ECLI:NL:RBROT:2022:10446, Rechtbank Rotterdam, 23-11-2022, ROT 21/6197
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag exploitatievergunning, drank- en horecavergunning en aanwezigheidsvergunning. Beroep gegrond. Verweerder heeft niet het toetsingskader toegepast dat in recente jurisprudentie is uiteengezet.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/6197 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 november 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser], uit [woonplaats eiser], eiser,
    (gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Schiedam (verweerder).
    (gemachtigde: [naam])
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een exploitatievergunning, een drank- en horecavergunning en een aanwezigheidsvergunning voor het horecabedrijf [naam bedrijf] aan het [adres 1] (hierna: horecaonderneming). 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 1 maart 2021 afgewezen. 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 4 november 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiser exploiteert een supermarkt, [naam supermarkt], aan de [adres 2] (hierna: supermarkt). Op 19 oktober 2020 heeft eiser een aanvraag voor een exploitatievergunning, een drank- en horecavergunning en een aanwezigheidsvergunning voor de horecaonderneming ingediend bij verweerder. 
    
    
    
      2.1.
      Bij brief van 16 november 2020 heeft de politie, eenheid Rotterdam, een negatief advies uitgebracht op basis van antecedenten van eiser. Dit omdat bij een controle op 11 juni 2020 in de supermarkt onder de verkoopbalie een hamer en een mes zijn aangetroffen. Dit heeft geleid tot een spoedsluiting voor twee weken op 11 juni 2020 en het besluit van 24 juni 2020 waarbij per 25 juni 2020 een bestuurlijke sluiting van de supermarkt voor de duur van vier weken (met aftrek van de periode van de spoedsluiting) is opgelegd. Daarnaast zijn op 5 november 2020 in een opslagruimte van de supermarkt illegale geneesmiddelen aangetroffen.
    
    
      2.2.
      Op 7 december 2020 heeft Toezicht en Handhaving een negatief advies op de aanvraag uitgebracht, onder andere omdat bij een controle op 11 juni 2020 bleek dat eiser de horecaonderneming al exploiteerde zonder in het bezit te zijn van een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning. Dit heeft geleid tot het besluit van 29 juni 2020 waarbij een bestuurlijke waarschuwing is gegeven. Ook wordt in het advies vermeld dat sprake is van parkeeroverlast met een causaal verband naar de supermarkt.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit waarbij de exploitatievergunning, de drank- en horecavergunning en de aanwezigheidsvergunning zijn afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      5. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de aanvraag is afgewezen omdat uit een opeenstapeling van gedragingen van eiser in een korte tijdspanne blijkt dat eiser niet voldoet aan de eis van artikel 2.28a, eerste lid, onder b, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Schiedam 2013 (APV) in verbinding met artikel 8, eerste lid, onder b van de Alcoholwet, dat een leidinggevende van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn.
      Het gaat daarbij om de volgende gedragingen: het voorhanden hebben van een mes en een hamer in de supermarkt, het voorhanden hebben van illegale geneesmiddelen in de supermarkt en het openen van de horecaonderneming zonder te beschikken over een exploitatievergunning. In afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie betrekt de burgemeester bij de beoordeling of sprake is van ‘slecht levensgedrag’ ook dat het onvoldoende aansturen op parkeergedrag van klanten door eiser en het personeel van de supermarkt er toe kan leiden dat de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. 
      
