ECLI:NL:RBGEL:2022:5941, Rechtbank Gelderland, 21-10-2022, AWB-22_380
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het veranderen van het gebouw De Linde in 30 zelfstandige woningen voor de komst van asielzoekers. Huisvesten van asielzoekers kan niet tot ‘maatschappelijke dienstverlening’ worden gerekend. Dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, volgt de rechtbank dan ook niet. Eiser heeft wel een persoonlijk belang bij het besluit, omdat de impact op zijn woon- en leefomgeving dermate groot zal zijn. Het woonadres ligt aan de looproute van asielzoekers naar anderen voorzieningen, wat overlast tot gevolg zal hebben.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AWB 22/380 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
  
  
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: [naam 1] en A.A.L. Traversari),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn (het college)
      (gemachtigde: mr. J. van der Pol).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] ( [derde-partij] ) uit [woonplaats] (de vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. J. Zweers).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door het college verleende omgevingsvergunning aan de vergunninghouder.
    
    
    
      Het college heeft in het primaire besluit van 29 juli 2021 de omgevingsvergunning verleend. In het bestreden besluit van 15 december 2021 heeft het college het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De vergunninghouder heeft een nadere reactie ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 september 2022 op zitting behandeld samen met de zaken Awb 22/350, 22/368, 22/381, 22/430 en 22/438. Hieraan hebben onder andere deelgenomen: de gemachtigden van eiser, namens het college de gemachtigde en [naam 2] en namens de vergunninghouder de gemachtigde, R.J. Wijnakker en V. Els. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Vergunninghouder heeft op 7 april 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van het gebouw De Linde in 30 zelfstandige woningen op het terrein van [locatie] , [locatie] in [woonplaats] (het gebouw De Linde). 
    
    2. Het perceel is in het bestemmingsplan ‘Zuidbroek’ (het bestemmingsplan) en op de plankaart bestemd als ‘Woondoeleinden – uit te werken’. 
    
    3. De verandering van gebouw De Linde is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingplan. Het college heeft daarom, met het primaire besluit, naast een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’, ook een omgevingsvergunning verleend voor ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’.
    
    
      Het plan is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat in artikel 3.2, derde lid van de bestemmingsplanvoorschriften een voorlopig bouwverbod is opgenomen. Het bouwen van bouwwerken dient te geschieden overeenkomstig een (concept) uitwerkingsplan. Maar op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo wijkt het college af van het bestemmingsplan. De verandering van gebouw De Linde voldoet aan artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarnaast wordt het stedenbouwkundig beeld niet aangetast.
    
    
    
      Verder voldoet het plan aan de redelijke eisen van welstand en is het aannemelijk dat bij het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012 en aan de Bouwverordening, aldus het college. 
    
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij geen belanghebbende is. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroepstermijn
      
      5.	Voor het indienen van een beroepschrift geldt op grond van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een termijn van zes weken. Deze termijn begint op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb op de dag na de dag waarop het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    
    
    
      5.1.
      Op 21 januari 2022 hebben gemachtigden beroep ingesteld namens 23 omwonenden, waar alleen de beslissing op bezwaar van [naam 1] van 15 december 2021 aan ten grondslag is gelegd. Na navraag bij [naam 1] hebben 22 omwonenden hun beroep ingetrokken en heeft alleen eiser zijn beroep doorgezet. Eiser heeft zijn eigen beslissing op bezwaar overgelegd, gronden ingediend en het beroep is op naam van eiser gezet.
      
      
        De rechtbank leest het beroepschrift zo dat het indienen van het beroep namens de 23 omwonenden zag op elke eigen, persoonlijke, beslissing op bezwaar van de omwonenden. Zo ook eiser, die ook op 15 december 2021 een beslissing op bezwaar heeft ontvangen en daartegen op 21 januari 2022 beroep heeft ingesteld. Het beroepschrift is daarmee binnen de in artikel 6:7 van de Awb opgenomen termijn van zes weken ontvangen. Eiser heeft tijdig beroep ingesteld. 
        
          Belanghebbende
        
        6.	Eiser voert aan dat het huisvesten van asielzoekers in het gebouw De Linde in strijd is met het bestemmingsplan en dat de impact op de leefomgeving groot is, waardoor hij als direct omwonende als belanghebbende moet worden aangemerkt.
      
