ECLI:NL:RBOVE:2022:3411, Rechtbank Overijssel, 17-11-2022, AWB_21_946 en 21_948
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 21/946 en 21/948
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
    
    
      1. Stichting Azibote Enschede, gemachtigde: mr. A.J.C. van Gurp,
    
      2. Legado Invest B.V.te Holten, gemachtigde: mr. M.B. Bollen,
    eisers,
    
    
      en 
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder,
    gemachtigde: D. Gülec-Sentürk.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 23 juli 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers (hierna 
      te noemen: Azibo respectievelijk Legado) ieder afzonderlijk een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan op het perceel [adres]
       in [vestigingsplaats]. 
    
    
    
      Tegen deze besluiten hebben Azibo en Legado beiden bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluiten van 21 januari 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de lasten verlengd tot 1 oktober 2021. De bezwaren zijn van rechtswege mede gericht tegen die verlengingsbesluiten.
    
    
    
      Bij besluiten van 28 april 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van Azibo en Legado ongegrond verklaard.
    
    
    
      Azibo en Legado hebben tegen die besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluiten van 26 juli 2021, 2 december 2021, 15 februari 2022, 15 juni 2022 en 20 juli 2022 heeft verweerder de begunstigingstermijn desgevraagd enkele malen verlengd, laatstelijk tot 1 november 2022. De beroepen zijn van rechtswege mede gericht tegen 
      deze verlengingsbesluiten.
    
    
    
      Verweerder heeft met betrekking tot beide beroepen een gezamenlijk verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2022. De beroepen zijn daarbij gelijktijdig behandeld. Voor Azibo is verschenen haar gemachtigde, mr. E. Spek-reijse, [naam] en [naam], terwijl voor Legado zijn verschenen haar gemachtigde en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door S.G.J. Kampkuiper.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Korte weergave relevante feiten en omstandigheden
      
    
    
      1.1
      Legado houdt zich bezig met de handel in onroerend goed. Zij heeft in 2011 het pand [adres] in [vestigingsplaats] (hierna aangeduid als: het pand) aangekocht. 
      
    
    
      1.2
      
        Azibo is een kleinschalige organisatie in Enschede en Haaksbergen die beschermd 
        en begeleid wonen aanbiedt voor kwetsbare volwassenen met een lichte verstandelijke beperking, psychiatrische problematiek en/of autisme. Zij is sinds maart 2017 huurder van het pand.
      
      
    
    
      1.3
      Bij een multidisciplinaire integrale controle (brandweer en zorgfraude) op 17 oktober 2018 is geconstateerd dat in het pand 8 studio’s zijn gerealiseerd en dat op het voorerf een portacabin is geplaatst. In de studio’s en de portacabin woonden op het moment van de controle 9 cliënten van Azibo, waarbij sprake was van beschermd wonen met 12-uurs begeleiding. Voor het realiseren van de studio’s en het plaatsen van de portacabin is geen omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend.
      
    
    
      1.4
      Omdat het gebruik van het pand voor beschermd wonen volgens verweerder in strijd is met het geldende bestemmingsplan en niet kan worden gelegaliseerd, heeft verweerder bij de primaire besluiten zowel aan Azibo (als huurder/ gebruiker) als aan Legado (als eigenaar) een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat vóór 1 maart 2021 (laatstelijk verlengd tot 1 november 2022):
      1. het strijdig gebruik van het pand gestaakt dient te worden en gestaakt dient te blijven;
      2. de op het voorerf geplaatste portacabin verwijderd dient te worden en verwijderd dient te 
          worden gehouden;
      3. de in het pand gerealiseerde studio’s dienen te worden verwijderd en verwijderd dienen te 
      
            worden gehouden.
        Als niet aan deze last wordt voldaan, wordt per direct een dwangsom verbeurd van:a. € 40.000,- ineens voor het niet of niet geheel voldoen aan last 1;
      
      b. € 5.000,- ineens voor het niet of niet geheel voldoen aan last 2;
      c. € 10.000,- ineens voor het niet of niet geheel voldoen aan last 3.
      De maximale te verbeuren dwangsom bedraagt € 55.000,-.
      
