ECLI:NL:RBDHA:2022:8566, Rechtbank Den Haag, 31-08-2022, C/09/604770/HA ZA 20-1241
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Overheidsaansprakelijkheid. Consumentenvuurwerk verbod. Niet onrechtmatig.

vonnis
    RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Team handel
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/09/604770 / HA ZA 20/1241
    
    
    
      
        Vonnis van 31 augustus 2022
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1STICHTING ADMINISTRATIEKANTOOR CHINA RED te Utrecht,
    2. [eiser 2] te [plaats 1],
    3. [eiser 3] te [plaats 2],
    4. [eiser 4] te [plaats 3],
    5. [eiser 5] te [plaats 4],
    6. [eiser 6] te [plaats 5],
    7. [eiser 7] te [plaats 6],
    8. ANOVUURWERK te Milheeze,
    9. COPPELMANS VUURWERK te Valkenswaard,
    10. VERBAKEL TRADING V.O.F. te Pijnacker,
    11. ABC VUURWERK B.V. te Arkel,
    12. BLAXX VUURWERK B.V. te Voorschoten,
    13. DE CARLTON VUURWERK B.V. te 's-Gravenzande,
    14. DNS HOLDING B.V. te Almere,
    15. INTRATUIN ALMELO te Almelo,
    16. INTRATUIN AMERSFOORT B.V. te Amersfoort,
    17. INTRATUIN APELDOORN B.V. te Apeldoorn,
    18. INTRATUIN BREDA B.V. te Breda,
    19. INTRATUIN DEVENTER B.V. te Deventer,
    20. INTRATUIN DUIVEN B.V. te Duiven,
    21. INTRATUIN ENSCHEDE B.V. te Enschede,
    22. INTRATUIN HENDRIK IDO AMBACHT B.V. te Hendrik-Ido-Ambacht,
    23. INTRATUIN HOORN B.V. te Oosterblokker,
    24. INTRATUIN LOCHEM B.V. te Lochem,
    25. INTRATUIN NIJKERK B.V. te Nijkerk,
    26. INTRATUIN ROSMALEN B.V. te Rosmalen,
    27. INTRATUIN SLIEDRECHT B.V. te Sliedrecht,
    28. KLEIN-VELD TUINCENTRUM TIEL B.V. te Kapel Avezaath,
    29. [eiser 29] B.V. te [plaats 7],
    30. KONINGSDAL VUURWERK B.V. te Utrecht,
    31. SEVEN DAYS RETAIL B.V. te Veghel,
    32. SOUMAN VUURWERK B.V. te Hattem,
    33. TUINCENTRUM COPPELMANS OSS B.V. te Oss,
    34. TUINCENTRUM COPPELMANS VELDHOVEN B.V. te Veldhoven,
    35. TUINCENTRUM MOESBOSCH B.V. te Koudekerke,
    36. TUINCENTRUM ’T LOKKEMIENTJE te Edam,
    37. TUINWERELD WIJCHEN B.V. te Wijchen,
    38. VAN NIEUWKERK FIETSSHOPS B.V. te Amstelveen,
    39. VUURWERK MAGAZIJN 7-KAMP B.V. te Rotterdam,
    40. VUURWERKSTUNTHAL B.V. te Elst,
    41. WEST VUURWERK B.V. te Groningen,
    42. WITBAARD FEESTARTIKELEN B.V. te Amsterdam,advocaat: mr. L.J. Smale te Amsterdam, 
    eisers,
    
    
      TEGEN
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN te Den Haag,
      advocaat: mr. J.S. Procee te Den Haag, 
      gedaagde.
    
    
    
      Eiseres sub 1 zal hierna China Red worden genoemd en de overige eisers worden ‘overige eisers’ genoemd. China Red en de overige eisers worden gezamenlijk aangeduid als China Red c.s. (meervoud). Gedaagde zal hierna de Staat worden genoemd.
    
    
    
  
  
    
      1Het verloop van de procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende stukken:
      
      
        
          de dagvaarding van 21 december 2020 met de producties 1 tot en met 24;
        
        
          de conclusie van antwoord met de producties 1 tot en met 3;
        
        
          het tussenvonnis van 30 maart  2022 waarin een mondelinge behandeling van partijen is bevolen;
        
        
          de akte aan de zijde van China Red c.s. met de producties 25 tot en met 35;
        
        
          de akte aan de zijde van China Red c.s. met de producties 36 tot en met 38; en
        
        
          de mondelinge behandeling van 4 juli 2022 waarvan de griffier aantekening gehouden heeft en welke aantekeningen in het griffiedossier zijn gevoegd.
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte heeft de rechtbank de uitspraak van het vonnis bepaald op vandaag.
      
      
    
  
  
    
      2De vaststaande feiten
    
      2.1.
      China Red is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid die statutair tot doel heeft de bevordering, instandhouding en belangenbehartiging van vuurwerkimport in het algemeen en onder het merk ‘China Red’ in het bijzonder. China Red is de inkooporganisatie voor de overige eisers en zorgt in dat verband voor de uitlevering van consumentenvuurwerk vanuit China naar Nederland, de volledige administratie, de gezamenlijke opslag en de logistieke afwikkeling van het importeren van het consumentenvuurwerk vanuit China tot aan de winkels van de overige eisers. 
      
    
    
      2.2.
      De overige eisers drijven elk een detailhandel en verkopen vanuit hun winkels consumentenvuurwerk aan consumenten.
      
    
    
      2.3.
      China Red koopt consumentenvuurwerk uit China in op basis van een intekenlijst die door de overige eisers wordt ingevuld. Consumentenvuurwerk met een grote massa, waaronder enkelschotsbuizen, worden op eigen titel van China Red ingekocht zonder dat (een of meer) van de overige eisers hierop inteken(t)(en). Enkelschotsbuizen vallen volgens de Nederlandse regels in de categorie F2 consumentenvuurwerk. 
      
    
    
      2.4.
      Begin 2019 heeft China Red 929 dozen Red Bastards en 1.944 dozen Cool Bastards in voorraad. Red Bastards en Cool Bastards zijn enkelschotsbuizen en behoren tot de categorie consumentenvuuwerk.
      
    
    
      2.5.
      Op 16 januari 2019 sluit China Red een salescontract met Key International Trading Co. Limited (een vuurwerkproducent) in Hong Kong voor de inkoop van – onder andere – 2.300 dozen Red Bastards en 4.600 dozen Cool Bastards. 
      
    
    
      2.6.
      Op 5 maart 2019 wordt deze order van China Red voor een gedeelte van 300 dozen Red Bastards en 600 dozen Cool Bastards bevestigd.
      
    
    
      2.7.
      Op 23 mei 2019 wordt de hiervoor in randnummer 2.5 genoemde order van China Red voor het resterende deel van 2.000 dozen Red Bastards en 4.000 dozen Cool Bastards bevestigd. De order van 2.000 dozen Red Bastards is door een andere vuurwerkproducent in China overgenomen dan waarmee in eerste instantie is gecontracteerd.
      
    
    
      2.8.
      Op 9 augustus 2019 worden 297 dozen Red Bastards en 456 dozen Cool Bastards vanuit China naar Nederland via zee getransporteerd. Dit zeetransport is in Nederland aangekomen en het vuurwerk is opgeslagen in de opslag van China Red.
      
    
    
      2.9.
      Op 24 september 2019 worden 937 dozen Red Bastards vanuit China naar Nederland via zee getransporteerd. Dit zeetransport is in Nederland aangekomen en het vuurwerk is opgeslagen in de opslag van China Red.
      
    
    
      2.10.
      Op 9 oktober 2019 heeft de (toenmalig) Directeur-Generaal Milieu en Internationaal van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, ir. [naam] (hierna: de Directeur-Generaal), een brief (hierna: de brief van 9 oktober 2019) met de volgende inhoud naar China Red gezonden:
      
      
        ‘Het afsteken van vuurwerk tijdens de jaarwisseling levert elk jaar veel overlast, schade en letsel op. De minister van Justitie en Veiligheid en de staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat hebben in een brief aan de Tweede Kamer van 12 juli 2019 over de jaarwisseling, nieuwe maatregelen bekend gemaakt. Eén van de maatregelen is een verbod op de verkoop van categorie F3 vuurwerk aan consumenten met ingang van de jaarwisseling 2020/2021.
      
