloeit uit de brief van de toezichthouder van 2 augustus 2019. Daarin zijn weliswaar slechts drie constructietekeningen goedgekeurd, maar op de zitting is aangegeven dat (impliciet) ook de door de architect op 26 juli 2019 toegezonden bouwtekening van 15 juli 2019 is goedgekeurd. Op deze bouwtekening heeft de paardenstal een lengte van 28 meter in plaats van 38 meter waarbij het laatste deel aan de zuidzijde een overkapping is geworden. De opslag voor paardentrailers en tractor is een bewaking/kantine geworden met een pantry en een aparte berging/werkplaats. Het aantal stallen is verminderd van 6 naar 3, met aan de noordzijde een deur voor de tractor en paardentrailer. Op de tekening staat dat het noordelijke deel van het gebouw (van 10 meter) in een later stadium conform omgevingsvergunning wordt gebouwd (fase 2). Ook de op de zitting overlegde constructietekening die hoort bij de brief van 2 augustus 2019 gaat uit van een paardenstal van 28 meter en niet van een paardenstal van 38 meter. 
    Het college heeft op de zitting aangegeven dat om pragmatische redenen bij kleine wijzigingen aan het bouwplan nadat een omgevingsvergunning is verleend volstaan wordt met het accorderen van een revisietekening. Deze werkwijze is hier ook gehanteerd. 
    
    
      14.1.
      
        Over deze handelswijze merkt de rechtbank in relatie tot vergunningvrij bouwen het volgende op. Zoals het college in eerste instantie terecht heeft aangegeven kunnen nadat een omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden aan het vergunde bouwplan geen wijzigingen meer plaatsvinden. Ondergeschikte wijzigingen aan het bouwplan kunnen slechts tijdens het vergunningtraject worden meegenomen. Voor aanpassingen van het bouwplan is dus, tenzij deze aanpassingen vergunningvrij zijn op grond van artikel 2 of 3 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), een omgevingsvergunning vereist. 
        Met de toestemming van de toezichthouder voor de gewijzigde bouwtekening van 15 juli 2019 is dus geen nieuw bouwplan vergund. Dit heeft het college op de zitting ook erkend. 
        Een andere uitleg zou uit het oogpunt van rechtsbescherming van derden ook ongewenst zijn, nu daardoor na vergunningverlening wijzigingen kunnen worden vergund waar geen bezwaar tegen kan worden gemaakt door derden. 
      
      
      
        Omdat op 15 juli 2019 geen omgevingsvergunning is verleend dient voor de vraag of er sprake is van vergunningvrij bouwen en dus voor de vraag of er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, uitgegaan te worden van het op 2 oktober 2017 vergunde bouwplan. 
      
      
      
        
          Zijn de wijzigingen vergunningvrij op grond van artikel 3, lid 8, van bijlage II Bor?
        
        15. Eiser stelt zich op het standpunt dat de bouwwerkzaamheden aan de zijgevel vergunningvrij zijn op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II Bor, zodat het college niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Volgens eiser leidt de aanpassing van de deur ook niet tot een toename van het aantal woningen, zodat artikel 5, eerste lid, van bijlage II Bor niet van toepassing is. Het hoge afwerkingsniveau van de paardenstal betekent volgens eiser niet dat het bouwwerk voor andere doeleinden dan als paardenstal zal worden gebruikt. Eiser geeft aan dat er meer voorbeelden zijn van zeer luxe paardenstallen met luxe bewakings-/verblijfruimten voor grooms en ruiters met bars en open haarden, wasruimten/douches en kantoorruimten ofwel met zeer hoge afwerkingsniveaus en veel luxe. 
      
      
    
    
      15.1.
      Het college betwist in het bestreden besluit, anders dan in het primaire besluit, niet langer dat aan de eisen uit artikel 3, achtste lid, van bijlage II Bor wordt voldaan. Het college handhaaft echter haar standpunt dat de wijzigingen niet vergunningvrij zijn en er dus sprake is van een overtreding, omdat niet voldaan wordt aan artikel 5, eerste, tweede en vijfde lid, van bijlage II Bor. 
      
