ECLI:NL:RVS:2022:1620, Raad van State, 08-06-2022, 202102267/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning gelegen aan de [locatie] te Den Haag. [appellant] wil zijn woning vergroten door het plaatsen van een dakopbouw. Op 18 september 2019 heeft [appellant] daartoe een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan een buitenplanse afwijking. Het college heeft overwogen dat de buurt wordt begrensd door de Valkenboskade, Copernicuslaan, Fahrenheitstraat en de Weimarstraat en uit typerende drielaagse bouwblokken bestaat. Volgens het college is in het kader van het bestemmingsplan een uitputtende analyse gemaakt van de locaties waar dakopbouwen toelaatbaar zijn.

202102267/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 maart 2021 in zaak nr. 20/3384 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning gelegen aan de [locatie] te Den Haag.
    Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] woont aan de [locatie] te Den Haag. Hij wil zijn woning vergroten door het plaatsen van een dakopbouw. Op 18 september 2019 heeft [appellant] daartoe een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan afdelingen 3.2, 3.6, 5.1 en 6.4 van het Bouwbesluit 2012. De Welstands- en monumentencommissie (hierna: de welstandscommissie) heeft daarnaast een negatief advies uitgebracht ten aanzien van het bouwwerk. Verder overschrijdt de beoogde dakopbouw de maximale bouwhoogte die ter plaatse geldt op grond van artikel 23.2.1, onder b, van het bestemmingsplan "Regentesse-/ Valkenboskwartier" (hierna: het bestemmingsplan). Op de beoogde locatie is de vereiste specifieke aanduiding "dakopbouw" niet van toepassing, er kan daarom niet worden afgeweken van de in deze bepaling neergelegde bouwhoogte. Het college constateert dat er geen toereikeinde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid bestaat om een omgevingsvergunning te verlenen.
    Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan een buitenplanse afwijking. Het college verwijst daarbij naar de beginseluitspraak met kenmerk 201809813/6793887. Het college heeft overwogen dat de buurt wordt begrensd door de Valkenboskade, Copernicuslaan, Fahrenheitstraat en de Weimarstraat en uit typerende drielaagse bouwblokken bestaat. Volgens het college is in het kader van het bestemmingsplan een uitputtende analyse gemaakt van de locaties waar dakopbouwen toelaatbaar zijn. Op deze locaties geldt de voornoemde specifieke aanduiding "dakopbouw". Ondanks dat het bouwplan voldoet aan de Haagse bezonningsnorm, dient precedentwerking voorkomen te worden gelet op de breedte van het straatprofiel van de Cartesiusstraat, meent het college.
    Het college heeft het bezwaar, in navolging van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij geoordeeld dat terecht is geconcludeerd dat het bouwplan niet binnen de door het bestemmingsplan gegeven afwijkingsmogelijkheden past. Verder acht het college voldoende gemotiveerd waarom geen medewerking kan worden verleend aan een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid.
    De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar ongegrond verklaard.
    Zorgvuldigheidsbeginsel
    2.       [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over zijn beroepsgrond dat het college bij de beoordeling van de aanvraag uit is gegaan van onjuiste feiten en het besluit daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot stand is gekomen. In zijn beroepschrift heeft [appellant] erop gewezen dat het besluit ten onrechte benoemt dat zijn woning is gelegen in de buurt die wordt begrensd door de Valkenboskade, Copernicuslaan, Fahrenheistraat en de Weimarstraat. Zijn woning is namelijk gelegen in de buurt die wordt begrensd door de Valkenboskade, de Valkenboslaan en de Weimarstraat, ten zuiden van de door het college beschreven buurt. Deze buurten verschillen volgens [appellant] aanzienlijk van elkaar, omdat in de eerstgenoemde buurt sprake is van smallere straten en minder diepe binnenterreinen.
    Daarnaast heeft het college niet zijn specifieke vergunningsaanvraag beoordeeld, stelt [appellant]. Het college is van een verkeerde bouwhoogte uitgegaan bij het beoordelen van de vergunningsaanvraag, namelijk niet 2,6 meter maar van 3,5 meter. Ook miskent het college volgens [appellant] dat de aanvraag voldoet aan de Haagse bezonningsnormen. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte geen oordeel gegeven ten aanzien van dit betoog.