    
    
      1.5
      Eisers bestrijden de juistheid van deze besluiten
      
      
        
          Wettelijke bepalingen over handhaving
        
      
    
    
      2.1
      
        Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet, juncto artikel 5.21 van 
        de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verweerder bevoegd om bij een overtreding handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang.
      
      
    
    
      2.2
      Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 
      
    
    
      2.3
      Ingevolge artikel 5:31d, van de Awb wordt onder een last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
      2.4
      In artikel 5:32b van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd. De bedragen van de dwang-sommen moeten in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
      
      
        
          Bestemmingsplan
        
      
    
    
      3.1
      
        Het perceel [adres] ligt binnen de grenzen van het bestemmings-plan “Havengebied - Westerval Noord” (hierna te noemen: het bestemmingsplan) dat op 
        19 december 2016 door de raad van de gemeente Enschede is vastgesteld en op 5 mei 2017 in werking is getreden. 
      
      
    
    
      3.2
      
        Het perceel heeft in dit bestemmingsplan de bestemming “Bedrijventerrein”, met 
        de gebiedsaanduiding “Overige zone – archeologisch onderzoeksgebied” en de functie-aanduidingen “Bedrijf tot en met categorie 4.1” en “Bedrijfswoning”. 
      
      
    
    
      3.3
      
        Ingevolge artikel 5.1.1 van de planregels die bij genoemd bestemmingsplan horen, 
        zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden, met uitzondering van risicovolle inrichtingen, vuurwerkbedrijven, verkooppunten motorbrandstoffen, autodemontage-bedrijven, (ondergeschikte) detailhandel, bestemd voor onder andere bedrijven die zijn genoemd in de categorieën 1 en 2 uit de hoofdgroep Bedrijven van de bij de planregels behorende Lijst van bedrijfstypen, inclusief autoservicebedrijven en uitgezonderd autodemontagebedrijven.
      
      
    
    
      3.4
      Ingevolge artikel 5.1.2, onder a, sub s, van planregels is ter plaatse van de aanduiding "Bedrijfswoning" een bedrijfswoning toegestaan.
      
    
    
      3.5
      Ingevolge artikel 1:15 van de planregels wordt in het bestemmingsplan onder een “Bedrijfswoning” verstaan: een woning in of bij een (bedrijfs)gebouw of op een (bedrijven)-terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is.
      
    
    
      3.6
      
        Ingevolge artikel 1.91 van de planregels wordt in het bestemmingsplan onder een “Woning” verstaan: een gebouw of een deel van een woongebouw dat door zijn indeling 
        en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
      
      
      
        
          Overgangsrecht bouwwerken
        
      
    
    
      3.7
      Het overgangsrecht van het bestemmingsplan is opgenomen in artikel 23 van de planregels. 
      
    
    
      3.8
      Het overgangsrecht voor bouwwerken is opgenomen in artikel 23.1.1 en houdt het volgende in: een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, (a) gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd en (b) na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
      
    
    
      3.9
      Ingevolge het bepaalde in artikel 23.1.3 van de planregels is het bepaalde in artikel 23.1.1 niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
        
          Overgangsrecht gebruik
        
      
    
    
      3.10
      Het overgangsrecht voor gebruik is opgenomen in artikel 23.2.1 van de planregels en houdt in dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
      
    
    
      3.11
      In gevolge artikel 23.2.2 van de planregels is het echter verboden om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik bedoeld in lid 23.2.1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
      
    
    
      3.12
      Artikel 23.2.3 van de planregels bepaalt dat indien het gebruik bedoeld in lid 23.2.1, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, het verboden is dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
      
    
    
      3.13
      Artikel 23.2.4 van de planregels bevat een uitzondering op het overgangsrecht voor gebruik. In dit artikel is namelijk bepaald dat het bepaalde in artikel 23.2.1 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
    
    
      4.1
      
        Verweerder is van mening dat voor het realiseren van de studio’s in het pand 
        een omgevingsvergunning vereist is, omdat er zelfstandige wooneenheden zijn gecreëerd. 
        In het pand waren weliswaar al kamers aanwezig die door studenten werden bewoond, maar dat waren volgens verweerder geen zelfstandige wooneenheden omdat deze niet beschikten over eigen voorzieningen, zoals een toilet, badkamer en keuken. Dit is volgens verweerder veranderd toen Azibo in 2017 huurder is geworden en het pand is gaan gebruiken voor de huisvesting van een aantal van haar cliënten. Toen zijn die eigen voorzieningen alsnog gerealiseerd, waardoor er zelfstandige wooneenheden (studio’s) zijn ontstaan.
      
