ECLI:NL:RVS:2022:3624, Raad van State, 07-12-2022, 202103478/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2021 heeft de raad van de gemeente Alphen-Chaam het bestemmingsplan "Centrum-Chaam 2020" gewijzigd vastgesteld. In het bestemmingsplan "Kom Chaam 2005" was de bestemming van de gronden aan de Brouwerij 24-25 in Chaam "Centrumdoeleinden -C-". De bestemming stond onder meer maximaal twee supermarkten toe. De gronden van de locatie zijn in eigendom van [appellant sub 1]. Hij heeft een tegemoetkoming in de door hem geleden planschade als gevolg van de planologische wijziging in het vorige plan aangevraagd. Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam de aanvraag toegewezen en besloten dat de planschade zal worden gecompenseerd in natura door het vaststellen van een bestemmingsplan waarin het oude planologische regime wordt teruggebracht. [appellant sub 1] kan zich niet vinden in deze compensatie in natura. Lidl, verplaatst van de locatie naar "De Eekelaar", en Coop, gevestigd aan de Brouwerij 40 in Chaam, hebben beroep ingesteld tegen het besluit omdat het doel van de raad om slechts twee supermarkten in het plangebied toe te staan volgens hen niet goed in het plan is geborgd. Een voorwaardelijke verplichting die dat afdwingt, ontbreekt.

202103478/1/R2.
    Datum uitspraak: 7 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A], wonend te Best, en [appellant sub 1B], wonend te Oisterwijk (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl), gevestigd te Huizen,
    3.       Laurijssen Supermarkten V.O.F., h.o.d.n. Coop Laurijssen Chaam, en anderen (hierna in enkelvoud: Coop), gevestigd te Oosterhout,
    4.       [appellant sub 4], h.o.d.n. [café] (hierna: [appellant sub 4]), gevestigd te Chaam, gemeente Alphen-Chaam,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Alphen-Chaam (hierna: de raad),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum-Chaam 2020" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], Lidl, Coop en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad, Lidl en Coop en [appellant sub 4] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2022, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, vergezeld door [appellant sub 1A], en de raad, vertegenwoordigd door T.A.B.M. de Kousemaeker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       In het bestemmingsplan "Kom Chaam 2005" (hierna: het oorspronkelijke plan) was de bestemming van de gronden aan de Brouwerij 24-25 in Chaam (hierna: de locatie) "Centrumdoeleinden -C-". De bestemming stond onder meer maximaal twee supermarkten toe.
    In het bestemmingsplan "Centrum Chaam 2016" (hierna: het vorige plan) heeft de locatie de bestemming "Centrum" met de functieaanduiding "specifieke vorm van centrum - verplaatsingslocatie" zonder de aanduiding "supermarkt" gekregen. Daardoor was op die locatie geen supermarkt meer  toegestaan.
    2.       De gronden van de locatie zijn in eigendom van [appellant sub 1]. [appellant sub 1] heeft een tegemoetkoming in de door hem geleden planschade als gevolg van de planologische wijziging in het vorige plan aangevraagd. Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam de aanvraag toegewezen en besloten dat de planschade zal worden gecompenseerd in natura door het vaststellen van een bestemmingsplan waarin het oude planologische regime wordt teruggebracht. Als het plan niet is vastgesteld of onherroepelijk is op 30 december 2022 maakt [appellant sub 1] volgens het besluit alsnog aanspraak op de tegemoetkoming in planschade van € 578.381,00.
