ECLI:NL:RBNNE:2022:4077, Rechtbank Noord-Nederland, 09-11-2022, LEE 21/4199
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidie voor uitbreiding waterstoftankstation. Aanvraag is afgewezen omdat het project niet op tijd zou kunnen worden afgerond. Beroep gegrond omdat de subsidieverstrekker de aanvraag in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft behandeld. Onjuiste communicatie over beslistermijnen en de duur van het project was bekend bij subsidieverstrekker. Subsidieverstrekker moet opnieuw beslissen op het bezwaarschrift.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/4199 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2022 in de zaak tussen
    
      1. Green Planet Real Estate B.V. en
    2. Green Planet Pesse B.V., uit Pesse, waarbij zowel eiseressen gezamenlijk als eiseres 1 alleen worden aangeduid als Green Planet
    (gemachtigde: mr. S. Maakal),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (de Staatssecretaris)
    (gemachtigden: mr. M. Wullink en J. van Zwet).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Green Planet tegen de afwijzing van haar subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling Demonstratie Klimaattechnologieën en -innovaties in transport (de Subsidieregeling).
    
    
    
      1.1.
      De Staatssecretaris heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 15 juli 2021 afgewezen. Hij had daarvoor twee redenen. Ten eerste was de aanvraag volgens hem niet compleet. Ten tweede was het volgens de Staatssecretaris niet aannemelijk dat het project zal zijn afgerond voor de einddatum die volgt uit de Subsidieregeling. 
      
    
    
      1.2.
       Met het bestreden besluit van 23 november 2021 op het bezwaar van Green Planet heeft de Staatssecretaris de afwijzing in stand gelaten en de motivering aangevuld. Volgens de Staatssecretaris was het project niet afgerond voor de einddatum (30 juni 2021). De aanvraag was wel compleet. 
      
    
    
      1.3.
      De Staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Green Planet heeft op het verweerschrift gereageerd. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens Green Planet deelgenomen: [naam 1], [naam 2], [naam 3] en de gemachtigde van Green Planet. Namens de Staatssecretaris waren de gemachtigden aanwezig. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de subsidieaanvraag. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die Green Planet heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      5.1.
      Green Planet exploiteert een tankstation in Pesse. Bij dit tankstation kan naast reguliere brandstof ook waterstof worden getankt. Green Planet wil de opslagcapaciteit voor waterstof, met de bijbehorende technische voorzieningen, uitbreiden, zodat er ook vrachtwagens kunnen tanken. 
      
    
    
      5.2.
      De bouw van het waterstoftankstation is onderdeel van een project (TSO2020) waarvoor subsidie is verleend door de Europese Commissie middels een Grant Agreement under the Connecting Europe Facility (CEF)– Synergy Sector (de CEF-beschikking). In artikel 2 van de CEF-beschikking is als einddatum van het project 31 december 2019 opgenomen. Met een wijziging van de CEF-beschikking (Amendement 2) is die datum gewijzigd naar 30 juni 2021. 
      
    
    
      5.3.
      Voor het uitbreiden van de waterstofopslag is extra financiering nodig. Een deel (€ 69.825,-) wordt betaald uit het TSO2020-budget. Green Planet wil daarnaast aanspraak maken op de Subsidieregeling voor financiering van de uitbreiding, voor een bedrag van € 1.000.000,-.
      
    
    
      5.4.
      De Subsidieregeling is - kort gezegd - bedoeld om projecten te ondersteunen die zich richten op de ontwikkeling van kennis en technologie om CO2 te reduceren in de sectoren bouw, mobiliteit en transport. De subsidie wordt onder andere vormgegeven door cofinanciering; het meebetalen aan de kosten van een project waarvoor al gedeeltelijk Europese subsidie is verleend. De Subsidieregeling heeft een subsidieplafond en is opengesteld op 23 maart 2021. Op die datum zijn zoveel aanvragen binnengekomen, dat het budget die dag al werd overschreden. De aanvragen zijn daarom op 29 maart 2021 gerangschikt door middel van een loting en op die volgorde behandeld. De aanvraag van Green Planet heeft meegedaan aan de loting.
      
