ECLI:NL:RVS:2022:3211, Raad van State, 09-11-2022, 202105520/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1153, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Barneveld opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 7 juli 2021 te herstellen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 20 april 2022, onder 5.7 en 8.1, overwogen dat de raad het besluit van 7 juli 2021, waarbij hij het plan "Oostbroek I" heeft vastgesteld, niet zorgvuldig heeft genomen. Dit omdat de raad bij de vaststelling niet duidelijk heeft gemotiveerd waarom de Kerkweg niet hoefde te worden betrokken bij de beoordeling van de externe veiligheid en omdat de planregels over het parkeren onvoldoende duidelijk en daarmee rechtsonzeker zijn.

202105520/2/R4.
    Datum uitspraak: 9 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] en anderen, allen gevestigd te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld (hierna samen en in enkelvoud: [appellante]),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Barneveld,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostbroek I" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Bij tussenuitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1153, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 7 juli 2021 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 6 mei 2022 heeft [appellante] de Afdeling verzocht terug te komen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
    Bij besluit van 25 mei 2022 (hierna ook: het herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld.
    [appellante] heeft daarover haar zienswijze naar voren gebracht.
    Op verzoek van de Afdeling heeft de raad bij brief van 6 september 2022 een nadere toelichting gegeven. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante] hierop bij brief van 13 oktober 2022 gereageerd.
    De Afdeling heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in de overwegingen van deze uitspraak of in de bijlage van deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 20 april 2022, onder 5.7 en 8.1, overwogen dat de raad het besluit van 7 juli 2021, waarbij hij het plan "Oostbroek I" heeft vastgesteld, niet zorgvuldig heeft genomen. Dit omdat de raad bij de vaststelling niet duidelijk heeft gemotiveerd waarom de Kerkweg niet hoefde te worden betrokken bij de beoordeling van de externe veiligheid en omdat de planregels over het parkeren onvoldoende duidelijk en daarmee rechtsonzeker zijn.
    3.       Gelet hierop is het beroep van [appellante] tegen het besluit van 7 juli 2021 gegrond. Dit besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden vernietigd.
    Het verzoek terug te komen op een oordeel in de tussenuitspraak
    4.       Over het verzoek van [appellante] om terug te komen van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel, dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat zij uit het oogpunt van geluid niet op onaanvaardbare wijze in haar bedrijfsvoering wordt geschaad, overweegt de Afdeling als volgt. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan niet worden teruggekomen van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel. De stelling van [appellante] dat in de tussenuitspraak niet is onderkend dat er nog alleen een voornemen was om maatwerkvoorschriften vast te stellen met hogere geluidgrenswaarden voor haar bedrijf, en haar stelling dat deze geluidgrenswaarden bovendien alleen kunnen worden vastgesteld via een aanpassing van de voorschriften van haar vergunning, laten onverlet dat er een concreet voornemen was en is bij het gemeentebestuur om medewerking te verlenen aan het vaststellen van geluidgrenswaarden waarmee de bedrijfsvoering van [appellante] niet onaanvaardbaar wordt belemmerd door de in het plan voorziene woningen. Daarom doet zich geen zeer uitzonderlijk geval voor, waarin van voornoemd oordeel in de tussenuitspraak kan worden teruggekomen.
    Het herstelbesluit
    5.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld. Daarbij heeft hij het plan voorzien van een nadere motivering op het punt van de externe veiligheid en de planregels over het parkeren gewijzigd.
    6.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    7.       Het herstelbesluit is een besluit ter vervanging van het besluit van 7 juli 2021 en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding.
    Beoordeling herstel gebreken
    Externe veiligheid
    8.       De raad heeft de Omgevingsdienst De Vallei (hierna: de ODDV) onderzoek laten doen naar de externe veiligheid in relatie tot de Kerkweg in Kootwijkerbroek. De ODDV heeft hierop de "Memo Externe Veiligheid - Kerkweg Kootwijkerbroek" van 26 april 2022 opgesteld. Deze memo heeft de raad vervolgens laten beoordelen door de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (hierna: de VGGM). De VGGM heeft op 17 mei 2022 advies uitgebracht.
