ECLI:NL:RBOVE:2022:2776, Rechtbank Overijssel, 03-10-2022, ak_21_1565
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft de aan eiseres verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 vastgesteld op € 0. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een advies in de zin van de Subsidieregeling en dus ook niet van het begeleiden van het implementeren van zo’n advies. Daarom is er geen sprake van een subsidiabele activiteit. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de beslissing om de subsidie vast te stellen op nihil niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Daarom is het beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 21/1565 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      
        
        Stichting IJsselheem Verpleging, Verzorging en Thuiszorg, gevestigd in Kampen, eiseres
      (gemachtigde: mr. J. Eerbeek),
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigden: R.A. van der Oord en Y. Gerverdinck).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In een besluit van 22 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de hoogte van 
      een aan eiseres verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 (de Subsidieregeling) vastgesteld op € 0 (nihil).
    
    
    
      In een besluit van 25 juni 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      De rechtbank heeft in een uitspraak van 16 juni 2021 het beroep van eiseres (met zaaknummer AWB 20/1519) tegen het besluit op bezwaar van 25 juni 2020 gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder dit besluit onvoldoende heeft gemotiveerd en zij heeft verweerder opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    
      In een besluit van 11 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op dit beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres heeft aan de zitting deelgenomen [persoon 1] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Ook is namens eiseres op de zitting verschenen [de adviseur] , senior adviseur bij Bewegen Werkt B.V. (Bewegen Werkt). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    1. De rechtbank beoordeelt in deze zaak of verweerder de aan eiseres verleende subsidie terecht heeft vastgesteld op nihil. Daarbij beoordeelt de rechtbank ook of verweerder het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd. Zij doet dat aan de hand 
    van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld 
      dat geen sprake is van een advies in de zin van de Subsidieregeling en dus ook niet van 
      het begeleiden van het implementeren van zo’n advies. Daarom is er geen sprake van een subsidiabele activiteit. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de beslissing om de subsidie vast te stellen op nihil niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Daarom is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Relevante feiten en omstandigheden
      
    
    
    2. Eiseres is zorgaanbieder voor ouderen in de gemeenten Kampen, Zwartewaterland en Zwolle. In 2017 heeft eiseres geconstateerd dat binnen haar organisatie het langdurig verzuim relatief hoog was en dat medewerkers een grote werkdruk ervaarden. Daarop heeft zij besloten structureel te investeren in het terugdringen van verzuim en zich daarbij te richten op een preventieve aanpak. Eiseres is gestart met het project “Duurzaam inzetbaar bij IJsselheem” (het project). In 2017 heeft zij onder haar medewerkers een Behoeftepeiling Duurzame Inzetbaarheid gehouden (de behoeftepeiling van 2017). De uitkomsten van deze behoeftepeiling zijn gebruikt om het project vorm te geven en activiteiten te ontwikkelen. 
    
    
      Op 28 juni 2018 heeft eiseres voor het project subsidie aangevraagd in het kader van 
      de Subsidieregeling. In de aanvraag heeft eiseres als specifieke activiteiten vermeld 
      “het verkrijgen van advies met een implementatieplan” en “het verkrijgen van begeleiding 
      Bij de implementatie van een advies”. In een besluit van 25 september 2018 heeft verweerder eiseres de aangevraagde subsidie verleend tot een bedrag van (maximaal) 
      € 12.500 (het verleningsbesluit). De subsidie is verleend onder de voorwaarde dat het project wordt gerealiseerd zoals in de aanvraag is aangegeven.
    
    
    
      Op 14 oktober 2019 heeft eiseres met het oog op de definitieve vaststelling van de subsidie een einddeclaratie van het project ingediend.
    
    
    
      In het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op nihil. Daarna zijn de besluiten genomen die hiervoor onder procesverloop zijn weergegeven.
    
