ECLI:NL:RVS:2022:1595, Raad van State, 08-06-2022, 202102071/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010. Op 9 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat met de woonboot genaamd [woonboot] zonder een daartoe verleende vergunning een ligplaats aan de [locatie 1] in Amsterdam is ingenomen. [appellante] is eigenares van de [woonboot]. Zij woont niet op die woonboot, maar verhuurt die aan derden. Bij het besluit van 5 juni 2020 heeft het college haar onder aanzegging van een dwangsom gelast binnen 6 maanden de [woonboot] van de ligplaats te verwijderen en verwijderd te houden. De dwangsom is vastgesteld op € 75.000,- ineens.

202102071/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 9 maart 2021 in zaak nr. 21/329, in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juni 2020 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob).
    Bij besluit van 3 februari 2021 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom.
    Bij uitspraak van 9 maart 2021 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2022, waar [appellante], bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 9 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat met de woonboot genaamd [woonboot] zonder een daartoe verleende vergunning een ligplaats aan de [locatie 1] in Amsterdam is ingenomen. [appellante] is eigenares van de [woonboot]. Zij woont niet op die woonboot, maar verhuurt die aan derden. Bij het besluit van 5 juni 2020 heeft het college haar onder aanzegging van een dwangsom gelast binnen 6 maanden de [woonboot] van de ligplaats te verwijderen en verwijderd te houden. De dwangsom is vastgesteld op € 75.000,- ineens. Aan de last onder dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellante] het verbod heeft overtreden om zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen ((artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob). Ook heeft zij volgens het college het verbod om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen overtreden (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo). [appellante] heeft tegen de last onder dwangsom bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met een rechtstreeks beroep bij de rechtbank (artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: Awb). Het college heeft met het verzoek ingestemd.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob heeft overtreden. Het college heeft niet toegezegd dat aan haar een ligplaatsvergunning voor de ligplaats aan de [locatie 1] zou worden verleend. Als [appellante] onderzoek had gedaan, had zij kunnen weten dat het innemen van de ligplaats aan de [locatie 1] niet is toegestaan. Omdat [appellante] geen ligplaatsvergunning heeft, is er dus ook geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning op grond van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (hierna: Wvvw).
    Volgens de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Er is geen concreet zich op legalisatie. Ook zijn aan [appellante] geen toezeggingen gedaan op grond waarvan zij gerechtvaardigd mocht vertrouwen op een vervangende ligplaats tegen precario. Verder is niet gebleken dat het college gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld.
    Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de hoogte van de dwangsom voldoende heeft gemotiveerd. [appellante] neemt sinds 2016 met de [woonboot] de ligplaats in en er zijn geen aanwijzingen dat zij aanstalten maakt om die woonboot daar te verwijderen. Het college mocht ook in aanmerking nemen dat het verhuren van de [woonboot] substantieel financieel voordeel kan opleveren.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet van invordering van de verbeurde dwangsom hoefde af te zien, omdat
    [appellante] daartoe geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob heeft overtreden. Daartoe voert zij aan dat aan de vorige eigenaar van de [woonboot] een ligplaatsvergunning was verleend. In de Vob is niet geregeld dat een ligplaatsvergunning vervalt door overlijden van de vergunninghouder of verkoop van de woonboot. Ingevolge artikel 2.2.6, vijfde lid, van de Vob vervalt een ligplaatsvergunning voor een vaartuig alleen van rechtswege als een nieuwe ligplaatsvergunning voor het vaartuig in werking treedt. Omdat een ligplaatsvergunning op grond van de Wvvw wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, is ook artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo niet overtreden.
    De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Het college wilde in het geval van de vorige eigenaar van de [woonboot], [naam vorige eigenaar], meewerken aan een legalisering. Daarnaast is er onaanvaardbare druk op [appellante] uitgeoefend om akkoord te gaan met een ligplaats aan het IJsbaanpad onder dure erfpacht. Haar is geen reële keus geboden voor een ligplaats tegen precariobelasting. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het college gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld. In het geval van de eigenares van de woonboot aan de [locatie 2] heeft het college wel medewerking verleend aan een nieuwe ligplaats tegen precariobelasting.
    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd tegen het invorderingsbesluit. [appellante] stelt dat zij in dit verband de gang van zaken met betrekking tot de voorbereiding van de verplaatsing van de [woonboot] heeft aangevoerd.
