ECLI:NL:RBOBR:2022:4502, Rechtbank Oost-Brabant, 18-10-2022, 21/1222
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Eurocircuit, wijzigingen in het circuit.
      
      De rechtbank oordeelt in twee aparte uitspraken over het Eurocircuit in Valkenswaard. GS heeft onvoldoende onderzocht of voor de wijzigingen in de loop van het rallycrosscircuit en voor de door eisers genoemde activiteiten een natuurvergunning noodzakelijk was. De gemeente heeft terecht aangenomen dat voor de wijzigingen in de loop van het rallycrosscircuit geen omgevingsvergunning (milieu) nodig was.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/1222 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers 1] , uit [woonplaats] , eisers 1
    
      
        
          [eiseres 2]
        , uit [plaats] , eiseres 2
      gezamenlijk te noemen eisers,
      (gemachtigde: drs. L.F.H.C. de Brouwer),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (verweerder)
    (gemachtigde: E.L.A. Kramer).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Nederlandse Rallycross Vereniging, uit Eersel (NRV), gemachtigde mr. M.A.M. Jonkers.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving van eisers.
    
    
    
      In het besluit van 13 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eisers 1 om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van het Eurocircuit (zowel het autorallycircuit als het motorcrosscircuit) te Valkenswaard voor motorcross en autorallysport wegens overtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb). Verweerder heeft het verzoek afgewezen, voor zover dit was ingediend door eiseres 2 en buiten behandeling gesteld, voor zover dit was ingediend door eisers 1.
    
    
    
      Op 10 oktober 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiseres 2 gegrond verklaard, het primaire besluit van 13 maart 2019 herroepen en alsnog positief beslist op het handhavingsverzoek. Verweerder heeft vervolgens, op 18 oktober 2019, een definitieve last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het motorcrosscircuit maar geen last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het rallycrosscircuit. Het bezwaar van eisers 1 heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld omdat niet tijdig op hun bezwaarschrift was besloten alsook inhoudelijk beroep ingesteld. 
    
    
    
      In de uitspraak van deze rechtbank van 29 januari 2021 heeft de rechtbank het besluit van 10 oktober 2019 vernietigd voor zover hierin de bezwaren van eisers 1 niet-ontvankelijk zijn verklaard en voor zover verweerder heeft verzuimd daadwerkelijk een handhavingsbesluit te nemen ten aanzien van het rallycrosscircuit. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      In het bestreden besluit van 11 mei 2021 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar van eisers genomen over het verzoek om handhaving en het bezwaar ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft dit besluit gewijzigd in het besluit van 13 juli 2021, in die zin dat verweerder de motivering heeft aangevuld en nog steeds geen aanleiding ziet om handhavend op te treden. 
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 6 september 2022 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaak SHE 21/1596. Hieraan hebben deelgenomen: eisers 1, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van verweerder, [naam] namens NRV en de gemachtigde van NRV. 
    
    
    
      In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Vervolgens zal de rechtbank aangeven hoe zij de zaak beoordeelt. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden (argumenten) van eisers.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
    
