ECLI:NL:RVS:2022:2858, Raad van State, 05-10-2022, 202101908/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2019 heeft de commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven aan [appellant] € 15.000,00 uitgekeerd uit het schadefonds geweldsmisdrijven. [appellant] is in de periode van 1990-1997 door zijn zwager gedwongen om werkzaamheden te verrichten in een casino en in de drugshandel. De zwager van [appellant] intimideerde en mishandelde hem. In de periode 1997-1998 is [appellant] door een andere man gedwongen om in de prostitutie te werken. Als gevolg van wat hem is overkomen lijdt [appellant] aan een posttraumatische stressstoornis. [appellant] heeft de CSG op 15 april 2019 verzocht hem een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven te doen omdat hij het slachtoffer is geworden van mensenhandel.

202101908/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 9 maart 2021 in zaak nr. 20/2978 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: CSG).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juli 2019 heeft de CSG aan [appellant] € 15.000,00 uitgekeerd uit het schadefonds geweldsmisdrijven.
    Bij besluit van 1 november 2019 heeft de CSG het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 november 2019 vernietigd en de CSG opgedragen een nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 11 juli 2019 gemaakte bezwaar te nemen, met inachtneming van haar uitspraak.
    Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de CSG opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 11 juli 2019 gemaakte bezwaar. Zij heeft dit bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en aan [appellant] een aanvullende uitkering van € 5.000,00 toegekend.
    Bij uitspraak van 9 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De CSG heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juni 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.A.P.F. Hoens, advocaat te Utrecht, en de CSG, vertegenwoordigd door mr. J.C.M. van de Weerd, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is in de periode van 1990-1997 door zijn zwager gedwongen om werkzaamheden te verrichten in een casino en in de drugshandel. De zwager van [appellant] intimideerde en mishandelde hem. In de periode 1997-1998 is [appellant] door een andere man gedwongen om in de prostitutie te werken. Als gevolg van wat hem is overkomen lijdt [appellant] aan een posttraumatische stressstoornis.
    2.       [appellant] heeft de CSG op 15 april 2019 verzocht hem een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven te doen omdat hij het slachtoffer is geworden van mensenhandel.
    Juridisch kader
    3.       Het juridisch kader wordt gevormd door de Wet schadefonds geweldsmisdrijven en het daarop gebaseerde beleid. De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De besluiten van 11 juli 2019 en 1 november 2019
    4.       In het bij besluit van 1 november 2019 gehandhaafde besluit van 11 juli 2019 stelt de CSG zich op het standpunt dat zij een uitkering van € 15.000,00 passend vindt voor het onrecht en het leed dat [appellant] heeft moeten ondergaan. Deze uitkering is gebaseerd op het door de CSG gehanteerde beleid, dat is neergelegd in de letsellijst van 1 januari 2019. De CSG heeft er bij de vaststelling van de uitkering rekening mee gehouden dat [appellant] tweemaal slachtoffer is geworden van mensenhandel. In de periode van 1990-1997 werd [appellant] door zijn zwager gedwongen diensten te verlenen, waarbij [appellant] regelmatig werd mishandeld. Op basis van deze omstandigheden neemt de CSG aan dat [appellant] ernstig psychisch letsel opliep. Gelet op de duur van de gedwongen dienstverlening en de frequentie van de mishandelingen is een uitkering gelijk aan letselcategorie 3 - een bedrag van € 5.000,00 - passend. In de periode van 1997-1998 is [appellant] seksueel uitgebuit door een andere dader. [appellant] had aanvankelijk een relatie met deze man, maar al snel moest hij voor de dader geld verdienen door zich te prostitueren. Als [appellant] dit weigerde werd er geweld tegen hem gebruikt. De CSG neemt op basis van deze omstandigheden aan dat [appellant] ook hierdoor ernstig psychisch letsel opliep. Gelet op de seksuele uitbuiting over een langere periode waarbij [appellant] frequent klanten ontving is een uitkering gelijk aan letselcategorie 4 - een bedrag van € 10.000,00 - passend, aldus de CSG.
    De uitspraak van de rechtbank van 24 april 2020
    5.       In haar uitspraak van 24 april 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat de CSG onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de CSG letselcategorie 3 heeft toegepast voor de periode 1990-1997 en letselcategorie 4 voor de periode 1997-1998. Hiertoe heeft zij als volgt overwogen.