      
      
        
          De maatregelen om het zwaardere consumentenvuurwerk te verbieden met ingang van de jaarwisseling 2020/2021 is op 9 juli 2019 in het nieuws geweest. Op 12 juli 2019 is deze nieuwe maatregel telefonisch door mij bekend gemaakt aan de voorzitter van de Branchevereniging Pyrotechniek Nederland. Het doel van het gesprek was om de vuurwerkbranche zo spoedig mogelijk op de hoogte te stellen van de nieuwe maatregel met betrekking tot vuurwerk in de categorie F3. Voor het geval u de berichten over de nieuwe maatregel heeft gemist, stel ik u met deze brief op de hoogte. 
        
      
      
      
        
          Uw bedrijf is bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bekend als vuurwerkimporteur/handelaar. Bij de ILT worden de meldingen gedaan voor de invoer van vuurwerk. De invoer van categorie F3 consumentenvuurwerk is in 2018 beperkt geweest. Het marktaandeel F3 consumentenvuurwerk is kennelijk klein en de gevolgen van deze beleidswijziging voor bedrijven zijn beperkt.
        
      
      
      
        
          In het belang van de veiligheid en het beperken van de overlast tijdens de jaarwisseling, verzoek ik u om zoveel mogelijk rekening te houden met deze beleidswijziging. Dit kan door eventuele voorraden categorie F3 consumentenvuurwerk de komende jaarwisseling te verkopen en geen nieuwe bestellingen te doen voor categorie F3 consumentenvuurwerk. Eventuele kosten voor voorraden onverkoopbaar vuurwerk zijn voor eigen rekening van de vuurwerkimporteur/handelaar.
        
      
      
      
        
          De beleidswijziging zal worden vastgelegd in de Regeling aanwijzing consumentenvuurwerk en theatervuurwerk (Ract). De procedure tot wijziging van de Ract start dit najaar. Een internetconsultatie maakt onderdeel uit van de procedure.
        
      
      
      
        
          In het Vuurwerkbesluit en de Ract is geregeld welke vuurwerkartikelen aan consumenten mogen worden verkocht. Op dit moment zijn vuurwerkartikelen in de categorie F2 en F3 aangewezen als consumentenvuurwerk. Knalvuurwerk en enkelschotsbuizen mogen voor de komende jaarwisseling nog worden verkocht aan consumenten in beide categorieën. De aanwijzing consumentenvuurwerk in de Ract zal voor de jaarwisseling 2020/2021 worden beperkt tot vuurwerk in categorie F2. Het lichtere knalvuurwerk en enkelschotsbuizen in categorie F2 blijft geschikt voor particulier gebruik.
        
      
      
      
        
          De voorgenomen wijziging van de Ract zal naar verwachting in het voorjaar van 2020 in werking treden. De wijziging houdt in dat vuurwerk in de categorie F3 niet meer aan consumenten mag worden verkocht. Deze wijziging kan gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van vuurwerkimporteurs en vuurwerkhandelaren. Ik verzoek u dan ook tijdig rekening te houden met een verbod op de verkoop van categorie F3 vuurwerk aan consumenten voor de jaarwisseling 2020/2021.”
      
      
    
    
      2.11.
      Op 20 oktober 2019 worden 781 dozen Red Bastards vanuit China naar Nederland via zee getransporteerd. Dit zeetransport is in Nederland aangekomen en het vuurwerk is opgeslagen in de opslag van China Red.
      
    
    
      2.12.
      Op 3 november 2019 worden 242 dozen Red Bastards vanuit China naar Nederland via zee getransporteerd. Dit zeetransport is in Nederland aangekomen en het vuurwerk is opgeslagen in de opslag van China Red.
      
    
    
      2.13.
      Op 10 november 2019 worden 1 doos Red Bastards en 142 dozen Cool Bastards vanuit China naar Nederland via zee getransporteerd. Dit zeetransport is in Nederland aangekomen en het vuurwerk is opgeslagen in de opslag van China Red.
      
    
    
      2.14.
      Op 26 november 2019 neemt de Tweede Kamer de gewijzigde motie van de kamerleden Van Dam, Den Boer, Dik-Faber, Kuiken, Wassenberg, Kröger en Krol (hierna: de motie Van Dam c.s.) aan. In deze motie wordt de regering verzocht om de regelgeving zodanig aan te passen dat “single shotvuurwerk” (lees: enkelschotsbuizen) en zware vuurpijlen verboden worden voor consumenten. 
      
    
    
      2.15.
      Bij Kamerbrief van 18 december 2019 reageren de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) en de minister van Justitie en Veiligheid (hierna: de minister) op de motie Van Dam c.s. Zij berichten de Tweede Kamer dat enkelschotsbuizen relatief vaak leiden tot letsel bij omstanders en dat een totaalverbod op de verkoop van enkelschotsbuizen helderheid biedt en handhaafbaar is. De regering heeft laten de motie Van Dam c.s. te zullen uitvoeren. 
      
    
    
      2.16.
      Op 19 december 2019 heeft de Directeur-Generaal een brief (hierna: de brief van 19 december 2019) met de volgende inhoud naar onder meer de Belangenvereniging Pyrotechniek Nederland (hierna: BPN) verzonden:
      
      
        ‘Het afsteken van vuurwerk tijdens de jaarwisseling levert elk jaar veel overlast, schade en letsel op. De Tweede Kamer heeft in het Verlengd Algemeen Overleg op 21 november 2019 over de jaarwisseling gevraagd om aanvullende maatregelen met betrekking tot zware vuurpijlen, zwaar knalvuurwerk en enkelschotsbuizen.
      
      
      
        
          Eerder dit jaar is aangekondigd dat voor de jaarwisseling 2020/2021 een verbod op de verkoop van categorie F3 vuurwerk aan consumenten zal worden opgenomen in de Regeling aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk. Het aangekondigde verbod zal worden uitgebreid met een verbod op de verkoop van het artikel Enkelschotsbuis (verkoopnaam enkelschotsbuizen) in categorie F2 aan consumenten.
        
      
      
      
        
          Met deze brief wordt de vuurwerkbranche zo spoedig mogelijk op de hoogte gesteld van het voornemen om het vuurwerkartikel Enkelschotsbuis in zijn geheel te verbieden voor de verkoop aan consumenten met ingang van de jaarwisseling 2020/2021. Uw bedrijf is bij de Inspectie Leefomgeving en Transport bekend als vuurwerkimporteur/handelaar. Deze beleidswijziging voor bedrijven zal ook met vertegenwoordigers van de Branchevereniging Pyrotechniek worden besproken.
        
      
      
      
        
          In het belang van de veiligheid en het beperken van de overlast tijdens de jaarwisseling, verzoek ik u om zoveel mogelijk rekening te houden met deze beleidswijziging.
        
      
      
      
        
          De beleidswijziging zal worden vastgelegd in de Regeling aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk. De procedure tot wijziging van deze regeling start begin 2020.
        
      
      
      
        
          De voorgenomen wijziging van de regeling zal naar verwachting medio 2020 in werking treden. De wijziging houdt in dat de Enkelschotsbuis in categorie F2 en F3 en de Chinese rol in de categorie F3 niet meer aan consumenten mogen worden verkocht. Deze wijziging heeft gevolgen voor de bedrijfsvoering van vuurwerkimporteurs en vuurwerkhandelaren. Ik verzoek u tijdig rekening te houden met een verbod op de verkoop van genoemd vuurwerk aan consumenten voor de jaarwisseling 2020/2021. Eventuele kosten van niet verkochte voorraden vuurwerk zijn voor eigen rekening van de vuurwerkimporteur/handelaar.’
      
      
      
        Op 23 december 2019 heeft BPN de brief van 19 december 2019 per e-mail doorgestuurd naar China Red.
      
      
    
    
      2.17.
      Op 29 december 2019 worden 1.114 dozen en 1.086 dozen Cool Bastards vanuit China naar Nederland via zee getransporteerd. 
      
    
    
      2.18.
      China Red heeft 1.800 dozen Cool Bastards die klaar waren voor transport voortijdig teruggestuurd naar de fabriek. De rest van het vuurwerk is wel getransporteerd. Dit zeetransport is op 28 januari 2020 in Nederland aangekomen en het vuurwerk is opgeslagen in de opslag van China Red.
      
