ECLI:NL:RBDHA:2022:9773, Rechtbank Den Haag, 21-06-2022, 20/3012
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving, overlast door houtrook, derde-partij geen belanghebbende, artikel 7.22 Bouwbesluit, cumulatie, overmatige hinder, traject tot handhaving volgens vastgesteld redelijk beleid, stappenplan, artikel 7:11 Awb

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/3012 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2022 in de zaak tussen
    
      [eisers] e.a., uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zuidplas, verweerder (gemachtigden: mr. D. Kruk en R. Oosterhuis, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] (derde-partij).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 19 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen de overlast van houtrook van de woning aan de [adres] [huisnummer 2] en verschillende woonschepen in de directe omgeving afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 12 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Derde-partij heeft een zienswijze ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 10 mei 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Eisers wonen aan de [adres]  te [plaats]. Op 22 maart 2018 hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de overlast die zij ervaren van houtrook.
      
    
    
      1.2.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen omdat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat een van de door hen genoemde artikelen wordt overtreden. Daarnaast stelt verweerder dat hij al tegemoet is gekomen aan het verzoek om handhavend op te treden tegen de eigenaren van [adres] [huisnummer 2] in [plaats] door een brief die verweerder op 16 februari 2018 aan hen heeft verzonden.
      
      2. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten. Verweerder overweegt hiertoe dat de bezwaarschriftencommissie, wiens advies is overgenomen, heeft overwogen dat er (nog) geen overtreding kan worden toegerekend aan één of meerdere vermeende overtreders. Wel is geadviseerd om de overlast te controleren aan de hand van de in een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:4055) geformuleerde aanpak, waarbij een stappenplan van Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) een goede eerste aanzet wordt geacht. Daarvoor dient eerst een nulmeting gedaan te worden van de feitelijke situatie en van de overlast die op dat moment door de houtkachels veroorzaakt wordt. Vervolgens kan er worden gecontroleerd op het opvolgen van de voorgestelde maatregelen en stooktips die de bewoners van de woonschepen op 3 januari 2020 hebben ontvangen. Indien uit de controles blijkt dat er houtkachels zijn die overmatige hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit) veroorzaken, adviseert de bezwaarschriftencommissie om tot handhaving over te gaan. 
      
      3. Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen en voeren hiertoe het volgende aan. Bekend is dat er onrechtmatige rookhinder aanwezig is. Verweerder heeft geen begin met handhaving gemaakt. Daarnaast had verweerder allang door zorgvuldig onderzoek en concrete controles overtredingen en overtreders kunnen vaststellen. Eisers voeren primair aan dat het verzoek om handhavend optreden niet kan worden geweigerd omdat verweerder geen onderzoek en controles wil uitvoeren, en subsidiair dat verweerder de eigenaar dan wel beheerder van het nabijgelegen haventje kan aanschrijven als overtreder, omdat de rookhinder afkomstig is van boten uit de haven. Meer subsidiair voeren eisers aan dat het bestreden besluit dient te worden aangepast door het opnemen van stringente termijnen ter uitvoering van het stappenplan om rookoverlast aan te pakken.
      
      4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank ziet zich eerst gesteld voor de vraag of derde-partij belanghebbende is. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat derde-partij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit en overweegt hiertoe het volgende. Het bestreden besluit zelf brengt geen  gevolgen teweeg voor derde-partij, omdat is overwogen dat er (nog) geen overtreding kan worden toegerekend aan één of meerdere overtreders. Derde-partij is ook niet aangeschreven ten aanzien van de mogelijkheid dat er bij derde-partij gehandhaafd gaat worden en het is (nog) onbekend of dit zal gaan gebeuren. Dit betekent dat derde-partij niet-ontvankelijk is.
      
      6. Op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
      
      a. 	op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
      b. 	overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
      c. 	op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
      d. 	instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt.
      instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt.
      
      7. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder heeft erkend dat er sprake is van overmatige hinder. Dit naar aanleiding van een door eisers overgelegd rapport van Buro Blauw en een contra-expertise door Wittenveen+Bos die verweerder heeft laten uitvoeren. Beide onderzoeksrapporten achten overmatige hinder aannemelijk. De contra-expertise van verweerder stelt dat in de door Buro Blauw veronderstelde situatie eerder sprake is van een onderschatting dan van een overschatting. Dat er sprake is van hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, is derhalve niet in geschil. Verweerder was in zoverre bevoegd om handhavend op te treden.
      
    
    
      8.1.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      8.2.
      Artikel 7:11 van de Awb brengt met zich dat het bestuursorgaan dat op grond van de heroverweging alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, bij de beslissing op bezwaar een handhavingsbesluit voor de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek in de plaats moet stellen (zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling) van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2147).
      
