ECLI:NL:RBMNE:2018:5974, Rechtbank Midden-Nederland, 29-11-2018, AWB - 18 _ 1699, 18_1713, 18_1714
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2018-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Aanspraak op OVW-periodieken. Toetsing algemeen verbindende voorschriften.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 18/1699, UTR 18/1713 en UTR 18/1714
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 november 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    
      
        
          [eiseres 1]
        , te [woonplaats] , eiseres 1,
      
        
          [eiseres 2]
        , te [woonplaats] , eiseres 2,
      samen aangeduid als eisers,
      (gemachtigde: mr. D.C. Coppens),
    
    
    
      en
    
    
    de korpschef van politie, verweerder,
    (gemachtigden: mr. F.A.M. Bot en de heer R.M.M. Paulssen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 16 december 2014 (primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers kenbaar gemaakt dat zij geen recht hebben op periodieken onvermijdelijke verzwarende omstandigheden (OVW-periodieken) op grond van artikel 9a van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). 
    
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 20 maart 2018 (bestreden besluiten 1 en 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen 1 en 2 ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 april 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser  ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseressen 1 en 2 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Bij afzonderlijke besluiten, genomen in december 2013, heeft verweerder bepaald dat eiser en eiseres 1 met ingang van 1 januari 2012 overgaan naar de functie Generalist Intelligence op grond van het Landelijke Functiegebouw Nederland Politie (LFNP), een functie in schaal 7, en  dat eiseres 2 per die datum overgaat naar de functie Medewerker Intelligence, een functie in schaal 6.
    Eiser en eiseressen hebben tegen die besluiten bezwaar en beroep ingediend. Bij uitspraak van 30 juni 2016 heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBMNE:2016:3611). De besluiten zijn in rechte komen vast te staan na de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 oktober 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3547).
    2. Bij algemene brief van 16 december 2014 heeft verweerder eisers bericht dat alle toekenningen, herberekeningen en nabetalingen die verband hielden met de periodieken onvermijdelijk verzwarende omstandigheden (OVW-periodieken), waren uitgevoerd. Eenieder die op OVW-periodieken aanspraak had, was hierover per e-mail geïnformeerd en de laatste nabetaling zou bij de salarisbetaling van december 2014 plaatsvinden, aldus verweerder. In de betreffende brief heeft verweerder vermeld dat wie meent recht op OVW-periodieken te hebben en deze niet heeft ontvangen, tegen de brief bezwaar kan aantekenen. Eisers hebben bezwaar ingediend omdat zij geen bericht hadden ontvangen dat zij aanspraak hadden op OVW-periodieken en omdat zij geen met die periodieken verband houdende betalingen hadden ontvangen. Hun hiertegen gerichte bezwaren zijn door verweerder ongegrond verklaard.
    
    3. In beroep hebben eisers aangevoerd dat hun ten onrechte de OVW-periodieken worden onthouden. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat het onderscheid tussen hun functies en de functies waaraan wèl OVW-periodieken zijn verbonden, onrechtmatig is. Ook beroepen zij zich erop dat aan alle functies binnen Intelligence minstens 24 OVW-punten zouden moeten worden toegekend
    
    2. De rechtbank stelt vast dat in de LFNP-functiebeschrijvingen, vastgelegd in bijlage 3 van de Regeling vaststelling LFNP, de niveau-indicator OVW op vier onderdelen wordt getoetst: fysiek risico (de kans op overbelasting van het gestel), psychisch risico (de kans op confrontatie met menselijk leed), risico op slachtofferschap (de kans op psychisch en fysiek geweld en criminele druk) en afbreukrisico. Per LFNP-functie is aangegeven of en in welke mate elk risico van toepassing is (niet van toepassing, gering of aanmerkelijk). Het bijbehorende aantal punten is niet vermeld in de LFNP-functiebeschrijving, maar maakt onderdeel uit van het totaal aantal punten zoals vastgesteld in bijlage 2, behorende bij artikel 3, tweede lid, van de Regeling vaststelling LFNP. Daarbij geldt op grond van het Waarderingsinstrument FUWA-POL LFNP dat bij ‘niet van toepassing’ de getalswaarde 0 hoort, bij ‘gering risico’ de getalswaarde 8 en bij ‘aanmerkelijk risico’ de getalswaarde 16.
    
