ECLI:NL:RBMNE:2021:3338, Rechtbank Midden-Nederland, 20-07-2021, UTR - 20 _ 4361
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Standplaatsvergunning marktkraam - voorwaarden in beleid - exceptieve toetsing - oppervlakte - branchering - maximumstelsel - dwingende reden algemeen belang - evenredig - Dienstenrichtlijn - beroep ongegrond

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/4361
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
      (gemachtigde: mr. M.D. van Asch).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 september 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiser een standplaatsvergunning voor een oppervlakte van 25m2 verleend op de markt te [plaats] op de donderdag voor de periode van 7 november 2019 tot 7 november 2022.
    
    
    
      Bij besluit van 17 oktober 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder de aanvraag  van eiser voor een standplaatsvergunning voor een oppervlakte van 35m2 op de markt te [plaats] voor de woensdag en donderdag afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 19 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 maart 2021 via een videobeeldverbinding. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Ter zitting is het beroep aangehouden ten einde partijen de mogelijkheid te geven te onderzoeken of een minnelijke oplossing van het geschil mogelijk is.  Op 1 april 2021 heeft eiser laten weten dat geen minnelijke oplossing is bereikt. 
    
    
    
      Op 26 april 2021 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. 
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiser heeft een marktkraam voor de verkoop van bloemen en planten, waarvoor hij een standplaatsvergunning had op de Markt in [plaats] op woensdag en donderdag.  Deze vergunning was geldig tot 1 november 2019. Voor de donderdag is de vergunning verlengd voor de periode van 7 november 2019 tot 7 november 2022.  Bij het bestreden besluit is de aanvraag van de standplaatsvergunning voor 35m2 op woensdag en donderdag geweigerd.  
    
    
      
        Grondslag besluit
      
    
    
    2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er vergunningsvoorwaarden gelden met betrekking tot de oppervlakte van de standplaats, de branchering en het aantal per locatie te verlenen vergunningen. De vergunning wordt verleend voor een standplaats met een oppervlakte van maximaal 25 m2. Deze voorwaarde is volgens verweerder gerechtvaardigd  omdat te grote staanplaatsen tot verkeersoverlast en onveilige situaties leiden. De buitenruimte van met name de pleinen, moet gezien het multifunctionele karakter zorgvuldig worden verdeeld. Voor wat betreft de voorwaarde dat er per branche maximaal twee dagen per week per locatie een standplaats wordt vergund stelt verweerder zich op het standpunt dat deze voorwaarde bijdraagt aan een gevarieerd voorzieningenaanbod als onderdeel van het woon- en leefklimaat. De voorwaarde is evenredig omdat op geen andere, minder ingrijpende wijze een gevarieerd voorzieningenaanbod kan worden geborgd. Verder is het aantal vergunningen gelimiteerd. Deze voorwaarde is volgens verweerder gerechtvaardigd, omdat daarmee de openbare orde en (verkeers)veiligheid wordt beschermd en de schaarse buitenruimte met haar multifunctionele karakter zorgvuldig wordt verdeeld. 
    
    
      
        Standpunt eiser
      
    
    
    3. Eiser stelt zich - kort weergegeven- op het standpunt dat verweerder onvoldoende duidelijk heeft gemotiveerd dat de gestelde voorwaarden aan de vergunning kunnen worden gekwalificeerd als dwingende redenen van algemeen belang in de zin van de Dienstenrichtlijn. Ook is niet duidelijk dat dat de beperkingen geschikt zijn om de nagestreefde doeleinden te bereiken en dat die beperkingen niet verder gaan dan nodig is om het doel te bereiken. 
    
    
      
        Oordeel rechtbank
      
    
    
    4. Niet in geschil is dat voorwaarden die zijn neergelegd in de Beleidsregel standplaatsen Apv Stichtse Vecht 2019 als "eis" als bedoeld in de Dienstenrichtlijn moeten worden aangemerkt. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft overwogen in de uitspraak van 19 februari 2020 ligt het in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van verweerder om bij de beslissing over het verlenen van een vergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.
    
