ECLI:NL:RVS:2022:3200, Raad van State, 16-11-2022, 202105192/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen een aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning voor een uitweg van het perceel [locatie 1] naar het zogenoemde Alexanderlaantje in Bergen afgewezen. [appellante] is eigenaar van het perceel en het pand [locatie 1] te Bergen. Het perceel grenst aan de westzijde aan het zogenoemde Alexanderlaantje, dat een verbinding vormt tussen het Plein en de Karel de Grotelaan in Bergen. Het Alexanderlaantje is toegankelijk voor voetgangers en fietsers en wordt acht tot tien keer per dag gebruikt voor het laden en lossen ten behoeve van de aangrenzende supermarkt. Daarbij rijden vrachtwagens achterwaarts het Alexanderlaantje in. [partij] is eigenaar van het pand waarin de supermarkt is gevestigd en van de grond waarop het Alexanderlaantje is gelegen. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat deze uitweg de al bestaande onveilige verkeerssituatie op het Alexanderlaantje als gevolg van achteruitrijdend vrachtverkeer zal verslechteren.

202105192/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Bergen (NH), als rechtsopvolger van [bedrijf],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 juni 2021 in zaak nr. 19/4387 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2019 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning voor een uitweg van het perceel [locatie 1] naar het zogenoemde Alexanderlaantje in Bergen afgewezen.
    Bij besluit van 22 augustus 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202105189/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2022:3199) ter zitting behandeld op 4 oktober 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.W. Feenstra, advocaat te Haarlem, vergezeld van [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. van Dijk en J. Bekkers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van het perceel en het pand [locatie 1] te Bergen. Het perceel grenst aan de westzijde aan het zogenoemde Alexanderlaantje, dat een verbinding vormt tussen het Plein en de Karel de Grotelaan in Bergen. Het Alexanderlaantje is toegankelijk voor voetgangers en fietsers en wordt acht tot tien keer per dag gebruikt voor het laden en lossen ten behoeve van de aangrenzende supermarkt. Daarbij rijden vrachtwagens achterwaarts het Alexanderlaantje in. [partij] is eigenaar van het pand waarin de supermarkt is gevestigd en van de grond waarop het Alexanderlaantje is gelegen.
    2.       Het college heeft de aanvraag bij het besluit van 19 februari 2019 afgewezen op grond van artikel 2.18 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.12, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2018 (hierna: de APV), omdat deze uitweg de al bestaande onveilige verkeerssituatie op het Alexanderlaantje als gevolg van achteruitrijdend vrachtverkeer zal verslechteren. Het college heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften.
    3.       Het college heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op een verkeersadvies van Bekkers van 23 januari 2019. Bekkers heeft in zijn advies vermeld dat het Alexanderlaantje bestaat uit een rijbaan zonder voetpaden. Omdat er onvoldoende ruimte aanwezig is, kunnen dergelijke voorzieningen niet worden gerealiseerd en moeten voetgangers van de rijbaan gebruik maken. Doordat bevoorradend verkeer van de aangrenzende supermarkt achteruitrijdend van de weg gebruik moet maken, kunnen er gevaarlijke situaties ontstaan met voetgangers en fietsers. Door de extra uitweg wordt dit gevaar groter. Ook omdat de uitweg voor achteruitrijdend vrachtverkeer slecht zichtbaar is. Deze bevindt zich tijdens het achteruitrijden rechtsachter de vrachtwagen. Vanuit een veilig gebruik van de weg is het daarom niet wenselijk dat het gebruik van het Alexanderlaantje toeneemt en de uitweg wordt aangelegd, aldus Bekkers in zijn advies.