    2.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op dit betoog. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    De Afdeling stelt vast dat de commissie bezwaarschriften in zijn advies onderkent dat de vermelding van de buurt waarin de woning staat in het primaire besluit onjuist is. Het college heeft volgens de commissie bezwaarschriften echter voldoende gemotiveerd dat deze onjuiste vermelding niet betekent dat de omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd. Zoals het college terecht stelt maakt de onjuiste vermelding niet dat de buurt waar de woning wel staat niet is betrokken in de besluitvorming. Het college wijst er met juistheid op dat de buurt waar de woning staat is getypeerd door drielaagse bebouwing, deel uitmaakt van het beschermd stadsgezicht en is opgenomen op de kaart met karakteristieke panden (bijlage 1 bij het bestemmingsplan). Uit de overwegingen van het college maakt de Afdeling op dat het college bij zijn beoordeling van de aanvraag het profiel van de Cartesiusstraat heeft betrokken. Dat de verkeerde buurt is vermeld in het primaire besluit doet aan het voorgaande niets af. Ook bevestigt het advies van de commissie bezwaarschriften dat in de bezwaarprocedure niet in geschil was dat het bouwplan op zichzelf voldoet aan de bezonningsnormen.
    De Afdeling is verder niet gebleken dat het college niet van de juiste bouwhoogte is uitgegaan in zijn beoordeling. Het primaire besluit benoemt immers dat het bouwplan de maximale bouwhoogte op grond van het bestemmingsplan met 1,45 meter overschrijdt. Dit komt overeen met de bij de aanvraag ingediende bouwtekeningen van [appellant].
    Het betoog slaagt niet.
    Motiveringsbeginsel
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college heeft kunnen besluiten om geen omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van de dakopbouw en dit besluit voldoende heeft gemotiveerd. [appellant] meent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college beleidsruimte heeft bij het al dan niet meewerken aan een buitenplanse afwijking. [appellant] betoogt dat deze beleidsruimte bestaat ten aanzien van subjectieve beoordelingsaspecten, zoals bij geluidsoverlast of bij nadelige gevolgen voor woon- en leefklimaat. In zijn optiek is dat niet het geval voor aspecten die objectief meetbaar zijn.
    [appellant] wijst erop dat in andere straten in het plangebied dakopbouwen toegestaan zijn, terwijl zijn woning in een straat met een breder profiel is gelegen en een dieper binnenterrein heeft dan vele van deze straten. [appellant] ziet steun voor zijn standpunt dat een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening in de criteria die zijn genoemd in paragraaf 5.4.2. van de plantoelichting. Het college stelt in zijn optiek ten onrechte dat een dakopbouw altijd te zien zal zijn via overhoekse aangezichten. Volgens [appellant] is door hem zorgvuldig onderbouwd dat dit niet het geval is, ook niet wanneer het volledige ensemble zal worden bebouwd. Ook zal er volgens hem worden voldaan aan de bezonningsnormen als het hele ensemble wordt bebouwd, zolang de bouwhoogte maximaal 12,45 meter is en de dakopbouwen op 2,37 meter achter de gevel worden gelegd. In dit verband wijst hij op door hem in de bezwaarprocedure aangeleverde foto’s.
    3.1.    Het college heeft, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften, geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft aangegeven niet bereid te zijn om mee te werken aan een buitenplanse afwijking. Het college benadrukt daarbij dat hij beleidsruimte heeft bij het beoordelen van een verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse afwijking.
    Het college overweegt dat in het kader van het bestemmingsplan is onderzocht op welke locaties dakopbouwen stedenbouwkundig toegestaan zijn. Daarbij is aandacht besteedt aan verschillende aspecten, waaronder bezonning. Op de beoogde locatie wordt een dakopbouw echter niet wenselijk geacht, gelet op het smalle straatprofiel en de diepte van het binnenterrein. Ondanks dat het bouwplan op zichzelf aan de Haagse bezonningsnorm voldoet, acht het college de dakopbouw onwenselijk omdat het plaatsen van een dakopbouw op andere woningen in het bouwblok wel in strijd met die norm zou zijn. Er is voor gekozen het plaatsen van een dakopbouw per bouwblok toe te staan om te voorkomen dat op het ene pand in het woonblok wel en op het andere pand geen dakopbouw wordt toegestaan, wat wegens de negatieve gevolgen voor het gevelbeeld onwenselijk zou zijn. Zo wordt de waarde van het ensemble beschermd. Het college meent verder dat een dakopbouw altijd te zien zal zijn vanuit overhoekse aangezichten en deze een negatieve impact zou hebben op het gevelbeeld. Daarnaast zouden bij het toestaan van dakopbouwen aan de Cartesiusstraat de eventuele dakopbouwen aan de overzijde teruggelegd gebouwd moeten worden, waardoor er een asymmetrisch beeld zal ontstaan.
    3.2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]"
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    Artikel 23.2.1, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
    "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    b. de goot- en/of bouwhoogte van gebouwen mag niet meer bedragen dan op de verbeelding staat aangegeven."