    1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
       Op het terrein aan de Victoriedijk te Valkenswaard, bij en gedeeltelijk op een voormalige vuilstort, liggen een autorallycircuit en een motorcrosscircuit. 
       Nabij het rallycrosscircuit ligt het Natura 2000-gebied Leenderbos,Groote heide & De Plateaux. Dit is aangewezen op 24 maart 2000. Het grootste deel van het Natura 2000-gebied ligt ten zuiden van het rallycrosscircuit. De beek de Keersop die deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied stroomt ten westen van het circuit naar het noorden. Ten noorden van het circuit (op ongeveer anderhalve kilometer) ligt ook een gebied dat onderdeel uitmaakt van Natura 2000-gebied. 
       Eisers wonen in de directe omgeving van de beide circuits. 
       Op 31 augustus 1993 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard (B&W) aan NRV een Hinderwetvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting tot het beoefenen van de autorallysport op het circuit op deze locatie. Ook is op die datum een Hinderwetvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting tot het beoefenen van de motorsport op het motorsportcircuit op deze locatie. Bij de vergunning voor het motorsportcircuit hoort een tekening waarop is weergegeven hoe het terrein is ingericht. Op deze tekening zijn beide circuits ingetekend. De vergunningen zijn inmiddels gelijkgesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Aan de Hinderwetvergunningen zijn geluidsvoorschriften verbonden. In voorschrift J6 bij de vergunning voor het autorallycircuit is het volgende bepaald: “Na 20.00 uur mag er niet met crossauto’s op het circuit gereden worden. Bovendien is het - uitgezonderd voor ten hoogste drie weekenden per kalenderjaar in verband met ruimere openstellingstijden met het oog op te houden wedstrijden of het voorbereiden van zodanige wijdstrijden - verboden de inrichting acht uren per week of meer open te stellen. Tot het weekeinde worden gerekend: zaterdagen, zondagen en algemeen erkende feestdagen of daarmee gelijkgestelde dagen als bedoeld in artikel 3 van de Algemene termijnwet (stb. 1964, 314) die op een vrijdag of op een maandag vallen.” Eenzelfde bepaling is opgenomen in voorschrift J8 bij de vergunning voor het motorsportcircuit.
       Op 15 juni 1999 heeft B&W een milieuvergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor een wijziging van de inrichting van het rallycrosscircuit. Voorschrift J6 is hierbij niet gewijzigd. Aan de milieuvergunning is een inrichtingstekening verbonden waarop onder meer een voetgangersbrug, wasplaats en een wedstrijdtoren zijn aangegeven. Deze bouwwerken zijn niet aangegeven op de tekening bij de Hinderwetvergunning. 
       Ter plaatse van de twee circuits geldt het bestemmingsplan “Buitengebied 1977”, dat op 26 juni 1986 onherroepelijk is geworden. Op de gronden rusten de bestemmingen “Crossterrein” (artikel 34 van de planregels), “Voorlopig zandwinning/vuilstort; definitief crossterrein” (artikel 35) en “Voorlopig zandwinning/vuilstort; definitief bos” (artikel 36).
       Omstreeks 2011 is het circuit gewijzigd en is een bocht aan de noordzijde van het circuit aangebracht binnen de in 1993 en 1999 aangeduide grens van de inrichting.
       In het verleden zijn meerdere verzoeken om handhaving ingediend, onder andere door eiseres.2 Deze verzoeken hebben geleid tot uitspraken van deze rechtbank en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). In de uitspraak van 24 oktober 2018 onder meer over de uitleg van vergunningsvoorschrift J6 van de Hinderwetvergunning uit 1993. De Afdeling overweegt: “Het woord "daartoe" in deze bepalingen maakt duidelijk dat de daarin bedoelde openstelling ziet op het openstellen van het terrein met het doel daarop te rijden met gemotoriseerde voertuigen. In aansluiting op deze bepalingen, brengt een redelijke uitleg van de vergunningvoorschriften J6 en J8 met zich dat voor de toegestane openingstijden uitsluitend de uren meetellen waarin het terrein voor dat doel geopend is. Voor het oordeel dat binnen die uren slechts de tijd telt waarop daadwerkelijk op de circuits wordt gereden, zoals het college stelt, ziet de Afdeling echter geen grond. De tekst van de voorschriften biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Die uitleg doet bovendien af aan de handhaafbaarheid van de voorschriften.” 
    
    
       Op 3 februari 2017 heeft eiseres 2 verweerder gevraagd om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van het Eurocircuit door de inrichting voor motorcross en de inrichting voor autorallycross vanwege overtreding van de Wnb. Bij besluit van 13 april 2017 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 5 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres 2 tegen het besluit van 13 april 2017 gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 13 april 2017 in stand gelaten. Tegen het besluit op bezwaar van 5 december 2017 is geen beroep ingesteld, waardoor dit besluit onherroepelijk is geworden.
       Eisers hebben eind 2018 verzoeken om handhaving ingediend. 
       B&W heeft in 2021 een omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan voor 10 bouwwerken verleend, ter legalisatie van deze bouwwerken, waaronder de voetgangersbrug en de jurytoren.
    
    
    
    
      
        Duiding herstelbesluit
      
    
    2. Het besluit van 13 juli 2021 is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het besluit richt zich tot eisers 1 en eiseres 2. De door de eisers gezamenlijk ingediende bezwaargronden worden behandeld en ongegrond verklaard omdat volgens verweerder op basis van de aangevoerde argumenten geen sprake is van overtreding van de Wnb en omdat volgens verweerder geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden. Daarnaast heeft verweerder zelf bekeken of sprake is van een overtreding van de in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb neergelegde vergunningplicht. Dat is volgens verweerder niet het geval. 
    
