ECLI:NL:RVS:2022:3759, Raad van State, 14-12-2022, 202107845/1/V6 en 202107847/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 15 juni 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het Nederlanderschap van [appellant] ingetrokken krachtens artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap en hem ongewenst verklaard krachtens artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Vw 2000. [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1986 in Den Haag en heeft vanaf zijn geboorte de Marokkaanse nationaliteit. Op [datum] 2005 heeft hij de Nederlandse nationaliteit door optie verkregen. Op [datum] 2013 is hij uitgeschreven uit de basisregistratie personen wegens vertrek uit Nederland. De staatssecretaris heeft het Nederlanderschap van [appellant] krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN ingetrokken, omdat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die deelneemt aan een internationaal gewapend conflict en hij een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. De staatssecretaris heeft ter onderbouwing verwezen naar het individueel ambtsbericht. Daarin staat dat [appellant] vanaf begin 2013 in Syrië verbleef en na [datum] 2017 tot in ieder geval eind 2017 werd gelokaliseerd in gebieden die op dat moment beheerst werden door Hay’at Tahrir al-Sham.

202107845/1/V6 en 202107847/1/V1.
    Datum uitspraak: 14 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], met onbekende verblijfplaats,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 oktober 2021 in zaken nrs. 20/4693 en 20/5678 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 15 juni 2020 (hierna: de besluiten) heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [appellant] ingetrokken krachtens artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) en hem ongewenst verklaard krachtens artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Vw 2000.
    Bij brief van 14 juli 2020 heeft de staatssecretaris de rechtbank in kennis gesteld van de besluiten. Ingevolge artikel 22a, derde lid, van de RWN wordt [appellant] hiermee geacht beroep te hebben ingesteld tegen deze besluiten.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2021 heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak is namens [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Krachtens artikel 22c, eerste lid, van de RWN heeft de voorzitter van de Afdeling de Raad voor Rechtsbijstand een last tot toevoeging gegeven voor mr. I.C. van Krimpen (hierna: Van Krimpen), advocaat te Amsterdam.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 28 juli 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door Van Krimpen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en J.J. van Joolingen, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft na afloop van de zitting met toestemming van partijen de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) verzocht om haar inzage te geven in de stukken die ten grondslag liggen aan het individueel ambtsbericht van 28 april 2020, aangevuld op 4 mei 2020 (hierna: het individueel ambtsbericht). De AIVD heeft krachtens artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) meegedeeld dat uitsluitend de Afdeling van die stukken kennis mag nemen. De Afdeling heeft in een andere samenstelling beslist dat de beperking van kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is. Van Krimpen en de staatssecretaris hebben toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
    Omdat het verzoek om beperkte kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is geacht, zijn er geen nieuwe stukken in het dossier terecht gekomen waarop partijen zouden hebben kunnen reageren. De Afdeling heeft de stukken vervolgens ingezien en had geen aanvullende vragen. Een nadere zitting is daarom met toestemming van partijen achterwege gebleven.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1986 in Den Haag en heeft vanaf zijn geboorte de Marokkaanse nationaliteit. Op [datum] 2005 heeft hij de Nederlandse nationaliteit door optie verkregen. Op [datum] 2013 is hij uitgeschreven uit de basisregistratie personen wegens vertrek uit Nederland.
    De staatssecretaris heeft het Nederlanderschap van [appellant] krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN ingetrokken, omdat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die deelneemt aan een internationaal gewapend conflict en hij een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. De staatssecretaris heeft ter onderbouwing verwezen naar het individueel ambtsbericht. Daarin staat dat [appellant] vanaf begin 2013 in Syrië verbleef en na [datum] 2017 tot in ieder geval eind 2017 werd gelokaliseerd in gebieden die op dat moment beheerst werden door Hay’at Tahrir al-Sham (hierna: HTS). Vanaf begin 2017 tot augustus 2017 maakte [appellant] actief deel uit van een kleinere jihadistische groepering die autonoom georganiseerd is en aan HTS is gelieerd. Deze groepering laat zich ten behoeve van de gewapende strijd inhuren door HTS of andere aan al Qa’ida gelieerde groeperingen in Noordwest-Syrië. Volgens het individueel ambtsbericht voerde [appellant] als onderdeel van deze organisatie onder andere gewapende beveiligingstaken uit. Hij kreeg een relatie met een vermoedelijk Syrische vrouw en uit deze relatie werd op [geboortedatum]  2015 een zoon geboren.
