ECLI:NL:RVS:2022:3083, Raad van State, 26-10-2022, 202107692/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec het wijzigingsplan "Grootebroek - Slimweg 42" vastgesteld. Aan de Slimweg 42 in Grootebroek is het teeltbedrijf van Gourmet B.V. gevestigd. Het bedrijf is naast eigen teelt gespecialiseerd in het verwerken, verpakken en distribueren van sjalotten, uien en knoflook. Gourmet B.V. wil haar bedrijfsruimten uitbreiden in de vorm van een uitbreiding van hallen 3 en 4. De geplande uitbreiding bestaat uit het realiseren van nieuwe koelcellen voor de opslag van producten, het realiseren van extra productieruimte voor de bulkafdeling en de uitbreiding van het aantal zogenoemde ‘laad docks’. Gourmet B.V. is de initiatiefnemer van het plan en [bedrijf A] is eigenaar van de gronden in het plangebied. [appellante] heeft een kassencomplex in eigendom aan de [locatie 1], dat zich ten westen van het plangebied van het wijzigingsplan bevindt. Zij kan zich niet met het wijzigingsplan verenigen.

202107692/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Lutjebroek, gemeente Stede Broec,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college het wijzigingsplan "Grootebroek - Slimweg 42" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] en Gourmet B.V. en [bedrijf A] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Olij en D. Rood, zijn verschenen. Verder zijn Gourmet B.V. en [bedrijf A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.A.J. West, advocaat te Den Haag, ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de Slimweg 42 in Grootebroek is het teeltbedrijf van Gourmet B.V. gevestigd. Het bedrijf is naast eigen teelt gespecialiseerd in het verwerken, verpakken en distribueren van sjalotten, uien en knoflook. Gourmet B.V. wil haar bedrijfsruimten uitbreiden in de vorm van een uitbreiding van hallen 3 en 4. De geplande uitbreiding bestaat uit het realiseren van nieuwe koelcellen voor de opslag van producten, het realiseren van extra productieruimte voor de bulkafdeling en de uitbreiding van het aantal zogenoemde ‘laad docks’. Gourmet B.V. is de initiatiefnemer van het plan en [bedrijf A] is eigenaar van de gronden in het plangebied.
    2.       De ontwikkeling past niet binnen het geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2010", vastgesteld door de raad van de gemeente Stede Broec op 7 april 2011 (hierna: het moederplan), omdat de gebouwen buiten het bestaande bouwvlak zijn gesitueerd. Het moederplan voorziet in artikel 3.8.1. van de planregels in de mogelijkheid om het bouwvlak qua vorm en afmeting te wijzigen.
    3.       [appellante] heeft een kassencomplex in eigendom aan de [locatie 1], dat zich ten westen van het plangebied van het wijzigingsplan bevindt. Zij kan zich niet met het wijzigingsplan verenigen. Zij vreest dat zij door de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid onevenredig in haar bedrijfsvoering wordt geschaad. De door het wijzigingsplan mogelijk gemaakte bebouwing heeft volgens [appellante] tot gevolg dat de bedrijfsvoering voor een deel van de door haar geteelde koolplanten negatief beïnvloed zal worden door de bebouwing.
    Toetsingskader
    4.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    Inhoudelijk
    Objectieve begrenzing wijzigingsbevoegdheid
    5.       [appellante] betoogt dat de in het moederplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid niet objectief is begrensd. Volgens haar is de in artikel 3.8.1 van de regels van het moederplan gestelde voorwaarde dat een definitief bouwplan in het belang is van een juiste verwerkelijking van het plan, niet objectief bepaalbaar. [appellante] stelt dat het bouwvlak in het moederplan al in het kader van de verwerkelijking van het bestemmingsplan de juiste vorm en afmeting heeft gekregen. Hierbij wijst zij op de nota beantwoording zienswijzen behorende bij het moederplan.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2010" met de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8797, in rechte onaantastbaar is geworden. Verder stelt de Afdeling voorop dat de rechtmatigheid van de in het moederplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid in het kader van het beroep tegen het wijzigingsplan niet meer ten volle aan de orde kan worden gesteld. In dit geval vormt namelijk alleen het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan het object van geschil. De rechtmatigheid van de wijzigingsbevoegdheid kan in deze procedure alleen in beperkte mate aan de orde komen, namelijk alleen voor zover in twijfel wordt getrokken dat die bevoegdheid voldoende is begrensd. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3488, onder 13.1. en haar uitspraak van12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2712, onder 4.4.
