ECLI:NL:RBGEL:2022:5725, Rechtbank Gelderland, 12-08-2022, AWB - 20 _ 5677 en AWB - 20 _ 5679TUS
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Peilbesluit beneden-Berkel. 
        Het waterschap heeft in redelijkheid het peilbesluit kunnen vaststellen met behulp van de kleinste kwadratenmethode (KKM).
        Het waterschap heeft onvoldoende onderzocht of het peil van invloed kan zijn op waterstand in aangrenzend peilvak.
        Het waterschap heeft voldoende onderbouwd dat onderzoek naar het risico op doorbreken van gierkelders niet nodig was.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 20/5677 en AWB 20/5679 T
    
    
  
  
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 augustus 2022
    
    
      in de zaken tussen
    
    
  
  
    Maatschap [A] en [B] , te [plaats C] , eiseres 1
    
      
        
          [D] en [E] tevens h.o.d.n. Maatschap [G], te [plaats F] , eisers 2,
      gezamenlijk aangeduid als: eisers
      (gemachtigde: mr. L.A. Sluiter)
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rijn en IJssel, verweerder
      (gemachtigde: mr. H.X. Botter). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 8 september 2020 heeft het algemeen bestuur van het Waterschap Rijn en IJssel het peilbesluit beneden-Berkel 2020-2025, Velhorst-Warken, genomen. 
    
    
    
      Eisers hebben ieder apart tegen het peilbesluit beroep ingesteld. Verweerder heeft hierop gereageerd in een verweerschrift. Eiseressen hebben schriftelijk op het verweerschrift gereageerd. 
    
    
    
      De beroepen zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 5 juli 2022. Namens eisers zijn  
      
        [A] en [E] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Tevens was als deskundige J.W. van Bakel bij de zitting aanwezig. Verweerder is vertegenwoordigd door de gemachtigde. Namens verweerder waren verder aanwezig: R.M. Remesal - Van Merode en  T. Rosmalen, beiden werkzaam bij het waterschap. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      
        Wat ging aan het peilbesluit vooraf?
      
      1.	Het algemeen bestuur van het Waterschap Rijn en IJssel heeft de verplichting om onder meer voor de Berkel een peilbesluit vast te stellen. De Berkel is in 2014 heringericht, in die zin dat het een meanderende rivier werd. In de praktijk bleek dat de peilvariatie (het verhang) niet bleef binnen de bandbreedte van het in 2015 vastgestelde peilbesluit. Om variatie in het peil en de stroming mogelijk te maken, zogenoemd dynamisch peilbeheer, heeft verweerder het nieuwe peilbesluit genomen. De onderbouwing hiervan is opgenomen in het peilenplan beneden-Berkel 2020-2025 Lochem-Warken, dat als bijlage bij het peilbesluit is gevoegd (hierna aangeduid met: het peilenplan).
    
    
    
      1.1.
      Het peilbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eisers hebben naar aanleiding van het ontwerp-peilbesluit zienswijzen ingediend. Eiseres 1 is eigenares van een melkveehouderij. Eisers 2 exploiteren een landbouwbedrijf (varkens, schapen, akkerbouw en sierteelt). De landbouwpercelen van beide bedrijven liggen in de nabijheid en ten noorden van de Berkel. 
      
      
        
          Wat houdt het nieuwe peilbesluit in?
        
        2.	Het nieuwe peilbesluit houdt het volgende in:
      
      
      
        Stuwpand			stuw benedenstrooms		stuw bovenstrooms
      
      
      
        				ondergrens	bovengrens	bovengrens
      
      
      
        Stuw Warken - Besselink	7.80 m+ NAP	8.00 m+ NAP	8.20 m+ NAP
        Stuw Besselink - Velhorst	8.20 m+ NAP	8.40 m+ NAP	8.90 m+ NAP
      
      
    
    
      2.1.
      De bezwaren van eisers richten zich tegen de vaststelling van een peil van 8,90 m+ NAP bovenstrooms in het peilvak Besselink - Velhorst.
      
