ECLI:NL:RBMNE:2022:4090, Rechtbank Midden-Nederland, 05-10-2022, UTR 21/2640-E
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet open overheid
        Samenvatting:
        Eiser heeft bij de NOVA een verzoek om openbaarmaking van documenten ingediend over ingevoerde regelgeving betreffende de verplichting tot intervisie, intercollegiaal overleg en peer review voor advocaten. 
        De rechtbank heeft eerder een tussenuitspraak gedaan, waarna verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen. Dit besluit is genomen na 1 mei 2022 en dus terecht met inachtneming van de Wet open overheid.
        De rechtbank overweegt over de weigeringsgrond persoonlijke beleidsopvatting dat de definitie van een persoonlijke beleidsopvatting in artikel 5.2 is aangescherpt ten opzichte van de definitie hiervan in de Wob. Volgens de Woo wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hiermee een minder ruime toepassing van de weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvatting’ en meer transparantie van het handelen van de overheid voor ogen heeft gestaan. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank gekeken naar de passages die verweerder als persoonlijke beleidsopvatting heeft betiteld. Uit de motivering in het bestreden besluit 2 blijkt dat verweerder per passage heeft beoordeeld of sprake is van een visie, standpunt of overweging ten behoeve van intern beraad. Zoals uit het voorgaande blijkt is dat echter maar een deel van de beoordeling die verweerder moet verrichten. Verweerder heeft bij zijn beoordeling niet de volgende stap gezet en daardoor ten onrechte nagelaten te beoordelen of (ook) sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Bij bestudering van de weggelakte passages komt de rechtbank tot het oordeel dat in veel gevallen geen sprake is van het van gedachten wisselen tussen de deelnemers aan het beraad, maar van informatie van feitelijke aard, prognoses, (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Het belang dat gediend wordt door artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, kort gezegd: de vrije gedachtewisseling tussen ambtenaren, is in dat geval niet in het geding en het risico dat deelnemers zich in toekomstige gevallen terughoudend zullen opstellen doet zich daarom niet voor.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/2640-E 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2022 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    de algemene raad van de Nederlandse Orde van advocaten, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Atwaroe).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 25 februari 2021 (primair besluit) heeft verweerder eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
    
    
    
      In het besluit van 19 mei 2021 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard en overigens ongegrond.
    
    
    
      Eiser heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      In de tussenuitspraak van 4 april 2022 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
    
    
    
      Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen van 31 mei 2022 (bestreden besluit 2). Daarbij heeft hij het bezwaar van eiser alsnog gedeeltelijk gegrond, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Ook heeft hij hierbij bestreden besluit 1 gedeeltelijk ingetrokken.
    
    
    
      Eiser heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Aan partijen is meegedeeld dat uiterlijk op 30 september 2022 uitspraak zou worden gedaan. Deze datum heeft de rechtbank niet gehaald door omstandigheden die niet met de zaak te maken hebben. De rechtbank doet vandaag uitspraak.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694). 
      
      
        Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit 2, nu eiser daarbij voldoende belang heeft.
      
      
        De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit 2 door verweerder is genomen nadat op 1 mei 2022 de Wet open overheid (Woo) in werking is getreden. Verweerder heeft dan ook terecht het bestreden besluit 2 genomen met inachtneming van deze wet.
      
      
        In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat niet valt in te zien waarom verweerder ten aanzien van een aantal documenten, passages en bijlagen heeft geoordeeld dat deze buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen. De rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder eisers verzoek aldus te beperkt heeft opgevat en ten onrechte niet heeft getoetst aan de weigeringsgronden (rechtsoverweging 8 van de tussenuitspraak). Over een aantal passages in de documenten 1, 2, 3, 4, 5 en 7 heeft verweerder in het bestreden besluit 2 geoordeeld dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ten aanzien van enkele passages in documenten 1, 4, 9, 10 en 18 heeft verweerder nader gemotiveerd wat maakt dat deze buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen. 
      
      
        Voor een groot aantal documenten had verweerder in bestreden besluit 1 geoordeeld dat deze buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen, omdat ze voor hem te raadplegen zijn op [website] .nl. De rechtbank heeft hierover in zijn tussenuitspraak geoordeeld dat deze redenering niet opgaat. Publicatie op de website [website] .nl, die alleen toegankelijk is voor advocaten en medewerkers van verweerder, raden van Orde en Raden en Hof van Discipline, is geen openbaarmaking in de zin van de Wob.In het bestreden besluit 2 heeft verweerder een aantal van deze documenten (20, 87, 95, 103, 104, 106, 112, 122, 123, 124, 125, 126 en 127) alsnog openbaar gemaakt. De documenten 60, 88, 92, 99, 100, 101, 105, 110, 113, 117 en 118 heeft verweerder alsnog openbaar gemaakt met uitzondering van de persoonsgegevens. Een aantal van de documenten in deze categorie (92, 99, 100, 101, 105, 110, 113, 117 en 118) bevatten volgens verweerder passages die buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen. 
      