    
    
      15.2.
      
        Artikel 3, achtste lid, van bijlage II Bor luidt als volgt:
        “Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
      
      8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
      a. geen verandering van de draagconstructie,
      b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
      c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
      d. geen uitbreiding van het bouwvolume.”
      
      
        Artikel 5 van bijlage II Bor luidt als volgt:
        “1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
      
      a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
      b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
      c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
      2. De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.
      (…).”
      
    
    
      15.3.
      De rechtbank is met partijen van oordeel dat voldaan wordt aan de eisen uit artikel 3, achtste lid, van bijlage II Bor. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat de aanpassingen aan de (zij)gevel slechts metselwerk betreffen en dat de spanten en de draagconstructie niet zijn gewijzigd. Het gewijzigde bouwplan is daarnaast kleiner dan vergund, zodat er ook geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume heeft plaatsgevonden. 
      
    
    
      15.4.
      
        De vervolgvraag is of ook aan artikel 5 van bijlage II Bor wordt voldaan. Als daar niet aan wordt voldaan, dan is de wijziging alsnog niet vergunningvrij voor wat betreft de activiteit “bouwen”. 
        Uit artikel 5, eerste lid, volgt dat het aantal woningen gelijk moet blijven. Nu ter plaatse geen woning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan of op grond van de omgevingsvergunning, mag de paardenstal dus geen woning worden. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat bij de beoordeling of er sprake is van een woning niet slechts naar de aanpassing van de oostgevel moet worden gekeken, maar naar het gehele bouwplan. Bij de beoordeling is ook niet van belang of het gebouw wordt bewoond, maar of het als woning kán worden gebruikt gelet op de inrichting en de in het gebouw gerealiseerde (woon)voorzieningen.
      
      
      
        Uit de foto’s bij het controlerapport van 13 maart 2020 blijkt dat de toegangsdeuren voor de stallen niet zijn gebouwd. In plaats daarvan zijn in de oostgevel drie grote ramen gerealiseerd en een portiek met daarin een gewone toegangsdeur met aan weerzijden van de deur twee ramen en boven de deur nog een raam. In de zijgevel van de portiek is ook een raam gerealiseerd. De zuidgevel is niet gebouwd en in plaats daarvan is een ruime overkapping gerealiseerd met twee toegangsdeuren die vanuit het gebouw toegang geven tot dit balkon. Uit de foto’s blijkt dat er leidingen zijn aangelegd die duiden op het maken van een badruimte, toiletruimte en de plaatsing van een keuken. 
        Uit het controlerapport van 15 juni 2020 blijkt dat (bijna) alle wanden zijn gestuct en dat een volledige keuken wordt geplaatst. 
        Daarnaast is niet in geschil dat het gebouw is voorzien van dubbel glas en vloerverwarming en dat de inpandige indeling is gewijzigd, waaronder de locaties en de oppervlakten van wat in de bouwtekeningen uit 2017 als stalruimten is vergund. 
      
      
    
    
      15.5.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college zich gelet op deze feiten terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een woning. In het gebouw zijn alle functies aanwezig die een woning een woning maken, zoals een volledige keuken, een badkamer, doucheruimte, meerdere aparte kamers en een ruim balkon met openslaande deuren. Daarentegen zijn alle functies die de paardenstal een paardenstal maakten, zoals toegangsdeuren voor de paarden en een toegangsdeur voor een tractor, verdwenen. 
        Dat elders zeer luxe paardenstallen over woonfuncties beschikken, dat eiser de keuken voor relatief weinig geld heeft kunnen kopen en dat eiser in het gebouw drie benches voor shetlandpony’s en een stapel hooibalen heeft geplaatst, doet er niets aan af dat door de aangebrachte wijzigingen sprake is van een woning. Eiser heeft in beroep nog aangevoerd dat hij in de bezwaarprocedure een uitgebreide toelichting heeft gegeven op hetgeen college hierover heeft gesteld (punt 57 beroepschrift). De enkele verwijzing naar stellingen die zijn ingenomen in de bezwaarprocedure is onvoldoende om als beroepsgrond te dienen, nu niet is aangegeven op welk punt de overwegingen van het college in het besluit op bezwaar onvoldoende of onjuist zijn. 
      
