ECLI:NL:RBLIM:2022:9198, Rechtbank Limburg, 18-11-2022, ROE 20/1959
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om handhaving vanwege bijgebouw naast woning van buren. Handhavingsverzoek afgewezen vanwege geringe ernst van de overtreding, omdat slechts een klein deel van het bijgebouw (minder dan 0,5 m2) niet in het achtererfgebied ligt en het moeten afbreken van dit kleine deel (waardoor het bijgebouw vergunningvrij wordt) onevenredig is. Achtererfgebied wordt bepaald door de definities in het Bor en niet door het bestemmingsplan (en de daarin opgenomen scheiding tussen tuin- en woonbestemming). Dat betekent dat het college terecht is uitgegaan van een geringe overtreding. Het bijgebouw hoeft niet te voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit 2012 omdat dit niet samen met de woning een gezamenlijke gebruiksoppervlakte vormt. Het college heeft het bijgebouw ook niet hoeven aan te merken als een welstandsexces. Het college heeft dus van handhavend optreden mogen afzien. Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn (in rechterlijke fase).

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/1959
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. W.J.F. Geertsen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder
    (gemachtigde: M. Huppertz),
    
    alsmede de Staat der Nederlanden (Staat).
    
    
      Als derde-partij (belanghebbende) heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te [woonplaats]
      (gemachtigde: mr. C. Reinders).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 7 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om handhaving met betrekking tot een door belanghebbende gerealiseerd bijgebouw afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 22 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Belanghebbende is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Naar aanleiding van het verzoek van eiser om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank de Staat als partij aangemerkt. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiser en belanghebbende zijn buren van elkaar. Eiser heeft verweerder verzocht handhavend op te treden tegen een door belanghebbende op het perceel [adres] te [woonplaats] bij zijn woning gerealiseerd bijgebouw (een buitenberging). Bij het primaire besluit heeft verweerder dit handhavingsverzoek afgewezen.
    
    2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat handhaving ten aanzien van onderhavig bijgebouw onevenredig is en dat daarom wordt afgezien van handhaving. Er is volgens verweerder namelijk sprake van een overtreding van geringe aard, omdat de oppervlakte die maakt dat voor het bijgebouw een omgevingsvergunning nodig is slechts 0,471 m2 bedraagt. De belangen van eiser worden volgens verweerder niet geschaad door het gerealiseerde bijgebouw ten opzichte van een bijgebouw dat zonder omgevingsvergunning kan worden opgericht. Het laten afbreken van het gehele bijgebouw vanwege deze kleine overschrijding of het laten afbreken van deze kleine oppervlakte ter beëindiging van de overtreding (in relatie tot het beperkte voordeel dat dit voor eiser heeft) acht verweerder onevenredig gelet op het nadeel dat dit voor de derdebelanghebbende heeft.
    
    3. Eiser voert in beroep samengevat het volgende aan.
    
    
      3.1.
      De bestemming ‘Tuin’ sluit de realisatie van bebouwing uit, zodat de grond met deze bestemming niet als achtererfgebied kan worden beschouwd en hier dus niet vergunningvrij kan worden gebouwd. Dat betekent dat geen sprake is van een marginale overschrijding van de oppervlakte, maar van een oppervlakte in het voorerfgebied van circa 7,7 m2 die maakt dat het bijgebouw vergunningplichtig is. Verweerder is bovendien ten onrechte van de (maten op de) tekeningen van de derdebelanghebbende uitgegaan in plaats van zelf onderzoek te verrichten naar de daadwerkelijke overschrijding van de oppervlakte in het voorerfgebied.
      
