ECLI:NL:RBLIM:2022:9589, Rechtbank Limburg, 01-12-2022, ROE 21/2321
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vanwege overtreding van artikel 2:15 van de Algemene Plaatselijke Verordening (verbod veroorzaken hinder/gevaar door voorwerp op weg). Is verweerder bevoegd tot handhaving / is er sprake van een overtreding? Van belang in dit verband is of de doorsteek tussen twee openbare wegen een openbare weg is in de zin van de artikelen 1 en 4 van de Wegenwet. Volgens de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt (en is dat onvoldoende weerlegd door eiser) dat de doorsteek - gezien de aard, functie en ligging - een weg is en dat die openbaar is. Er is dus sprake van een overtreding en verweerder is bevoegd tot handhaving.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21 / 2321 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , wonende te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.G.M. van Mierlo),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (Limburg),
    
      (het college)
      (gemachtigde: mr. S.N.J. Kerkhoff)
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 20 april 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Tegen het primaire besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft het college ongegrond verklaard bij besluit van 20 juli 2021 (het bestreden besluit).
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep van eiser tegen het bestreden besluit op 3 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. 
    
    
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      1. Eiser is eigenaar van het perceel [adres 1] te [woonplaats] , 
      (kadastrale perceelnummers [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] ) en is daar ook woonachtig. Na een anonieme tip heeft een toezichthouder van de gemeente Bergen op 28 januari 2021 geconstateerd dat op de onverharde weg, naast het perceel van eiser, een vergunningplichtig hekwerk is geplaatst dat het gebruik van deze weg als openbare weg belemmert. Voor de bouw van het hekwerk is geen omgevingsvergunning verleend en voor het afsluiten van de openbare weg is geen noodzakelijk verkeersbesluit genomen.
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    2. Bij brief van 2 februari 2021 heeft het college een voornemen uitgebracht dat strekt tot het opleggen aan eiser van een last onder dwangsom wegens een tweetal overtredingen:
    
      
        het plaatsen van een hekwerk zonder een daartoe benodigde omgevingsvergunning; en
      
      
        het afsluiten van de openbare weg (door middel van voornoemd hekwerk) zonder noodzakelijk verkeersbesluit. 
      
    
    
    
      Het betreft overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo in verbinding met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo respectievelijk artikel 2:15 van de APV.  
    
    
    3. De door eiser ingediende zienswijze heeft het college niet tot een ander standpunt gebracht. Bij het primaire besluit heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd om beide overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. De dwangsom is gesteld op
    € 500,- per week, met een maximum van € 10.000,-, indien de overtredingen voortduren op / na 12 mei 2021.
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft het college - onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 9 juli 2021 - het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser geen beroepsgronden heeft gericht tegen de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo, die zien op het plaatsen van een hekwerk zonder omgevingsvergunning. Dit onderdeel van de besluitvorming behoeft daarom geen nadere bespreking.
    
    6. Ten aanzien van de overtreding van artikel 2:15 van de APV, inhoudende het plaatsen van het hekwerk waardoor aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of op andere wijze voor het wegverkeer hinder of gevaar ontstaat, stelt eiser dat van deze overtreding geen sprake is. Anders gezegd: het college was niet bevoegd hem in dit verband een last onder dwangsom op te leggen.
    
    7. De rechtbank beoordeelt of het college bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom. Dat is zo als er sprake is van een overtreding van artikel 2:15 van de APV.
    
    8. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    9. De voor de beoordeling van het beroep meest relevant regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    10. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college de doorsteek tussen [adres 2] en [adres 1] ten onrechte heeft aangemerkt als een openbare weg in de zin van de artikelen 1 en 4 van de Wegenwet. Het college baseert zich hierbij ten onrechte enkel op de breedte van de weg en de vermeende stelling van eiser dat de weg daadwerkelijk wordt gebruikt door verschillende soorten weggebruikers. Volgens eiser is de doorsteek vanuit feitelijk / technisch perspectief enkel geschikt voor gebruik door voetgangers en fietsers en naar de mening van eiser is dit geen grote onbepaalde publieksgroep. De doorsteek vervult hiermee geen functie ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer, aldus eiser. Eiser betwist dat hij gesteld zou hebben dat de doorsteek gebruikt wordt door diverse soorten weggebruikers, als zijnde deelnemers aan het openbaar verkeer. Met de representatieve waarnemingen in de periode van 31 mei 2021 tot en met 11 juni 2021 beoogde eiser aan te tonen dat de doorsteek slechts sporadisch wordt gebruikt door deelnemers aan het openbaar verkeer. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) worden trimmers, hondenuitlaters en gebruikers van de doorsteek op grond van een (zakelijk of persoonlijk) gebruiksrecht niet aangemerkt als deelnemers aan het openbaar verkeer. 
    