    3.       Deze uitspraak gaat over zowel de intrekking van het Nederlanderschap als de ongewenstverklaring.
    Aan het individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken
    4.       De rechtbank Den Haag heeft de AIVD verzocht om haar inzage te geven in de stukken die ten grondslag liggen aan het individueel ambtsbericht. De AIVD heeft krachtens artikel 8:29, eerste lid, van de Awb meegedeeld dat uitsluitend de rechtbank van die stukken kennis mag nemen. De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft bij beslissing van 14 april 2021 geoordeeld dat die beperking van de kennisname gerechtvaardigd is. De rechtbank heeft vervolgens op grond van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, de toenmalige gemachtigde van [appellant] gevraagd haar toestemming te verlenen om mede op grondslag van de onderliggende stukken uitspraak te doen. De gemachtigde van [appellant] heeft deze toestemming (hierna: de toestemming) niet voor of namens [appellant] gegeven. De rechtbank heeft daarom geen kennis genomen van de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht en is uitgegaan van de juistheid van de inhoud van het individueel ambtsbericht.
    4.1.    Van Krimpen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen belemmeringen bestaan voor een krachtens artikel 22b, vijfde lid, van de RWN toegevoegde advocaat om de bestuursrechter de gevraagde toestemming te geven. Zij voert aan dat de toegevoegde advocaat geen contact heeft met de cliënt en dat het in deze zaak ook niet te verwachten is dat dit contact er op korte termijn zal zijn. Door de toestemming wel of niet te geven, wordt de toegevoegde advocaat verantwoordelijk voor die keuze en zal hij zich in feite als partij gedragen, wat in strijd is met artikel 10a van de Advocatenwet.
    4.2.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:926, onder 7.1) volgt dat het betoog van Van Krimpen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toegevoegde advocaat niet bevoegd is om de toestemming te geven, faalt. Die advocaat kan de toestemming voor de cliënt verlenen. Anders dan Van Krimpen betoogt, heeft de Afdeling in die zaak niet alleen verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 14, vierde lid, van de RWN, maar heeft zij, met inachtneming daarvan, hierbij haar eigen oordeel gegeven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1080, onder 5.1), volgt uit artikel 10a van de Advocatenwet bovendien niet dat de toegevoegde advocaat deze toestemming niet zou kunnen verlenen.
    Het betoog faalt.
    4.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gemachtigde van [appellant], met zijn standpunt dat hij de toestemming niet kan weigeren en niet kan geven, niet expliciet toestemming heeft verleend om mede op grondslag van de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarom terecht geen kennis genomen van de informatie die ten grondslag ligt aan het individueel ambtsbericht.
    4.4.    In hoger beroep heeft Van Krimpen ter zitting bij de Afdeling de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb alsnog verleend, indien de Afdeling zou blijven bij haar oordeel zoals weergegeven onder 4.2. Dat is het geval en daarom gaat de Afdeling ervan uit dat Van Krimpen de gevraagde toestemming heeft gegeven.
    Aansluiting bij een terroristische organisatie
    5.       Namens [appellant] wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de conclusie van de staatssecretaris dat [appellant] was aangesloten bij een terroristische organisatie zoals vermeld in de lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict, bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de RWN (hierna: de lijst). Uit het ambtsbericht kan namelijk niet eenduidig worden afgeleid dat dit het geval is.
    5.1.    Om de intrekking van het Nederlanderschap mogelijk te maken van uitreizigers die zich vrijwillig in krijgsdienst begeven van een terroristische strijdgroep, heeft de wetgever voor het volgende systeem gekozen. Intrekking van het Nederlanderschap is alleen mogelijk als de organisatie waarbij de betrokkene zich heeft aangesloten is geplaatst op de lijst. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 14, vierde lid, van de RWN (Kamerstukken II, 2015/16, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 5) volgt dat de wetgever daarbij heeft erkend dat er bij niet-statelijke paramilitaire organisaties niet altijd duidelijk afgebakende grenzen zijn rond een groepering: de grenzen zijn informeel en dynamisch. Om deze reden is ervoor gekozen te werken met een door de minister van Justitie en Veiligheid vast te stellen lijst van terroristische organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Op p. 5 van de hiervoor genoemde totstandkomingsgeschiedenis wordt hierover het volgende opgemerkt: ‘Voor een ieder die zich aansluit bij een dergelijke organisatie, is hiermee helder wat de consequenties hiervan kunnen zijn.’ en: ‘Hiermee wordt enerzijds recht gedaan aan de benodigde flexibiliteit bij de vaak onvoorspelbare opkomst van terroristische organisaties en hun bedreiging voor de Nederlandse rechtsorde en wordt anderzijds recht gedaan aan de kenbaarheid van de toepassing van de bevoegdheid tot intrekking.’ Uit deze totstandkomingsgeschiedenis volgt verder dat niet alle op de internationale sanctielijsten opgenomen organisaties worden opgenomen in de lijst. Organisaties die weliswaar een terroristisch karakter hebben, maar op dit moment geen bedreiging vormen voor de Nederlandse rechtsorde worden niet opgenomen.