    6.       De CSG heeft zich op het standpunt gesteld dat letselcategorie 4 niet passend is voor de periode 1990-1997, omdat geen sprake is van ernstig geweld en het misdrijf niet gedurende een zeer lange periode heeft plaatsgevonden. De CSG is daarbij niet ingegaan op de vraag waarom de periode 1990-1997 niet als een zeer lange periode kan worden aangemerkt en waarom het geweld in die periode niet als ernstig kan worden beschouwd. Uit het besluit van 1 november 2019 blijkt niet welke criteria de CSG hierbij hanteert. De letsellijst geeft daarover ook geen duidelijkheid.
    7.       De CSG heeft in het besluit van 1 november 2019 te kennen gegeven dat letselcategorie 5 niet van toepassing is voor de periode 1997-1998, omdat geen sprake is van frequent ernstig geweld of een zeer lange periode. De CSG is in zijn besluit op bezwaar niet ingegaan op de vraag waarom in de periode 1997-1998 geen sprake is van frequent ernstig geweld. Uit het besluit blijkt niet in welke gevallen wel moet worden gesproken van ernstig frequent geweld en dit volgt ook niet uit de letsellijst.
    8.       Het voorgaande heeft de rechtbank ertoe gebracht het besluit van 1 november 2019 te vernietigen en de CSG op te dragen opnieuw te beslissen op het door [appellant] tegen het besluit van 11 juli 2019 gemaakte bezwaar.
    Het besluit van 23 juli 2020
    9.       In haar in opdracht van de rechtbank genomen nieuwe besluit van 23 juli 2020 komt de CSG ten dele terug van de in haar door de rechtbank vernietigde besluit ingenomen standpunten.
    10.     Wat betreft de mensenhandel waarvan [appellant] de periode van 1990-1997 slachtoffer is geworden heeft de CSG het volgende standpunt ingenomen. Volgens de letsellijst van 1 juli 2019 wordt letselcategorie 4 toegekend bij mensenhandel, waarbij over een langere periode sprake is van frequent fysiek geweld of bedreigingen met geweld, naar de aard en gevolgen ernstiger dan categorie 3, bijvoorbeeld als ernstig geweld is gebruikt of het geweld of de bedreigingen met geweld zeer lang hebben geduurd. Er is volgens de CSG sprake van een zeer lange duur bij een pleegperiode van tien jaar of meer. Hiervan is in het geval van [appellant] geen sprake: de pleegperiode duurde zeven jaar. Dit is geen korte periode, maar de CSG heeft ervoor gekozen een periode van tien jaar aan te merken als zeer lang. De CSG is wel van oordeel dat er sprake was van ernstig geweld. Uit de door [appellant] afgelegde verklaring blijkt dat hij werd uitgescholden als hij weigerde mee te werken en dat hij stelselmatig werd geslagen en geschopt. [appellant] werd verder ook verwaarloosd. Toen [appellant] probeerde te vluchten werd hij gepakt en werd hij een nacht lang gegijzeld en gemarteld. Volgens de CSG is dit aan te merken als ernstig geweld en zij ziet hierin aanleiding een hogere uitkering toe te kennen, namelijk in plaats van een uitkering uit letselcategorie 3 een uitkering uit letselcategorie 4 - een bedrag van € 10.000,00. Omdat [appellant] eerder al een bedrag van € 5.000,00 toegekend heeft gekregen, zal hem een aanvullende uitkering van € 5.000,00 worden toegekend.
    11.     Een uitkering uit letselcategorie 4 is volgens de CSG passend voor de mensenhandel met seksuele uitbuiting waarvan [appellant] in de periode 1997-1998 het slachtoffer werd. Volgens de CSG vallen de omstandigheden van deze uitbuiting binnen de categorie mensenhandel, waarbij sprake is van stelselmatig seksueel binnendringen, gedurende een langere periode. [appellant] was gedurende een periode van dertien maanden slachtoffer van dergelijke seksuele uitbuiting. Dit is bij de beoordeling betrokken, evenals als het feit dat dat de seksuele uitbuiting gepaard ging met geweld en bedreigingen met geweld. Dergelijke omstandigheden komen bij dit soort misdrijven helaas vaker voor en zijn daarom al verdisconteerd in het door de CSG gehanteerde beleid. De door [appellant] aangedragen omstandigheden rechtvaardigen dan ook niet een uitkering uit een hogere letselcategorie. Voor een uitkering uit letselcategorie 5 moet sprake zijn van seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen, naar aard en gevolgen ernstiger dan categorie 4. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als de uitbuiting gepaard ging met frequent ernstig geweld of gedurende een zeer lange periode plaatsvond. De pleegperiode van de seksuele uitbuiting van [appellant] bedroeg ongeveer een jaar en dit is naar het oordeel van de CSG niet een zeer lange periode. Bij ernstig geweld moet worden gedacht aan een lange vrijheidsbeneming, gebruik van wapens en buitensporig of sadistisch geweld. Uit de verklaring van [appellant] blijken dergelijke omstandigheden niet. De CSG ziet dan ook geen aanleiding [appellant] een hogere uitkering toe te kennen voor de mensenhandel waarvan hij in de periode 1997-1998 slachtoffer is geworden.