      6. Tussen partijen is niet meer in geschil dat de subsidieaanvraag compleet was op 23 maart 2021. Partijen zijn verdeeld over de vraag of Green Planet voldeed aan de voorwaarden om subsidie te krijgen. De rechtbank bespreekt eerst de ontvankelijkheid van Green Planet, voor zij op deze vraag in gaat.  
      
      
        
          Ontvankelijkheid
        
      
      7. Green Planet Real Estate B.V. en Green Planet Pesse B.V. hebben beide beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Ter zitting is komen vast te staan dat Green Planet Real Estate B.V. de rechtspersoon is die de investeringen voor de waterstofopslag zal doen. Green Planet Real Estate B.V. heeft ook de aanvraag gedaan en heeft als enige bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van 15 juli 2021. Green Planet Pesse B.V. is - daargelaten of zij als dochter van Green Planet Real Estate B.V. rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit – niet ontvankelijk in haar beroep. Zij heeft namelijk geen bezwaar gemaakt, terwijl dit is vereist op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om toegang te krijgen tot het beroep. De rechtbank zal het beroep, voor zover ingesteld door Green Planet Pesse B.V., dan ook niet ontvankelijk verklaren. Het beroep van Green Planet Real Estate B.V. voldoet wel aan de formele vereisten en is dus wel ontvankelijk.
      
      
        
          Moet het project afgerond zijn voor de einddatum van de CEF-subsidie?
        
      
      8. Volgens Green Planet volgt niet uit de Subsidieregeling of andere regelgeving dat het project volledig afgerond moet zijn voor de einddatum die geldt voor de CEF-subsidie. Volgens Green Planet is slechts vereist dat ‘de investeringsbeslissing’ is genomen voor het einde van de van toepassing zijnde subsidieregelingen. Green Planet leidt dat af uit de definitie van het begrip ‘project cofinanciering’: het moet gaan om een investering in lokale infrastructuurvoorzieningen. Volgens haar is het geven van een opdracht aan een aannemer voor het uitvoeren van de werkzaamheden voldoende om te kunnen spreken van een project cofinanciering. Green Planet voert daarbij ook nog aan dat in Amendement nummer 2 niet is opgenomen dat de uitbreiding van de opslag moet zijn afgerond voor een bepaalde datum. 
      
    
    
      8.1.
      Artikel 12, onder c van het Kaderbesluit subsidies I en M (het Kaderbesluit) bepaalt dat de Staatssecretaris een aanvraag afwijst als het onaannemelijk wordt geacht dat de activiteiten binnen een ministeriële regeling gestelde termijn kunnen worden voltooid. In artikel 11 van de Subsidieregeling is opgenomen dat de maximale duur van een project cofinanciering is: “de duur van het project waar het project cofinanciering deel van uitmaakt en waarvoor subsidie vanuit een Europees subsidieprogramma is toegekend”.
      
    
    
      8.2.
      Met de Staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat uit deze artikelen blijkt dat het project cofinanciering feitelijk moet zijn gerealiseerd op de einddatum van het project waarvoor Europese subsidie is toegekend, dus op 30 juni 2021. Artikel 4 en artikel 11 van de Subsidieregeling bieden geen aanknopingspunten voor de uitleg van het woord ‘investering’ die Green Planet graag zou willen zien. Ook uit de CEF-beschikking volgt dat er sprake moet zijn van de feitelijke realisatie van het project. Daar komt bij dat in artikel 1 van de Subsidieregeling staat dat er bij een ‘investering in lokale infrastructuurvoorziening’ sprake moet zijn van bouwen of upgraden van lokale infrastructuurvoorzieningen. Alleen een contract afsluiten of vergelijkbare handelingen of beslissingen vóór de einddatum van het project is niet voldoende om te spreken van voltooiing van de investering. 
      
    
    
      8.3.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is het onaannemelijk dat het project is afgerond voor 30 juni 2021?
        