    
    
      2.19.
      Op 21 januari 2020 had China Red 2.995 dozen Red Bastards en 683 dozen Cool Bastards in haar opslag in voorraad. Deze voorraad is exclusief de dozen die op 28 januari 2020 in Nederland zijn gearriveerd met zeetransport.
      
    
    
      2.20.
      Op 3 maart 2020 wordt de voorgenomen wijziging van de Regeling aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk (Ract), waarin onder meer een verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen (categorie F2) aan consumenten is opgenomen, gepubliceerd voor internetconsultatie.
      
    
    
      2.21.
      Op 30 juni 2020 wordt het ontwerp van de Tijdelijke subsidieregeling restantvoorraden vuurwerk gepubliceerd voor internetconsultatie. 
      
    
    
      2.22.
      Op 1 oktober 2020 sluit China Red een overeenkomst met een Belgische partij, Original BVBA, die op basis daarvan de voorraad (dozen) Red Bastards en Cool Bastards doorverkoopt aan derden. De koopprijs bedraagt de helft van de (in)koopprijs die China Red betaald heeft. Het vuurwerk blijft eigendom van China Red zo lang het vuurwerk niet aan (een) derde(n) is doorverkocht.
      
    
    
      2.23.
      Op 1 oktober 2020 is de Tijdelijke subsidieregeling restantvoorraden vuurwerk in werking getreden.
      
    
    
      2.24.
      Op 1 december 2020 is wijziging van de Ract (hierna: Wijziging Ract) in werking getreden, waarin een verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen (categorie F2 vuurwerk) aan consumenten is opgenomen.
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      China Red c.s. vorderen, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad bij voorraad verklaard vonnis, om:
      
      
        I. te verklaren voor recht dat de Staat:
      
      
      
        
          aansprakelijk jegens China Red c.s. is; en/of
        
        
          onrechtmatig jegens China Red c.s. handelt; en/of
        
        
          toerekenbaar tekortschiet jegens China Red c.s.; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het recht op eigendom ex art. 1 Eerste Protocol (EP) Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM); en/of
        
        
          inbreuk maakt op art. 4 Bekendmakingswet en/of art. 3:40 Algemene wet bestuursrecht (Awb); en/of
        
        
          inbreuk maakt op een (aanwijzing 2.3, 2.4 of 2.17 lid 1) of meerdere aanwijzingen uit de Aanwijzingen voor de regelgeving; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het vertrouwensbeginsel; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het rechtzekerheidsbeginsel; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het verbod op willekeur; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het zorgvuldigheidsbeginsel; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het gelijkheidsbeginsel; en/of
        
        
          inbreuk maakt op het fair play beginsel;
        
      
      
      
        door terug te komen op de mededeling in de brief van 9 oktober 2019 en/of door de Wijziging Ract waardoor enkelschotsbuizen niet langer als consumentenvuurwerk per de jaarwisseling 2020/2021 en daarna door China Red c.s. mogen worden verkocht, zonder de ten gevolge daarvan voor China Red c.s. geleden en te lijden schade te vergoeden;
      
      
      
        II. (subsidiair) te verklaren voor recht dat de Staat aansprakelijk jegens China Red c.s. is op grond
        van een rechtmatige daad (ex art. 6:162 Burgerlijk Wetboek) door de vaststelling en bekendmaking van de Wijziging Ract en is gehouden de door China Red c.s. ten gevolge daarvan geleden en te lijden schade te vergoeden;
      
      
      
        III. de Staat te veroordelen tot vergoeding van alle schade (waaronder begrepen: geleden
        verlies en gederfde winst), kosten en interesten, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, met betaling van een bedrag van € 98.000 bij wijze van voorschot op de te betalen schadevergoeding te vermeerderen met de wettelijke rente;
      
      
      
        en met veroordeling van de Staat in de kosten.
      
      
    
    
      3.2.
      China Red c.s. leggen hieraan het volgende ten grondslag. Door de Wijziging Ract is het met ingang van de jaarwisseling 2020/2021 niet meer toegestaan om aan consumenten enkelschotsbuizen te verkopen. De (dozen) Red Bastards en Cool Bastards die China Red nog in voorraad heeft vallen in deze categorie. Door het verbod om enkelschotsbuizen te mogen verkopen aan consumenten lijden China Red c.s. schade. China Red c.s. stellen zich op het standpunt dat de Staat aansprakelijk is voor de door hen geleden schade. Hun vordering is op drie grondslagen gebaseerd.
      
      
        3.2.1.
        De eerste grondslag is dat de Staat met de brief van 9 oktober 2019 een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat alleen vuurwerk in de categorie F3 met ingang van de jaarwisseling 2020/2021 voor consumenten verboden zou worden. Uit dezelfde brief volgt dat vuurwerkartikelen in de categorie F2, waaronder enkelschotsbuizen, nog wel mogen worden verkocht. Door in de Wijziging Ract alsnog een verbod op de verkoop aan consumenten van enkelschotsbuizen op te nemen, heeft de Staat in strijd met de toezegging in de brief van 9 oktober 2019 gehandeld.
        
      
      
        3.2.2.
        De Wijziging Ract is, in de tweede plaats, in strijd met 1 EP, enkele Aanwijzingen voor de regelgeving, de Awb en een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur en is om die redenen onrechtmatig.
        
      
      
        3.2.3.
        Mocht de Wijziging Ract wel rechtmatig zijn, dan vordert China Red c.s. subsidiair dat de Staat aansprakelijk is jegens China Red c.s. omdat zij onevenredig nadelig getroffen worden door deze Wijziging. De door hen geleden schade valt buiten hun normale bedrijfsrisico en dient door de Staat vergoed te worden.
        
      
    
    
      3.3.
      De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen en verweren van partijen wordt hierna verder – voor zover relevant – ingegaan. 
      
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling 
    Inleiding
    
    
      4.1.
      In deze zaak draait het om de vraag of de Staat aansprakelijk is voor schade die China Red c.s. hebben geleden naar aanleiding van de invoering van het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen met ingang van 1 december 2020 en die zag op de jaarwisseling 2020/2021. De rechtbank zal voor de beoordeling van deze vraag de drie grondslagen die door China Red c.s. aan de vorderingen ten grondslag gelegd zijn als structuur voor dit vonnis aanhouden (zie randnummers 3.2.1 – 3.2.3). Voordat de rechtbank tot een beoordeling overgaat, zal eerst het wettelijk kader geschetst worden en vervolgens de ontwikkeling van het maatschappelijke en politieke debat over (overlast veroorzaakt door) consumentenvuurwerk, nu beide relevant zijn voor de beoordeling van de drie grondslagen.
      
      
        
          Regelgeving vuurwerk
        
      
      
    
    
      4.2.
      De verkoop van vuurwerk is gereguleerd in het Vuurwerkbesluit. Op basis van art. 2.3.2. Vuurwerkbesluit is het alleen toegestaan om drie dagen in december (29, 30 en 31 december) vuurwerk te verkopen aan consumenten. Welk vuurwerk aan consumenten verkocht mag worden en door consumenten mag worden gebruikt is bepaald in art. 2.1.1. Vuurwerkbesluit en nader geregeld in de Ract. In bijlage I bij de Ract is vermeld welke categorieën vuurwerk tot het consumentenvuurwerk gerekend worden en aan consumenten mogen worden verkocht. Consumentenvuurwerk wordt ook wel aangeduid als categorie F2 vuurwerk. Tot de Wijziging Ract vielen enkelschotsbuizen in de categorie F2 vuurwerk. Vuurwerk dat niet in bijlage I of II van de Ract is opgenomen mag niet verkocht worden aan consumenten.
      
    
    
      4.3.
      Tot aan de Wijziging Ract was het toegestaan dat ook zwaarder vuurwerk aan consumenten verkocht werd. Dit vuurwerk werd in de Ract aangeduid als categorie F3 vuurwerk. Met de Wijziging Ract geldt ook een verbod op de verkoop van categorie F3 vuurwerk aan consumenten. Volledigheidshalve wordt overwogen dat de vorderingen van China Red c.s. zich niet richten op het verbod op de verkoop van categorie F3 vuurwerk. Dit verbod zal in de beoordeling verder buiten beschouwing gelaten worden.
      