    Bestemmingsplan - Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Plan "Centrum-Chaam 2020"
    4.       De raad heeft met de vaststelling van het plan "Centrum-Chaam 2020" uitvoering gegeven aan het besluit van het college van 6 april 2020 tot compensatie van [appellant sub 1] in natura, door de vestiging van een supermarkt op de locatie weer mogelijk te maken met de toevoeging van de functieaanduiding "supermarkt" aan de gronden met de bestemming "Centrum" in plaats van de aanduiding "specifieke vorm van centrum - verplaatsingslocatie". Het plangebied bestaat uit de gronden in het centrum van Chaam waar een supermarkt mag worden gevestigd, dat wil zeggen op de locatie aan de Brouwerij 24-25, op de gronden van de daarnaast gelegen Brouwerij 40 en ter plaatse van de nieuwbouw "De Eekelaar" aan de Brouwerij 94 in Chaam. Het plan staat maximaal twee supermarkten op deze drie locaties in het plangebied toe. In artikel 8, aanhef en onder b, van de planregels is daarnaast opgenomen dat per aanduidingsvlak van de aanduiding "supermarkt" maximaal één supermarkt met het gehele bruto vloeroppervlak van een supermarkt is gevestigd.
    5.       [appellant sub 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 maart 2021 tot vaststelling van het plan, omdat hij zich niet kan vinden in deze compensatie in natura.
    Lidl, verplaatst van de locatie naar "De Eekelaar", en Coop, gevestigd aan de Brouwerij 40 in Chaam, hebben beroep ingesteld tegen het besluit omdat het doel van de raad om slechts twee supermarkten in het plangebied toe te staan volgens hen niet goed in het plan is geborgd. Een voorwaardelijke verplichting die dat afdwingt, ontbreekt.
    [appellant sub 4] is exploitant van een, nabij het plan gelegen, café-restaurant aan de [locatie] in Chaam. Hij heeft beroep ingesteld tegen het besluit omdat een erfdienstbaarheid de uitvoering van het plan volgens hem belemmert.
    Beroep [appellant sub 1]
    Procesbelang
    6.       Volgens de raad moet het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk worden verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. De raad stelt dat het plan uitsluitend aanvullende gebruiksmogelijkheden biedt op de locatie en het resultaat van de procedure niet van betekenis is voor [appellant sub 1].
    6.1.    [appellant sub 1] wil bereiken dat de Afdeling het besluit van 25 maart 2021 vernietigt, waardoor het plan niet onherroepelijk wordt en hij alsnog aanspraak maakt op de tegemoetkoming in planschade van € 578.381,00. Anders dan de raad stelt, heeft [appellant sub 1] dus belang bij de beoordeling van zijn beroep. Dit betekent dat het beroep van [appellant sub 1] inhoudelijk moet worden beoordeeld.
    Goede ruimtelijke ordening en motivering
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het plan uitsluitend uit financiële overwegingen is vastgesteld en zorgt voor overaanbod. [appellant sub 1] verwijst naar het rapport van Bureau Stedelijke Planning B.V. van 7 juli 2020 (hierna: BSP-rapport) waarin staat dat de kwantitatieve behoefte aan de supermarktuitbreiding ontbreekt. Volgens [appellant sub 1] volgt uit het door hem overgelegde rapport van Rho van 22 oktober 2020, anders dan uit het BSP-rapport, dat ook de kwalitatieve behoefte aan het plan ontbreekt. [appellant sub 1] stelt dat maximaal twee supermarkten mogelijk zijn en dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat een van de bestaande supermarkten zich zal vestigen op de locatie. Volgens [appellant sub 1] is zijn directe planschade onder deze omstandigheden niet daadwerkelijk gecompenseerd met de vaststelling van het plan. Volgens [appellant sub 1] is ook sprake van détournement de pouvoir.