      
        Over de bijlagen bij document 42 en document 73 heeft de rechtbank in de tussenuitspraak geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze zijn geweigerd. In het bestreden besluit 2 heeft verweerder bijlage 1 bij document 42 alsnog openbaar gemaakt en over bijlagen 2 tot en met 6 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen, omdat ze andere onderwerpen binnen het project ‘kwaliteit’ betreffen. Document 73 maakt verweerder in het bestreden besluit 2 alsnog gedeeltelijk openbaar. Voor een aantal passages in dit document beroept verweerder zich op de artikelen 5.1, tweede lid, onder i en 5.2, eerste lid, van de Woo.
        
          
          Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
          
        
      
      
        In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen dan aan het belang van eiser bij openbaarmaking van deze gegevens. De geheimhouding van deze gegevens heeft de rechtbank in de tussenuitspraak gerechtvaardigd geacht. De rechtbank oordeelt nu dat dit ook geldt voor de persoonsgegevens die verweerder bij het bestreden besluit 2 heeft geheim gehouden. 
        
          
          Passages die buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen
          
        
      
      
        Samenvattend heeft verweerder geoordeeld dat de documenten 1, 4, 9, 10, 18, de bijlagen 2 tot en met 6 van document 42, 92, 99, 100, 101, 105, 110, 113, 117, 118 passages bevatten die buiten de reikwijdte van het verzoek van eiser vallen. De rechtbank volgt verweerder hierin, behalve voor één passage in document 105 en de bijlagen 2 tot en met 6 van document 42. In document 105 gaat de passage tussen randnummers 892 en 895 over de kwaliteitstoetsen. Die passage valt dus niet buiten de reikwijdte van eisers verzoek.Over de bijlagen 2 tot en met 6 bij document 42 overweegt de rechtbank dat niet in te zien valt dat verweerder in het bestreden besluit 2 heeft overwogen dat deze documenten buiten de reikwijdte van het verzoek vallen, terwijl daarvan bij het bestreden besluit 1 geen sprake was. Deze bijlagen vallen niet buiten de reikwijdte van eisers verzoek. Verweerder zal daarover dan ook opnieuw een besluit moeten nemen waarbij hij ofwel de bedoelde passage respectievelijk bijlagen openbaar maakt, ofwel toepassing geeft aan één van de weigeringsgronden, een en ander met inachtneming van hetgeen de rechtbank hierover heeft overwogen in deze uitspraak en de tussenuitspraak.
        
          
          Weigeringsgrond: persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2 van de Woo)
          
        
      
      
        Zoals hiervoor al overwogen heeft verweerder het bestreden besluit 2 terecht genomen met inachtneming van de Woo. De rechtbank stelt vast dat de definitie van een persoonlijke beleidsopvatting in artikel 5.2 is aangescherpt ten opzichte van de definitie hiervan in de Wob. Volgens de Woo wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Onder de Woo zijn dus niet langer alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter expliciet uitgezonderd als persoonlijke beleidsopvatting. Er kan dus sprake zijn van ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad die geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt moeten worden, omdat zij niet als persoonlijke beleidsopvatting hebben te gelden vanwege de daarin vervatte feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hiermee een minder ruime toepassing van de weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvatting’ en meer transparantie van het handelen van de overheid voor ogen heeft gestaan. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank gekeken naar de passages die verweerder als persoonlijke beleidsopvatting heeft betiteld. 
      
    
    