      
    
    
      15.6.
      
        Omdat er sprake is van een woning als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II Bor, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de wijzigingen aan het gebouw, waaronder de wijzigingen aan de oostgevel, niet vergunningvrij zijn. Dit betekent dat een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” was vereist. Omdat deze niet is verleend, is er sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
    
      15.7.
      
        Hetgeen door partijen is aangevoerd over de strijd met het bestemmingsplan laat de rechtbank verder buiten beschouwing. Een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is niet aan de bouwstop ten grondslag gelegd. Of de bouwwerkzaamheden in strijd zijn met het bestemmingsplan ligt dus in deze procedure niet voor. Of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan is voor artikel 3, achtste lid van bijlage II Bor ook niet van belang, nu artikel 3 van bijlage II Bor slechts ziet op het vergunningvrij zijn voor wat betreft de activiteit “bouwen”. Er hoeft ook niet te worden ingegaan op de vraag of de regels voor vergunningvrij bouwen in (achter)erf gebieden hier van toepassing zijn (III.3 van de beroepsgronden). Ook is niet van belang of het gebouw is aan te merken als een hoofdgebouw of bijgebouw in de zin van bijlage II van het Bor en of artikel 2 van bijlage II van het Bor van toepassing is (III.4 en III.5 van de beroepsgronden).
        Ook aan hetgeen partijen hebben aangevoerd over artikel 5, tweede en vijfde lid, van bijlage II Bor komt de rechtbank niet toe nu het bouwplan reeds gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II Bor niet vergunningvrij is. 
        Tot slot merkt de rechtbank op dat ook de vrije indeelbaarheid van (verblijfs)ruimtes op grond van het Bouwbesluit 2012 waar eiser naar heeft verwezen in het kader van het vergunningvrij bouwen niet van belang is. Aan het bestreden besluit is ook geen overtreding van het Bouwbesluit ten grondslag gelegd. 
      
      
    
  
  
    Het invorderingsbesluit
    
      
        Is de bouwstop overtreden?
      
      16. Eiser betoogt dat de bouwstop niet is overtreden. Na het opleggen van de bouwstop is enkel nog stucwerk aan de binnenwand aangebracht en een elektraschakelaar afgemonteerd. Dit is geen overtreding van de last, want de last is niet dusdanig geformuleerd dat alle bouwwerkzaamheden moesten worden stilgelegd. Enkel de werkzaamheden die in strijd waren met de omgevingsvergunning moesten worden beëindigd. Het aanbrengen van stucwerk en de afwerking van de elektraschakelaar zijn niet vastgelegd in de omgevingsvergunning en deze werkzaamheden worden daarom niet geraakt door de bouwstop van 10 april 2020. Omdat de last niet is overtreden is ten onrechte een invorderingsbesluit genomen, aldus eiser. 
    
    
    
      16.1.
      
        De bouwstop luidt als volgt:
        “1. U moet per direct herhaling c.q. uitbreiding van de overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo voorkomen. 
        Dit betekent dat u niet mag doorgaan met de bouwwerkzaamheden aan de zijgevel van de paardenstal die niet in overeenstemming zijn met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017, met kenmerk 195224577, en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019.
        Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u van rechtswege een dwangsom van € 10.000 ineens. Dit is tevens het maximum.”
      
      
    
    
      16.2.
      
        Uit het controlerapport blijkt dat de portiek is gestuct en dat er elektra is aangebracht. Dat de aanleg van elektra en het stuccen op zichzelf wellicht als bouwwerkzaamheden van ondergeschikt belang kunnen worden geacht, betekent niet dat deze geen onderdeel van de opgelegde bouwstop vormen. De portiek is daarnaast niet vergund met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 en staat ook niet op de bouwtekening van 15 juli 2019. 
        Het voorgaande betekent dat door toch na de bouwstop de bouwwerkzaamheden uit te voeren de last is overtreden en de dwangsom is verbeurd. Het college was daarom bevoegd om over te gaan tot invordering. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    De last onder dwangsom (van 29 juni 2020)
    Is er sprake van een overtreding?
    17. De rechtbank heeft in overweging 15 overwogen dat de wijzingen niet vergunningvrij zijn. Dit betekent dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo en het college dus bevoegd was om tot handhaving over te gaan. 
    De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Is de last voor wat betreft de kruipruimte in strijd met het verbod op reformatio in peius?
      