    
    
      3.2.
      Verweerder had het bijgebouw aan de brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit 2012 moeten toetsen. In dit verband heeft eiser tijdens de bezwaarfase een deskundigenrapport overgelegd, waarin als conclusie staat dat elk bouwwerk, ongeacht of dit vergunningplichtig of vergunningvrij is, aan de brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit moet voldoen. Volgens de deskundige valt het bijgebouw niet onder de in het Bouwbesluit geformuleerde uitzondering hierop, omdat de afstand tussen bijgebouw en woning zeer gering is, waardoor woning en bijgebouw gezamenlijk als één brandcompartiment moeten worden beschouwd.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      4. Het perceel van de derdebelanghebbende is gelegen binnen het bestemmingsplan ‘Heerlen-Zuid’, vastgesteld op 7 juli 2015, en heeft de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Tuin’. Het bijgebouw is grotendeels gerealiseerd binnen de bestemming ‘Tuin’ en deels (hier verder niet relevant) binnen de bestemming ‘Wonen’.
      
      5. Op grond van artikel 2, onder 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een omgevingsvergunning niet vereist, indien de bouwactiviteit betrekking heeft op “een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied” en wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde voorwaarden.
      
      
        Het achtererfgebied is ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor: het “erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen”. De definitie van erf luidt: “al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden”.
      
      
      6. Niet in geschil is dat het bijgebouw niet volledig in het achtererfgebied is gesitueerd. Dit betekent dat het bijgebouw omgevingsvergunningplichtig is. Aangezien deze vergunning ontbreekt is sprake van een overtreding en is verweerder in beginsel bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
      
      
        
          Is sprake van een geringe overtreding?
        
      
      
      7. In geschil is de vraag hoe groot de oppervlakte van het bijgebouw is dat niet in het achtererfgebied is gelegen en dat dus maakt dat het bijgebouw vergunningplichtig is. Volgens eiser klopt de door verweerder genoemde geringe oppervlakte niet en is daarom geen sprake van een geringe overtreding. Overigens heeft eiser desgevraagd ter zitting aangegeven dat als de door verweerder genoemde oppervlakte wel klopt, dat inderdaad de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een geringe overtreding.
      Verder heeft eiser ter zitting gesteld dat op het perceel een grotere oppervlakte aan vergunningvrije bouwwerken aanwezig is en dat ook dit maakt dat het bijgebouw niet vergunningvrij is. 
      
      8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
      
    
    
      8.1.
      Eiser gaat uit van het bestemmingsplan bij het bepalen van de voorgevelrooilijn. De regeling voor omgevingsvergunningvrij bouwen in het Bor gaat echter voor op het bestemmingsplan, in die zin dat in het Bor, op basis van de daarin vermelde definities, is bepaald wanneer een bouwwerk vergunningvrij is. Een toets aan het bestemmingsplan is daarbij in beginsel niet aan de orde. Gelet op de onder 5 weergegeven definitie van het achtererfgebied, is slechts een klein gedeelte van het bijgebouw niet in het achtererfgebied gebouwd. Daarbij is de lijn die het hoofdgebouw op het perceel van de belanghebbende doorkruist bepalend en daarbij is niet, zoals eiser stelt, het hoofdgebouw op het perceel van eiser van belang. Het bijgebouw hoort immers bij de woning van belanghebbende en staat op het perceel van belanghebbende (zie de onder 5 weergegeven definitie van ‘erf’, die ook de definitie van ‘achtererf’ bepaalt). Verder is, zoals gezegd, niet bepalend een voorgevelrooilijn die uit het bestemmingsplan volgt (of de scheiding tussen de tuin- en woonbestemming in het bestemmingsplan), maar is bepalend de lijn conform de definitie in het Bor. Gemeten vanaf één meter achter deze lijn en rekening houdend met de ‘kromming’ in de [adres] (“evenwijdig (…) met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied”) ligt het bijgebouw vrijwel geheel in het achtererfgebied en slechts voor een klein deel (minder dan 0,5 m2) niet in het achtererfgebied. In de afbeelding in de bijlage bij deze uitspraak is de ligging van het bijgebouw ten opzichte van het achtererfgebied weergegeven. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank baseert zich bij het voorgaande, evenals verweerder, op de door belanghebbende aangeleverde tekeningen en het hetgeen ter zitting hierover is gezegd. Hoewel in een handhavingszaak van verweerder mag worden verwacht dat ter plaatse een controle wordt uitgevoerd, heeft de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de tekeningen de feitelijke situatie niet juist weergeven. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze tekeningen niet kloppen en verweerder heeft ter zitting toegelicht waarom het aannemelijk is dat de tekeningen wel kloppen. Op basis van de tekeningen blijkt voldoende duidelijk waar het bijgebouw gesitueerd is ten opzichte van het achtererfgebied.
      
