ECLI:NL:RBOVE:2022:1299, Rechtbank Overijssel, 10-05-2022, ak_21_235
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: recht op studiefinanciering; migrerend werknemer uit één van de lidstaten, 45 VWEU, 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, WSF 2000, beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap, sprake van reële en daadwerkelijke arbeid, beroep gegrond

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Almelo
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 21/235 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit Enschede, eiser,
    gemachtigde: mr. G. Gabrelian,
    
    
      en
    
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
    gemachtigde: drs. P.M.S. Slagter.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In de besluiten van 3 augustus 2020 (primaire besluiten I, II, en III) heeft verweerder eisers recht op studiefinanciering ingetrokken over de maanden januari 2019, respectievelijk mei 2019 en augustus 2019, omdat hij volgens verweerder niet kan worden aangemerkt als migrerend werknemer.  
    
    
    
      In het besluit van 18 december 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 25 maart 2021 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser ten aanzien van de maand januari 2019 gegrond verklaard. Eiser ontvangt hierover zo snel mogelijk bericht. Eisers bezwaar gericht tegen de primaire besluit II en III heeft verweerder ongegrond verklaard. 
      Bij besluit van 30 april 2021 (bestreden besluit III) heeft verweerder eiser meegedeeld dat zijn recht op studiefinanciering over de maand januari 2019 nog niet kan worden vastgesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 maart 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. P.K. Singh, waarnemend kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Nieuwe besluiten
      
    
    
    
      1.1
      
        Met de bestreden besluiten II en III heeft verweerder alsnog anders beslist ten aanzien van januari 2019. Verweerder heeft eiser voor de maand januari 2019 alsnog aangemerkt 
        als migrerend werknemer. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit II alsnog 
        het bezwaar, voor zover gericht tegen de primaire besluiten II en III, ongegrond verklaard.  
      
      
    
    
      1.2
      
        De rechtbank acht het beroep tegen het bestreden besluit I op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht tegen het bestreden besluit II. Eiser heeft geen belang meer bij de beoordeling van het bestreden besluit I. 
        De rechtbank zal daarom het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaren. Wél ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder de door eiser gemaakte proceskosten en het door eiser betaalde griffierecht dient te vergoeden. 
      
      
    
    
      1.3
      
        Het bestreden besluit III heeft alleen betrekking op de maand januari 2019. 
        De rechtbank neemt aan dat eiser zich met het bestreden besluit III kan verenigen. 
        Daarom acht de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I niet mede gericht tegen het bestreden besluit III.  
      
      
    
    
      1.4
      Ten aanzien van het bestreden besluit II, voor zover dat ziet op de maanden mei 2019 en augustus 2019, overweegt de rechtbank als volgt.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Eiser studeert vanaf 1 september 2017 psychologie aan de Universiteit van Twente. 
        Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft verweerder eiser voor de maanden januari tot en met december 2019 een collegegeldkrediet toegekend. 
        In het besluit van 20 maart 2019 heeft verweerder eiser over de periode januari tot en maart 2019 studiefinanciering toegekend in de vorm van een aanvullende beurs van 
        € 396,39 per maand. In het besluit van 7 augustus 2019 heeft verweerder eiser over april 2019 studiefinanciering toegekend in de vorm van een aanvullende beurs van € 396,39. 
      
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 19 maart 2020 heeft verweerder eiser verzocht om gegevens over de periode van september 2019 tot en met februari 2020. Eiser heeft hierop gegevens aan verweerder toegezonden. Bij brief van 8 juli 2020 heeft verweerder eiser verzocht gegevens te verstrekken over de maanden waarover hij in 2019 studiefinanciering heeft ontvangen. Verweerder heeft geen nadere gegevens van eiser ontvangen. Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      In het bestreden besluit II heeft verweerder geconcludeerd dat eiser niet heeft aangetoond dat hij in de maanden mei 2019 en augustus 2019 migrerend werknemer was. Eiser heeft geen 56 uren gewerkt in deze maanden. Ook op grond van de hoogte van zijn inkomen heeft eiser geen recht op studiefinanciering. Hij heeft in de maanden mei 2019 en augustus 2019 niet meer verdiend dan 50% van de voor hem geldende bijstandsnorm.  
      
    
    
      3.2
      Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of eiser als migrerend werknemer moet worden aangemerkt, het beleid uit de Beleidsregel onjuist heeft toegepast. Volgens eiser heeft verweerder alleen naar het 56-urencriterium gekeken. Dit is een te beperkt criterium dat in strijd is met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser gewezen op arresten van het Hof, waaronder het arrest van 26 februari 1992, Bernini, ECLI:EU:C:1992:89. Eiser heeft onder gezagsverhouding werkzaamheden verricht bij Domino’s Pizza tegen een marktconform loon. Over het loon zijn belastingen afgedragen. Eiser maakte aanspraak op vakantiedagen en vakantiegeld. De werkgever heeft sociale premies betaald. Verder heeft eiser werkloosheidsrechten opgebouwd over de dienstbetrekking. Op basis van de uitspraken van het Hof zou gelet hierop zonder meer sprake moten zijn van reële en daadwerkelijke arbeid. Gelet op zijn netto-inkomen over 2019 van bijna € 5.000,-- kan van louter marginaal en bijkomstige werkzaamheden geen sprake zijn. Het aantal gewerkte uren en de hoogte van de vergoeding zijn volgens het genoemde arrest van het Hof niet doorslaggevend. Verweerder heeft nagelaten zorgvuldig onderzoek te verrichten en de besluiten zijn niet voorzien van een dragende motivering.  Eiser heeft ten slotte opgemerkt dat eiser in de maand januari 2019 heeft voldaan aan de inkomensnorm. 
      
