ECLI:NL:RVS:2022:3408, Raad van State, 23-11-2022, 202201799/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [eenmanszaak] voor een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers met het bedrijfsvaartuig genaamd [naam] afgewezen. Op 2 november 2016 heeft [eenmanszaak] een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers met [naam vaartuig]. [naam vaartuig] valt onder het segment Bemand groot. Dit zijn bemande passagiersvaartuigen groter dan 14 x 3,75 m en kleiner dan of gelijk aan 20 x 4,25 m. Het college heeft aan die aanvraag het rangnummer 160 toegekend. Omdat dit rangnummer hoger was dan het aantal beschikbare vergunningen is de aanvraag afgewezen. Bij besluit van 13 juni 2018 heeft het college het bezwaar van [eenmanszaak] tegen de afwijzing ongegrond verklaard, omdat op 13 juni 2017 een vergunningstop was ingesteld.

202201799/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], eigenaar van [eenmanszaak], gevestigd te [plaats],
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2017 heeft het college de aanvraag van [eenmanszaak] voor een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers met het bedrijfsvaartuig genaamd [naam] afgewezen.
    Bij besluit van 16 februari 2022 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [eenmanszaak] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 202201803/1/A3 en 202201770/1/A3 op 8 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Monster, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, A. van Beek en W.G.J. van Wissen, bijgestaan door mrs. M.R. Botman en S. Heukelom-Verhage, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Het college heeft na de zitting een nader stuk ingediend.
    [eenmanszaak] heeft een nader stuk ingediend.
    Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 2 november 2016 heeft [eenmanszaak] een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers met [naam vaartuig]. [naam vaartuig] valt onder het segment Bemand groot. Dit zijn bemande passagiersvaartuigen groter dan 14 x 3,75 m en kleiner dan of gelijk aan 20 x 4,25 m. Het college heeft aan die aanvraag het rangnummer 160 toegekend. Omdat dit rangnummer hoger was dan het aantal beschikbare vergunningen is de aanvraag afgewezen.
    Bij besluit van 13 juni 2018 heeft het college het bezwaar van [eenmanszaak] tegen de afwijzing ongegrond verklaard, omdat op 13 juni 2017 een vergunningstop was ingesteld.
    Bij uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank het beroep van [eenmanszaak] tegen het besluit van 13 juni 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Op 8 januari 2019 heeft het college de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart (hierna: Regeling 2022) vastgesteld. In artikel 1, eerste lid, van die regeling is bepaald dat een exploitatievergunning voor passagiersvaart slechts wordt verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020. In het tweede lid is bepaald dat aanvragen die zijn ingediend in een andere periode worden afgewezen. Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college de afwijzing van de aanvraag opnieuw gehandhaafd. Het college heeft daarbij de Regeling 2022 toegepast en vastgesteld dat de aanvraag niet in de periode tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020 is ingediend.
    Bij uitspraak van 21 december 2020 heeft de rechtbank het beroep van [eenmanszaak] tegen het besluit van 22 januari 2019 ongegrond verklaard.
    Uitspraak van 22 december 2021
    2.       Bij uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2918, heeft de Afdeling:
    - het hoger beroep van [eenmanszaak] tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard en die uitspraak vernietigd,
    - het beroep van [eenmanszaak] tegen het besluit van 22 januari 2019 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd en
    - bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    De Afdeling oordeelde dat de toepassing van de Regeling 2022 in procedures tegen afwijzingen van aanvragen die reeds vóór de vergunningstop van 13 juni 2017 zijn gedaan niet verenigbaar is met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Die procedures zijn daarmee zinledig gemaakt. Daarom moet in dit geval worden afgeweken van het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat ten tijde van dat besluit op bezwaar geldt. Omdat de aanvraag van [eenmanszaak] was ingediend voor de vergunningstop van 13 juni 2017 en omdat de Afdeling in haar uitspraak van 27 januari 2016 heeft geoordeeld dat het zogeheten volumebeleid in strijd is met de Dienstenrichtlijn, had het college moeten beoordelen of die aanvraag in overeenstemming was met de voorschriften voor vergunningverlening op grond van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob).
    Besluit van 16 februari 2022
    3.       Ter uitvoering van de opdracht van de Afdeling heeft het college het besluit van 16 februari 2022 genomen. Het college heeft de afwijzing van de aanvraag voor een exploitatievergunning opnieuw in stand gelaten. In dit besluit heeft het college de aanvraag van [eenmanszaak] beoordeeld aan de hand van artikel 2.4.5, vijfde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob en artikel 1.3 van de RPA 2013. Het college heeft aan de instandlating van de afwijzing de volgende afwijzingsgronden ten grondslag gelegd. De eerste afwijzingsgrond is dat geen toepassing kon worden gegeven aan het Reglement voor uitgifte van exploitatievergunningen voor passagiersvaart voor het Amsterdamse binnenwater voor de uitgifteronde 2016 voor het segment Bemand Groot (hierna: GWT-Reglement), waardoor geen uitgifteronde van kracht was.