      10. Uit de motivering in het bestreden besluit 2 blijkt dat verweerder per passage heeft beoordeeld of sprake is van een visie, standpunt of overweging ten behoeve van intern beraad. Zoals uit het voorgaande blijkt is dat echter maar een deel van de beoordeling die verweerder moet verrichten. Verweerder heeft bij zijn beoordeling niet de volgende stap gezet en daardoor ten onrechte nagelaten te beoordelen of (ook) sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Bij bestudering van de weggelakte passages komt de rechtbank tot het oordeel dat in veel gevallen geen sprake is van het van gedachten wisselen tussen de deelnemers aan het beraad, maar van informatie van feitelijke aard, prognoses, (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Het belang dat gediend wordt door artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, kort gezegd: de vrije gedachtewisseling tussen ambtenaren, is in  dat geval niet in het geding en het risico dat deelnemers zich in toekomstige gevallen terughoudend zullen opstellen doet zich daarom niet voor. De rechtbank wijst ter illustratie op de volgende passages: de geweigerde passages op pagina 2 van document 1, op pagina 2 van document 2 en de passage in document 5 zijn onderdelen met een overwegend objectief karakter, de eerste alinea op pagina 3 van document 1 bevat een prognose en de geweigerde passages in documenten 3 en 4 beschrijven beleidsalternatieven en de gevolgen daarvan. Dergelijke  passages kunnen onder het regime van de Woo niet langer als persoonlijke beleidsopvatting worden bestempeld. Over documenten 116 en 119 heeft verweerder overwogen dat het conceptversies zijn van documenten 117 respectievelijk 127, die openbaar zijn gemaakt (met uitzondering van de persoonsgegevens in document 117). De conceptversies zijn opgesteld met het oogmerk van intern beraad en afstemming en voor zover ze afwijken van de definitieve versie, bevat de inhoud van de concepten een voorstel gedaan door de betrokken persoon. De rechtbank constateert dat verweerder daarbij niet heeft aangegeven op welke onderdelen de conceptversies afwijken van de definitieve versies. Dit maakt de beoordeling door de rechtbank nagenoeg onmogelijk. Bovendien heeft verweerder ook voor deze (onderdelen van de) documenten niet beoordeeld of sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter, maar enkel gesteld dat sprake is van voorstellen. Zoals hiervoor al is overwogen, is dit onvoldoende. 
      11. De rechtbank concludeert dat verweerder de weigering tot openbaarmaking op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder zal alle passages die hij geweigerd heeft op deze grond alsnog openbaar moeten maken dan wel met inachtneming van wat hiervoor is overwogen moeten motiveren waarom toch sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting dan wel moeten motiveren of en welke andere weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking verzet.
    
    
    
    
      
        Weigeringsgrond: het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo) 
        
      
    
    
      12. Aan de weigering van passages in document 73 en een handgeschreven aantekening in document 97 heeft verweerder naast artikel 5.2, eerste lid, ook artikel 5.1, tweede lid, onder i, ten grondslag gelegd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van deze passages de goede samenwerking tussen verweerder en het ministerie van Justitie en Veiligheid onder druk kan zetten. Bij openbaarmaking zullen betrokken medewerkers en organisaties zich in de toekomst namelijk minder vrij voelen om hun gedachten uit te wisselen of om informatie, input te vragen, hetgeen van invloed kan zijn op het goed functioneren van beide partijen.
      13. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering de weigering tot openbaarmaking niet kan dragen. De omstandigheid dat (kennelijk) sprake is van een gedachtewisseling tussen verweerder en een departement is op zichzelf niet voldoende om de weigering tot openbaarmaking te rechtvaardigen. Daarvoor moet verweerder uitleggen wat maakt dat het openbaar maken van de informatie zodanig schadelijk is voor het functioneren van de overheid dat dit het belang van openbaarheid overtreft. Daarbij kan tijdverloop een rol spelen. 
      14. De rechtbank concludeert dat verweerder de weigering tot openbaarmaking op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder zal de passages die hij geweigerd heeft op deze grond alsnog openbaar moeten maken dan wel nader moeten motiveren wat maakt dat het belang van een goed functionerende overheid zich tegen openbaarmaking verzet.
      
        
        Conclusie
        
      
      15. Gelet op wat de rechtbank heeft overwogen in deze uitspraak en gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep tegen zowel bestreden besluit 1 als 2 gegrond vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, en de voor beide uitspraken relevante bepalingen uit de Wob respectievelijk de Woo. Hoewel de rechtbank zou kunnen volstaan met een gedeeltelijke vernietiging, vernietigt zij omwille van de overzichtelijkheid beide besluiten geheel. Ten aanzien van documenten 1, 2, 3, 4, 5, 7, 42 (alleen bijlagen 2 tot en met 6), 73, 97 en 105 (alleen de passage tussen randnummers 892 en 895) draagt de rechtbank verweerder op een nieuw besluit te nemen, rekening houdend met deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Voor het overige laat de rechtbank de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten 1 en 2 in stand. 
      16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
      17. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 13,30 voor reiskosten. Omdat op zitting is vastgesteld dat eiser, hoewel hij ook advocaat is, in deze zaak procedeert als privé-persoon, is geen sprake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Daarvoor kunnen dus geen kosten worden vergoed. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor zover betrekking hebbend op documenten 1, 2, 3, 4, 5, 7, 42, 73, 97 en 105, met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 13,30.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2022.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
        
        deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zie bijvoorbeeld EK, 2020-2021, 33328, Q, pagina 11 en de brief van 30 april 2021 van de minister van BZK aan de Tweede Kamer met een reactie op voorlopig verslag initiatiefwetsvoorstel Wet open overheid (33328) en initiatiefvoorstel wijzigingswet Woo (35112)