ECLI:NL:RBDHA:2022:11821, Rechtbank Den Haag, 01-09-2022, 22/1216 en 21/7298
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Niet rechtsgeldige opschorting handhavingsverzoek, brief is geen primair besluit, maximale dwangsom verbeurd, buiten behandeling stellen aanvraag is een besluit, bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 22/1216 en 21/7298 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2022 in de zaken tussen
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: B. Benard),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: G. Tjon Man Tsoi).
    
    Als derde-partij neemt aan het geding deel [derde-partij] B.V. te [vestigingsplaats]
    (gemachtigde: mr. J.W. Spanjer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 juni 2021 heeft verweerder de aanvraag van derde-partij tot het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het gebruik van het kantoor met onzelfstandige woning aan de [adres] [huisnummer] te [plaats] voor kamerverhuur niet in behandeling genomen.
    
    
    
      Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt. Daarnaast heeft eiser verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de kamerverhuur.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 10 augustus 2021 aan eiser medegedeeld dat de termijn om te beslissen op het door eiser ingediende handhavingsverzoek wordt opgeschort.
    
    
    
      Eiser heeft op 16 november 2021 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op zijn handhavingsverzoek (zaaknummer SGR 21/7298).
    
    
    
      In het besluit van 18 januari 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 14 juni 2021 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen de brief van 10 augustus 2021 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld (zaaknummer SGR 22/1216).
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 juli 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      1. 	Derde-partij is eigenaar van de woning aan de [adres] [huisnummer] in [plaats] (hierna: de woning). In de woning heeft lange tijd een advocatenkantoor gezeten. Dit advocatenkantoor is niet meer aanwezig en derde-partij gebruikt de woning nu voor kamerverhuur aan maximaal 16 studenten. 
    
    
    
      1.1.
      Derde-partij heeft op 9 februari 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de kamerverhuur in de woning. In het besluit van 14 juni 2021 heeft verweerder echter laten weten dat hiervoor geen omgevingsvergunning nodig is. Verweerder heeft daarom besloten de aanvraag niet in behandeling te nemen.
      
    
    
      1.2.
      Eiser woont een aantal deuren van de woning vandaan en is tegen het gebruik van de woning als studentenhuis. Eiser heeft daarom bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 juni 2021, omdat hij vindt dat voor het gebruik wel een omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast heeft eiser op 29 juli 2021 aan verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de kamerverhuur, omdat hij vindt dat dit (zonder de omgevingsvergunning) op dit moment illegaal gebeurt. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft bij brief van 10 augustus 2021 medegedeeld dat de termijn om te beslissen op het door eiser ingediende handhavingsverzoek wordt opgeschort. Verweerder heeft hiertoe besloten omdat hij wil wachten met beslissen totdat de procedure van eiser tegen het besluit van 14 juni 2021 is afgerond. 
      
    
    
      1.4.
      Eiser wil dat verweerder wel beslist op zijn handhavingsverzoek en heeft verweerder daarom een ingebrekestelling gestuurd. Op 16 november 2021 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op zijn handhavingsverzoek. 
      
      
        
          Het besluit van 18 januari 2022
        
      
      
      2. Verweerder heeft vervolgens op 18 januari 2022 een besluit genomen. In dit besluit staat dat het bezwaar van eiser tegen het besluit van 14 juni 2021 niet-ontvankelijk is, omdat dit volgens verweerder geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bezwaren van eiser tegen het besluit van 14 juni 2021 worden aangemerkt als gericht tegen de brief van 10 augustus 2021 waarin de termijn om te beslissen op het handhavingsverzoek is opgeschort. Verweerder heeft deze bezwaren ongegrond verklaard. Volgens verweerder is de kamerverhuur in de woning niet illegaal, omdat hiervoor geen omgevingsvergunning nodig is. Dit betekent dat niet handhavend kan worden opgetreden.
      
