ECLI:NL:CBB:2022:718, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-10-2022, 21/765
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen, industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling, subsidiabele kosten (uren, administratie, vergunningen).

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/765 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. T. van Steenis),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) een subsidie verleend van € 649.210,89. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verder was aanwezig [naam 3] , namens [naam 4] B.V. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en dr. ir. [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van € 1.047.806,92, uiteindelijk aangepast naar € 1.020.604,73, aangevraagd voor het project ‘ [naam 6] ’. Appellante voert het project samen uit met varkenshouderij [naam 12] , [naam 4] B.V. en [naam 8] , een onderdeel van [naam 9] ( [naam 9] ). Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder.
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft bij het primaire besluit een bedrag van € 649.210,89 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 
      
    
    
      1.3
      Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en is een aantal afgewezen kostenposten wel subsidiabel.
      
      
        
          Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling?
        
      
      
      
        
          Standpunt appellante
        
      
      
      2. Appellante voert aan dat het project is gericht op het ontwikkelen en toepassen van het ‘ [naam 10] ’ systeem. Dit is een innovatief systeem voor ontmesting, met als doel de feces en urine zo snel mogelijk gescheiden uit de stal af te voeren. Dit zorgt voor een emissiereductie van ammoniak, methaan en andere gassen. De mest wordt opgevangen in [naam 10] -goten onder de roostervloeren in de stal. De mestgoten met klepels zijn nieuw, net als de koelslang geïntegreerd op de mestpan. Hierover is nog geen wetenschappelijke kennis beschikbaar. In dit project wordt onderzocht hoe vaak en wanneer er moet worden geschoven, welke borstel het beste werkt, wat de slijtage van de goot is en welk effect de koeling heeft. Er is dus sprake van het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden. Het systeem moet verder worden gemonitord met een Health Climate Monitor. Hierin zijn een warmtecamera en sensoren gebouwd, voor het meten van ammoniak, methaan, CO², stof, luchtdruk, luchtvochtigheid en temperatuur. Aan de hand van de metingen wordt onderzocht wat de invloed van vaker schuiven is op de emissies. Door de frequentie, snelheid en het tijdstip van het schuiven en het aantal klepels per goot, de vorm en de aansluiting van de klepel te variëren, wordt de effectiviteit van het scheidingsresultaat onderzocht. Hiermee is volgens appellante sprake van een complex systeem. Gelet op al deze elementen valt het project volgens appellante binnen de omschrijving van industrieel onderzoek en had verweerder dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling.. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
      3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds ontwikkeld zijn en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. Van een complex systeem is volgens verweerder ook geen sprake, aangezien in het project relatief eenvoudige materialen, technieken en producten worden gebruikt. Alle componenten in het project zijn op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken. Deze worden in opbouw, gebruik en samenstelling niet fundamenteel veranderd. De technische uitdagingen zijn relatief klein. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de varkenshouderijsector, maakt ook niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Er is al met al geen sprake van het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden ten behoeve van een nieuw ontwikkeld product, procedé of dienst zoals bedoeld bij industrieel onderzoek. Uit het projectplan blijkt dat appellante gaat bekijken hoe het afvoersysteem leidt tot reductie van emissies in combinatie met mogelijke beïnvloeding van het mestgedrag van de varkens. De investeringen van het project zien op de implementatie van bestaande technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Dat onderzoek komt volgens verweerder overeen met de kern van experimentele ontwikkeling. 
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd:
      
      
        “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie;
      
      
      86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten.
      
      
        Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden.
      
      
      
        Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden”
      
      
      5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder het project terecht heeft aangemerkt als experimentele ontwikkeling en dus terecht is uitgegaan van een subsidiepercentage van 25%. Het project is immers gericht op het toepassen en doorontwikkelen van bestaande technieken in praktijkomstandigheden, namelijk de varkenshouderij. Het gaat niet om de bouw van nieuwe technieken in een laboratoriumomgeving. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp of de functie van deze technieken, maar op het met deze technieken, in samenhang en afstemming met elkaar, tot lagere emissies te komen. Het project kwalificeert daarom niet als industrieel onderzoek en een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, gaat dan ook niet op. 
      
      
      
        
          Subsidiabele kosten
        
      
      
      
        
          Standpunt appellante
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante betoogt dat alle kosten en uren in de begroting direct zijn verbonden met de projectactiviteiten en de innovatie, dus ook de uren van haar eigen medewerkers en de uren van [naam 4] B.V. en [naam 11] onder de noemer ‘administratieve werkzaamheden’. Mogelijk is met de benaming ‘administratieve werkzaamheden’ de indruk gewekt dat deze niet direct verbonden zijn met de activiteiten van het project. Als er ‘onderzoekswerkzaamheden’ had gestaan waren deze uren wel subsidiabel geacht. De administratieve werkzaamheden bestaan uit het bijhouden en vastleggen van bevindingen uit de onderzoeken, het voeren van overleg, discussie over oorzaken en randvoorwaarden in het onderzoek en de resultaten alsmede het uitzetten van zaken en benodigde wijzigingen in de uitvoering van het onderzoek. Volgens appellante komen de kosten hiervoor gelet op artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV voor vergoeding in aanmerking.
      