    5.2.    Bij besluit van 2 maart 2017 (Stcrt. 2017, 13023) heeft de minister de lijst vastgesteld met organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Artikel 1 van dat besluit luidt:
    "De organisaties op de lijst, bedoeld in artikel 14, vierde lid van de Rijkswet op het Nederland, zijn:
    1.       Al Qa’ida en organisaties die gelieerd zijn aan al Qa’ida
    2.       Islamitische Staat in Irak en al-Sham (ISIS) en organisaties die gelieerd zijn aan ISIS
    3.       Hay’at Tahrir al-Sham"
    In de toelichting bij het besluit staat dat het jihadistische speelveld onoverzichtelijk en veranderlijk is. Een deel van de organisaties heeft zich gelieerd aan de ten tijde van het besluit dominante organisaties, namelijk al Qa’ida en ISIS. Om die reden heeft de minister alleen de ‘moederorganisaties’ opgenomen. Een organisatie is volgens de minister ‘gelieerd’ aan een van die moederorganisaties wanneer het leiderschap van de organisatie trouw heeft gezworen aan de leider van al Qa’ida of ISIS of openlijk steun heeft uitgesproken voor een van beide organisaties en de daarbij behorende gewelddadige en antiwesterse ideologie.
    5.3.    Of een betrokkene zich bij een van de genoemde organisaties, dus de moederorganisatie of een van de daaraan gelieerde organisaties, heeft aangesloten, moet volgens de hiervoor genoemde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 14, vierde lid, van de RWN, p. 6, uit de gedragingen van de betrokkene volgen. Daarbij moeten twee voorwaarden vervuld zijn:
    "i. op grond van gedragingen van betrokkene kan worden vastgesteld dat boven redelijke twijfel verheven is dat hij de door de terroristische organisatie nagestreefde doelen onderschrijft en de intentie heeft om zich aan te sluiten bij de organisatie; en
    ii. betrokkene verricht feitelijke handelingen voor of ten behoeve van de terroristische organisatie."
    5.4.    De AIVD heeft in het individueel ambtsbericht de naam van de organisatie waar [appellant] zich bij heeft aangesloten, niet vermeld. Wat hier ook van zij, uit het individueel ambtsbericht, mede gezien de daaronder liggende stukken, volgt dat [appellant] zich heeft aangesloten bij "een kleinere jihadistische groepering die autonoom georganiseerd is".
    Anders dan de staatssecretaris aanvoert, volgt uit het individueel ambtsbericht en de daaronder liggende stukken niet dat [appellant] zich heeft aangesloten bij HTS, al Qa’ida of ISIS of bij een organisatie die aan een van deze laatste twee organisaties gelieerd is. Weliswaar laat de groepering waar [appellant] zich bij heeft aangesloten zich inhuren door HTS of (andere) aan al Qa’ida gelieerde groeperingen, maar uit de beschikbare informatie volgt niet dat [appellant] zelf handelingen voor of ten behoeve van die organisaties heeft verricht. Ook over de intentie van [appellant] om zich bij die organisaties aan te sluiten en over het onderschrijven van de door die organisaties nagestreefde doelen is niets bekend.
    5.5.    De vraag die vervolgens beantwoord moet worden is of de groepering waar [appellant] zich bij heeft aangesloten, is geplaatst op de lijst. De groepering zelf komt op de lijst niet voor. Dat deze groepering gelieerd is aan HTS is, anders dan de staatssecretaris aanvoert, onvoldoende om tot intrekking van het Nederlanderschap over te gaan. De lijst bevat onder 3, anders dan bij al Qa’ida en ISIS, namelijk niet de toevoeging voor aan HTS gelieerde organisaties. Als de minister bedoeld had ook het Nederlanderschap in te kunnen trekken van personen die zich bij die organisaties hebben aangesloten, had hij ook aan HTS gelieerde organisaties opgenomen in de lijst. Het is, anders dan de staatssecretaris ter zitting heeft aangevoerd, niet evident dat de minister dit wel zo bedoeld heeft. Ook volgt uit de lijst en de toelichting daarbij niet dat HTS gelieerd is aan al Qa’ida, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft betoogd. De organisatie waar [appellant] bij is aangesloten kan dus ook niet worden aangemerkt als een organisatie die (via HTS) is gelieerd aan al Qa’ida. Omdat uit het individueel ambtsbericht niet volgt dat [appellant] zich heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op de lijst, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris op grond van de informatie uit het ambtsbericht bevoegd was het Nederlanderschap van [appellant] in te trekken. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de intrekking van het Nederlanderschap een ingrijpende maatregel is met verstrekkende gevolgen. De wetgever heeft het van groot belang geacht dat het voor betrokkenen tevoren kenbaar en duidelijk is dat bepaalde handelingen en gedragingen tot intrekking van het Nederlanderschap kunnen leiden.