    3. Op grond van artikel 9a, eerste lid, van het Bbp geldt de afspraak dat voor politiefunctionarissen die op het maximum van de schaal behorend bij hun functie zitten én een functie vervullen waaraan door het nieuwe functiewaarderingssysteem ten minste 24 OVW-punten zijn toegekend, het uitzicht ontstaat op extra periodieken ter hoogte van de in de volgende salarisschaal opgenomen periodieken. Het gaat om de LFNP-functies zoals opgenomen in de bijlage bij artikel 9a, eerste lid, van het Bbp. 
    
    4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de functies van eisers niet voorkomen op de bijlage zoals bedoel in artikel 9a, eerste lid, van het Bbp, zodat eisers niet in aanmerking komen voor de OVW-periodieken.
    
    5. Eisers hebben aangevoerd dat de materiële wetgeving die ten grondslag ligt aan de wijze waarop de OVW-periodieken worden toegekend, leidt tot onbegrijpelijke uitkomsten. Sprake is van een onrechtmatig onderscheid tussen de functies van de Generalist Intelligence en de Medewerker Intelligence enerzijds en de functies die wel 24-OVW-punten toegekend hebben gekregen anderzijds. De besluiten, die op artikel 9a, eerste lid, van het Bbp zijn gebaseerd kunnen daarom niet in stand blijven.
    
    6. De rechtbank heeft in de hiervoor onder punt 1 genoemde uitspraak van 30 juni 2016 geoordeeld dat artikel 9a, eerste lid, van het Bbp is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift (avv). 
    
    7. De CRvB heeft in een uitspraak van 5 januari 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV1546) overwogen dat het bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften in beginsel aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en dat de rechter het resultaat daarvan in beginsel moet respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstig feilen kleeft dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. In dat geval moet worden getoetst of het algemeen verbindend voorschrift op de door appellant betwiste onderdelen in stand kan blijven.
    
    8. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in een uitspraak van 22 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3557) overwogen dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift moet toetsen aan zowel materiële als formele algemene rechtsbeginselen. Tot de materiële algemene rechtsbeginselen die voor toetsing in aanmerking komen behoort het gelijkheidsbeginsel.
    
    9. De rechtbank ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of bij de toekenning van de OVW-periodieken een onrechtmatig onderscheid is gemaakt tussen de functies van de Generalist Intelligence en de Medewerker Intelligence enerzijds en de functies die wel 24-OVW-punten toegekend hebben gekregen anderzijds, waardoor sprake is van zodanig ernstige feilen dat het bepaalde in artikel 9a, eerste lid, van het Bbp om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. De rechtbank is met inachtneming van het geldende terughoudende toetsingskader van oordeel dat verweerder toereikend heeft gemotiveerd waarom bij de LFNP-functies van eisers de voor de OVW-punten benodigde risico’s niet van toepassing zijn. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
    
    10. Verweerder heeft in de eerste plaats aan eisers mogen tegenwerpen dat de zwaarte en risico’s van de functies van de Senior Intelligence en de Operationeel Expert niet gelijk zijn aan die van de functies van eisers. Over het verschil in afbreukrisico heeft verweerder bijvoorbeeld opgemerkt dat de Generalist Intelligence een neutrale gegevensverwerker is die de Senior Intelligence en de Operationeel Expert ondersteunt. De Senior en de Operationeel Expert analyseren de gegevens en participeren ook in de daadwerkelijke opsporing. Daarbij moeten zij ook als ‘tegenspreker’ optreden. In verband met de mogelijke maatschappelijke commotie die daarmee gepaard kan gaan en het politieke en juridische afbreukrisico die een uitzonderlijke inzet en aandacht vragen, is gekozen voor een hogere score op het onderdeel psychisch risico dan bij de functies van eisers. Het komt de rechtbank niet onredelijk voor dat op grond hiervan een onderscheid is gemaakt tussen de functies van de Generalist Intelligence en de Medewerker Intelligence enerzijds en de functies die wel 24-OVW-punten toegekend hebben gekregen anderzijds.
    