    De aangevallen uitspraak
    12.     De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak vooropgesteld dat niet in geschil is dat [appellant] in de periodes 1990-1997 en 1997-1998 tweemaal slachtoffer is geworden van mensenhandel. Partijen zijn verdeeld over de kwalificatie van de door [appellant] aangedragen feiten en omstandigheden en welke letselcategorie daar bij past.
    13.     De rechtbank is van oordeel dat de CSG zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] slachtoffer is geworden van twee aparte misdrijven, die voor de beoordeling van het verzoek om een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven los van elkaar moeten worden gezien. De misdrijven zijn gepleegd door verschillende daders en de feiten en omstandigheden zijn niet aan elkaar gerelateerd. Dat beide misdrijven mensenhandel betreft betekent niet dat sprake is van één misdrijf.
    14.     De CSG heeft volgens de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] in de periode 1990-1997 slachtoffer was van een misdrijf met frequent fysiek geweld dat past bij letselcategorie 4. De rechtbank volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat hij in aanmerking komt voor een uitkering uit letselcategorie 5. Deze categorie is passend als mensenhandel samenging met seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen of verwijdering van een of meer organen. Dit is in dit geval niet gesteld of gebleken.
    15.     De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de CSG zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een uitkering uit letselcategorie 4 past bij het misdrijf waarvan [appellant] de periode 1997-1998 slachtoffer is geworden. Een uitkering uit letselcategorie 5 past bij seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen, wat naar de aard en gevolgen ernstiger is dan categorie 4. Hiervan is sprake bij frequent ernstig geweld of een zeer lange pleegperiode. De rechtbank volgt de CSG in haar standpunt dat in deze periode geen sprake was van frequent ernstig geweld. De rechtbank volgt de CSG ook in haar standpunt dat geen sprake is van een zeer lange pleegperiode. Dat [appellant] de periode als zeer lang heeft ervaren begrijpt de rechtbank, maar dat betekent volgens haar niet dat de CSG haar beleid hieraan moet aanpassen.
    16.     Naar het oordeel van de rechtbank heeft de CSG ook in wat [appellant] verder heeft aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om van haar beleid af te wijken. Het schadefonds geweldsmisdrijven is opgericht om een zekere compensatie te bieden voor slachtoffers die hun schade niet of niet meer of niet volledig kunnen verhalen op daders, maar niet om de schade volledig te vergoeden. Dat [appellant] zijn volledige schade niet meer kan verhalen op de daders is op zichzelf dan ook geen reden voor de CSG om aan [appellant] een hogere uitkering toe te kennen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    17.     [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hem een uitkering uit letselcategorie 5 toekomt of in elk geval een hogere uitkering dan hij nu heeft gekregen. [appellant] voert hiertoe aan dat de CSG ook in haar besluit van 23 juli 2020 is uitgegaan van twee periodes - de periode 1990-1997 en de periode 1997-1998 - en aan de hand van objectieve criteria heeft beoordeeld welke uitkeringen daar bij passen. In plaats daarvan had de CSG volgens [appellant] moeten uitgaan van hoe hij het leed dat hem is overkomen heeft ervaren en rekening moeten houden met subjectieve elementen. [appellant] ervaart de twee door de CSG onderscheiden periodes als één periode - een periode die wat hem betreft als zeer lang moet worden aangemerkt. Door uit te gaan van objectieve criteria heeft de CSG in haar nieuwe besluit op bezwaar onvoldoende gewicht toegekend aan het leed dat [appellant] heeft ondergaan. De rechtbank heeft het besluit op dit punt ten onrechte in stand gelaten, aldus [appellant].