      
        
          Methode van vaststelling van het nieuwe peilbesluit
        
        3.	Eisers voeren aan dat het peilbesluit niet juist is vastgesteld. Onder verwijzing naar rapporten van J. van Bakel van 23 april 2020 en 1 december 2020 (hierna: rapporten Van Bakel) stellen zij dat het peilbesluit veelvuldig zal leiden tot hoge waterstanden in de Berkel, waardoor de grondwaterstanden stijgen en de percelen vernatten en zij schade lijden.  
        Zo is bij de vaststelling van de maatgevende drooglegging (dat is het verschil tussen het peil van de Berkel en de hoogte van het maaiveld) niet voldaan aan het uitgangspunt dat 10 % van de maaiveldhoogte een drooglegging moet hebben van minimaal 70 cm. 
      
      
    
    
      3.1.
      
        In paragraaf 3.4 van het peilenplan is beschreven volgens welke methode de boven- en ondergrens van het oppervlaktewaterregime zijn vastgesteld. Deze methode houdt onder meer in dat per traject van 100 meter de 10 % laagste maaiveldhoogte wordt vastgesteld. 
        Eisers hebben gesteld dat een andere methode (gebaseerd op de maatgevende afvoer) de voorkeur heeft, maar niet is gebleken dat de door verweerder gebruikte methode niet geschikt of gebruikelijk is. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid deze methode kunnen toepassen. Verder heeft verweerder in het verweerschrift uiteengezet dat, anders dan eisers veronderstellen, de hoogste gronden bij de toepassing van deze methode niet zijn meegenomen. 
      
      
    
    
      3.2.
      Voor het peilvak Besselink - Velhorst is op basis van deze methode figuur 12 in het peilenplan opgesteld. Eisers hebben gesteld dat bij toepassing van de kleinste kwadratenmethode (KKM) de hoogst gelegen rode stippen in figuur 12 niet meegenomen hadden moeten worden, omdat deze de rode stippellijn (dat is de bovengrens van de peilen) die het resultaat is van toepassing van de KKM, ‘omhoog trekken’. In het verweerschrift van 20 april 2022 heeft verweerder gesteld dat het gebruikelijk is om de KKM toe te passen. In de reactie van Van Bakel van 20 juni 2022 is vermeld dat de effecten van de toepassing van de KKM beperkt zijn. Gelet op een en ander is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid voor de bepaling van de boven- en ondergrens de KKM heeft kunnen toepassen.
      
    
    
      3.3.
      Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat de methode niet bedoeld is om te garanderen dat maximaal 10 % van het maaiveld een kleinere drooglegging heeft dan 70 cm, maar dat het een methode is om te komen tot een peil, waarbij naar verwachting voldaan kan worden aan de richtlijn van een drooglegging van minimaal 70 cm. 
      
    
    
      3.4.
      De beroepsgrond treft geen doel.
      
      
        
          Stroomgebied Ehzerlaak Boven
        
        4.	Eisers voeren aan dat het stroomgebied van de Ehzerlaak Boven ten onrechte niet is meegenomen bij de vaststelling van het peil in het peilvak Besselink-Velhorst. 
        Waterstanden in de Berkel hoger dan 8.50 m+ NAP werken door op de drooglegging van percelen die ontwateren op de Ehzerlaak Boven of op de sloten die op de Ehzerlaak Boven afwateren. De drooglegging wordt hierdoor minder, wat ten onrechte niet door verweerder is meegenomen, aldus eisers.
      
      
    
    
      4.1.
      Het stroomgebied van de Ehzerlaak Boven is een apart peilvak, te weten het peilvak Ehzerlaak. In het peilbesluit 2015 – 2025 zijn voor dit peilvak geen peilen vastgesteld. In het Peilenplan 2015 – 2025 zijn wel streefpeilen vermeld, te weten een ondergrens van 8.65 m+ NAP en een bovengrens van 8.85 m+ NAP. Het peilvak Ehzerlaak watert via een stuw en een duiker af op de Berkel, vlak onder de stuw Velhorst. In 2010 is een klepduiker aangebracht om te voorkomen dat bij tijdelijke pieken op de Berkel water terugstroomt naar de Ehzerlaak.
      
    
    
      4.2.
      Het feit dat het stroomgebied van de Ehzerlaak Boven een apart peilvak is, en dat voor dit peilvak geen peilbesluit is genomen maar streefpeilen zijn vastgesteld, neemt niet weg dat, als het niveau van het oppervlaktewater in het peilvak Ehzerlaak beïnvloed kan worden door de stand van de Berkel, het in geding zijnde peilbesluit voor het peilvak Besselink van belang kan zijn voor de drooglegging van de gronden in het stroomgebied van de Ehzerlaak Boven. 
      