    11. Verder heeft verweerder aan eisers mogen tegenwerpen dat bij de functies in de reeks Intelligence geen langdurige beperkte bewegingsvrijheid aan de orde is, zoals bijvoorbeeld het geval is bij de functie van Generalist Intake & service. De risico’s van het werken met beeldschermen wordt voor de functies in de reeks Intelligence voldoende ondervangen door het treffen van adequate arbo-maatregelen. Dat op grond van dit verschil een onderscheid is gemaakt tussen de functie van de Generalist Intelligence en de Medewerker Intelligence enerzijds en de functies die wel 24-OVW-punten toegekend hebben gekregen anderzijds komt de rechtbank dan ook evenmin onredelijk voor. 
    
    12. Ook heeft verweerder aan eisers mogen tegenwerpen dat de wijze van toekenning van OVW-punten de uitkomst is van besprekingen in het kader van het Arbeidsvoorwaardenakkoord sector politie 2012-2014 en is gebeurd door toepassing van het Waarderingsinstrument Fuwa-Pol LFNP. De stelling van eisers dat het waarderingsinstrument Fuwa-Pol LFNP geen noemenswaardig onderscheid maakt tussen enerzijds de functies van eisers en anderzijds de in hiërarchie hogere functies van Senior Intelligence en Operationeel Expert, volgt de rechtbank niet. Op het door eisers verstrekte overzicht met waarderingsindicatoren per functie is wel degelijk te zien dat de Senior Intelligence en de Operationeel Expert substantieel hoger scoren op relevante gebieden. Op het overzicht is bijvoorbeeld te zien dat op het gebied van dynamiek van de Senior Intelligence en de Operationeel Expert meer zelfstandigheid wordt verlangd. Bij de functies van eisers wordt de zelfstandigheid beperkt door begeleiding bij de aanpak van problematiek, terwijl bij de functies Senior Intelligence en Operationeel Expert geen beperking is van zelfstandigheid. Het komt de rechtbank ook niet onredelijk voor dat in het hebben van meer zelfstandigheid een grond is gelegen voor het toekennen van OVW-punten. Verweerder heeft in dit verband aan eisers mogen tegenwerpen dat de zelfstandigheid die van de Senior Intelligence en Operationeel Expert wordt verwacht ook inhoudt dat zij andere verantwoordelijkheden hebben, bijvoorbeeld op het gebied van zorg voor hun medewerkers. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat de informatie die bij de Senior Intelligence terecht komt in het kader van de gesprekken die hij met medewerkers voert, bijdraagt aan het psychisch risico.
    
    13. De door eisers verstrekte informatie over de invulling van de werkzaamheden van de diverse functies van Intelligence is onvoldoende gespecificeerd om te komen tot het oordeel dat wel sprake is van een onrechtmatig onderscheid tussen de verschillende functies. Op basis van het voorgaande kan daarom niet worden geconcludeerd dat aan de totstandkoming van het bepaalde in artikel 9a, eerste lid, van het Bbp zodanig ernstig feilen kleeft dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. 
    
    14. De omstandigheid dat sectorhoofden een brief hebben gestuurd waarin zij aangeven dat een vergelijking tussen de OVW-profielen vreemde en onbegrijpelijke verschillen geeft, laat zien dat er binnen de organisatie vragen leven over de wijze van toekenning van de OVW-punten. Op basis van deze brief kan echter evenmin worden geconcludeerd dat aan de totstandkoming van het bepaalde in artikel 9a, eerste lid, van het Bbp zodanig ernstig feilen kleeft dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Voor de aanwezigheid van een feilen in de inhoud van een algemeen verbindend voorschrift is veel meer nodig dan dat wellicht een enkele score in de waardering van een LFNP-functie niet onmiddellijk begrijpelijk is (zie de uitspraak van de CRvB van 13 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6084). De beroepsgrond slaagt niet.
    