    
    18. Eiser betoogt dat het dichtmetselen van de kruipruimte niet was opgenomen in het primaire besluit, zodat de in bezwaar opgelegde last in zoverre nadeliger is. Dit is volgens eiser in strijd met het verbod van reformatio in peius. 
    Eiser betoogt voorts dat er geen juridische grondslag voor is om te gelasten dat in plaats van de houten afdichting de gevelopening met metselwerk moet worden afgedicht. 
    
    
      18.1.
      
        De last luidt als volgt:
        “U dient vóór 1 juli 2021 de overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub a van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door binnen deze termijn het bouwwerk in overeenstemming te brengen met:
      
      
        
          De vergunningtekening (versie 17 maart 2017) behorende bij de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017, met kenmerk 195224577, of
        
        
          De goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019, of
        
        
          Het bouwwerk in het geheel van uw perceel te verwijderen of verwijderd te houden. 
        
      
      De kruipruimte en het toilet tegen de westgevel hoeft u niet te verwijderen. Wel vormt het dichtmetselen van de gevelopeningen van de kruipruimte onderdeel van deze last.”
      
    
    
      18.2.
      
        In het primaire besluit heeft het college eiser gelast om het gebouw in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019. 
        De rechtbank stelt vast dat de kruipruimte (met gevelopeningen) niet op de vergunde bouwtekening staat. Ook op de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019 staat geen kruipruimte (met gevelopeningen). Het is de rechtbank dan ook niet duidelijk op welke manier het college expliciet zou hebben erkend dat de kruipruimte geaccordeerd is en aanwezig kan blijven, zoals eiser aanvoert onder punt 83 van de gronden van beroep. Dit betoog slaagt niet. Omdat de gevelopeningen niet op de bouwtekeningen stonden, dienden deze gevelopeningen ook op grond van het primaire besluit te worden verwijderd. Van een verzwaring van de last is dus geen sprake. Integendeel, eiser is door de wijziging in een betere positie komen te verkeren doordat hij niet ook de kruipruimte hoeft te verwijderen. Van strijd met het verbod op reformatio in peius is dus geen sprake. 
        De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college heeft kunnen gelasten om de gevelopeningen dicht te metselen om de overtreding te beëindigen. Dat eiser de kruipruimte daardoor niet meer kan bereiken komt, nu hij er zelf voor heeft gekozen om in afwijking van de vergunde en de geaccordeerde bouwtekening te bouwen, voor zijn eigen risico. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Is de last te verstrekkend?
        
        19.	Eiser betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3620) dat de last te verstrekkend is door te gelasten dat het gehele bouwwerk moet worden afgebroken. 
      
      
    
    
      19.1.
      
        Anders dan in de aangehaalde uitspraak is eiser niet enkel gelast om het bouwwerk af te breken, maar kan hij er ook voor kiezen om het bouwwerk aan te passen aan hetgeen is vergund, en hij heeft zelfs de mogelijkheid om deze te realiseren conform een niet vergund bouwplan. Naar het oordeel van de rechtbank is de last daarom niet te verstrekkend. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    De preventieve last onder dwangsom voor bewoning
    20. Eiser betoogt dat geen aanleiding bestond om aan hem een preventieve last onder dwangsom op te leggen met betrekking tot het gebruik van de paardenstal voor bewoning. Volgens eiser kan een preventieve last alleen worden opgelegd zodra het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt. Uit jurisprudentie volgt dat de overtreding zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet voordoen. Met de verwijzing in het bestreden besluit naar het advies van de commissie waarin is aangegeven dat het ‘niet onaannemelijk’ is dat het bouwwerk op een andere wijze gebruikt zal worden is niet voldaan aan het klaarblijkelijkheidscriterium, aldus eiser. 
    
