ECLI:NL:RBMNE:2021:2590, Rechtbank Midden-Nederland, 20-05-2021, UTR - 20 _ 341
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning; voorwaarden; openingstijden; onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd; gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/341 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. H.R. ten Broeke),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Woerden, verweerder
    (gemachtigden: D.W. Kasbergen en L. Wignand).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [vergunninghouder] (de vergunninghouder) een vergunning verleend voor het exploiteren van openbare inrichting ‘ [vergunninghouder] ’ (de exploitatievergunning) aan de [adres 1] in [plaats] . Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2020 via een videoverbinding. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      De vergunninghouder heeft niet aan het beroep deelgenomen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
      Inleiding
    
    1. Eiser woont aan de [adres 2] in [woonplaats] . Op het adres [adres 1] in [plaats] is [vergunninghouder] gevestigd. [vergunninghouder] bevindt zich naast het zalencentrum [naam] . 
    
    2. De vergunninghouder exploiteert sinds lange tijd een jeugdsociëteit op deze locatie. Ten behoeve daarvan zijn in het verleden Drank- en Horecawet- en exploitatievergunningen verleend. Op 29 augustus 2011 heeft verweerder aan vergunninghouder een Drank- en Horecawetvergunning verleend, die voor het laatst op 5 februari 2019 is aangepast. Op 19 maart 2019 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning. De vergunninghouder heeft hierbij verzocht om op zondag tot en met donderdag (doordeweeks) van 16:00 uur tot 00:00 uur en op vrijdag en zaterdag (weekend) van 16:00 uur tot 03:00 uur open te zijn. Op 4 juli 2019 heeft verweerder de gevraagde exploitatievergunning verleend. Aan de vergunning is een aantal voorwaarden verbonden, waaronder de volgende openingstijden: doordeweeks van 16:00 uur tot 00:00 uur en in het weekend ‘binnen de maximale schenktijden die opgenomen zijn in artikel 2:34b van de APV’. Ten tijde van het primaire besluit betekende dit dat de jeugdsociëteit in het weekend geopend mocht zijn van 13:00 uur tot 01:00 uur.  Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Door een wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening Woerden 2015 (APV) zijn de vergunde openingstijden voor het weekend ten tijde van het bestreden besluit: van 13:00 uur tot 02:00 uur.
    
    3. Eiser voert in de kern aan dat verweerder de vergunningaanvraag gedeeltelijk had moeten weigeren, omdat het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van [vergunninghouder] onevenredig wordt benadeeld. Eiser heeft geen bezwaar tegen een beperkte weekendopenstelling van de jeugdsociëteit, maar vreest dat de ruime exploitatievergunning in de toekomst zal betekenen dat de overlast zal toenemen. Hoewel eiser ten tijde van de zitting al langere tijd geen geluidsoverlast meer ervaart door de met de coronacrisis verband houdende horecasluiting, heeft hij in het verleden vaak overlast ervaren van de vergunninghouder en daar meerdere keren melding van gemaakt bij verweerder. Aan de exploitatievergunning had verweerder daarom volgens eiser beperkingen moeten verbinden.
    
    
      
        Is eiser belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)?
      
    
    4. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat eiser belanghebbende is bij de exploitatievergunning. De rechtbank komt dus toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van eiser. Wat is het wettelijk kader voor de beoordeling van de zaak?
    5. Op grond van de APV kan verweerder aan de exploitatievergunning voorschriften en beperkingen verbinden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is verleend. De vergunning kan op grond van de APV worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. In aanvulling hierop is verweerder bevoegd om de exploitatievergunning in zijn geheel of gedeeltelijk te weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. De rechtbank overweegt dat verweerder beleids- en beoordelingsruimte toekomt. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter toetst de rechtbank de exploitatievergunning daarom terughoudend. Bepalend is hier of verweerder in redelijkheid tot verlening van de exploitatievergunning heeft kunnen komen. 
    