      
        
          De beroepen
        
      
      
      3. Eiser is het niet eens met dit besluit. Volgens eiser is het besluit van 14 juni 2021 wel degelijk een besluit in de zin van de Awb waartegen hij bezwaar kon maken. Eiser voert verder aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor de kamerverhuur geen omgevingsvergunning nodig is. Volgens eiser is de kamerverhuur namelijk in strijd met de geldende beheersverordening Benoordenhout Noord Oost en het beleid van verweerder. Dit betekent ook dat verweerder handhavend kan en moet optreden tegen de kamerverhuur. Tot slot voert eiser aan dat er te laat is beslist op het handhavingsverzoek en dat verweerder derhalve het maximale bedrag aan dwangsommen verschuldigd is.
      
      
        
          Waar zal de rechtbank het over hebben?
        
      
      
      4. De rechtbank constateert dat er twee procedures door elkaar lopen; de procedure over de vraag of voor de kamerverhuur een omgevingsvergunning nodig is en de procedure over de vraag of tegen de kamerverhuur handhavend kan worden opgetreden. De kernvraag in beide procedures is of kamerverhuur is toegestaan op grond van de beheersverordening. Volgens verweerder en derde-partij staat de beheersverordening kamerverhuur in de woning toe zodat geen omgevingsvergunning is vereist. Eiser is daarentegen van mening dat de beheersverordening dit gebruik niet toestaat, dat kamerverhuur zonder omgevingsvergunning illegaal is en dat hiertegen handhavend moet worden opgetreden.
      
    
    
      4.1.
      Voordat de rechtbank aan de beantwoording van deze kernvraag toekomt, moet eerst een aantal procedurele punten worden besproken. De rechtbank houdt in deze uitspraak de volgende volgorde aan:
      
      
        a. de procedurele punten bij het handhavingsverzoek, 
        b. het beroep niet tijdig beslissen ten aanzien van het handhavingsverzoek, 
        c. de procedurele punten bij het besluit over de omgevingsvergunning,
        d. tussenconclusie over de procedurele punten,
        e. de kernvraag of het gebruik is toegestaan,
        f. eindconclusie.
      
      
      
        
          A. de procedurele punten bij het handhavingsverzoek 
        
      
      5. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij brief van 10 augustus 2021 voor het eerst heeft gereageerd op het handhavingsverzoek door mede te delen dat de beslistermijn wordt opgeschort. De rechtbank overweegt dat dit echter geen rechtsgeldige opschorting betreft. De beslistermijn kan op grond van artikel 4:15 van de Awb in een aantal omstandigheden worden opgeschort. Zoals verweerder ter zitting heeft erkend, doet geen van deze omstandigheden zich in deze zaak voor. De rechtbank begrijpt de wens van verweerder om de procedure over de omgevingsvergunning af te wachten voordat op het handhavingsverzoek wordt beslist, maar dit is geen omstandigheid op grond waarvan de beslistermijn eenzijdig door verweerder kan worden opgeschort. Verweerder had eiser kunnen vragen om in te stemmen met opschorting van de termijn (artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Awb), maar heeft dit niet gedaan. Dit betekent dat de beslistermijn niet is opgeschort, maar is blijven doorlopen. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat verweerder de beslistermijn heeft verlengd op grond van artikel 4:14 van de Awb. Dit betekent dat de beslistermijn is geëindigd op 23 september 2021.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder vervolgens bij besluit van 18 januari 2022 voor het eerst inhoudelijk heeft beslist op het handhavingsverzoek. De rechtbank overweegt dat verweerder dit ten onrechte als een beslissing op bezwaar heeft aangemerkt waartegen beroep openstond. Zoals beide partijen ter zitting hebben erkend, is het besluit van 18 januari 2022 een primair besluit. Partijen hebben ter zitting erkend dat de brief van 10 augustus 2021 niet kan worden gezien als een primair besluit, omdat hierin alleen staat dat de beslistermijn wordt opgeschort en hierin geen inhoudelijk besluit is genomen op het handhavingsverzoek. Dit betekent dat in het besluit van 18 januari 2022 ten onrechte staat dat het bezwaar van eiser in de handhavingsprocedure ongegrond is.
      