    
    
      3.3
      In zijn verweerschrift heeft verweerder gesteld dat niet in geschil is dat eiser onvoldoende uren heeft gewerkt. In geen van de maanden januari 2019, mei 2019, en augustus 2019 heeft eiser gemiddeld ten minste 56 uren gewerkt. Eiser heeft niet aangegeven waarom hij minder dan 56 uren werkt. Een student die de helft of meer van de bijstandsnorm verdient heeft ook recht op studiefinanciering ongeacht het aantal gewerkte uren. Voor de maand januari 2019 is aan deze voorwaarde voldaan. Voor deze maand heeft verweerder de studiefinanciering hersteld bij besluit van 25 maart 2021. Voor de maanden mei 2019 en augustus 2019 is niet aan deze voorwaarde voldaan. Eiser heeft geen bijzondere en individuele omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven van het beleid af te wijken. Verweerder heeft er verder op gewezen dat in de kosten van toegang tot het onderwijs is voorzien met de toekenning van het collegekrediet. 
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Eiser heeft de Roemeense nationaliteit en is dus burger van één van de lidstaten van 
        de Europese Unie (EU). EU-studenten die kunnen worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), komen op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, 
        van de wet studiefinanciering 2000 in aanmerking voor studiefinanciering.
      
      
    
    
      4.2
      Ter uitvoering van deze bepaling heeft verweerder de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap (de Beleidsregel) vastgesteld die op 1 januari 2014 in werking is getreden (Staatscourant 2013, 6218). Daarin is bepaald dat studenten met een nationaliteit van één van de lidstaten van de EU of zij die daarmee gelijkgesteld zijn, net als Nederlandse studenten in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering, indien zij of hun ouders aangemerkt worden als migrerend werknemer.
      
    
    
      4.3
      
        Volgens gevestigde rechtspraak van het Hof heeft het begrip ‘werknemer’ in artikel 45 van het VWEU een communautaire inhoud en mag het niet beperkt worden uitgelegd. ‘Werknemer’ is een ieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. 
        Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, door de nationale rechter moet worden verricht. De nationale rechter moet zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die 
        te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding 
        is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaam-heden verricht en hiervoor een beloning ontvangt. De geringe hoogte van de beloning, 
        de herkomst van de middelen waaruit deze wordt betaald, de meer of minder grote productiviteit van betrokkene of het feit dat deze maar een klein aantal uren per week werkt, sluiten niet uit dat iemand als werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU wordt aangemerkt. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3700. Hierin staat een verwijzing naar het arrest van het Hof van 
        23 maart 1982, Levin, ECLI:EU:C:1982:105 (rechtsoverwegingen 16-17), het arrest van 
        het Hof van 26 februari 1992, Raulin, ECLI:EU:C:1992:87, en het arrest van het Hof van 
        4 februari 2010, Genc, ECLI:EU:C:2010:57 (rechtsoverwegingen 26-27). In het arrest van 26 februari 1992, Bernini, ECLI:EU:C:1992:89, heeft het Hof verder geoordeeld dat ook een persoon die een stage vervult als een werknemer kan worden beschouwd, mits die stage wordt vervuld onder de voorwaarden die voor reële en daadwerkelijke arbeid in loondienst gelden.
      
      
    
    
      4.4
      
        In de Beleidsregel staat dat DUO, alvorens tot toekenning van studiefinanciering over 
        te gaan, nagaat of de student als migrerend werknemer kan worden aangemerkt. Migrerende werknemers dienen daartoe bij de aanvraag van studiefinanciering een passend arbeids-contract over te leggen. DUO controleert achteraf of de student gedurende de studie-financieringsperiode ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd en of de studiefinanciering aldus rechtmatig is toegekend. Hiertoe dienen studenten het aantal uren dat zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt aan 
        te tonen door middel van salarisstrookjes en een ingevulde werkgeversverklaring. DUO 
        gaat ervan uit dat iedere student die over de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. Bij het vaststellen van het criterium van 56 uur gemiddeld per maand zal eveneens tot een hoogte van één maand rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte. Als de student niet aan het genoemde criterium voldoet, kan DUO nader onderzoek doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Bij deze controle moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel worden beoordeeld. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand en de hoogte van het loon. Het is dan ook niet mogelijk gespecificeerd aan te geven in welke gevallen al dan niet sprake is van migrerend werknemerschap. De specifieke omstandigheden van het geval maken een individuele beoordeling door DUO dus nodig, aldus de Beleidsregel.
      
