ECLI:NL:RVS:2022:3417, Raad van State, 23-11-2022, 202201027/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel een bij besluit van 20 april 2020 aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde last onder dwangsom gewijzigd en aangevuld. De aanvulling houdt in dat de doorgang op de begane grond tussen het oude deel van het pand aan de [locatie A] en het nieuwe deel van het pand aan de [locatie B] en [locatie C] moet worden hersteld of in overeenstemming moet worden gebracht met de omgevingsvergunning van 7 december 2017 en daarmee in overeenstemming moet worden gehouden, binnen zes maanden na het besluit, met als dwangsom € 5.000,00 ineens. Het bedrijfsgebouw aan de [locatie A] in Den Burg is eigendom van [appellant A] en [appellant B]. Op 12 juli 2017 hebben zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een bedrijfsruimte met woning op de aangrenzende gronden [locatie B] en [locatie C].

202201027/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Den Burg, gemeente Texel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 30 december 2021 in zaaknummers 21/2087 en 21/6992 in het geding tussen onder anderen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college een bij besluit van 20 april 2020 aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde last onder dwangsom gewijzigd en aangevuld. De aanvulling houdt in dat de doorgang op de begane grond tussen het oude deel van het pand aan de [locatie A] en het nieuwe deel van het pand aan de [locatie B] en [locatie C] moet worden hersteld of in overeenstemming moet worden gebracht met de omgevingsvergunning van 7 december 2017 en daarmee in overeenstemming moet worden gehouden, binnen zes maanden na het besluit, met als dwangsom € 5.000,00 ineens.
    Bij uitspraak van 30 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 11 juli 2022 (hierna: het invorderingsbesluit) heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsom.
    [appellant A] en [appellant B] hebben het invorderingsbesluit betwist.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. L.I. Boes, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Oosterdijk, mr. J.D. Kooistra en D. van der Ster zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bedrijfsgebouw aan de [locatie A] in Den Burg is eigendom van [appellant A] en [appellant B]. Op 12 juli 2017 hebben zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een bedrijfsruimte met woning op de aangrenzende gronden [locatie B] en [locatie C]. Het college heeft op grond van het bestemmingsplan geconcludeerd dat het bouwplan alleen vergunbaar is als het oude gedeelte met huisnummer [locatie A] en het nieuwe gedeelte met huisnummers [locatie B] en [locatie C] samen één gebouw vormen. [appellant A] en [appellant B] zijn daarom bij brief van 15 november 2017 in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te passen zodat het bestaande gedeelte samen met het nieuwe gedeelte één gebouw vormt. Daarop hebben [appellant A] en [appellant B] de ontwerptekening die bij de aanvraag hoort, aangepast. Op deze ontwerptekening is op de begane grond een dubbele tussendeur ingetekend waarmee het oude gedeelte wordt verbonden met het nieuwe gedeelte. De vergunning is vervolgens overeenkomstig die tekening verleend op 7 december 2017.
    2.       Bij besluit van 20 april 2020 heeft het college [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat binnen 18 weken de in het besluit genoemde maatregelen moeten worden getroffen aan het pand. Aan deze last heeft het college onder meer overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ten grondslag gelegd.
    3.       In het besluit van 23 maart 2021 heeft het college vervolgens de opgelegde last onder dwangsom van 20 april 2020 als volgt aangevuld:
    "Toe te voegen dat de doorgang op de begane grond tussen het oude deel van het pand (met huisnummer [locatie A]) en het nieuwe deel van het pand (met de huisnummers [locatie B] en [locatie C]) moet worden hersteld, dan wel in overeenstemming moet worden gebracht met de omgevingsvergunning van 7 december 2017 en daarmee in overeenstemming moet worden gehouden. U moet dit doen binnen zes maanden na verzending van dit besluit. Wanneer niet aan de last wordt voldaan verbeurt u een dwangsom van € 5.000,00 ineens."