      
        
          Maatschappelijk en politiek debat beperking verkoop en gebruik consumentenvuurwerk
        
      
      
    
    
      4.4.
      Voor de drie door China Red c.s. aangevoerde gronden geldt dat deze beoordeeld moeten worden tegen een achtergrond van een toenemende maatschappelijke weerstand tegen de overlast die gepaard gaat met het afsteken van (zwaarder) consumentenvuurwerk. Deze bezwaren hebben zich de afgelopen jaren vertaald in een aanscherping van het beleid en de regelgeving die ertoe hebben geleid dat meer beperkingen worden gesteld aan de verkoop van consumentenvuurwerk. De belangrijkste onderdelen van deze ontwikkeling worden hierna weergegeven.
      
    
    
      4.5.
      Het afgelopen decennium hebben verschillende personen en organisaties gepleit voor een beperking of verbod van het gebruik van consumentenvuurwerk. Dergelijke geluiden zijn ook geuit in de Tweede Kamer. Zo heeft in 2012 het kamerlid Ouwehand een motie ingediend waarin de regering verzocht is toe te werken naar een verbod op consumentenvuurwerk. Mede naar aanleiding van de maatschappelijke en politieke discussie zijn in 2014 de afsteektijden voor consumentenvuurwerk beperkt. Verder is in 2015 de verkoop aan en het gebruik door consumenten van Romeinse kaarsen en mini-vuurpijlen verboden. Tevens hebben verschillende gemeentes in Nederland lokale maatregelen getroffen, zoals het instellen van vuurwerkvrije zones.
      
    
    
      4.6.
      Op 1 december 2017 heeft de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (hierna: de OVV) het rapport ‘Veiligheidsrisico’s jaarwisseling’ (hierna: het OVV Rapport) uitgebracht. De OVV heeft de minister en de staatssecretaris  geadviseerd om vuurwerk dat in de praktijk de grootste inbreuk maakt op de veiligheid, doordat het zorgt voor letsel (vuurpijlen) en overlast (knalvuurwerk), te verbieden. Verder heeft de OVV geadviseerd om inzicht te verbeteren in de relatie tussen het vuurwerktype en de omvang en ernst van het letsel. De minister en de staatssecretaris hebben vervolgens in hun reactie op het OVV Rapport laten weten dat een verbod van bepaalde typen vuurwerk niet wordt uitgesloten. Onder verwijzing naar het OVV Rapport hebben de kamerleden Dik-Faber en Den Boer in juni 2018 de regering in een motie opgeroepen om een wettelijke bevoegdheid te creëren voor een gemeentelijk afsteekverbod (“om gemeenten geheel vuurwerkvrij te maken”). Deze motie is aangenomen en uitgevoerd.
      
    
    
      4.7.
      De regering heeft vervolgens te kennen gegeven dat, voordat zij besluit om tot een verdergaand verbod op de verkoop van bepaalde categorieën consumentenvuurwerk te komen, eerst duidelijk moet zijn dat andere maatregelen, waaronder het verplicht meeleveren van veiligheidsbrillen en aansteeklonten bij de verkoop van consumentenvuurwerk, onvoldoende effect hebben. De Ract is hiertoe bij besluit van 28 oktober 2019 gewijzigd. Al eerder was in de Ract de verplichting opgenomen om bij de verkoop van vuurpijlen een lanceerstandaard mee te leveren. 
      
    
    
      4.8.
      Begin 2019 had de minister reeds vervolgstappen aangekondigd ten behoeve van een veiligere jaarwisseling. Hierbij heeft hij aangegeven dat, naast andere maatregelen, ook gedacht wordt in termen van verbod en handhaving. Op 12 juli 2019 heeft de regering een verbod van categorie 3 vuurwerk (F3 consumentenvuurwerk) aangekondigd. Dit verbod is in het najaar van 2019 concreet voorbereid en is beoogd om voor de jaarwisseling van 2020/2021 in te gaan. Een wijziging van de Ract was hiervoor noodzakelijk. Naar aanleiding van dit voornemen van de regering is de motie Van Dam c.s. ingediend waarin de regering is verzocht om de verkoop van enkelschotsbuizen te verbieden. De regering heeft uitvoering gegeven aan de motie Van Dam c.s., hetgeen uiteindelijk geleid heeft tot de Wijziging Ract.
      
    
    
      4.9.
      De rechtbank overweegt dat uit deze weergave volgt dat sinds 2012 herhaaldelijk en steeds sterker de maatschappelijke en politieke wens geuit is om het gebruik van consumentenvuurwerk te beperken. Sinds 2014 heeft dit geleid tot een aanscherping van de regelgeving voor het mogen verkopen en (de wijze van) afsteken van consumentenvuurwerk. Verder wordt overwogen wordt dat een deel van de aanscherping van de regelgeving op initiatief of aandringen van de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden. 
      
      
      
        
          Heeft de Staat met de brief van 9 oktober 2019 een toezegging gedaan dat enkelschotsbuizen tijdens de jaarwisseling 2020/2021 verkocht zouden mogen worden? Nee.
        
      
      
    
    
      4.10.
      China Red c.s. hebben ter onderbouwing van hun standpunt dat hen een toezegging is gedaan verwezen naar de brief van 9 oktober 2019. Zij hebben in het bijzonder gewezen op de volgende passage: 
      
      
        ‘De aanwijzing consumentenvuurwerk in de Ract zal voor de jaarwisseling 2020/2021 worden beperkt tot vuurwerk in categorie F2. Het lichtere knalvuurwerk en enkelschotsbuizen in categorie F2 blijft geschikt voor particulier gebruik.
      
      
      
        
          De voorgenomen wijziging van de Ract zal naar verwachting in het voorjaar van 2020 in werking treden. De wijziging houdt in dat vuurwerk in de categorie F3 niet meer aan consumenten mag worden verkocht. Deze wijziging kan gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van vuurwerkimporteurs en vuurwerkhandelaren. Ik verzoek u dan ook tijdig rekening te houden met een verbod op de verkoop van categorie F3 vuurwerk aan consumenten voor de jaarwisseling 2020/2021.’
      
      
    
    
      4.11.
      China Red c.s. menen dat deze passage niet enkel een informatieve mededeling bevat, maar een welbewuste standpuntbepaling die ook aan de verantwoordelijk bewindspersoon kan worden toegerekend. China Red c.s. hebben uit deze passage een concrete en ondubbelzinnige toezegging afgeleid. Door in de Wijziging Ract alsnog een verbod voor de verkoop van enkelschotsbuizen op te nemen heeft de Staat in strijd met voormelde toezegging gehandeld. Dit is in strijd met het bij China Red c.s. opgewekte, gerechtvaardigde vertrouwen en daarmee een schending van het vertrouwensbeginsel, aldus China Red c.s.
      
    
    
      4.12.
      De rechtbank overweegt dat het vertrouwensbeginsel tot uitdrukking brengt dat de overheid door haar gewekte verwachtingen dient na te komen. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden aan een toezegging van de overheid een gerechtvaardigde verwachting heeft ontleend over de wijze waarop de overheid in een concreet geval gebruik zal maken van een bevoegdheid (vgl. HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1957). Bij de beoordeling of sprake is van gewekt vertrouwen speelt onder meer een rol op welke wijze het vertrouwen gewekt is, door wie en of eventuele contra-indicaties aanwezig zijn. Voor de vraag of sprake is van een toezegging is van belang dat de mededeling voldoende concreet dient te zijn en moet zijn toegesneden op de concrete situatie van betrokkene. Als de overheid uitsluitend algemene informatie verstrekt kan niet worden aangenomen dat sprake is van een concrete toezegging. 
      
    
    
      4.13.
      
        Ten aanzien van de positie van China Red wordt het volgende overwogen.
        Allereerst stelt de rechtbank vast dat de brief van 9 oktober 2019 geen concrete en individueel tot China Red gerichte toezegging bevat, maar gericht is tot de vuurwerkbranche in het algemeen. De aanleiding om de brief van 9 oktober 2019 te versturen was het voornemen van de regering om de consumentenverkoop van vuurwerk in de categorie F3 te verbieden. De brief is aan alle bij de overheid bekende vuurwerkimporteurs en -handelaren verzonden en bedoeld om hen van het voornemen van de regering op de hoogte te stellen, zodat zij bij hun bedrijfsvoering rekening kunnen houden met het aanstaande verbod tot de verkoop van vuurwerk in de categorie F3. De brief van 9 oktober 2019 bevat dus algemene informatie voor alle vuurwerkimporteurs en -handelaren en niet een specifiek op de situatie van China Red toegesneden concrete toezegging. 
      