    7.1.    De raad stelt dat hij een algehele belangenafweging heeft gemaakt in het kader van een goede ruimtelijke ordening, waarbij niet doorslaggevend is geweest dat [appellant sub 1] de voorkeur heeft voor een tegemoetkoming in geld.  Volgens de raad voorziet het plan in compensatie in natura en maakt het plan daarnaast optimalisatie van het supermarkt-aanbod in Chaam mogelijk, waarmee de detailhandelsstructuur in het centrum wordt versterkt. Onder verwijzing naar het BSP-rapport dat behoort bij de plantoelichting, stelt de raad dat er een kwalitatieve behoefte is aan optimalisatie van het supermarktaanbod tot twee grote supermarkten met meer supermarktmeters, in plaats van een kleine en een grote supermarkt. De panden van de locatie aan de Brouwerij 24-25 kunnen volgens de raad invulling geven aan die gewenste optimalisatie, omdat deze groter zijn dan de huidige locatie van de Albert Heijn in het pand aan de Brouwerij 40. Volgens de raad past het plan bij de huidige situatie en biedt het tevens ruimte in de toekomst om de supermarktvestigingen anders te lokaliseren.
    7.2.    De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan bestemmingen moet aanwijzen en regels moet geven die hij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De ruimtelijke motieven moeten bij het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voorop staan en moeten het besluit kunnen dragen.
    7.3.    Volgens de plantoelichting is de aanleiding voor de vaststelling van het plan de tegemoetkoming in de planschade door de compensatie in natura en heeft de gemeente de voorkeur voor deze vorm van compensatie omdat dit de laagste kosten met zich brengt. Naast dit financiële motief heeft de raad onder verwijzing naar het BSP-rapport een ruimtelijk motief naar voren gebracht, namelijk het optimaliseren van het supermarkt-aanbod. De Afdeling ziet zich daarom gesteld voor de vraag of dit ruimtelijk motief het plan, gelet op het hiervoor onder 3 gegeven toetsingskader, kan dragen.
    7.4.    De raad heeft in de procedure over de vaststelling van het vorige plan het standpunt ingenomen dat de locatie aan de Brouwerij 24-25 om verschillende redenen niet meer als supermarkt kon worden bestemd. De locatie werd toen te klein geacht voor een supermarkt en het werd niet mogelijk geacht om daar de winkelruimte uit te breiden. De Afdeling verwijst naar de overwegingen onder 20.1 en 20.3 van de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2908, over het bestemmingsplan "Centrum Chaam 2016".
    7.5.    In het BSP-rapport is vermeld dat op grond van het plan feitelijk slechts twee supermarkten in Chaam zijn toegestaan, dat er nu een supermarkt is gevestigd in De Eekelaar (1.950 m² bvo) en een tweede supermarkt aan de Brouwerij 40-46 (1.258 m² bvo). In het maximale scenario dat het plan toelaat, met een supermarkt in De Eekelaar en een supermarkt op de locatie aan de Brouwerij 24-25 (1.913 m² bvo), neemt het aantal supermarktmeters volgens BSP toe met 655 m² bvo, ofwel 525 m² wvo. In het BSP-rapport staat dat die uitbreiding van de supermarktmeters met 525 m² wvo in het maximale scenario puur kwantitatief niet goed kan worden gemotiveerd, gelet op het inwonerdraagvlak en het rendement van de supermarkten per m2 (de vloerproductiviteit), dat al onder het Nederlandse gemiddelde ligt. Volgens BSP zijn er kwalitatief wel redenen te vinden voor de uitbreiding. Omdat het pand aan de Brouwerij 40-46 naar moderne maatstaven te klein is, kan de tweede supermarkt door een uitbreiding groeien tot een moderne supermarkt die de consument beter kan bedienen. Met twee volwaardige, elkaar in segment aanvullende supermarkten in het centrum van Chaam wordt volgens BSP een optimale balans gecreëerd. Volgens BSP zullen beide supermarkten bij zo’n uitbreiding waarschijnlijk genoegen moeten nemen met een lagere vloerproductiviteit dan gemiddeld.
    7.6.    De Afdeling stelt vast dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom hij ten aanzien van de ruimtelijke geschiktheid van de locatie voor de bestemming van supermarkt van standpunt is veranderd.