    5. Allereerst is van belang dat eiser geen beroep kan instellen tegen de Beleidsregel en de voorwaarden die daarin zijn neergelegd. Wel kan de rechtbank de (on)rechtmatigheid van de Beleidsregel exceptief toetsen in het kader van beroep tegen een besluit op basis van de Beleidsregel. Het is in de eerste plaats aan verweerder om te onderbouwen waarom de in de Beleidsregel neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan verweerder verwijzen naar de toelichting bij de Beleidsregel, maar kan hij ook, indien een dergelijke toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de Beleidsregel opgenomen beperkingen. Daarbij is van belang dat het doel van de beperkingen een dwingende reden van algemeen belang dient en dat de beperkingen evenredig zijn. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de Beleidsregel in strijd is met een hogere regeling, dient de Beleidsregel slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien deze evident in strijd is met de hogere regeling. 
    
    6. Eiser heeft in het kader van zijn beroep tegen het bestreden besluit ten aanzien van drie beperkingen volgend uit de Beleidsregel naar voren gebracht dat onvoldoende is gemotiveerd dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang en van evenredigheid met het doel. De rechtbank zal hierop ingaan.
    
    
      
        Beperking: maximale oppervlakte
      
    
    7. Onder 4 van de Beleidsregel is neergelegd dat de vergunning wordt verleend voor een standplaats met een oppervlakte van maximaal 25 m2. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder heeft nagelaten te motiveren dat grotere standplaatsen dan 25m2  leiden tot verkeersoverlast en onveilige situaties. Eiser vindt dit niet aannemelijk. Eiser heeft sinds 2014 een standplaats van 35m2 en heeft nooit overlast veroorzaakt. De beperking van  oppervlakte levert volgens eiser geen dwingende reden van algemeen belang op, zodat deze beperking onevenredig is met het daarmee te dienen doel. 
    
    8. De rechtbank stelt vast dat bij de Beleidsregel geen toelichting is opgenomen voor de daarin opgenomen beperking ten aanzien van de oppervlakte van de standplaats. Met de in het verweerschrift gegeven onderbouwing van de voornoemde beperking heeft verweerder alsnog onderbouwd waarom geen sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Verweerder heeft toegelicht waarom te grote standplaatsen tot verkeersoverlast en onveilige situaties kunnen leiden. Daarbij heeft verweerder gemotiveerd dat in de gemeente sprake is van krappe stadskernen, schaarse ruimte en gebrek aan parkeergelegenheid. Ook is specifiek ingegaan  op de standplaats van eiser van 35m2, waarbij de verkeersveiligheid in het geding zou komen en indirect een parkeerplek ingenomen wordt. Verweerder kon zich daarnaast ook op het standpunt stellen dat de beperking evenredig is met het te bereiken doel. Het doel van verkeersveiligheid kan niet met een minder beperkende maatregel worden bereikt. De beroepsgrond op dit punt slaagt niet.
    
    
      
        Beperking: branchering
      
    
    9. Onder 3 van de Beleidsregel is neergelegd dat voor maximaal twee dagen per week, per branche, per locatie een standplaats wordt vergund. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat een gevarieerd voorzieningenaanbod of waarborging van het woon- en leefklimaat  niet genoemd wordt als gemeentelijk belang en als zodanig niet als belang aangemerkt kan worden dat wordt gediend met het gehanteerde vergunningstelsel. Daarom kan dit niet als dwingende reden van algemeen belang worden gekwalificeerd. Eiser stelt dat deze bepaling uit het beleid betrekking heeft op het reguleren van concurrentieverhoudingen en dat dit geen dwingende reden van algemeen belang is.
    
    10. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorwaarde van de branchering gerechtvaardigd is omdat deze bijdraagt aan een gevarieerd voorzieningenaanbod en daarnaast dat de branchering gerechtvaardigd is om reden van ruimtelijke ordening. Verweerder heeft daarbij gesteld dat hij zich niet mengt in onderlinge concurrentieverhoudingen. 
    
    11. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de Beleidsregel en in de daarop gegeven toelichting in het verweerschrift nader is ingegaan op de reden van deze beperking.  Verweerder heeft daarmee zijn standpunt dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang voor de beperking per branche deugdelijk gemotiveerd. Er is geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn op dit punt. Verweerder kon zich daarbij ook op het standpunt stellen dat de voorwaarde evenredig is, omdat niet op een andere manier een gevarieerd voorzieningenaanbod kan worden bereikt. 
    
    
      
        Beperking: maximumstelstel
      
    
    11. Onder 2 van de Beleidsregel staat vermeld dat ter bescherming van de openbare orde en veiligheid het aantal vergunningen is gelimiteerd. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder heeft nagelaten te motiveren op welke manier het limiteren van het aantal vergunningen zou leiden tot waarborging van de openbare orde en verkeersveiligheid. Daarnaast begrijpt eiser de koppeling niet die door verweerder wordt gemaakt met het gestelde gevarieerde voorzieningenaanbod. De beperking is bovendien onevenredig met de daarmee te dienen doelen.
    