    17.1.  De CSG heeft beide periodes waarin [appellant] slachtoffer is geworden van mensenhandel apart beoordeeld. [appellant] ervaart deze periodes als één periode en wat hem betreft had CSG daarom het leed dat hij heeft ondergaan in zijn geheel moeten beoordelen en hiervoor één uitkering moeten toekennen. De Afdeling begrijpt het standpunt van [appellant], maar de CSG heeft er naar haar oordeel voor kunnen kiezen de beide periodes apart te beoordelen. Behalve de redenen die de rechtbank hiervoor heeft gegeven, heeft de CSG met de toegekende uitkering recht gedaan aan [appellant]. Uit het besluit van 23 juli 2020 blijkt dat de CSG alle door [appellant] aangedragen omstandigheden bij haar beoordeling heeft betrokken. Aan de hand van deze omstandigheden heeft de CSG bezien welke letselcategorieën hierbij passen. De Afdeling meent dat de CSG het beleid op de juiste wijze heeft toegepast. Niet is gebleken dat [appellant] een complexe psychische stoornis heeft die voor één of beide periodes een uitkering uit een hogere letselcategorie rechtvaardigt. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de CSG niet mocht uitgaan van de objectieve criteria die in de letsellijst zijn opgenomen. Zoals de CSG op de zitting heeft uitgelegd, zouden verschillende aanvragers ongelijk behandeld kunnen worden als de CSG bij de beoordeling van de aanvragen geen objectieve criteria zou gebruiken. De Afdeling merkt bovendien op dat als [appellant] zou worden gevolgd in zijn standpunt dat beide periodes gezamenlijk moeten worden beoordeeld, op grond van de letsellijst een uitkering uit letselcategorie 5 passend is. Dit zou betekenen dat [appellant] een bedrag van € 20.000,00 had ontvangen, wat net zoveel is als hij nu heeft gekregen omdat hem voor de twee onderscheiden periodes een bedrag van tweemaal € 10.000,00 gebaseerd op letselcategorie 4 is toegekend. Ook daaruit volgt dat de rechtbank het besluit van 23 juli 2020 naar het oordeel van de Afdeling terecht in stand heeft gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    18.     Het hoger beroep is ongegrond.
    19.     De CSG hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2022
     
    Wettelijk kader
     
    Wet schadefonds geweldsmisdrijven
    "Artikel 3
    1. Uitkering kan worden gedaan
    a. aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen; […]"
    Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven van 1 juli 2019
    "1.2.2 Letsellijst
    Het Schadefonds heeft een letsellijst ontwikkeld om het opgelopen letsel in een letselcategorie in te kunnen delen. Deze letsellijst is te raadplegen op www.schadefonds.nl. De lijst richtlijnen welk fysiek en psychisch letsel volgens het Schadefonds als voldoende ernstig kan worden aangemerkt in de zin van de Wet om een uitkering te rechtvaardigen. De letsellijst maakt onderscheid tussen zes letselcategorieën, waaraan vaste uitkeringsbedragen zijn gekoppeld. Op basis van de ernst van het opgelopen letsel en de omstandigheden waaronder het geweldsmisdrijf is gepleegd, bepaalt het Schadefonds welke letselcategorie van toepassing is en welk uitkeringsbedrag hierbij hoort (zie hoofdstuk E)."
    "1.2.3 Vooronderstellen van ernstig letsel
    Bij verschillende geweldsmisdrijven kan het Schadefonds zonder beoordeling van medische informatie ernstig psychisch letsel vooronderstellen. Dit doet het dan op basis van de toedracht van het geweldsmisdrijf. Het gaat om geweldsmisdrijven, die op zichzelf zo ernstig zijn, dat ze vrijwel altijd een grote impact zullen hebben op het slachtoffer. Bij de volgende geweldsmisdrijven kan het Schadefonds ernstig letsel vooronderstellen: woningovervallen, zedenmisdrijven, bedreigingen met messen of vuurwapens, stelselmatig huiselijk geweld, mensenhandel, belaging en brandstichting.Hieronder is per geweldsmisdrijf beschreven wanneer ernstig letsel wordt voorondersteld. In deel 2A van de letsellijst is aangegeven welke letselcategorie hierbij past. De hoogte van de letselcategorie is afhankelijk van de ernst en de gevolgen van het geweldsmisdrijf. Is het daadwerkelijk opgelopen letsel ernstiger, dan wordt de daarbij passende letselcategorie aangehouden. […]
    Mensenhandel
    Als het slachtoffer in Nederland is uitgebuit (dus bij elke vorm van uitbuiting), vooronderstelt het Schadefonds ernstig letsel."
    Letsellijst Schadefonds geweldsmisdrijven van 1 juli 2019
    "Letselcategorie 4 […[
    -Mensenhandel, waarbij sprake is van seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen, gedurende een langere periode, stelselmatig gebeurd.
    Letselcategorie 5 […]
    -Mensenhandel, waarbij sprake is van seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen, naar de aard en gevolgen ernstiger dan categorie 4. Bijvoorbeeld met frequent ernstig geweld of een zeer lange periode. […]"