ECLI:NL:RVS:2022:1597, Raad van State, 08-06-2022, 202105468/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2018 (hierna ook wel: de gedoogbeschikking) heeft de minister op een verzoek daartoe van TenneT TSO B.V. krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) aan onder meer [appellant] een gedoogplicht opgelegd. Het gaat om het gedogen van de aanleg en instandhouding van een ondergrondse 150 kV-hoogspanningsverbinding tussen Zaltbommel en Wamel met bijkomende werken op zijn perceel in de gemeente Dreumel. TenneT heeft de minister verzocht tot oplegging van een gedoogplicht in het kader van de BP ten behoeve van de aanleg en instandhouding van een ondergrondse 150 kV-hoogspanningsverbinding. Dit verzoek is gedaan, omdat TenneT met [appellant] geen overeenstemming kon bereiken over het gebruik van zijn grond. De minister heeft het verzoek ingewilligd en heeft het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

202105468/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juli 2021 in zaak nr. 20/5744 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 november 2018 (hierna ook wel: de gedoogbeschikking) heeft de minister op een verzoek daartoe van TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT) krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) aan onder meer [appellant] een gedoogplicht opgelegd. Het gaat om het gedogen van de aanleg en instandhouding van een ondergrondse 150 kV-hoogspanningsverbinding tussen Zaltbommel en Wamel met bijkomende werken op zijn perceel in de gemeente Dreumel.
    Bij besluit van 28 september 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en TenneT hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 12 mei 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. D. van Dijk, advocaat te Arnhem, vergezeld door [gemachtigde A] en de minister, vertegenwoordigd door D. Rietberg, zijn verschenen. Verder is op de zitting TenneT, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Uden, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       TenneT heeft de minister verzocht tot oplegging van een gedoogplicht in het kader van de BP ten behoeve van de aanleg en instandhouding van een ondergrondse 150 kV-hoogspanningsverbinding. Dit verzoek is gedaan, omdat TenneT met [appellant] geen overeenstemming kon bereiken over het gebruik van zijn grond. De minister heeft het verzoek ingewilligd en heeft het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De gedoogplicht heeft betrekking op diverse percelen in de gemeente West Maas en Waal, waaronder het perceel landbouwgrond, kadastraal bekend als gemeente Dreumel, sectie K, nummer […] (hierna: het perceel). Hiervan is [appellant] eigenaar. Volgens de minister is deze ondergrondse 150 kV-hoogspanningsverbinding noodzakelijk om te kunnen voldoen aan de toenemende behoefte aan transportcapaciteit om ook in de toekomst de leveringszekerheid in de regio Zaltbommel te kunnen blijven garanderen. [appellant] vindt dat geen sprake is geweest van een serieuze en redelijke poging om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Verder vindt [appellant] dat de regeling voor toekomstschade bij een overeenkomst niet ongunstiger mag zijn dan bij de gedoogplicht en dat TenneT niet in een brief maar in de overeenkomst moet opnemen dat geen commercieel medegebruik zal plaatsvinden. De rechtbank heeft de beroepsgronden van [appellant] hierover verworpen.
    Hoger beroep van [appellant]
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgrond heeft verworpen dat TenneT geen serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen en de minister hem daarom ten onrechte de gedoogplicht heeft opgelegd. [appellant] voert hiertoe aan dat TenneT ten onrechte vasthoudt aan een zakelijk recht voor onbepaalde duur. Hij wijst in dit verband op de contracten van TenneT met andere grondeigenaren. [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan zijn stelling dat hij bereid is tot het sluiten van een overeenkomst voor bepaalde duur met stilzwijgende verlenging, als blijkt dat de hoogspanningsleiding nog steeds voor hetzelfde doel in gebruik is. [appellant] betoogt voorts dat de verwijzing door de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:751 niet opgaat, omdat die uitspraak op een andere situatie ziet. [appellant] voert tot slot aan dat "duurzaam of tijdelijk gebruik" in de zin van artikel 1 van de BP niet hetzelfde is als gebruik voor onbepaalde tijd en dat hij een duurzaam gebruik zal respecteren.