    12. De rechtbank stelt vast dat in de Beleidsregel geen toelichting is gegeven ten aanzien van het doel van de limitering van het aantal vergunningen. In de toelichting in het verweerschrift wordt ingegaan op de rechtvaardiging van de beperking. De openbare orde en veiligheid worden beschermd en de schaarse buitenruimte met haar multifunctionele karakter wordt zorgvuldig verdeeld. De rechtbank acht de gegeven motivering voor het maximumstelsel voldoende in het kader van de beoordeling van het bestreden besluit. Er is geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Daarbij volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de  beperking evenredig is omdat niet op een andere manier de openbare orde en veiligheid beschermd kan worden.
    
    
      
        Afwijken beleidsregel 
      
    
    13. Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat artikel 4 van de Beleidsregel de mogelijkheid biedt om af te wijken van het beleid. Indien dit niet mogelijk is had er voor verweerder aanleiding moeten zijn om af te wijken van zijn beleid met toepassing van artikel 4:84 Awb. Er is sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen. In het verleden is nooit gebleken dat het innemen van een standplaats van 35m2 op de woensdag en donderdag in strijd is met de openbare orde of zou leiden tot overlast. Het handelen conform het beleid heeft bovendien onevenredige gevolgen, omdat eiser vierkante meters verkoopruimte mist en daarmee omzet. 	
    
    14. Verweerder heeft toegelicht dat het verlenen van de vergunning maatwerk is, maar dat  steeds de maximale oppervlakte van 25 m2 geldt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft kunnen beslissen dat artikel 4 van de Beleidsregel in dit geval geen ruimte biedt om af te wijken van dit beleid. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden moeten zijn om af te wijken van het beleid. Dat eiser een aantal jaren geleden een grotere verkoopwagen heeft aangeschaft, en minder omzet maakt doordat hij een kleinere plek heeft, zijn omstandigheden die behoren tot het ondernemersrisico. Ook de omstandigheid dat hij al jaren een standplaatsvergunning had voor met een oppervlakte van 35m2, maakt niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft de vrijheid zijn beleidsregels aan te passen op dit punt, waarbij de omstandigheid dat eiser stelt met zijn standplaats van 35m2 geen overlast te hebben veroorzaakt in het verleden geen rol speelt. 
    
    15. De rechtbank overweegt dat verweerder pas in beroep heeft gemotiveerd om welke reden verweerder zich bij het bestreden besluit heeft kunnen beroepen op de beperkingen volgend uit de Beleidsregel. Er is daarmee sprake van een gebrek in het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet aannemelijk is dat eiser hierdoor niet is benadeeld. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet echter gelet op hetgeen is overwogen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. De rechtbank is namelijk van oordeel dat met de gegeven toelichting in het verweerschrift alsnog een toereikende motivering is gegeven voor de afwijzing van de aanvraag om een standplaatsvergunning in het bestreden besluit.
    
    
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder
      aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt de bestreden besluit;
      -bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      -draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden;
      -veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 20 juli 2021 door mr. L.M. Reijnierse, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Wettelijk kader
    
    
    1. In de beleidsregel standplaatsen APV Stichtse Vecht 2019 is onder meer het volgende bepaald:
    (…)
    
    3. Branchering
    
      Om meer ondernemers een kans te bieden op een standplaats en voor een divers aanbod voor de consument, voert Stichtse Vecht branchering in. Daarom wordt vergunning verleend voor maximaal twee dagen per week, per branche, per locatie.
      (…)
      Branche 8: Bloemen en planten
    
    
    4. Maximale afmetingen
    Vergunning wordt verleend voor een standplaats met een oppervlakte van maximaal 25m2. Dit is inclusief kar/kraam, uitstalling verkoopwaar en toebehoren, reclameborden, luifel, terras etc. In de vergunning wordt het aantal in te nemen m2 opgenomen. Uitgangspunten zijn de aangevraagde oppervlakte en de mogelijkheden op locatie, waaronder de resterende vrije ruime op het trottoir, afstand tot gevels, afstand tot de rijbaan, (brand)veiligheid, etc.
    
    
      In artikel 10, eerste en tweede lid van de Dienstenrichtlijn is het volgende bepaald:
    
    
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    (…)
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    (…)
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:520