ECLI:NL:RBOBR:2022:5205, Rechtbank Oost-Brabant, 29-11-2022, 22/461, 22/469, 22/463, 22/471, 22/465, 22/473, 22/467, 22/475 en 22/649
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van B&W van Eindhoven heeft lasten onder dwangsom opgelegd aan EazzyPark e.a. en Eindhoven Airport vanwege de exploitatie van een parkeerplaats aan de Luchthavenweg 61 in Strijp. De rechtbank is van oordeel dat sprake was van een overtreding. Ook de nieuwe vorm van valetparking is in strijd met het bestemmingsplan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De in de besluiten genoemde herstelmaatregelen zijn niet te verstrekkend. Wel is de hoogte van de dwangsommen bij verbeuren per overtreder onevenredig. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het Unierecht. Het beroep van EazzyPark e.a. is gegrond. De rechtbank voorziet ten aanzien van de hoogte van de dwangsom zelf in de zaak. Het beroep van Eindhoven Airport is ongegrond. Ook Eindhoven Airport kan als overtreder van het bestemmingsplan aangemerkt worden. Handhavend optreden is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en de begunstigingstermijn is niet te kort.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2022 in de zaken tussen
      
    
  
  
    
      1
      1.- EazzyPark B.V. (SHE 22/461 en SHE 22/469),-Flexoffice B.V. (SHE 22/463 en SHE 22/471),- Parkvalet B.V. (SHE 22/465 en SHE 22/473), en- GVMT Holding B.V.(SHE 22/467 en SHE 22/475),
    
      alle te Eindhoven, eisers 1
      (gemachtigden: mr. X.P.C. Wynands en mr. E.F.M. van Loo),
    
    
  
  
    
      2
      - Eindhoven Airport N.V., te Eindhoven, eiseres 2 (SHE 22/649),
    (gemachtigde: mr. E. van den Dungen)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven (het college)
      (gemachtigden: mr. T. van Term en mr. B. Timmermans).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Lock & Fly OG B.V., te Waalre,(gemachtigde: mr. M.J.G. Pennings).
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom. Eisers 1 hebben ter zitting hun verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening met betrekking tot deze lasten ingetrokken, omdat het college ter zitting heeft toegezegd de begunstigingstermijn te zullen verlengen tot acht weken na de uitspraak in de bodemprocedure. 
    
    
    
      Bij besluiten van 1 september 2021 (de primaire besluiten) heeft het college iedere eiser afzonderlijk gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel Luchthavenweg 61 in Strijp voor de exploitatie van een parkeerplaats te beëindigen en beëindigd te houden. De begunstigingstermijn is gesteld op acht weken na verzending van het besluit. De dwangsom bedraagt € 10.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 120.000,00.
    
    
    
      Bij besluiten van 11 oktober 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot acht weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 23 november 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6102) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eisers 1 toegewezen en de aan hen gerichte primaire besluiten geschorst tot de beslissingen op hun bezwaren.
    
    
    
      Bij besluiten van 1 december 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot de beslissingen op bezwaar.
    
    
    
      Het college heeft in de besluiten van 28 januari 2022 (de bestreden besluiten) zijn primaire besluiten met betrekking tot de lasten onder dwangsom en de besluiten tot verlenging van de begunstigingstermijn gehandhaafd. Wel is de motivering van deze besluiten aangevuld en is de grondslag van de primaire besluiten gewijzigd. 
    
    
    
      Bij besluiten van 18 februari 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot acht weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten elk afzonderlijk beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 31 mei 2022 op zitting behandeld. Voor eisers 1 zijn verschenen [naam] en [naam] , bijgestaan door de gemachtigden. Voor eiseres 2 is mr. B. Vertogen, kantoorgenoot van de gemachtigde, verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Derde-partij is niet verschenen.
    