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt dat niet is geconstateerd dat ten tijde van de bewoning door studenten ook al eigen voorzieningen als een toilet, badkamer en keuken in de kamers aanwezig waren. Bestaande woningen mogen volgens het bestemmingsplan niet bouwkundig worden gesplitst in meerdere zelfstandige wooneenheden. Dat kan volgens verweerder alleen met een omgevingsvergunning. 
      
    
    
      4.3
      Daarnaast is volgens verweerder door de realisering van zelfstandige wooneenheden de (sub)brandcompartimentering van het pand gewijzigd. Ook hiervoor is een omgevings-vergunning voor de activiteit bouwen nodig. 
      
    
    
      4.4
      Voor de op het voorerf geplaatste portacabin is naar de mening van verweerder eveneens een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig.
      
    
    
      4.5
      Het overgangsrecht is volgens verweerder niet van toepassing omdat de kamerverhuur aan studenten in het pand ook al in strijd was met de bestemming en een strijdige situatie niet op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet.
      
    
  
  
    Het beroep van Azibo (zaaknummer 21/946)
    
      5.       De beroepsgronden van Azibo betreffen – kort samengevat – de volgende aspecten:
      . bevoegdheid tot handhaving gebruik en overgangsrecht;
      . overtreding artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo (bouwen);
      . strijd met het vertrouwensbeginsel (gebruik en bouwen);
      . bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving/hardheidsclausule;
      . hoogte van de dwangsom; 
      . begunstigingstermijn.
    
    
    
      De rechtbank zal deze beroepsgronden hierna afzonderlijk bespreken.
    
    
    
      
        Bevoegdheid tot handhaving gebruik en overgangsrecht
      
    
    
      6.1
      Azibo stelt dat het gebruik van het pand als burgerwoning onder het vorige bestemmingsplan “Havengebied 2002” was toegestaan. In dat bestemmingsplan werd onder een “Bedrijfswoning” verstaan: een woning op een bedrijventerrein, en onder “Woning”: een bouwwerk geschikt en bestemd voor huisvesting van niet meer dan één huishouden”. Een beperking in de woonfunctie van een bedrijfswoning in die zin dat er een verband zou moeten zijn met of ondergeschiktheid aan een bedrijf, ontbrak in de definitie.
      
    
    
      6.2
      Voor een woning met een beperking in de woonfunctie kende het bestemmingsplan volgens Azibo een ander begrip, namelijk een “Dienstwoning”. Daaronder werd verstaan: een woning die kennelijk slechts bedoeld is voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar – gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein – noodzakelijk is. 
      
    
    
      6.3
      Gelet op het onderscheid dat er in het bestemmingsplan “Havengebied 2002” werd gemaakt tussen een “Bedrijfswoning” en een “”Dienstwoning”, bestrijdt Azibo dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om in het thans geldende bestemmingsplan “Havengebied – Westerval Noord” het begrip “Bedrijfswoning” uit het vorige bestemmingsplan nader te specificeren. 
      
    
    
      6.4
      Kortom, naar de mening van Azibo mocht een bedrijfswoning onder het bestem-mingsplan “Havengebied 2002” (ook) worden bewoond voor reguliere woondoeleinden zonder binding met een bedrijf. Het volgens Azibo onder het vorige bestemmingsplan legaal gestarte gebruik van het pand als burgerwoning mocht naar haar mening op grond van het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan worden voortgezet. 
      