        9. Vast staat dat het project niet was afgerond voor 30 juni 2021. Green Planet heeft echter aangevoerd dat zij het project tijdig had kunnen afronden als de Staatssecretaris het bestreden besluit zorgvuldig had voorbereid. 
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. Zij betrekt daarbij het volgende.
      
    
    
      9.2.
      In het aanvraagformulier is 1 april 2021 als startdatum en 30 juni 2021 als einddatum van het project vermeld. Green Planet heeft gemotiveerd en onbetwist uiteengezet dat er vanaf 1 april 2021 werkzaamheden hebben plaatsgevonden. Met de resterende werkzaamheden, de plaatsing van cilinders, werd gewacht tot op de aanvraag was beslist. Deze planning is te begrijpen en ook begrijpelijk gelet op de hoge kosten van de (plaatsing van de) cilinders en het feit dat de Staatssecretaris had gecommuniceerd dat de beoordeling van een aanvraag dertien weken in beslag zou nemen. Dit volgt uit onder andere de ontvangstbevestiging die de Staatssecretaris op 23 maart 2021 aan Green Planet heeft gestuurd en informatie op de website van de RVO. Daarmee werd gecommuniceerd dat uiterlijk op 22 juni 2021 op de aanvraag zou worden beslist. Green Planet heeft ter zitting uiteengezet dat dit haar voldoende tijd gaf om de cilinders te plaatsen: het ging nog slechts om het stapelen en het aansluiten van de cilinders, die op afroep beschikbaar waren. Verweerder heeft betwist dat die plaatsing in zo’n korte tijd mogelijk was, maar die betwisting is vooral gebaseerd op de algemene ervaring met projecten, terwijl Green Planet ter zitting door een technicus haar standpunt concreet heeft gemaakt en onderbouwd. 
      
    
    
      9.3.
      Verweerder heeft op 15 juli 2021 op de aanvraag beslist. Naar het oordeel van de rechtbank is het onzorgvuldig geweest dat dit niet eerder is gebeurd. De Staatssecretaris heeft ter zitting verklaard dat Green Planet gezien de rangschikking van de aanvragen in aanmerking had kunnen komen voor subsidie. Hij wist daarnaast van de start- en einddatum van het project, de einddatum van de Europese subsidie en het met de aanvraag gemoeide grote financiële belang. Gelet hierop had van de Staatssecretaris meer maatwerk mogen worden verwacht. Gesteld noch gebleken is dat dat redelijkerwijs niet mogelijk was.
      
      
        10. Nu het beroep slaagt, behoeven de overige beroepsgronden van Green Planet geen bespreking. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Dit betekent dat de Staatssecretaris een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift moet nemen. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de Staatssecretaris op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    12. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de Staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de Staatssecretaris hiervoor twaalf weken. 
    
    13. Omdat het beroep gegrond is moet de Staatssecretaris het griffierecht aan Green Planet Real Estate B.V. vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. De Staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. 
    
    14. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt Green Planet Real Estate B.V. een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.518,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep van Green Planet Pesse B.V. niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep van Green Planet Real Estate B.V. gegrond;
    - vernietigt het besluit van 23 november 2021;
    - draagt de Staatssecretaris op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat het griffierecht van € 360,- aan Green Planet Real Estate B.V. moet vergoeden;
    - veroordeelt de Staatssecretaris van infrastructuur en Waterstaat tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan Green Planet Real Estate B.V.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 7:1	
      
    
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,[…]
    
    2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
    
    
      
        Kaderbesluit subsidies I en M
      
      
        Artikel 8	
      
    
    1. Een subsidieplafond kan bij ministeriële regeling worden vastgesteld voor het totale voor subsidieverstrekking beschikbare subsidiebedrag.
    […]
    3. Indien is gekozen voor verdeling op volgorde van binnenkomst, verdeelt Onze Minister het beschikbare bedrag in de volgorde van ontvangst van de aanvragen, met dien verstande dat: 
    
    b. indien Onze Minister op de dag dat het subsidieplafond wordt bereikt meer dan één aanvraag ontvangt, hij de onderlinge rangschikking van die aanvragen vaststelt door middel van loting;
    […]
    
  
  
    Artikel 11
    Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels.
    