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    1. De rechtbank beoordeelt de aan eisers opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. Daarbij merkt zij op in de regel gemakshalve te zullen spreken over eisers 1, ofschoon de rechtbank zich realiseert dat het noemen van een of meer eisers soms meer op zijn plaats zou zijn geweest. 
    2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen van eisers 1 gegrond zijn en dat de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd voor zover er per constatering een dwangsom van € 10.000,00 wordt verbeurd door elke overtreder. De rechtbank zal ten aanzien hiervan zelf in de zaak voorzien. Het beroep van eiseres 2 is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Totstandkoming van de bestreden besluiten
        3. Bij brief van 25 mei 2021 heeft derde-partij verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand aan de Luchthavenweg 61 in Strijp. Het pand en de daarbij behorende gronden zijn eigendom van Eindhoven Airport N.V. en worden door haar verhuurd. Vanuit dit pand en op het omliggende terrein wordt volgens derde-partij een parkeerbedrijf geëxploiteerd. Na de constatering van een toezichthouder van de gemeente Eindhoven op verschillende data in augustus 2022 dat vanuit het pand en op het omliggend terrein aan bezoekers van de luchthaven de mogelijkheid wordt geboden om (lang) te parkeren, heeft het college bij de primaire besluiten aan eisers 1 en 2 lasten onder dwangsom opgelegd. Hieraan is door het college ten grondslag gelegd dat het bedrijfsmatig (laten) aanbieden van parkeerfaciliteiten vanuit het pand en het omliggende terrein om (lang) te parkeren strijdig is met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemmingsplanomschrijving. Dit geldt voor zowel het commercieel aanbieden van parkeerplaatsen via valetservice, als voor het commercieel aanbieden van parkeerplaatsen vanuit het pand en op het omliggende terrein. Het college stelt dat legalisatie van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik niet mogelijk en niet wenselijk is. 
    
    
    4. In het primaire besluit aan FlexOffice B.V. is gesteld dat de overtreding is beëindigd indien: -    vanuit het pand en omliggend terrein aan de Luchthavenweg 61 geen mogelijkheid meer wordt geboden om (lang) te parkeren (ook niet door middel van valetservice); het commercieel parkeren en commercieel aanbieden van parkeerplaatsen dient derhalve te worden gestaakt en gestaakt te worden gehouden;
    
      
        alle reclame-uitingen om ter plaatse te komen parkeren zijn verwijderd; (5x blauwe P op het gebouw, bord aan de gevel met Valetparking check inn is verwijderd; 2x bord vanaf 10 euro p. dag; reclamebord tegen de boom met EazzyPark erop);
      
      
        het bord op het bijbehorende parkeerterrein dat er parkeerplaatsen vrij zijn, is verwijderd. 
      
      
        parkeerbordjes bij de parkeerplaatsen met “EazzyPark” zijn verwijderd;
      
      
        de website https://eazzypark.nl en https://www.parkvalet.nl zijn verwijderd c.q. zodanig aangepast dat het niet meer mogelijk is om bij of in de omgeving van Eindhoven Airport een parkeerplaats te reserveren.De lasten die aan de overige eisers zijn opgelegd zijn gelijkluidend of nagenoeg gelijkluidend.
      
    
    5. In de bestreden besluiten is aangegeven dat het college valetparking, wat plaatsvindt op het terrein aan de Luchthavenweg 61, blijft zien als een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), maar dat het parkeren door werknemers en bezoekers van een kantoor, waaronder het kantoor van een parkeerbedrijf, ter plaatse is toegestaan. Ook het vanuit het kantoor organiseren van shuttlevervoer, waarbij klanten hun auto elders parkeren en van en naar de luchthaven worden gebracht, is volgens het college niet in strijd met de aan het betrokken perceel gegeven bestemming. Dit gebruik maakt derhalve geen onderdeel uit van de aan de overtreders opgelegde lasten, aldus het college.
    Het beroep van eisers 1
    
    
      
