ECLI:NL:RBDHA:2022:10792, Rechtbank Den Haag, 04-08-2022, 21/181
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving. Uitleg planregel bestemmingsplan.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 21/181
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2022 in de zaak tussen
    
    vof [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, verweerder
    (gemachtigde: M.J. van den Oever).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 26 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 1 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2022. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. In deze uitspraak verwijst de rechtbank door middel van voetnoten naar de relevante wet- en regelgeving en jurisprudentie. De relevante bepalingen zijn afzonderlijk opgenomen in een bijlage die achter deze uitspraak zit.
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    2. Eiseres exploiteert in de periode van 1 februari tot 1 november elk jaar een strandpaviljoen en -huisjes op een strandvak (nr. 19) van het strand van Katwijk. In die periode in 2020 waren aanvankelijk acht strandhuisjes binnen het strandvak gelegen. De acht strandhuisjes kenden een onderlinge afstand van drie meter. Op 11 mei 2020 constateerden toezichthouders dat eiseres twee extra strandhuisjes in haar strandvak had geplaatst. De onderlinge afstand tussen de twee nieuwe strandhuisjes bedroeg drie meter. De afstand tussen de nieuwe strandhuisjes en het eerste strandhuisje van de rij van acht bedroeg ongeveer tien meter, omdat tussen die strandhuisjes ruimte moest worden gelaten voor een strandafgang. 
    3. Volgens verweerder heeft eiseres door het plaatsen van twee extra strandhuisjes op ongelijke afstand van de acht andere strandhuisjes in strijd gehandeld met het bestemmingsplan “Kustwerk Katwijk” (bestemmingsplan), zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Het bestemmingsplan bepaalt namelijk dat de strandhuisjes op gelijke afstand van elkaar moeten staan. Verweerder heeft in het primaire besluit een last opgelegd om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van 20.000,- euro ineens. Eiseres heeft binnen de begunstigingstermijn één strandhuisje helemaal verwijderd en een rij van in totaal negen strandhuisjes gecreëerd met een onderlinge afstand van drie meter. Het tiende strandhuisje heeft eiseres niet aan die rij toegevoegd, omdat eiseres dan niet meer zou voldoen aan de eis uit het bestemmingsplan dat minimaal 25% van de breedte van het strandvak uit aaneengesloten open ruimte moet bestaan (de 25%-eis).
    
    
      
        Standpunt van eiseres in beroep
      
    
    
    4. Eiseres vindt dat verweerder ten onrechte tot handhaving over is gegaan. Volgens haar is de planregel waaruit volgt dat alle strandhuisjes op gelijke afstand van elkaar moeten staan onduidelijk, in de zin dat deze ruimer kan worden uitgelegd dan verweerder doet; uit de planregel volgt namelijk niet dat de strandhuisjes ononderbroken op gelijke afstand van elkaar moeten staan. Onder die omstandigheid komt volgens eiseres betekenis toe aan de nota van beantwoording zienswijzen (nota) bij het bestemmingsplan, en daaruit volgt dat een rij strandhuisjes onderbroken kan worden, zodat van een overtreding geen sprake was. Door geen betekenis toe te kennen aan de nota heeft verweerder bovendien in strijd met de rechtszekerheid gehandeld. Tot slot vindt eiseres het handhavend optreden van verweerder onevenredig. De beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd is genomen met het verbod op reformatio in peius heeft eiseres tijdens de zitting ingetrokken.
    Beoordeling rechtbank
    
    5. De rechtbank buigt zich allereerst over de vraag of sprake was van een overtreding, waarvoor de uitleg van de betreffende planregel in dit geval bepalend is. De relevante tekst van die planregel is als volgt: “de strandhuisjes staan op gelijke afstand van elkaar”. De rechtbank vindt dit een duidelijke planregel en ziet niet in hoe deze voor meerdere uitleg vatbaar zou kunnen zijn. Dat de planregel niet expliciet meldt dat de strandhuisjes ononderbroken op gelijke afstand van elkaar moeten staan, maakt dit niet anders. De planregel moet namelijk volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State letterlijk worden uitgelegd. De letterlijke uitleg sluit de door eiseres voorgestane indeling uit: als strandhuisjes op gelijke afstand van elkaar moeten staan, dan zijn strandhuisjes die niet op gelijke afstand van elkaar staan dus niet toegestaan. Nu de planregel volgens de rechtbank duidelijk is, komt aan de nota geen betekenis toe. De beroepsgrond van eiseres dat geen sprake is van een overtreding slaagt niet.
    