      
        
          B. het beroep niet tijdig beslissen ten aanzien van het handhavingsverzoek
        
      
      
      
        6.	De rechtbank heeft hiervoor onder 5 overwogen dat de beslistermijn is geëindigd op 23 september 2021. Dit betekent dat verweerder niet op tijd heeft beslist op het handhavingsverzoek van eiser. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat eiser verweerder op 5 oktober 2021 in gebreke heeft gesteld. In het dossier zit ook een ingebrekestelling van 16 november 2021, maar eiser heeft plausibel onderbouwd dat dit een foutieve datering betreft die automatisch via zijn systeem is toegekend toen het document opnieuw werd geopend bij het instellen van het beroep niet tijdig beslissen op 16 november 2021. De rechtbank volgt deze uitleg van eiser, die ook niet door verweerder is tegengesproken.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank constateert dat de eerste dag waarop de dwangsom begint te lopen, twee weken na 5 oktober 2021 is. Verweerder heeft, zoals eerder overwogen, voor het eerst op 18 januari 2022 gereageerd op het handhavingsverzoek. Dit betekent dat vanaf het moment waarop de dwangsom is gaan lopen, de termijn van 42 dagen is verstreken. Dit betekent dat verweerder de maximale dwangsom heeft verbeurd. Nu het beroep niet tijdig beslissen gegrond is, zal de rechtbank op grond van artikel 8:55c Awb de verbeurde dwangsom vaststellen.
      
      
        
          C. de procedurele punten bij het besluit over de omgevingsvergunning
        
        
          7.	Derde-partij heeft op 9 februari 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd. In het besluit van 14 juni 2021 heeft verweerder deze aanvraag buiten behandeling gesteld omdat er geen omgevingsvergunning nodig zou zijn voor de kamerverhuur. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In de tekst van het besluit van 18 januari 2022, waarin wordt verwezen naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, staat dat het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk is, omdat het besluit van 14 juni 2021 volgens verweerder een bestuursrechtelijk rechtsoordeel is dat in beginsel niet als besluit in de zin van de Awb, waartegen rechtsmiddelen open staan, kan worden aangemerkt. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het besluit van 14 juni 2021 geen besluit is in de zin van de Awb. Verweerder heeft immers de aanvraag van eiser buiten behandeling gesteld en dit is een besluit volgens artikel 4:5 van de Awb. Verweerder heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat eiser hiertegen geen bezwaar kon maken en dat zijn bezwaar niet-ontvankelijk is.
      
      
        
          D. tussenconclusie over de procedurele punten
        
      
      
      8. De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de volgende tussenconclusies. Het beroep niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek is gegrond en de maximale dwangsom is verbeurd. Het beroep niet tijdig beslissen is op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb, van rechtswege gericht tegen het besluit van 18 januari 2022 op het handhavingsverzoek. Het besluit van 18 januari 2022 op het handhavingsverzoek is ten onrechte door verweerder aangemerkt als een besluit op bezwaar in plaats van een primair besluit. Dit betekent dat het beroep van rechtswege tegen het handhavingsbesluit van 18 januari 2022 in beginsel aan verweerder teruggestuurd moet worden om als bezwaar te worden behandeld. Partijen hebben echter op de zitting bij de rechtbank afgesproken dat zij met toepassing van artikel 7:1a van de Awb instemmen met rechtstreeks beroep tegen het primaire besluit van 18 januari 2022. Dit betekent dat de rechtbank hierna toekomt aan de inhoudelijke gronden. Het beroep van eiser tegen het besluit van 18 januari 2022, voor zover het betreft de niet-ontvankelijk verklaring van zijn bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2021, is ten slotte gegrond.
      
      
        
          E. de kernvraag of het gebruik is toegestaan
        
      
      
      9. Eiser betoogt dat het gebruik van de woning voor kamerverhuur niet is toegestaan op grond van de beheersverordening. Volgens eiser is de woning een eengezinswoning die nu wordt gebruikt als meergezinswoning. De algemene gebruiksregels van artikel 24, onder b, van de beheersverordening staan hieraan in de weg.
      