    De ODDV is bij zijn advies bij toepassing van de wettelijke kaders bij het plaatsgebonden risico ervan uitgegaan dat de Kerkweg geen 10-5 en 10-6 contour kent en in het kader van het groepsrisico dat er geen LT3, GF3, GT4 of GT5 stoffen over de Kerkweg worden vervoerd. De ODDV gaat ervan uit dat er alleen LF1 en LF2 stoffen vervoerd worden over de Kerkweg. Volgens de ODDV vormt het plaatsgebonden risico daarom geen knelpunt en is het groepsrisico beperkt. Daarom kan met een beperkte verantwoording in overeenstemming met het Besluit externe veiligheid transportroutes (hierna: het Bevt) worden volstaan. Bij die verantwoording moet worden ingegaan op de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp op de Kerkweg en moet ook ingegaan worden op de mogelijkheden voor personen om zich in veiligheid te brengen indien zich op die weg een ramp voordoet. De VGGM gaat uit van deze memo en daarmee eveneens van uitsluitend vervoer van LF1 en LF2 stoffen over de Kerkweg.
    9.       [appellante] betoogt dat de raad hiermee het door de Afdeling in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet heeft hersteld, omdat de ODDV en de VGGM er ten onrechte van uitgaan dat er geen GF3 stoffen over de Kerkweg worden vervoerd. Ter onderbouwing van haar betoog wijst zij naar de aan haar op 23 april 2008 verleende milieuvergunning voor de handel en opslag van propaangasflessen. Daarom is volgens [appellante] niet de volgens artikel 7, 8 en 9 van het Bevt vereiste beoordeling gemaakt en is het besluit nog altijd onzorgvuldig voorbereid.
    Dit betoog slaagt niet. De raad heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat hij het vervoer van propaangasflessen over de Kerkweg niet bij de beoordeling hoefde te betrekken omdat het niet gaat om bulktransport. De raad wijst dienaangaande terecht op paragraaf 5.1.2 van de Handreiking risicoanalyse transport (hierna: de Hart), waaruit volgt dat in de risicoberekening alleen de transporten in bulk (tankwagens, ketelwagens, tankcontainers, vaste scheepstanks, etc.) worden beschouwd, en paragraaf 4.1 van het achtergronddocument van het rekenprogramma RBM II, waaruit volgt dat de risicoberekening zich beperkt tot het bulkvervoer van stoffen en het vervoer van stukgoed (drums, vaten, gasflessen, etc.) daaronder niet moet worden begrepen.
    De Afdeling stelt vast dat van bulkvervoer als hiervoor bedoeld in het geval van [appellante] geen sprake is. De raad heeft zich bovendien op het standpunt kunnen stellen dat het vervoer van de propaangasflessen over de Kerkweg buiten beschouwing kon worden gelaten in de risicoberekening. Het betoog van [appellante] dat de rekenmethodiek in de Hart alleen ziet op artikel 8 van het Bevt en het vervoer van GF3 stoffen wel bij de risicobeoordeling conform de artikelen 7 en 9 van het Bevt betrokken moest worden, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals volgt uit de nota van toelichting bij het Bevt (Stb. 2013, 465, blz. 40-41), wordt voor de in artikel 7 daarvan vereiste beoordeling namelijk eveneens verwezen naar de Hart. Artikel 9 van het Bevt bevat daarnaast niet meer dan een verplichting het bestuur van de veiligheidsregio in wiens regio het gebied ligt waarop het plan betrekking heeft, in de gelegenheid te stellen advies uit te brengen en kan daarom niet tot een ander oordeel leiden.
