ECLI:NL:RVS:2022:3600, Raad van State, 07-12-2022, 202007032/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft college van burgemeester en wethouders van Breda het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen bouwwerken op het perceel aan de [locatie 1] te Bavel afgewezen. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 2] te Bavel. Op 15 augustus 2018 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde aanbouw op het aangrenzende perceel aan de [locatie 1]. Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. In het besluit van 28 mei 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek, nadat het Kadaster metingen heeft gedaan om de ligging van de bouwperceelgrens te bepalen. Het Kadaster heeft vastgesteld dat de aanbouw aan de voorzijde op 30 cm van de bouwperceelgrens is gerealiseerd en aan de achterzijde op 34 cm van de bouwperceelgrens.

202007032/1/R2.
    Datum uitspraak: 7 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bavel, gemeente Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 19 november 2020 in zaak nr. 20/7031 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen bouwwerken op het perceel aan de [locatie 1] te Bavel (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek en dit bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 27 september 2022 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door G.M.J. van Gastel, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 2] te Bavel. Op 15 augustus 2018 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde aanbouw op het aangrenzende perceel aan de [locatie 1]. Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. In het besluit van 28 mei 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek, nadat het Kadaster metingen heeft gedaan om de ligging van de bouwperceelgrens te bepalen. Het Kadaster heeft vastgesteld dat de aanbouw aan de voorzijde op 30 cm van de bouwperceelgrens is gerealiseerd en aan de achterzijde op 34 cm van de bouwperceelgrens.
    2.       In het besluit van 28 mei 2020 is het bezwaar van [appellant], onder verwijzing naar een advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 4 april 2019 en onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat de situering van de aanbouw in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bavel Zuid, Roosbergseweg Noord" (hierna: het bestemmingsplan), maar dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Volgens het college is er sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat [partij] een ondertekende aannemingsovereenkomst heeft overgelegd waaruit blijkt dat aan de aanbouw een overstek tot tegen de bouwperceelgrens zal worden aangebracht waardoor de aanbouw als vergunningvrij kan worden aangemerkt.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar sprake was van een met het bestemmingsplan strijdige situatie, omdat de aanbouw niet tegen de bouwperceelgrens, dan wel op minimaal
    1 m afstand van de bouwperceelgrens is gebouwd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht afgezien van handhavend optreden, omdat er concreet zicht op legalisatie was door de overstek die zou worden geplaatst tegen de aanbouw. De rechtbank is van oordeel dat de overstek moet worden betrokken bij het bepalen of tegen dan wel op minimaal 1 m afstand van de bouwperceelgrens is gebouwd, en dat artikel 2.10 van de planregels over ondergeschikte bouwdelen niet van toepassing is op de aanbouw, omdat deze bepaling ziet op situaties waarin ondergeschikte bouwdelen bouw- of bestemmingsgrenzen overschrijden en daarvan in deze zaak geen sprake is.
    Bevoegdheid tot handhaving
    4.       De aanbouw was ten tijde van het besluit op bezwaar niet vergunningvrij op grond van artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat de aanbouw in strijd was met het bestemmingsplan. Het college was dan ook bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. [appellant] voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 2.10 van de planregels niet van toepassing is, omdat geen sprake zou zijn van een overschrijding van een bouw- of bestemmingsgrens. Een redelijke uitleg van artikel 2.10 van de planregels brengt volgens [appellant] met zich dat ondergeschikte bouwdelen, zoals dakoverstekken, buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan, en dat op die hoofdregel alleen een uitzondering bestaat indien sprake is van een overschrijding van bouw- of bestemmingsgrenzen met meer dan 1 m. Deze uitleg stemt volgens [appellant] overeen met artikel 9.2.1, onder c, van de planregels, waarin is bepaald dat aangegeven bouwgrenzen slechts mogen worden overschreden voor geringe uitbreidingen met maximaal 1 m diep. Omdat in dit geval sprake is van een overstek van minder dan 1 m diep, had de overstek bij de toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan buiten beschouwing moeten worden gelaten. Met het oordeel dat artikel 2.10 van de planregels niet van toepassing is omdat geen sprake zou zijn van een overschrijding van een bouw- of bestemmingsgrens, heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat met artikel 9.2.3, onder e, van de planregels is beoogd een bebouwingsvrije zone met een breedte van 1 m ten opzichte van het aangrenzende bouwperceel te creëren. [appellant] stelt dat de aanbouw, als de overstek buiten beschouwing wordt gelaten, op ongeveer 30 cm van de bouwperceelgrens is gebouwd, waardoor de grens van de bebouwingsvrije zone met ongeveer 70 cm wordt overschreden. [appellant] betoogt dat indien artikel 2.10 van de planregels niet eenduidig is, acht moet worden geslagen op het bepaalde in artikel 1, tweede lid, sub c, van Bijlage II van het Bor, waarin is bepaald dat maten buitenwerks worden gemeten, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven. Volgens [appellant] is de overstek een uitstekend bouwdeel van ondergeschikte aard die buiten beschouwing behoort te blijven, temeer omdat de aanbouw jarenlang heeft gefunctioneerd zonder overstek en deze enkel is gerealiseerd om te kunnen stellen dat sprake is van een vergunningvrije aanbouw.