    Het betoog slaagt.
    Ongewenstverklaring
    6.       Gelet op het voorgaande kan de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant] niet in stand blijven. Omdat dit tot gevolg heeft dat [appellant] zijn Nederlandse nationaliteit behoudt, kan zijn ongewenstverklaring ook niet in stand blijven.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat namens [appellant] verder is aangevoerd te bespreken. De beroepen zijn gegrond en de besluiten van 15 juni 2020 worden vernietigd. Dit betekent dat de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant] en zijn ongewenstverklaring ongedaan worden gemaakt.
    7.1.    Op 13 oktober 2020 heeft de minister het besluit van 2 maart 2017 tot vaststelling van de lijst gewijzigd en onder 3 "en organisaties die gelieerd zijn aan HTS" toegevoegd. In de toelichting bij dat besluit staat: "Vanaf deze datum [13 oktober 2020] staan ook organisaties die gelieerd zijn aan HTS op de lijst van organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid." [appellant] heeft zich, zoals gezegd, van begin 2017 tot augustus 2017 aangesloten bij een terroristische organisatie die gelieerd is aan HTS. Het individueel ambtsbericht geeft evenwel geen informatie over [appellant] na die periode. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten.
    7.2.    De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden met toepassing van wegingsfactor 2.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 oktober 2021 in zaken nrs. 20/4693 en 20/5678;
    III.      verklaart de beroepen gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van 15 juni 2020, kenmerken […] en […];
    V.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de van rechtswege gegenereerde beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.554,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
    488-887
     
    BIJLAGE
     
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 14
    […]
    4. Onze Minister kan in het belang van de nationale veiligheid het Nederlanderschap intrekken van een persoon die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt en die zich buiten het Koninkrijk bevindt, indien uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die door Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.
    […]
    Artikel 22a
    […]
    3. Uiterlijk op de achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, stelt Onze Minister de rechtbank of het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba hiervan in kennis, tenzij degene die het betreft voordien zelf beroep heeft ingesteld. Zodra de rechtbank onderscheidenlijk het Gerecht van eerste aanleg de kennisgeving heeft ontvangen, wordt degene die het betreft geacht beroep te hebben ingesteld tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.
    […]
    Artikel 22b
    […]
    5. Voor zover deze Rijkswet niet op andere wijze in de toevoeging voorziet, voegt een bij algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen bevoegd orgaan aan de vreemdeling een raadsman toe.
    Artikel 22c
    1. Bevoegd tot het geven van een last tot toevoeging aan het bevoegde orgaan, bedoeld in artikel 22B, vijfde lid, is de rechtbank respectievelijk het Gerecht van eerste aanleg, bedoeld in artikel 22A, eerste lid. Ingeval hoger beroep is ingesteld op grond van artikel 22A, vierde lid, is de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dan wel de voorzitter van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bevoegd tot het geven van de last tot toevoeging.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:29
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    […]
    5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
    […]
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 67
    1. Tenzij afdeling 3 van toepassing is, kan Onze Minister de vreemdeling ongewenst verklaren:
    […]
    c. indien hij een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid en geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l;
    […], of
    e. in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland.
    […]
    Advocatenwet
    Artikel 10a
    1. In het belang van een goede rechtsbedeling draagt de advocaat zorg voor de rechtsbescherming van zijn cliënt. Daartoe is de advocaat bij de uitoefening van zijn beroep:
    a. onafhankelijk ten opzichte van zijn cliënt, derden en de zaken waarin hij als zodanig optreedt;
    b. partijdig bij de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van zijn cliënt;
    c. deskundig en kan hij beschikken over voldoende kennis en vaardigheden;
    d. integer en onthoudt hij zich van enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt; en
    e. vertrouwenspersoon en neemt hij geheimhouding in acht binnen de door de wet en het recht gestelde grenzen.
    […]