    
      10.1.
      Met betrekking tot de openbaarheid van de doorsteek betwist eiser dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de doorsteek al minimaal 30 jaar voor eenieder toegankelijk is. Het college baseert zich hierbij enkel op gesprekken die medewerkers van de gemeente hebben gevoerd met buurtbewoners. Niet bekend is wie deze buurtbewoners zijn en wat zij precies hebben verklaard. Hij baseert zich daarbij op de ontstaansgeschiedenis van de doorsteek. De doorsteek is van oorsprong (1975) een samenstel van in- en uitritten voor belendende percelen. Daarbij is een recht van buurweg  geconstrueerd voor de eigenaren van de percelen [kadasternummer 3] en [kadasternummer 4] , zodat zij hun percelen kunnen bereiken. Hieruit volgt dat de doorsteek geen functie heeft de voor de afwikkeling van het openbaar verkeer, aldus eiser.
      
    
    
      10.2
      Het college geeft in het verweerschrift aan dat de doorsteek ook voor auto’s geschikt is (uitsparringen voor passerende auto’s) en daarvan ook gebruik wordt gemaakt (zoals een auto die cyclorama foto’s maakt). Het zou volgens het college kunnen dat in 1975, toen het pad er al lag, dit nog niet openbaar was, maar dit meer dan drie decennia later wel het geval is. Niet gebleken is dat de eigenaar ooit (met afzettingen en / of borden) heeft aangegeven dat het hier om een particuliere of eigen weg gaat.
      
      
        
          Is er sprake van een weg en is die openbaar?
        
      
      
      11. Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt vast dat het voor een overtreding van artikel 2:15 van de APV vereist is dat de doorsteek tussen [adres 2] en [adres 1] een openbare weg is in de zin van de artikelen 1 en 4 van de Wegenwet.
      
      12. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of deze doorsteek kan worden aangemerkt als een weg in de zin van artikel 1 van de Wegenwet. In artikel 1, tweede lid, onder I van de Wegenwet is, voor zover hier van belang, opgenomen dat onder weg mede worden verstaan: voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het begrip ‘weg’ ruim kan worden uitgelegd. 
      
    
    
      12.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is het doel van de Wegenwet het treffen van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet werd een afzonderlijke bepaling, waarbij tot uitdrukking komt wat tot de wegen geacht wordt te behoren, niet nodig en niet gewenst geacht omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt aangegeven wat tot weg gerekend moet worden te behoren. Om te bepalen of in een concreet geval sprake is van een weg, moet worden bezien of het gaat om verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Daarbij is niet van belang wie eigenaar is van de grond waarop de weg is aangelegd. Ook speelt bij het beantwoorden van die vraag geen rol of er een ander recht, zoals een erfdienstbaarheid of recht van overpad, op de weg rust.
      