    
    
      
        Standpunten partijen
      
    
    
    
      3.1
      In het bestreden besluit is verweerder gebleven bij zijn beslissing om de subsidie vast te stellen op nihil. Daaraan heeft verweerder (onder verwijzing naar het eerste besluit op bezwaar van 25 juni 2020) ten grondslag gelegd dat het project niet, althans onvoldoende, gericht is geweest op het verkrijgen van advies met een implementatieplan en/of het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies conform artikel B4, gelezen in samenhang met artikel B8, van bijlage 1 van de Subsidieregeling. Volgens verweerder blijkt uit de overgelegde stukken dat de externe adviseur zich met name heeft beziggehouden met de praktische uitvoering van wat naar voren is gekomen uit de behoeftepeiling van 2017. Daarom is naar de mening van verweerder geen sprake geweest van maatwerk voor een individuele medewerker, maar van scholing of training in algemene zin. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een door de adviseur duidelijk op de aanvrager en de werkenden middels maatwerk toegesneden advies of begeleiding bij de implementatie van een advies. De kosten van de in het kader van het project uitgevoerde activiteiten zijn volgens verweerder niet subsidiabel, gelet op het bepaalde in artikel B8a, onder b en e, van bijlage 1 van de Subsidieregeling. 
      
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt naar aanleiding van de uitspraak 
        van de rechtbank van 16 juni 2021 nader gemotiveerd. Verweerder voert aan dat, om in aanmerking te komen voor subsidie, sprake moet zijn van activiteiten die voorvloeien uit 
        het implementeren van een door de adviseur uitgebracht advies. Volgens verweerder is er 
        in dit geval geen sprake van een advies, noch van het uitvoeren van een implementatieplan. De activiteiten zijn uitgevoerd op basis van een behoeftepeiling onder de medewerkers. Volgens verweerder is zo’n behoeftepeiling geen advies in de zin van de Subsidieregeling. Daarnaast voert verweerder aan dat geen sprake is van maatwerk, omdat de activiteiten 
        niet zijn toegesneden op de organisatie van eiseres en geen sprake is van een advies dat is toegespitst op de specifieke situatie van de arbeidsorganisatie. In dit geval zijn algemene trainingen gegeven als mindfulness, stoelmassage en slapen en ontspannen. Deze trainingen vloeien volgens verweerder niet voort uit een advies waaruit blijkt dat deze activiteiten specifiek nodig zijn voor de medewerkers van deze arbeidsorganisatie teneinde de geconstateerde bedrijfsspecifieke problematiek het hoofd te bieden.
      
      
    
    
      3.2
      
        Eiseres is het daar niet mee eens. Zij stelt zich op het standpunt dat verweerder 
        de door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebreken in het bestreden besluit niet heeft hersteld en dat verweerder niet heeft voldaan aan de opdrachten van de rechtbank om te reageren op het beroep op het gelijkheidsbeginsel en op de overige argumenten die zij in bezwaar en in het eerste beroep heeft aangevoerd. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder de bepalingen uit de Subsidieregeling onjuist heeft toegepast en ten onrechte blijft bij zijn standpunt dat de activiteiten van eiseres niet conform de Subsidieregeling en/of de gehonoreerde projectaanvraag zijn uitgevoerd. Eiseres heeft daartoe een aantal beroepsgronden ingediend.
      
      
    
    
      3.3
      Hierna zal de rechtbank de standpunten van partijen per beroepsgrond bespreken. Als de rechtbank hierna spreekt over artikelen van de Subsidieregeling bedoelt zij daarmee de desbetreffende artikelen van bijlage 1 van de Subsidieregeling. 
      
      
        
          Sluit de nadere motivering van verweerder aan bij de eerdere uitspraak van de rechtbank?
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder in de nadere motivering niet is ingegaan op het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 16 juni 2021 dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom bij de werkzaamheden die de adviseur heeft uitgevoerd niet of onvoldoende sprake is van begeleiding bij de implementatie van een advies in de zin van de artikelen B4 en B8 van de Subsidieregeling. Volgens eiseres verschuift verweerder het debat in de nadere motivering ten onrechte naar de vraag of een advies door een adviseur moet zijn verleend. Eiseres is verder van mening dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat is vereist dat de adviseur die de implementatie van het advies verzorgt ook het advies zelf heeft uitgebracht. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank in de uitspraak van 16 juni 2021 heeft geoordeeld dat het voor subsidiëring op grond van artikel B8, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling niet noodzakelijk is 
        dat ook een subsidie is verstrekt op grond van artikel B8, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling. Verder voert eiseres aan dat er voor haar geen kenbare regeling/instructie is, waaruit blijkt dat het advies moet worden uitgebracht door dezelfde adviseur. 
      