      
    
    
      4.5
      
        Uit de vaste rechtspraak van het Hof vloeit voort dat de rechtbank als nationale rechter in de onderhavige zaak zelfstandig moet beoordelen of eiser in de te beoordelen maanden 
        de status van werknemer als bedoeld in artikel 45 van het VWEU heeft of behoudt. Zie de arresten van 4 juni 2009, C-22/08, Vatsouras, ECLI:EU:C:2009:344 (arrest Vatsouras), punt 23 en van 4 februari 2010, C-14/09, Genc, ECLI:EU:C:2010:57 (arrest Genc) punt 29 e.v.
        De rechtbank beschouwt de Beleidsregel in lijn met het oordeel van de Rechtbank Noord-Nederland, zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 20 juli 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:3648, rechtsoverweging 6, als een verdragsinterpreterende beleidsregel. Anders dan bij gewone beleidsregels, dwingt een verdragsinterpreterende beleidsregel de rechtbank niet tot het in acht nemen van de nodige terughoudendheid in de beoordeling.
      
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank 
        
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank moet beoordelen of de intrekking van het recht op studiefinanciering voor de maanden mei 2019 en augustus 2019 terecht is.
      
    
    
      5.2
      
        Eiser heeft in 2019 gewerkt voor Domino’s Pizza. Tussen partijen is niet in geschil 
        dat is voldaan aan de hoofdkenmerken van een arbeidsverhouding, zoals bedoeld in de Europeesrechtelijke jurisprudentie, te weten de verplichting persoonlijk arbeid te verrichten onder gezag van de werkgever, waarbij tegenover gewerkte uren een beloning staat. Daaruit volgt dat eiser tot de Nederlandse arbeidsmarkt is toegetreden.
      
      
    
    
      5.3
      Tussen partijen is niet in geschil dat eiser in de maanden mei 2019 en augustus 2019 geen 56 uren per maand heeft gewerkt. 
      
    
    
      5.4
      De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de werkzaamheden als reële en daadwerkelijke arbeid kunnen worden aangemerkt en niet van zo geringe omvang zijn dat deze louter marginaal en bijkomstig zijn.
      
    
    
      5.5
      
        Duidelijk is dat eiser een wisselend aantal uren per maand heeft gewerkt. Over de maanden februari, maart en april 2019 heeft eiser voldaan aan de eis van 56 uur per week. 
        In de maand januari 2019 heeft eiser tenminste de helft van de voor hem geldende bijstandsnorm verdiend. In mei 2019 heeft eiser € 311,80 netto aan inkomsten gehad en 
        in augustus 2019 heeft hij geen inkomsten gehad. 
      
      
    
    
      5.6
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiser ook in de maanden mei 2019 en augustus 2019 moet worden aangemerkt als werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU en artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn, met andere woorden als migrerend werknemer. Eiser heeft gedurende langere tijd (vanaf 25 maart 2018) gedurende een substantieel aantal uren per maand gewerkt en heeft daaruit inkomsten ontvangen. Ook in de maand mei 2019 heeft eiser gewerkt en inkomsten gehad. Weliswaar niet gedurende 56 uur en niet tegen een inkomsten ter hoogte van tenminste 50% van de voor hem geldende bijstandsnorm, maar 
        er is sprake geweest van inkomsten, die niet kunnen worden aangemerkt als marginaal of bijkomstig. Daarbij acht de rechtbank ook de duur van de arbeidsovereenkomst van belang. In augustus 2019 heeft eiser weliswaar niet gewerkt en geen inkomsten gehad, maar ter zitting heeft eisers gemachtigde verklaard dat eiser gedurende deze maand vakantie heeft genoten. Eiser heeft voor augustus 2019 en ook na augustus 2019 werkzaamheden verricht. Daarom moet eiser ook voor de maand augustus 2019 worden aangemerkt als migrerend werknemer. Dit is ook conform verweerders beleid.  
      
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
      6. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, is dan ook gegrond. 
      De rechtbank zal dit besluit vernietigen, voor zover dit betrekking heeft op de maanden mei 2019 en augustus 2019 en de primaire besluiten II en III herroepen. 
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder op te dragen aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden. 
      
      8. De rechtbank ziet aanleiding voor het toekennen van een proceskostenvergoeding. 
      
        De rechtbank stelt vast dat de proceskosten van eiser uitsluitend bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Omdat de rechtbank de primaire besluiten II en III herroept, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen tot vergoeding van zowel de proceskosten in beroep als in bezwaar. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 2.059,- 
        (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541,-, 
      
      1. punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-; de wegingsfactor bedraagt 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit II, voor zover daarbij is beslist ten aanzien van de maanden mei 2019 en augustus 2019;
    - herroept de primaire besluiten II en III;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,-- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.059,--.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van 
      W. Veldman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.