    15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L. Braaksma, rechter, in aanwezigheid van mr. C.W.M. Maase-Raedts, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Besluit bezoldiging politie
    
  
  
    Artikel 6 
    1 Voor de ambtenaar geldt een salarisschaal. 
    2 Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de functies en de bij de functies behorende waardering.
    3 Indien nog geen sprake is van volledige functievervulling, geldt voor de ambtenaar voor de duur van een jaar een lagere salarisschaal dan voor hem op grond van het tweede lid zou gelden. Het bevoegd gezag kan beslissen om de periode van een jaar tot twee jaar te verlengen. 
    4 Indien de ambtenaar bij wijze van waarneming tijdelijk een andere functie uitoefent, blijft de voordien voor de ambtenaar geldende salarisschaal van toepassing. 
    5 Anders dan bij wijze van disciplinaire straf op grond van hoofdstuk IX van het Besluit algemene rechtspositie politie, kan zonder voorafgaand ontslag, niet zijnde een ontslag dat de ambtenaar is verleend om als aspirant een krachtens artikel 2c, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie aangewezen politieopleiding te gaan volgen of om als ambtenaar in opleiding een krachtens artikel 2c, tweede lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie aangewezen politieopleiding te gaan volgen, voor een ambtenaar geen salarisschaal gaan gelden met een lager maximumsalaris dan dat van de reeds voor de ambtenaar geldende salarisschaal.
    6 Het vijfde lid is niet van toepassing indien:
    
      o a. bij de bepaling van de salarisschaal, bedoeld in het tweede lid, tevens is bepaald dat de functie van de ambtenaar een tijdelijk karakter heeft en de salarisschaal in verband daarmee slechts tijdelijk zal gelden;
      o b. indien de ambtenaar in verband met ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte wordt herplaatst in een andere functie;
      o c. het salaris van de ambtenaar na het succesvol afronden van de opleiding wordt vastgesteld, met toepassing van artikel 3, zevende lid;
      o d. indien de ambtenaar, die is aangewezen als herplaatsingkandidaat als bedoeld in hoofdstuk VII.B van het Besluit algemene rechtspositie politie, wordt herplaatst in een andere functie.
    
    7 De lagere salarisschaal op grond van het zesde lid, onderdeel d, gaat niet eerder voor de ambtenaar gelden dan drie jaar nadat hij is herplaatst. Afhankelijk van het aantal dienstjaren van de ambtenaar wordt de termijn van drie jaar verlengd overeenkomstig de hierna volgende tabel:
    
      
        
        
        
          
            
              
                dienstjaren:
              
            
            
              
                verlenging:
              
            
          
          
            
              25 of meer dienstjaren
            
            
              één jaar
            
          
          
            
              30 of meer dienstjaren
            
            
              twee jaren
            
          
          
            
              35 of meer dienstjaren
            
            
              drie jaren
            
          
          
            
              40 of meer dienstjaren
            
            
              vier jaren
            
          
        
      
    
     Ingeval artikel 55ob van het Besluit algemene rechtspositie politie van toepassing is, gaat de hiervoor genoemde termijn pas lopen vanaf het tijdstip dat de ambtenaar het tweede aanbod, bedoeld in het tweede lid van dat artikel, dan wel het aanbod op het oorspronkelijke functieniveau voor invoering van het LFNP, bedoeld in het vijfde lid van dat artikel, heeft geweigerd.
    8 De lagere salarisschaal uit het zesde lid, onderdeel d, en het zevende lid, geldt niet indien de uitzondering van artikel 55ra van het Besluit algemene rechtspositie politie van toepassing is. De lagere salarisschaal geldt ook niet indien de ambtenaar niet op grond van het bepaalde in artikel 55ob van het Besluit algemene rechtspositie politie teruggeplaatst kan worden in een functie op zijn niveau van voor de invoering van het LFNP, omdat dit niveau niet passend is.
    9 De ambtenaar kan een aanvraag indienen bij het bevoegd gezag wanneer zijn feitelijke werkzaamheden ten minste één jaar wezenlijk afwijken van zijn huidige, aan hem opgedragen LFNP-functie, om de feitelijke werkzaamheden overeen te laten komen met een andere LFNP-functie. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld.
    10 Voor de ambtenaar die in het kader van een detachering, bedoeld in artikel 62 van het Besluit algemene rechtspositie politie, tijdelijk een andere functie uitoefent waaraan op grond van artikel 6, tweede lid, een hogere salarisschaal is verbonden, geldt deze hogere salarisschaal.
    11 De regeling bedoeld in het tweede lid is ook van toepassing in het kader van het vaststellen van de salarisschaal van passende arbeid bij arbeidsongeschiktheid. Hierbij is de eigen of een andere functie uit het LFNP, of een deel van één of meerdere functies uit het LFNP bepalend.
    12 Indien een herplaatsingkandidaat, bedoeld in artikel 55oa van het Besluit algemene rechtspositie politie drie jaar na plaatsing op een lagere passende functie nog geen twee maal een passende functie op het oude functieniveau, inclusief ten minste 24 OVW punten is aangeboden, behoudt hij zijn oorspronkelijke salarisschaal, de inmiddels verworven OVW periodieken en de aanspraak op eventueel nog mogelijke OVW periodieken.
    13 Indien een herplaatsingkandidaat, bedoeld in artikel 55oa van het Besluit algemene rechtspositie politie voor de tweede maal een aanbod van een passende functie op het niveau van de functie waarin hij was geplaatst voor aanwijzing als herplaatsingkandidaat, inclusief ten minste 24 OVW punten weigert, geldt met ingang van de eerste dag van de tweede maand nadat het tweede aanbod is gedaan, het salaris behorende bij de functie waarop de ambtenaar op dat moment is geplaatst.
    