    
    
      4.3.
      Bij de vaststelling van het peilbesluit voor het peilvak Besselink moet verweerder de betrokken belangen afwegen. Als het peilbesluit voor het peilvak Besselink van invloed kan zijn op de drooglegging van de gronden in het stroomgebied van de Ehzerlaak Boven, valt niet in te zien waarom verweerder de belangen van de landbouw in dat gebied niet zou moeten betrekken bij het peilbesluit voor het peilvak Besselink.
      
    
    
      4.4.
      
        De vraag ligt dus voor of het peilbesluit voor het peilvak Besslink van invloed kan zijn op de drooglegging van de gronden in het stroomgebied van de Ehzerlaak Boven.
        Eisers hebben gesteld en beredeneerd dat vanaf een peil van de Berkel van 8.50 m+ NAP de drooglegging van die gronden mede bepaald wordt door dat peil. Verweerder heeft dat niet bestreden. In de rapporten Van Bakel is beredeneerd dat, mede in aanmerking genomen opstuwing door de duikerklep in de Ehzerlaak Boven, een drooglegging van 70 cm niet gehaald wordt. 
        Verweerder heeft niet gereageerd op deze redenering. 
        In de Nota van zienswijzen en het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat, als volgens de methode van het peilenplan het bovenpeil vastgesteld zou worden voor het peilvak Ehzerlaak, dat bovenpeil op 8.95 m+ NAP zou uitkomen, bij een maximaal Berkelpeil van 8.90 m+ NAP, en dat onder normale omstandigheden de Ehzerlaak Boven vrij kan lozen op de Berkel. Verweerder heeft geen onderbouwing gegeven voor zijn standpunt dat het bovenpeil in het peilvak Ehzerlaak volgens de methode van het peilenplan zou uitkomen op 8.95 m+ NAP.
      
      
    
    
      4.5.
      Gelet op hetgeen door eisers is aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende in kaart heeft gebracht wat de feitelijke gevolgen zijn van het peilbesluit voor het peilvak Besselink voor de drooglegging van de gronden in het gebied Ehzerlaak, althans onvoldoende heeft gemotiveerd dat de belangen van de landbouw in dat gebied niet geraakt worden door het peilbesluit. 
      
      
        
          Norm minimale drooglegging
        
        5.	Eisers voeren aan dat de norm voor de minimale drooglegging moet worden verhoogd van 70 naar 90 cm. 
      
      
    
    
      5.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de norm van de minimale drooglegging niet hoeft te worden verhoogd met 20 centimeter vanwege een correctie voor de grondsoort zavel die zou voorkomen op een tweetal percelen van eisers binnen het stuwpand. Hierbij heeft verweerder toegelicht dat de gewenste mate van drooglegging niet wordt bepaald aan de hand van de bodemsoort van een individueel perceel, maar door na te gaan welke bodemsoort binnen het totale stuwpand het meeste (meer dan 
      50 %) voorkomt. Dat is zandgrond. 
      In de reactie op het verweerschrift van Van Bakel van 22 juni 2022 heeft hij aangegeven te kunnen instemmen met het weglaten van de correctie in verband met zavel. Voor zover eisers hiermee niet hebben bedoeld de beroepsgrond, vermeld onder punt 5, in te trekken, treft de beroepsgrond geen doel. 
      
      
        
          Gevolgen van het nieuwe peilbesluit op de drooglegging en grondwaterstanden
        
      
      6. Eisers voeren aan dat de doorwerking van de hogere Berkelstanden op de drooglegging en op de grondwaterstanden onvoldoende is onderzocht. 
      
    
    
      6.1.
      
        Verweerder voert hierover aan dat het waterschap de waterstanden tussen 2015 en 2019 heeft gemonitord om te zien of het nu gekozen dynamisch peilbeheer nadelige gevolgen zou kunnen hebben voor de gebruikers van de aangrenzende landbouwpercelen. In die periode zijn de peilen bijna altijd gebleven binnen de bandbreedte van de peilen die zijn opgenomen in het nieuwe peilbesluit. 
        Verder heeft het waterschap een grondwatermonitoringsnetwerk ingericht, bestaande uit peilbuizen op een aantal raaien loodrecht op de Berkel en deze peilbuizen de afgelopen jaren bemeten. Uit meetgegevens blijkt dat benodigde ontwateringsdiepte (de gemiddeld beste grondwaterstanden) ruimschoots wordt gehaald. De meetgegevens staan op de website van het waterschap. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aldus voldoende onderzoek heeft gedaan. 
      
