ECLI:NL:RVS:2022:3143, Raad van State, 02-11-2022, 202107089/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 mei 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00. Bij brief van 12 februari 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 20 januari 2016 en zij had tot 19 januari 2019 de tijd om in te burgeren. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd van € 1.250,00. De minister heeft bij Argonaut medisch advies gevraagd. De verzekeringsarts van Argonaut heeft op 17 april 2019 en 18 februari 2020 medische adviezen gegeven. In de adviezen staat dat er geen medische reden is waardoor [appellante] vanwege de zorg voor haar echtgenoot gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. De minister heeft het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn op basis van die medische adviezen afgewezen.

202107089/1/V6.Datum uitspraak: 2 november 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 november 2021 in zaak nr. 20/2249 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 2 mei 2019 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00.
    
    
    
      Bij besluit van 18 maart 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 4 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2022. [appellante], bijgestaan door mr. J. Nieuwstraten, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    
    2. Bij brief van 12 februari 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is. Haar inburgeringstermijn is gestart op 20 januari 2016 en zij had tot 19 januari 2019 de tijd om in te burgeren. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar een boete opgelegd van € 1.250,00. De minister heeft bij Argonaut medisch advies gevraagd. De verzekeringsarts van Argonaut heeft op 17 april 2019 en 18 februari 2020 medische adviezen gegeven. In de adviezen staat dat er geen medische reden is waardoor [appellante] vanwege de zorg voor haar echtgenoot gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. De minister heeft het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn op basis van die medische adviezen afgewezen.
    
    3.	[ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overschrijding van de inburgeringstermijn haar valt te verwijten en dat om die reden de minister de boete terecht heeft opgelegd. Ook heeft de rechtbank ten onrechte niet zonder terughoudendheid getoetst of de boete van € 1.250,00 een evenredige sanctie is. [appellante] voert aan dat de rechtbank onvoldoende oog heeft gehad voor haar perspectief en de omstandigheden waarin zij zich bevindt. [appellante] verwijst naar de brief van haar huisarts van 22 november 2017. Volgens deze brief is zij nog niet begonnen met haar inburgeringscursus vanwege de zorg die zij heeft voor haar zieke man en haar drie kinderen. Ook in de brief van de huisarts van 22 februari 2019 heeft de huisarts de zorg voor haar man en kinderen benoemd. Verder wijst [appellante] op de verklaring van [persoon] van het Wijkpastoraat van 14 september 2018, waarin [persoon] aangeeft dat er belemmeringen zijn bij het inburgeren. [appellante] kan haar echtgenoot niet alleen laten en moet 24 uur per dag voor hem klaarstaan. De termijn van drie aaneengesloten maanden die de minister heeft gehanteerd, is volgens [appellante] een te beperkte maatstaf. [appellante] voert aan dat de minister niet heeft onderzocht of de zorg voor haar echtgenoot en drie kinderen een reden kan vormen van het aannemen van geen of verminderde verwijtbaarheid, waardoor de minister de vergewisplicht bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft geschonden. Inmiddels is volgens [appellante] gebleken dat de minister een ruimer criterium hanteert, maar de minister heeft dit criterium niet op haar situatie toegepast. Verder wijst [appellante] erop dat het inmiddels duidelijk is dat de Wi, zoals die wet luidde tot 1 januari 2022, knelpunten kent, waar de minister rekening mee moet houden bij de boeteoplegging. Ook is volgens [appellante] van belang dat de boete een groot beslag legt op de financiële situatie van het gezin. Zij doet een beroep op artikel 4:94a van de Awb om de geldschuld geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden, omdat de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen.
    
    
      Beoordelingskader
    
    
    
      3.1.
      Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin dit aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
      
      
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen voor het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
      
    
    
      3.2.
      In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
    
    
      3.3.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:513, onder 2.3), volgt dat reden bestaat tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
      
      
        Beoordeling van de hogerberoepsgronden
      
      
    
    
      3.4.
      Een bestuursorgaan mag op een advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674). Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. De betrokkene kan met stukken van zijn behandelaars concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren brengen.
      
