ECLI:NL:RBGEL:2022:6283, Rechtbank Gelderland, 09-11-2022, ARN 20/4732
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een opgelegde last onder dwangsom wegens kamerverhuur in strijd met de beheersverordening. De rechtbank komt tot het oordeel dat er geen sprake is van strijdigheid met de beheersverordening, omdat er in de beheersverordening geen relatie is gelegd tussen het begrip woning en de bestemmingsomschrijving. Voor het begrip ‘wonen’ dient daarom aansluiting gezocht te worden bij het algemene spraakgebruik. Onder wonen worden diverse uiteenlopende vormen van huisvesting verstaan, waaronder het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van eiser behoren. De rechtbank oordeelt tevens dat er geen aanleiding bestaat om voor het beoordelen van de overtreding terug te vallen op het aan de beheersverordening voorafgegane bestemmingsplan. Beroep gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 20/4732 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 november 2022
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem (het college).
    
    
    
      Als derde-partij hebben aan de zaak deelgenomen: [C] en [D] , uit Doetinchem
      (gemachtigde: mr. L. Brouwers). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Het college heeft op aanvraag van de derde-partij bij besluit van 12 maart 2020 een last onder dwangsom (het primaire besluit) opgelegd aan eiser. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 23 juli 2020.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door L. Mekouar, W. Renger en R. Udink. De derde-partij is verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Eiser is eigenaar van de woning aan [aan het adres E] in [plaats B] (hierna: het perceel). Op het perceel was ten tijde van het bestreden besluit de beheersverordening ‘Vijverberg, Rekhemseweg, De Hoop, Sportpark Zuid – 2014’, vastgesteld op 11 december 2014, van toepassing. 
    
    2. Bij brief van 29 oktober 2019 heeft de derde-partij verzocht aan het college om handhavend op treden tegen eiser wegens het handelen in strijd met de beheersverordening vanwege het aanwezig zijn van meerdere huishoudens in de woning. Naar aanleiding van dit verzoek hebben op woensdag 15 januari 2020  een tweetal inspecteurs een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle hebben de inspecteurs vastgesteld dat de woning door vijf personen bewoond wordt, hetgeen eiser tijdens de controle heeft bevestigd. Tevens gaven de huurders tijdens de controle aan dat zij apart huur betalen, hetgeen wordt bevestigd door de huurovereenkomsten die eiser heeft gesloten met deze huurders. Op 27 januari 2020 verstuurt het college een vooraankondiging van de last onder dwangsom, omdat het college van mening is dat er tijdens de controle meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Op 18 februari 2020 heeft eiser mondeling een zienswijze gegeven op het voornemen tot de last onder dwangsom.
    
    3. Bij besluit van 12 maart 2020 legt het college de last onder dwangsom op vanwege de volgende overtredingen:
    - het verhuren van kamers van de woning is in strijd met de beheersverordening ‘Vijverberg, Rekhemseweg, De Hoop, Sportpark Zuid - 2014’, hetgeen een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht oplevert;
    - de kamerverhuur heeft tot gevolg dat de artikelen 3.38, 6.21, tweede lid, 6.21 derde lid en 6.31, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 zijn overtreden.
    
    
      De opgelegde last bestaat uit het vóór 1 april 2020 staken en gestaakt houden van de verhuur aan de drie mannelijke huurders en het verwijderen en verwijderd houden van de koel- en vriescombinatie van de zolder. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2020 heeft het college de termijn van 1 april 2020 op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgeschort tot 1 augustus 2020. De verhuur aan de zwangere huurster en haar zoon moet eiser eveneens vóór 1 augustus 2020 staken en gestaakt houden.
    
    
    4. Eiser heeft op 22 april 2020 een bezwaarschrift ingediend bij het college tegen het besluit van 12 maart 2020. Op 24 juni 2020 heeft de Commissie bezwaarschriften het college geadviseerd om het bezwaarschrift van eiser ongegrond te verklaren. Bij besluit van 23 juli 2020 heeft het college besloten om het advies van de Commissie bezwaarschriften over te nemen en het bezwaarschrift ongegrond te verklaren. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of het college bij besluit van 23 juli 2020 terecht het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom heeft gehandhaafd. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. In het primaire besluit, hetgeen het college heeft gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft het college ook beslist dat eiser in strijd heeft gehandeld met het Bouwbesluit. Eiser heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet.
    