    
    
      8.3.
      Over de stelling van eiser dat niet vergunningvrij mag worden gebouwd op gronden met de bestemming ‘Tuin’ overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van artikel 13 van de regels van het bestemmingsplan ‘Heerlen-Zuid’ zijn de betreffende gronden bestemd voor tuinen en mag hier worden gebouwd ten dienste van deze bestemming. De rechtbank acht het in dit geval evident dat de tuinbestemming een (voor)tuin toestaat ten behoeve van de direct daarachter of daarnaast gelegen woonbestemming. Dat betekent dat de gronden met de tuinbestemming als erf (als bedoeld in het Bor) bij het hoofdgebouw (de woning) moeten worden aangemerkt. Uit de jurisprudentie volgt dat uitgangspunt is dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt. Uitsluitend bij percelen van een aanzienlijke omvang, veelal gelegen buiten de bebouwde kom, kan uit de systematiek van een bestemmingsplan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw af gelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden. Daarvan is hier geen sprake. Planregelingen die in zijn algemeenheid vergunningvrij bouwen aan banden leggen zijn niet aanvaardbaar. Met het opnemen van de bestemming ‘Tuin’ heeft de gemeenteraad van Heerlen via het bestemmingsplan geen regeling vastgesteld die het vergunningvrij bouwen tegengaat. Het voorgaande betekent dat de ligging in de tuinbestemming niet betekent dat geen sprake is van erf of van achtererfgebied. De ligging in de tuinbestemming kan dus niet afdoen aan de kwalificatie (onder 8.1) van het grootste gedeelte van de grond waarop het bijgebouw is gesitueerd als achtererfgebied waar vergunningvrij kan worden gebouwd.
      
    
    
      8.4.
      Pas ter zitting heeft eiser gewezen op andere (zonder vergunning gebouwde) bouwwerken in het achtererfgebied die volgens eiser maken dat de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken die ingevolge het Bor zonder vergunning mogen worden gebouwd, wordt overschreden. Ondanks dat deze beroepsgrond daarmee zodanig laat is ingebracht dat verweerder en belanghebbende daarop onvoldoende voorbereid hebben kunnen reageren (en de rechtbank dit daarom niet volledig bij het onderzoek heeft kunnen betrekken), heeft de rechtbank ter zitting kunnen vaststellen dat de bouwwerken die eiser noemt, zijn opgericht nadat onderhavig bijgebouw was opgericht. Gelet op artikel 2.9 van het Bor tellen deze bouwwerken daarom niet mee voor de vraag of het bijgebouw vergunningvrij kon worden opgericht. 
      
      9. Het voorgaande maakt dat sprake is van een overtreding die verweerder, gelet op de betrokken belangen, naar aard en omvang als van geringe ernst heeft mogen kwalificeren.
      
      10. Op grond van vaste jurisprudentie zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om daartegen op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 9 heeft geoordeeld, is sprake van een geringe overtreding en heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat om die reden van handhavend optreden mag worden afgezien omdat dit onevenredig is.
      
      
        
          Is sprake van strijd met de brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit 2012 ?
        