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het bouwplan van [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan omdat de specifieke bouwaanduiding "dakopbouw" op de verbeelding ter plaatse van perceel ontbreekt.
    3.4.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college beleidsruimte toekomt bij het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank heeft in dat kader terecht gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling. Wat [appellant] daarover naar voren brengt, namelijk dat beleidsruimte slechts relevant is voor zover het niet gaat om objectief vast te stellen criteria is onjuist. Het college komt in algemene zin beleidsruimte toe bij het al dan niet gebruik maken van zijn bevoegdheid om de voornoemde omgevingsvergunning te verlenen.
    Het college heeft bij de beoordeling de door [appellant] genoemde criteria uit paragraaf 5.4.2 van de plantoelichting betrokken. Het college stelt zich echter op het standpunt dat niet aan al die criteria wordt voldaan. Het college betwist niet dat het straatprofiel van de Cartesiusstraat breder is en het daarachter gelegen binnenterrein dieper. Ook is niet in geschil dat het bouwplan op zichzelf genomen voldoet aan de Haagse bezonningsnormen. Naar het oordeel van de Afdeling maakt dat niet dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren. Zoals blijkt uit de plantoelichting hebben verschillende aspecten, waaronder de ensemblewaarde, een rol gespeeld in de analyse die is gemaakt ten aanzien van de locaties waar dakopbouwen toegestaan zijn. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de dakopbouw vanaf de straat niet zichtbaar zou zijn, ook niet vanuit overhoekse aangezichten. Daarnaast heeft hij ook niet aannemelijk gemaakt dat wanneer op het hele ensemble vergelijkbare dakopbouwen geplaatst worden, anders dan uit de bij het bestemmingsplan behorende bezonningstudie blijkt, overal zal worden voldaan aan de bezonningsnormen. Dit blijkt niet uit de foto’s waar [appellant] op wijst. Daarbij heeft het college waarde kunnen hechten aan het behoud van het gevelbeeld door de dakopbouw per bouwblok toe te staan of niet en het voorkomen van precedentwerking.
    De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een dakopbouw op de beoogde locatie ongewenst is en dat het daarom geen omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan hoefde te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    3.5.    Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo moet een omgevingsvergunning voor bouwen worden geweigerd als één van de daar genoemde weigeringsgronden zich voordoet. De Afdeling is in overweging 3.4. al tot het oordeel gekomen dat het college de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan niet hoefde te verlenen. Hierdoor wordt de strijdigheid van het bouwplan met het bestemminsplan niet weggenomen en doet zich een weigeringsgrond voor. De Afdeling komt daarom niet meer toe aan de beroepsgrond van [appellant] gericht tegen het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, wat betrekking heeft op een andere weigeringsgrond.
    Verbod van vooringenomenheid
    4.       [appellant] betoogt dat de Adviescommissie bezwaarschriften in strijd heeft gehandeld met het verbod van vooringenomenheid. Dat blijkt volgens hem uit de wijze waarop deze commissie zijn bezwaren heeft behandeld in het advies en het feit dat de secretaris van de commissie een directe collega is van de jurist die het college heeft vertegenwoordigd in de procedure. Volgens hem is het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften daardoor niet-onafhankelijk en onzorgvuldig tot stand gekomen.
    4.1.    Artikel 2:4 van de Awb luidt:
    "1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden."
    4.2.    De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met artikel 2:4 van de Awb door het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften aan het besluit van 17 april 2020 ten grondslag te leggen.
    De Adviescommissie bezwaarschriften is in haar advies inderdaad niet expliciet ingaat op de door [appellant] overgelegde tekeningen, foto’s en gegeven reactie. Hiermee heeft [appellant] echter niet aannemelijk gemaakt dat deze commissie zijn stukken en reactie heeft genegeerd en het advies daarom onzorgvuldig tot stand is gekomen. In het advies staat dat de commissie haar advies baseert op het procesdossier en de overige bij de partijen bekende stukken. De tekeningen, foto’s, bezwaarschrift en pleitnota maken daar deel vanuit. Verder bevat het advies een samenvatting van wat door [appellant] naar voren is gebracht.
    Dat de secretaris van de Adviescommissie bezwaarschriften een directe collega is van een van de juristen die het college heeft vertegenwoordigd maakt niet dat het advies onzorgvuldig of niet-onafhankelijk tot stand is gekomen. Het feit dat een medewerker van de gemeente die als secretaris betrokken is bij een advies over een bezwaarschrift een directe collega is van de jurist die het college heeft vertegenwoordigd in de procedure, maakt niet dat die medewerker een persoonlijk belang heeft als bedoeld in artikel 2:4, tweede lid, van de Awb, vergelijk onder 8.2 van de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2563.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    270-997