  
  
    Artikel 12
    
      Onze Minister beslist voorts afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
      […]
      c. het onaannemelijk wordt geacht dat de activiteiten binnen een bij ministeriële regeling gestelde termijn kunnen worden voltooid;
    
    
  
  
    Artikel 14
    1. Een beschikking tot subsidieverstrekking wordt gegeven binnen dertien weken na ontvangst van de aanvraag of, indien sprake is van een subsidieplafond en de verdeling plaatsvindt in volgorde van rangschikking van of evenredige verdeling, binnen dertien weken na afloop van de periode waarbinnen de aanvragen kunnen worden ingediend.
    
    2. In afwijking van het eerste lid geldt een termijn van tweeëntwintig weken in geval van:
    
    a. cofinanciering van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie gezamenlijk of de Europese Commissie goedgekeurd programma;
    […]
    
    
      
        Subsidieregeling Demonstratie Klimaattechnologieën en – innovaties in transport (Subsidieregeling)
      
    
    
  
  
    Artikel 1. Begripsbepalingen
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    
    
      
        alternatieve brandstoffen: brandstoffen of energiebronnen die, althans gedeeltelijk, dienen als vervanging van fossiele bronnen in de energievoorziening voor vervoer en die ertoe kunnen bijdragen dat de energievoorziening koolstofvrij wordt en de milieuprestaties van de vervoersector verbeteren, waarbij biobrandstoffen voldoen aan artikel 29 van de Richtlijn hernieuwbare energie;
      […]
      
        investering lokale infrastructuurvoorziening: een investering in lokale infrastructuurvoorzieningen als bedoeld in artikel 56 van de algemene groepsvrijstellingsverordening, waarbij sprake is van het bouwen of upgraden van lokale infrastructuurvoorzieningen voor infrastructuur die op het lokale niveau bijdraagt tot het verbeteren van het ondernemings- en consumentenklimaat en het moderniseren en ontwikkelen van de industriële basis;
      […]
      
        project cofinanciering: een investering in lokale infrastructuurvoorzieningen of een investering in haveninfrastructuurvoorzieningen die valt binnen het niet gesubsidieerde deel van een plan waarvoor ten dele subsidie vanuit een Europees subsidieprogramma van de Europese Unie is toegekend;
    
    
  
  
    Artikel 4. Verstrekken van subsidie voor een project cofinanciering
    Onze Minister kan subsidie verstrekken voor een project cofinanciering dat:
    a. bijdraagt aan het realiseren van de doelstelling van deze regeling;
    b. gericht is op de uitrol van:
    
      1°.een lokale infrastructuurvoorziening die gebruikt wordt voor alternatieve brandstoffen, of
      2°.een haveninfrastructuurvoorziening die gebruikt wordt voor alternatieve brandstoffen;
    
    c. de gerealiseerde lokale infrastructuurvoorziening of haveninfrastructuurvoorziening op open, transparante en niet-discriminerende basis beschikbaar stelt als bedoeld in artikel 56, derde lid, 56 ter, achtste lid, of 56 quater, zevende lid, van de algemene groepsvrijstellingsverordening;
    d. geen investering in luchthaveninfrastructuur betreft;
    e er in voorziet dat iedere vorm van toewijzing aan een derde om de lokale infrastructuurvoorzieningen of haveninfrastructuurvoorzieningen te exploiteren op open, transparante en niet-discriminerende basis plaatsvindt als bedoeld in artikel 56, vierde lid, 56 ter, zevende lid, of 56 quater, zesde lid, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, en
    f. in Nederland wordt uitgevoerd.
    […]
    
  
  
    Artikel 11. Maximale projectduur
    
      De maximale duur van projecten waarvoor subsidie kan worden verstrekt is:
      a. bij een project cofinanciering: de duur van het project waar het project cofinanciering deel van uitmaakt en waarvoor subsidie vanuit een Europees subsidieprogramma is toegekend;
      […]
    
  
  
     Artikel 8 van het Kaderbesluit I en M in combinatie met artikel 16 Subsidieregeling.
  
  
     Artikel 1 Subsidieregeling.