      
    
    
      6.1.
      Volgens artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
      
      
        Volgens artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      
      
    
    
      6.2.
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) blijkt dat als uitgangspunt geldt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium gevolgen van enige betekenis dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien.
      
    
    
      6.3.
      Het college heeft het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Hierbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan uitsluitend ziet op het veranderen van gebouw De Linde en dat het beoogde gebruik voor huisvestiging van asielzoekers in overeenstemming is met het bestemmingsplan, zodat de ruimtelijke gevolgen van het plan beperkt zijn. Het college heeft verder vastgesteld dat de afstand tussen de woning van eiser aan de Homerusstraat 27 en het bouwplan 500 meter bedraagt en door de aanwezige groenvoorzieningen het gebouw De Linde slechts gedeeltelijk zichtbaar is en zich andere bouwwerken bevinden tussen het perceel van eiser en het gebouw De Linde die het zicht belemmeren. 
      
      
        Gelet op de ruime afstand tot het perceel en de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan wordt eiser niet rechtstreeks geraakt in een objectief en persoonlijk belang. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid, hoe sterk dat ook moge zijn, is niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang.  
      
      
    
    
      6.4.
      Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende gebleken. 
      
      
        Direct grenzend aan het perceel van het gebouw De Linde, ook op het terrein van [locatie] , is op grond van het bestemmingsplan ‘De Wellen Zuid’ de vestiging van een asielzoekerscentrum (AZC) met het aantal van 600 asielzoekers mogelijk. Zoals partijen ook ter zitting hebben toegelicht is dit aantal planologisch vastgelegd naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2019. Daarnaast heeft het college op zitting toegelicht dat het naar zijn mening planologisch mogelijk is dat, gelet op de bestemming van het [locatie] -terrein, in theorie een onbeperkt aantal asielzoekers kan worden gehuisvest op het overige deel van dit terrein. De vergunninghouder heeft aangegeven dat het de bedoeling is in deelplan I (bestemmingsplan ‘De Wellen Zuid’) maximaal 300 asielzoekers te huisvesten en in deelplan II (gebouw De Linde) maximaal 275 asielzoekers, zodat maximaal 575 asielzoekers worden gehuisvest op het [locatie] -terrein. Verder is in de bestuursovereenkomst tussen de vergunninghouder en het college vastgelegd dat maximaal 600 asielzoekers worden gehuisvest. Indien en voor zover de vergunninghouder meer dan 600 asielzoekers wil huisvesten, zal de bestuursovereenkomst moeten worden aangepast en zal de gemeenteraad moeten worden betrokken.
      
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank dient de vraag te beantwoorden in hoeverre de verleende omgevingsvergunning gevolgen van enige betekenis heeft op de woon- en leefomgeving van eiser, zoals omschreven onder 5.2. Het college en de vergunninghouder stellen zich op het standpunt dat het ruimtelijk effect van de vergunning beperkt is, omdat het gebruik voor de opvang van asielzoekers in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De vergunning betreft een gevelwijziging en een interne wijziging en heeft in zoverre geen invloed op de woon- en leefomgeving van eiser.
      
      
        6.5.1.
        Gelet op het standpunt van het college ziet de rechtbank zich allereerst voor de vraag gesteld of het gebruik van gebouw De Linde voor de opvang van asielzoekers in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
        
        
          6.5.1.1.	Op grond van de bestemming ‘Woondoeleinden - uit te werken’ zijn de gronden onder meer bestemd voor maatschappelijke doeleinden. Ingevolge artikel 1.1, lid 39, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan dient onder ‘maatschappelijke doeleinden’ te worden verstaan:
          ‘Doeleinden van onderwijs, opvoeding, religie, verenigingsleven, maatschappelijke dienstverlening, gezondheidszorg, cultuur, congressen, evenementen, sport en recreatie.’
          
            Het geschil spitst zich toe op vraag of het huisvesten van asielzoekers onder het begrip ‘maatschappelijke dienstverlening’ kan worden begrepen, nu niet in geschil is dat de overige onder maatschappelijke doeleinden genoemde doeleinden hier niet van toepassing zijn. Aan de plantoelichting ontleent de rechtbank het volgende ten aanzien van de maatschappelijke doeleinden: 
          ‘Deze bestemming is toegekend aan het (aangepaste) terrein van zorginstelling Spatie en is op deze functie afgestemd. De bouwmogelijkheden zijn beperkt zowel in oppervlakte als in hoogte vanwege de parkachtige ligging in een nieuwe woonwijk.’ 
          