        Overtreding
      
    
    6. Eisers 1 stellen dat van het tegen betaling (laten) parkeren van auto’s van reizigers ter plaatse van het perceel géén sprake is. De innameplek op het perceel kwalificeert uitdrukkelijk niet als parkeerbedrijf in de zin van het bestemmingsplan. De parkeerplaatsen die door hen worden aangeboden en waarvoor zij bij reservering een vergoeding ontvangen, bevinden zich namelijk - zonder uitzondering - niet op het perceel. Zij handelen dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan.7. Het college stelt in de bestreden besluiten dat in relevante andere procedures meermaals is geconcludeerd dat EazzyPark B.V. een parkeerbedrijf is als bedoeld in het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport” (het bestemmingsplan) en dat dit in strijd is met de enkelbestemming “Bedrijf – 2” die op het perceel Luchthavenweg 61 rust. Op dit perceel worden de voertuigen ingenomen van bezoekers van de luchthaven om elders langdurig te worden geparkeerd en op deze locatie worden de voertuigen weer geretourneerd. Het strijdige gebruik kan volgens het college niet zo eng worden uitgelegd dat enkel het (laten) gebruiken en in gebruik geven van de gronden voor commercieel parkeren, dus alleen het daadwerkelijk ter plaatse tegen betaling parkeren, als strijdig wordt aangemerkt. 
    
    8. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    9. Op grond van artikel 4 van het bestemmingsplan zijn op gronden met de bestemming “Bedrijf - 2” onder meer toegestaan zelfstandige kantoren en bedrijven die in categorie 1 of 2 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten vallen. Hierin zijn parkeerbedrijven niet opgenomen. 
    Uit het bepaalde in artikel 4.1, aanhef en onder q, van de planregels volgt dat parkeervoorzieningen alleen zijn toegestaan, als deze ten dienste staan van het gebruik van zelfstandige kantoren en bedrijven genoemd in artikel 4.1. 
    
    10. Op grond van artikel 4.5.2, aanhef en onder i, van de planregels wordt tot een gebruik, strijdig met de bestemmingsomschrijving van artikel 4.1, in ieder geval gerekend het gebruik, in gebruik geven of laten gebruiken van gronden en/of bouwwerken en/of gebouwen ten behoeve van een parkeerbedrijf.
    Ingevolge artikel 1.55 van het bestemmingsplan wordt onder parkeerbedrijf verstaan: het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen in een bebouwde voorziening of op een onbebouwde voorziening, anders dan voor werknemers en bezoekers van het eigen bedrijf. Het betreft in ieder geval autoparkeerterreinen en/of parkeergarages met code 5221 (SBI-2008).
    