    
      20.1.
      
        Artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
        “Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.”
      
      
    
    
      20.2.
      
        De preventieve last luidt als volgt:
        “U dient de overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo te voorkomen. Dit kunt u doen door ervoor te zorgen dat het bouwwerk niet door u of iemand anders wordt bewoond. 
        U dient per direct aan de last te voldoen. Als u de last niet naleeft verbeurt u automatisch een dwangsom van € 50.000 ineens. Dit is tevens het maximumbedrag.”
      
      
    
    
      20.3.
      
        Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat voor het opleggen van een preventieve last het vereiste geldt dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. 
        De rechtbank overweegt dat de opgelegde last ziet op bewoning van het gebouw. Het is daarom aan het college om te onderbouwen dat bewoning zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. 
      
      
    
    
      20.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is het college daar niet in geslaagd. In het advies van de commissie bezwaarschriften, waar door het college naar is verwezen voor de motivering, staat voor wat betreft de bewoning slechts dat eiser eerder een poging heeft gedaan om een toestemming te verkrijgen van de gemeente voor een gebruik als woning. Uit deze mailwisseling uit juni 2018 blijkt slechts dat eiser heeft nagevraagd of een woning ter plaatse planologisch mogelijk is, en daaruit blijkt niet dat hij het voornemen heeft om het gebouw te (laten) bewonen. 
        De uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:756) waar het college naar heeft verwezen is niet vergelijkbaar. Uit de voorafgaande rechtbankuitspraak (ECLI:NL:RBOVE:2019:1948) blijkt dat in die zaak eiser aan het college had meegedeeld vast te houden aan zijn plannen voor huisvesting van arbeidsmigranten in het pand, terwijl hij wist dat het college dit niet toestond. 
        In deze zaak zijn echter door eiser geen uitlatingen gedaan dat in het gebouw ook mensen zullen worden gehuisvest of dat hij er zelf zal gaan wonen. Hij heeft dit uitdrukkelijk betwist en aangegeven dat de naastgelegen villa ruim genoeg is om zijn gezin te huisvesten. 
      
      
      
        Dan blijven nog de andere omstandigheden over die in het advies van de commissie bezwaarschriften zijn genoemd. Dit heeft betrekking op de woonvoorzieningen die in het gebouw zijn gerealiseerd. Deze constatering dat het gebouw woonvoorzieningen bevat ziet op het bouwen van een woning. Dit zijn geen bewijsstukken dat eiser het gebouw wil (laten) bewonen zonder dat de daartoe strekkende vergunning is verkregen. De rechtbank is het daarom met eiser eens dat niet vast stond dat het gebouw met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid voor bewoning gebruikt zou gaan worden.
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      21. Het beroep is gegrond voor wat betreft de preventieve last onder dwangsom. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit op dit punt. De rechtbank zal ook het primaire besluit van 21 juli 2020 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de preventieve last onder dwangsom van tafel is. 
      Dat het college geen preventieve last onder dwangsom op kon leggen neemt overigens niet weg dat bewoning niet is toegestaan en dat het college bevoegd is om een (gewone) last onder dwangsom op te leggen wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo mocht uit controles blijken dat het gebouw wél wordt bewoond. 
      
      
        Het beroep is ongegrond voor zover gericht tegen de bouwstop, het invorderingsbesluit en de last onder dwangsom. Het bestreden besluit blijft voor deze onderdelen in stand. 
      
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      22. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de door eisergemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
      De rechtbank bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 181 vergoedt.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond voor wat betreft de preventieve last onder dwangsom;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de preventieve last onder dwangsom;
        
        
          herroept het primaire besluit van 21 juli 2020;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
        
        
          verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
        
        
          veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518;
        
        
          draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181 aan eiser te vergoeden. 
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2022.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
      
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld overweging 3.1 uit de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:493).
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 3.3 uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1128).
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 3 uit de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2005).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:984). 
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1948)