      6. Eiser betoogt – kort weergegeven – dat de burgemeester ten onrechte de aanvraag heeft afgewezen, omdat eiser niet van ‘slecht levensgedrag’ is. Nu de gemeente Schiedam het criterium ‘slecht levensgedrag’ niet in beleid verder heeft uitgewerkt of nader heeft toegelicht, vallen volgens het in recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) neergelegde toetsingskader uitsluitend die gedragingen hieronder waarvan het voor een ieder evident is dat met dergelijke gedragingen niet is voldaan aan het vereiste dat de betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is (artikel 10 van de Dienstenrichtlijn). De gedragingen die eiser worden tegengeworpen kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. Eiser heeft de gedragingen gemotiveerd betwist en het causale verband tussen de gedragingen en de te vergunnen activiteit ontbreekt. Ook op andere punten voldoet het bestreden besluit niet aan het evidentiecriterium zoals dat door de Afdeling in recente jurisprudentie nader is uitgewerkt. Niet is gemotiveerd hoe eiser had kunnen weten dat de genoemde gedragingen vallen onder slecht levensgedrag. Bovendien mogen geringe feiten niet worden meegewogen en het tegenwerpen van oudere feiten moet gemotiveerd worden. Ook mag de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is niet verder gaan dan nodig is voor het waarborgen dat er geen gevaar is voor de openbare orde etc.. Gelet op het fundamentele belang van eiser bij het behouden van zijn broodwinning moet de evenredigheid indringend  worden getoetst. Ten aanzien van de parkeeroverlast heeft de burgemeester niet aangetoond dat de klanten van eiser parkeeroverlast veroorzaken of dat eiser niet stuurt op parkeergedrag. 
      
      7. De rechtbank oordeelt als volgt.
      
    
    
      7.1.
      Het vereiste dat een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, volgt dat, gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvrager relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De motivering van de burgemeester moet in ieder geval aan de volgende eisen voldoen als de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag wil tegenwerpen en de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag mogen op zichzelf bezien niet leiden tot een weigering van een vergunning. Feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, mogen niet gedurende een onredelijk lange periode in de weg blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom ook motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen (uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2247)
      
    
    
      7.2.
      Het bestreden besluit dateert van voor dit toetsingskader. De rechtbank stelt vast dat verweerder geen beleid heeft waarin de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn nader is gespecificeerd. Verweerder spreekt in zijn verweerschrift wel van een vaste bestuurspraktijk, maar heeft niet inzichtelijk gemaakt waaruit die zou bestaan. Bovendien valt zonder verdere toelichting, die niet is gegeven, niet in te zien waarom met een vaste bestuurspraktijk is voldaan aan de in het toetsingskader genoemde kenbaarheidseis. De rechtbank constateert verder dat verweerder in wezen ter motivering van het bestreden besluit enkel stelt dat er gezien de hiervoor onder 2.1 en 2.2 beschreven voorvallen bij eiser sprake is van een gedragspatroon van niet-naleven van regels. Verweerder beroept zich daarbij (ook nog in zijn verweerschrift) op jurisprudentie dat er geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten en omstandigheden die mogen worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van slecht levensgedrag, maar die rechtspraak is  blijkens de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022 achterhaald. Gelet op dit alles voldoet het bestreden besluit niet aan het onder 7.1 omschreven toetsingskader. Verweerder heeft het bestreden besluit in het verweerschrift en op de zitting ook niet in het licht van dit toetsingskader afdoende nader gemotiveerd. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    9. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank zal ook niet zelf in de zaak voorzien nu het primair aan verweerder is om de aanvraag te toetsen aan het toetsingskader zoals weergegeven onder 7.1. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zal inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken na verzending hiervan. 
    
    10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.
    
    11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken na verzending hiervan;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Rickets-Achaibersing, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening gemeente Schiedam 2013
      
    
    
    
      Artikel 2:28a Weigeringsgronden exploitatievergunning:
    
    1. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert de burgemeester de vergunning, indien:
    
      […]
      b. de exploitant(-en) of leidinggevende(n) niet voldoen aan de eisen die bij en krachtens artikel 8, eerste en tweede lid, van de Alcoholwet worden gesteld, met dien verstande dat de minimale leeftijd van 18 jaar is bereikt, tenzij het exploitanten en leidinggevenden ten behoeve van een coffeeshop betreffen die in dat geval de minimale leeftijd van 21 jaar moeten hebben bereikt.
      […]
    
    
    
      
        Alcoholwet
      
    
    
    
      Artikel 8:
    
    1. Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
    
      a. zij hebben de leeftijd van eenentwintig jaar bereikt;
      b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
      c. zij mogen niet onder curatele staan.
    
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
    […]