    Omvang van het hoger beroep
    4.       Zoals ter zitting is besproken, staat vast dat de tussendeur in afwijking van de verleende bouwvergunning nooit is aangebracht. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. [appellant A] en [appellant B] hebben dit verbod dus overtreden. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat ook hun aanvankelijke bouwplan zonder tussendeur in overeenstemming was met het bestemmingsplan, is niet relevant. Zij hebben hier gewoonweg in afwijking van de omgevingsvergunning gebouwd.
    5.       Als het college bevoegd is om handhavend op te treden, zal het in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dit gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Hierna zal aan de hand van de hoger-beroepsgronden worden beoordeeld of dergelijke bijzondere omstandigheden zich voordoen.
    Hoger-beroepsgronden
    Het vertrouwensbeginsel
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij aan de inspecties door een ambtenaar, en de opmerkingen die naar aanleiding daarvan zijn gemaakt, het vertrouwen mochten ontlenen dat de tussendeur achterwege mocht blijven. De betrokken ambtenaar heeft op geen enkel moment opgemerkt dat de doorgang op de begane grond ontbrak. Zij wijzen op een aantal e-mails waarin zo’n opmerking ontbreekt.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    De e-mails van 25 oktober 2019 en 28 oktober 2019 hebben alleen betrekking op de verdiepingsvloer in [locatie A] en de verbinding op de verdieping tussen [locatie A] en [locatie B]. De e-mail van 27 november 2019 bevat een aantal opleverpunten, waarbij uit de mededeling dat de ambtenaar niet in het oude gedeelte is geweest, al kan worden afgeleid dat geen volledigheid is beoogd. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, volgt uit deze e-mails niet dat de betrokken ambtenaar heeft goedgekeurd dat de dubbele tussendeur niet zou worden aangebracht. De uitlating in de e-mail moet worden bezien in het licht van bouwactiviteiten die plaatsvonden op het perceel en die de ambtenaar zijn opgevallen bij een controle. De uitlatingen zijn dus geen oordeel over de gehele locatie en dus ook niet een toezegging of andere uitlating van het college dat bij constatering van een afwijking van de omgevingsvergunning niet handhavend zal worden opgetreden. Sowieso ligt het niet voor de hand om uit het ontbreken van een opmerking een toezegging af te leiden.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat zij een zwaarwegend belang hebben om geen tussendeur aan te brengen. In het oude gedeelte kan een bedrijf worden geëxploiteerd, terwijl zij in het nieuwe gedeelte hun bedrijfswoning hebben. Door een tussendeur worden zij ernstig in hun privacy geschaad. De tussendeur dient in de praktijk ook geen enkel doel. Handhavend optreden is dus onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    7.1.    Als zij dit werkelijk vinden, hadden zij geen vergunning moeten aanvragen met zo’n tussendeur. Dan hadden zij zich op het standpunt moeten stellen dat hun een vergunning had moeten worden verleend zonder zo’n tussendeur.
    Uit de brief van 15 november 2017 volgt dat de vergunning alleen kon worden verleend als uit de tekeningen duidelijk blijkt dat de nieuwbouw onderdeel is van het totale gebouw. Daarop hebben [appellant A] en [appellant B] de aanvraag om een omgevingsvergunning aangepast en een dubbele tussendeur ingetekend. Door de aangebrachte wijziging heeft het college geconcludeerd dat sprake is van één bedrijfsgebouw en heeft het daarom de vergunning verleend. De redenen die [appellant A] en [appellant B] aanvoeren om de doorgang na vergunningverlening toch achterwege te laten, moeten al bij hen bekend worden verondersteld op het moment dat zij hun aanvraag wijzigden. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bovendien verbindt de dubbele tussendeur de bedrijfsruimten in het oude gedeelte en het nieuwe gedeelte, zodat aan het door hen genoemde privacy-bezwaar ook niet de zwaarwegende betekenis toekomt die zij daaraan toekennen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal daarom worden bevestigd.
    9.       Het hoger beroep heeft op voet van artikel 5:39 van de Awb mede betrekking op het invorderingsbesluit van 11 juli 2022. Het beroep tegen dit  invorderingsbesluit van 11 juli 2022, waartegen geen specifieke beroepsgronden zijn gericht, zal ongegrond worden verklaard.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 11 juli 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Verburg                                      
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    745