    6. Het geschil spitst zich toe op de aan de exploitatievergunning verbonden voorwaarden. De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    
      
        Openingstijden algemeen
      
    
    7. Eiser voert aan dat verweerder, gelet op de doelstellingen van vergunninghouder, beperktere openingstijden had moeten vaststellen dan de zogenaamde ‘schenktijden’ voor paracommerciële rechtspersonen uit artikel 2:34b van de APV.
    8. In artikel 2.34b, eerste lid, van de APV is bepaald, voor zover van belang, dat een paracommercieel rechtspersoon die naar haar statutaire doelen kan worden aangemerkt als jongerensociëteit met podiumfunctie, alcoholhoudende drank uitsluitend kan verstrekken bij een activiteit die wordt uitgeoefend in verband met de statutaire doelen van de rechtspersoon en binnen de volgende tijden: zondag tot en met donderdag vanaf 12.00 uur tot 01.00 uur; vrijdag en zaterdag vanaf 13.00 uur tot 02.00 uur.
    Partijen zijn het erover eens dat [vergunninghouder] naar haar statutaire doelen kan worden aangemerkt als jongerensociëteit met podiumfunctie in de zin van dit wetsartikel. 
    9. Het stond verweerder in beginsel vrij om bij de vaststelling van openingstijden in de exploitatievergunning aansluiting te zoeken bij de schenktijden bedoeld in artikel 2.34b van de APV. Hoewel dit niet direct uit de formulering van het wetsartikel blijkt, volgt uit het dossier dat de gemeenteraad artikel 2.34b van de APV heeft aangepast om de openingstijden van paracommerciële horeca te verruimen ten opzichte van voorheen.  Hoewel de rechtbank het met eiser eens is dat verweerder bevoegd is om ‘scherpere’ openingstijden te formuleren dan de ‘schenktijden’ uit dit artikel, geldt dat verweerder ook bevoegd is om dat níet te doen. Door eiser is geen beroepsgrond aangevoerd die (enkel) betrekking heeft op de schenktijden van [vergunninghouder] . Eiser heeft gesteld dat verweerder op grond van artikel 2:34b van de APV bij de belangenafweging of hij een exploitatievergunning al dan niet verleent (dan wel onder welke voorwaarden) rekening moet houden met de statutaire doeleinden van de jeugdsociëteit. Dit berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste lezing van dit artikel. Van onjuiste toepassing van artikel 2:34b van de APV, voor zover door eiser gesteld, is de rechtbank niet gebleken.Openstelling doordeweeks (zondag-donderdag)
    10. Eiser voert verder aan dat de openingstijden voor doordeweekse dagen te ruim zijn vergund, omdat er voor vergunninghouder helemaal geen noodzaak bestaat om doordeweeks iedere dag open te zijn. Eiser verwijst hiervoor naar het verslag van de hoorzitting, waarin staat dat de vergunninghouder heeft verklaard niet alle doordeweekse dagen open te hoeven zijn. Eiser bepleit kort samengevat een meer beperkte openstelling op doordeweekse dagen, te weten twee van de vijf dagen. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat [vergunninghouder] op die dagen om 23:00 uur moet sluiten. 
    11. Volgens verweerder was het niet mogelijk om anders te besluiten dan hij heeft gedaan: de aanvraag van de vergunninghouder hield openstelling op alle dagen in en omdat hem geen overlastmeldingen op doordeweekse dagen bekend zijn, kon hij de vergunning enkel conform aanvraag verlenen.
    12. De rechtbank overweegt dat uit de stukken naar voren komt dat de vergunninghouder inderdaad in haar aanvraag heeft verzocht om op zondag tot en met donderdag geopend te mogen zijn. Uit de weergave van de bezwaarhoorzitting van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Woerden (de Commissie) blijkt dat de vergunninghouder daar mondeling heeft toegelicht dat het haar er om ging geopend te kunnen zijn op doordeweekse dagen ingeval van bijzondere evenementen zoals voetbalwedstrijden tijdens EK’s en WK’s. Desgevraagd heeft de vergunninghouder bevestigd dat openstelling voor maximaal twee van de vijf doordeweekse dagen daarvoor voldoende zou zijn. Verder blijkt uit het dossier dat [vergunninghouder] in het verleden doordeweeks alleen op woensdagavond geopend was. Partijen zijn het niet eens over de exacte mate van overlast, en de overlastfrequentie, op dagen waarop [vergunninghouder] geopend was. Partijen zijn er wel over eens dat er op die dagen in het verleden meerdere malen overlast heeft plaatsgevonden, die onder andere bestond uit geluidsoverlast door muziek en schreeuwende (dronken) bezoekers buiten.
