ECLI:NL:CBB:2022:757, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-11-2022, 21/308
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Mestboete. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Overtreding van artikel 57b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Appellante is door de onjuiste vermelding van de feitcode niet in haar verdedigingsbelang geschaad. De systematiek en de uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift brengen met zich dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 57b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals omschreven in feitcode M486. Appelante heeft niet onderbouwd dat in haar geval sprake was van overmacht. Tot slot betoogt appellante tevergeefs dat de minister niet bevoegd was om meerdere boetes op te leggen voor het meerdere malen overtreden van artikel 57b, tweede lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/308
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2022 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. V.W.J.H. Kobossen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 januari 2021, zaaknummer AWB 20/1213, in het geding tussen
    
    
    appellante
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) 
    (gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. E.J.H. Jansen).
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 25 januari 2021 (niet gepubliceerd) (hierna: aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      Appellante heeft een nader stuk ingediend. 
    
    
    
      Het College heeft de zaak op 7 juli 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen mr. V.W.J.H. Kobossen, mr. H.J. Kram en mr. E.J.H. Jansen.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellante is erkend intermediair en exploiteert een transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen exporteert. Bij brief van 16 december 2019 heeft de minister appellante meegedeeld dat haar onderneming meermaals de administratieve voorschriften die van toepassing zijn op het vervoer van meststoffen heeft overtreden. Dit heeft voor de minister aanleiding gevormd om de onderneming van appellante onder verscherpt toezicht te plaatsen. Appellante zal vanaf de datum van de brief periodiek worden gecontroleerd op veel voorkomende administratieve overtredingen en voorschriften in relatie tot het vervoer van meststoffen. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 28 februari 2020 heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van in totaal € 1.640,- wegens 82 overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving. Daarbij heeft de minister de boete ambtshalve gematigd. Appellante heeft volgens de minister niet voldaan aan het bepaalde in artikel 57a, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Appellante heeft in de maanden december 2019 en januari 2020 82 keer de laaddatum van dierlijke meststoffen niet naar waarheid in e-CertNL ingevoerd. Uit laadmeldingen van appellante en de GPS-gegevens van het laden blijkt dat appellante de ladingen op een latere datum heeft geladen dan zij heeft gemeld. De minister heeft zijn matigingsbeleid toegepast voor overtredingen die worden geconstateerd bij administratief onderzoek in verband met verscherpt toezicht. De totale boete van appellante is met 90% gematigd. 
      
    
    
      1.3
      Met de beslissing op bezwaar van 22 mei 2020 heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 februari 2020 ongegrond verklaard. De minister heeft de in het besluit van 28 februari 2020 opgenomen verwijzing naar artikel 57a, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling in de beslissing op bezwaar vervangen door een verwijzing naar artikel 57b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling en heeft alsnog de volgens hem bij de overtreding behorende feitcode (M486) vermeld.   
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover voor het hoger beroep van belang, als volgt geoordeeld. De boete is opgelegd wegens overtredingen van artikel 57b, tweede lid, aanhef en onder d, juncto artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling: het niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt. De minister heeft uit laadmeldingen en GPS-gegevens afgeleid dat ter zake van 82 transporten de ladingen één tot vier dagen later hebben plaatsgevonden dan door appellante was gemeld. Appellante heeft dit niet bestreden. Hieruit volgt dat appellante de hierboven aangehaalde artikelen heeft overtreden. De minister was bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete met meer dan 90% zou moeten worden gematigd. Tot slot heeft de rechtbank met betrekking tot de stelling dat er aan het primaire besluit gebreken kleefden, omdat hierin de feitcode niet was vermeld en een onjuiste wettelijke grondslag is genoemd, geoordeeld dat de minister deze gebreken in het besluit op bezwaar heeft hersteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    4. Ter zitting heeft appellante desgevraagd verklaard dat zij haar algemene hogerberoepsgrond over het onverkort handhaven van de eerder aangevoerde gronden van bezwaar en beroep intrekt. Zij handhaaft de hogerberoepsgronden die zij uitdrukkelijk heeft aangevoerd. Het College zal deze hogerberoepsgronden hieronder achtereenvolgens bespreken. 
    