    5.2.    Artikel 3.8.1 van de regels van het moederplan luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn op grond van artikel 3.6.1. Wro, bevoegd de op de verbeelding aangegeven agrarische bouwvlakken te wijzigen qua vorm en/of afmeting, indien bij een definitieve verkaveling en/of bouwplan blijkt, dat de wijziging van de vorm en/of afmeting in het belang is voor een juiste verwerkelijking van het plan, met dien verstande dat:
    a. de totale oppervlakte met niet meer dan 10% mag worden vergroot;
    b. er een verkennend archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden."
    Artikel 22.1 luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd af te wijken van de regels voor:
    a. het verschuiven van bestemmingsgrenzen, bouwgrenzen en nadere aanduidingen, voor zover dit, ten gevolge van geringe afwijkingen of onnauwkeurigheden op de verbeelding, dan wel noodzakelijk is voor een goede uitvoering van het plan, met dien verstande dat de genoemde afwijkingen ten hoogste 3 meter mogen bedragen;
    b. het afwijken van maten, met uitzondering van percentages, met ten hoogste 5%, indien dit noodzakelijk is voor een goede uitvoering van het plan;
    c. de bouw van kleine, niet voor bewoning bestemde bouwwerken ten dienste van nutsvoorzieningen waarvan de oppervlakte van enig gebouw niet meer dan 25 m² en de bouwhoogte niet meer dan 3,5 m mag bedragen."
    5.3.    Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 3.8.1 van de regels van het moederplan voldoende concreet en objectief begrensd is. Volgens het college moet het artikel zo worden begrepen dat het college bevoegd is de wijzigingsbevoegdheid toe te passen:
    i. indien het gaat om een wijziging van agrarische bouwvlakken qua vorm en/of afmeting; en
    ii. indien bij definitieve verkaveling en/of een bouwplan blijkt dat die wijziging van de vorm en/of afmeting van agrarische bouwvlakken in het belang is voor een juiste verwezenlijking van de definitieve verkaveling of een bouwplan; en
    iii. waarbij de totale oppervlakte van de agrarische bouwvlakken na de beoogde wijziging qua vorm en/of afmeting daarvan, niet met meer dan 10% is vergroot; en dat
    iv. er een verkennend archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden.
    Dat in het moederplan al een bouwvlakvergroting is verwerkt voor de locatie van Gourmet B.V., maakt volgens het college ook niet dat daardoor geen gebruik meer gemaakt mag of kan worden van een in het moederplan opgenomen wijzigingsmogelijkheid.
    5.4.    De wijzigingsbevoegdheid voorziet in het wijzigen van het agrarisch bouwvlak qua vorm en afmeting, indien bij een definitieve verkaveling of een bouwplan blijkt dat de wijziging van de vorm en afmeting in het belang is van een juiste verwerkelijking van het plan. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat aan de voorwaarden genoemd in artikel 3.8.1, onder a en b, van de regels van het moederplan wordt voldaan. In geschil is of de wijzigingsbevoegdheid in de aanhef van artikel 3.8.1 van de planregels van het moederplan voldoende objectief is begrensd.
    Naar het oordeel van de Afdeling is de wijzigingsbevoegdheid voldoende objectief begrensd, omdat in die bepaling duidelijk is omschreven in welke gevallen en op welke wijze van deze bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Het criterium "juiste verwerkelijking van het plan" uit de aanhef van artikel 3.8.1 van de regels van het moederplan slaat, anders dan [appellante] kennelijk meent, terug op "een definitieve verkaveling en/of bouwplan" uit dezelfde aanhef van het artikel. Dit betekent dat de wijzigingsbevoegdheid kan worden uitgeoefend door het college indien bij een bouwplan blijkt dat de wijziging van de vorm en/of afmeting van het bouwvlak in het belang is voor een juiste verwerkelijking van dat bouwplan.
    De Afdeling betrekt hierbij dat het college verder op de zitting heeft toegelicht dat het de bedoeling van de wijzigingsbevoegdheid is om flexibiliteit in te bouwen voor de aanpassing van bouwvlakken. Volgens het college is de wijzigingsbevoegdheid juist opgenomen voor de uitbreiding van agrarische bedrijven. Daarbij wijst het college op de systematiek van de planregeling in en de toelichting bij het moederplan. In de planregeling is namelijk een, niet ongebruikelijke, algemene afwijkingsbevoegdheid opgenomen in artikel 22. Die is bedoeld voor ‘kleine’ afwijkingen. Uit de plantoelichting blijkt volgens het college, ten overvloede, dat de wijzigingsbevoegdheid waaraan nu toepassing is gegeven juist expliciet is bedoeld voor aanpassingen van agrarische bouwvlakken.
    Omdat de wijzigingsbevoegdheid niet in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, bestond voor het college de bevoegdheid om daarvan gebruik te maken. De inhoudelijke bezwaren tegen de toepassing daarvan komen hierna aan de orde. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan het betoog van [appellante] dat het bouwvlak in het moederplan volgens haar al in het kader van de verwerkelijking van het bestemmingsplan de juiste vorm en afmeting heeft gekregen.
