ECLI:NL:CBB:2022:679, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-09-2022, 21/431
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toepassen van de hardheidsclausule terecht geweigerd. Geen onevenredige gevolgen. Er hoeft geen rekening te worden gehouden met geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen omdat de Regeling juist beoogt om dergelijke uitbreidingen weer in te dammen. Niet gebleken van bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/431
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 september 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. M. van der Kruijt-Bos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 2.962,- voor periode 1, van € 2.752,- voor periode 2, van € 2.335,- voor periode 3, van € 2.458,- voor periode 4 en van € 1.643,- voor periode 5.
    
    
    
      Bij besluit van 31 juli 2018 heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft daartegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 15 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:971) heeft het College het beroep van appellant gegrond verklaard en het besluit van 31 juli 2018 vernietigd. 
    
    
    
      Met het besluit van 8 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw beslist en de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2022. Hieraan heeft appellant deelgenomen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens heeft namens appellant 
      
        [naam 2] deelgenomen. Namens verweerder heeft zijn gemachtigde deelgenomen.
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
      1.1
      De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
      
    
    
      1.2
      De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
      
    
    
      1.3
      
        Artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet kent een algemene
        hardheidsclausule. Verweerder kan op grond van die bepaling in door hem te
        bepalen gevallen gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een opgelegde
        verplichting tot het betalen van een geldsom.
      
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Het bedrijf was voorheen gevestigd in [plaats 2] , gemeente [gemeente] . In 2011 heeft de provincie Noord-Brabant de boerderij van appellant gekocht ten behoeve van de ontwikkeling van het Natura 2000gebied [naam 3] en is tussen partijen overeenstemming bereikt over verplaatsing van het bedrijf van appellant naar een locatie in [plaats 1] , gemeente [gemeente] (ruilovereenkomst). De notariële overdracht heeft plaatsgevonden op 23 september 2014.
    
    
      2.2
      Appellant op 18 april 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet gekregen voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 2 jaar. 
      
    
    
      2.3.
      Appellant was voornemens om op het nieuwe bedrijf uit te breiden naar de dieraantallen die op grond van de Natuurbeschermingswetvergunning gehouden mochten worden. Op de peildatum 2 juli 2015 was de beoogde uitbreiding van de melkveestapel van appellant nog niet voltooid, omdat appellant nog aan het bouwen was op de nieuwe locatie. Hij hield toen 97 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.4
      Appellant heeft op 8 maart 2017 een verzoek ingediend voor toepassing van artikel 12, tweede lid, van de Regeling in de vorm van een melding bijzondere omstandigheden. In deze melding geeft appellant aan dat hij door het knelgeval ‘verbouwing’ minder dieren op de peildatum van 2 juli 2015 had.
      
      
        
          Besluitvorming van verweerder en eerdere beroepsprocedure bij het College
        
      
    
    
      3.1
      Het College heeft in de uitspraak van 15 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:971, onder 9.2) als volgt geoordeeld:  
      
      
        “9.2 Het College is, gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, (…) van oordeel dat verweerder ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien gebruik te maken van de hardheidsclausule en niet tot gehele of gedeeltelijke matiging van de heffingen is overgaan. Daartoe is redengevend dat appellant aannemelijk heeft gemaakt dat hij op de oude locatie niet kon uitbreiden, nu dat was aangewezen als natuurgebied. De stelling van verweerder ter zitting dat appellant daar wel had kunnen uitbreiden, in weerwil van de wens van de provincie, dan wel, tijdens de besprekingen met de provincie over de bedrijfsverplaatsing, al elders een tweede locatie had kunnen realiseren om uit te breiden, acht het College niet realistisch. Daarbij is van belang dat uit de hiervoor vermelde verklaringen van de provincie NoordBrabant blijkt dat de bedrijfsverplaatsing onder druk van onteigening heeft plaatsgevonden. In een dergelijke situatie kan niet in redelijkheid van appellant worden verwacht dat hij zijn bedrijf op de huidige locatie zou uitbreiden dan wel al tijdens de besprekingen met de provincie daar buiten om een andere locatie had moeten vinden. Het is niet zonder nadere toelichting redelijk van verweerder, als onderdeel van de overheid, te verlangen van appellant zich weinig gelegen te laten liggen aan het beleid van een andere overheid. In dit licht bezien heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beslissing van appellant om te wachten met de voorgenomen uitbreiding totdat met de provincie overeenstemming was bereikt over de nieuwe locatie, niet navolgbaar zou zijn. Verweerder heeft, ook ter zitting, niet duidelijk kunnen maken waarom het dan toch redelijk is het geheel voor rekening van appellant te laten komen dat hij op de peildatum de uitbreiding nog niet volledig had gerealiseerd en heffingen op te leggen voor het aantal GVE dat na de peildatum aanwezig was. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (…) niet deugdelijk gemotiveerd. (…)”  
        Het College heeft het beroep daarom gegrond verklaard en het besluit van 31 juli 2018 vernietigd. 
      