      
    
    
      4.2
      De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Zij zal dit hierna uitleggen.
      
      
        In rechtsoverweging (r.o.) 9 van de uitspraak van 16 juni 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom bij de werkzaamheden die de adviseur heeft uitgevoerd niet of onvoldoende sprake is van begeleiding bij de implementatie van een advies in de zin van de artikelen B4 en B8 van de Subsidieregeling. 
      
      
      
        In de artikelen B4 en B8 van de Subsidieregeling wordt onderscheid gemaakt tussen twee verschillende subsidiabele activiteiten. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het opstellen van een advies met implementatieplan (artikel B8, onder a) en in de tweede plaats om het begeleiden bij het implementeren van een advies (artikel B8, onder b).
      
      
      
        Eiseres stelt zich op het standpunt dat de door de adviseur uitgevoerde werkzaamheden bestonden uit het begeleiden bij de implementatie van een advies in de zin van artikel B8, onder b, van de Subsidieregeling.
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat alleen sprake kan zijn van het begeleiden bij het implementeren van een advies in de zin van artikel B8, onder b, van de Subsidieregeling 
        als eerst een advies in de zin van de Subsidieregeling is uitgebracht. 
      
      
      
        Zoals de rechtbank heeft overwogen in r.o. 11 van de uitspraak van 16 juni 2021 is het niet zo dat alleen subsidie kan worden verstrekt voor het begeleiden bij de implementatie van een advies als ook subsidie is verstrekt voor het geven van dat advies. Dat neemt echter niet weg dat het niet mogelijk is om subsidie te verstrekken voor het begeleiden bij de implementatie van een advies als er geen advies is gegeven.
      
      
      
        Uit het bestreden besluit blijkt dat de kern van het standpunt van verweerder is dat in dit geval geen sprake is van een advies in de zin van de Subsidieregeling en dat er dus ook geen sprake kan zijn van het begeleiden bij het implementeren van zo’n advies. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 16 juni 2021 heeft verweerder dit standpunt in het bestreden besluit nader gemotiveerd. 
      
      
      
        Uit de toelichting die verweerder op de zitting heeft gegeven blijkt dat verweerder zich niet (langer) op het standpunt stelt dat het implementeren van het advies moet worden begeleid door dezelfde adviseur die ook het advies heeft uitgebracht. Dit doet niet af aan verweerders standpunt dat überhaupt geen sprake is van een advies.
      
      
      
        Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
        
          Is sprake van een advies in de zin van de Subsidieregeling?
        
      
      
    
    
      5.1
      
        Eiseres is van mening dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat aan het project geen advies in de zin van de Subsidieregeling ten grondslag ligt. Verder is eiseres van mening dat verweerder dit standpunt niet of onvoldoende heeft gemotiveerd. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de behoeftepeiling van 2017 kan worden aangemerkt als een advies. Daarnaast voert zij aan dat een intern onderzoek heeft plaats-gevonden naar de behoeftepeiling van 2017. Daaruit bleek dat winst te behalen viel en op welke punten en met welke activiteiten medewerkers ondersteuning wensten. Vervolgens heeft een kerngroep een visiedocument en een plan voor duurzame inzetbaarheid opgesteld. Dit visiedocument en dit plan zijn gedeeld met een klankbordgroep en die groep heeft feedback gegeven, zodat het visiedocument optimaal aansluit bij de wensen en behoeften van de medewerkers. Daarna is op basis van deze acties een jaarkalender vastgesteld, waarin zogenaamde maatwerkbijeenkomsten zijn opgenomen die uit de behoeftepeiling onder de medewerkers naar boven kwamen en die zijn goedgekeurd door de klankbordgroep. 
        Verder voert eiseres aan dat de adviseur van Bewegen Werkt betrokken is geweest bij de behoeftepeiling van 2017. Deze peiling is namelijk uitgevoerd binnen het “Wendbaar aan het werk project” waarbij deze adviseur als projectleider is ingezet. Volgens eiseres kan dit voortraject worden aangemerkt als advies in de zin van de Subsidieregeling en is verweerder ten onrechte niet ingegaan op dit specifieke voortraject.
      
      
      
        Verder voert eiseres aan dat er geen enkele eis wordt gesteld aan een advies in de zin van 
        de Subsidieregeling. Zij is van mening dat uit de voorbeeldprojecten die worden genoemd op de website van verweerder kan worden afgeleid dat het begrip “advies” breed wordt uitgelegd. Zij wijst erop dat bij vergelijkbare projecten bijvoorbeeld healthchecks, scans, teamsessies, individuele gesprekken en gezondheidskundig onderzoek aan de basis liggen van activiteiten, zoals die ook bij eiseres zijn uitgevoerd. 
      