    
      
        Wettelijke grondslag en feitcode
      
    
    
    
      5.1
      Appellante voert in de eerste plaats aan dat de minister in het primaire besluit een onjuiste wettelijke grondslag heeft vermeld en ten onrechte heeft nagelaten een feitcode te vermelden. Het primaire besluit is derhalve ondeugdelijk gemotiveerd. Hiermee is appellante de mogelijkheid om verweer te voeren tegen het besluit tot boeteoplegging ontnomen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Verder voert appellante aan dat in de beslissing op bezwaar een onjuiste feitcode wordt gehanteerd. De juiste codering is volgens appellante te lezen in feitcode M487 of M491.
      
    
    
      5.2
      Het College overweegt dat de systematiek en de uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift meebrengen dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Daarbij geldt de eis dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. In dit geval berust de beslissing op bezwaar op hetzelfde feitencomplex als het primaire besluit, namelijk de in het primaire besluit voldoende specifiek omschreven feitelijke gedragingen van appellante, te weten kort gezegd het niet naar waarheid verstrekken van de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt. Voorts is in de beslissing op bezwaar de bijbehorende feitcode vermeld aan de hand waarvan de boetehoogte wordt bepaald. Zoals is overwogen in de uitspraak van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:189), bevat een feitcode geen zelfstandige normstelling. Met de feitcodes is enkel beoogd specifieke boetehoogten per overtreding vast te stellen. Aanvullend wijst het College er hierbij nog op dat in het bestreden besluit de hoogte van de boete niet is gewijzigd. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat appellante door de onjuiste vermelding van de wettelijke grondslag en het ontbreken van een feitcode in het besluit van 28 februari 2020 niet in haar verdedigingsbelang is geschaad (zie de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031). Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in verband met de wijziging van de wettelijke grondslag van de boete en het nalaten een feitcode te vermelden bij het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Het College onderschrijft dan ook hetgeen de rechtbank heeft overwogen in overweging 8 van de aangevallen uitspraak.
      
    
    
      5.3
      Nu appellante op andere dagen dan is vermeld in de laadmeldingen in e-CertNL dierlijke meststoffen heeft vervoerd, zonder van de mogelijkheid gebruik te maken om de onjuiste laadmeldingen te wijzigen of in te trekken (zie hierna onder 5.2), heeft appellante de datum waarop het laden van dierlijke meststoffen aanvangt, niet naar waarheid verstrekt. Daarmee heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 57b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals omschreven in feitcode M486.
      
    
    
      5.4
      De onder 5.1 weergegeven hogerberoepsgronden falen.
      
      
        
          Overmacht
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante voert verder aan dat in haar geval sprake is van overmacht. Appellante heeft op de opgegeven laaddata ook daadwerkelijk willen laden. Dit is echter niet gelukt omdat op het laatste moment de agrariërs waar geladen moest worden, waren verhinderd. Dit kan appellante op geen enkele wijze worden aangerekend. Bovendien bestond voor appellante niet meer de mogelijkheid de opgegeven laaddata te wijzigen, dan wel in te trekken.
      