    2.1.    Artikel 1 van de BP luidt: "Wanneer ten behoeve van openbare werken […] die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, […] een werk noodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbende redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is." Het vijfde lid van artikel 2 luidt: "Is geen overeenstemming verkregen, dan kan eene verplichting, als bij artikel 1 bedoeld, bij met redenen omkleede beslissing van Onzen Minister van Waterstaat, zoo noodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd."
    2.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:833, volgt uit artikel 2, vijfde lid, van de BP dat de minister een gedoogplicht eerst kan opleggen, als langs minnelijke weg redelijkerwijs niet de gewenste vorm van overeenstemming kan worden bereikt. In dat kader moet de minister zich ervan vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Daarbij moet de minister onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand onwerkelijk en onredelijk zijn.
    2.3.    De Afdeling stelt vast dat TenneT het contact dat zij met [appellant] had in de periode voorafgaand aan het opleggen van de gedoogplicht heeft bijgehouden in een logboek. Uit dat logboek blijkt dat voorafgaand aan het opleggen van de gedoogplicht, vanaf mei 2016, overleggen zijn gevoerd met [appellant] over de vestiging van een zakelijk recht. Op 28 november 2017 is een formeel aanbod gedaan. Aan de hand van dat aanbod zijn de overleggen daarna voortgezet. Dat TenneT vasthoudt aan een zakelijk recht voor onbepaalde duur leidt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet tot het oordeel dat geen sprake is geweest van een redelijk en serieus overleg. De rechtbank heeft daarbij terecht verwezen naar de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat TenneT niet akkoord is gegaan met het voorstel om de duur van het recht van opstal tot in beginsel 50 jaar te beperken, niet betekent dat de minister het aanbod van TenneT had moeten aanmerken als onwerkelijk of onredelijk. De Afdeling heeft daarbij van belang geacht dat het vanwege het uitgangspunt een zakelijk recht voor onbepaalde tijd te verkrijgen mogelijk moet blijven dat de hoogspanningsverbinding in gebruik blijft na afloop van die termijn, eventueel met vernieuwde masten op dezelfde locaties. De rechtbank is [appellant] terecht niet gevolgd in betoog dat de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017 op een andere situatie ziet, omdat in beide zaken het algemeen belang van toekomstige leveringszekerheid voor TenneT de reden vormt om een zakelijk recht voor onbepaalde tijd te willen vestigen. TenneT heeft in dit verband verder toegelicht dat de gevallen waarin zij bereid was om de overeenkomst in duur te beperken, zoals bijvoorbeeld de contracten met Staatsbosbeheer, zien op enkele percelen in publieke beheer en dat bij die grondeigenaren het algemeen belang ook voorop staat. De Afdeling betrekt bij haar oordeel ook de op de zitting door TenneT gegeven toelichting dat de technische levensduur van de verbindingen langer is dan 40 of 50 jaar en dat de verbindingen niet langer blijven liggen dan noodzakelijk is. Zij heeft in dit verband verwezen naar de Algemene bepalingen voor opstalrechten van TenneT. Daarin staat dat het opstalrecht zal worden opgezegd binnen vijf jaar nadat de elektriciteitswerken buiten gebruik zijn gesteld en dat binnen één jaar na het einde van het opstalrecht zij de elektriciteitswerken zal verwijderen. De minister heeft in dit verband toegelicht dat [appellant] een verzoek om wijziging van de gedoogbeschikking op grond van artikel 5 van de BP kan indienen of, onder verwijzing naar artikel 9 van de BP, kan verzoeken dat de verbindingen die niet worden gebruikt, worden opgeruimd. De omstandigheid dat LTO Nederland zijn instemming met de standaardovereenkomst heeft ingetrokken, maakt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet dat de voorwaarden uit de door TenneT gehanteerde overeenkomst op voorhand onredelijk zijn. Anders dan [appellant] tot slot betoogt, sluit het begrip "duurzaam" in artikel 1 van de BP niet uit dat het gebruik voor onbepaalde duur kan zijn.