      
    
    
      3.2
      Met het besluit van 8 februari 2021 heeft verweerder de bezwaren van appellant opnieuw ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
        4.	Appellant merkt op dat verweerder nu in ieder geval terecht erkent dat appellant niet verder kon uitbreiden op de oude locatie dan het aantal dieren dat in 2014 werd gehouden. Verweerder houdt echter ten onrechte vast aan het standpunt dat het een keuze zou zijn van appellant om eerst te verbouwen op de nieuwe locatie. Op deze locatie was immers nog geen bebouwing aanwezig. Het bedrijf kon dan ook pas verplaatst worden na het verkrijgen van de benodigde vergunningen en de realisatie van de bouw. Verder was er wel degelijk een bedrijfseconomische noodzaak om het bedrijf op de nieuwe locatie uit te breiden. De oude locatie had namelijk een hogere financiële waarde dan de nieuwe locatie. Dat verschil in waarde bedraagt slechts € 645.345,- terwijl de kosten voor de bouw van de gebouwen op de nieuwe locatie in totaal bijna € 2.000.000,- waren. Anders dan verweerder heeft gesteld, kon appellant de uitbreiding niet realiseren met de ontvangen schadeloosstelling, omdat die betrekking had op herinvesteringsschade en bijkomende kosten zoals verhuiskosten, overdrachtsbelasting, kosten voor bodemonderzoek, archeologisch onderzoek en het inzaaien van percelen. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft appellant financiële stukken ingediend. Verder betoogt appellant dat zijn bedrijf met slechts twee melkkoeien is toegenomen vanaf het moment van de notariële overdracht van de nieuwe locatie tot het moment waarop de bedrijfsverplaatsing werkelijk heeft plaatsgevonden, te weten (eind) september 2015. Dit betreft geen uitbreiding, maar slechts een natuurlijke fluctuatie van dieraantallen. Verweerder heeft zijn herziene beslissing dan ook wederom gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en miskent daarmee de onevenredige gevolgen die de Regeling voor appellant heeft teweeggebracht. 
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
    
