ECLI:NL:RBLIM:2022:7884, Rechtbank Limburg, 13-10-2022, ROE 20/798
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag tot subsidieverlening terecht afgewezen want de opgevoerde kosten zijn niet subsidiabel op grond van artikel 15, eerste lid, sub b, van de Algemene Subsidieverordening Provincie Limburg (ASV). Anders dan eiser stelt is in artikel 9 van de Nadere subsidieregels Restauratie Monumenten 2018-2019 niets anders bepaald dan in artikel 15, eerste lid, sub b, van de ASV. Ten onrechte heeft verweerder in zijn besluitvorming niet getoetst aan de hardheidsclausule in de ASV. Daarom beroep gegrond met instandlating van de rechtsgevolgen, omdat verweerder in het verweerschrift alsnog heeft gemotiveerd waarom er geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/798
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2022 in de zaken tussen
    Gezondheidscentrum Hoensbroek B.V., gevestigd te Hoensbroek, eiseres,
    (gemachtigden: mr. A.A. van den Brand),
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder,
    (gemachtigden: N.S. Pardal de Souza en F. Bekkers).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiseres afgewezen, vanwege het bereiken van het subsidieplafond. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 19 november 2019 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder onder intrekking van het primaire besluit, de door eiseres opgevoerde kosten in haar subsidieaanvraag niet subsidiabel geacht.
    
    
    
      Bij besluit van 5 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het herzieningsbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2022. Namens eiseres is de heer [naam] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan deze procedure vooraf ging
      
    
    
    1. Eiseres heeft op 9 mei 2019, ontvangen door verweerder op 20 mei 2019, een subsidieaanvraag ingediend op grond van de Nadere subsidieregels Restauratie Monumenten 2018-2019 (Nadere subsidieregels) voor de verbouwing van het voormalige gemeentehuis Hoensbroek tot een gezondheidscentrum.
    
    2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres in het primaire besluit afgewezen, omdat het subsidieplafond was bereikt. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar aangetekend. Naar aanleiding van het bezwaarschrift van eiseres heeft verweerder geconstateerd dat het subsidieplafond nog niet was bereikt. Verweerder heeft vervolgens in het herzieningsbesluit de subsidieaanvraag volledig heroverwogen en het primaire besluit ingetrokken. Verweerder heeft geconcludeerd dat de in de aanvraag opgevoerde kosten niet subsidiabel zijn omdat de kosten reeds gemaakt zijn ruim voor het indienen van de aanvraag en het project reeds in 2018 was voltooid. Verweerder verwijst daarbij naar artikel 15 lid 1 onder b van de Algemene Subsidieverordening Provincie Limburg 2017 e.v. (ASV).
    
    3. Eiseres heeft bezwaar ingediend tegen het herzieningsbesluit. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte niet alle gronden van bezwaar beoordeeld. Ook is volgens eiseres artikel 15 van de ASV niet van toepassing, verweerder moet slechts kijken naar artikel 9 van de Nadere subsidieregels. Zowel artikel 9 van de Nadere subsidieregels als artikel 17 van de ASV juncto artikel 6 van de Nadere subsidieregels sluiten niet uit dat er (alsnog) subsidie verstrekt wordt nadat een project is uitgevoerd. Ook heeft verweerder ten onrechte geen toepassing gegeven aan de hardheidsclausule.
    4. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij onder andere verwezen naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg. Verweerder heeft aangevoerd dat zij het primaire besluit hebben herroepen waardoor de gronden die zagen op het bereiken van het subsidieplafond niet meer beoordeeld hoefden te worden.
    Het standpunt van eiseres dat artikel 15 van de ASV niet van toepassing is, is volgens verweerder niet correct omdat op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) subsidieverstrekking slechts mogelijk is als daaraan een wettelijk voorschrift ten grondslag ligt. De ASV moet derhalve als wettelijk voorschrift worden beschouwd, waarbij verweerder via Nadere subsidieregels aanvullende bepalingen heeft kunnen vaststellen.
    
    5. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat niet alleen artikel 15 van de ASV bepalend is, maar dat ook de beleidsregels van de ASV nader ingekleurd worden door de Nadere subsidieregels of dat er zelfs van de ASV afgeweken mag worden. Verweerder had derhalve moeten beoordelen hoe artikel 9 van de Nadere subsidieregels zich verhoudt tot artikel 15 van de ASV. Los daarvan had verweerder uit zorgvuldigheid en rechtszekerheid ook de overige gronden van eiseres, doch in elk geval het beroep op de hardheidsclausule, moeten beoordelen.
    
    
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    6. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat de opgevoerde kosten voor de subsidieaanvraag reeds zijn gemaakt voordat zij de subsidieaanvraag heeft gedaan en dat het renovatieproject ook volledig was afgerond voordat de subsidieaanvraag was ingediend. 
    
    7. De rechtbank overweegt dat kosten die samenhangen met financiële en/of contractuele verplichtingen voordat een projectsubsidie is aangevraagd, niet-subsidiabel zijn tenzij in de nadere regels anders is bepaald. De rechtbank stelt vast dat in artikel 9 van de Nadere subsidieregels weliswaar is gespecificeerd wat subsidiabele kosten en niet-subsidiabele kosten zijn, maar dat hierin niets anders is bepaald ten aanzien van hetgeen is bepaald in artikel 15, lid 1, sub b, van de ASV. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de opgevoerde kosten niet voor subsidie in aanmerking komen. De kosten zijn immers gemaakt reeds voordat de subsidie is aangevraagd. Het standpunt van eiseres dat artikel 15 van de ASV niet van toepassing is, volgt de rechtbank dan ook niet.
    
    8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de gronden van eiseres die zien op het standpunt van verweerder in het primaire besluit dat het subsidieplafond was bereikt, niet hoefde te beoordelen omdat in het bestreden besluit een volledige heroverweging is gemaakt. Eiseres heeft ook niet gemotiveerd aangegeven waarom zij van mening is dat verweerder hier toch op in zou moeten gaan.
    
    9. Tussen partijen is niet in geschil dat er in de ASV een hardheidsclausule is opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daar in het bestreden besluit ten onrechte geen toets aan gewijd. Uit de stukken blijkt namelijk dat eiseres al in het (aanvullende) bezwaarschrift een beroep heeft gedaan op de hardheidsclausule. Uit het verslag van de hoorzitting volgt eveneens dat eiseres een beroep hierop heeft gedaan en dat verweerder hierover een standpunt heeft ingenomen. Verweerder heeft echter in het bestreden besluit geen enkele motivering gegeven over de hardheidsclausule. Ook volgt uit het advies van de bezwaarschriftencommissie geen motivering over de hardheidsclausule. Dit is in strijd met artikel 7:11, eerste lid en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In zoverre slaagt de beroepsgrond.
    
    10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
    
    11. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het verweerschrift alsnog heeft gemotiveerd waarom zij geen toepassing hebben gegeven aan de hardheidsclausule. Verweerder heeft aangevoerd dat toepassing van de hardheidsclausule slechts aan de orde is in alle gevallen waarin de ASV niet voorziet of indien toepassing van het bepaalde in de ASV naar het oordeel van verweerder tot kennelijke onbillijkheden leidt. De ASV voorziet in een bepaling omtrent niet-subsidiabele kosten, te weten artikel 15 van de ASV, waardoor het toepassen van de hardheidsclausule op grond van het eerste lid van artikel 38 van de ASV niet aan de orde is. Verweerder heeft daarnaast aangevoerd dat het niet-subsidiabel achten van de opgevoerde kosten niet leidt tot onbillijkheden. Het doel van de Nadere regels is immers het stimuleren van restauratie van monumenten waarbij sprake is van een urgente restauratieopgave en uit de Nadere regels volgt eveneens dat binnen zes maanden na ontvangst van de subsidiebeschikking gestart moet worden met de feitelijke werkzaamheden aan het monument. Nu de restauratie door eiseres al voltooid was vóór het indienen van de subsidieaanvraag, bleef deze stimulans middels de subsidie uit.
    
    12. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij niet begrijpt waarom er niet tot subsidieverstrekking besloten is. Er was immers ten tijde van de hoorzitting van 16 januari 2020 nog subsidie beschikbaar en daarnaast is de hardheidsclausule eerder wel toegepast ten behoeve van de vorige eigenaar van het gezondheidscentrum Hoensbroek. 
    
    13. De rechtbank overweegt dat de hardheidsclausule een uitzonderingsregel is. Daarom ligt de bewijslast, om feiten aan te dragen die dat beroep op de hardheidsclausule onderbouwen, bij eiseres. Daarbij komt dat de toepassing van de hardheidsclausule een bevoegdheid is van verweerder. Daarom dient de rechtbank de weigering tot toepassing, alsmede de motivering hiervan, terughoudend te toetsen. 
    
    14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die leiden tot onredelijkheid en onbillijkheid bij het in stand laten van de beslissing conform de geldende regelgeving en het van toepassing zijn beleid. Dat verweerder reeds een aantal jaren eerder een subsidie heeft verleend, maakt dat niet anders. Verder zijn er geen andere feiten en omstandigheden naar voren gebracht of gebleken op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat er sprake is van een situatie die leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding bestaat om de hardheidsclausule toe te passen.
    
    15. Dat betekent al met al dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht ongegrond heeft verklaard. De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    
    16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt.
    
    17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.D. Kock, rechter, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier (verhinderd te tekenen)
            
            
                       rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 oktober 2022.
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Algemene Subsidieverordening Provincie Limburg 2017 e.v.
      
      
        
        Artikel 2 Toepassingsbereik
      
    
    1. Deze verordening is van toepassing op het verstrekken van subsidies (zoals bedoeld in artikel 4:21 Algemene wet bestuursrecht) waarover niet bij afzonderlijke verordening een uitputtende regeling is getroffen.
    2. De verordening vormt zonder nadere uitwerking in nadere regels geen wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, maar Gedeputeerde Staten verklaren deze verordening wel van toepassing op subsidies als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. (…)
    
    
      
        Artikel 15 Niet-subsidiabele kosten
      
    
    1. Niet-subsidiabel zijn:(…) b. kosten die samenhangen met financiële en/of contractuele verplichtingen aangegaan voordat een projectsubsidie is aangevraagd, met uitzondering van voorbereidingskosten zoals kosten voor onderzoek, voorlichtingsactiviteiten of het ontwikkelen van plannen met betrekking tot de in de aanvraag genoemde activiteiten, tenzij in nadere regels anders is bepaald; (…)2. Gedeputeerde Staten kunnen naast de in het eerste lid genoemde kosten ook andere kosten niet-subsidiabel verklaren. (…)
    
    
      
        Nadere subsidieregels Restauratie Monumenten 2018-2019
      
    
    
    
      
        Artikel 6 Afwijzingsgronden
      
      In aanvulling op artikel 17 van de Algemene Subsidieverordening Provincie Limburg 2017 e.v. wordt de subsidieaanvraag afgewezen indien:
    
    a.  het project niet aansluit bij de doelstelling van deze nadere subsidieregels zoals gesteld in artikel 2;
    b.de aanvraag niet is ingediend door de aanvrager zoals opgenomen in artikel 3;
    c. niet wordt voldaan aan alle subsidiecriteria in artikel 4;
    d. het te verstrekken subsidiebedrag minder dan € 25.000,00 bedraagt;
    e.de restauratie een ontwikkeling ondersteunt die in strijd is met het provinciale beleid;
    f. het bij de aanvraag toegevoegde inspectierapport ouder is dan 2 jaar;
    g. de aanvraag betrekking heeft op een monumentaal woonhuis of een monumentaal kerkgebouw dat wordt gebruikt voor de openbare eredienst;
    h. de Provincie Limburg dezelfde activiteit al op een andere wijze financiert/subsidieert of al heeft gefinancierd/gesubsidieerd;
    i. de subsidieaanvraag is ontvangen buiten de periode zoals gesteld in artikel 11;
    j. voor het betreffende monument reeds subsidie is verstrekt op grond van deze subsidieregeling.
    
    
      
        Artikel 9 Subsidiabele kosten en niet-subsidiabele kosten
      
      1.Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen voor zover die als subsidiabel zijn aangemerkt in de Leidraad én deze kosten als urgent zijn aangemerkt in het inspectierapport van de Stichting Monumentenwacht Limburg.
      2.Niet-subsidiabel zijn:
    
    a. de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen die niet als subsidiabel zijn aangemerkt in de Leidraad;
    b. de kosten die niet als urgent zijn aangemerkt in het inspectierapport van de Stichting Monumentenwacht Limburg.
    c. herbestemmingskosten;
    d. kosten van installaties;
    e. isolatiekosten.
  
  
     artikel 15, lid 1, sub b, van de ASV.