      
    
    
      4.14.
      Daarnaast geldt dat het hoofdonderwerp van de brief van 9 oktober 2019 het voornemen van de regering om de verkoop van categorie F3 vuurwerk te verbieden is en niet om vuurwerkimporteurs en -handelaren te verzekeren dat bepaalde categorieën consumentenvuurwerk in de toekomst nog wel steeds verkocht mogen worden. De passage ‘[h]et lichtere knalvuurwerk en enkelschotsbuizen in categorie F2 blijft geschikt voor particulier gebruik’ is in die zin aanvullend, en heeft als functie om toe te lichten wat op dat moment, naar de stand van 9 oktober 2019, nog wel is toegestaan tijdens de jaarwisseling 2020/2021. Deze informatie is correct omdat ten tijde van de verzending van de brief van 9 oktober 2019 bij de regering nog geen concreet voornemen bestond om ook enkelschotsbuizen te schrappen van bijlage I bij de Ract. 
      
    
    
      4.15.
      Voor de beantwoording van de vraag of China Red op basis van de brief van 9 oktober 2019 er ook op mocht vertrouwen dat de regering haar standpunt voor de jaarwisseling 2020/2021 ook ongewijzigd zou laten, acht de rechtbank het volgende relevant. De brief van 9 oktober 2019 is verzonden in een context van een maatschappelijke en politieke wens om tot een beperking van het gebruik van consumentenvuurwerk te komen. De rechtbank verwijst naar rechtsoverwegingen 4.5 - 4.9 voor een weergave van dat debat. Het verbieden van bepaalde categorieën consumentenvuurwerk die een hoger risico op letsel en/of overlast meebrengen, is na het OVV Rapport op de politieke agenda gekomen. Ten tijde van de verzending van de brief van 9 oktober 2019 was dit politieke debat nog gaande en had een aanscherping van de regelgeving zich nog niet vertaald in een wijziging van de Ract. Tegen de achtergrond van dit maatschappelijke en politieke debat die ook de toekomst van de vuurwerkbranche betrof en waarvan China Red op de hoogte was, heeft China Red er in redelijkheid geen vertrouwen aan kunnen ontlenen dat de brief van 9 oktober 2019 ook inhield dat enkelschotsbuizen tijdens de jaarwisseling 2020/2021 ongeclausuleerd toegestaan bleven. In het bijzonder laat de rechtbank meewegen dat in verleden een (verdere) aanscherping van de vuurwerkregeling heeft plaatsgevonden naar aanleiding van door de Tweede Kamer aangenomen moties en dat in het vuurwerkdebat nimmer sprake is (geweest) van een politieke eindsituatie. Ook met dat gegeven wordt China Red als professionele partij in de vuurwerkbranche bekend geacht en zij had (ook al in een eerder stadium) met voormelde ontwikkelingen rekening moeten en kunnen houden. 
      
    
    
      4.16.
      Naar het oordeel van de rechtbank is er dus geen sprake van een toezegging en is het vertrouwensbeginsel dus niet geschonden. Reeds om deze reden is ook, zoals China Red c.s. heeft gesteld, geen sprake van een schending van art. 2.4 Aanwijzingen voor de regelgeving, dat voorschrijft dat terughoudendheid moet worden betracht met uitspraken over toekomstige regelgeving. Bovendien bevatten de Aanwijzingen voor de regelgeving een interne instructie aan wetgevingsjuristen en zij bevatten geen rechtsregels waaraan derden rechten kunnen ontlenen (vgl. Gerechtshof ’s-Gravenhage 14 april 2009, ECLI:GHSHR:2009:BI0941). Er is dan ook op deze grond geen sprake van onrechtmatig handelen van de Staat jegens China Red nu een dergelijk verbod wel is ingevoerd. Alle vorderingen van China Red die gebaseerd zijn op de stelling dat de Staat in strijd heeft gehandeld met een gedane toezegging, dan wel dat hij het vertrouwensbeginsel geschonden heeft, worden afgewezen.
      
    
    
      4.17.
      Ten aanzien van de positie van de overige eisers overweegt de rechtbank dat gesteld noch gebleken is dat zij de brief van 9 oktober 2019 hebben ontvangen, kennis hebben genomen van de inhoud hiervan en hieraan (dus) verwachtingen hebben ontleend. Om deze reden kan het beroep van de overige eisers op de eerste grond niet slagen, zodat de vorderingen die op de eerste grondslag gebaseerd zijn ten aanzien van hen worden afgewezen. 
      
    
    
      4.18.
      China Red c.s. heeft in het kader van het geschonden vertrouwen ook nog aangevoerd dat sprake zou zijn van een toerekenbare tekortkoming aan de zijde van de Staat. In dat verband heeft China Red c.s. een verklaring voor recht gevorderd. Voor een toerekenbare tekortkoming aan de zijde van de Staat, is vereist dat sprake is van een verbintenis uit overeenkomst of de wet. China Red c.s. heeft niets aangevoerd waaruit een dergelijke verbintenis aan de zijde van de Staat kan worden afgeleid, zodat een grondslag voor deze verklaring voor recht ontbreekt. 
      
      
      
        
          Is de Wijziging Ract onrechtmatige wetgeving? Nee.
        
      
      
    
    
      4.19.
      De rechtbank zal hierna de verschillende rechtsgronden beoordelen die China Red c.s. ten grondslag gelegd hebben aan hun vordering dat sprake is van onrechtmatige wetgeving. Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat China Red c.s. zich ook op het standpunt stellen dat vanwege de hierna te bespreken schendingen de Wijziging Ract voor zover die ziet op het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen onverbindend is. China Red c.s heeft echter geen onverbindendverklaring gevorderd, zodat de rechtbank enkel de gestelde onrechtmatigheid van de Wijziging Ract zal beoordelen.
      
      
      
        
          Schending art. 1 EP
        
      
      
    
    
      4.20.
      China Red c.s. hebben aangevoerd dat de Staat met de Wijziging Ract een inbreuk op hun eigendomsrecht op de voet van art. 1 EP maakt. Er is de facto sprake van een ontneming dan wel regulering van eigendom nu de in 2019 ingekochte partijen Red Bastards en Cool Bastards niet meer met ingang van de jaarwisseling 2020/2021 aan consumenten verkocht mogen worden. Aan het vereiste in de wet is niet voldaan en het verbod staat niet in verhouding tot de kosten die China Red c.s. moeten maken om de partijen Red Bastards en Cool Bastards te vernietigen dan wel in het buitenland te verkopen. Van een redelijke overgangstermijn om de partijen vuurwerk door te verkopen is  volgens China Red c.s geen sprake. Daarom is er sprake van een individuele en excessieve last bij China Red c.s. die maakt dat de fair balance wordt verstoord. 
      
    
    
      4.21.
      In deze zaak is geen sprake van ontneming van de eigendom van China Red c.s. Zoals China Red c.s. immers zelf hebben aangevoerd, kan China Red nog over de partij vuurwerk beschikken en deze buiten Nederland, door tussenkomst van een Belgische handelaar, verkopen. Wel is sprake van een eigendomsregulering. Inmenging in het eigendomsrecht door middel van regulering is op de voet van art. 1 EP toegestaan indien deze: (1) voorzien is bij wet, (2) het algemeen belang dient en (3) een fair balance bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van betrokkene(n) en geen sprake is van een individuele en buitensporige last voor de betrokkene(n). Dat de Wijziging Ract aan de criteria (1) en (2) voldoet is geen onderwerp van geschil tussen partijen. Tussen partijen is wel in geschil of het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen als consumentenvuurwerk de fair-balance-toets doorstaat. De beantwoording van die vraag verschilt waar het gaat om China Red als importeur en tussenhandel enerzijds en de overige eisers als consumentenverkopers anderzijds, zodat de rechtbank deze separaat zal beoordelen.
      
    
    
      4.22.
      Uit art. 1 EP volgt niet dat alle schade die het gevolg is van de eigendomsregulering vergoed dient te worden. Bij de vraag of sprake is van een fair balance dient ook bekeken te worden of betrokkenen een redelijke overgangstermijn geboden is om, zoals in dit geval, opgebouwde voorraden nog te kunnen verkopen of andere maatregelen te kunnen treffen. Terecht heeft de Staat erop gewezen dat het vuurwerk dat China Red na de jaarwisseling 2019/2020 nog in voorraad had – op dat moment – nog niet onder de eigendomsregulering viel. De vraag is echter of, met het oog op de productie- en levertijden,  de ‘overgangstermijn’ die geboden is voor het consumentenvuurwerk dat buiten die voorraad valt voldoende lang geweest is om China Red c.s. in de gelegenheid te stellen maatregelen te treffen. Volgens China Red c.s. is dit niet het geval geweest.
      