    
    
      6.5
      
        Dat gebruik is volgens Azibo niet verzwaard. Er is naar haar mening voortdurend sprake geweest van (nagenoeg) zelfstandige bewoning van de reeds aanwezige studio’s waarbij de cliënten samen één huishouden vormen. De cliënten die in het pand wonen, hebben volgens Azibo geen permanente begeleiding nodig. Zij krijgen geen therapie of behandeling, maar kunnen op afroep en waar nodig begeleiding krijgen. In het pand ligt volgens Azibo de nadruk op wonen en niet op het aanbieden van zorg of begeleiding. 
        Dat het huishouden in dit geval uit meer personen bestaat dan het geval is in een traditionele woonvorm zoals een gezin, maakt volgens Azibo niet dat daarmee sprake is van een verzwaring van het bestaande gebruik.  
      
      
    
    
      6.6
      
        Volgens Azibo bestond het huidige gebruik al ten tijde van de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan op 5 mei 2017. Azibo stelt dat zij met ingang van 21 maart 2017 de eerste studio van Legado heeft gehuurd voor het huisvesten van een cliënt. 
        Op 1 april 2017 is nog een cliënt van Azibo in het pand gaan wonen en per 1 mei 2017 huurde Azibo al vier studio’s. Met ingang van 1 augustus 2017 is Azibo huurder van het gehele pand geworden en is de bewoning door studenten geheel beëindigd. In overleg met Legado is toen besloten dat er een interne renovatie diende plaats te vinden om de verouderde woonruimtes, gemeenschappelijke ruimtes en voorzieningen te laten voldoen aan de eisen van deze tijd. Het gebruik van het pand voor bewoning door cliënten van Azibo is vanaf maart 2017 tot op heden niet onderbroken is geweest. Ook tijdens de renovatie van de studio’s door Legado bleven de cliënten wonen in het pand. 
      
      
    
    
      6.7
      Gelet op het voorgaande is Azibo van mening dat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand.   
      
    
    
      6.8
      
        De rechtbank volgt Azibo niet in dat standpunt. De rechtbank is van oordeel dat 
        ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 5 mei 2017 geen sprake was van  bestaand rechtmatig gebruik. Weliswaar was het bewonen van een bedrijfswoning zonder bijbehorende bedrijf onder het voorgaande bestemmingsplan “Havengebied 2002” niet verboden, maar een woning – dus ook een bedrijfswoning – was slechts bestemd voor huisvesting van één huishouden. Daarvan was in dit geval geen sprake omdat het pand op 
        5 mei 2017 werd bewoond door een mix van studenten en cliënten van Azibo. In een dergelijke situatie kan naar het oordeel van de rechtbank niet van één huishouden als bedoeld in de planvoorschriften worden gesproken. 
      
      
    
    
      6.9
      Nu het gebruik van het pand op 5 mei 2017 in strijd was met het oude bestemmingsplan “Havengebied 2002”, mag dat gebruik niet op grond van het overgangsrecht worden voortgezet onder het nieuwe bestemmingsplan “Havengebied – Westerval Noord”.
      
    
    
      6.10
      Het beroep van Azibo op het overgangsrecht slaagt daarom niet.
      
      
        
          Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo (bouwen) 
        
      
    
    
      7.1
      Azibo stelt dat alle 9 studio’s reeds aanwezig waren toen zij in 2017 huurder werd van het pand en dat iedere studio al beschikte over voorzieningen als een toilet, badkamer en eenvoudig keukenblokje. Het pand is naar haar zeggen alleen gemoderniseerd c.q. gerenoveerd. Volgens Azibo is de indeling van het pand daarbij ongewijzigd gebleven en bleven de bestaande studio’s gehandhaafd. Azibo stelt dat zij geen voorzieningen aan de studio’s heeft toegevoegd die in 2017 niet reeds aanwezig waren. Ook heeft er volgens Azibo geen bouwkundige splitsing van het pand plaatsgevonden. Daarom is volgens haar evenmin sprake geweest van een wijziging van de (sub)brandcompartimentering van het pand.
      
    
    
      7.2
      Azibo is van mening dat zij niet gehouden was een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan te vragen omdat zij geen vergunningplichtige bouwwerkzaamheden aan het pand heeft verricht. Zij kan naar haar mening dan ook niet als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo worden aangemerkt. 
      