    
    
      3.5.
      De verzekeringsarts van Argonaut heeft de door [appellante] overgelegde medische stukken betrokken in zijn adviezen van 17 april 2019 en 18 februari 2020. De adviezen moeten worden aangemerkt als adviezen van een deskundige. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1753, onder 4.1. Uit de medische stukken volgt volgens de verzekeringsarts dat [appellante] verantwoordelijk is voor de zorg van haar echtgenoot en drie kinderen, maar uit deze informatie volgt niet of de zorgbehoefte van met name haar echtgenoot zodanig hoog is dat zij hierdoor gedurende een periode van ten minste drie aangesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Hierin heeft de verzekeringsarts meegewogen dat niet is gebleken dat haar echtgenoot bekend is met een aandoening waardoor hij continue zorg behoeft. [appellante] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de deugdelijkheid van de adviezen naar voren gebracht. Uit de medische informatie van de huisarts volgt niet dat haar echtgenoot intensieve mantelzorg van [appellante] (of anderen) behoefde. De minister heeft zich op de adviezen van Argonaut mogen baseren en heeft zich op grond van de adviezen voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat [appellante] niet in aanmerking komt voor verlenging van de inburgeringstermijn. [appellante] heeft daarmee ook niet aannemelijk gemaakt dat zij in de inburgeringsperiode niet in staat was om onderwijs te volgen vanwege de mantelzorg voor haar echtgenoot. De omstandigheid dat haar echtgenoot geen hulp van derden accepteert, maakt dat niet anders. Zoals [appellante] ter zitting heeft toegelicht, heeft deze niet-acceptatie door haar echtgenoot geen objectieve (medische) basis. De staatssecretaris mocht deze omstandigheid dan ook onvoldoende reden achten voor het door [appellante] niet voldoen aan haar inburgeringsverplichtingen.
      
    
    
      3.6.
      De minister heeft bij het opleggen van de boete rekening gehouden met de omstandigheid dat [appellante] geen enkel examenonderdeel binnen de inburgeringstermijn heeft gehaald, pas voor het eerst op 1 december 2018 drie examenpogingen heeft gedaan en geen onderwijs heeft gevolgd bij een onderwijsinstelling met een Blik op Werk-keurmerk. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering heeft de minister de maximale boete van € 1.250,00 opgelegd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat de Afdeling dit beleid van de minister niet onredelijk acht. De minister heeft verder terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen gelet op de mantelzorg voor haar echtgenoot, omdat [appellante] gelet op de medische adviezen van Argonaut niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze zorg een zodanige intensiteit had, en zodanig aan haar persoon gebonden was, dat zij daardoor geen onderwijs heeft kunnen volgen. [appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij vanwege de zorg voor haar kinderen geen onderwijs kon volgen. Ook voert [appellante] tevergeefs aan dat toepassing van de Wi in haar geval zou moeten leiden tot matiging van de boete.
      
      
        De Afdeling ziet verder geen aanleiding de boete te matigen gelet op de financiële situatie van [appellante]. Met alleen een in hoger beroep overgelegde UWV-betaalspecificatie van 10 januari 2022 op naam van haar echtgenoot heeft zij haar financiële situatie onvoldoende onderbouwd. Verder is door [appellante] onvoldoende inzicht gegeven in haar financiële lasten en is niet gebleken van de aanwezigheid van schulden. [appellante] heeft ter zitting aangevoerd dat zij en haar echtgenoot onder het bestaansminimum leven omdat zij bewust geen aanvullende bijstandsuitkering hebben aangevraagd, omdat zij dan mogelijk moet gaan werken. De Afdeling overweegt hierover dat de gevolgen van een dergelijke keuze voor haar rekening komen. Gezien deze feiten en omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat [appellante] onevenredig door de opgelegde geldboete zal worden getroffen.
      
      
    
    
      3.7.
      Verder heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de geldschuld van € 1.250,00 geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden op grond van artikel 4:94a van de Awb, omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gevolgen van de invordering van de geldschuld onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Bovendien heeft de minister er terecht op gewezen dat [appellante] een betalingsregeling kan aanvragen.
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      
        4.	Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Kamminga, griffier.
      
      
      
        w.g. Steendijkvoorzitter	
      
      
      
        w.g. Kamminga
        griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022
      
      
      
        876
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
    
    
    
      Artikel 7
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    
    a. het inburgeringsexamen, of
    
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    
    a. het participatieverklaringstraject;
    
    b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
    
    c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 7b
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    
    
      Artikel 31
    
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 32
    
    
    
      Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
    
    
    
      Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 2. Langdurige ziekte
    
    
    
      Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    
    
    
      Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    
    
    
      Beleidsregel boetevaststelling inburgering (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    
    c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    
    
      
        
      
    
    
      * Degene die minimaal 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal en de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of het Staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal twee keer heeft afgelegd komt op grond van artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering in aanmerking voor verlenging van de inburgeringstermijn wegens een niet verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. In dat geval is het opleggen van een boete niet aan de orde.