    
    
      4.23.
      Voor de aanvang van de overgangstermijn sluit de rechtbank aan bij het moment waarop het voorgenomen verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen bij China Red bekend geworden is. Dit voornemen is bekend gemaakt in de brief van 19 december 2019. In het midden kan blijven of de brief van 19 december 2019 China Red op dezelfde dag bereikt heeft, nu in ieder geval vaststaat dat China Red op 23 december 2019 de brief van BPN ontvangen heeft. Op basis van de brief van 19 december 2019 had China Red er rekening mee moeten houden dat met ingang van de jaarwisseling 2020/2021 geen enkelschotsbuizen meer verkocht mogen worden aan consumenten. Dat de kamerbrief van de minister van Justitie en Veiligheid en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat pas in januari 2020 gepubliceerd is, zoals China Red c.s. hebben gesteld, en de Wijziging Ract pas op 7 september 2020 is gepubliceerd, doet niets af aan het feit dat China Red vanaf eind december 2019 bekend was met dit voornemen tot een verkoopverbod. Vanaf dat moment had Red China zich kunnen voorbereiden op het aanstaande verbod. Bovendien heeft China Red naar aanleiding van de brief van 19 december 2019 ook in die geest gehandeld. Zij heeft geen enkelschotsbuizen meer besteld en het transport van een deel van de dozen Red Bastards en Cool Bastards geannuleerd. 
      
    
    
      4.24.
      China Red betoogt dat de voorbereidingstermijn van een jaar voor haar een individuele en excessieve last oplevert aangezien de productie- en leveringstermijnen in China langer dan een jaar duren. Ter zitting heeft zij haar stelling desgevraagd nader toegelicht en hieruit blijkt echter dat dat zij zelf juist in een heel vroeg stadium van 2019 bestellingen heeft gedaan voor vuurwerkleveringen die bedoeld waren voor de jaarwisseling 2020/2021 van ruim anderhalf jaar later. Dit betreft de order die zij in april 2019 heeft geplaatst (en die op 23 mei 2019 is bevestigd) voor 2.000 Red Bastards en 4.000 Cool Bastards en die was bestemd voor de jaarwisseling 2020/2021, aldus China Red. De overige bestellingen voor enkelschotsbuizen waren wel bestemd voor de eerdere jaarwisseling van 2019/2020. Tijdens de mondelinge behandeling is deze wijze van bestellingen doen door China Red aldus toegelicht dat zij sinds 2017 geconfronteerd wordt met lange productie- en levertijden. De Chinese overheid heeft in die periode voor de vuurwerkproductie in de zomermaanden zogenaamde hot stops ingesteld om zelfontbranding van vuurwerk en alle daarmee gepaard gaande risico’s te voorkomen. In de zomermaanden kon dus geen consumentenvuurwerk worden gefabriceerd en geleverd. Ter onderbouwing van de lange levertijden verwijst China Red naar het moment waarop zij de overeenkomst gesloten heeft met de Chinese leverancier, de momenten waarop de orders geplaatst en uiteindelijk geleverd zijn. Hieruit volgt dat een deel van het vuurwerk waarvoor China Red in januari 2019 een overeenkomst heeft gesloten pas in januari 2020 in Nederland is aangekomen en uitgeleverd. 
      
    
    
      4.25.
      De rechtbank overweegt dat bij de vraag wat een redelijke overgangstermijn is, alleen gekeken moet worden naar productie- en leveringstermijnen die noodzakelijk zijn voor een normale bedrijfsvoering. Uit de omstandigheid dat een deel van de in 2019 geplaatste bestellingen in 2019 ruim voor de jaarwisseling zijn geleverd, volgt dat niet in alle gevallen een productie- en levertijd van meer dan een jaar noodzakelijk is. Bovendien heeft China Red enkel de cijfers over 2019 in het geding gebracht, zodat niet kan worden getoetst in welke mate de gepresenteerde cijfers representatief zijn. 
      
    
    
      4.26.
      Verder laat de rechtbank meewegen dat China Red een groot deel van de bestellingen die zij in 2019 heeft gedaan, heeft aangewend om haar (reeds aanzienlijke) restvoorraad van de jaarwisseling 2018/2019 verder aan te vullen. Volgens de dagvaarding had China Red begin 2019 een voorraad van 929 dozen Red Bastards en 1.944 dozen Cool Bastards. Vervolgens heeft China Red in januari 2019 een contract gesloten voor nog eens 2.300 dozen Red Bastards en 4.600 dozen Cool Bastards die bedoeld waren voor de jaarwisseling 2019/2020. Op 21 januari 2020, dus na de vuurwerkverkoop van de jaarwisseling 2019/2020, heeft China Red vervolgens in voorraad 2.995 dozen Red Bastards en 683 dozen Cool Bastards. Op 28 januari 2020 zijn vervolgens nog eens 1.114 dozen en 1.068 dozen Cool Bastards in Nederland aangekomen en aan de bestaande voorraad toegevoegd. 
      
    
    
      4.27.
      Dit alles betekent dat China Red zelf het bedrijfseconomische risico heeft genomen om een zeer grote hoeveelheid van in totaal 2.995 dozen Red Bastards en 2.865 dozen Cool Bastards in de opslag in Nederland op voorraad te hebben staan. Daarnaast zijn nog 1.800 bestelde dozen met Cool Bastards in China achtergebleven nadat deze waren geannuleerd. China Red heeft met de bestellingen over het jaar 2019 haar voorraad Red Bastards dus meer dan verdrievoudigd (van 929 in 2019 naar 2.995 in 2020, en haar voorraad Cool Bastards meer dan verdubbeld (van 1.944 in 2019 naar (1.800 + 2.865 =) 4.665 in 2020). Dit zonder dat op voorhand door de overige eisers was ingeschreven op dit specifieke consumentenvuurwerk. 
      
    
    
      4.28.
      China Red heeft niet toegelicht welke urgente (bedrijfseconomische) noodzaak zou bestaan om bij een normale bedrijfsvoering dergelijke grote voorraden consumentenvuurwerk aan te houden in de opslag in Nederland en waarom zij voor 2019 niet (deels) heeft ingeteerd op de bestaande voorraad. Alhoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat China Red bepaalde bedrijfseconomische keuzes heeft moeten maken in verband met de lange levertijden en de ingestelde hot stops (namelijk: dat zij extreem vooruit is gaan bestellen, zoals zij ook ter zitting heeft verklaard), is voldoende duidelijk geworden dat die keuzes tot het normale bedrijfsrisico horen van China Red. Zij heeft immers zelf besloten om een nog grotere voorraad enkelschotsbuizen aan te leggen, bovenop de nog aanzienlijke voorraad die over was van de jaarwisseling 2018/2019. 
      
    
    
      4.29.
      In dit licht overtuigt het betoog van China Red niet dat zij begin 2019 een grote bestelling heeft moeten plaatsen om de leveranties aan haar klanten voor de jaarwisseling 2020/2021 rond te krijgen. Die bestelling van begin 2019 lijkt juist in overwegende mate aangewend te zijn om de bestaande restvoorraad van de eerdere jaarwisselingen zeer royaal verder aan te vullen. Een dergelijke ongelimiteerde opbouw van voorraad, de transporten die daarvoor nodig zijn en de tijd die daarmee gemoeid is, kunnen, zonder dat daartoe in dit concrete geval een noodzaak bestaat, brengen met zich dat geen sprake is van een excessieve last. De schade die China Red hiervan lijdt, dient voor eigen rekening en risico van China Red te komen. 
      
    
    
      4.30.
      Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een excessieve last speelt ook nog mee dat de vuurwerkregelgeving, zoals overwogen in de overwegingen 4.4 - 4.9, in de jaren voorafgaand aan 2019 al aangescherpt was en bovendien nog onderwerp was van politiek debat. Deze ontwikkelingen hadden China Red met het oog op eventuele (onzekere) toekomstige beperkingen voor de verkoop van consumentenvuurwerk tot een zekere terughoudendheid moeten nopen ten aanzien van de opbouw van voorraden die groter zijn dan noodzakelijk voor een normale bedrijfsvoering. Het is een eigen keuze van China Red om anders te handelen, hetgeen binnen haar bedrijfsrisico valt. De schade die hiervan het gevolg is kan zij niet verhalen op de Staat.
      