    4.       [appellante] heeft in beroep een rapport van adviesbureau Goudappel Coffeng van 20 oktober 2019 overgelegd. Goudappel Coffeng stelt in haar rapport dat in de huidige situatie al langzaam verkeer op het Alexanderlaantje aanwezig is. De ontmoetingskans tussen verkeersdeelnemers op het Alexanderlaantje is laag en de intensiteiten van zowel het gemotoriseerd verkeer als het langzame verkeer zijn zeer beperkt. Bij ingebruikneming van het pand wordt, conform de opgave van [appellante], geen significante toename van langzaam verkeer in de straat verwacht. Het verkeer op straat betreft bestemmingsverkeer en is bekend met de situatie ter plaatse. Door de lage snelheden is de kans op letsel in geval van een botsing klein. De straat vormt een lange rechtstand waardoor verkeersdeelnemers een volledig zicht hebben op de verkeerssituatie op straat. Hierdoor zijn zij in staat om tijdig te anticiperen. Op ca. 1,25 m van de gevel van het pand staan paaltjes, waardoor een bufferruimte wordt gecreëerd. Hierdoor hebben fietsers en voetgangers die het pand verlaten een mogelijkheid om zich veilig op te stellen, zicht te krijgen op de verkeerssituatie op straat en te beoordelen of het mogelijk is om veilig de straat op te gaan. De situering en het toekomstig gebruik van de toegang is vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid acceptabel. De situatie leidt niet tot een verslechtering van de verkeersveiligheid op en rond het Alexanderlaantje, aldus Goudappel Coffeng.
    Wettelijk kader
    5.       Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt:
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    Art. 2.18 luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
    Artikel 1:8 van de APV luidt:
    "1. De vergunning of ontheffing/vrijstelling kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegd bestuursorgaan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu.
    2. Een vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegd bestuursorgaan ook worden geweigerd als de aanvraag daarvoor minder dan 3 weken voor de beoogde datum van de beoogde activiteit is ingediend en daardoor een behoorlijke behandeling van de aanvraag niet mogelijk is.
    3. Voor bepaalde, door het bestuursorgaan aan te wijzen vergunningen of ontheffingen/vrijstellingen kan de in het tweede lid genoemde termijn worden verlengd tot ten hoogste acht weken, tenzij bij deze verordening een andere termijn is bepaald."
    Artikel 2:12 luidt:
    "1. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag:
    a. een uitweg te maken naar de weg;
    […]
    3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de omgevingsvergunning worden geweigerd in het belang van:
    a. de bruikbaarheid van de weg;
    b. het doelmatig en veilig gebruik van de weg;
    c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    d. de bescherming van de groenvoorzieningen in de gemeente.
    […]"
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college heeft kunnen concluderen dat de uitweg zal leiden tot een afname van de verkeersveiligheid ter plaatse. Daarbij is volgens de rechtbank van belang dat het college zijn standpunt heeft gebaseerd op het advies van de gemeentelijke verkeersdeskundige. Verder is van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1169) heeft geoordeeld, dat de raad van de gemeente Bergen zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat achterwaarts het Alexanderlaantje inrijdende vrachtwagens een onveilige situatie creëren voor voetgangers en fietsers. [appellante] heeft ook ter zitting van de rechtbank desgevraagd geen concreet beoogd gebruik van het pand en de uitweg kunnen benoemen dat dit anders zou maken. De rechtbank is voorts van oordeel dat het rapport van Goudappel Coffeng geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de uitweg niet zal leiden tot een verslechtering van de verkeersveiligheid. Het college heeft uit het oogpunt van een veilig gebruik van de weg de gevraagde vergunning in redelijkheid kunnen weigeren. Het belang van [appellante] bij de gevraagde uitweg kan aan dat belang en het gewicht ervan niet afdoen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de gevraagde vergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij voert daartoe allereerst aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college