    
    
      7.3
      
        Azibo wijst er op dat aan de last geen overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo (het in stand laten van een illegaal bouwwerk) ten grondslag is gelegd. Azibo stelt 
        dat zij het als huurder ook niet in haar macht heeft om zelfstandig sloopwerkzaamheden uit te voeren aan het pand, dat eigendom is van Legado. De lasten genoemd onder 2 en 3 van het betreffende besluit, zijn naar de mening van Azibo daarom ten onrechte tevens aan haar opgelegd.
      
      
    
    
      7.4
      
        De rechtbank volgt Azibo niet in haar zienswijze. Gelet op de bouwtekeningen van 
        het pand die zich in het dossier bevinden, acht de rechtbank het niet geloofwaardig dat de huidige 9 studio’s al aanwezig waren toen Azibo huurder van het pand werd en dat deze studio’s slechts zijn gemoderniseerd. Weliswaar gaat het bij het pand om een woonhuis waarin oorspronkelijk drie gezinnen hebben gewoond, maar uit de bouwtekeningen die zich in het dossier bevinden, blijkt niet dat de kamers beschikten over eigen voorzieningen als een toilet, badkamer en keuken. De rechtbank acht aannemelijk dat (een aantal van) de zelfstandige wooneenheden c.q. studio’s pas zijn gerealiseerd toen de cliënten van Azibo in het pand kwamen wonen en dat toen ook de portacabin op het voorerf is geplaatst. Azibo heeft de rechtbank niet van het tegendeel kunnen overtuigen. Daartoe ontbreekt ook enig bewijs. 
      
      
    
    
      7.5
      Naar het oordeel van de rechtbank was er voor het realiseren van de studio’s in het pand en het plaatsen van de portacabin op het voorerf een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig. Dat geldt ook voor het wijzigen van de (sub)brandcompartimentering van het pand als gevolg van het realiseren van de studio’s. 
      
    
    
      7.6
      
        Omdat voor de genoemde activiteiten geen omgevingsvergunning is verleend, 
        is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Verweerder 
        was daarom bevoegd om handhavend op te treden. 
      
      
    
    
      7.7
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden zowel Azibo 
        als Legado aangeschreven. Omdat Azibo de genoemde bouwactiviteiten in samenspraak 
        met Legado heeft laten uitvoeren, heeft zij het ook in haar macht om de overtreding weer ongedaan te maken door de studio’s weer in de oude staat terug te (laten) brengen en de portacabin van het voorerf te (laten) verwijderen. Dat Azibo geen eigenaar maar huurder is van het pand, staat daaraan niet in de weg.
      
      
      
        
          Strijd met vertrouwensbeginsel (gebruik en bouwen)
        
      
    
    
      8.1
      
        Azibo beroept zich bij haar standpunt dat verweerders handhavingsbesluit niet in stand kan blijven, op toezeggingen die zijn gedaan door een ambtenaar van de gemeente, [naam] (hierna te noemen: [naam]). Hij heeft de situatie ter plekke bekeken en zou hebben gezegd dat het gebruik van het pand voor cliënten van Azibo geen probleem is. Azibo verwijst daarbij naar twee getuigenverklaringen. Azibo kende [naam] al langer en hij zou al vaker toezeggingen hebben gedaan over het gebruik van panden door Azibo, die door verweerder altijd gestand werden gedaan. Daar komt volgens Azibo nog bij dat het Cimot – dat onder verantwoordelijkheid van de gemeente Enschede valt – cliënten voor plaatsing in het pand heeft voorgedragen aan Azibo en dat de afdeling Subsidies van 
        de gemeente Enschede de kosten die Azibo maakte voor deze cliënten, steeds heeft 
        gesubsidieerd. Azibo meent dat zij op grond van alle uitlatingen van [naam] en 
        de overige omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, erop mocht vertrouwen dat 
        zij gebruik mocht maken van het pand zoals zij dat thans doet, en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Azibo meent dat zij daarom met succes een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. 
      
    
    
      8.2
      De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1964) een stappenplan uiteen heeft gezet dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwens-beginsel in het omgevingsrecht. 
      