    5.1.    Voor zover de wettelijke bepalingen en de planregels niet in de uitspraak zijn geciteerd, is de relevante regelgeving opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    5.2.    Het betoog van [appellant] stelt de Afdeling voor de vraag of de overstek meetelt bij het bepalen of de aanbouw tegen dan wel op minimaal 1 m afstand van de bouwperceelgrens is gebouwd en of daarmee de strijd met artikel 9.2.3, onder e, van de planregels is opgeheven.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat artikel 2.10 van de planregels niet van toepassing is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan er geen sprake zijn van een overschrijding van een bouw- of bestemmingsgrens, omdat het bouwvlak niet is begrensd tussen de percelen van [appellant] en [partij], en er ter plaatse ook geen bestemmingsgrens loopt. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan het betoog van [appellant] dat indien artikel
    2.10 van de planregels niet eenduidig is, acht moet worden geslagen op het bepaalde in artikel 1, tweede lid, sub c, van bijlage II van het Bor. Artikel 2.1 van de planregels bepaalt dat de afstand tot de (zijdelingse) bouwperceelgrens de kortste afstand van enig punt van een gebouw tot de (zijdelingse) bouwperceelgrens van het bouwperceel is. Omdat de overstek naar het oordeel van de Afdeling enig punt van de aanbouw is, kan de afstand tot de bouwperceelgrens worden gemeten vanaf de overstek en heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de overstek moet worden betrokken bij het bepalen of de aanbouw tegen dan wel op minimaal 1 m afstand van de bouwperceelgrens is gebouwd. Nu de overstek tot gevolg heeft dat de aanbouw tegen de bouwperceelgrens staat, is de strijd met artikel 9.2.3, onder e, van de planregels opgeheven. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat ten tijde van het besluit van 28 mei 2020 concreet zicht op legalisatie bestond. Nu dit een bijzondere omstandigheid is die een uitzondering vormt op de beginselplicht om handhavend op te treden, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college van handhaving mocht afzien. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
    531-1010
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    1.13 Bestemmingsgrens
    de grens van een bestemmingsvlak;
    […]
    1.17 Bouwgrens
    de grens van een bouwvlak;
    […]
    1.19 Bouwperceel
    een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    1.20 Bouwperceelgrens
    een grens van een bouwperceel;
    1.21 Bouwvlak
    een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten
    […]"
    Artikel 2 van de planregels luidt:
    "Bij toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    2.1 Afstand tot de (zijdelingse) bouwperceelgrens
    De kortste afstand van enig punt van een gebouw tot de (zijdelingse) bouwperceelgrens van het bouwperceel;
    […]
    2.10 Ondergeschikte bouwdelen
    "bij de toepassing van de bouw- en bestemmingsgrenzen worden ondergeschikte bouwdelen, zoals plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, erkers, balkons en overstekende daken en dergelijke buiten beschouwing gelaten, mits de overschrijding van de bouw- of bestemmingsgrenzen niet meer dan 1 m bedraagt;
    […]"
    Artikel 9.2.1, onder c, van de planregels luidt:
    "De aangegeven bouwgrenzen mogen slechts worden overschreden voor geringe uitbreidingen zoals erkers, entreepartijen en balkons met maximaal 1 m diep over een breedte van maximaal de breedte van het hoofdgebouw minus 2 m."
    Artikel 9.2.3, onder e, van de planregels luidt:
    "Aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogen, met inachtneming van het bepaalde onder c, tegen de bouwperceelgrens worden gebouwd dan wel op een afstand van minimaal 1 m.
    Artikel 1, tweede lid, sub c, van Bijlage II van het Bor luidt:
    "Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
    […]
    c. maten buitenwerks, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven. […]"