ECLI:NL:RBMNE:2022:2016, Rechtbank Midden-Nederland, 28-03-2022, UTR 21/2237
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Inburgering. Verweerder hoefde de inburgeringstermijn niet te verlengen of de lening kwijt te schelden. Wel is onvoldoende gemotiveerd waarom de maximale boete is opgelegd.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/2237 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A.G. Kleijweg),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 18 juni 2020 (primair besluit I) heeft verweerder het verzoek van eiseres om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 26 juni 2020 (primair besluit II) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd, omdat zij niet op tijd is ingeburgerd. Daarbij heeft verweerder beslist dat de aan eiseres verstrekte lening niet wordt kwijtgescholden.
    
    
    
      In het besluit van 2 april 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 27 januari 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar zoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Eiseres is sinds 14 september 2016 inburgeringsplichtig. Zij had tot 6 december 2019 de tijd om in te burgeren. Verweerder heeft het verzoek om verlenging van deze termijn afgewezen. Eiseres was op 6 december 2019 niet ingeburgerd. Bij besluit van 26 juni 2020 heeft verweerder vastgesteld dat eiseres niet tijdig is ingeburgerd en dat zij de lening moet terugbetalen. Aan haar is ook een boete opgelegd van € 1.250,-.Heeft verweerder ten onrechte geen voornemen uitgebracht? 
      
      
        Eiseres voert allereerst aan dat verweerder ten onrechte de voornemenprocedure van artikel 4:8 van de Awb niet heeft gevolgd. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat eiseres bij brief van 10 december 2019 in de gelegenheid is gesteld om in een gesprek uit te leggen waarom zij nog niet is ingeburgerd en dat dit volstaat als voornemenprocedure.
      
      
        De rechtbank volgt verweerder hierin. Voorafgaand aan het besluit waarbij de boete is opgelegd heeft verweerder eiseres een brief gestuurd met als onderwerp ‘Vooraankondiging termijnoverschrijding’. In deze brief heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat aan haar een boete wordt opgelegd die voorlopig is vastgesteld op € 1.250,-. Daarbij is eiseres erop gewezen dat zij een “Verklaring deelname cursus’ en/of een “Machtiging gezondheidsgegevens” op kan sturen en dat zij kan vragen om een telefonisch gesprek waarin zij uit kan leggen waarom zij nog niet is ingeburgerd. Hoewel in deze brief het woord ‘voornemen’ niet is gebruikt, voldoet deze brief naar het oordeel van de rechtbank wel aan deze kwalificatie en is eiseres voldoende in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze op de voorgenomen aan haar op te leggen boete naar voren te brengen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.Had verweerder de inburgeringstermijn moeten verlengen?
      
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet voor 6 december 2019 is ingeburgerd.
      
      
        Eiseres voert aan dat haar meer tijd gegund had moeten worden, omdat zij ziek is geweest. Verweerder heeft daarom zijn medisch adviseur Argonaut gevraagd of er vanwege de medische situatie van eiseres reden is om de inburgeringstermijn te verlengen. Op 21 april 2020 heeft Argonaut advies uitgebracht en daarin geconcludeerd dat er geen medische reden is voor verlenging van de inburgeringsperiode.
      
      
        Op grond van artikel 7b van de Wet inburgering kan de inburgeringstermijn verlengd worden indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen.Op grond van artikel 2 van de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt kan de inburgeringstermijn verlengd worden bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige gedurende een periode van minimaal drie aaneengesloten maanden.
      
      
        De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of verweerder heeft kunnen oordelen dat het eiseres te verwijten is dat zij niet voor 6 december 2019 is ingeburgerd, omdat zij niet minimaal drie aaneengesloten maanden ziek is geweest.
      
      
        Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het medisch advies van Argonaut van 21 april 2020. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moet een bestuursorgaan, indien het een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, zich er op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van vergewissen dat dit – naar wijze van totstandkoming – zorgvuldig en – naar inhoud – inzichtelijk en concludent is. De betrokkene kan met een contra-expertise de inhoudelijke juistheid van een deskundigenadvies betwisten. Met stukken van zijn behandelaars kan hij de zorgvuldigheid, inzichtelijkheid en concludentie van een deskundigenadvies aan de orde stellen, dan wel concrete aanknopingspunten aanvoeren voor twijfel aan de inhoud ervan. 
      