    Het betoog slaagt niet.
    Onevenredige schade bedrijfsvoering
    6.       [appellante] betoogt verder dat zij door de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid onevenredig in haar bedrijfsvoering wordt geschaad. Zij vreest onder meer voor schaduwhinder en verminderde lichtopbrengst en als gevolg daarvan opbrengstderving, omdat Gourmet B.V. op kortere afstand van de perceelgrens kan gaan bouwen dan voorheen. Volgens haar heeft de verminderde lichtopbrengst ongelijkmatigheid van groei van haar producten tot gevolg. [appellante] stelt dat 1% minder daglicht gelijk staat aan 1% minder opbrengst. Zij verwijst daarbij naar de schaduwtekeningen van Agro Advies Bureau (hierna: AAB) van 3 augustus 2020.
    6.1.    Artikel 3 van de regels van het wijzigingsplan luidt:
    "De regels van de bestemming 'Agrarisch', voor zover relevant voor dit wijzigingsplan, van het bestemmingsplan Landelijk Gebied 2010, vastgesteld 7 april 2011, zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat binnen één jaar na gereedmelding van de gebouwen dient er sprake te zijn van realisatie en instandhouding van een landschappelijke inpassing, zoals opgenomen in bijlage 4 van de toelichting."
    6.2.    Artikel 3.4.1 van de regels van het moederplan luidt:
    "[…];
    d. de bouwhoogte van de bedrijfsgebouwen en kassen mag niet meer bedragen dan 12,5 m, met uitzondering van hetgeen onder sub f is bepaald;
    […]."
    Artikel 3.6.15 luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd af te wijken van het bepaalde in lid 3.4.1 onder d ten aanzien van de bouwhoogte bedrijfsgebouwen en kassen tot een maximum van 15 meter, mits dit voor de goede uitvoering van een bouwplan noodzakelijk is."
    6.3.    Ten behoeve van de vaststelling van het plan heeft Gourmet B.V. een bezonningsstudie laten uitvoeren om te bepalen welke effecten de voorziene ontwikkeling heeft op de bestaande bebouwing op het perceel van [appellante] aan de [locatie 1]. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Bezonningsstudie Slimweg 42 te Grootebroek" van 8 december 2020 van Bezonningsingenieur.nl. De Omgevingsdienst Noord-Holland Noord heeft deze bezonningsstudie beoordeeld in haar reactie van 5 februari 2021 en gesteld dat de rapportage van de bezonningsingenieur vakkundig te noemen is en dat de inhoud van de rapportage aannemelijk kan worden geacht. De bezonningsstudie is geactualiseerd in het rapport "Bezonningsonderzoek Slimweg 42 te Grootebroek" van 17 mei 2021 (hierna: de bezonningsstudie) van Bezonningsingenieur.nl. Het college heeft de bezonningsstudie als bijlage bij de nota van zienswijzen ten grondslag gelegd aan het wijzigingsplan.
    6.4.    Het college stelt onder verwijzing naar de bezonningsstudie dat de afname van zon- en daglicht als gevolg van het wijzigingsplan aanvaardbaar is. In de bezonningsstudie is de schaduwwerking op het perceel [locatie 1] als gevolg van de uitbreiding van het bedrijf van Gourmet B.V. onderzocht in de maanden maart, juni, september en december op verschillende tijdstippen gedurende de dag, namelijk om 07.00 uur, 08.00 uur, 09.00 uur, 12.00 uur, 15.00 uur, 18.00 uur en 20.00 uur. Uit de bezonningsstudie blijkt dat in geringe mate sprake is van schaduwwerking op het perceel [locatie 1]. Het college heeft toegelicht dat door Bezonningstudie.nl aangetoond is dat waar als gevolg van het wijzigingsplan sprake zou zijn van schaduwwerking, geen sprake is van schaduwhinder die tot gevolg heeft dat de gebruiksmogelijkheden van [appellante] in onevenredige mate worden aangetast of belemmerd. [appellante] heeft de conclusies uit de bezonningsstudie inhoudelijk bestreden met de schaduwtekeningen van 5 maart 2021 van AAB Nederland en met de notitie van LBP Sight van 1 juni 2021. Zij stelt, onder verwijzing naar de notitie van LBP Sight, dat het van belang is zowel de verandering van lichttoetreding in kaart te brengen als de uniformiteit van groei in de kas.
