ECLI:NL:RBDHA:2022:11145, Rechtbank Den Haag, 14-10-2022, SGR 20/7319 + 21/5770
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Twee lasten onder dwangsom. LOD I: rechtsvordering tot betaling van verbeurde dwangsom is verjaard. Beroep LOD I is niet-ontvankelijk. LOD II: verweerder heeft ten onrechte ter voorkoming van herhaling de last onder dwangsom opgelegd. Beroep LOD II is gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 20/7319 en 21/5770 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2022 in de zaak tussen
    
      
        
        de vennootschap onder firma [eiser 1], gevestigd te [vestigingsplaats], [eiser 2] en [eiser 3], te [woonplaats] (eisers)
      (gemachtigde: mr. A.A.G. Balkenende),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (verweerder)
    (gemachtigde: A. de Zeeuw).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Blijkens uittreksels van de Kamer van Koophandel zijn [eiser 2] en [eiser 3] vennoten van de vennootschap onder firma [eiser 1] (de vennootschap). De vennootschap is gevestigd op Boulevard [adres] [nummer] ([plek strand]) te [plaats]. 
    
    
    
      In het besluit van 2 april 2020 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan de vennootschap de last opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van [plek strand] binnen twee maanden te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 20.000,- ineens.
    
    
    
      In het besluit van 14 oktober 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit I met aanvullende motivering ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit I ligt het advies van de Commissie bezwaarschriften (de commissie) ten grondslag. Verweerder wijkt van het advies van de commissie in die zin af dat het betoog van de commissie dat met de breedte van het strandvak de korte zijde wordt bedoeld, niet gevolgd wordt. Voor het overige wordt het advies van de commissie overgenomen ter motivering van het bestreden besluit I.
    
    
    
      In het besluit van 26 januari 2021 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan de vennootschap ter voorkoming van herhaling de last opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van [plek strand] per 1 februari 2021 (te beëindigen en) beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 80.000,- ineens. 
    
    
    
      In het besluit van 20 juli 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder – overeenkomstig het advies van de commissie – het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 7 september 2022 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben [eiser 2], [eiser 3], de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1.	Ter plaatse geldt onder meer het bestemmingsplan “Kustwerk Katwijk” (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rust op [plek strand] de bestemming ‘Recreatie – Strand’. De verdere voor de beoordeling van deze zaak relevante wetten en regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt. 
    
    
    
      2.1
      Bij brief van 18 december 2020 heeft verweerder aan de vennootschap meegedeeld dat op 2 juni 2020 is geconstateerd dat de vennootschap niet binnen de begunstigingstermijn heeft voldaan aan de last onder dwangsom. De dwangsom is daarom van rechtswege verbeurd. Verweerder heeft in de brief aangegeven voornemens te zijn om de verbeurde dwangsom in te vorderen. Eisers hebben hierop een zienswijze ingediend. In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat niet tijdig (niet vóór 2 juni 2021) een invorderingsbesluit is genomen, waardoor de bevoegdheid om de dwangsom in te vorderen is verjaard.
      
    
    
      2.2
      Op grond van artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht – zoals dat artikel gold ten tijde van het bestreden besluit I – verjaart de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Omdat er sinds 2 juni 2020 meer dan een jaar is verstreken, betekent dit dat verweerder de dwangsom niet meer kan invorderen. 
      
    
    
      2.3
      Op de zitting hebben partijen aangegeven dat zij van mening zijn dat er nog procesbelang is. Volgens eisers is het procesbelang erin gelegen dat zij zich beperkt voelen in het ondernemen en zij de geleden schade wellicht willen claimen. Volgens verweerder is het procesbelang erin gelegen dat het gaat om de vraag of verweerder de dwangsom terecht heeft opgelegd. 
      
    
    
      2.4
      Vanwege het verjaren van de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsom kunnen eisers met het beroep tegen het bestreden besluit I echter niet meer bereiken wat zij wilden bereiken, namelijk dat de dwangsom niet wordt ingevorderd. 
      
    
    
      2.5
      Wat betreft de stelling van eisers dat zij geleden schade willen claimen, constateert de rechtbank dat eisers geen verzoek om schadevergoeding hebben ingediend. Het procesbelang kan daarin dan ook thans niet zijn gelegen. Het procesbelang bij het bestreden besluit I is dan voor eisers nog gelegen in de vraag of verweerder de last onder dwangsom in het primaire besluit II terecht heeft opgelegd. Hier zal in 3.1 en verder op worden ingegaan. 
      