    11. Uit het controlerapport van een toezichthouder van de gemeente van 17 augustus 2021 volgt dat EazzyPark B.V. op haar website uitnodigt tot het commercieel parkeren en daarbij de reservering van een parkeerplaats mogelijk maakt. Op de locatie maakt zij hiervoor duidelijk reclame en bij de ingang staat een bord waarop is aangegeven hoeveel parkeerplaatsen er vrij zijn. De toezichthouder heeft geconstateerd dat er mensen op het perceel Luchthavenweg 61 koffers uit hun auto’s halen, hun auto’s op het terrein achterlaten en met hun koffers naar Eindhoven Airport lopen. Ook ParkValet B.V. biedt deze parkeerdiensten aan. Niet in geschil is dat de auto’s, in afwachting van het langdurig parkeren op een andere locatie, gedurende enige tijd, tot maximaal één uur, op het perceel staan.De rechtbank is, in navolging van de voorzieningenrechter, van oordeel dat dit parkeren op het perceel, voordat de auto’s naar elders worden gereden om deze daar langdurig te parkeren, onder het ‘aanbieden van parkeerplaatsen op een onbebouwde voorziening’ valt als bedoeld in artikel 1.55 van de planregels. Aldus was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten sprake van een parkeerbedrijf in de zin van het bestemmingsplan. Dat de parkeerplaatsen waar de auto’s langdurig worden geparkeerd zich elders bevinden, leidt niet tot een ander oordeel. Ook als de auto’s maar tijdelijk worden geparkeerd in afwachting van vervoer naar een plek elders, neemt dat niet weg dat hier nog steeds parkeerplaatsen worden aangeboden.  
    12. Eisers 1 stellen hun valetparking inmiddels op zodanige wijze te hebben ingericht dat voertuigen zich slechts op het perceel bevinden ten behoeve van en voor de duur van het in- en uitstappen en het in- en uitladen van bagage. Nadat klanten van eisers 1 zijn uitgestapt en de bagage hebben uitgeladen, worden hun voertuigen direct door medewerkers van eisers 1 van het perceel weggereden. Bij terugkomst geldt dat de voertuigen van klanten van eisers 1 door medewerkers van eisers 1 worden voorgereden, echter pas zodra klanten zich reeds op het perceel bevinden en zich bij eisers 1 hebben gemeld. Eisers 1 stellen dat, uitgaande van de door de voorzieningenrechter gegeven uitleg, deze vorm van valetparking niet in strijd is met de planregels. Eisers 1 wijzen hierbij op het verschil dat in de verkeersregels wordt gemaakt tussen “parkeren” en “stilstaan” en de werkwijze van valetparking bij hotels.
    13. Het college heeft hierover gesteld dat het enkele feit dat eisers 1 hun bedrijfsvoering mogelijk zouden hebben aangepast voor het nemen van de bestreden besluiten onverlet laat dat er ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom door hen een parkeerbedrijf in strijd met het bestemmingsplan werd geëxploiteerd en de mogelijk gewijzigde bedrijfsvoering niet behoefde te leiden tot een herroeping van de primaire besluiten. Een last onder dwangsom strekt er immers toe om overtreders te bewegen zelf een einde te maken aan de illegale situatie binnen een bepaalde termijn. 
    
    14. De rechtbank ziet aanleiding om op de gestelde gewijzigde bedrijfsvoering in te gaan. De gestelde gewijzigde bedrijfsvoering roept namelijk de vraag op naar de uitleg van de last, ook als deze in samenhang met de planregels wordt gelezen. De uitleg van de last is verder proceseconomisch gewenst omdat partijen niet alleen duidelijkheid verkrijgen over de vraag of met de gewijzigde bedrijfsvoering de last al dan niet wordt nageleefd maar ook of de gewijzigde bedrijfsvoering in overeenstemming is met de planregels. Hierbij betrekt de rechtbank dat het college naar aanleiding van de bezwaren van eisers 1 bij het bestreden besluit een nadere uitleg van de last heeft gegeven. Voor deze nadere uitleg verwijst de rechtbank naar overweging 5. 
    