    
    9. In het rapport van Argonaut staat dat eiseres twee medische problemen heeft. Uit de toegestuurde informatie van de huisarts en de neuroloog blijkt dat eiseres is onderzocht en behandeld voor pijnklachten in rug en been. De behandeling was laagfrequent. De klachten zijn hinderlijk, maar staan reizen niet in de weg. Voor zover er behoefte is aan vertreden gedurende de dag, dan kan dit gedurende de gebruikelijke pauzes. Verder blijkt uit informatie van de Nederlandse Obesitas Kliniek dat eiseres op 8 oktober 2019 een gastric bypassoperatie heeft ondergaan, waarbij zich geen complicaties hebben voorgedaan. De gemiddelde herstelperiode na deze operatie bedraagt gemiddeld tussen de drie en zes weken. Beide feiten vormen daarom geen grond voor een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden waarbinnen onderwijs niet mogelijk zou zijn, volgens de medisch adviseur. 
    10. De rechtbank is van oordeel dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat er geen concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de inhoud van het medische advies. De rechtbank stelt vast dat Argonaut alle beschikbare medische informatie bij zijn advies heeft betrokken. Eiseres heeft stellig beweerd dat zij in de relevante periode driemaal een hernia-operatie heeft ondergaan, maar uit de medische stukken blijkt dit niet. Integendeel, de neuroloog schrijft op 18 juli 2018 dat een neurochirurgische behandeling mogelijk niet geïndiceerd is en de huisarts vermeldt op 21 februari 2020 dat op een hernia in juli 2018 uiteindelijk conservatief beleid is gevoerd. Eiseres heeft geen stukken overgelegd die haar stelling onderbouwen. Het door haar in beroep overgelegde advies van Argonaut van 10 mei 2021 (dat is uitgebracht in het kader van haar verzoek om ontheffing van het inburgeringsexamen) bevat ook geen aanwijzingen voor een hernia-operatie. Het is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aannemelijk dat eiseres driemaal een hernia-operatie heeft ondergaan. Er zijn ook geen andere aanwijzingen dat het advies niet zorgvuldig, niet inzichtelijk en niet concludent zou zijn. Verweerder mocht zijn besluit om de inburgeringstermijn niet te verlengen daarom op het advies baseren. Op grond van dit advies heeft verweerder terecht geconcludeerd dat er geen reden is om de termijn te verlengen en dat het eiseres verweten kan worden dat zij niet tijdig is ingeburgerd.Moest verweerder eiseres de lening kwijtschelden? 
    11. Eiseres heeft een lening ontvangen om aan haar inburgeringsplicht te kunnen voldoen. Deze lening moet worden terugbetaald, tenzij de inburgeringsplichtige binnen de termijn heeft voldaan aan zijn inburgeringsplicht. In dat geval verleent verweerder ambtshalve volledige kwijtschelding van de schuld. Indien de inburgeringsplichtige niet binnen de termijn is ingeburgerd en dit hem/haar kan worden verweten, gaat verweerder niet over tot ambtshalve kwijtschelding van de lening.
    12. Eiseres heeft geen zelfstandige gronden aangevoerd waarom verweerder haar de lening kwijt zou moeten schelden. Hiervoor heeft de rechtbank al overwogen dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd en dat haar dit verweten kan worden. Verweerder heeft dan ook af kunnen zien van kwijtschelding van de aan eiseres verstrekte lening.Heeft eiseres terecht een boete gekregen? 
    13. Op grond van artikel 31 van de Wet inburgering legt verweerder een boete op aan de inburgeringsplichtige die het inburgeringsexamen niet binnen de gestelde termijn behaalt. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, volgt dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd en dat haar dit verweten kan worden. Verweerder kon eiseres in beginsel dan ook een boete opleggen.
    14. Eiseres voert aan dat aan haar ten onrechte de maximale boete van € 1.250,- is opgelegd. 
    15. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete hanteert verweerder sinds 1 juli 2018 de Beleidsregel boetevaststelling inburgering. Daarin staat dat bij de vaststelling van de hoogte van de boete wordt gekeken naar het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal en het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd. In de bijlage is een boetetabel opgenomen waarin dit is uitgewerkt. 
    16. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat aan eiseres de maximale boete is opgelegd, omdat zij onvoldoende examenpogingen en/of cursusuren heeft gedaan of gevolgd en ook geen examens heeft behaald binnen de inburgeringstermijn. Een nadere motivering hoe het boetebedrag zich verhoudt tot de bedragen in de boetetabel in de bijlage bij de Beleidsregel ontbreekt echter. Op de zitting heeft verweerder gezegd dat eiseres tijdens de relevante periode eenmaal examen heeft gedaan en 240 cursusuren heeft gevolgd. Niet in te zien valt dan hoe verweerder tot de maximale boete is gekomen. In de tabel staan immers bedragen van € 875,-, € 625,- en € 375,- bij dit aantal cursusuren afhankelijk van het aantal examenpogingen. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook in strijd met artikel 7:12 van de Awb onvoldoende gemotiveerd en zal om die reden worden vernietigd.Had verweerder eiseres moeten horen in de bezwaarfase? 
    17. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Hiervan is sprake wanneer uit het bezwaarschrift zelf al meteen blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Gelet op wat eiseres in bezwaar heeft aangevoerd is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet kon leiden tot een ander oordeel dan vervat in de primaire besluiten. Eiseres heeft in haar bezwaarschrift zonder verdere onderbouwing enkel gewezen op haar medische situatie, maar daarover had verweerder al een medisch advies ingewonnen voorafgaand aan het nemen van de primaire besluiten. Conclusie
    18. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet niet zelf in de zaak, omdat onduidelijk is gebleven hoeveel examens eiseres heeft afgelegd in hoeveel examenonderdelen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. In het nieuw te nemen besluit moet verweerder de hoogte van de boete gemotiveerd opnieuw vaststellen, in beginsel conform zijn eigen beleid. Verweerder moet vervolgens echter, gelet op artikel 4:84 van de Awb, ook de evenredigheid van de boete in dit concrete geval beoordelen en daarbij alle omstandigheden van dit geval betrekken.
    19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
    20. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.0 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2022. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
                De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:516