      
    
    
      5.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een advies in de zin van de Subsidieregeling en dus ook niet van het begeleiden van het implementeren van zo’n advies. Daarom is er geen sprake van een subsidiabele activiteit. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
      
      
        5.2.1
        
          In artikel B4, eerste lid, van de Subsidieregeling is bepaald dat een project in 
          het kader van dit hoofdstuk tot doel heeft de bevordering van duurzame inzetbaarheid 
          van werkenden door: a. het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of b. het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk. 
          In artikel B8 is bepaald dat slechts voor subsidie in aanmerking komen de kosten van de door de adviseur werkelijk gerealiseerde uren voor: a. het opstellen van een advies met implementatieplan; of b. het begeleiden bij het implementeren van een advies. 
        
        
      
      
        5.2.2
        In (bijlage I van) de Subsidieregeling en de toelichting op die regeling is geen omschrijving gegeven van het begrip “advies”. Daarom zoekt de rechtbank voor de uitleg van dit begrip aansluiting bij het normale spraakgebruik, zoals vastgelegd in de “Dikke Van Dale Online” (hierna: de Van Dale). In de Van Dale is het begrip “advies” omschreven als “schriftelijk of mondeling geuite mening van een lichaam of persoon, ambtshalve of als deskundige, over een zaak die in behandeling is” en als “raad”.
        
        
          In artikel B8, aanhef en onder e, van de Subsidieregeling is bepaald dat niet voor subsidiëring in aanmerking komen een advies of begeleiding bij de implementatie van een advies, niet zijnde door de adviseur duidelijk toegesneden op de aanvrager en de werkenden middels maatwerk. Hieruit leidt de rechtbank af dat het te implementeren advies moet zijn opgesteld door een adviseur en dat dit advies moet zijn toegesneden op de aanvrager en de werkenden middels maatwerk. 
        
        
      
      
        5.2.3
        
          Op 14 oktober 2019 heeft eiseres overeenkomstig artikel B10, eerste lid, van 
          de Subsidieregeling bij verweerder een verzoek tot vaststelling van de subsidie ingediend, 
          in de vorm van een einddeclaratie van het project. Bij deze einddeclaratie heeft eiseres op grond van artikel B10, derde lid, van de Subsidieregeling het verslag “Duurzaam inzetbaar bij IJsselheem” (het verslag) overgelegd. Verweerder gaat bij de vaststelling van de hoogte van de subsidie uit van de inhoud van dit verslag. Daarom moet uit het verslag blijken dat er een advies in de zin van de Subsidieregeling is uitgebracht en dat sprake is 
          van het begeleiden van het implementeren van dat advies. 
        
        
      
      
        5.2.4
        
          In het verslag zijn de activiteiten beschreven die in het kader van het project zijn uitgevoerd binnen IJsselheem tijdens de subsidieperiode van 26 september 2018 tot 26 september 2019. Het verslag is opgesteld door de adviseur van Bewegen Werkt, 
          in overleg met de projectleider van eiseres. In het verslag is beschreven dat uit de behoeftepeiling van 2017 bleek dat winst te behalen was op het gebied van duurzame inzetbaarheid en dat daaruit ook bleek op welke thema’s en met welke activiteiten medewerkers ondersteuning wensten. Verder staat in het verslag dat eiseres een adviseur van Bewegen Werkt heeft ingezet om haar te ondersteunen bij het geven van invulling aan deze activiteiten. In overleg met de projectgroep zijn op basis van de behoeftepeiling thema’s en activiteiten uitgekozen. De activiteiten van de adviseur richtten zich blijkens 
          het verslag op het uitvoeren van groepsbijeenkomsten die uit de behoeftepeiling naar voren zijn gekomen en die zijn verwerkt in de jaarkalender.
        