    
    
      4.31.
      Ten aanzien van de overige eisers overweegt de rechtbank dat, hoewel in deze zaak geen schadevergoeding wordt gevorderd, het wel op de weg van China Red c.s. ligt om ter onderbouwing van de stelling dat sprake is van een individuele en excessieve last te concretiseren welk omzet de overige eisers misgelopen hebben. De Staat stelt dat het onwaarschijnlijk is dat consumenten die door het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen, geen ander vuurwerk kopen, waardoor de omzetderving als gevolg van het verbod (deels) wordt gecompenseerd. De Staat heeft in dit verband ook nog gewezen op het eerdere verbod op de verkoop van minivuurpijlen en Romeinse kaarsen, dat vervolgens niet tot een lagere totaalomzet heeft geleid. China Red c.s. hebben tegen dit verweer niets ingebracht, terwijl dat wel op hun weg had gelegen. Daarmee hebben zij onvoldoende gesteld dat de overige eisers omzetschade lijden als gevolg van het verbod. Dat weegt des te meer nu voor veel van de overige eisers de verkoop van vuurwerk een nevenactiviteit is. Het had op de weg van China Red c.s. gelegen om inzichtelijk te maken hoe het omzetverlies dat het gevolg is van het verbod zich verhoudt tot hun totale omzet. 
      
      
      
        
          Schending art. 4.17 Aanwijzingen van de regelgeving
        
      
      
    
    
      4.32.
      China Red c.s. hebben ook aangevoerd dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met art. 4.17 lid 1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving de Wijziging Ract in werking te laten treden op 1 december 2020, en niet op 1 januari zoals is voorgeschreven in art. 4.17 lid 1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. 
      
    
    
      4.33.
      Ook hier geldt dat de Aanwijzingen voor de regelgeving enkel interne instructies voor wetgevingsjuristen voor het opstellen van wetgeving en geen regels zijn waarop derden rechtstreeks aanspraak kunnen maken. Overigens maakt art. 4.17 lid 5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving het mogelijk om regelgeving op een andere datum te laten ingaan dan 1 januari van het desbetreffende jaar indien dit aanmerkelijke ongewenste publieke of private voor- of nadelen voorkomt. Dat is in onderhavige zaak het geval, nu de politieke wens bestond om de veiligheidsproblematiek die gepaard gaan met het gebruik van enkelschotsbuizen met ingang van de jaarwisseling 2020/2021 op te lossen. Om dat mogelijk te maken was een eerdere inwerkingtredingsdatum van de Wijziging Ract vereist en een afwijking van de hoofdregel dat nieuwe wet- en regelgeving op 1 januari (of 1 juli) inwerking treedt gerechtvaardigd.
      
      
      
        
          Schending art. 2.3 Aanwijzingen voor de regelgeving, zorgvuldigheidbeginsel
        
      
      
    
    
      4.34.
      China Red c.s. hebben aangevoerd dat de Staat in strijd met art. 2.3 van de Aanwijzingen voor de regelgeving heeft gehandeld doordat hij onvoldoende voorafgaand onderzoek gedaan heeft naar de financiële consequenties van het verbod voor importeurs die uitsluitend naar Nederland importeren en de tijd en schade die daarmee is gemoeid. Dit is tevens in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel zoals neergelegd in art. 3:2 Awb. 
      
    
    
      4.35.
      De rechtbank overweegt dat het zorgvuldigheidsbeginsel voorschrijft dat een afweging van belangen, waaronder financiële belangen, wordt gemaakt. Dat is gebeurd. Bij de Wijziging Ract zijn de financiële gevolgen in kaart gebracht. In dit verband wordt verwezen naar de paragraaf “Financiële gevolgen en bedrijfseffecten” bij de toelichting op de Wijziging Ract. Uit deze paragraaf blijkt dat gesprekken gevoerd zijn met de branchevereniging BPN over de financiële consequenties van het verbod op de consumentenverkoop van enkelschotsbuizen voor de vuurwerkbranche. China Red c.s. hebben niet toegelicht op welke concrete punten de in die paragraaf opgenomen inschatting ondeugdelijk zou zijn. Haar standpunt wordt dan ook verworpen. 
      
      
        
          Schending gelijkheidsbeginsel, verbod op willekeur en het 
          fair play
           beginsel
        
      
      
    
    
      4.36.
      China Red c.s. hebben er verder op gewezen dat voor het eerdere verbod op de verkoop van minivuurpijlen en Romeinse kaarsen als consumentenvuurwerk in 2015, een financiële compensatie voor de volledige inkoopprijs geboden is. Thans wordt elk verzoek om vergoeding geweigerd.
      
    
    
      4.37.
      Terecht heeft de Staat aangevoerd dat de omstandigheden die aan de compensatieregeling bij het verbod op de verkoop van minivuurpijen en Romeinse kaarsen ten grondslag liggen wezenlijk anders waren dan onderhavige zaak. Het verbod op de verkoop van minivuurpijlen en Romeinse kaarsen is op 23 december 2015 bekend gemaakt en trad direct in werking en gold dus ook voor de verkoop voor de jaarwisseling 2015/2016. Tussen de bekendmaking en inwerkingtreding zaten dus maar enkele dagen, waardoor de vuurwerkbranche zich toen nauwelijks heeft kunnen voorbereiden op het verbod op de verkoop van minivuurpijlen en Romeinse kaarsen. Hierdoor was een ruimhartige compensatie aangewezen. Bij het verbod van enkelschotsbuizen heeft de vuurwerkbranche een termijn van meer dan een jaar gehad om zich voor te bereiden. Dit moet worden beschouwd als een redelijke termijn, zoals overwogen in overweging 4.25 e.v. De rechtbank is van oordeel dat in het substantiële verschil tussen die overgangstermijnen een legitimatie besloten ligt om in het geval van het verbod op minivuurpijlen en Romeinse kaarsen een ruimhartiger financiële compensatie te bieden dan in het geval van het verbod op enkelschotsbuizen. Overigens betwist de Staat dat de Tijdelijke subsidieregeling minder ruimhartig is dan de compensatieregeling die aangeboden is bij het verbod van de verkoop van minipijlen en Romeinse kaarsen. Maar zelfs als dat niet zo zou zijn, dat is van een schending van het rechtzekerheidsbeginsel en het verbod op willekeur om hiervoor genoemde redenen geen sprake.
      
    
    
      4.38.
      Verder stellen China Red c.s. dat de subsidieregeling dusdanig gewijzigd is ten opzichte van het ontwerp dat bij de internetconsultatie is aangeboden dat zij – door de wijzigingen – eerst wel, maar uiteindelijk geen aanspraak meer konden maken op een vergoeding voor (de vernietiging van) de aanwezige voorraad. Dit, zo begrijpt de rechtbank, is volgens China Red in strijd met het fair play beginsel. Overwogen wordt dat China Red c.s. niet hebben toegelicht om welke specifieke wijzigingen het gaat, zodat zij al om deze reden hun stelling onvoldoende onderbouwd hebben. Bovendien heeft in algemene zin te gelden dat een definitieve regeling kan afwijken van de versie die ter consultatie is aangeboden. Van een strijd met het fair play beginsel is geen sprake.
      
      
        
          Schending rechtzekerheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      4.39.
      China Red c.s. hebben zich verder nog op het standpunt gesteld dat de Staat, ook los van de brief van 9 oktober 2019, met het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden. Voor de jaarwisseling 2019/2020 was het gewijzigde Ract immers nog niet in werking getreden en gold er nog geen verbod voor de verkoop van enkelschotsbuizen aan consumenten. Hierdoor mochten China Red c.s. erop vertrouwen gaan dat enkelschotsbuizen vanaf de jaarwisseling 2020/2021 nog steeds verkocht zouden mogen worden. 
      
