ECLI:NL:RBLIM:2022:9474, Rechtbank Limburg, 30-11-2022, ROE 21/1161
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tweede last onder dwangsom, en invorderingsbesluit, voor zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebouwd chalet. Beroep ongegrond. Herstelmaatregelen voldoende duidelijk en volledig, ook al is hierin niet de mogelijkheid omschreven om de oppervlakte van het chalet te verkleinen, waarvoor het bestemmingsplan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid kent. Verdubbeling van de hoogte van de dwangsom ten opzichte van de vorige, ingevorderde dwangsom en opleggen van een dwangsom ineens (in plaats van in termijnen) niet onredelijk of onevenredig. Dat eiser inmiddels, na afloop van de begunstigingstermijn heeft voldaan aan de last, maakt niet dat matiging nodig is bij de invordering. Dat geldt ook voor eisers stelling dat hij de intentie had om aan de last te voldoen en dacht dat hij daaraan voldaan had.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/1161
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gennep, verweerder
    (gemachtigde: mr. P. Tummers).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 22 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het zonder omgevingsvergunning opgerichte chalet op het perceel [adres] (ongenummerd) te [plaats] .
    
    
    
      Bij besluit van 3 november 2020 heeft verweerder aan eiser een beschikking tot invordering van de dwangsom gegeven (het invorderingsbesluit).
    
    
    
      Bij besluit van 9 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit en tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2022. Namens eiser is verschenen zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat aan het bestreden besluit vooraf ging
      
    
    
    1. Eiser is sinds november 2018 eigenaar en gebruiker van het perceel kadastraal genummerd als [kadastraal nummer] , aan de [adres] (ongenummerd) te [plaats] . De vorige eigenaar van dit perceel heeft hier zonder omgevingsvergunning een chalet opgericht met een vloeroppervlakte van 152 m2. Op 20 juni 2018 is aan deze vorige eigenaar een last onder dwangsom opgelegd met een hoogte van € 15.000,-. De betreffende dwangsom is verbeurd en ingevorderd.
    
    2. In november/december 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat het chalet (nog steeds) niet is verwijderd. Op 7 januari 2020 heeft verweerder aan eiser het voornemen aangekondigd om opnieuw een last onder dwangsom op te leggen. Op 5 maart 2020 heeft de toezichthouder wederom geconstateerd dat het chalet niet is verwijderd. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser gelast om uiterlijk op 1 juli 2020 de strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), artikel 2.3a van de Wabo en artikel 14 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Gennep’ te beëindigen en beëindigd te houden. De strijdigheid kan volgens dit besluit worden opgeheven door het chalet te verwijderen en verwijderd te houden. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op een bedrag van € 30.000,- ineens.
    
    3. Op 18 juni 2020 heeft verweerder aan eiser, op diens aanvraag, een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het chalet waarbij de oppervlakte wordt teruggebracht tot 70 m2.
    
    4. Bij besluit van 3 november 2020 heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom, omdat bij controle op 7 september 2020 is geconstateerd dat het chalet niet conform de verleende omgevingsvergunning is aangepast dan wel is verwijderd. 
    
    
      
        De standpunten van partijen
      
    
    
    5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser het chalet niet heeft verwijderd en ook niet heeft aangepast conform de verleende omgevingsvergunning. Met betrekking tot de hoogte van de dwangsom stelt verweerder dat deze niet onredelijk dan wel disproportioneel is. Hierbij is van belang dat de eerder opgelegde en ingevorderde dwangsom niet heeft geleid tot het beëindigen van de overtreding. Met betrekking tot de invordering van de verbeurde dwangsom stelt verweerder dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op basis waarvan van invordering had moeten worden afgezien.
    
    6. Eiser voert in beroep aan dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last. In dit verband acht eiser het van belang dat vanwege dezelfde overtreding aan de rechtsvoorganger van eiser een dwangsom van € 15.000,- is opgelegd, die door eiser is verbeurd en betaald. De hoogte van de dwangsom is volgens eiser ook niet in overeenstemming met de door verweerder toegepaste Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen (Leidraad).
    Verder stelt eiser dat oplegging van de dwangsom, en invordering daarvan, van € 30.000,- ineens onevenredig is. Eiser was in de veronderstelling dat hij aan de last had voldaan en inmiddels is ook daadwerkelijk volledig aan de last voldaan. Ten slotte stelt eiser dat verweerder hem, op grond van de tekst van de lastgeving, ten onrechte niet de keuze heeft gelaten de overtreding op een andere wijze te beëindigen namelijk met het aanvragen en verkrijgen van een omgevingsvergunning. 
    
    
    
      
        Is sprake van een overtreding en is verweerder bevoegd daartegen handhavend op te treden?
      