    
    
      8.3
      Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. 
      
      
        De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? 
      
      
      
        Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. 
        Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. 
      
      
      
        In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
      
    
    
      8.4
      
        In dit geval beroept Azibo zich op toezeggingen door [naam]. Hij is echter beheerder basisadministratie en houdt zich bezig met adressen en huisnummering.
        
          [naam] is op geen enkele wijze betrokken bij de vergunningverlening en/of handhaving in het kader van de Wabo, waar het hier om gaat. Nergens blijkt uit dat hij bevoegd was om namens verweerder toezeggingen te doen over vergunningverlening of handhaving in het kader van de Wabo. In het primaire besluit is vermeld dat [naam] tijdens zijn bezoek niet heeft gesproken over zaken rondom het bestemmingsplan en bouwvergunningen. De rechtbank ziet geen reden om aan deze informatie te twijfelen. Uit de overgelegde getuigenverklaringen blijkt ook niet dat [naam] het over iets anders heeft gehad dan over de huisnummering en het voldoen aan de criteria om voor afzonderlijke huisnummers in aanmerking te komen. 
      
      
    
    
      8.5
      Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de uitlatingen of gedragingen van [naam] dan ook niet worden aangemerkt als toezeggingen. 
      
    
    
      8.6
      Azibo heeft zich in het kader van het vertrouwensbeginsel ook beroepen op het feit dat Cimot, dat onderdeel is van de gemeente, cliënten heeft voorgedragen voor huisvesting door Azibo in het pand. Azibo meent dat zij er daarom vanuit mocht gaan dat dit met instemming van verweerder plaatsvond. 
      
    
    
      8.7
      De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog niet slaagt. De rechtbank overweegt daartoe dat het Cimot het beschermd wonen in Twente regelt voor mensen met psychische of psychosociale problemen. Het Cimot houdt zich echter niet bezig met omgevings-vergunningen. Het feit dat Azibo op voordracht van Cimot cliënten heeft gehuisvest in het pand en dat er subsidies zijn toegekend voor die cliënten, zegt dan ook niets over de vraag of die huisvesting op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Het voordragen van mensen voor huisvesting in het pand door Cimot is overigens gestopt nadat duidelijk was geworden 
      
      
        dat sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik en er een handhavingstraject was gestart.
      
      
    
    
      8.8
      Bij haar oordeel laat de rechtbank meewegen dat Azibo geen “onwetende” burger is maar een professionele partij die zich onder andere bezighoudt met huisvesting van mensen die zijn aangewezen op zorg en begeleid wonen. Azibo had daarom beter kunnen en moeten weten.
      
    
    
      8.9
      Nu het beroep van Azibo op het vertrouwensbeginsel al strandt bij de eerste stap, komt de rechtbank niet toe aan de tweede en derde stap.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
        9.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dat kan zich voordoen als er concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarom van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
      
        
          Legalisatie
        
      
    
    
      10.1
      Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt een concreet zicht op legalisatie omdat verweerder niet bereid is om de geconstateerde overtredingen alsnog te vergunnen. 
      
    
    
      10.2
      
        Er kan volgens verweerder geen omgevingsvergunning worden verleend voor de studio’s en de portacabin – bijvoorbeeld door het toepassen van de zogenoemde kruimelgevallenregeling die is opgenomen in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) – of voor het strijdig gebruik. Dat komt door de ligging van het perceel op een gezoneerd bedrijventerrein in het havengebied waar zware milieucategorieën zijn toegestaan. 
        Het toevoegen van kwetsbare of gevoelige objecten zoals burgerwoningen, is niet toegestaan en in strijd met onder meer de Wet geluidhinder. Ook vanwege externe veiligheidsaspecten is legalisatie van de overtredingen volgens verweerder niet wenselijk. Daarnaast zorgt het gebruik als woning op een bedrijventerrein voor belemmeringen voor de omliggende bedrijven. Verweerder is daarom niet bereid de woonfunctie ter plaatse te versterken. Op een bedrijventerrein staat de bedrijfsfunctie centraal. Bij een woonfunctie is het realiseren van een goed woon- en leefmilieu een van de uitgangspunten van een goede ruimtelijke ordening. Van een goed woon- en leefmilieu is volgens verweerder in dit gebied geen sprake.
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
    