        
      
      
        5.2.5
        
          De rechtbank is het met verweerder eens dat (het verslag van) de behoeftepeiling van 2017 niet kan worden aangemerkt als een advies. Het verslag van deze behoeftepeiling bevat geen mening van een lichaam of persoon over een zaak die in behandeling is en daarin wordt ook geen raad gegeven. In de behoeftepeiling hebben medewerkers van eiseres hun behoeften aangegeven op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Het verslag van deze behoeftepeiling bestaat enkel uit de weergave van de aan de medewerkers gestelde vragen en hun antwoorden daarop. In het verslag is geen mening of raad gegeven over de uitkomsten van de behoeftepeiling, laat staan een mening of raad die is toegesneden op 
          de organisatie van eiseres en haar medewerkers. Voor zover uit de behoeftepeiling verbeterpunten kunnen worden afgeleid op het gebied van de duurzame inzetbaarheid van de werknemers van eiseres, is niet aangegeven welke verbeterpunten dit zijn, welke van 
          die verbeterpunten moeten of kunnen worden aangepakt en op welke wijze dat kan worden uitgevoerd. De rechtbank is ook niet gebleken dat nadien op basis van (het verslag van) de behoeftepeiling van 2017 een advies is uitgebracht over de activiteiten die nodig zijn voor het verbeteren van de duurzame inzetbaarheid van werknemers binnen de organisatie van eiseres. Een dergelijk advies bevindt zich niet in het dossier.
        
        
      
      
        5.2.6
        Eiseres heeft aangevoerd dat door een kerngroep een visiedocument en een plan van aanpak zijn opgesteld. Uit de aanvraag blijkt dat dit visiedocument en dit plan van aanpak al zijn opgesteld vóór de subsidieperiode. Deze documenten worden echter niet in het verslag genoemd en zijn ook niet bij dit verslag of bij de einddeclaratie van het project gevoegd. Daarom heeft verweerder deze documenten terecht niet betrokken bij de beantwoording van de vraag of sprake is van (het begeleiden van het implementeren van) een advies in de zin van de Subsidieregeling.
        
      
      
        5.2.7
        
          Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een advies in de zin van 
          de Subsidieregeling, komt zij niet meer toe aan de vraag of de in het kader van het project verrichte activiteiten kunnen worden aangemerkt als maatwerk.
        
        
      
      
        5.2.8
        Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
        
        
          
            Is sprake van een afwijking van het verleningsbesluit?
          
        
        
      
    
    
      6.1
      
        Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder in de nadere motivering niet heeft gemotiveerd waarom in het verleningsbesluit niet is gemeld dat de in de aanvraag genoemde activiteiten niet aansluiten bij de doelen van de Subsidieregeling. Zij voert aan dat in het verleningsbesluit staat dat de aanvraag op volledigheid is beoordeeld en inhoudelijk is getoetst en dat niet is gebleken dat de aanvraag niet voldoet aan de voorschriften. Eiseres leidt daaruit af dat verweerder toentertijd niet heeft geoordeeld dat het advies miste en dat een dergelijk advies noodzakelijk was voor toewijzing. Ook heeft verweerder volgens eiseres niet gemotiveerd op welke punten het project anders is gerealiseerd dan in de aanvraag is aangegeven. Eiseres is van mening dat uit de aanvraag duidelijk blijkt dat 
        er al een advies lag en dat het haar er alleen om te doen was subsidie te verkrijgen voor 
        de begeleiding bij de implementatie daarvan. Volgens eiseres heeft de adviseur invulling gegeven aan de activiteiten die uit het advies naar voren zijn gekomen en is exact uitvoering gegeven aan hetgeen waarvoor de subsidie is aangevraagd. 
      
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is dit niet met eiseres eens. Naar het oordeel van de rechtbank wijkt het bestreden besluit niet af van het verleningsbesluit. Anders dan eiseres stelt, blijkt uit de aanvraag niet dat er al een advies lag. In de aanvraag is bij “specifieke activiteit” onder meer ingevuld “het verkrijgen van advies met een implementatieplan”. Dit impliceert dat nog een advies moet worden opgesteld. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, kan de in de aanvraag genoemde behoeftepeiling niet worden aangemerkt als een advies. Daarom kon verweerder er bij de vergunningverlening vanuit gaan dat eiseres nog een advies zou laten uitbrengen. Dat eiseres in de einddeclaratie geen kosten heeft gedeclareerd voor het uitbrengen van een advies en alleen subsidie wilde krijgen voor het begeleiden van het implementeren van een advies doet hier niet aan af. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
      
      
        
          Is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
      
      
    