    
    
    7. Onderhavig perceel is geregeld in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Gennep’, vastgesteld op 3 april 2012, en heeft de bestemming ‘Recreatie’ met de functieaanduiding ‘kampeerterrein’. Niet in geschil is dat het chalet is opgericht zonder de vereiste omgevingsvergunning en dat het chalet met een oppervlakte van 152 m2 in strijd is met (artikel 14 van) het bestemmingsplan. De in de last onder dwangsom genoemde overtreding is niet beëindigd binnen de begunstigingstermijn. Dit betekent dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden, hetgeen de gemachtigde van eiser ter zitting ook heeft erkend.
    
    
      
        De tekst van de last
      
    
    
    8. Met betrekking tot eisers stelling dat in de last onvolledig is omschreven hoe de overtreding kan worden beëindigd, overweegt de rechtbank het volgende.
    
    
      8.1.
      Op grond van artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de overtreding in het primaire besluit voldoende duidelijk is omschreven: het zonder omgevingsvergunning aanwezig zijn van een chalet. Hoe die overtreding kan worden beëindigd, staat ook voldoende duidelijk in de last: het verwijderen van het chalet. Alleen daardoor kon immers, op dat moment, de overtreding beëindigd worden. In het primaire besluit staat ook dat een chalet niet binnen het bestemmingsplan past. Wel kan, mits verweerder daarvoor gebruik maakt van zijn (in het bestemmingsplan opgenomen) bevoegdheid af te wijken van de betreffende regels van het bestemmingsplan, een chalet van 70 m2 worden toegestaan en ook dit staat vermeld in het primaire besluit. De overtreding is echter terecht niet omschreven als het hebben van een te grote chalet, omdat ingevolge de bouwregels van het bestemmingsplan het chalet in zijn geheel niet aanwezig mocht zijn. Wanneer de last zou zijn omschreven als het moeten terugbrengen van de oppervlakte naar 70 m2, zou dit impliceren dat daarvoor geen omgevingsvergunning nodig zou zijn (omdat een last de toestemming om daaraan te voldoen impliceert) en verweerder heeft mede om die reden de last niet als zodanig hoeven te omschrijven. Gelet op de bouwregels was immers de aanwezigheid van het gehele chalet een overtreding en verweerder hoefde via het handhavingsbesluit geen voorschot te nemen op een eventuele vergunning voor een afwijking van die regels.
      
    
    
      8.3.
      Uit de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor aanpassing van het chalet naar de (via de in het bestemmingsplan voorziene afwijkingsbevoegdheid mogelijke) oppervlakte van 70 m2 kan de rechtbank overigens niet anders afleiden dan dat eiser er tijdig van op de hoogte was dat aanpassing van het chalet, mits daarvoor een vergunning wordt verkregen, ook een mogelijkheid was (niet tot het voldoen aan de last maar wel) ter voorkoming van het verbeuren van een dwangsom. In dit verband kan er nog op gewezen worden dat in de last staat omschreven dat de overtreding kan worden opgeheven door het chalet te verwijderen, hetgeen andere mogelijkheden om een dwangsom te verbeuren, zoals het vragen van toestemming om een chalet met een kleinere oppervlakte te mogen realiseren, niet uitsluit.
      
      9. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat de herstelmaatregelen voldoende duidelijk en juist zijn omschreven in de last.
      
      
        
          Is de opgelegde dwangsom te hoog?
        
      
      
      10. Over eisers stellingen over de hoogte van de dwangsom overweegt de rechtbank het volgende.
      
    
    
      10.1.
      De hoogte van de dwangsom moet in een redelijke verhouding staan tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging.
      
    
    
      10.2.
      Verweerder hanteert de Leidraad voor het vaststellen van de hoogte van dwangsommen, waarbij verweerder als vaste gedragslijn hanteert dat, waar mogelijk, gebruik wordt gemaakt van een dwangsom ineens. De Leidraad kent voor illegale bebouwing de kwalificaties ‘licht’ (dwangsom van € 1.000,- per week met een maximum van 10x), ‘matig’ (dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van 10x) en ‘ernstig’ (dwangsom van € 2.000,- per week met een maximum van 10x). Verweerder heeft de overtreding gekwalificeerd als ‘matig’. Op grond van de leidraad kan dan een dwangsom worden opgelegd van € 1.500,- per week tot een maximum van tien weken (10 x € 1,500,- = € 15.000,-), met een begunstigingstermijn van 6 weken. Omdat is gekozen voor een dwangsom ineens heeft verweerder in dit geval de begunstigingstermijn vastgesteld op 10 weken.
      
    
    
      10.3.
      Aangezien sprake is van een illegaal (want zonder vergunning en in strijd met de rechtstreekse bouwregels van het bestemmingsplan gebouwd) bouwwerk van 152 m2 acht de rechtbank de kwalificatie ‘matig’ niet onredelijk. Weliswaar kan een chalet van 70 m2 worden toegestaan, maar dat kan alleen via binnenplanse afwijking en ook ten opzichte van een op deze manier toegestane chalet is sprake van een meer dan geringe oppervlakteoverschrijding. De motivering van de hoogte van de dwangsom op basis van de Leidraad acht de rechtbank summier, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), maar in dit geval niet onvoldoende omdat ook is ingegaan op de aard en ernst van de overtreding.
      