    13. De Commissie heeft geadviseerd om ter beperking van de overlast voor eiser en andere omwonenden het aantal dagen dat vergunninghouder doordeweeks open mag zijn te beperken tot twee.
    14. De rechtbank overweegt dat verweerder niet kenbaar bij zijn beoordeling heeft betrokken dat het wat de vergunninghouder betreft, ondanks de inhoud van zijn aanvraag, voor de exploitatie niet noodzakelijk was om alle doordeweekse dagen geopend te zijn. Hij is daardoor uitgegaan van een onjuiste vooronderstelling. De rechtbank vindt het verder aannemelijk dat sprake is geweest van enige overlast, omdat partijen het er over eens zijn dat zich in het verleden stelselmatig overlast heeft voorgedaan op de dagen dat [vergunninghouder] geopend was. Daaruit vloeit logisch voort dat het niet onaannemelijk is dat een ruimere doordeweekse openstelling tot meer overlast zou kunnen leiden. Verweerder moest dit betrekken bij de vraag of naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf door de aanwezigheid van het horecabedrijf nadelig wordt beïnvloed wanneer [vergunninghouder] op alle doordeweekse dagen geopend zou zijn. Verweerder heeft dit ten onrechte niet (volledig) bij de belangenafweging betrokken. In zoverre is het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
    15. De tussenconclusie is dat verweerder gelet op het voorgaande onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij van het advies van de Commissie over de openingstijden op doordeweekse dagen is afgeweken. De rechtbank zal hierna onder 22 bespreken wat dit betekent voor het vervolg.Openingstijden in het weekend (vrijdag-zaterdag) en aanvullende voorschriften
    16. Volgens eiser zijn ook de openingstijden in het weekend te ruim vergund. Vanwege de overlastmeldingen in het verleden aan het adres van vergunninghouder had verweerder voor het weekend beperktere openingstijden moeten vaststellen. Eiser vindt dat de overlast zoveel mogelijk moet worden voorkomen door het beperken van de openingstijden. Eiser is van mening dat de openingstijden op vrijdag en zaterdag moeten worden beperkt tot 01:00 uur. Verder voert eiser aan dat de aanvullende voorschriften die verweerder aan de exploitatievergunning heeft verbonden onvoldoende zijn om de overlast te beperken. Het ‘overlast- en regelgevingsbeleid’ dat vergunninghouder in het kader van de vergunningaanvraag heeft opgesteld, is volgens eiser ontoereikend, onduidelijk en niet effectief. 
    17. De Commissie heeft geadviseerd om de openingstijden in het weekend te beperken  tot 01:00 uur, zoals eiser wenst. De situatie van woningen op korte afstand van [vergunninghouder] is in de Beheersverordening weliswaar toegestaan, maar er moet een belangenafweging gemaakt worden. De Commissie verwacht aanzienlijke geluidsoverlast gezien de situatie ter plaatse en de overlast in het verleden. In de nacht wordt de grootste geluidsoverlast ondervonden van bezoekers die buiten [vergunninghouder] staan, op momenten dat het in de omgeving naar verwachting rustig of stil zal zijn in de omgeving. De Commissie concludeert dat (in het primaire besluit) onvoldoende gemotiveerd is waarom [vergunninghouder] gezien de korte afstand tot de woningen, de gevolgen voor het woon- en leefklimaat en de afwezigheid van (enigszins geluidbeperkend) groen tot 02:00 uur geopend mag zijn.
    18. Verweerder heeft gesteld dat een sluitingstijd van 02:00 uur niet per se méér overlast met zich meebrengt dan een sluitingstijd van 01:00 uur. Ook vóór 01:00 uur kan zich overlast voordoen. De overlast wordt volgens verweerder niet voorkomen door het beperken van de openingstijden, maar door handhaving van de aanvullende voorschriften, waaronder naleving van het ‘overlast- en regelgevingsbeleid’.
    