    
      11.1
      Azibo stelt dat huisvesting voor haar cliënten die voldoet aan alle eisen, vrijwel onmogelijk is te vinden. Handhaving zal er daarom toe leiden dat een kwetsbare groep cliënten die is aangewezen op (nagenoeg) zelfstandige woonruimte met een bepaalde mate van zorg, op straat komt te staan, omdat geschikte alternatieve woonruimte niet voorhanden is. Er zijn geen klachten en er liggen geen handhavingsverzoeken van derden. Verweerder had naar de mening van Azibo dan ook moeten kiezen voor een minder ingrijpende oplossing dan integrale handhaving, zoals bijvoorbeeld een uitsterfregeling. 
      
    
    
      11.2
      In het verweerschrift stelt verweerder dat het feit dat er geen sprake is van klachten en/of verzoeken om handhaving, niet betekent dat hij bij een overtreding moet afzien van handhavend optreden. Er is sprake van een overtreding van de wet- en regelgeving en verweerder heeft daarom een beginselplicht tot handhaving. Daarbij is het volgens verweerder ook van belang dat er geen illegale situaties ontstaan. Panden dienen gebruikt te worden zoals planologisch is toegestaan. Dat de locatie goed bereikbaar is voor de begeleiders vanaf de hoofdlocatie en dat de cliënten op een passende manier gehuisvest moeten worden, dit gelet op hun indicatie en de mate van zorg waarvoor zij in aanmerking komen, maakt volgens verweerder niet dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid. De strijdige situatie moet naar de mening van verweerder stoppen en bij de begunstigingstermijn is rekening gehouden met de situatie, zodat de cliënten van Azibo op een redelijke manier elders onderdak kunnen vinden.
      
    
    
      11.3
      De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het feit dat voor Azibo huisvesting voor haar cliënten die voldoet aan alle eisen, moeilijk is te vinden, op zich geen bijzondere omstandigheid is om af te zien van handhaving indien sprake is van een situatie die in strijd is met het bestemmingsplan, ook als er geen klachten zijn of verzoeken om handhaving van derden. 
      
    
    
      11.4
      Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
    
    
      12.1
      
        Zoals eerder in deze uitspraak is aangegeven kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarom van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
        De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende. 
      
      
    
    
      12.2
      
        Uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat een aantal bewoners van het Havengebied zich bij verweerder heeft gemeld met problemen met een hypotheekaanvraag voor hun woning. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder gekeken naar het bestemmingsplan voor het Havengebied en met name naar de woningen die in dat bestemmingsplan de functieaanduiding “Bedrijfswoning” hebben, zoals het pand [adres]. Voor een aantal woningen, waaronder dit pand, wil verweerder meewerken aan een aanpassing in het bestemmingplan. Dat doet verweerder in principe alleen voor een woning waarvoor overgangsrecht geldt voor regulier wonen. Dat is het geval als de woning voldoet aan het volgende:
        . er woont maximaal één huishouden, en
        . er is minstens sinds 5 mei 2017 geen duidelijke binding tussen de bewoners en een bedrijf dat bij de woning ligt.
      
      
    
    
      12.3
      
        Omdat er in het pand [adres] op en na 5 mei 2017 sprake was 
        van meer dan één huishouden, is er volgens verweerder geen sprake van regulier wonen. Verweerder is echter bereid om voor het pand een uitzondering te maken en het bestemmingsplan toch aan te passen. De bestemmingen “Bedrijventerrein” en “Bedrijfswoning” blijven gelden voor het pand, maar op bestemmingplankaart wordt voor het pand een aanduiding toegevoegd die expliciet duidelijk maakt dat regulier wonen is toegestaan. Dit is niet van de persoon afhankelijk, zodat de woning ook aan andere mensen verkocht kan worden. Deze extra aanduiding maakt echter geen bewoning mogelijk door meer dan één huishouden. De procedure voor de planwijzing is inmiddels in een vergevorderd stadium.
      