    
    
      10.4.
      Over de verhoging van de dwangsom met 100% ten opzichte van de Leidraad en ten opzichte van de in de vorige onherroepelijk geworden last opgenomen en ingevorderde dwangsom (verhoging van € 15.000,- naar € 30.000,-) overweegt de rechtbank dat deze verhoging weliswaar niet volgt uit de Leidraad, maar dat vast staat dat door de rechtsvoorganger van eiser en ook door eiser zelf niet is voldaan aan de vorige last. Op grond van vaste jurisprudentie heeft verweerder uit het feit dat niet aan de eerder opgelegde last is voldaan, mogen afleiden dat van de daaraan gekoppelde dwangsom onvoldoende prikkel is uitgegaan en deze daarom mogen verhogen. Een verdubbeling acht de rechtbank in dit geval weliswaar zwaar, maar niet zo zwaar dat dit onredelijk of onevenredig is. Eisers stelling dat een eerdere betaling moet leiden tot een matiging van een nieuwe dwangsom kan de rechtbank niet volgen omdat een dwangsom (juist) niet gericht is op het kunnen afkopen van een overtreding of uitstellen van de beëindiging daarvan, maar is gericht op tijdige beëindiging van die overtreding. Als de eerdere dwangsom dat effect niet heeft gehad, mag verweerder het bedrag van de dwangsom verhogen.
      
    
    
      10.5.
      Over het opleggen van een dwangsom ineens in plaats van in wekelijkse termijnen overweegt de rechtbank dat de eerste, onherroepelijk geworden last onder dwangsom ook een bedrag ineens was en dat die onvoldoende effect gesorteerd heeft. Er is bovendien sprake van een behoorlijk tijdsverloop tussen de eerste en tweede last onder dwangsom. Verweerder hoeft onder die omstandigheden niet te kiezen voor een prikkel in kleinere stappen, dus per week, maar mag kiezen voor een dwangsom ineens met een voldoende lange begunstigingsterrmijn.
      
      11. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat de aan eiser opgelegde dwangsom van € 30.000,- ineens met een begunstigingstermijn van 10 weken niet te hoog of onevenredig is. De maatregel is geschikt voor het beoogde doel en verweerder heeft deze terecht noodzakelijk geacht. 
      
      
        
          Is (volledige) invordering van de dwangsom onredelijk en/of disproportioneel?
        
      
      
      12. Eiser stelt dat hij, na het treffen van maatregelen, ervan was uitgegaan dat hij aan de last had voldaan en dat hij in ieder geval grotendeels aan de last heeft voldaan voor het einde van de begunstigingstermijn, hetgeen voor verweerder aanleiding zou moeten zijn gedeeltelijk van invordering af te zien. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      12.1.
      Op grond van vaste jurisprudentie moet bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      12.2.
      Op grond van vaste jurisprudentie is het enkele feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan onvoldoende voor het oordeel dat verweerder geheel dan wel gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Eisers stelling dat hij de intentie had om aan de last te voldoen maakt dit niet anders, omdat het eiser duidelijk had kunnen en moeten zijn wat precies van hem werd verlangd en hij ook tijd genoeg had om dit te verifiëren bij verweerder. Eiser heeft bovendien aanvankelijk weliswaar de intentie getoond om gehoor te willen geven aan de last, maar vervolgens heeft het juist heel lang geduurd en blijkens het dossier veel communicatie gevergd totdat uiteindelijk, lang na afloop van de begunstigingstermijn, de last was nageleefd door volledige beëindiging van de overtreding. Met de aanvankelijke werkzaamheden, die bestonden uit het verwijderen van het grootste deel van de vloer die de oppervlakte van 70 m2 overschreed – in de kennelijke veronderstelling dat de vloeroppervlakte van het chalet daarmee was verkleind ondanks dat een deel van de wanden en het dak van dit deel van het chalet daarmee niet waren verwijderd – heeft eiser bovendien vooral de intentie laten zien wel de vloer ter willen verwijderen, maar niet het volledige deel van het chalet dat verwijderd moest worden om het chalet in overeenstemming te brengen met de inmiddels verleende vergunning. Daartoe heeft verweerder, ook via de gemachtigde van eiser, eiser na afloop van de begunstigingstermijn meermalen en gedurende langere tijd proberen te bewegen zonder resultaat, alvorens over te gaan tot de invordering.
      
      13. De rechtbank is op grond van de hiervoor geschetste omstandigheden van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering van de dwangsom had moeten worden afgezien. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
      
      15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.W. Seylhouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2022
    
    
    
    
    
    
    
      rechter
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 30 november 2022
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     Zie de uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:638 (r.o. 4.3).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:623.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:648, en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:802.