    
    
      6.2
      De gestelde omstandigheid dat de agrariërs waar geladen moest worden verhinderd waren, waardoor in het geval van appellante sprake is van overmacht, heeft zij niet onderbouwd. Daarbij komt dat voor appellante de mogelijkheid bestond om de opgegeven laadmeldingen in e-CertNL 12 uur voor het opgegeven laadtijdstip te wijzigen dan wel tot het opgegeven laadtijdstip in te trekken. Het had op de weg van appellante gelegen van deze mogelijkheid gebruik te maken. Het ter zitting naar voren gebrachte betoog van appellante dat het in haar geval niet mogelijk was om in e-CertNL laadmeldingen te wijzigen of in te trekken heeft zij tegenover de betwisting door verweerder niet onderbouwd met bijvoorbeeld een uitdraai uit of een screenshot van e-CertNL. Relevant hierbij is tevens dat andere mesttransporteurs kennelijk niet de door appellante gestelde problemen ondervinden. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Meerdere boetes voor meerdere overtredingen
        
      
      
      
        7.	Voor zover appellante beoogt aan te voeren dat de minister niet bevoegd was om meerdere boetes op te leggen voor het meerdere malen overtreden van artikel 57b, tweede lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, overweegt het College als volgt. De minister heeft in de maanden december 2019 en januari 2020 geconstateerd dat appellante in die periode voornoemde artikelen meermaals heeft overtreden. Het gaat hier om afzonderlijke,  op zichzelf staande overtredingen van dezelfde norm. De minister is bevoegd tot beboeting van elk van deze overtredingen. Daarvoor is niet van belang of deze overtredingen zijn geconstateerd bij één controle dan wel bij meerdere controles. De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Slotsom
    
    
      8.	Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek				w.g. T. Kuiper
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Bijlage regelgeving
    
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht 
    
    
      “Artikel 4:8
    
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    (…)
    
    
      Artikel 5:53
    
    1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    2. In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
    3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
  
  
    Meststoffenwet
    
    
      Artikel 34
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
    b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
    c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
    d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat:
    a. het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden, en
    b. Onze Minister onder voorwaarden ontheffing kan verlenen van het bepaalde op grond van onderdeel a.
    
      Artikel 51
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15,  21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid 34, (…)
    
    
  
  
    Uitvoeringsbesluit
    
    
      Artikel 53
    
    
    1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
    c. de hoeveelheid meststoffen; en
    d. het soort meststoffen.
    4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
    5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
    6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
    7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.
    
  
  
    Uitvoeringsregeling
    
    
      Artikel 57a 
    
    1. De vervoerder, die overeenkomstig artikel 57 mededeling heeft gedaan, doet ten minste twaalf uur voordat de dierlijke meststoffen daadwerkelijk binnen Nederland worden gebracht hiervan elektronisch mededeling aan de minister.
    2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
    a. naam, adres en voor zover van toepassing de door de minister ter identificatie verstrekte relatienummers van de vervoerder en de afnemer van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen;
    b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage I;
    c. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt; en
    d. het kenteken van het motorrijtuig, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wegenverkeerswet 1994, dat de vracht dierlijke meststoffen vervoert.
    3. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder, de in het eerste lid bedoelde mededeling onverwijld elektronisch in.
    
    
      Artikel 57b
    
    1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de
    
      vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen
      wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Voedsel en
      Waren Autoriteit.
    
    2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende
    gegevens verstrekt:
    a. naam, adres en indien van toepassing de door de Kamer van Koophandel,
    
      bedoeld in artikel 2 van de Wet op de Kamer van Koophandel, verstrekte KvKnummers
      van de betrokken vervoerder en van de leveranciers;
    
    b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze
    voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage l;
    c. de postcode van de laadplaats van de desbetreffende vracht dierlijke
    meststoffen, en
    d. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt.
    3. Uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, kan
    
      de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling
      aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit elektronisch wijzigen.
    
    4. Indien de vracht bestaat uit dierlijke meststoffen waarvoor ingevolge
    
      Verordening (EG) nr. 1069/2009 geen gezondheidscertificaat is voorgeschreven,
      kan de in het eerste lid bedoelde mededeling worden gedaan ten minste twaalf
      uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, en blijft het derde lid
      buiten toepassing.
    
    5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens
    
      plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde
      mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in.
    
    
    
      Artikel 124
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
    2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
    
    
      Artikel 130
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.”.