      
    
    
      6.2.
      Op de zitting is gebleken dat met afbeelding 8 in het rapport van Van Bakel van 23 april 2020 niet is beoogd om te stellen dat die afbeelding een oorzakelijk verband weergeeft tussen het peil van de Berkel en de grondwaterstand. 
      
    
    
      6.3.
      Op de zitting hebben eisers gesteld dat hun gronden natter zijn dan voorheen en dat dit komt door een hogere grondwaterstand. Naar het oordeel van de rechtbank is dit standpunt niet onderbouwd. 
      
    
    
      6.4.
      De beroepsgrond treft geen doel.
      
      
        
          Eventuele gevolgen van het nieuwe peilbesluit voor gierkelders
        
        7.	Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van het peilbesluit voor de gierkelders. Hierbij hebben zij verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, waarin de rechtbank in die zaak heeft overwogen dat het peilbesluit onzorgvuldig is voorbereid. Eisers betogen dat de hogere grondwaterstanden in de zomer tot gevolg kunnen hebben dat de gierkelders opbreken, waardoor zij schade zullen lijden. 
      
      
    
    
      7.1.
      
        Verweerder heeft hierover naar voren gebracht dat het mogelijk opbreken van de bodem van een gierkelder zou kunnen plaatsvinden bij extreme grondwaterstanden. Deze treden niet op tijdens gemiddelde situaties, waarop het nieuwe peilbesluit betrekking heeft, maar bijvoorbeeld na extreme regenval. Een peilbesluit heeft echter geen betrekking op dergelijke extreme situaties. Het doorbreken van de gierkelders kan eenvoudig worden voorkomen door deze in een extreme situatie te vullen met water. Met betrekking tot de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland heeft verweerder gesteld dat die situatie niet vergelijkbaar is, omdat het daar ging om een risico op doorbraak als mogelijk direct gevolg van het in die zaak genomen peilbesluit, dus in een reguliere situatie. 
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder aldus voldoende heeft onderbouwd dat onderzoek naar het risico op doorbreken van gierkelders niet nodig was.
      
      
    
    
      7.2.
      
        Op de zitting heeft eiser [E] gewezen op de natte zomer van 2021. Hij heeft toen water in een kelder gezet. Dat levert extra werk en kosten op.
        Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat in de zomer van 2021 sprake was van een extreme situatie die gemiddeld slechts één keer per 10 jaar voorkomt. De rechtbank volgt verweerder dat een dergelijke frequentie een extreme situatie is waar het peilbesluit niet voor bedoeld is. Anders dan eisers stellen, kan er zonder nadere onderbouwing niet vanuit worden gegaan dat dit soort situaties door klimaatverandering veel vaker zal gaan voorkomen. Bovendien geldt het peilbesluit maar tot 2025. Wat betreft de kosten van het met water vullen van een kelder en de afvoer daarvan, heeft verweerder er op gewezen dat hiervoor een verzoek om schadevergoeding op grond van nadeelcompensatie kan worden gedaan.
      
      
    
    
      7.3.
      Eiser [E] heeft op de zitting gesteld dat hij op een voorlichtingsavond is geweest, speciaal over de problematiek van de gierkelders. Verweerder heeft echter onweersproken gesteld dat dat ging over een ander gebied, waar vanwege de aanwezigheid van een Natura 2000-gebied de grondwaterstand zal worden verhoogd, en dat die situatie dus helemaal niet vergelijkbaar is. 
      
    
    
      7.4.
      De beroepsgrond treft geen doel.
      
      
        
          Conclusie en vervolg
        
        8.	Gelet op de nummers 4. tot en met 4.5. in deze uitspraak is dat onderdeel van het peilbesluit onvoldoende gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
      
    
    
      8.1.
      Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
    
    
      8.2.
      Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
      
      
        stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in tegenwoordigheid van 
              mr. M.W. Bolzoni, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 12 augusus 2022
              
              
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.
    
    
  
  
     Gepubliceerd in het Waterschapsblad van 22 september 2020, nummer 10658. 
  
  
     Nieuw Amsterdams Peil. 
  
  
     Uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:5321.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.