    
      7.1
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
      
        7.1.1
        
          In de eerste plaats is eiseres van mening dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom haar geval niet vergelijkbaar is met de voorbeeldprojecten van [bedrijfsnaam] B.V. ( [bedrijfsnaam] ), Koninklijke Euroma (Euroma) en het Zeeuws Museum. 
          Volgens eiseres is de behoeftepeiling van 2017 vergelijkbaar met de healthchecks die 
          zijn gedaan in het kader van het  voorbeeldproject van [bedrijfsnaam] en vond verweerder dit in het geval van [bedrijfsnaam] wel voldoende. Ten aanzien van het voorbeeldproject van Euroma voert eiseres aan dat verweerder lijkt te suggereren dat een “gezondheidskundig onderzoek” de basis moet zijn om voor een subsidie in aanmerking te komen. Volgens eiseres is er geen basis voor dat standpunt. Verder is eiseres van mening dat het door verweerder aangevoerde argument dat bij het voorbeeldproject van het Zeeuws Museum sprake was van een ander thema niet ter zake doet. Eiseres leidt uit dit voorbeeldproject af dat verweerder in “scans, teamsessies en individuele gesprekken” een advies ziet. Daarvan uitgaande vindt eiseres het volstrekt willekeurig dat een behoeftepeiling niet kan worden aangemerkt als een advies.
        
        
      
      
        7.1.2
        
          In de tweede plaats is eiseres van mening dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom voor een gelijksoortig project van Bewegen Werkt wel subsidie is verleend. Eiseres wijst erop dat de adviseur van Bewegen Werkt heeft verklaard dat in dat project ook sprake was van een behoeftepeiling, van vergelijkbare onderwerpen 
          en van vergelijkbare draaiboeken en dergelijke. Eiseres voert aan dat verweerder haar of Bewegen Werkt niet heeft gevraagd om meer informatie over dit project. Dit is volgens eiseres in strijd met de uitdrukkelijke opdracht die de rechtbank heeft gegeven in de uitspraak van 16 juni 2021.
        
        
      
      
        7.2.1
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door eiseres genoemde voorbeeldprojecten niet vergelijkbaar zijn met het geval van eiseres, omdat aan het uitvoeren van die projecten wel (de implementatie van) een advies ten grondslag lag. 
        
      
      
        7.2.2
        Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres niet heeft geduid (bijvoorbeeld met een projectnummer) welke projecten die zijn uitgevoerd door Bewegen Werkt en waarvoor wel subsidie is verleend, volgens haar vergelijkbaar zijn met het project. Daarom kan volgens verweerder niet worden nagegaan of deze projecten inderdaad vergelijkbaar zijn. Daarbij wijst verweerder erop dat Bewegen Werkt een groot aantal einddeclaraties heeft ingediend.
        
      
      
        7.3.1
        De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt voor zover het gaat om de door eiseres genoemde voorbeeldprojecten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom deze projecten op relevante punten niet vergelijkbaar zijn met het geval van eiseres. 
        
        
          Naar het oordeel van de rechtbank kan de door eiseres in 2017 uitgevoerde behoeftepeiling niet gelijk worden gesteld met een healthcheck, zoals deze is uitgevoerd bij het voorbeeldproject van [bedrijfsnaam] . Uit het in het dossier gevoegde document over dit project blijkt dat de healthcheck bestond uit het invullen van een vragenlijst op sociaal-emotioneel en mentaal vlak, een fysieke check en een gesprek met een coach. Op basis van deze drie onderdelen zijn vervolgens door de coach in samenspraak met de deelnemer per persoon doelen opgesteld waar de deelnemer aan wil werken om zijn vitaliteit te verbeteren. Dit is niet te vergelijken met de door eiseres uitgevoerde behoeftepeiling. 
        
        
        
          De rechtbank is van oordeel dat ook het voorbeeldproject van Euroma niet vergelijkbaar 
          is met het geval van eiseres. Uit het in het dossier gevoegde document over dit voorbeeld-project blijkt dat per medewerker een gezondheidskundig onderzoek is uitgevoerd dat bestond uit het afnemen van een vragenlijst, het uitvoeren van fysieke metingen en een individueel adviesgesprek. Dit is niet te vergelijken met de door eiseres uitgevoerde behoeftepeiling.
        