    Wettelijk kader
    3.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.2.    In 2010 is aan [naam vorige eigenaar] een vergunning verleend voor het met de [woonboot] innemen van de ligplaats aan de [locatie 1]. Eerder had het college vergunning verleend voor twee nabijgelegen ligplaatsen. De rechtbank heeft de vergunningen voor buren van [naam vorige eigenaar] herroepen, omdat het college terug is gekomen van zijn standpunt dat de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven niet wordt belemmerd. Daarbij is de gemeente opgedragen om zorg te dragen voor een gelijkwaardige alternatieve ligplaats. De gemeente heeft besloten om bij [naam vorige eigenaar], die nog een geldige ligplaatsvergunning had, overeenkomstig de opdracht van de rechtbank te handelen. De gemeente heeft de eigenaren van de woonboten toegezegd dat zij aan hen een alternatieve ligplaats zal aanbieden onder gunstige voorwaarden en dat de kosten van de verplaatsing voor rekening van de gemeente komen. Na het overlijden van [naam vorige eigenaar] in 2015 heeft [appellante] de [woonboot] in 2016 gekocht van de erven van [naam vorige eigenaar]. Tegenover [appellante] heeft de gemeente het standpunt ingenomen dat de gemeente geen verplichting heeft een andere ligplaats aan te bieden. Op 13 maart 2018 heeft de gemeente [appellante] uit coulance-overwegingen een voorstel gedaan tot verplaatsing van de [woonboot] naar de ligplaats aan het [locatie 3] voor onbepaalde tijd tegen precariobelasting. Zij heeft dit voorstel niet geaccepteerd, omdat de ligplaatsvergunning persoonsgebonden zou zijn, zodat de rechten en verplichtingen niet over kunnen gaan op derden. Op 12 juli 2019 heeft de gemeente aan [appellante] een ligplaats aan het [locatie 4] aangeboden onder eeuwigdurende erfpacht. Ook dit voorstel heeft [appellante] niet geaccepteerd. Volgens [appellante] zullen haar maandlasten vertienvoudigen als zij in plaats van precariobelasting erfpacht moet betalen. Op 10 september 2020 is een laatste aanbod aan [appellante] gedaan voor een ligplaats aan het [locatie 5] voordat deze aan een ander zou worden aangeboden. Zij heeft dit niet geaccepteerd.
    - Last onder dwangsom
    3.3.    Artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob bepaalt dat het verboden is om zonder een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] dit verbod heeft overtreden. Vaststaat dat aan haar geen vergunning is verleend voor het innemen van de ligplaats aan de [locatie 1] met de [woonboot]. De Afdeling volgt niet haar betoog dat dit verbod niet is overtreden, omdat de ligplaatsvergunning van [naam vorige eigenaar] nog steeds geldig was na zijn overlijden. Daarbij is van belang dat artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob ook bepaalt dat een ligplaatsvergunning persoonsgebonden is. Het betoog van [appellante], onder verwijzing naar artikel 2.2.6, vijfde lid, van de Vob, dat een geldige ligplaatsvergunning alleen kan vervallen als een latere vergunning voor hetzelfde vaartuig wordt verleend en dat daarom alleen het gebruik van de ligplaatsvergunning persoonsgebonden is, volgt de Afdeling evenmin. Dat een eerdere geldige vergunning voor een vaartuig vervalt na inwerkingtreding van een latere vergunning, betekent niet dat alleen in die situatie een vergunning kan vervallen. Artikel 2.2.6, vijfde lid, van de Vob laat onverlet dat een ligplaatsvergunning persoonsgebonden is en dat die dus vervalt na overlijden van de vergunninghouder. Verder stelt [appellante] ten onrechte dat de erven van [naam vorige eigenaar] in aanmerking zouden zijn gekomen voor een nieuwe ligplaatsvergunning en dat zij die als rechtsopvolger had mogen overnemen. Daarmee gaat zij eraan voorbij dat het college de locatie ongeschikt vindt als ligplaats wegens de aanwezigheid van omliggende bedrijven. Alleen al omdat [appellante] niet beschikte over een ligplaatsvergunning en er op grond van de Wvvw dus ook geen omgevingsvergunning is, behoeft de grond dat artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo niet is overtreden verder geen bespreking.
    3.4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft nagelaten haar de toegezegde ligplaats tegen precariobelasting aan te bieden, zoals [appellante] stelt, is geen grond. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Dat van de kant van het college toezeggingen aan [appellante] over een verplaatsing naar een nieuwe ligplaats tegen precariobelasting heeft gedaan, is niet gebleken. Dat het college in het geval van [naam vorige eigenaar] wilde meewerken aan een verplaatsing van de [woonboot] naar een ligplaats tegen precariobelasting, betekent niet dat die medewerking ook aan [appellante] had moeten worden verleend. Voor het oordeel dat het college gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld, ziet de Afdeling geen grond. In het geval van de woonboot aan de [locatie 2] werd het college in 2012 verplicht zorg te dragen voor een alternatieve gelijkwaardige ligplaats. Maar het college is niet verplicht om [appellante] een nieuwe ligplaats aan te bieden tegen precariobelasting. Tegen deze achtergrond valt verder niet in te zien dat er onaanvaardbare druk op [appellante] is uitgeoefend om akkoord te gaan met een nieuwe ligplaats onder dure erfpacht en daarmee ook niet dat dit een bijzondere omstandigheid is.
    3.5.    Het betoog slaagt niet.
    - Invordering dwangsom
    3.6.    Vaststaat dat [appellante] niet aan de last om de [woonboot] te verwijderen en verder te houden heeft voldaan. In het invorderingsbesluit staat dat de dwangsom van € 75.000,- van rechtswege is verbeurd.
    3.7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2001) moet bij een besluit over invordering aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vereist dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. In de in overweging 3.4 genoemde omstandigheden, is geen grond voor het oordeel dat het college van invordering van de dwangsom had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    w.g. Man
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    629
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:32
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    Artikel 5:32a
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Artikel 5:32b
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    Artikel 5:37
    1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […].
    Artikel 8.2a
    1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
    Verordening op het binnenwater 2010
    Artikel 2.2.6 Intrekking of wijziging van een vergunning
    […]
    5. Indien een vergunning wordt verleend voor een vaartuig waarvoor reeds een vergunning is verleend en waarvan de geldingsduur niet is verstreken, vervalt de eerst verleende vergunning van rechtswege op het moment van het inwerkingtreden van de later verleende vergunning.
    Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.