    10.     Gezien het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat, omdat over de Kerkweg uitsluitend LF1 en LF2 stoffen worden vervoerd, hij met een beperkte verantwoording van het groepsrisico (artikel 7 van het Bevt) kon volstaan. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de raad alsnog deugdelijk gemotiveerd wat de mogelijkheden zijn tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp. Daarbij heeft hij zich onder verwijzing naar het advies van de VGGM, op het standpunt kunnen stellen dat de kans op een zeer grote plasbrand zeer klein is. De VGGM concludeert namelijk dat het risico op een ongeval klein is. Als een plasbrand zich toch voordoet, zal er volgens de VGGM veel water nodig zijn om de brand te bestrijden. Daarbij merkt de VGGM wel op dat de huidige bluswatervoorzieningen een punt van aandacht zijn bij de uitwerking van het plan. Dat, zoals [appellante] betoogt, de raad nog niet heeft toegelicht hoe hij uitvoering zal geven aan dit advies, maakt niet dat het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen is. Dit gaat namelijk niet over het plan zelf maar over de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In het kader van de zelfredzaamheid concludeert de VGGM dat de verwachting is dat aanwezigen zichzelf bij een (dreigend) incident in veiligheid kunnen brengen door te schuilen of te vluchten, op voorwaarde dat zij geïnformeerd en tijdig gewaarschuwd zijn. De raad wijst in dat verband op de zogeheten waarschuwings- en alarmeringspalen (WAS-palen) en NL-alert. De enkele stelling van [appellante] dat schuilen in of achter een woning geen of onvoldoende bescherming biedt, is onvoldoende voor het oordeel dat de raad zijn besluit niet op het advies van de VGGM kon baseren of voor het oordeel dat het besluit onzorgvuldig is gemotiveerd.
    11.     Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in het kader van de externe veiligheid, met de aanvullende motivering alsnog deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over de Kerkweg geen belemmering is voor de realisatie van het plan. Dit betekent dat het gebrek met het herstelbesluit is hersteld.
    Parkeren
    12.     Artikel 13.2 van de planregels, zoals vastgesteld bij het herstelbesluit, luidt als volgt:
    "1. Voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen (zoals nieuwbouw- of verbouwplannen) waarvoor een omgevingsvergunning verplicht is, geldt dat voldoende parkeerplaatsen aanwezig dienen te zijn (en te blijven) conform de Nota Parkeernormen (2020) (Bijlage 1). Indien de nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, wordt rekening gehouden met die wijziging.
    2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor het vergroten van een woning."
    Artikel 14.1.3 van de planregels luidt als volgt:
    "Ter plaatse van de aanduiding 'Overige zone - voorwaardelijke verplichting 3' geldt - in afwijking van de daar geldende bestemming(en) - dat het gebruik volgens de bestemming(en) alleen is toegestaan op voorwaarde dat het aantal parkeerplaatsen op eigen terrein zoals weergegeven Bijlage 3 is aangelegd en vervolgens in stand wordt gehouden. Indien niet aan deze verplichting wordt voldaan is het als zodanig gebruiken van de gronden behorende bij die parkeerplaats(en), waarvoor een verplichte inrichting is voorgeschreven in strijd met deze bestemming."
    12.1.  Anders dan [appellante] in de zienswijze betoogt volgt uit artikel 13.2 van de planregels voldoende duidelijk wat er onder "een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling" verstaan wordt. Hierin wordt, in tegenstelling tot de eerdere planregel, voorbeelden genoemd en er wordt nu een duidelijk verband gelegd met de voor die ontwikkeling vereiste omgevingsvergunning. Gelezen samen met artikel 14.1.3 van de planregels, waarin is bepaald dat die ontwikkeling alleen is toegestaan als er voldoende parkeerplaatsen zijn, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij ook dit gebrek met het herstelbesluit heeft hersteld.
    Conclusie herstelbesluit
    13.     Het beroep tegen het besluit van 25 mei 2022 is ongegrond. De raad moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juli 2021 gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Barneveld van 7 juli 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oostbroek I";
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 25 mei 2022 ongegrond;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Barneveld tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Barneveld aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Annen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2022
     
    BIJLAGE
     
    Besluit externe veiligheid transportroutes
    Artikel 7
    In de toelichting bij een bestemmingsplan en in de ruimtelijke onderbouwing van een omgevingsvergunning wordt, voor zover het gebied waarop dat plan of die vergunning betrekking heeft binnen het invloedsgebied ligt van een weg, spoorweg of binnenwater waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd, in elk geval ingegaan op:
    a.       de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp op die weg, spoorweg of dat binnenwater, en
    b.       voor zover dat plan of die vergunning betrekking heeft op nog niet aanwezige kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten: de mogelijkheden voor personen om zich in veiligheid te brengen indien zich op die weg, spoorweg of dat binnenwater een ramp voordoet.