      
        13. In de zaak die tot de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2008 heeft geleid was sprake van een doodlopende steeg die geen doorgaande verbinding vormde naar wegen of paden achter de steeg. Dat is in de onderhavige zaak wezenlijk anders. Hier is niet in geschil dat er sprake is van een onverharde weg die c.q. een pad dat twee openbare wegen met elkaar verbindt, te weten [adres 2] en [adres 1] . Deze doorsteek heeft een lengte van ongeveer 85 meter en is naar zijn aard een doorlopende weg. Dat deze, zoals eiser stelt, feitelijk en technisch gezien enkel geschikt is voor fietsers en voetgangers en daardoor niet voor een onbepaalde publieksgroep, volgt de rechtbank niet. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat de weg voldoende breed is (smalst gemeten punt ruim 2 meter en breedst gemeten punt ruim 3,5 meter) voor gemotoriseerd verkeer, bromfietsers, fietsers, gehandicaptenvoertuigen, voetgangers, etc. Ook medewerkers van de gemeente hebben deze weg in het verleden vaker gebruikt en zelfs de brandweer heeft in het verleden met een blusvoertuig over deze weg gereden. Dit heeft eiser niet weersproken. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat de weg niet alleen wordt gebruikt door recreatief verkeer en bestemmingsverkeer. Dit geldt temeer nu eiser zelf een lijst heeft bijgehouden van de verkeersbewegingen op deze weg waaruit volgt dat zowel fietsers, voetgangers en auto’s, derhalve een onbepaalde publieksgroep, gebruik maken van deze weg. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de weg tussen [adres 2] en [adres 1] een weg is in de zin van de Wegenwet: deze doorsteek vervult een functie (verkeersbaan) ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer en dient een grote, onbepaalde publieksgroep. Daarbij merkt de rechtbank op dat het woord ‘grote’ niet te letterlijk gelezen moet worden in de zin dat het om (heel) grote aantallen zou moeten gaan, maar dat dit bezien moet worden vanuit de aard, functie en ligging van de doorsteek. Een en ander blijkt uit de foto’s die onderdeel uitmaken van de gedingstukken / ter zitting zijn bekeken. Dat het, zoals eiser stelt, geen drukke weg is en dat voornamelijk voetgangers en fietsers hiervan gebruik maken, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat het geen weg in de zin van de Wegenwet is. Het gaat er immers om dat een onbepaalde publieksgroep gebruik maakt van de weg en op grond van artikel 1, tweede lid, onder I, van de Wegenwet kunnen voet- en rijwielpaden ook worden aangemerkt als een weg zoals bedoeld in deze wet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    
      13.1.
      
        Vervolgens ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of de doorsteek kan worden aangemerkt als openbaar zoals bedoeld in artikel 4 van de Wegenwet. Naar het oordeel van de rechtbank dient ook deze vraag bevestigend te worden beantwoord. In de eerste plaats verwijst de rechtbank naar ro 13. Daar is geoordeeld dat de doorsteek een functie (verkeersbaan) vervult ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer voor een grote, onbepaalde publieksgroep. De rechtbank neemt hier voorts in aanmerking dat de doorsteek in het vigerende bestemmingsplan de bestemming ‘verkeer’ heeft. Verder heeft het college volgens de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat deze weg al 30 achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is / kan zijn geweest. Dat de weg in 1975 slechts een samenstel van in- en uitritten was voor belendende percelen, kan wel zo zijn, maar eiser heeft volgens de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit nog steeds zo is / de weg niet toegankelijk was voor een ieder en dat niet al 30 jaar is geweest. 
        Of anders gezegd: eiser heeft het standpunt van het college, dat het hier om een openbare weg gaat en dat de rechtbank voldoende aannemelijk vindt, onvoldoende weerlegd. De rechtbank heeft geen reden om aan de namens het college gevoerde gesprekken met de buurtbewoners te twijfelen: ook eiser had met buurtbewoners kunnen gaan praten. 
        Ook neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat gesteld noch gebleken is dat op deze weg (ooit) een bord ‘eigen weg’ heeft gestaan, hetgeen eiser desgevraagd op zitting heeft bevestigd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14.	Uit het vorenstaande volgt dat verweerder zich (in het bestreden besluit) op het standpunt heeft mogen stellen dat de doorsteek tussen [adres 2] en [adres 1]
      een openbare weg is in de zin van de artikelen 1 en 4 van de Wegenwet en er sprake is van een overtreding van artikel 2:15 van de APV. Het college was dus bevoegd tot het opleggen aan eiser van een last onder dwangsom. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug en hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. D.S.A.W. Raes, griffier, en openbaar gemaakt op 1 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: relevante wetgeving
    
    
      Artikel 125 van de Gemeentewet
    
    
    
      
        Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
      
    
    
    
      Artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      Artikel 2:15 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2019
    
    
    
      Het is verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of dat er op andere wijze voor het wegverkeer hinder of gevaar ontstaat.
    
    
    
      Artikel 1 van de Wegenwet
    
    
    
      
        Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
      
      
        Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
      
    
    
      voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik;
    
    
      bruggen.
      
      
        Artikel 4 van de Wegenwet
      
      
      
        1. Een weg is openbaar:
      
    
    
      wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
    
    
      wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
    
    
      wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
      2. Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
      3. Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
      
    
  
  
     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
  
  
     Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2019.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2776.
  
  
     Alternatief voor een recht van overpad.
  
  
     Uitspraken van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS: BC6035 en 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2241.
  
  
     Kamerstukken II 1929/1930, nr. 99a, p. 1.
  
  
     Bestemmingsplan “Well”, gemeente Bergen sinds 4 november 2013 onherroepelijk.