    De tweede afwijzingsgrond is dat de verlening van de exploitatievergunning in strijd is met de ordening, vlotte en veilige doorvaart en de veiligheid op het binnenwater, zoals vastgelegd in de Vob.
    Zitting Afdeling 8 juni 2022
    4.       De Afdeling heeft de zaak op 8 juni 2022 op zitting behandeld, waarbij de strekking van voormelde uitspraak van 21 december 2021 met partijen is besproken. De Afdeling heeft het college voorgehouden dat in het nieuwe besluit op bezwaar de aanvraag, en de bezwaren tegen de afwijzing daarvan, niet alleen hadden moeten worden beoordeeld op grond van de Vob, maar ook op grond van het GWT-Reglement, voor zover dit reglement niet onverbindend was als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520. Omdat het college dit in het besluit op bezwaar niet heeft gedaan, heeft de Afdeling het college de gelegenheid geboden om te motiveren wat de uitkomst zou zijn geweest van de beoordeling van de bezwaren als wordt uitgegaan van de niet onverbindend geachte bepalingen in het GWT-Reglement. De Afdeling heeft het college daarbij verzocht toe te lichten wat de financiële gevolgen van de afwijzing van de vergunningaanvraag voor [eenmanszaak] zijn. Verder heeft de Afdeling het college verzocht een overzicht te verstrekken van soortgelijke zaken die nog aanhangig zijn bij de rechtbank Amsterdam.
    Nader stuk college
    5.       Het college heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om het besluit op bezwaar nader te motiveren. Het college heeft in zijn nadere motivering het standpunt ingenomen dat de aanvraag van [eenmanszaak] ook moet worden afgewezen als wordt uitgegaan van de bepalingen in het GWT-Reglement. Het college heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. De aanvraag van [eenmanszaak] zou op basis van de criteria van het GWT-Reglement, waaronder een welstandsbeoordeling, op plaats 160 van de rangorde komen en daarmee op basis van het GWT-reglement niet in aanmerking zijn gekomen voor een vergunning. Verder had de aanvraag volgens het college niet tot onherroepelijke verlening van een vergunning geleid, omdat in artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement het voorbehoud was opgenomen dat de vergunning weer ingetrokken zou worden op het moment dat de omzetting van de oude vergunningen in rechte geen stand zou houden. Doordat de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd herleefden na voormelde uitspraak van 7 juni 2017, was het verdelen van nieuwe vergunningen volgens het college niet langer aan de orde.
    Dat de aanvraag voor een exploitatievergunning ook op basis van een beoordeling op grond van het GWT-Reglement zou zijn afgewezen, leidt er volgens het college niet toe dat [eenmanszaak] onevenredig in zijn belangen wordt geraakt. Het college wijst erop dat het voor alle deelnemers aan de uitgifteronde duidelijk was dat de uitkomst onzeker zou zijn. [eenmanszaak] heeft er dus nooit op kunnen of mogen vertrouwen dat hij in aanmerking zou kunnen komen voor een exploitatievergunning. Het college wijst er ook op dat [eenmanszaak] geen grote investeringen heeft hoeven doen om een aanvraag in te dienen. De vergunningen zouden pas per 1 januari 2020 ingaan. De aanvraag werd slechts 'op papier' ingediend. Bovendien had [eenmanszaak] al de beschikking over twee exploitatievergunningen. Verder wijst het college erop dat [eenmanszaak] na deze uitgifteronde nog drie exploitatievergunningen heeft gekregen.
    Nader stuk [eenmanszaak]
    6.       [eenmanszaak] heeft in zijn nadere stuk aangevoerd dat het college ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat zijn aanvraag op grond van het GWT-Reglement zou zijn afgewezen. Hij voert hiertoe aan dat de welstandsbeoordeling in het GWT-Reglement niet als weigeringsgrond is opgenomen. Voor zover de welstandsbeoordeling wel een rol kan spelen, dan is dit in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. [eenmanszaak] voert ook aan dat het college geen beroep kan doen op artikel 16 van het GWT-Reglement, omdat uit voormelde uitspraak van 7 juni 2017 volgt dat een aanvraag alleen kan worden afgewezen op basis van de relatieve loting of vastgestelde rangorde. Omdat dit laatste door de Afdeling als onrechtmatig is beoordeeld, had de aanvraag volgens [eenmanszaak] moeten worden ingewilligd.
    [eenmanszaak] heeft in zijn nadere stuk ook aangevoerd dat hij door de afwijzing van zijn aanvraag onevenredig in zijn financiële belangen wordt geraakt.
    Wettelijk kader
    7.       Artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob, luidde ten tijde van belang: "De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart."
    Artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, luidde: "Het college kan, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, alsmede met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning weigeren, intrekken of aanpassen."