    
    
      8.3.
      Verweerder beroept zich op jurisprudentie van de Afdeling, te weten de uitspraak van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:607, waarin is bepaald dat een uitzondering op het bovenstaande is toegestaan wanneer het bestuursorgaan volgens vastgesteld redelijk beleid een traject tot handhaving in gang stelt. In een dergelijk geval kan het bezwaar gegrond worden verklaard en de weigering in stand worden gelaten mits maar gelijktijdig de beslissing wordt genomen die volgens het beleid aangewezen is. Dat kan een waarschuwing zijn of het kenbaar maken van het voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom zijn. 
      
    
    
      8.4.
      In dit geval geldt dat verweerder een handhavingsbeleid voert, maar dit handhavingsbeleid is niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Aan het bestreden besluit is de in de hier boven genoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2019 geformuleerde aanpak, waarbij het stappenplan van de StAB een goede eerste aanzet wordt geacht, ten grondslag gelegd. Verweerder had zich om deze reden niet kunnen beroepen op de bovengenoemde uitzondering die door de Afdeling is gecreëerd. Er kleeft derhalve een gebrek aan het bestreden besluit. 
      
    
    
      8.5.
      
        Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de in het bestreden besluit genoemde vervolgstappen voorafgaan aan de eerste stap van het handhavingsbeleid. Desgevraagd heeft verweerder verklaard – in tegenstelling tot het eerdere standpunt – dat er nog geen overtredingen zijn geconstateerd en dat er derhalve nog geen begin met handhaving is gemaakt. De rechtbank stelt daarnaast vast dat verweerder – ruim twee jaar na de datum van het bestreden besluit – überhaupt nog niet is overgegaan tot het nemen van de eerste stap (nulmeting) van de genoemde vervolgstappen. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat het controleren van de houtkachels niet heeft plaatsgevonden door COVID en de daarmee samenhangende lockdowns. Hoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat hierdoor enige vertraging kan zijn opgelopen, kan dit echter geen verklaring zijn voor het gedurende twee jaar in geheel niet uitvoeren van de vervolgstappen. Dat hieraan geen uitvoering is gegeven, acht de rechtbank – mede gezien het advies van de Bezwaarschriftencommissie om gelet op het (ontoelaatbare) risico op gezondheidsschade en onaanvaardbare hinder en het tijdsverloop de grootst mogelijke prioriteit aan de aanpak te geven – onbegrijpelijk. Bovendien is verweerder de toezegging tijdens de hoorzitting van 5 februari 2020 om nog die maand te starten met een nulmeting niet nagekomen. 
        Verweerder heeft, gelet op het voorgaande, in strijd gehandeld met artikel 7:11 van de Awb.
      
      
    
    
      9.1.
      Het voorgaande brengt met zich dat het beroep van eisers gegrond is. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. Gelet op de aard van het geschil en de stappen die nog moeten worden genomen, kan de rechtbank niet met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      9.2.
      
        Gelet op het lange tijdsverloop in deze zaak zonder dat er een concrete stap tot handhaving door verweerder is gezet en het feit dat verweerder een nieuw besluit moet nemen, wenst de rechtbank het volgende op te merken. 
        Verweerder zal, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, een handhavingsbesluit dienen te nemen dan wel volgens vastgesteld redelijk beleid een traject tot handhaving in gang dienen te stellen. Ter uitvoering hiervan zullen concrete stappen moeten worden gezet (onder meer controles) om vast te stellen wie in overtreding is. De rechtbank kan zich voorstellen dat hierbij de aanpak wordt gevolgd, zoals geformuleerd in de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2019. De rechtbank acht het van belang dat verweerder hierbij thans voortvarendheid zal betrachten. 
        Ter zitting heeft verweerder nog gesteld dat de rookoverlast mogelijk veroorzaakt wordt door cumulatie, wat zou kunnen betekenen dat niemand in overtreding is. In dat geval kan er niet worden gehandhaafd, terwijl er wel hinder wordt veroorzaakt. Buiten het feit dat deze stelling niet kan worden onderbouwd nu verweerder geen onderzoek heeft verricht naar de mogelijke veroorzakers van de rookoverlast en mogelijke cumulatie, volgt de rechtbank dit standpunt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4032), is artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een vangnetbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is om op te treden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. De nota van toelichting noemt hierbij specifiek dat ook indien het gebruik op zich voldoet aan de voorschriften van dit besluit, er reden kan zijn voor een beroep op dit artikel. De rechtbank leest hierin dat er wel degelijk kan worden opgetreden bij hinder door cumulatie, wanneer dit wordt veroorzaakt door omwonenden die op zichzelf geen normen overschrijden en derhalve niet in overtreding zijn. Hoe artikel 7.22 van het Bouwbesluit in het voorliggende geschil concreet moet worden toegepast, is echter een afweging die aan verweerder is om te maken.
      
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart derde-partij niet ontvankelijk;
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.