ECLI:NL:RVS:2022:3537, Raad van State, 02-12-2022, 202203771/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen [melkveehouderij], gevestigd aan de [locatie] in Zwolle, afgewezen. MOB en Leefmilieu hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij in verband met overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op de percelen aan de [locatie] in Zwolle. Volgens MOB en Leefmilieu is hiervan sprake vanwege stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden als gevolg van de stalgebouwen van de veehouderij, het beweiden van haar vee en het bemesten van haar gronden, zonder te beschikken over de daartoe benodigde natuurvergunning. Het college heeft zich in het besluit van 13 juli 2021 op het standpunt gesteld dat de veehouderij op 26 van haar percelen niet in overtreding is, omdat voor het beweiden van vee, het houden van vee in stallen en het bemesten van deze gronden geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist.

202203771/2/R2.
    Datum uitspraak: 2 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 in zaak nrs. 20/180 en 21/1424 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) en de vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen [melkveehouderij] (hierna: de veehouderij), gevestigd aan de [locatie] in Zwolle, afgewezen.
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het door MOB en Leefmilieu daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu alsnog gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 19 november 2019 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 27 mei 2019 ingestelde beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 17 juli 2019 kennelijk gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Bij besluit van 23 december 2019 heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college het besluit van 23 december 2019 vervangen, het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en aan de veehouderij een last onder dwangsom opgelegd ter beëindiging van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) vanwege de bemesting die op het perceel [locatie] in Zwolle plaatsvindt zonder vergunning. Voor het overige heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu ingestelde beroep tegen het besluit van 23 december 2019 en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 13 juli 2021 gegrond verklaard, de besluiten van 23 december 2019 en 13 juli 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft het door de veehouderij ingestelde beroep tegen het besluit van 13 juli 2021 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en de veehouderij hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft het college de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    Het college, MOB en Leefmilieu hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek tegelijk met de verzoeken in zaak nrs. 202203773/2/R2, 202203776/2/R2, 202203778/2/R2, 202203780/2/R2, 202203782/2/R2, 202203783/2/R2, 202203784/2/R2 ter zitting behandeld op 8 november 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       MOB en Leefmilieu hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij in verband met overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op de percelen aan de [locatie] in Zwolle. Volgens MOB en Leefmilieu is hiervan sprake vanwege stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden als gevolg van de stalgebouwen van de veehouderij, het beweiden van haar vee en het bemesten van haar gronden, zonder te beschikken over de daartoe benodigde natuurvergunning.
    3.       Het college heeft zich in het besluit van 13 juli 2021 op het standpunt gesteld dat de veehouderij op 26 van haar percelen niet in overtreding is, omdat voor het beweiden van vee, het houden van vee in stallen en het bemesten van deze gronden geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Wat betreft een ander perceel, aangeduid als perceel 70, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat hiervoor wel een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist is. Nu de veehouderij niet over een dergelijke vergunning beschikt, stelt het college dat voornoemde bepaling door de veehouderij wordt overtreden ten aanzien van perceel 70. Het college heeft de veehouderij daarom gelast om deze overtreding te beëindigen. Indien de overtreding na een termijn van drie maanden voortduurt of zich opnieuw voordoet, verbeurt de veehouderij een dwangsom van € 5.000 per keer dat de veehouderij perceel 70 bemest of laat bemesten.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat bij gebrek aan een vergunning voor het bemesten, de toestemming voor bemesten kan worden ontleend aan algemene regels, in dit geval een bestemmingsplan dat agrarisch gebruik toestaat. Hierbij is volgens de rechtbank echter wel van belang of er op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werd bemest en hoeveel er werd bemest. Of dit bemesten werd gedaan door de huidige ondernemer of een andere ondernemer, is hierbij niet relevant.
    Onder verwijzing naar de bevindingen uit het Tussentijds Advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 19 december 2019, heeft de rechtbank overwogen dat als algemene lijn ervan kan worden uitgegaan dat veehouderijen de aanwendingsnormen voor het bemesten van gronden over het algemeen volledig benutten vanwege bedrijfseconomische redenen. Het adviescollege heeft echter twee uitzonderingen op deze algemene lijn geformuleerd. De eerste uitzondering betreft de situatie waarbij sprake is van een structurele verandering van het grondgebruik, omdat voor grasland hogere mestaanwendingsnormen gelden dan voor akkerland. Een tweede mogelijke uitzonderingssituatie is aan de orde als gronden na de referentiedatum in landbouw zijn gebracht en dus toen niet en nu wel bemest worden. Een derde uitzondering is de situatie dat een veehouderij de aanwendingsnorm voor bemesten mogelijk niet volledig heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna. Dit betekent volgens de rechtbank dat op het niveau van de individuele veehouderij onderzocht zal moeten worden of sprake is geweest van één van de drie uitzonderingssituaties. Het college zal volgens de rechtbank aan de veehouderij informatie moeten vragen over het grondgebruik op het bedrijf sinds de referentiedatum en het college zal moeten vaststellen of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut. Pas dan kan volgens de rechtbank worden vastgesteld of bij een specifieke veehouderij het mestplafond uit 2006 de kleinste toestemming sinds de referentiedatum is.