    Artikel 8
    1 Indien een bestemmingsplan of omgevingsvergunning betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk gelegen is binnen 200 meter van een transportroute, wordt in de toelichting bij dat plan onderscheidenlijk in de ruimtelijke onderbouwing van die vergunning tevens ingegaan op:
    a.       1°. de dichtheid van personen in het invloedsgebied van de transportroute op het tijdstip waarop het plan of besluit wordt vastgesteld, rekening houdend met de in dat gebied reeds aanwezige personen en de personen die in dat gebied op grond van het geldende bestemmingsplan of de geldende bestemmingsplannen of een omgevingsvergunning redelijkerwijs te verwachten zijn, en
    2°. de als gevolg van het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning redelijkerwijs te verwachten verandering van de dichtheid van personen in het gebied waarop dat plan of die vergunning betrekking heeft;
    b.       het groepsrisico op het tijdstip waarop het plan of de vergunning wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat plan of besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de oriëntatiewaarde;
    c.       de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die bij de voorbereiding van het plan of de vergunning zijn overwogen en de in dat plan of die vergunning opgenomen maatregelen, waaronder de stedenbouwkundige opzet en voorzieningen met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte, en
    d.       de mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico en de voor- en nadelen daarvan.
    2 Het eerste lid kan buiten toepassing blijven indien bij de vaststelling van het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt aangetoond dat:
    a.       het groepsrisico, gelet op de dichtheid van personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 1° en 2°, niet hoger is dan 0,1 maal de oriëntatiewaarde, of
    b.       1°. het groepsrisico, gelet op de redelijkerwijs te verwachten verandering van de dichtheid van personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 2°, met niet meer dan tien procent toeneemt, en
    2°. de oriëntatiewaarde, gelet op de dichtheid van personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 1° en 2°, niet wordt overschreden.
    3 Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, bevat de toelichting bij het besluit de onderbouwing daarvan.
    4 Het groepsrisico wordt berekend volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels.
    Artikel 9
    Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan of omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 7, stelt het bevoegd gezag het bestuur van de veiligheidsregio in wiens regio het gebied ligt waarop dat plan of die vergunning betrekking heeft, in de gelegenheid advies uit te brengen over de in de artikel 7 en, voor zover van toepassing, artikel 8 genoemde onderwerpen.
    Handleiding Risicoanalyse Transport
    Paragraaf 5.1.2 Overige gevaarlijke stoffen
    In de risicoberekening worden uitsluitend de transporten in bulk (tankwagens, ketelwagens, tankcontainers, vaste scheepstanks, etc.) van brandbare en/of toxische tot vloeistof verdichte gassen en brandbare en/of toxische vloeistoffen beschouwd. Vervoer van ontplofbare stoffen en radioactieve stoffen wordt op dit moment in de berekeningen niet meegenomen.
    Achtergronddocument RBM II
    Paragraaf 4.1
    De te beschouwen modaliteiten in RBM II zijn Spoor, Vaarweg en Weg. Elke modaliteit heeft specifieke eigenschappen en zijn afzonderlijk in te voeren in RBM II. De stoffen zijn bij de modaliteit spoor in andere categorieën ingedeeld dan bij de modaliteiten vaarweg en weg. Deze indeling wordt in dit hoofdstuk per modaliteit apart genoemd. De risicoberekening beperkt zich tot het bulkvervoer van stoffen. Het vervoer van stukgoed (drums, vaten, gasflessen etc.), wordt niet beschouwd. Bij een ongeval met stukgoed zijn de afstanden tot waarop dodelijke effecten kunnen optreden klein. Het vervoer van stukgoed draagt daarom niet bij aan het risico op grotere afstand. Explosieven en radioactieve stoffen worden eveneens niet beschouwd. Van deze stofcategorieën wordt aangenomen dat de frequentie hiervan zo laag is dat de bijdrage aan het risico te verwaarlozen is. De eigenschappen van de modaliteiten worden in dit hoofdstuk verder toegelicht.