    
      
        Hoe beoordeelt de rechtbank deze zaak?
      
    
    3. Verweerder legt aan het herstelbesluit een uitgebreide motivering ten grondslag waarbij verweerder ook bekijkt of activiteiten en wijzigingen zijn vergund. Anders dan eiseres 2 hebben eisers 1 niet eerder een handhavingsverzoek ingediend. Onder deze omstandigheden kan in het midden blijven of sprake is van herhaalde feiten en omstandigheden. Artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan niet worden tegengeworpen aan eisers 1. Bovendien beoogt het herstelbesluit een inhoudelijke heroverweging te geven op alle door eisers 1 en eiseres 2 aangevoerde argumenten. De rechtbank zal de beroepsgronden van eisers 1 en eiseres 2 gezamenlijk beoordelen.
    
    4. In de periode tussen de indiening van het eerste handhavingsverzoek door eiseres 2 in 2017 en heden is de Wnb meermalen gewijzigd. Met de uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zijn onderdelen van het Besluit natuurbescherming onverbindend verklaard. Vervolgens is artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb gewijzigd. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit alleen een natuurvergunning nodig was als het project significante gevolgen zou kunnen hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Er is niet voorzien in overgangsrecht. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van 20 januari 2021 het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning).” Zowel ten tijde van het bestreden besluit als ten tijde van het herstelbesluit gold het huidige artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dat gebruikt de rechtbank, in navolging van verweerder, als uitgangspunt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. De rechtbank zal hierna eerst de referentiesituatie bepalen. Vervolgens zal de rechtbank nagaan of de door eisers genoemde feiten en omstandigheden een overtreding opleveren van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dat nu (en ten tijde van het herstelbesluit) luidt. Er zijn twee categorieën feiten en omstandigheden: fysieke wijzigingen in het circuit en activiteiten op het circuit. Die zal de rechtbank achtereenvolgend behandelen.
    
    
      
        Wat is de referentiesituatie?
      
    
    
      5.1
      Om te beoordelen of een vergunning noodzakelijk is, moet de rechtbank een vergelijking maken tussen de uitgangssituatie en de aangevraagde situatie. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175) moet voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als nooit eerder een natuurvergunning is verleend, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, de datum waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing is geworden op het Natura 2000-gebied. Als later een nieuwe milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied, dan is die toestemming de referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen.
      
    
    
      5.2
      De rechtbank stelt vast dat de milieuvergunning uit 1999 is verleend vóór de referentiedatum. De milieuvergunning is verleend ter legalisatie van wijzigingen ten opzichte van de Hinderwetvergunning uit 1993. Deze wijzigingen zijn vastgesteld tijdens controlebezoeken. Daarna is vergunninghouder verzocht een veranderingsvergunning aan te vragen. Dit blijkt uit de overwegingen bij de milieuvergunning uit 1999. Een milieuvergunning op basis van de oude Wm trad pas in werking als alle benodigde bouwvergunningen waren verleend (artikel 20.8 van de oude Wm). Dat is in overeenstemming met vaste rechtspraak van de Afdeling, zoals de uitspraak van 30 juni 2004. De Afdeling heeft in een uitspraak van 12 november 2003 geoordeeld dat artikel 20.8 van de oude Wm niet van toepassing is op besluiten, waarbij een milieuvergunning wordt verleend voor een inrichting, waarvoor in het verleden zonder bouwvergunning is gebouwd, terwijl de aangevraagde activiteiten op zich geen bouwvergunning plichtige verandering of uitbreiding van dat gebouw met zich brengen. De rechtbank is in het verlengde hiervan van oordeel dat een milieuvergunning niet in werking treedt als bouwwerken wél bouw vergunningplichtig zijn maar zijn opgericht zonder bouwvergunning. I n dit geval waren in 1999 niet alle benodigde bouwvergunningen voor de aangevraagde wijzigingen verleend. Die zijn pas verleend in 2021. De rechtbank kan bovendien niet uitsluiten dat de bouwwerken niet allemaal zijn opgericht voor verlening van de milieuvergunning uit 1999. De rechtbank is van oordeel dat de milieuvergunning uit 1999 niet in werking is getreden vóór de referentiedatum. Volgens de rechtbank kan aan een milieuvergunning die niet in werking is getreden ook géén referentiesituatie worden ontleend. De referentiesituatie voor het rallycrosscircuit wordt gevormd door de Hinderwetvergunning uit 1993. 
      
