ECLI:NL:RVS:2022:3503, Raad van State, 30-11-2022, 202106689/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen het verzoek van Metroprop om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur documenten openbaar te maken, geweigerd. Het plan Maankwartier stamt uit 2005 en heeft betrekking op de herontwikkeling van het stadscentrum van de stad Heerlen. Het stationsgebied is een belangrijk onderdeel van het stadscentrum. De ligging van het spoor vormde echter een stedenbouwkundige splitsing tussen het stadscentrum en de daaromheen liggende stadswijken. Het plan Maankwartier voorzag in de herontwikkeling van het stationsgebied. Door het plaatsen van een grote betonnen brugplaat van 50 meter bij 100 meter die van noord naar zuid over het spoor is gelegd, is de mogelijkheid gecreëerd om het station te integreren met de daarbovenop gelegen kantoor-, winkel- en horecavoorzieningen. De gemeente heeft vervolgens in samenwerking met de NS een aantal randvoorwaarden opgesteld die als uitgangspunt gelden voor de herontwikkeling van het Maankwartier en de ontwikkeling van commerciële functies door private partijen. Deze randvoorwaarden zijn voorgelegd aan de marktpartijen waarna zij in de gelegenheid zijn gesteld om de haalbaarheid van het plan Maankwartier te onderzoeken en een voorstel voor de beoogde ontwikkeling aan de gemeente te presenteren. Uiteindelijk is gekozen voor Weller Vastgoed. Het door de gemeente, de NS en Weller Vastgoed gevoerde overleg heeft geresulteerd in een overeenstemming over de wijze waarop het Maankwartier kan worden gerealiseerd.

202106689/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Metroprop B.V., gevestigd te Amsterdam,
    2.       Stichting tot Behoud van de monumenten Laurentius en Petronella, gevestigd te Amsterdam,
    appellanten (hierna en in enkelvoud: Metroprop),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 augustus 2021 in zaak nr. 20/1450 in het geding tussen:
    Metroprop
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het verzoek van Metroprop om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken, geweigerd.
    Bij besluit van 14 april 2020 heeft het college het door Metroprop daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk, deels ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 augustus 2021 heeft de rechtbank het door Metroprop daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Metroprop hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Weller Vastgoed Ontwikkeling B.V. (hierna: Weller Vastgoed) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Weller Vastgoed heeft een nader stuk ingediend.
    Partijen hebben de toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 7 november 2022, waar Metroprop, vertegenwoordigd door mr. C.F.J.M. Nelemans, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. van den Ham en ing. G.H. Modderkolk, bijgestaan door mr. G. Sarandib en mr. R.A.H. Vlecken, beiden advocaat te Heerlen, zijn verschenen. Voorts is op zitting Weller Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. R.T.L.J. Jongen, advocaat te Heerlen, als derde-belanghebbende verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan Maankwartier stamt uit 2005 en heeft betrekking op de herontwikkeling van het stadscentrum van de stad Heerlen. Het stationsgebied is een belangrijk onderdeel van het stadscentrum. De ligging van het spoor vormde echter een stedenbouwkundige splitsing tussen het stadscentrum en de daaromheen liggende stadswijken. Het plan Maankwartier voorzag in de herontwikkeling van het stationsgebied. Door het plaatsen van een grote betonnen brugplaat van 50 meter bij 100 meter die van noord naar zuid over het spoor is gelegd, is de mogelijkheid gecreëerd om het station te integreren met de daarbovenop gelegen kantoor-, winkel- en horecavoorzieningen. De gemeente heeft vervolgens in samenwerking met de NS een aantal randvoorwaarden opgesteld die als uitgangspunt gelden voor de herontwikkeling van het Maankwartier en de ontwikkeling van commerciële functies door private partijen. Deze randvoorwaarden zijn voorgelegd aan de marktpartijen waarna zij in de gelegenheid zijn gesteld om de haalbaarheid van het plan Maankwartier te onderzoeken en een voorstel voor de beoogde ontwikkeling aan de gemeente te presenteren. Uiteindelijk is gekozen voor Weller Vastgoed. Het door de gemeente, de NS en Weller Vastgoed gevoerde overleg heeft geresulteerd in een overeenstemming over de wijze waarop het Maankwartier kan worden gerealiseerd en dit is neergelegd in de Ontwikkelings- en Realisatieovereenkomst Maankwartier Heerlen van 23 februari 2010 (hierna: de ORO) en de Uitvoeringsovereenkomst van 4 januari 2012 (hierna: de UO).