heeft kunnen concluderen dat de uitweg zal leiden tot een afname van de verkeersveiligheid ter plaatse. Het pand zal slechts door een gering aantal voetgangers en fietsers worden benaderd. De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat het college mocht uitgaan van het advies van Bekkers, omdat Bekkers werkzaam is voor de gemeente Bergen en daarom niet onafhankelijk is. Uit het advies volgt daarnaast niet dat is onderzocht, of en wanneer achteruitrijdende vrachtwagens voor een onveilige situatie op het Alexanderlaantje zorgen, hoe dit zich verhoudt tot de aldaar aanwezige voetgangers en fietsers en wat de invloed van de gevraagde uitweg daarop is. Volgens [appellante] doet de uitweg geen afbreuk aan het doelmatig en veilig gebruik van de weg, omdat ook dan vrachtenwagens het Alexanderlaantje in kunnen blijven rijden en de draaicirkel kunnen blijven maken, zowel vrachtwagenchauffeurs als voetgangers en fietsers goed op moeten blijven letten en verkeersdeelnemers een volledig zicht op de verkeerssituatie blijven houden en daardoor in staat zijn om tijdig te anticiperen. De rechtbank heeft verder ten onrechte geoordeeld dat het rapport van Goudappel Coffeng geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de uitweg niet zal leiden tot een verslechtering van de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft niet onderbouwd waarom zij aan het advies van Bekkers een zwaarder gewicht heeft toegekend dan aan het rapport van Goudappel Coffeng. [appellante] voert voorts aan dat indien het college meent dat in de huidige situatie sprake is van een onveilige situatie, het voor de hand ligt dat wordt bezien of in het belang van de verkeersveiligheid maatregelen kunnen worden getroffen. Bovendien volgt uit het rapport van Goudappel Coffeng dat in het verleden een ontsluiting aan het Alexanderlaantje is geweest. Dit heeft geen verkeersproblemen opgeleverd. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen concreet beoogd gebruik van het pand en de uitweg heeft kunnen benoemen dat de onveilige situatie anders zou maken. Het bestemmingsplan dat op het perceel rust en de verleende omgevingsvergunning voor de afwijking ervan geven aan welk gebruik ter plaatse is toegestaan.
    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar belang niet kan afdoen aan het belang en het gewicht van een veilig gebruik van de weg. Door het college is ten onrechte voorbijgegaan aan haar belang bij het verkrijgen van de gevraagde vergunning. Zij kan het pand thans niet bereiken, ontsluiten en gebruiken en er bestaan geen andere mogelijkheden om een uitweg te creëren.
    7.1.    Het toetsingskader voor de aangevraagde omgevingsvergunning volgt uit artikel 2.12, derde lid, van de APV. Daarin staat op welke gronden een omgevingsvergunning door het college kan worden geweigerd. Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag, of een van de weigeringsgronden van artikel 2.12, derde lid, van de APV zich voordoet. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
    Als een of meer van de in artikel 2.12, derde lid, van de APV genoemde weigeringsgronden zich voordoet, moet een belangenafweging worden gemaakt. Het college heeft daarbij beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de weigering niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering te dienen doelen.
    Doelmatig en veilig gebruik van de weg
    7.2.    De Afdeling heeft in de eerdergenoemde uitspraak van 29 april 2020 over het besluit van de raad van de gemeente Bergen om het Alexanderlaantje aan het openbaar verkeer te onttrekken, overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de achterwaarts rijdende vrachtwagens een onveilige situatie creëren voor voetgangers en fietsers die gebruik maken van het Alexanderlaantje. Het college heeft zijn standpunt dat de uitweg tot een verslechtering van de verkeersveiligheid ter plaatse zal leiden gebaseerd op een advies van verkeersdeskundige Bekkers. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college het besluit op de aanvraag niet op dit advies heeft mogen baseren. Het enkele feit dat Bekkers werkzaam is voor de gemeente Bergen kan niet tot dit oordeel leiden. Verder is niet gebleken dat Bekkers het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek met vooringenomenheid heeft uitgevoerd.