      
        
          Fysieke wijzigingen
        
      
    
    
      6.1
      Eisers voeren aan dat er zonder vergunning wijzigingen zijn aangebracht aan de rallycrossbaan. De baan is op verschillende plekken verbreed, er is een zogenoemde Joker Lap aangelegd, de Tarzanbocht is gewijzigd en er zijn nieuwe baanstukken vanaf het rennerskwartier. Door de verbreding van de baan kunnen meerdere auto’s zich tegelijkertijd in (parallelle) banen bevinden, ze leggen een grotere afstand af en ze ervaren meer weerstand in de aangebrachte onverharde delen. Eisers wijzen verder op de legalisatie van 10 bouwwerken in de omgevingsvergunning voor bouwen uit 2021. De bouwwerken leiden tot stikstofdepositie door het verwarmen van de gebruiksruimten en de wasstraat.
      
    
    
      6.2
      Verweerder acht niet aannemelijk dat door de fysieke wijzigingen in het circuit meer auto’s op het circuit rijden dan in de referentiesituatie. De beroepsgrond over de gebouwen is niet eerder aangevoerd. De gebouwen staan waarschijnlijk al lange tijd op het terrein. Het is niet voorstelbaar dat het gebruik van deze bouwwerken tot een hogere depositie op een Natura 2000-gebied leidt.
      
    
    
      6.3
      NRV is van mening dat de wijzigingen in de baan niet zullen leiden tot een hogere berekende stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Het circuit moet volgens NRV als vlak en niet als lijn worden ingevoerd in AERIUS, waardoor een wijziging in de rijbaan/route binnen het vlak geen effect heeft op de uitkomsten van de AERIUS-berekening. De posten langs het circuit worden niet verwarmd.
      
    
    
      6.4
      De rechtbank stelt vast dat het huidige circuit is gewijzigd ten opzichte van het in 1993 vergunde circuit. Dit blijkt ook al uit de tekening bij de milieuvergunning uit 1999. De baanstukken binnen het circuit staan niet op de tekening bij de Hinderwetvergunning in 1993. De Jokerlap (een verkorting van de bocht aan de noordzijde van het circuit en de aanleg van een parallelle onverharde bocht daarnaast) is pas rond 2011 aangelegd en ligt dichterbij het Natura 2000 gebied ten noorden van het circuit (de beek de Keersop en het noordelijk gelegen gebied). 
      
    
    
      6.5
      In paragraaf 4.4. van de Handleiding ‘werken met AERIUS Calculator’ versie juni 2022 (verder: de Handleiding) wordt vermeld dat bronnen op drie wijzen kunnen worden ingevoerd: als puntbron, lijn bron en als vlak. Complexe vlakbronnen worden verdeeld in deelbronnen. In paragraaf 7.2.15 is aangegeven dat bij mobiele werktuigen alle typen bron aan de orde kunnen zijn. Bij een vaste standplaats is de keuze voor een puntbron logisch. Als het werktuig langs een vaste route beweegt kan worden gekozen voor een lijnbron. Bij beweging verspreid over een bepaald (deel van het) terrein kan worden gekozen voor een vlakbron. 
      
    
    
      6.6
      De rechtbank is van oordeel dat in het geval van een circuit het voor de hand ligt om de voertuigen in te voeren als lijnbron en niet als vlakbron. Het is immers goed mogelijk om vast te stellen welke route de auto’s over het circuit afleggen. De rechtbank ziet dus geen aanleiding het gehele terrein van de inrichting als vlakbron te beschouwen. De ligging van het circuit kan van invloed zijn op het invoeren als lijnbron. Een andere ligging kan daardoor leiden tot een andere berekende depositie. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het autorallycrosscircuit wordt omringd door het Natura 2000-gebied. Verweerder heeft dus onvoldoende onderbouwd dat de wijzigingen in het circuit geen significante gevolgen zouden kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied. Overigens ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat door de wijziging in het circuit meer auto’s over het circuit zijn gaan rijden of kunnen rijden. In de Hinderwetvergunning van 1993 is geen limiet opgenomen voor het aantal auto’s of het aantal bezoekers. Deze door eisers genoemde omstandigheid is volgens de rechtbank dus niet relevant. 
      