    
    
      9.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de woning aan de [adres] [huisnummer] geen eengezinswoning is, maar een meergezinswoning. Het gebruik is daarom niet in strijd met de beheersverordening.
      
    
    
      9.2
      Het perceel waarop de woning staat heeft op grond van de beheersverordening de bestemming “Wonen 1” met de functieaanduiding ‘kantoor’. Volgens artikel 24, onder b, van de regels bij de beheersverordening is het verboden om eengezinswoningen als meergezinswoningen te gebruiken. In artikel 1.28 wordt een eengezinswoning gedefinieerd als elke woning die tevens een geheel pand vormt. Hieronder vallen vrijstaande woningen, aaneen gebouwde woningen, zoals twee onder één kap gebouwde huizen en voorts alle rijtjeshuizen, bestemd voor de huisvesting van één persoon, dan wel meerdere personen die een gezamenlijke huishouding voeren. Een meergezinswoning wordt in artikel 1.43 gedefinieerd als elke woning die niet als eengezinswoning valt aan te merken.
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de woning door de kamerverhuur nu wordt gebruikt als meergezinswoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de woning een eengezinswoning of een meergezinswoning is. Indien de woning moet worden gezien als eengezinswoning is het gebruik voor kamerverhuur immers niet toegestaan op grond van artikel 24, onder b, van de regels bij de beheersverordening, terwijl dit gebruik wel is toegestaan als de woning een meergezinswoning betreft. 
      
    
    
      9.4.
      De rechtbank overweegt dat voor het antwoord op de vraag of de woning een eengezinswoning of een meergezinswoning is, moet worden gekeken naar de status van de woning op 19 april 2012. Dit is de datum waarop de beheersverordening in werking trad. Deze had als doel om de bestaande situatie vast te leggen. De status van de woning op die datum moet geacht te zijn bestemd in de beheersverordening. 
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank stelt vast dat op die datum op de benedenverdieping een advocatenkantoor zat, terwijl de bovenste verdieping door twee mensen bewoond werd. Dit betekent dat geen sprake was van een woning die een geheel pand vormt. De woning betrof op die datum immers alleen de bovenverdieping. De rechtbank overweegt dat daarom geen sprake was van een eengezinswoning, zoals bedoeld in artikel 1.28 van de regels bij de beheersverordening. Gelet op artikel 1.43 was daarom sprake van een meergezinswoning.
      
    
    
      9.6.
      De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat de woning op de datum van inwerkingtreding van de beheersverordening een meergezinswoning was. De woning is daarom als meergezinswoning bestemd. Dit betekent dat er geen strijd is met artikel 24, onder b, van de regels bij de beheersverordening nu er sprake is van een meergezinswoning die door de kamerverhuur ook in gebruik is als meergezinswoning.
      
      
        
          F. Eindconclusie
        
      
      
      10. Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen omgevingsvergunning is vereist voor het gebruik van de woning voor kamerverhuur omdat dit gebruik is toegestaan op grond van de beheersverordening en dat hiertegen niet handhavend kan worden opgetreden.
      
      11. De rechtbank verklaart het rechtstreekse beroep tegen het besluit van 18 januari 2022, voor zover het handhavingsverzoek daarbij is afgewezen, ongegrond en het beroep tegen het besluit van 18 januari 2022, voor zover het bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2021 niet-ontvankelijk is verklaard, gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door dit bezwaar ongegrond te verklaren.
      
      12. Omdat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek en het beroep tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2021 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      13. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift in zaak 21/7298, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift in zaak 22/1216 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep niet tijdig beslissen gegrond;
      
      
        stelt de door verweerder te betalen dwangsom vast op € 1.442,-;
      
      
        verklaart het rechtstreeks beroep tegen het besluit van 18 januari 2022, voor zover er een besluit op het handhavingsverzoek is genomen, ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 18 januari 2022, voor zover het bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2021 niet-ontvankelijk is verklaard, gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor dat gedeelte;
      
      
        bepaalt dat het bezwaar van eiser tegen het besluit van 14 juni 2021 ongegrond is;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 18 januari 2022;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.277,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.