      
    
    
      12.4
      Uit het voorgaande volgt dat regulier wonen in het Havengebied zal worden toegestaan en dat de eerder door verweerder genoemde milieuargumenten om niet mee te werken aan legalisatie thans kennelijk geen beletsel meer vormen voor reguliere bewoning van het pand indien sprake is van bewoning door één huishouden. In het licht van deze ontwikkeling is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het doorzetten van het ingeslagen handhavingstraject, met alle vèr strekkende gevolgen voor eiseres van dien niet onevenredig is ten opzichte van het belang van verweerder om nu door te pakken. De bestreden besluiten kunnen om die reden niet in stand blijven.
      
    
    
      12.5
      Verweerder dient opnieuw op de bezwaren van eisers te beslissen en daarbij ook moeten beoordelen of bij de bewoning van het pand door de cliënten van Azibo in de huidige vorm al dan niet sprake is van één huishouden.
      
    
    
      12.6
      Het beroep van Azibo is gegrond.
      
    
  
  
    Het beroep van Legado (21/948)
    
      13.1
      
        De beroepsgronden van Legado komen – kort gezegd – neer op het volgende:
        . primair: geen strijd met het bestemmingsplan;
        . subsidiair: geen bouwvergunning vereist;
        . meer subsidiair: bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving, te weten:
      
      a. vertrouwensbeginsel;
      b. gelijkheidsbeginsel;
      c. handhaving onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen;
      d. concreet zicht op legalisatie vanwege zogenaamd ‘kruimelgeval’;
      . uiterst subsidiair: de begunstigingstermijn.
      
    
    
      13.2
      Nu de beide bestreden besluiten reeds niet in stand kunnen blijven op grond van wat de rechtbank hiervoor, onder het kopje ‘Belangenafweging’, heeft overwogen ten aanzien van het beroep van Azibo, behoeven de gronden die Legado in haar beroep primair, subsidiair en meer subsidiair heeft aangevoerd en die op hoofdpunten overeenstemmen met wat Azibo in beroep naar voren heeft gebracht, hier geen verdere bespreking.
      
    
    
      13.3
      Ook het beroep van Legado is gegrond.
      
      
        
          Voorlopige voorziening
        
      
      14. Gelet op het belang van de cliënten van Azibo om in afwachting van de nieuwe besluitvorming door verweerder voorlopig in het pand te kunnen blijven wonen, ziet de rechtbank reden om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de primaire besluiten worden geschorst tot 6 weken na de datum van bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar. 
      
      
        
          Griffierecht
        
      
      15. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
    
    
      16.1
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. 
      
    
    
      16.2
      Voor beide beroepen stelt de rechtbank deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 759,-- per punt en een wegingsfactor 1).
    
    
      16.3
      Omdat de primaire besluiten niet worden herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, is er ingevolge artikel 7:28, tweede lid van de Awb geen aanleiding voor toekenning van een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
      
      
        
          Schadevergoeding
        
      
    
    
      17.1
      Azibo heeft op de zitting verzocht om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding indien haar beroep het vertrouwensbeginsel in beroep niet mocht slagen. Het gaat daarbij om een bedrag van € 156.824,12, inclusief BTW, zijnde de totale kosten die Azibo stelt te hebben geïnvesteerd in de bouwactiviteiten die in het pand hebben plaatsgevonden. 
      
    
    
      17.2
      Omdat verweerder nieuwe besluiten op bezwaar dient te nemen en daarbij op basis van een nadere belangenafweging en een aanvullende motivering opnieuw kan besluiten om de opgelegde lasten onder dwangsom in stand te laten, ziet de rechtbank op dit moment geen aanleiding voor toekenning van een schadevergoeding zoals door Azibo is verzocht. 
      
    
    
      17.3
      Het verzoek van Azibo om schadevergoeding wordt daarom afgewezen.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
  
  
    Inzake beroep 21/946 (Azibo):
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het primaire besluit tot zes weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,-- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,--.
      
    
    
  
  
    Inzake beroep 21/948 (Legado):
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het primaire besluit tot zes weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,-- aan eiseres te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,--.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en 
      mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
      griffier                                                                                            voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.