    De door BSP gestelde kwalitatieve behoefte wijkt niet alleen af van het daarover in het kader van het bestemmingsplan "Centrum Chaam 2016" ingenomen standpunt, maar is naar het oordeel van de Afdeling gebaseerd op aannames en onvoldoende concreet. Zo ontbreekt een onderbouwing van de behoefte aan dan wel een concreet plan voor de aan de Brouwerij 40 gevestigde supermarkt voor de gestelde verplaatsing naar de locatie. De raad heeft in het bijzonder niet aannemelijk gemaakt dat Coop een reële behoefte heeft aan meer supermarktmeters in de gestelde omvang, dat wil zeggen 525 m² wvo. De enkele stelling van de raad ter zitting dat de huidige Coop naar verhouding veel te klein is en dat Coop behoefte zou hebben aan een groter pand is daartoe onvoldoende. Dit klemt te meer nu het pand aan de Brouwerij 25 al wordt gebruikt door het Kruidvat, waardoor de gestelde extra 525 m² wvo niet beschikbaar is. Ook kan er niet aan voorbij worden gegaan dat in het BSP-rapport is gesteld dat beide supermarkten bij uitbreiding waarschijnlijk genoegen moeten nemen met een lagere vloerproductiviteit dan gemiddeld. Rho heeft onweersproken gesteld dat dit zou neerkomen op een omzet die 31% lager ligt dan gemiddeld. Ook dit geeft grond voor het oordeel dat de gestelde kwalitatieve behoefte onvoldoende realiteitswaarde heeft.
    Naar het oordeel van de Afdeling is het door de raad gestelde ruimtelijk motief voor het vaststellen van dit plan dan ook niet toereikend om dat zelfstandig te kunnen dragen. De raad heeft niet aannemelijk gemaakt dat er een reële kwalitatieve behoefte is aan uitbreiding van het supermarkt-aanbod op de locatie. Omdat dit het enige ruimtelijke motief is dat aan het besluit ten grondslag is gelegd, houdt het besluit vanwege dit motiveringsgebrek geen stand. Het betoog van [appellant sub 1] dat het plan in strijd met artikel 3:46 van de Awb is vastgesteld, slaagt. Het besluit tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum Chaam 2020" dient daarom vanwege strijd met het motiveringsbeginsel te worden vernietigd.
    7.7.    Gelet op het voorgaande, behoeven de overige beroepsgronden van [appellant sub 1] geen bespreking meer.
    Beroepen van Coöp, Lidl en [appellant sub 4]
    8.       Gelet op de omstandigheden van dit geval ziet de Afdeling in het geconstateerde gebrek, te weten een ontoereikend ruimtelijk motief voor het plan, aanleiding om ook de beroepen van Coöp, Lidl en [appellant sub 4] gegrond te verklaren. Gelet hierop hoeven hun beroepsgronden niet meer inhoudelijk besproken te worden.
    Verwerken van de beslissing
    9.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Proceskosten
    10.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1], Coöp, Lidl en [appellant sub 4]  vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], Lidl Nederland GmbH, Laurijssen Supermarkten V.O.F. en anderen en [appellant sub 4] tegen het besluit van de raad van de gemeente Alphen-Chaam van 25 maart 2021, kenmerk 310291, tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum Chaam 2020", gegrond;
    II.       vernietigt dat besluit;
    III.      draagt de raad van de gemeente Alphen-Chaam op om binnen vier    weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde dictumonderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Alphen-Chaam tot vergoeding van bij de hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
    a. € 1.518,00 aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 759,00 aan Lidl Nederland GmbH, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    c. € 759,00 aan Laurijssen Supermarkten V.O.F. en anderen, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    d. € 759,00 aan [appellant sub 4], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Alphen-Chaam aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a. € 181,00 aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 360,00 aan Lidl Nederland GmbH;
    c. € 360,00 aan Laurijssen Supermarkten V.O.F. en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    d. € 181,00 aan [appellant sub 4].
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter
    w.g. De Vlieger-Mandour
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
    615