    
      19. De rechtbank geeft verweerder gelijk. Verweerder heeft beoordelingsruimte waar het de vraag betreft of de overlast in het weekend tot op zekere hoogte moet worden geduld door de omgeving en dus door eiser. Daarbij heeft verweerder genoemd dat hij vindt dat sprake is van een stedelijke omgeving, en van nabijheid tot het zalencentrum [naam] . Daargelaten of sprake is van een ‘stedelijke omgeving’ wijst verweerder er terecht op dat de activiteiten van [vergunninghouder] niet strijdig zijn met de Beheersverordening ‘ [locatie] ’. Het is niet onredelijk dat verweerder stelt dat eiser daarom enige overlast moet dulden. Verweerder kon bij het vaststellen van de weekendopeningstijden ook betrekken dat het kennelijk de wens van de gemeenteraad is geweest om de schenktijden voor paracommerciële rechtspersonen naar 02:00 uur uit te breiden en heeft in redelijkheid kunnen besluiten om voor de vaststelling van de openingstijden hierbij aan te sluiten. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder met het oog op het voorkomen van overlast aanvullende voorschriften, onder andere in de vorm van het door vergunninghouder opgestelde ‘overlast- en regelgevingsbeleid heeft verbonden’ aan de exploitatievergunning. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze voorwaarden in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden om het belang van een goed woon- en leefklimaat te beschermen. Eiser heeft er op basis van ervaringen in het verleden nog geen vertrouwen in dat de overlast hiermee voldoende wordt beperkt, maar eiser heeft geen concrete aanknopingspunten gegeven waarom met deze (nieuwe) voorwaarden – waarvan verweerder aankondigt bij overtreding tot handhaving te zullen overgaan – onvoldoende bescherming wordt geboden. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder op dit punt van het advies van de Commissie heeft kunnen afwijken. De beroepsgrond slaagt niet.Raad van toezicht
      20. Tot slot voert eiser aan dat de door vergunninghouder ingestelde Raad van Toezicht onvoldoende gekwalificeerd is. De leden van de Raad van Toezicht vervullen functies in omliggende inrichtingen die eveneens overlast veroorzaken. De functie van toezichthoudend orgaan kan niet worden verricht door leden die zelf medeverantwoordelijk zijn voor het veroorzaken van overlast in de omgeving.  
      21. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in de exploitatievergunning geen voorwaarden zijn opgenomen over de Raad van Toezicht van de vergunninghouder. Dat verweerder en vergunninghouder met elkaar in overleg zijn geweest over de oprichting van een Raad van Toezicht maakt dat niet anders. De klacht die eiser daartegen richt valt daarom buiten de omvang van het geschil. De rechtbank kan daarover dus geen oordeel geven.
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
      22. Zoals hiervoor onder 15 is overwogen is het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van de doordeweekse openingstijden. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit blijven voor het overige in stand. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder moet met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen over het aantal openingsdagen en de openingstijden op de doordeweekse dagen (zondag-donderdag). De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
      23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- met een wegingsfactor 1). 
    
      
      Wat betekent de uitspraak nu voor partijen?
      De openingstijden van [vergunninghouder] op vrijdag en zaterdag blijven zoals ze zijn vergund door verweerder. De openingstijden voor zondag tot en met donderdag blijven voorlopig ook zoals ze zijn vergund door verweerder in het primaire besluit, totdat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen over dit onderwerp. Verweerder moet zich opnieuw beraden op de openingstijden voor die dagen en beter uitleggen welke openingstijden hij passend vindt. De uitkomst daarvan kan bijvoorbeeld zijn dat [vergunninghouder] niet meer op alle doordeweekse dagen geopend mag zijn, of gedurende minder uren, maar de uitkomst kan ook zijn dat de openingstijden blijven zoals verweerder had vergund. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de openingstijden op zondag tot en met donderdag en laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser ten aanzien van de openingstijden op zondag tot en met donderdag met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P. Stehouwer, griffier. De uitspraak is uitgesproken en bekendgemaakt op 20 mei 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd om de 
      
      
        					         uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     Dit volgt uit artikel 1:4, eerste lid, van de APV. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 1:8 van de APV. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 2:28a, aanhef en onder d, van de APV. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109.