    Ten aanzien van het bemesten van de 26 percelen door de veehouderij heeft de rechtbank overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist, omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Wat betreft perceel 70 heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of er ten tijde van de referentiedatum sprake was van een milieutoestemming voor de voorheen op dat perceel gevestigde elektriciteitscentrale, ook wel bekend als de IJsselcentrale.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college bij de beoordeling van het beweiden van vee ten onrechte de effecten van het houden van vee in de stallen buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens de rechtbank had het college moeten beoordelen of de huidige bedrijfsactiviteiten, bestaande uit de activiteiten het houden van vee in stallen en het beweiden van vee, ten opzichte van de referentiesituatie zorgen voor een toename van stikstofdepositie. Daarvoor is volgens de rechtbank nader onderzoek nodig.
    De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het besluit van 13 juli 2021 voor wat betreft het bemesten van gronden op zowel de 26 percelen als perceel 70, het houden van vee in stallen en het beweiden van vee in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
    Het verzoek
    5.       Het verzoek van het college strekt tot schorsing van de aangevallen uitspraak. Het college voert aan dat het praktisch gezien niet mogelijk is om binnen de door de rechtbank gestelde termijn van zestien weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Verder zal de aangevallen uitspraak naar verwachting van het college in hoger beroep niet in stand blijven.
    Spoedeisend belang
    6.       MOB en Leefmilieu hebben ter zitting aangevoerd dat het college geen spoedeisend belang bij het verzoek heeft en het verzoek om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Zij hebben in dat verband ter zitting aangegeven het college niet in gebreke te zullen stellen om het besluit op bezwaar te nemen.
    7.       De voorzieningenrechter overweegt dat de rechtbank in de uitspraak van 11 mei 2022 de besluiten van 13 juli 2021 en 23 december 2019 heeft vernietigd en het college heeft opgedragen om binnen zestien weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van MOB en Leefmilieu met inachtneming van de uitspraak. Uitgangspunt is dat het college gehouden is aan de uitspraak van de rechtbank te voldoen. Gelet daarop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang bij het verzoek van het college een gegeven, ongeacht de vraag of het college in gebreke wordt gesteld een besluit te nemen en bij het uitblijven daarvan een dwangsom verbeurt. Het verzoek is ontvankelijk.
    Beoordeling van het verzoek
    8.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voor de vraag of sprake is van activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied bij het bepalen van de referentiesituatie had moeten beoordelen of en in hoeverre het bemesten na de referentiedatum feitelijk werd voortgezet. Volgens het college is de toegestane en niet de feitelijke situatie op de referentiedatum bepalend. Het college voert ook aan dat de door de rechtbank gegeven opdracht niet uitvoerbaar is. Zij stelt in dit verband dat het niet haalbaar is om het feitelijk bemestingsgebruik in elk van de jaren tussen 1994 en nu te achterhalen.
    Ook ten aanzien van het houden van vee in stallen en het beweiden van vee voert het college aan dat de toegestane en niet de feitelijke situatie op de referentiedatum bepalend is.
    Verder betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of er ten tijde van de referentiedatum sprake was van een milieutoestemming voor de voorheen op perceel 70 gevestigde IJsselcentrale. Het college stelt onderzoek te hebben gedaan naar de percelen die de veehouderij bemest en naar de toestemming die op de percelen van toepassing zijn, maar dat tijdens dit onderzoek geen toestemming is gevonden die voorafgaand aan de referentiedatum is afgegeven. Volgens het college is het aan de veehouderij om aan te tonen dat een dergelijke toestemming wel voorhanden is en verlangt de rechtbank ten onrechte nadere inspanningen van het college.
    9.       In de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, heeft de Afdeling overwogen dat op de referentiedatum voor het bemesten een referentiesituatie geldt als (a) uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was volgt dat het bemesten was toegestaan én (b) de gronden voor de referentiedatum bemest werden. Dat laatste wordt als vaststaand aangenomen als de gronden als landbouwgrond in gebruik waren. Als aan de hiervoor gestelde voorwaarden is voldaan, kan de omvang van de op de referentiedatum toegestane bemesting worden afgeleid uit dat wat ten hoogste was toegestaan op basis van het planologisch regime. Als voor de referentiedatum een toestemming is verleend, geldt als referentiesituatie dat wat op grond van een vergunning of melding is toegestaan, dan wel dat wat op grond van de algemene regels waaraan de toestemming is ontleend, is toegestaan. De referentiesituatie kan niet worden ontleend aan de toestemming die gold op de referentiedatum als daarna een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan bovendien niet worden ontleend aan een toestemming die is vervallen of geëxpireerd. De Afdeling heeft overwogen dat uit het voorgaande volgt dat de referentiesituatie wordt ontleend aan dat wat is toegestaan, niet aan in hoeverre die toestemming feitelijk is benut.
    10.     Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat ten aanzien van het bemesten van gronden, gelet op de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling, gerede twijfel of de aangevallen uitspraak in de bodemprocedure zal worden bevestigd. De voorzieningenrechter ziet, na afweging van de betrokken belangen, dan ook aanleiding om de aangevallen uitspraak te schorsen, voor zover het college is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat de bodemprocedure op 24 januari 2023 op een zitting van de Afdeling zal worden behandeld en partijen daartoe reeds zijn uitgenodigd. Dit betekent dat het college op dit moment geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
    Conclusie
    11.     Gelet op het vorenstaande dient het verzoek te worden toegewezen.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    schorst bij wijze van voorlopige voorziening, totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist, de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 in zaak nrs. 20/180 en 21/1424, voor zover het college van gedeputeerde staten van Overijssel is opgedragen om binnen 16 weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van MOB en Leefmilieu met inachtneming van de uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzieningenrechter
    w.g. El-Wanni
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2022
    911