        
        
          Naar het oordeel van de rechtbank is het voorbeeldproject van het Zeeuws Museum evenmin vergelijkbaar het geval van eiseres. Uit het in het dossier gevoegde document over dit voorbeeldproject blijkt dat bij iedere medewerker een zogenaamde “Human Factor Scan” is afgenomen, dat de medewerkers daarvan van de adviseur een individuele terugkoppeling hebben gekregen met daarin hun kwaliteiten en valkuilen en dat vervolgens op basis van 
          de resultaten van de scan een actieplan is opgesteld, waarin is geadviseerd om teams in verschillende passende trajecten te laten participeren. Ook dit is niet te vergelijken met de behoeftepeiling die is uitgevoerd door eiseres.
        
        
      
      
        7.3.2
        
          De rechtbank is het echter met eiseres eens dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het door eiseres bedoelde project van Bewegen Werkt niet vergelijkbaar is met het geval van eiseres. In r.o. 14 van de uitspraak van 16 juni 2021 
          heeft de rechtbank overwogen dat als verweerder meer informatie nodig heeft over dit project om zich hierover een oordeel te kunnen vormen, hij zich tot eiseres moet wenden 
          om deze informatie te verkrijgen. Gelet op deze overweging kon verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet volstaan met de onder 7.2.2 weergegeven motivering. Verweerder had de ontbrekende informatie moeten opvragen bij eiseres of Bewegen Werkt. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarom slaagt deze beroepsgrond.
        
        
        
          
            Evenredigheidsbeginsel
          
        
        
      
    
    
      8.1
      
        Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de beslissing om de subsidie vast te stellen op nihil niet in strijd is 
        met het evenredigheidsbeginsel. Volgens eiseres is dit in strijd met de uitspraak van de rechtbank van 16 juni 2021.
      
      
    
    
      8.2
      De rechtbank is dit met eiseres eens. Zij zal dit hierna toelichten.
      
      
        Eiseres heeft zich in (de randnummers 54 tot en met 57 van) haar beroepschrift van 9 september 2020 expliciet en gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de beslissing 
        om de subsidie vast te stellen op nihil in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
      
        In r.o. 14 van de uitspraak van 16 juni 2021 heeft de rechtbank overwogen dat verweerder 
        in het nieuw te nemen besluit op bezwaar kenbaar en goed gemotiveerd moet ingaan op wat eiseres zowel in bezwaar als in beroep naar voren heeft gebracht. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel is genoemd in de samenvatting van de beroepsgronden in r.o. 6 van de uitspraak van 16 juni 2021. Uit r.o. 13 van die uitspraak blijkt dat de rechtbank niet op deze beroepsgrond is ingegaan, omdat zij daar – door het slagen van andere beroepsgronden – niet aan toekwam.
      
      
      
        De rechtbank constateert dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op het beroep op het evenredigheidsbeginsel en dat verweerder dus niet heeft voldaan aan de opdracht van de rechtbank. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de beslissing om de subsidie vast te stellen op nihil niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daarom slaagt deze beroepsgrond. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. 
    
      Dit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    10. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de geconstateerde gebreken, geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de vaststelling van de subsidie te nemen. De rechtbank zal verweerder ook niet opdragen om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit te nemen (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat zij dit geen doelmatige en efficiënte manier vindt om de zaak af te doen. 
    
    
      Daarom bepaalt de rechtbank dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen 
      met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder moet daarbij vooral letten op de overwegingen 7.3.2 en 8.2 van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken. Binnen deze termijn moet het nieuwe besluit op bezwaar bekend zijn gemaakt. De rechtbank ziet aanleiding om, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, te bepalen dat verweerder een dwangsom verbeurt aan eiseres als hij niet binnen de gestelde termijn een nieuw besluit op bezwaar neemt en bekendmaakt. 
      De rechtbank stelt deze dwangsom vast op € 100,- voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-. De reden daarvoor is dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft voldaan aan de opdrachten die de rechtbank heeft gegeven in de uitspraak van 16 juni 2021.
    
    
    11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 11 augustus 2021;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak 
    een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder, indien niet binnen zes weken na verzending van deze uitspraak 
    een nieuw besluit op bezwaar bekend is gemaakt, aan eiseres een dwangsom verbeurt van € 100,- voor elke dag waarmee hij deze termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      
    
  
  
    Artikel 7:12, eerste lid
    De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
    
    
      
        Subsidieregeling ESF 2014–2020
      
    
  
  
    Artikel 2
    1. De minister verstrekt, overeenkomstig deze regeling, subsidie aan de nader krachtens deze regeling aangewezen rechtspersonen die een bijdrage leveren aan de uitvoering van het programma Europees Sociaal Fonds, zoals uitgewerkt in het Operationeel Programma. De minister neemt daarbij de Verordening (EU) nr. 1303/2013 in acht. (…)
    5 De bepalingen in de bijlagen gelden in aanvulling op hetgeen in het algemeen deel van de regeling is vastgelegd. Voor zover de bepalingen uit de bijlagen in tegenspraak zijn met bepalingen uit het algemeen deel van de regeling, prevaleren de bepalingen in de bijlagen boven de bepalingen in het algemeen deel in de regeling.
    