    
    
      6.7
      De door eisers genoemde bouwwerken maken geen onderdeel uit van de referentie- situatie, ook al waren de bouwwerken mogelijk wel aanwezig voor de referentiedatum. De rechtbank is van oordeel dat de bouw van deze bouwwerken feitelijk niet tot significante gevolgen geleid. De betreffende bouwwerken staan niet allemaal op de inrichtingstekening behorende bij de Hinderwetvergunning uit 1993, waardoor juridisch gezien de vraag relevant wordt of het gebruik van de gebouwen die niet ingetekend zijn op de tekening in 1993 leiden tot extra stikstofdepositie. De rechtbank gaat er van uit dat het gebruik van deze bouwwerken niet tot stikstofdepositie zal leiden als deze bouwwerken niet worden verwarmd. Bij een controle in 2017 was niet bekend dat een cv-installatie werd gebruikt in andere bouwwerken dan de kantines. De kantines waren op de tekening in 1993 al ingetekend, waardoor zij onderdeel uitmaken van de referentiesituatie. De door eisers genoemde overige gebouwen leiden volgens de rechtbank daarom niet tot een extra stikstofdepositie en het gebruik van deze gebouwen is geen overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
      
    
    
      6.8
      De rechtbank concludeert dat het herstelbesluit slechts onvoldoende is gemotiveerd ten aanzien van de gevolgen van de wijziging in het circuit ten opzichte van de referentiesituatie voor het Natura 2000 gebied.
      
      
        
          Meerdere activiteiten
        
      
    
    
      8.1
      Eisers stellen dat sprake is van een toename van activiteiten en daarmee van een wijziging in betekenende mate van het bestaande gebruik, na de verlening van de Hinderwetvergunning van 1993. Zij wijzen op de activiteiten die volgens de website van NRV in 2019 hebben plaatsgevonden. Naast meerdere wedstrijden gaat het volgens hen ook om commerciële activiteiten (rijvaardigheidstrainingen) en de Dakar Pre Proloog in 2018. Eisers merken verder op dat voorschrift J6 het niet mogelijk maakt om meer dan drie keer per jaar in het weekend te racen. Bovendien wijzen eisers op de aanvraag voor de Hinderwetvergunning waarin maar één raceweekend is aangevraagd. Deze aanvraag maakt volgens eisers onderdeel uit van de Hinderwetvergunning en beperkt de activiteiten nog verder. De activiteiten gaan gepaard met steeds meer bezoekers. 
      
    
    
      8.2
      Verweerder vindt dat het op de weg van eisers ligt om aan te tonen dat alle door hen genoemde activiteiten in 2019 ook daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Veel van de activiteiten vonden ook plaats ten tijde van het besluit op het eerste handhavingsverzoek van eisers 1. Zij hebben ook niet onderbouwd dat er meer bezoekers waren. Verweerder merkt verder op dat de Dakar Pre Proloog na 2018 niet meer heeft plaatsgevonden. In 2020 en daarna hebben als gevolg van de Corona lockdownperiodes geen activiteiten plaatsgevonden. Volgens verweerder staat voorschrift J6 van de vergunning er niet aan in de weg dat buiten de drie weekenden ook andere activiteiten in een weekend worden gehouden, zolang het circuit maar niet langer dan 8 uur per week is opengesteld voor het rijden met gemotoriseerde voertuigen. De aanvraag doet daar niet aan af. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat hij NRV niet heeft gevraagd om gegevens over de openstelling van het circuit te overleggen. 
      
    
    
      8.3
      NRV houdt naar eigen zeggen nauwlettend in de gaten dat het circuit niet langer dan 8 uur per week is opengesteld. Volgens NRV is het toegestaan een wedstrijd in het weekend te organiseren buiten de drie weekenden om, zolang het circuit in de betreffende week maar niet langer is opengesteld dan 8 uur per week voor bezoekers en gebruikers.
      