      
      
      11. In geschil is de vraag of verweerder het bijgebouw had moeten toetsen aan de brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn stelling in bezwaar een advies van GBB van 19 maart 2020 overgelegd, waarin staat dat het bijgebouw één brandcompartiment vormt met de woning waar het bijgebouw vrijwel tegenaan is gebouwd.
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit (eisen aan een brandcompartiment ingevolge artikel 2:84) niet van toepassing zijn. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
      
    
    
      12.1.
      Artikel 2:82, eerste lid, van het Bouwbesluit luidt: “een besloten ruimte ligt in een brandcompartiment”. Ingevolge het zevende lid is dit eerste lid niet van toepassing op een bouwwerk met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2. Deze uitzondering geldt niet indien het bouwwerk aan een of meer andere bouwwerken grenst en de gezamenlijke gebruiksoppervlakte groter is dan 50 m2.
      
    
    
      12.2.
      Vast staat dat het bijgebouw een gebruiksoppervlakte heeft die kleiner is dan 50 m2. Verder blijkt uit de foto’s van belanghebbende dat het bijgebouw niet direct tegen de garage van eiser of tegen de woning van belanghebbende staat en ook niet door een opening met een van beide gebouwen verbonden is. Er is daardoor geen sprake van een gezamenlijke gebruiksoppervlakte van woning en bijgebouw samen. Dat betekent dat artikel 2:82, eerste lid, van het Bouwbesluit niet van toepassing is. Het feit dat door belanghebbende (na het bestreden besluit) een overkapping is geplaatst tussen het bijgebouw en de woning maakt dit niet anders. Deze overkapping, die aan één zijde geheel open is, maakt (slechts) overdekt lopen vanuit het bijgebouw naar de woning mogelijk, maar leidt er niet toe dat het bijgebouw één brandcompartiment vormt met die overkapping en de woning.
      
      13. Het voorgaande betekent dat verweerder terecht heeft afgezien van een toets (achteraf) aan het Bouwbesluit en ook hierin terecht geen grond heeft gezien voor handhavend optreden.
      
      
        
          Is sprake van een welstandsexces dat handhavend optreden nodig maakt?
        
      
      
      14. Met betrekking tot eisers stelling ter zitting dat het bouwwerk niet zou passen in de omgeving overweegt de rechtbank dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bijgebouw qua uitstraling en situering past binnen de karakteristiek van de woning (op grond van de Nota Ruimtelijke kwaliteit kenmerkt het straatbeeld zich immers door ‘eenheid in diversiteit’). Van een welstandsexces is dan ook niet gebleken. Ook dit maakt dus niet dat verweerder niet had mogen afzien van handhavend optreden. 
      
      
        
          Het verzoek om schadevergoeding ex artikel 6 EVRM
        
      
      
      15. Eiser heeft bij brief van 18 mei 2022 aangevoerd dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op grond van vaste jurisprudentie mag in procedures als deze de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. In beginsel, en ook in dit geval, is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
      16. Het bezwaarschrift is op 17 maart 2020 door verweerder ontvangen. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak (november 2022) is meer dan twee jaar verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden met 8 maanden. Deze overschrijding leidt tot een schadevergoeding van € 1.000,-.
      
      17. Verweerder heeft op 22 juni 2020 beslist op de bezwaren. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de rechterlijke fase is toe te rekenen, zodat de Staat moet worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden tegen het bijgebouw, omdat handhaving, gelet op de geringe ernst van de overtreding, onevenredig is. Het beroep is daarom ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand.
      
      19. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegewezen.
      
      20. Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten van eiser voor verleende rechtsbijstand ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50 (1 punt, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor van 0,5).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.000;
    - veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 379,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.W. Seylhouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      18 november 2022
    
    
    
    
    
    
      rechter
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 18 november 2022
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Ligging bijgebouw ten opzichte van het achtererfgebied. De achterste stippellijn is de lijn één meter achter en in het verlengde van de voorkant van de woning, evenwijdig met de weg. In de cirkel is het deel (in de vorm van een driehoek) van het bijgebouw weergegeven dat niet in het achtererfgebied ligt.
      
    
    
    
      
        (bron: tekening van belanghebbende in het dossier)
      
    
    
    
    
    
      
        
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:676.