    2.4.    TenneT heeft op de zitting toegelicht dat zij, gelet op administratieve lasten, in beginsel niet afwijkt van haar standaardovereenkomst. De minister heeft op de zitting toegelicht dat als hij de standaardovereenkomst een redelijk voorstel vindt en als met betrokkene redelijk overleg heeft plaatsgevonden, er volgens hem sprake is van een serieuze en redelijke poging om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt. De Afdeling is van oordeel dat in voorkomend geval maatwerk moet kunnen worden geleverd. Ook is de Afdeling van oordeel dat de minister niet op voorhand door de betrokkene gedane tegenvoorstellen buiten zijn beoordeling mag laten. Maar in dit geval heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat TenneT een serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om langs minnelijke weg met [appellant] tot overeenstemming te komen. De Afdeling acht hierbij de op de zitting gegeven toelichting door de minister en TenneT van betekenis. Daarbij is de nadruk gelegd op het belang van de instandhouding van de verbindingen en het belang van de leveringszekerheid. Het met het oog daarop door TenneT gedane aanbod heeft de minister in dit geval, in aanmerking nemend wat hiervoor onder 2.3 is overwogen, als redelijk mogen aanmerken. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    3.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van een redelijk en serieus overleg, omdat de regeling voor toekomstschade bij het opleggen van de gedoogplicht gunstiger is dan het voorstel van TenneT. [appellant] voert aan dat de mogelijkheid om schade op grond van de BP vergoed te krijgen niet op voorhand bij overeenkomst kan worden uitgesloten.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6968), behoeft de minister de hoogte van de aangeboden vergoeding niet te toetsen. De minister moet onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is namelijk geen sprake van een serieuze en redelijke poging en is dus niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, van de BP voortvloeiende overlegverplichting voldaan. In de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:833, heeft de Afdeling geoordeeld dat geen rechtsregel voorschrijft dat in de onderhandelingen over de vestiging van een recht van opstal gestreefd moet worden naar een resultaat dat gelijk is aan of vergelijkbaar is met een rechtsverhouding die ontstaat in het geval een gedoogplichtbeschikking van kracht wordt. TenneT heeft toegelicht dat zij bij het aangaan van een zakelijk recht overeenkomst het uitgangspunt van volledige schadeloosstelling hanteert. Ook heeft zij toegelicht waarom in haar standaardovereenkomst rechtsopvolgers van het contract worden uitgesloten van vergoeding van toekomstschade in tegenstelling tot een gedoogbeschikking, waarbij rechtsopvolgers wel schade kunnen verhalen. Een eventuele toekomstige eigenaar kan volgens TenneT de (voorzienbare) schade verdisconteren in de prijs die hij voor de grond betaalt.
    De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voorwaarden omtrent schadevergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt en dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Voor zover TenneT, zoals [appellant] stelt, niet overgaat tot uitkering van de schade, kan [appellant] dit op grond van artikel 14 van de BP voorleggen aan de kantonrechter. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    4.       [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank hem ten onrechte niet heeft gevolgd in zijn standpunt dat de toezegging van TenneT dat geen commercieel gebruik van de leidingen wordt gemaakt in de overeenkomst moet worden vastgesteld. Hij voert hiertoe aan dat TenneT, door dit te weigeren, er blijk van geeft niet in redelijk overleg tot afspraken te willen komen.
    4.1.    Het staat vast dat TenneT bij brief van 3 april 2018 aan [appellant] heeft toegezegd dat er geen commercieel medegebruik wordt gemaakt van de in het perceel van [appellant] te leggen leidingen. TenneT en de minister hebben op de zitting bij de Afdeling bevestigd dat de gedoogbeschikking niet ziet op commercieel medegebruik en dat de toezegging van 3 april 2018 overeind blijft. De Afdeling is van oordeel dat TenneT met de toezegging een serieuze en redelijke poging heeft gedaan om tegemoet te komen aan en tot overeenstemming te komen met [appellant]. De omstandigheid dat TenneT deze toezegging niet vastlegt in de zakelijk recht overeenkomst, maakt niet dat in het minnelijk overleg al daarom geen serieuze en redelijke poging is ondernomen om tot overeenstemming te komen. Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    594