    6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond verklaard moet worden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is er sprake van strijdigheid met de beheersverordening?
      
    
    
    
      7.1.
      Eiser stelt dat het verhuren van de kamers in zijn woning niet in strijd is met de beheersverordening ‘Vijverberg, Rekhemseweg, De Hoop, Sportpark Zuid - 2014’ (hierna: de beheersverordening). Eiser voert daartoe aan dat de koppeling tussen de definitie van het begrip ‘woning’ uit de begripsbepalingen en de bestemmings- of doeleindenomschrijving van de beheersverordening ontbreekt. Omdat deze koppeling ontbreekt, is er volgens eiser geen sprake van een overtreding en is het college niet bevoegd om wegens deze overtreding handhavend op te treden.
      
    
    
      7.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de overtreding van de beheersverordening blijkt uit het vorige bestemmingsplan ‘De Hoop 2004’. Op basis van dat bestemmingsplan had het perceel de bestemming ‘Woondoeleinden’ met de functieaanduiding ‘Aaneengesloten woningen’. Op grond van artikel 1.51 van het bestemmingsplan is een woning ‘een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding, woonwagens niet inbegrepen’. Het college leidt uit de artikelen 2.1.1 onder a en 1.1.16 van de beheersverordening af dat er in de beheersverordening voor is gekozen om de ruimte die het vorige bestemmingsplan biedt bij recht mee te nemen en dat er daarom voor de vaststelling van de overtreding teruggevallen dient te worden op het vorige bestemmingplan.
      
    
    
      7.3.
      In artikel 2.1.1 van de beheersverordening is bepaald dat de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik, waarbij de hoofdfuncties zijn aangegeven in bijlage 4 Functiekaart – deel Vijverberg en Rekhemseweg en 5 Functiekaart – deel De Hoop en Sportpark Zuid. Het bestaande gebruik is in artikel 1.1.16 van de beheersverordening gedefinieerd als het bestaande legaal tot stand gekomen of op grond van een vergunning toegestaan maar nog niet gerealiseerd gebruik van gronden en die bouwwerken, zoals aanwezig op het moment van vaststelling van de verordening; daaronder valt niet het gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank stelt vast dat artikel 2.1.1 van de beheersverordening onduidelijk geformuleerd is. Enerzijds verwijst deze bepaling naar de term ‘het bestaande gebruik’, hetgeen volgens artikel 1.1.16 ziet op het legaal tot stand gekomen of op grond van een vergunning toegestaan maar nog niet gerealiseerd gebruik van gronden en bouwwerken, zoals aanwezig op het moment van de vaststelling van de verordening. Anderzijds verwijst artikel 2.1.1 voor het bestaande gebruik naar de hoofdfuncties die zijn aangegeven op de functiekaart die als bijlage bij de beheersverordening is gevoegd. Op de ‘functiekaart 5 - deel De Hoop en Sportpark Zuid’ is het perceel aangewezen voor de hoofdfunctie ‘Wonen’. Indien het toegestane gebruik afgeleid wordt van de functiekaart is er in ieder geval geen aanleiding om op basis van artikel 1.1.16 van de beheersverordening te toetsen aan het voorafgaande bestemmingsplan. 
      
    
    
      7.5.
      De vraag die dan ook voorligt is of het op het perceel toegestane gebruik is af te leiden uit de artikelen 2.1.1 en 1.1.16 van de beheersverordening, eventueel in samenhang met het aan de beheersverordening voorafgegane bestemmingplan, of dat het toegestane gebruik direct volgt uit artikel 2.1.1 in samenhang met de functiekaart. 
      
    
    
      7.6.
      Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), zie bijvoorbeeld ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2027, kan de niet bindende toelichting van een plan meer inzicht geven over de bedoeling van de planwetgever indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Zoals de rechtbank hierboven heeft uiteengezet, is artikel 2.1.1 in zoverre onduidelijk, dat het de vraag is aan de hand waarvan het in de beheersverordening toegestane gebruik moet worden bepaald.
      