    
      5.1
      Verweerder acht aannemelijk dat appellant genoodzaakt was het bedrijf te verplaatsen ter voorkoming van een gerechtelijke onteigeningsprocedure. Dat appellant het bedrijf op de oude locatie niet verder kon uitbreiden dan de aantallen dieren in 2014 is, zo meent verweerder thans, navolgbaar. Dat laat echter onverlet dat verweerder geen aanleiding ziet om in het geval van appellant de hardheidsclausule toe te passen. In dat verband stelt verweerder zich onder meer op het standpunt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk is om op de nieuwe locatie over te gaan tot een forse uitbreiding van de veestapel en de aankoop van acht hectare grond. Dat appellant niettemin is gaan uitbreiden, komt voor zijn rekening en risico, aldus verweerder. Ook het College heeft in de eerdere uitspraak over de Regeling alsmede ook in de uitspraak in de fosfaatrechtenprocedure van appellant (uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:928) geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was uit te breiden in de door appellant gewenste mate. De financiële stukken zijn daarbij beoordeeld en daaruit is geconcludeerd dat appellant over voldoende liquide middelen beschikte om de bedrijfsverplaatsing te realiseren. Verder geldt bij de hardheidsclausule, net zoals bij de knelgevallenregeling, dat geen rekening behoeft te worden gehouden met geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen. De Regeling beoogde immers juist om dergelijke uitbreidingen weer in te dammen in 2017 ter behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveesector. Verder verwijst verweerder naar jurisprudentie van het College, onder meer naar een uitspraak van 5 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:990), waarin eveneens sprake was van een melkveehouder die het bedrijf moest verplaatsen vanwege de realisatie van een natuurgebied. De betreffende melkveehouder gaf hierbij ook aan dat het bedrijf op slot zat en dat het niet mogelijk was om uit te breiden. Het College heeft in die zaak geoordeeld dat op het moment dat de melkveehouder in 2014 concrete plannen maakte m het bedrijf uit te breiden het duidelijk zou zijn dat er productiebeperkende maatregelen zouden volgen. In die casus hoefde de hardheidsclausule ook niet te worden toegepast. Ook overweegt verweerder dat appellant er mogelijk al eerder voor had kunnen kiezen om een andere locatie/ander bedrijf te verwerven, waar hij zijn uitbreidingsplannen wel (eerder) kon realiseren. Mogelijk ook heeft appellant gewacht op een voor hem passend financieel voorstel, zoals de latere ruilovereenkomst uit 2011. Niet is gebleken dat de keuzes die appellant heeft moeten maken in verband met de bedrijfsverplaatsing onontkoombaar waren en dat er geen alternatieven voorhanden waren. Tot slot wijst verweerder er op dat appellant naast de aankoop van grond in 2016 ook nog 1.880 kg fosfaatrechten heeft verworven. Ook daaruit blijkt volgens verweerder dat de Regeling voor het bedrijf geen disproportionele gevolgen heeft gehad. 
      
    
    
      5.2
      In het verweerschrift voegt verweerder hieraan toe dat de wens om over te gaan tot bedrijfsuitbreiding, na verplaatsing omdat uitbreiding op de toenmalige bedrijfslocatie niet mogelijk was, een ondernemerskeuze blijft. De gevolgen van deze keuze dienen in beginsel voor rekening en risico van appellant te blijven. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de doorgevoerde verplaatsing met uitbreiding de enig mogelijke optie was voor voortzetting van het bedrijf na verplaatsing. Bovendien is reeds in de eerder gedane uitspraak door het College geoordeeld dat niet is gebleken dat appellant over onvoldoende liquide middelen beschikte voor de bedrijfsverplaatsing. Appellant heeft volgens verweerder een risico genomen door in het najaar van 2015 uit te breiden in een tijd waarin het voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zoals de Regeling zouden kunnen worden genomen. Tot slot benadrukt verweerder dat hier zich geen andere bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding zouden geven tot toepassing van de hardheidsclausule.
      
      
        
          Beoordeling
        
        
          Omvang van het geding
        
      
      6. Gelet op de uitspraak van het College van 15 december 2020 beperkt de omvang van het geding in dit beroep zich tot de herhaalde weigering van verweerder om de hardheidsclausule in de zin van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, toe te passen. 
      
      
        
          Toepassing hardheidsclausule
        
      
      7. Deze weigering houdt naar het oordeel van het College stand. Voor het toepassen van de hardheidsclausule bestaat aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470). Van zodanige gevolgen is het College niet gebleken. Het College acht de motivering van het bestreden besluit toereikend. Zoals verweerder terecht opmerkt, behoeft in beginsel geen rekening gehouden met geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen omdat de Regeling juist beoogt om dergelijke uitbreidingen weer in te dammen. Dit kan anders zijn als er een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is. Maar dat is niet gebleken, zoals al is geoordeeld in de uitspraak van 15 december 2020 en in de uitspraak van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:928) in de fosfaatrechtenzaak van appellant. Tot slot merkt het College op dat is gebleken dat verweerder wel degelijk, ondanks het gebruik van de term “verbouwen” in het bestreden besluit voor ogen heeft gestaan dat op de nieuwe locatie nog geen bebouwing aanwezig was en dat dus de verplaatsing van het bedrijf ook in dit opzicht de nodige kosten voor appellant met zich zou brengen. De beroepsgronden falen. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      6. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2022. 
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen