ECLI:NL:RBMNE:2017:1106, Rechtbank Midden-Nederland, 07-03-2017, UTR 17/243 (beroep) en UTR 17/244 (verzoek)
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom om zonder omgevingsvergunning gebouwde schuilstal op het perceel te verwijderen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de schuilstal terecht heeft aangemerkt als een bouwwerk. Geen concreet zicht op legalisatie en handhavend optreden is niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en wijst het verzoek af.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 17/243 (beroep) en UTR 17/244 (verzoek)
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 maart 2017 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemnes, verweerder
      (gemachtigde: mr. F.R.M. van Lent, werkzaam bij de BEL (Blaricum, Eemnes, Laren) combinatie).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast om het zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerk op het perceel [perceel] te [woonplaats] (het perceel), voor 1 december 2015 op straffe van een dwangsom te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij brief van 27 november 2015 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort tot zes weken na de beslissing op het bezwaar. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder, voor zover hier relevant, het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, onder verwijzing naar een advies van de Commissie voor de bezwaarschriften. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 6 februari 2017 meegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2017. Eiser is verschenen, in aanwezigheid van zijn zoon, [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      2.1
      
        Eiser is eigenaar/bewoner van het perceel. Op het voorste gedeelte van het perceel, dat grenst aan de [adres] , bevindt zich het woonhuis van eiser. Het achterste gedeelte van het perceel bestaat uit een brede strook. Op het deel van de strook dat het verst van de [adres] is gelegen (hierna: de strook), rust ingevolge het geldende bestemmingsplan “Buitenrand 2012” (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming “Agrarisch-1”. 
        Naar aanleiding van een klacht heeft de toezichthouder van de afdeling Publiek, Vergunningverlening en Handhaving van verweerder op 31 juli 2015 een inspectie verricht op het perceel. Daarbij is geconstateerd dat op de strook een bouwwerk (hierna: het bouwwerk) is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Omdat de grootte van dat gedeelte van het perceel kleiner is dan 2.500 m², is het niet toegestaan om daarop te bouwen. Het bouwwerk, door eiser aangeduid als schuilstal, is bedoeld voor gebruik als dierenverblijf en als opslag voor hooi en dergelijke. Het heeft de afmetingen 5,8 meter bij 3 meter en 2,20 meter hoog.
      
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 9 september 2015 heeft verweerder eiser zijn voornemen kenbaar gemaakt om handhavend te gaan optreden tegen het bouwwerk. Daarna is de besluitvorming gevolgd zoals hiervoor onder ‘Procesverloop’ vermeld.
      
      3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd, omdat het bouwwerk is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Daarnaast voldoet het bouwwerk, gerealiseerd op ongeveer 40 meter van eisers woning, niet aan de criteria op grond van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht voor vergunningvrij bouwen. Er zijn volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden. Het is niet mogelijk om het bouwwerk te legaliseren omdat het vigerende bestemmingsplan hiervoor geen mogelijkheden biedt. Ook de Kernrandvisie Goyergracht Eemnes van 28 oktober 2016 biedt geen ruimte voor het bouwwerk. Daarnaast is geen sprake van een bijzondere situatie om op basis van het Beleid Planologische Afwijkingen (hierna: de Beleidsregels) af te wijken van het bestemmingsplan.  
      
      4. Eiser voert allereerst aan dat de schuilstal op de strook van zijn perceel geen bouwwerk is, omdat hij de schuilstal zonder een fundering heeft geplaatst. 
      
    
    
      5.1
      
        Op grond van vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:255) moet voor de uitleg van het begrip bouwwerk worden aangesloten bij de volgende definitie in de modelbouwverordening:
        "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
      
      
    
    
      5.2
      Dezelfde definitie van een bouwwerk is ook in artikel 1.33 van het bestemmingsplan, dat voor het perceel geldt, opgenomen.
      
      6. De voorzieningenrechter constateert dat de schuilstal op de grond staat en bestaat uit vier houten wanden met een dak. Gelet op de hiervoor vermelde uitleg van het begrip bouwwerk in de vaste rechtspraak en in het bestemmingsplan, heeft verweerder de schuilstal naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht aangemerkt als een bouwwerk. De aanwezigheid van een fundering is in dit kader niet van belang.
      
      7. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
      
      8. Het is niet in geschil dat eiser het bouwwerk heeft gebouwd zonder omgevingsvergunning. Evenmin is in geschil dat het bouwwerk en gebruik daarvan niet vergunningsvrij zijn als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dit betekent dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en dat eiser overtreder is van de in dit artikellid genoemde verboden. 
      
      9. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      10. In artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is bepaald in welke gevallen de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt geweigerd. Dit is onder meer het geval wanneer de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
      
      11.	Niet is in geschil dat het bouwen van het bouwwerk op de strook in strijd is met het bestemmingsplan, aangezien ingevolge artikel 3.2 onder b van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, op percelen met de bestemming “Agrarisch-1” die kleiner zijn dan 2.500 m² geen gebouwen en overkappingen zijn toegestaan. 
      
      12. Eiser voert aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van zijn beleid. Eiser stelt dat er binnen afzienbare tijd kans is op legalisatie. Daarnaast heeft verweerder niet duidelijk gemaakt wat hij verstaat onder een ‘zeer onredelíjke en ongewenste situatie’ voor het niet toepassen van het bestemmingsplan. Het bouwwerk is bedoeld als schuilmogelijkheid voor zijn twee schapen, met name tijdens extreme weersomstandigheden en de winterkou. Eiser heeft er bij het bouwen rekening mee gehouden dat het bouwwerk qua uiterlijk past in het landschap en niet zichtbaar is vanaf de openbare weg. In de gegeven omstandigheden is handhaving door verweerder volgens eiser onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
      
      13. In artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is bepaald dat als de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt geweigerd omdat het in strijd is met het bestemmingsplan, de aanvraag om een vergunning mede wordt aangemerkt als een aanvraag voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De omgevingsvergunning wordt in dat geval geweigerd, indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.
      
      14. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, kan de omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
      (..);
      2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      
        3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
      
      15. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat verweerder voldoende heeft toegelicht dat ook in het toekomstige ontwerp bestemmingsplan op de strook het bouwen van het bouwwerk niet wordt toegestaan. 
      
      16. In artikel 4, van Bijlage II van het Bor zijn categorieën van gevallen vermeld die in aanmerking komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
      
      17. Verweerder heeft op grond van artikel 2.12 van de Wabo en artikel 4, eerste lid, van Bijlage II van het Bor de hiervoor vermelde Beleidsregels vastgesteld, in welke situaties hij kan besluiten om af te wijken van het bestemmingsplan. 
      
      18. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat het bouwwerk op de huidige locatie valt onder één van de in artikel 4 van Bijlage II van het Bor genoemde categorieën. Gelet daarop komt de voorzieningenrechter niet toe aan een beoordeling of verweerder in de op artikel 4 van Bijlage II van het Bor gebaseerde Beleidsregels aanleiding had moeten zien om in afwijking van het bestemmingsplan af te zien van handhavend optreden. 
      
      19. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat er voor verweerder ook geen aanleiding was om af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3, van de Wabo vanwege het ontbreken van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat eiser geen aanvraag heeft ingediend, die voor toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid is vereist. Ook ontbreekt hiervoor de vereiste ruimtelijke onderbouwing.
      
      20.	Onder deze omstandigheden is van een concreet zicht op legalisatie, op grond waarvan verweerder had dienen af te zien van handhavend optreden, geen sprake. 
      
      21. Eiser voert verder aan dat verweerder geen zorgvuldige procedure heeft gevolgd omdat er geen onderzoek is gedaan naar zijn persoonlijke situatie. Hij kan de oude stallen op de strook, die een stuk lager zijn dan het bouwwerk, niet schoonmaken en heeft om die reden het bouwwerk gebouwd.
      
      22. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vormt wat eiser over zijn persoonlijke situatie naar voren heeft gebracht, hoe begrijpelijk ook de wens van eiser voor een bouwwerk dat voor hem goed toegankelijk is, niet een zodanig bijzondere omstandigheid, dat verweerder daarin aanleiding had moeten afzien van handhaving. Daarbij tekent de voorzieningenrechter aan dat verweerder ter zitting heeft aangegeven bereid te zijn met eiser te verkennen wat de mogelijkheden zijn binnen het geldende bestemmingsplan voor een bouwwerk op een andere locatie.
      
      23. Uit het voorgaande volgt dat wat eiser naar voren heeft gebracht geen grond biedt voor het oordeel dat verweerder bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving. 
      
      24. Ten aanzien van de dwangsom heeft eiser aangevoerd dat het bedrag onredelijk hoog is en niet in verhouding staat tot de kosten van het gerealiseerde bouwwerk, ongeveer 
      € 1.600,- en verweerder de hoogte van de opgelegde dwangsom onvoldoende heeft gemotiveerd.
      
      25. De hoogte van de opgelegde dwangsom moet door de voorzieningenrechter terughoudend worden getoetst, zoals blijkt uit een uitspraak van de ABRvS van 
      19 september 1996 (AB 1997, 91). Onder verwijzing naar de uitspraak van 17 juli 2013 van de ABRvS (ECLI:NL:RVS:2013:361) overweegt de voorzieningenrechter dat het opleggen van een last onder dwangsom als doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de geschatte kosten van de bouw. Dat eiser, naar hij stelt, ook zonder een dwangsom bereid is het bouwwerk te verwijderen als zijn beroep ongegrond wordt verklaard en hij het als grievend ervaart om als inwoner van de gemeente met een dergelijk hoge dwangsom te worden geconfronteerd, zijn omstandigheden die verweerder bij het opleggen van een dwangsom en het bepalen van de hoogte ervan niet behoeft te betrekken.
      
      26. Het beroep is ongegrond.
      
      27. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      28. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Wijna, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.B.M. Vreeswijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      7 maart 2017 .
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.