    Wob-verzoek en aansprakelijkstelling Metroprop
    2.       Metroprop heeft bij brief van 29 juli 2019 het volgende Wob-verzoek bij het college ingediend:
    "Ten behoeve van Metroprop BV en Stichting tot Behoud van de Monumenten Laurentius en Petronella gevestigd te Amsterdam (hierna: cliënten) dien ik het volgende verzoek ex artikel 3 Wet Openbaarheid van Bestuur in. Bij notariële akte van 5 augustus 2014 is door de gemeente Heerlen aan Weller Vastgoed Ontwikkeling BV (hierna: Weller) een onderopstalrecht verleend boven het Perceel NS en boven Perceel Prorail. In artikel 8 van deze akte staat dat Weller hiervoor een tegenprestatie heeft betaald van 1.073.592 euro. Voor dit onderopstalrecht is Weller geen periodieke vergoeding (retributie) verschuldigd. In deze akte staat verder dat NSPO (NS Poort Ontwikkeling BV), Weller en de gemeente diverse vergoedingen zijn overeengekomen. Deze vergoedingen staan in de Ontwikkelings en realisatieovereenkomst Maankwartier Heerlen van 23 februari 2010 en zijn nader bepaald in de Uitwerkingsovereenkomst van 4 januari 2012. Namens cliënten verzoek ik u een ongecensureerd exemplaar van deze overeenkomsten te verstrekken."
    3.       Bij brief, eveneens van 29 juli 2019, heeft Metroprop Weller Vastgoed aansprakelijk gesteld. Hierin is - samengevat weergegeven - opgenomen dat Weller Vastgoed een bedrag van € 1.073.592,- heeft betaald aan het college voor het vestigen van een onderopstalrecht en dat niet bekend is hoe die berekening is gemaakt. Volgens Metroprop is mogelijk sprake van illegale staatssteun.
    Besluitvorming college
    4.       Het college heeft bij besluit van 29 oktober 2019 het Wob-verzoek van Metroprop geweigerd, primair omdat Metroprop volgens het college misbruik van recht maakt. Subsidiair heeft het college het Wob-verzoek geweigerd, omdat de ORO en UO bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Tertiair heeft het college het Wob-verzoek geweigerd, omdat Weller Vastgoed en de gemeente Heerlen door openbaarmaking van de ORO en UO onevenredig worden benadeeld. Het belang om dat te voorkomen weegt volgens het college zwaarder dan het belang van openbaarmaking, zodat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat.
    In het besluit op bezwaar heeft het college het bezwaar voor zover dat ziet op misbruik van recht, niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar gericht tegen de andere weigeringsgronden heeft het college ongegrond verklaard.
    Oordeel rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat Metroprop met het indienen van het Wob-verzoek, en het procederen daarover, misbruik van recht heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat Metroprop de gevraagde informatie in de onderhavige Wob-procedure uitsluitend wenst te gebruiken voor haar eigen belang en niet voor openbaarmaking voor eenieder. Dat volgt onder meer ook uit de diverse door haar gestarte civiele procedures. Dit wordt naar het oordeel van de rechtbank verder versterkt door de gedragingen van de heer J. van de Mortel, bestuurder c.q. aandeelhouder van Metroprop, op social media en jegens potentiële beleggers, kopers en huurders voor het Maankwartier. In diverse berichten laat hij zich volgens de rechtbank negatief uit over de gemeente en het Maankwartier. Ook heeft het college een brief overgelegd van Van de Mortel van 30 januari 2020 waaruit blijkt dat hij het Maankwartier en Weller Vastgoed zwart maakt bij potentiële beleggers, kopers en huurders voor het Maankwartier, en huurders tracht te bewegen om intrek te nemen in een van zijn panden in plaats van in het Maankwartier. Het beroep van Metroprop is daarom niet-ontvankelijk, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    6.       Metroprop betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij misbruik van recht heeft gemaakt. Zij voert hiertoe aan dat uit de hoeveelheid gevoerde civiele procedures niet blijkt dat zij haar bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft misbruikt. In dit verband wijst zij erop dat het Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch bij arrest van 1 juni 2021 haar hoger beroep deels gegrond heeft verklaard en de koopovereenkomst tussen de gemeente Heerlen en Maankwartier Heerlen B.V. heeft vernietigd. De gemeente Heerlen noch Maankwartier Heerlen B.V. hebben cassatie ingesteld. Hiermee staat vast dat de gemeente Heerlen een staatssteunmaatregel niet bij de Europese Commissie heeft aangemeld. Vast staat ook dat met het voordeel dat aan Maankwartier Heerlen B.V. is verstrekt de mededinging is verstoord en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed. Uit het vorenstaande volgt volgens Metroprop dat zij met het indienen van het Wob-verzoek niet haar eigen belang, maar het publieke belang dient. Dat publieke belang bestaat volgens haar uit de controle op staatssteun en het dienen van de vastgoedsector in het algemeen. Metroprop voert ook aan dat de rechtbank de gedragingen van Van de Mortel onjuist heeft geïnterpreteerd. Hij wilde slechts zijn ongenoegen uiten waarbij hij wil voorkomen dat het publiek belang van de gemeente Heerlen wordt verwaarloosd, aldus Metroprop.