    
    
      3.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat de overtreding voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit II was beëindigd. Dat betekent dat nog slechts een last kon worden opgelegd ter voorkoming van herhaling van deze overtreding. Om te bepalen of terecht een last is opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding, dient de rechtbank eerst vast te stellen of sprake is geweest van een eerdere overtreding. Eisers hebben in dit kader aangevoerd dat verweerders wijze van bepaling van de open ruimte van 25% onjuist is en niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Met de terrassen van de strandhuisjes wordt wel voldaan aan de 25%-regel. Deze terrassen vallen niet onder ‘bebouwing’ in de zin van het bestemmingsplan. Daarnaast zijn de regels in het bestemmingsplan niet duidelijk en dient de definitie van ‘bebouwing’ voorzien te worden van nadere uitleg en interpretatie. Bovendien wordt voldaan aan het doel van de 25%-regel, namelijk dat er sprake is van het streefbeeld van een niet volledig dichtbebouwd strandvak en het visueel niet aandoen van bebouwd zijn. Een open terras, een voorportaal en een terrasconstructie aan de strandhuisjes, doen visueel niet aan als bebouwing.
      
    
    
      3.2
      Aan het primaire besluit II ligt de constatering van de eerdere overtreding van 2 juni 2020 ten grondslag. Uit het constateringsrapport van de controle op 2 juni 2020 volgt dat het een strandvak van 112 meter betreft en dat 25% van het strandvak 28 meter is. De gemeten aaneengesloten open ruimte is 10 meter indien de terrassen van de strandhuisjes niet meegenomen worden als bebouwing. Indien die terrassen wel meegenomen worden als bebouwing, dan is er geen aaneengesloten open ruimte. 
      
    
    
      3.3
      De rechtbank is met verweerder van oordeel dat geen reden bestaat om het begrip ‘bebouwing’ anders uit te leggen dan in de begripsomschrijving is opgenomen. Gelet op artikel 1.29 van het bestemmingsplan dienen de terrassen van de strandhuisjes aangemerkt te worden als bouwwerk, nu het een constructie van enige omvang van hout betreft die direct steun vindt op de grond. Op grond van artikel 1.15 van het bestemmingsplan valt een bouwwerk geen gebouw zijnde onder de definitie van bebouwing. Dit betekent dat de terrassen van de strandhuisjes aangemerkt dienen te worden als bebouwing in de zin van het bestemmingsplan. Er is dan ook geen sprake van aaneengesloten open ruimte op [plek strand]. Bovendien overweegt de rechtbank dat ook in het geval de terrassen van de strandhuisjes niet meegenomen worden als bebouwing, er slechts sprake is van 10 meter aaneengesloten open ruimte. Dit is te weinig nu volgens artikel 6.2.3, aanhef en onder q, sprake dient te zijn van 25% aaneengesloten ruimte. Dat volgens eisers een open terras, een voorportaal en een terrasconstructie aan de strandhuisjes visueel niet aandoen als bebouwing, maakt dit niet anders. Uit het bestemmingsplan volgt duidelijk wat onder de definitie van bebouwing valt. Het visuele aspect speelt hierbij geen rol. 
      
    
    
      3.4
      Hieruit volgt dat de vennootschap [plek strand] op 2 juni 2020 heeft gebruikt in strijd met artikel 6.2.3, aanhef en onder q, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 
      
    
    
      4.1
      Nu vaststaat dat sprake is geweest van een overtreding, ligt de vraag voor of verweerder bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaling van deze overtreding.
      
    
    
      4.2
      Volgens rechtspraak van de Afdeling kan een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
      
    
    
      4.3
      
        Op de zitting hebben eisers verklaard dat het opgebouwde strandpaviljoen en terras ieder jaar anders is. In de winterperiode worden investeringen gedaan en wordt een plan gemaakt. Ieder jaar wordt opnieuw gekeken naar de wens van de gasten en worden het strandpaviljoen, het terras en de strandhuisjes daarop aangepast. Zo kan de indeling van het strandvak in het ene jaar geheel anders zijn dan in het andere jaar. 
        Dat de indeling en de opbouw van strandpaviljoen, het terras en de strandhuisjes, en daarmee de indeling van het strandvak, ieder jaar anders is, is door verweerder niet weersproken. 
      