    Wat [appellante] heeft aangevoerd geeft de Afdeling echter geen aanleiding voor het oordeel dat de bezonningsstudie onzorgvuldig tot stand is gekomen. Hierbij betrekt de Afdeling het volgende. Vooropgesteld dient te worden dat de met het wijzigingsplan mogelijk gemaakte bebouwing zich op een afstand van ongeveer 38 m van het perceel van [appellante] bevindt. Uit artikel 3.6.15 van de planregels van het moederplan volgt verder dat de bouwhoogte van de bedrijfsgebouwen en kassen niet meer mag bedragen dan 15 m. Deze bouwhoogte is toegestaan na gebruik van de daartoe strekkende afwijkingsbevoegdheid. Gebleken is dat van die afwijkingsbevoegdheid ook gebruik wordt gemaakt door het college. In de bezonningsstudie is rekening gehouden met een bouwhoogte van 15 m.
    Verder is in opdracht van Gourmet B.V. het rapport "Second opinion bezonningsonderzoek Gourmet B.V." van 31 mei 2022 met oplegnotitie van 15 september 2022 van RoyalHaskoningDHV opgesteld naar aanleiding van het beroep. Het college heeft zich daar inhoudelijk bij aangesloten. RoyalHaskoningDHV komt in de second opinion tot de conclusie dat sprake is van een te verwaarlozen totale afname van licht in de vorm van daglicht voor de betreffende kassen van [appellante] vanwege de door het wijzigingsplan geprojecteerde bebouwing op ongeveer 38 m afstand van [appellante] Slagschaduw treedt volgens RoyalHaskoningDHV hierbij slechts sporadisch op, enkel bij lage zonnestand en op onbewolkte dagen. Van onevenredige schaduwhinder en daarmee van opbrengstderving of ondoelmatigheid van de kassen van [appellante] voor de teelt is daarom volgens de second opinion niet gebleken. In de oplegnotitie stelt RoyalHaskoningDHV dat de afname van licht zowel in de vorm van daglicht als direct zonlicht zeer beperkt is, waardoor de gevolgen daarvan voor de bedrijfsvoering van [appellante] te verwaarlozen zijn.
    [appellante] heeft gereageerd op deze second opinion via een notitie van LBP Sight van 22 september 2022. Daarin wordt onder meer gesteld dat de door RoyalHaskoningDHV gemaakte berekening niet te controleren is en specifieker onderzoek moet worden gedaan naar de afname van licht ten gevolge van de nieuwbouw van Gourmet B.V. op de huidige teelt.
    Voor zover [appellante] stelt dat de door RoyalHaskoningDHV opgestelde second opinion geen goed beeld geeft van de invloed van het wijzigingsplan op haar kassen, overweegt de Afdeling dat noch uit het verhandelde op de zitting noch uit de stukken is gebleken dat RoyalHaskoningDHV van een onjuiste feitelijke situatie is uitgegaan. Wat [appellante] tegen de in de fase van beroep ingebrachte second opinion heeft ingebracht leidt niet tot de conclusie dat de bevindingen in die second opinion de aanvankelijke conclusies in de bezonningsstudie ondergraven. Wat [appellante] naar voren heeft gebracht over tekortkomingen in de bezonningsstudie die ten grondslag is gelegd aan het wijzigingsplan leidt, samengevat, niet tot de conclusie dat het college zich niet op die studie heeft mogen baseren.
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich, onder verwijzing naar de bezonningsstudie en aanvullend daarop de second opinion, op het standpunt mogen stellen dat de vermindering van zon- en daglicht op het perceel van [appellante] niet onaanvaardbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Doelmatig gebruik bouwblok
    7.       [appellante] betoogt tot slot dat het plan ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld omdat aan de oostzijde van het plangebied een deel van het bouwblok wordt verwijderd, waardoor dat deel volgens haar niet meer doelmatig kan worden gebruikt en feitelijk bij de bedrijfswoning zal worden betrokken. Dit had het college volgens haar moeten betrekken in zijn besluitvorming.
    7.1.    Het college stelt dat de beoogde wijziging van het bouwvlak zo is gesitueerd dat het perceel van Gourmet B.V. zo efficiënt mogelijk gebruikt kan worden, met behoud van de agrarische bestemming. De oppervlakte van het bouwvlak dat bij de bedrijfswoning is weggehaald is volgens het college toegevoegd aan het overige deel van het bouwvlak, waardoor die oppervlakte benut kan worden voor de bouw van de gewenste bedrijfshallen. Het college heeft toegelicht dat de bedrijfswoning deel blijft uitmaken van het bouwvlak op de gronden met de bestemming "Agrarisch". Gelet op deze toelichting van het college ziet de Afdeling, anders dan [appellante], geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen zienswijze
    8.       Voor zover [appellante] voor het overige verzoekt de inhoud van haar zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzennota is ingegaan op die zienswijze. [appellante] heeft in haar beroepschrift en op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze onjuist of onvolledig zou zijn.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022
    928