    Beoordeling Afdeling
    7.       Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    Zoals de Afdeling verder heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen als deze bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek toch relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    7.1.    In de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265, heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat een verzoeker de Wob gebruikt om informatie te verkrijgen die hij in een andere procedure wil gebruiken maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen, niet maakt dat sprake is van misbruik. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik opleveren.
    7.2.    Metroprop heeft zowel op de zitting bij de rechtbank als bij de Afdeling toegelicht dat zij met het Wob-verzoek het publieke belang dient, omdat zij wil onderzoeken of bij de totstandkoming van het plan Maankwartier sprake is geweest van ongeoorloofde staatssteun. Metroprop heeft verder toegelicht dat zij de verzochte informatie tevens wil gebruiken in een civiele procedure tegen de gemeente Heerlen en/of Weller Vastgoed. Zij heeft daarbij toegelicht dat het haar niet is gelukt de verzochte informatie op grond van artikel 843a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering te verkrijgen.
    De Afdeling is van oordeel dat de omstandigheid dat Metroprop de Wob gebruikt om informatie te verkrijgen die zij in een andere procedure wil gebruiken maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen, niet maakt dat sprake is van misbruik. Zoals in 7.1 is overwogen, kan dat slechts onder bijzondere omstandigheden. De Afdeling is van oordeel dat deze bijzondere omstandigheden zich in deze zaak niet voordoen. De Afdeling overweegt hiertoe dat Metroprop slechts één Wob-verzoek om openbaarmaking van de overeenkomsten met betrekking tot het Maankwartier heeft ingediend en dat dit verzoek een duidelijk afgebakend onderwerp heeft. Metroprop heeft ook geen andere Wob-verzoeken ingediend bij college en heeft het college ook niet overspoeld met overvloedige correspondentie, zoals ingebrekestellingen klachten of nadere toelichtingen op of uitbreidingen van het Wob-verzoek. Dat Metroprop een aantal civiele procedures is gestart tegen de gemeente vormt geen bijzondere omstandigheid. Indien het college van oordeel is dat Metroprop teveel en onnodig civiele procedures voert, ligt het voor de hand dat het college in die procedures misbruik van recht aanvoert. Op de zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van het college desgevraagd meegedeeld dat dit niet is gebeurd. De Afdeling overweegt verder dat de uitlatingen van Van de Mortel op social media op zichzelf noch in samenhang met het aantal civiele procedures een bijzondere omstandigheid vormen. Dat het college de toonzetting van de uitlatingen als hinderlijk ervaart, is hiertoe onvoldoende.
    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank het beroep van Metroprop ten onrechte wegens misbruik van recht
    niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door Metroprop aangevoerde beroepsgronden inhoudelijk beoordelen, voor zover deze nog bespreking behoeven.
    Beroepsgronden
    9.       Metroprop betoogt dat het college openbaarmaking van de ORO en UO ten onrechte op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft geweigerd. Zij voert aan dat onvoldoende is gemotiveerd dat openbaarmaking van de ORO en UO integraal op basis van deze twee gronden kan worden geweigerd.
    10.     Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666) moet een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten en kan het daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de ORO en UO inclusief bijlagen. De Afdeling heeft vastgesteld dat het college niet per document of onderdeel daarvan heeft gemotiveerd op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Op de zitting van de Afdeling heeft het college meegedeeld in het verweerschrift in eerste aanleg slechts bij enkele artikelen uit de ORO en UO een motivering te hebben gegeven.
    De Afdeling is van oordeel dat het op deze wijze afwijken van het uitgangspunt in de Wob dat een bestuursorgaan per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten, niet is toegestaan. Dat uitgangspunt impliceert dat een bestuursorgaan eerst per document of onderdeel daarvan beoordeelt of één of meer van de in de Wob neergelegde weigeringsgronden aan openbaarmaking in de weg staan, voordat aan de motivering van de weigering kan worden gekomen. Nu het college deze beoordeling niet heeft verricht, was het inroepen van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob voorbarig. Evenmin kan bij voorbaat worden aangenomen dat na het alsnog verrichten van deze beoordeling geen zinnige informatie of leesbare tekst ter openbaarmaking overblijft. De Wob biedt voldoende waarborgen om openbaarmaking van documenten of onderdelen van documenten te weigeren als de door het college ingeroepen belangen worden geschaad (vergelijk de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:525).
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    11.     Zoals in 8 is overwogen, is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Het beroep is ook gegrond. Het besluit op bezwaar van het college van 14 april 2020 moet worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    12.     Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
    13.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 augustus 2021 in zaak nr. 20/1450;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 14 april 2020, kenmerk BZW.19.01331.001;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij Metroprop B.V. en Stichting tot Behoud van de monumenten Laurentius en Petronella in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan de een bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan Metroprop B.V. en Stichting tot Behoud van de monumenten Laurentius en Petronella het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 vergoedt, met dien verstande dat betaling aan de een bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J. Th. Drop en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022