    Artikel 1.3, derde lid, van de RPA luidde ten tijde van belang: "Aanvragen voor vergunningen die in aantal beperkt zijn en die worden ingediend op een moment dat er geen uitgifteronde van kracht is, worden afgewezen op grond van het volumebeleid."
    Artikel 2.2 van het GWT-Reglement luidde: "Er zijn 60 Vergunningen Bemand groot, Categorie Vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling voor Vergunninggebied 1 beschikbaar, die per Vergunning via de Uitgifteprocedure worden uitgegeven."
    Artikel 3.1 luidde: " Een Aanvraag dient na 15 september 2016 om 8.00 en voor 10 november 2016 om 12.00 bij Waternet ingediend te zijn. […]"
    Artikel 5.1. luidde: "Indien de Aanvraag voor of na de in lid 1 van artikel 3 genoemde periode is ingediend wordt deze op grond van artikel 2.4.5 van de Vob afgewezen."
    Artikel 16.1 luidde: "Indien de ambtshalve wijzigingen van de huidige exploitatievergunningen in het segment bemand groot van onbepaalde naar bepaalde tijd in rechte geen stand houden, behoudt het college zich het recht voor alle of een deel van de in de Uitgifteprocedure 2016 verleende vergunningen in te trekken om te voorkomen dat er meer dan de 135 Vaartuigen in het segment bemand groot met een vergunning in de vaart komen."
    Artikel 16.2 luidde: "In het geval dat een in eerste instantie afgewezen Aanvraag, als gevolg van een heroverweging van het college in bezwaar of een gerechtelijke uitspraak in beroep, alsnog wordt toegewezen, zal de Rangorde opnieuw berekend worden. Het college heeft het recht een Vergunning, die in de Uitgifteprocedure 2016 aan een Aanvraag is toegekend, in te trekken wanneer die Aanvraag na herberekening niet meer Vergunningsgerechtigd is."
    Beoordeling Afdeling
    8.       Zoals in overweging 4 is weergegeven, had het college in het nieuwe besluit op bezwaar de aanvraag, en de bezwaren tegen de afwijzing daarvan, niet alleen moeten beoordelen op grond van de Vob, maar ook op grond van het GWT-Reglement, voor zover dit reglement niet onverbindend was als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017. Nu het college dat in het besluit op bezwaar heeft nagelaten, moet het besluit worden vernietigd. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Zij overweegt hiertoe als volgt.
    8.1.    In de uitspraak van 7 juni 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat de indeling in segmenten die aan de uitgifteronde van exploitatievergunningen ten grondslag lag, niet gerechtvaardigd was, kort gezegd omdat ten onrechte geen betekenis is toegekend aan het belang van moderne stuurmiddelen ten behoeve van de vlotte en veilige doorvaart. De segmentindeling is daardoor niet coherent en niet geschikt. Artikel 1.1, onder k, artikel 1.5, eerste lid, en artikel 6.1 van de RPA 2013 zijn in zoverre onverbindend verklaard. Exploitatievergunningen die op basis van het segment ‘Bemand groot’ voor bepaalde tijd zijn verleend en oude vergunningen van onbepaalde tijd die in bepaalde tijd zijn omgezet, konden daardoor niet in stand blijven.
    Met deze uitspraak heeft de Afdeling de segmentindeling niet gerechtvaardigd geacht, maar de Afdeling heeft niet het gehele GWT-Reglement onverbindend verklaard. Dit betekent dat het college de aanvraag van [eenmanszaak] onder meer mocht toetsen aan artikel 16 van het GWT-Reglement. De Afdeling is van oordeel dat het college de aanvraag van [eenmanszaak] op grond van artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement mocht afwijzen. Het college wijst er terecht op dat blijkens dit artikel het college zich het recht voorbehoudt de vergunning in te trekken op het moment dat de omzetting van de oude vergunningen in rechte geen stand zou houden. Nu daarvan sprake is, mocht het college reeds op grond van dit artikel de aanvraag afwijzen. Gelet hierop behoeft het betoog van [eenmanszaak] over de welstandsboordeling geen bespreking.
    De Afdeling is voorts van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de afwijzing er niet toe leidt dat [eenmanszaak] onevenredig in zijn belangen wordt geraakt. De Afdeling overweegt hiertoe dat uit het GWT-Reglement volgt dat vergunningen slechts voorwaardelijk zouden worden verleend. Het college stelt terecht dat [eenmanszaak] er dus nooit op heeft kunnen of mogen vertrouwen dat hij in aanmerking zou komen voor een exploitatievergunning. Investeringen die [eenmanszaak] in dat kader heeft gedaan, komen dan ook voor zijn risico.
    Conclusie
    9.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 16 februari 2022 moet worden vernietigd. Gelet op hetgeen in overweging 8.1 is overwogen zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De zaak is hiermee definitief beslecht.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [eenmanszaak] gegrond;
    II.       vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 16 februari 2022, kenmerk:WN2019-001743;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [eenmanszaak] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [eenmanszaak] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij, en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Borman                                      
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    818