      
    
    
      4.4
      
        De rechtbank overweegt dat op [plek strand] door verweerder tweemaal een overtreding van hetzelfde voorschrift is geconstateerd, in 2019 en 2020. In 2019 heeft dit geleid tot een vooraankondiging last onder dwangsom, waarna het handhavingstraject niet verder is voortgezet. In 2020 heeft dit (met het primaire besluit I) geleid tot het opleggen van een last onder dwangsom. Met de constatering van de overtreding op 2 juni 2020 is de in het primaire besluit I opgelegde dwangsom verbeurd. 
        Op de datum van het nemen van het primaire besluit II was, zo staat tussen partijen vast en oordeelt ook de rechtbank, nog geen sprake van een overtreding omdat het strandpaviljoen, het terras en de strandhuisjes nog niet waren opgebouwd. 
        Omdat de indeling en de opbouw van het strandvak ieder jaar anders is, kon verweerder op 26 januari 2021 naar het oordeel van de rechtbank nog niet voldoende vaststellen dat er sprake was van dezelfde omstandigheden als ten tijde van de eerdere overtredingen in de jaren 2019 en 2020. Dit betekent dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van het primaire besluit II niet, althans onvoldoende, op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding op 2 juni 2020. 
      
      
    
    
      4.5
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder op 26 januari 2021 ten onrechte ter voorkoming van een herhaling de last onder dwangsom heeft opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van [plek strand] per 1 februari 2021 te beëindigen en beëindigd te houden. Hieruit volgt verder dat verweerder de last onder dwangsom ten onrechte heeft gehandhaafd in bezwaar. 
      
    
  
  
    Conclusies
    
    5. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.4 zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaren. Gelet op hetgeen is overwogen in 4.4 en 4.5 zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond verklaren. De overige door eisers aangevoerde gronden hoeven niet besproken te worden. Dit betekent dat eisers de dwangsommen van € 20.000,- en € 80.000,- niet hoeven te betalen.
    
    6. De rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen. De rechtbank ziet, nu het strandseizoen 2021 al beëindigd is en geen constatering van een overtreding heeft plaatsgevonden, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit II te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit II. 
    
    7. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaart wegens het achterwege laten van een tijdige stuitingshandeling en dit voor risico van verweerder komt, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder zal worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond verklaart, zal verweerder in dat beroep ook worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
    
    8. Eisers hebben ook verzocht om vergoeding van de kosten die zij in bezwaar hebben gemaakt. Omdat het primaire besluit II wordt herroepen, zal de rechtbank verweerder veroordelen in deze kosten. De rechtbank stelt de kosten in bezwaar op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.082,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1).
    
    9. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht in beide beroepen vergoedt.
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I (SGR 20/7319) niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II (SGR 21/5770) gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit II;
      
      
        herroept het primaire besluit II;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit II;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.359,-;
      
      
        draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 714,- aan eisers te vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    De griffier is niet in staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    1. Ingevolge artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht – zoals dat artikel gold ten tijde van het bestreden besluit I – verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
    
    
      
        Relevante wetten en regels ten aanzien van met het bestemmingsplan strijdige gebruik
      
    
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het - voor zover van belang - verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren bestaande uit het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    3. Ter plaatse geldt onder meer het bestemmingsplan “Kustwerk Katwijk” (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rust op [plek strand] de bestemming ‘Recreatie – Strand’.
    
    
      Ingevolge artikel 1.7 van het bestemmingsplan luidt de definitie van aaneengesloten open ruimte: elke aaneengesloten ruimte in een strandvak met een minimale breedte van 10 m waarin geen bebouwing aanwezig is, gezien vanuit de hoogwaterlijn.
    
    
    
      Ingevolge artikel 1.15 van het bestemmingsplan luidt de definitie van bebouwing: eén of meer gebouwen en/of bouwwerken geen gebouw zijnde.
    
    
    
      Ingevolge artikel 1.29 van het bestemmingsplan luidt de definitie van bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct, hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    
    
      Ingevolge artikel 1.58 van het bestemmingsplan luidt de definitie van strandvak: een door de gemeente te bepalen deel van het strand dat verhuurd wordt aan derden.
    
    
    
      Ingevolge artikel 6.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Recreatie – Strand’ aangewezen gronden – voor zover van belang – bestemd voor strandhuisjes gedurende de zomerperiode.
    
    
    
      Ingevolge artikel 6.2.3, aanhef en onder q, van het bestemmingsplan voldoen strandhuisjes onder meer aan het kenmerk dat minimaal 25% van de breedte van het strandvak uit aaneengesloten open ruimte dient te bestaan. 
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571, r.o. 6.2.8.