  
  
    Artikel 9a 
    1 De ambtenaar die het maximum van de schaal behorende bij een functie met 24 of meer OVW punten, zoals opgenomen in bijlage VII, heeft bereikt, wordt, met behoud van deze schaal en met inachtneming van het tweede lid, extra periodieken ter hoogte van de in de volgende salarisschaal opgenomen periodieken toegekend.
    2 Het toekennen van de periodieken bedoeld in het eerste lid, gebeurt overeenkomstig artikel 9.
    3 Uitgezonderd van het eerste lid is:
    
      o a. de ambtenaar die een functie bekleedt welke wordt gewaardeerd met schaal 15 of hoger;
      o b. de ambtenaar die leiding geeft aan een onderdeel of team waarin hoofdzakelijk ambtenaren werken met een functie met minder dan 24 OVW punten, of
      o c. de ambtenaar die recht heeft op Flexibel Pensioen en Uittreden.
    
    4 Het verkrijgen van de periodieken als bedoeld in het eerste lid heeft geen gevolgen voor de aan de functie gekoppelde rang.
    5 De periodieken die op grond van dit artikel worden verkregen vervallen bij een vrijwillige overstap naar een functie met minder dan 24 OVW punten.
    6 In afwijking van het eerste en tweede lid komt de ambtenaar met een functie waarvoor salarisschaal 14 of lager geldt niet in aanmerking voor trede 15 van salarisschaal 15.
    
    
      
        Bijlage VII. horende bij 
        artikel 9a, eerste lid
        , van het Besluit bezoldiging politie
      
      
        LFNP functie 
      
      Assistent A Beveiliging
      Assistent A GGP
      Assistent A intake &service
      Assistent B Beveiliging
      Assistent B GGP
      Assistent B Intake &service
      Assistent forensische opsporing
      Chef vlieger
      Directeur
      Generalist beveiliging
      Generalist forensische opsporing
      Generalist GGP
      Generalist intake & service
      Generalist interventie
      Generalist meldkamer
      Generalist observatie
      Generalist tactische opsporing
      Gezagvoerder binnenvaart/bootcdt
      Gezagvoerder zeevaart
      Gezagvoerder zeevaart met beperkte inzet
      Korpschef
      Medewerker beveiliging
      Medewerker forensische opsporing
      Medewerker GGP
      Medewerker intake & service
      Medewerker observatie
      Medewerker tactische opsporing
      Operationeel- expert beveiliging
      Operationeel- expert forensische opsporing
      Operationeel- expert GGP
      Operationeel- expert informantenrunner
      Operationeel- expert Intake & service
      Operationeel expert intelligence
      Operationeel- expert interventie
      Operationeel expert meldkamer
      Operationeel- expert observatie
      Operationeel- expert tactische opsporing
      Operationeel specialist A
      Operationeel specialist B
      Operationeel specialist C
      Operationeel specialist D
      Operationeel specialist E
      Operationeel specialist F
      Politie vlieger
      Sectorhoofd
      Senior beveiliging
      Senior forensische opsporing
      Senior GGP
      Senior informanten runner
      Senior intake & service
      Senior intelligence
      Senior Interventie
      Senior meldkamer
      Senior Observatie
      Senior tactische opsporing
      Stuurman Zeevaart
      Teamchef B
      Teamchef C