  
  
    Artikel 4
    1. De minister verleent met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 1303/2013 subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van:
    (…)
    c. bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit, nader uitgewerkt in de hoofdstukken V en Va in het kader van investeringsprioriteit B in bijlage 1, behorende bij deze regeling;
    (…).
    3 Hoofdstuk V als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, bevat nadere regels in het verlengde van en met inachtneming van Verordening (EU) nr. 1303/2013 en Verordening (EU) nr. 1304/2013.
    
  
  
    Bijlage 1 van de Subsidieregeling ESF 2014-2020
    
  
  Investeringsprioriteit B. Actief en gezond ouder worden
  Hoofdstuk V. Duurzame inzetbaarheid bedrijven/instellingen
  
    Artikel B4. Doel
    1. Een project in het kader van dit hoofdstuk heeft tot doel de bevordering van duurzame inzetbaarheid van werkenden door:
    a. het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of
    b. het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.
    2 Een project als bedoeld in het eerste lid is gericht op:
    a. het bevorderen van gezond en veilig werken, waaronder een gezondere leefstijl, het terugdringen van werkstress en ongewenst gedrag in de werksfeer;
    b. het bevorderen van een leercultuur voor werkenden, waaronder het erkennen van niet-bedrijfsspecifieke kennis en vaardigheden;
    c. het stimuleren van interne mobiliteit van werkenden, het anticiperen op individuele ambities en ontwikkelmogelijkheden en het begeleiden van werknemers naar ondernemerschap; of
    d. het bevorderen van een flexibele werkcultuur, waaronder het invoeren van flexibel arbeidstijdenmanagement.
    
  
  
    Artikel B8. Subsidiabele kosten
    In afwijking van artikel 12 komen slechts voor subsidie in aanmerking de kosten van de door de adviseur investeringsprioriteit B werkelijk gerealiseerde uren voor ten minste een van onderstaande activiteiten, aantoonbaar gericht op een of meer thema’s of activiteiten uit artikel B4:
    a. het opstellen van een advies met implementatieplan;
    b. het begeleiden bij het implementeren van een advies.
    
  
  
    Artikel B8a. Niet-subsidiabele kosten
    Niet voor subsidiëring komen in aanmerking:
    a. procesverbetering, met uitzondering van de activiteiten, bedoeld in artikel B4, tweede lid;
    b. scholing;
    c. technische innovatie;
    d. activiteiten die plaatsvinden in het kader van een wettelijke verplichting;
    e. een advies of begeleiding bij de implementatie van een advies, niet zijnde door de adviseur duidelijk toegesneden op de aanvrager en de werkenden middels maatwerk.
    
  
  
    Artikel B10. Einddeclaratie en subsidievaststelling
    1. In afwijking van artikel 18, eerste lid, dient de subsidieontvanger binnen zes weken na beëindiging van het project, een verzoek tot vaststelling in bij de minister.
    2 Het maximale subsidiepercentage bedoeld in artikel 11, eerste lid, wordt vastgesteld op 0% indien bij het indienen, dan wel na het controleren van de einddeclaratie respectievelijk na overig onderzoek door daartoe bevoegde instanties, blijkt dat minder dan € 12.000,– aan subsidiabele kosten is gerealiseerd.
    3 Bij het verzoek tot vaststelling van de subsidie wordt opgenomen:
    a. een vermelding van het aantal actief betrokken werknemers en zelfstandigen zonder personeel;
    b. het door de adviseur investeringsprioriteit B opgestelde advies met implementatieplan of een verslag van de begeleiding van de implementatie van een advies;
    c. de bijlage met berekening van de subsidiabele kosten, de factuur of facturen van de adviseur investeringsprioriteit B met urenspecificatie op dagniveau en de bijbehorende algemeen aanvaarde betalingsbewijzen.
    (…)