    15. De rechtbank stelt voorop dat eisers bij het primaire besluit zijn gelast om het parkeren op het terrein te beëindigen, ook als dit plaatsvindt door het commercieel aanbieden van parkeerplaatsen via een valetservice. Voor zover eisers stellen dat met de gewijzigde bedrijfsvoering geen sprake is van een valetservice maar van parkeren dat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, is de rechtbank van oordeel dat de gewijzigde bedrijfsvoering zoals door eisers 1 is omschreven evenmin een activiteit is die ter plaatse is toegestaan. Deze heeft namelijk geen enkele relatie als bedoeld in artikel 4.1, aanhef en onder q, van het bestemmingsplan met het gebruik van ter plaatse toegelaten zelfstandige kantoren en bedrijven genoemd in artikel 4.1 van dit plan. Degenen die de auto’s brengen en weer ophalen werken immers niet bij deze kantoren en bedrijven en gaan daar evenmin op bezoek. Zij gaan naar en komen van de luchthaven. In zoverre gaat ook de vergelijking met valetparking bij hotels mank, omdat de auto’s die daar worden afgegeven om te worden geparkeerd dan wel opgehaald toebehoren aan mensen die het hotel bezoeken. Het laten parkeren is daarbij, zoals het college in zijn verweerschrift terecht heeft aangegeven, ondergeschikt aan hun verblijf in het hotel, terwijl het bij het nieuwe bedrijfsconcept nog steeds gaat om het commercieel parkeren van voertuigen dat geen functionele relatie heeft met de activiteiten die in de bedrijfspanden op het perceel plaatsvinden. Het gewijzigde bedrijfsconcept is ook niet gelijk te stellen met shuttlevervoer, waarbij klanten hun auto elders parkeren en daarvandaan met een (pendel)busje van en naar de luchthaven worden gebracht. Het oordeel van de rechtbank dat ook het gewijzigde bedrijfsconcept in strijd is met het bestemmingsplan is dan ook niet in tegenspraak met de uitspraak van de voorzieningenrechter met betrekking tot het vanuit het kantoor organiseren van shuttlevervoer. Nu de gewijzigde bedrijfsvoering in strijd is met het bestemmingsplan, ook als in de opvatting van eisers 1 de auto’s alleen stilstaan, kan in het midden blijven of de gewijzigde bedrijfsvoering als het parkeren of als het stilstaan van auto’s moet worden aangemerkt. 
    16. Omdat het uitoefenen van een parkeerbedrijf ter plaatse niet is toegestaan, was het college bevoegd tot handhavend optreden. Het gestelde gewijzigde bedrijfsconcept maakt dit niet anders. Dit betoog faalt.
    
    
      
        Vertrouwensbeginsel
        17. Eisers 1 betogen verder dat hen een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Hiertoe stellen zij in de eerste plaats dat EazzyPark op 30 september 2013 een brief van het college ontving, waarin het college stelt dat de bedrijfsactiviteiten die EazzyPark ontplooit ter plaatse van het perceel in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college gaf in die brief aan voornemens te zijn een bestuurlijke sanctie aan EazzyPark op te leggen als EazzyPark niet binnen twee weken na ontvangst van de brief van het college de vermeende illegale situatie zou opheffen. EazzyPark reageerde op 9 oktober 2013 schriftelijk op deze brief en betwistte hierin dat er sprake was van illegale activiteiten. Het college heeft nimmer op deze brief gereageerd. Het college zit vervolgens negen jaar stil en gaat pas op 1 september 2021 over tot handhaving. 
      Handhavend optreden staat volgens eisers 1 ook haaks op de toezegging die een gemeentejurist heeft gedaan bij e-mail van 27 oktober 2015. Ook uit een passage uit een pleitnota van de gemachtigde van het college tijdens een openbare zitting in het najaar van 2020 in de Lock & Fly procedures kon worden opgemaakt dat het college niet handhavend zal optreden tegen eisers 1, omdat het de bedrijfsexploitatie niet in strijd met het bestemmingsplan acht. Deze uitlating van de advocaat tijdens de openbare zitting kwalificeert als een uitlating van het college waaruit eisers 1 in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan. Uit de uitlating volgt immers ondubbelzinnig, aldus eisers 1, dat hun bedrijfsexploitatie, voor zover die is gericht op ‘valet parking’, niet in strijd is met het bestemmingsplan. Verder heeft te gelden dat de toezegging is toegesneden op de concrete situatie, namelijk op de vraag of de bedrijfsactiviteiten van EazzyPark in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college heeft zich dan ook ondubbelzinnig uitgelaten over de specifieke bedrijfsactiviteit van EazzyPark, zijnde ‘valet parking’. Die uitlating is bovendien gedaan in een openbare zitting die ziet op een procedure die exact op hetzelfde planologisch kader betrekking heeft. Doordat het een openbare zitting is geweest, heeft eenieder (dus ook EazzyPark) er kennis van genomen. Dat de advocaat van het college deze uitlating tijdens de openbare zitting in de Lock & Fly procedure heeft gedaan, is bovendien door een ambtenaar van de gemeente tijdens de ambtelijke openbare hoorzitting van 14 januari 2022 die betrekking had op de onderhavige procedure expliciet erkend. Voorts heeft te gelden dat de toezegging van de advocaat aan het bevoegd bestuursorgaan, zijnde het college, kan worden toegerekend. De belangen van derden, zoals het belang van derde-partij in haar hoedanigheid van indiener van het handhavingsverzoek, verzetten zich niet tegen het honoreren van het gewekte vertrouwen, omdat de bedrijfsexploitatie van eisers 1 niet vergelijkbaar is met die van derde-partij, zodat het gelijkheidsbeginsel niet in het geding komt. 
    