    6. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat ook als de nota wel zou worden betrokken bij de uitleg van de planregel, de rechtbank niet tot een ander oordeel zou komen. De nota vermeldt dat verspreide bebouwing over het strandvlak moet worden voorkomen, en dat clustering van bebouwing (paviljoen/strandhuisjes) daarom de gewenste situatie is. In de door eiseres voorgestane indeling van het strandvak – namelijk paviljoen, open ruimte, twee huisjes, open ruimte, acht huisjes – is volgens de rechtbank geen sprake van geclusterde bebouwing of, zoals eisers heeft aangevoerd, drie clusters aan bebouwing, maar van verspreide bebouwing die volgens de nota voorkomen moet worden. Ook uit de afbeeldingen in de nota volgt niet dat de door eiseres voorgestane indeling zou zijn toegestaan. Weliswaar wordt de rij strandhuisjes in één van de afbeeldingen onderbroken door een paviljoen, maar anders dan eiseres aanvoert kan hieruit niet worden afgeleid dat het is toegestaan om een rij strandhuisjes te onderbreken in verband met een (verplichte) open ruimte zoals een strandafgang. Daarbij komt nog dat, zoals verweerder ook heeft opgemerkt, de afbeelding enkel ter illustratie dient van de 25%-eis, wat een ander onderdeel van de planregel is dan hier aan de orde. De afbeeldingen in combinatie met de tekst van de nota bevestigen al met al juist de wens van de planwetgever om een zekere mate van openheid en vrij zicht op de duinvoet te behouden, en om dichtslibbing van het strand met bebouwing te voorkomen. De door eiseres voorgestane indeling staat daar haaks op. 
    
    7. Nu de planregel en de nota geen aanknopingspunten bieden voor het toestaan van de door eiseres voorgestane indeling, kan alleen al daarom het handhavend optreden van verweerder niet in strijd zijn met de rechtszekerheid, zodat ook die beroepsgrond niet slaagt.
    
    8. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat sprake was van een overtreding. Het algemeen belang dat is gediend met handhaving maakt dat hij dan in de regel ook gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Bijzondere omstandigheden kunnen hieraan in de weg staan, bijvoorbeeld als handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving moet worden afgezien. Maar volgens de rechtbank is daarvan geen sprake. Dat eiseres minder flexibel is in de positionering van de bebouwing binnen het strandvlak vanwege de strandafgang is niet zo’n bijzondere omstandigheid. Het handhavend optreden heeft verder tot gevolg gehad dat eiseres niet de door haar gewenste tien strandhuisjes kon verhuren tijdens het strandseizoen, maar negen strandhuisjes. Dat eiseres met een extra huisje meer inkomsten zou hebben gehad die gelet op de coronaperiode welkom waren geweest wil de rechtbank aannemen, maar dat is op zichzelf bezien van onvoldoende gewicht om van onevenredige gevolgen door handhaving te spreken. Kortom: er is geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid handhavend kon optreden.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.F. Reijnders, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F. Janmaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
      
        Bijlage wet- en regelgeving
      
    
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      	Artikel 2.1
    
    
    
      1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    
      a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    
    
      (…)
    
    
    
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
    
    
    
      Planregels bij het bestemmingsplan “Kustwerk Katwijk”
    
    
    
      	Artikel 6.2.3 
    
    
    
      	Strandhuisjes voldoen aan de volgende kenmerken:
    
    
    
      	(…)
    
    
    
      	p. de strandhuisjes staan op gelijke afstand van elkaar (…)
    
    
    
      	(…)
    
    
    
      q. minimaal 25% van de breedte van het strandvak dient uit aaneengesloten open ruimte te bestaan.
    
  
  
     De gemeente heeft de last onder dwangsom gebaseerd op het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 6.2.3, onder p, van de planregels bij het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 6.2.3, onder q, van de planregels bij het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 6.2.3, onder p, van de planregels bij het bestemmingsplan. 
  
  
     AbRvS 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS;2022:1721, r.o. 9.2. 
  
  
     AbRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264, r.o. 2.2; vgl. AbRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:936, r.o. 4.1.
  
  
     Pagina 22 van de nota. 
  
  
     Dit wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd. Zie bijvoorbeeld AbRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2014, r.o. 3.