    
    
      6.2
      Verder voert appellante aan dat de kostenpost ‘Benodigde vergunningen voor nieuwe stal’ van € 11.000,- op de begroting van [naam 12] ten onrechte is afgewezen. Ook deze kosten komen volgens appellante op grond van artikel 25, derde lid, aanhef onder e, van de AGVV voor vergoeding in aanmerking. Om het project te kunnen uitvoeren moeten namelijk vergunningen worden aangevraagd. Hiervoor is vooroverleg met het bevoegd gezag nodig, alsook het opzetten van een milieutekening ten behoeve van een m.e.r.-beoordelingsnotitie, het verzorgen van een m.e.r.-beoordelingsnotitie, detailtekeningen van het stalsysteem, onderbouwing van de mestverwerking, geuronderzoek, onderzoek van de luchtkwaliteit en stikstofberekeningen. De hieruit voortvloeiende kosten zijn onlosmakelijk met het project verbonden en zodoende subsidiabel. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft appellante op 21 december 2020 verzocht om te onderbouwen hoe de kostenposten tot stand zijn gekomen. Appellante heeft deze vragen in een memo van 13 januari 2021 beantwoord. In tegenstelling tot de activiteiten die herleidbaar zijn tot de technische assistentie, is de kostenpost voor administratie ongespecificeerd. Uit de omschrijving blijkt niet dat er een directe relatie aanwezig is met de uitvoering van de subsidiabele activiteiten. Appellante heeft in bezwaar toegelicht dat de administratieve werkzaamheden bestaan uit het bijhouden en vastleggen van bevindingen uit de onderzoeken, het voeren van overleg, discussie over oorzaken en randvoorwaarden in het onderzoek en de resultaten alsmede het uitzetten van zaken en benodigde wijzigingen in de uitvoering van het onderzoek, maar deze activiteiten zijn volgens verweerder al aanwezig bij de gesubsidieerde activiteiten van onder andere ‘overleg, gegevens verzamelen en uitwerken’ bij de betreffende deelnemers en bij de inzet van appellante met betrekking tot technische assistentie en projectmanagement. Volgens verweerder is de kostenpost daarom niet subsidiabel. 
      
    
    
      7.2
      De kosten voor het verkrijgen van de benodigde vergunningen beschouwt verweerder als kosten ten behoeve van de reguliere uitvoering van een veehouderij. Dit zijn geen bijkomende algemene kosten of operationele uitgaven die verbonden zijn aan een specifieke subsidiabele activiteit uit het projectplan. Deze kosten zijn daarom volgens verweerder niet subsidiabel. 
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      8.1
      De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan.
      
    
    
      8.2
      Naar het oordeel van het College heeft appellante bij haar aanvraag onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de administratieve werkzaamheden van de verschillende projectdeelnemers precies inhouden en dat dit kosten zijn die direct verbonden zijn aan de activiteiten van het project. Zoals verweerder terecht heeft geconstateerd, heeft appellante de administratieve werkzaamheden in haar aanvraag en ook in het memo van 13 januari 2021 niet gespecificeerd. Over de door appellante in bezwaar alsnog genoemde activiteiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat die al onder andere kostenposten zijn genoemd. Appellante heeft dat niet gemotiveerd betwist. Gelet op het voorgaande heeft verweerder deze kosten terecht niet subsidiabel geacht. Bovendien verzet het tendersysteem, zoals dat geldt op grond van artikel 2.2.4, eerste lid, van de Regeling, zich ertegen dat de aanvraag na afloop van de indieningsperiode nog wordt aangevuld. Dit betekent dat verweerder bij de beoordeling van de subsidieaanvraag dient uit te gaan van de subsidieaanvraag met de bijbehorende bijlagen en dat hij de in bezwaar en beroep door appellante ingebrachte onderbouwing niet kan meenemen in zijn beoordeling. 
      
      9. Wat betreft de kosten voor de vergunning is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen kosten zijn die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit, en overigens ook geen bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien, als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Weliswaar heeft appellante de betreffende vergunningen nodig om het project legaal te kunnen uitvoeren, maar de kosten hiervoor houden direct verband met de reguliere uitvoering van een veehouderij en niet direct met de innovatie en experimentele ontwikkeling zelf. Verweerder heeft deze kosten dan ook terecht afgewezen.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. D. de Vries
    
  
  
    BIJLAGE – relevante bepalingen
    
    
      
        Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening)
      
    
    
    
      
        Artikel 2 Definities
      
    
    
    
      Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
      (…)
    
    85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie;
    
    86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten.
    
    
      Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden.
    
    
    
      Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden;
    
    
    
      (…)
    
    
    90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd;
    
    
      (…)
    
    
    
    
      
        Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten
      
    
    
    1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.
    
    2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën:
    a. a) fundamenteel onderzoek;
    b) industrieel onderzoek;
    c) experimentele ontwikkeling;
    d) haalbaarheidsstudies.
    
    3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen:
    
    
      (…)
    
    
    e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien.
    
    
      (…)
    
    
  
  
    Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit)
    
    
      
        Artikel 3
      
    
    1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen.
    (…)
    
    
      
        Artikel 10
      
    
    1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit.
    (…)
    
  
  
    Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies
    
    
      
        Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen
      
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…)
      algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187);
      (…)
      experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader;
      (…)
      industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader;
      (…)
      O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198);
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 2.1.1. Uurtarief
      
      Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60.
    
    
    
      
        Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking
      
    
    1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van:
    a. een varkenshouderijonderneming;
    b. een melkgeitenhouderijonderneming;
    c. een melkveehouderijonderneming; of
    d. een vleeskalverhouderijonderneming.
    (…)
    
    
      
        Artikel 2.2.4 Verdeling subsidieplafond
      
    
    1. De minister verdeelt het subsidieplafond op volgorde van rangschikking van de aanvragen.
    (…)
    
    
      
        Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie
      
    
    1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie:
    a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek;
    b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling;
    (…)