    
    
      4.40.
      Overwogen wordt dat het rechtzekerheidsbeginsel niet in de weg staat aan de mogelijkheid om wet- en regelgeving te wijzigen. Ook uit de omstandigheid dat de Ract voor de jaarwisseling 2019/2020 ongewijzigd gebleven is, had China Red c.s. niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat ook voor de jaarwisseling 2020/2021 het geval zou zijn. Integendeel: uit de brief van 19 december 2019 had China Red c.s. moeten begrijpen dat een verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen op stapel stond. Ten slotte wordt overwogen dat China Red c.s. ook nog een beroep gedaan heeft op art. 4 Bekendmakingswet en art. 3:40 Awb, maar zij hebben onvoldoende toegelicht waarom sprake is van een schending en waarom deze onrechtmatig jegens China Red c.s. zou zijn.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.41.
      Geen van de door China Red c.s. aangevoerde gronden ter onderbouwing van hun vordering dat sprake is van onrechtmatige wetgeving slaagt. Het verbod tot verkoop van enkelschotsbuizen aan consumenten in de Wijziging Ract is niet onrechtmatig. Dat betekent dat de rechtbank aan de beoordeling van de derde, subsidiaire, grondslag toekomt. 
      
      
      
        
          Heeft de Staat in strijd gehandeld met het 
          égalité
          -beginsel door China Red c.s. onvoldoende compensatie te bieden? Nee.
        
      
      
    
    
      4.42.
      China Red c.s. hebben zich op het standpunt gesteld dat het niet aanbieden van een financiële compensatie voor de door hen geleden schade in strijd is met het égalité-beginsel. China Red c.s. lijden onevenredige schade die de Staat dient te vergoeden, zo stellen zij.
      
    
    
      4.43.
      Het leerstuk van nadeelscompensatie ligt ten grondslag aan de vordering van China Red c.s. Nadeelscompensatie is aan de orde indien op de benadeelde bij rechtmatig overheidshandelen (i) een speciale last, dat wil zeggen een last die verder gaat dan de last waarmee andere adressanten (de referentiegroep) van het overheidshandelen worden geconfronteerd, en (ii) een abnormale last, dat wil zeggen een last die uitgaat boven het normale ondernemersrisico, rust (vgl. HR 18 januari 1992, NJ 1992/638). 
      
    
    
      4.44.
      Ten aanzien van de aanwezigheid van een speciale last overweegt de rechtbank dat China Red c.s. niet gesteld heeft waaruit blijkt dat het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen op hen zwaarder drukt dan op andere vuurwerkimporteurs en -handelaren. China Red c.s. hebben geen vergelijking gemaakt met de referentiegroep of anderszins cijfermatig inzichtelijk gemaakt waarom op (een of meer van) hen ten opzichte van andere vuurwerkimporteurs en -handelaren een speciale last drukt. Reeds op die grond dient de vordering afgewezen te worden. Bovendien is de stelling dat China Red, anders dan andere vuurwerkimporteurs, op basis van haar statutaire bepalingen alleen vuurwerk mag importeren, en daardoor minder mogelijkheden heeft om haar voorraad aan derden in het buitenland te verkopen, niet goed te rijmen met het feit dat de restvoorraad Red Bastards en Cool Bastards via een Belgische handelaar wordt verkocht. Ook om deze reden hebben China Red c.s. dit onderdeel van de vordering onvoldoende onderbouwd.
      
    
    
      4.45.
      Ten aanzien van de aanwezigheid van een abnormale last overweegt de rechtbank dat geen grond bestaat om schade te vergoeden indien sprake is van een voorzienbaar risico op regulering van een bepaalde bedrijfsactiviteit, en deze activiteit desalniettemin wordt voortgezet door de ondernemer zonder dat adequate maatregelen worden genomen om de uit dat overheidsingrijpen voortvloeiende gevolgen zo veel mogelijk te voorkomen. Die schade wordt dan beschouwd als een normaal bedrijfsrisico (vgl. HR 20 juni 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7902). 
      
    
    
      4.46.
      Voor de vraag of sprake is van een voorzienbaar risico op regulering van een bepaalde bedrijfsactiviteit wordt verwezen naar de overwegingen 4.4 – 4.9 dat in de jaren voorafgaand aan het verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen een maatschappelijk en politiek debat over een beperking van de verkoop en het gebruik van consumentenvuurwerk gevoerd is. Dit appel heeft zijn weerklank gevonden bij de Tweede Kamer en de regering en heeft geleid tot een aantal aanscherpingen van de regelgeving. Gezien het aanhoudende maatschappelijke en politieke debat, was het begin 2019 voorzienbaar dat verdergaande wettelijke beperkingen voor de verkoop van consumentenvuurwerk zouden kunnen worden doorgevoerd. Dat een verbod op de verkoop van enkelschotsbuizen in dat verband toen als zodanig nog niet genoemd is, krijgt in dit verband een beperkt gewicht, nu China Red c.s. op basis van de algemene tendens er rekening mee kon en moest houden dat een of meer categorieën consumentenvuurwerk verboden zou(den) (kunnen) worden. 
      
    
    
      4.47.
      Dat China Red c.s., ondanks voormelde ontwikkelingen en de voorzienbaarheid van verdergaande maatregelen, geen aanleiding heeft gezien om een terughoudender inkoop- en voorraadbeleid te voeren, komt voor haar rekening en risico. China Red c.s. heeft (zoals hiervoor al is overwogen) er welbewust voor gekozen om in 2019 een grote hoeveelheid Red Bastards en Cool Bastards te bestellen voor de jaarwisseling 2020/2021 zonder dat dit (bedrijfseconomisch) noodzakelijk was en bovenop de reeds aanwezige voorraad. Bij een terughoudender bedrijfsvoering was de geboden overgangstermijn van een jaar ruimschoots voldoende om adequate maatregelen te treffen. Dit alles betekent dat de schade die China Red c.s. hebben geleden binnen haar normale bedrijfsrisico valt.  
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.48.
      De rechtbank concludeert dat geen van de drie gronden slaagt en de vorderingen van China Red c.s. afgewezen worden. Het gevorderde voorschot volgt hetzelfde lot.
      
    
    
      4.49.
      
        China Red c.s. worden als de in het ongelijk gestelde partijen veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van de Staat. De kosten aan de zijde van de Staat worden tot op heden begroot op een bedrag van € 3.168, bestaande uit € 2.042 aan betaald griffierecht en  
        € 1.126 aan advocaatkosten gebaseerd op twee punten á € 563 (tarief II). De rechtbank zal tevens nakosten begroten.
      
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    De rechtbank:
    
    
      5.1.
      wijst het gevorderde af;
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt China Red c.s. in de proceskosten aan de zijde van de Staat en begroot deze op een bedrag van € 3.168 en € 157 aan nog te maken nakosten, althans € 239 in geval van betekening, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag te rekenen vanaf de vijftiende dag na het wijzen van dit vonnis;
      
    
    
      5.3.
      verklaart de proceskostenveroordeling in overweging 5.2. uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mrs. M.J. van Cleef-Metsaars, R.C. Hartendorp en M.K.G. Tjepkema en in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2022.
      
    
  
  
    
      Kamerstukken II 2019/20, 28 864, nr. 588.
  
  
    
      Kamerstukken II 2019/20, 28 864, nr. 592.
  
  
    
      Kamerstukken II, 33 400 VI, nr. 81.
  
  
     Besluit van 29 oktober 2014 tot wijziging van het Vuurwerkbesluit (beperking afsteektijden consumentenvuurwerk), Stb. 2014, 416.
  
  
     Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, van 23 december 2015 tot wijziging van de Regeling aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk in verband met het niet langer als consumentenvuurwerk aanduiden van minivuurpijlen en Romeinse kaarsen en aanpassing van de categorieaanduiding, Staatscourant 2015, 43860.
  
  
     OVV, “Veiligheidsrisico’s jaarwisseling”, Den Haag, december 2017, p. 98.
  
  
    
      Kamerstukken II, 28 684, nr. 546.
  
  
    
      Kamerstukken II, 28 684, nr. 531.
  
  
    
      Kamerstukken II, 29 684, nr. 526.
  
  
     Besluit van 28 oktober 2019 tot wijziging van het Vuurwerkbesluit in verband met de verplichtstelling van veiligheidsbrillen, aansteeklonten in instructies bij de verkoop van consumentenvuurwerk, Stb. 2019, 378. 
  
  
     Brief van de minister van Justitie en Veiligheid aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 11 januari 2019.
  
  
    
      Kamerstukken II, 28 684 nr. 577.