            De rechtbank stelt vast dat het begrip ‘maatschappelijke dienstverlening’ niet in het bestemmingsplan, maar ook niet in de toelichting is beschreven.
          6.5.1.2.	Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2019 zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals volgt uit de uitspraak van 23 oktober 2019 dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Verder volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van 28 augustus 2019 dat de niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.
          
            6.5.1.3.	De rechtbank is van oordeel dat het huisvesten van asielzoekers niet tot ‘maatschappelijke dienstverlening’ kan worden gerekend, nu de nadruk op het verblijf ligt en niet op het verlenen van diensten door maatschappelijke instanties met name op het gebied van onderwijs, zorg en welzijn. Het standpunt van het college dat het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan is, volgt de rechtbank dan ook niet. 
        
        
      
      
        6.5.2.
        
          Gelet hierop dient bij de beantwoording van de vraag of eiser belanghebbende is het  planologische effect van het beoogde strijdige gebruik op de woon- en leefomgeving van eiser te worden meegewogen.
          6.5.2.1.	Op de zitting heeft gemachtigde [naam 1] toegelicht dat het woonadres van eiser aan de looproute ligt van de asielzoekers naar andere voorzieningen, zoals winkels, snackbars en scholen. Dit zal overlast tot gevolg zal hebben. De gemachtigde wijst hierbij op de eindrapportage ‘Risicoanalyse en monitoring leefbaarheid en veiligheid rondom AZC Apeldoorn’ van Bureau Beke van 17 mei 2017:
          Overlast op / rondom looproutes zal voorkomen, grotendeels zal dit audiovisuele overlast zijn. Daar waar overlast zwaardere vormen kent, zal in het beheer direct opgetreden moeten worden.
          (…)
          De situatie rondom het schelpenpad / de Homerusstraat verdient extra periodieke scanning vanwege de looproute richting twee achtergelegen winkelcentra en de kinderboerderij. Sluiting van het schelpenpad is vooralsnog niet gewenst. Dit om zoveel mogelijk spreiding van asielzoekers te bewerkstelligen.
          Dit rapport is opgesteld in verband met de vaststelling van het bestemmingsplan ‘De Wellen Zuid’. Nu ten gevolge van de verleende omgevingsvergunning een toename van huisvesting van asielzoekers op het terrein van [locatie] mogelijk is van ruim 45 procent, heeft eiser  aannemelijk gemaakt dat de planologische impact op zijn woon- en leefomgeving dermate groot zal zijn dat hij een persoonlijk belang bij het besluit heeft. Immers, hij woont in de directe nabijheid van het AZC, aan de looproute naar andere voorzieningen. De rapportage van Bureau Beke onderschrijft dat overlast aannemelijk is. De beroepsgrond slaagt.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het college heeft ten onrechte beslist dat eiser niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt van het besluit. Het college heeft eiser dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaar in zijn bezwaar.
    
    8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat het tot dusver slechts ging om de ontvankelijkheid van het bezwaar, kan de rechtbank de zaak niet finaal beslissen. Over de inhoud van de bezwaren van eiser is het in deze zaak immers niet gegaan. Het college dient daarom een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen waarbij inhoudelijk op de bezwaren van eiser wordt ingegaan.
    
    9. De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit; 
    - draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak; en
    - bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 184 aan hem vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach – de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. F.M. van den Assem, griffier.
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) juncto artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo. Naast omgevingsvergunning voor activiteit bouwen (artikel 2.1, onder a van de Wabo), ook omgevingsvergunning voor activiteit afwijkend gebruik (artikel 2.1, onder c, van de Wabo).
  
  
     Zie ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 en 2 oktober 2019, r.o.3.2, ECLI:NL:RVS:2019:3317.
  
  
     Zie uitspraak ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS: 2016:737.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:1151.
  
  
     Voorganger van [locatie] .
  
  
    ECLI:NL:RVS:2019:2896, ro. 3.3.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:3579, ro. 15.2.
  
  
     VanDale-Online.
  
  
     Bladzijde 31.