    
    
      7.7.
      Naar het oordeel van de rechtbank volgt het bestaand gebruik dat op basis van de beheersverordening is toegestaan uit artikel 2.1.1 van de beheersverordening, in samenhang met de functiekaart uit de bijlage. De rechtbank baseert zich daarbij op paragraaf 3.2.1 van toelichting behorend bij de beheersverordening: ‘Aan de hand van de functiekaart, bijlage 4 Functiekaart - deel Vijverberg en Rekhemseweg en bijlage 5 Functiekaart - deel De Hoop en Sportpark Zuid van de regels, is het bestaand gebruik te zien via de functie die aangegeven is.’ 
      
      
        Het bovenstaande wordt eveneens ondersteund door hetgeen is opgenomen in paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting: ‘Deze hoofdfunctie is de meest voorkomende functie in Vijverberg - Rekhemseweg en De Hoop. Hiervoor geldt in het hele verordeningsgebied dat de bij recht toegelaten bouw- en gebruiksregels uit de bestemmingsplannen zoveel mogelijk één op één zijn doorvertaald.’ Dit staat in 2.1.1 en 2.1.2 van de regels. Uit artikel 2.1.1, in samenhang met de functiekaart, volgt dat de hoofdfunctie wonen is toegekend aan het perceel en de bouw- en gebruiksregels voor deze bestemming volgen uit artikel 2.1.2 van de beheersverordening.’ 
      
      
    
    
      7.8.
      Dit betekent dat op het perceel de hoofdfunctie “Wonen” is toegestaan. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat ‘het bestaande gebruik’ moet worden uitgelegd aan de hand van artikel 1.1.16 van de beheersverordening, eventueel in samenhang met het aan de beheersverordening voorafgegane bestemmingsplan, dus niet. Hierbij overweegt de rechtbank dat een andere lezing vanuit het oogpunt van rechtszekerheid onwenselijk zou zijn, omdat gebruiksregels direct uit de beheersverordening dienen te volgen en niet uit een inmiddels vervallen bestemmingsplan. 
      
    
    
      7.9.
      De vervolgvraag waarvoor de rechtbank zich ziet gesteld is of er in de beheersverordening een relatie is gelegd tussen het begrip ‘woning’ uit de definitiebepalingen en de bestemmings- of doeleindenomschrijving.
      
    
    
      7.10.
      Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192, dient een relatie te zijn gelegd tussen de omschrijving van het begrip ‘woning’ en de bestemmings- of doeleindenomschrijving. In de gevallen dat een dergelijke relatie ontbreekt, is de omschrijving van het begrip ‘woning’ namelijk niet relevant voor de uitleg van het begrip ‘wonen’. Is slechts het begrip ‘wonen’ opgenomen in de bestemmings- of doeleindenomschrijving en is dat begrip niet nader gedefinieerd, dan dient aansluiting te worden gezocht bij het algemene spraakgebruik. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1882, dienen in het algemeen spraakgebruik onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder valt ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren.
      
    
    
      7.11.
      De rechtbank overweegt dat er geen relatie is gelegd in de beheersverordening tussen de omschrijving van het begrip ‘woning’ uit artikel 1.1.61 en de bestemmingsomschrijving uit artikel 2.1.1 van de beheersverordening. Voor het begrip ‘wonen’ uit de bestemmingsomschrijving, waarvan een nadere definitie ontbreekt, dient derhalve aansluiting te worden gezocht bij het algemene spraakgebruik. Op basis van de hierboven weergegeven uitspraak van de Afdeling dienen in het algemeen spraakgebruik onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder valt ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van eiser behoren. Derhalve komt de rechtbank tot het oordeel dat het verhuren van de kamers niet in strijd is met de beheersverordening.
      
    
    
      7.12.
      Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        8.	 Gelet op hetgeen onder rechtsoverweging 7.7. tot en met 7.13. is overwogen, is het beroep gegrond. De overige beroepsgronden kunnen daarom onbesproken blijven. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de strijdigheid met de beheersverordening. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, voor zover het ziet op strijdigheid met de beheersverordening. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de strijdigheid met de beheersverordening;
    - herroept het primaire besluit, voor zover dit ziet op de strijdigheid met de beheersverordening;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.