    
    
      8.4
      De rechtbank stelt vast dat in de aanvraag voor de Hinderwetvergunning uit 1993 inderdaad wordt vermeld dat er een raceweekend wordt gehouden. Volgens de rechtbank is dit echter aangegeven ter indicatie. De rechtbank is van oordeel dat voorschrift J6 van de Hinderwetvergunning uit 1993 de enige begrenzing is van de referentiesituatie. Partijen verschillen (nog steeds) van mening over de uitleg van voorschrift J6. Volgens de rechtbank (en de Afdeling in de uitspraak van 24 oktober 2018) gelden de 8 uur gedurende de openstelling van de inrichting, het moment dat de poort open is voor gebruikers of bezoekers van het terrein van het circuit. Dat is ook de uitleg van NRV. Anders dan eisers aannemen staat voorschrift J6 aan het gebruik van het terrein van het circuit op een dag in het weekend niet in de weg zolang er maar niet langer dan 8 uur in de betreffende week wordt gereden. Daarnaast mag het terrein van het circuit gedurende drie weekenden per jaar langer worden gebruikt met het oog op wedstrijden. Met andere woorden, het is toegestaan om drie weekenden per jaar het circuit te gebruiken en op een vierde zaterdag of zondag het terrein van het circuit te gebruiken zolang dit maar niet langer dan 8 uur in de betreffende week duurt. Als de commerciële activiteiten niet zijn aan te merken als rallysport, dan is het gebruik van het circuit ten behoeve van deze activiteiten in strijd met de Hinderwetvergunning van 1993. Zijn de activiteiten wel aan te merken als rallysport, dan mag het terrein van het circuit niet langer dan 8 uur per week voor deze activiteiten tezamen met de reguliere rallysporttrainingen en -wedstrijden zijn opengesteld. De rechtbank beoordeelt in deze zaak niet of de commerciële activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan.
      
    
    
      8.5
      De rechtbank wijst er op dat verweerder moet onderzoeken of sprake is geweest van een overtreding in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van zijn besluitvorming. Daartoe heeft de wetgever verweerder in hoofdstuk 5 van de Awb verschillende bevoegdheden gegeven. Eisers hoeven dus niet aan te tonen dat een overtreding heeft plaatsgevonden maar slechts aanknopingspunten voor het bestaan van een overtreding aan te reiken. De bewijslast ligt uiteindelijk bij verweerder. 
      
    
    
      8.6
      Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen of dat er een vrees is voor herhaling, spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. De rechtbank verwijst hiervoor naar rechtsoverweging 6.2.8 van de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020. Hiervoor moet verweerder in de heroverweging alle door eisers aangevoerde feiten en omstandigheden betrekken en kijken of deze feiten en omstandigheden een overtreding opleveren van het huidige artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Verweerder kan de feiten en omstandigheden uit het verleden niet onbesproken laten. Verweerder had zelf moeten onderzoeken of deze activiteiten hebben plaatsgevonden en hoe lang deze activiteiten hebben geduurd en of deze activiteiten hebben geleid tot een overtreding van voorschrift J6 van de Hinderwetvergunning uit 1993. Dat heeft verweerder ten onrechte nagelaten. Het herstelbesluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid. De rechtbank merkt hierbij op dat verweerder wel heeft vastgesteld dat de Dakar Pre Proloog niet meer heeft plaatsgevonden sinds 2018. Het autorallycrosscircuit werd mede gebruikt ten behoeve van de Dakar Pre proloog. De werkzaamheden rondom dit evenement en het evenement zelf duurden langer dan een weekend en vormen een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Verweerder heeft hierin geen aanleiding hoeven zien om handhavend op te treden omdat het evenement niet meer plaatsvindt. 
      
    
  
  
    Conclusie
    9. Het bestreden besluit en het herstelbesluit zijn onvoldoende zorgvuldig voorbereid. De rechtbank vernietigt beide besluiten. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook biedt de rechtbank verweerder geen herstelmogelijkheid. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder onder meer zal moeten onderzoeken of in 2019 overtredingen hebben plaatsgevonden. Inmiddels zijn de lockdowns vanwege Corona) voorbij en op basis van de website van NRV en de uitlatingen van NRV ter zitting, wordt het autorallycrosscircuit in 2022 weer vaker gebruikt. Dat kan verweerder bij de besluitvorming betrekken. De rechtbank bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor 2 maanden. 
    
    12. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden, en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten (reiskosten).
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit van 11 mei 2021;
       vernietigt het herstelbesluit van 13 juli 2021;
       draagt verweerder op binnen 2 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
       bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,00 aan eisers moet vergoeden;
       veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 20,00.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      De griffier is verhinderdde uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2021:375.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:3444.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1603.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2004:AP4646.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2003”:AN7846
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2571.