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het rapport van Goudappel Coffeng van 20 oktober 2019 geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de uitweg niet zal leiden tot een verslechtering van de verkeersveiligheid. Ook een lichte toename van voetgangers en fietsers als gevolg van de uitweg zal de ontmoetingskansen tussen verkeersdeelnemers op het Alexanderlaantje doen toenemen. Dat dit slechts langzaam verkeer betreft doet aan de onoverzichtelijke situatie voor vrachtwagens niet af; ook bij lage snelheden kan een botsing met een vrachtwagen ingrijpende gevolgen hebben, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Dat, zoals Goudappel Coffeng in haar advies heeft gesteld, fietsers en voetgangers die het pand verlaten de mogelijkheid hebben om zich veilig op te stellen op de strook tussen het pand en het Alexanderlaantje, is geen grond voor het oordeel dat de uitweg de bestaande verkeerssituatie desondanks niet onveiliger dan thans zou maken. Zoals de Afdeling in de uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2022:3199) heeft geoordeeld, maakt deze strook geen onderdeel uit van het Alexanderlaantje. Verder heeft Goudappel Coffeng in haar rapport weliswaar vermeld dat het pand in het verleden een ontsluiting aan het Alexanderlaantje heeft gehad, maar daaruit volgt niet dat deze uitweg destijds geen verkeersproblemen heeft opgeleverd, zoals [appellante] stelt. Uit het rapport volgt evenmin of voor deze uitweg destijds een uitwegvergunning is verleend.
    Dat, zoals [appellante] aanvoert, uit het op het perceel rustende bestemmingplan en de verleende omgevingsvergunning voor de afwijking daarvan blijkt welk gebruik ter plaatse is toegestaan, betekent niet dat dit gebruik de situatie op het Alexanderlaantje niet onveiliger maakt.
    Dat, zoals [appellante] ter zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, in het verleden langs het Alexanderlaantje paaltjes waren geplaatst die een bufferzone voor voetgangers vormden en deze paaltjes door [partij] zijn verwijderd, is voor de beoordeling, of sprake is van een verkeersonveilige situatie niet relevant. Het college moest bij het besluit van 22 augustus 2019 de feitelijke situatie betrekken zoals die was ten tijde van het nemen van dat besluit.
    7.3.    Gelet op voorgaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de afwijzingsgrond van artikel 2:12, derde lid, aanhef en onder b, van de APV zich voordoet.
    Belangenafweging
    7.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1105), is het pand tot het moment van aankoop door de rechtsvoorgangster van [appellante], [bedrijf], altijd, mede, ontsloten geweest via een toegangsweg naar de Karel de Grotelaan. Deze toegangsweg maakt thans deel uit van het perceel [locatie 2]. [bedrijf] heeft erkend dat zij bij de aankoop van het pand van de eigenaar van het perceel [locatie 2], geen recht van overpad heeft bedongen over diens perceel. Daarnaast was het pand sinds 2016 niet meer via het Plein bereikbaar, omdat de huurovereenkomst van de onbebouwde grond tussen het pand en het Plein destijds is opgezegd. Ten tijde van de aankoop van het pand door [bedrijf] bestond dus geen uitweg van het pand naar de openbare weg. Dat [appellante], zoals zij stelt, wegens het op 15 juni 2021 vastgestelde bestemmingsplan "De 7 Dorpelingen" ervan uitging dat het belang van het college bij de weigering van de uitwegvergunning zou vervallen en zij daarom het pand van [bedrijf] heeft gekocht, is niet relevant. Nog daargelaten wat [appellante] met deze stelling wenst te bereiken, heeft deze aankoop plaatsgevonden na het besluit van 22 augustus 2019, waardoor dat feit bij de beoordeling van dat besluit buiten beschouwing moet blijven.
    7.5.    Gelet op het voorgaande heeft het college aan het belang van de verkeersveiligheid redelijkerwijs een zwaarder gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van [appellante] om vanaf het pand te kunnen uitwegen op het Alexanderlaantje. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college uit het oogpunt van een veilig gebruik van de weg, de gevraagde omgevingsvergunning redelijkerwijs heeft kunnen weigeren.
    7.6.    De betogen falen.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    809