    
    18. Het college heeft hierover gesteld dat het e-mailbericht van 27 oktober 2015 betrekking heeft op parkeren in combinatie met flex-offices. De aanleiding van deze e-mail was de uitspraak van deze rechtbank van 1 november 2012. Hieruit kan volgens het college niet worden afgeleid dat het college heeft toegezegd dat het nooit handhavend zou optreden tegen eisers 1 noch dat er ter plaatse nimmer meer sprake zou kunnen zijn van een overtreding door een parkeerbedrijf. Uit het genoemde e-mailbericht volgt niet de concrete, ondubbelzinnige toezegging dat in het geheel van handhaving zal worden afgezien. De door eisers 1 genoemde passage uit de pleitnota die is voorgedragen tijdens de ambtelijke hoorzitting over de bezwaren van derde-partij tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom betreft volgens het college evenmin een toezegging aan eisers 1 dat het college nooit handhavend tegen hen zou optreden. Gemachtigden noch eisers 1 waren bij deze hoorzitting aanwezig. Bovendien heeft het college tijdens de hoorzitting en in de daarop gevolgde beslissing op bezwaar deze onterechte aanname rechtgezet.Verder merkt het college op dat de betrokken advocaat tijdens de ambtelijke hoorzitting optrad namens het college als verweerder. In het geval dat het college bij de beslissing op bezwaar altijd dit standpunt zou moeten volgen, zou dit de bezwarenprocedure zinledig maken. Zo er al sprake mocht zijn van opgewekt vertrouwen dan wegen de belangen bij het behoud van het bedrijventerrein Eindhoven Airport en het continueren van het vaste beleid van het college dat het geen medewerking verleent aan parkeerbedrijven op het betrokken bedrijventerrein zwaarder dan de belangen van eisers 1 bij het voortzetten van hun parkeerbedrijf, aldus het college.
    
    19. Gelet op het voorgaande voeren eisers 1 aan dat zij op grond van het tijdsverloop alsmede de mondelinge en schriftelijke uitlatingen van het college, er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij hun bedrijfsactiviteiten aan de Luchthavenweg 61 legaal uitoefenen.
    
    20. De rechtbank overweegt, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019 en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat van de kant van de overheid sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.Het college betwist gemotiveerd dat het de door eisers 1 gestelde toezeggingen heeft gedaan. Het betoog van eisers 1 dat zij op grond van het tijdsverloop alsmede de mondelinge en schriftelijke uitlatingen van het college er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij hun bedrijfsactiviteiten aan de Luchthavenweg 61 legaal uitoefenen, volgt de rechtbank niet. Het enkele tijdsverloop tussen de reactie van eisers 1 van 9 oktober 2013 op de brief van het college van 30 september 2013 en het tijdstip waarop het college handhavend is gaan optreden kan niet worden aangemerkt als omstandigheid op grond waarvan eisers 1 erop mochten vertrouwen dat het college in dit geval niet handhavend op zou treden. Bovendien is er een verzoek om handhaving ingediend, zodat het college gehouden is om een besluit te nemen. Waar eisers 1 in dit kader hebben gewezen op de e-mail van 27 oktober 2015 overweegt de rechtbank dat uit die e-mail geen toezegging naar voren komt dat niet handhavend zal worden opgetreden. Uit de aanhef en de inhoud van de e-mail blijkt duidelijk dat de e-mail ziet op parkeren in combinatie met flex-offices en niet met parkeerbedrijven. Uit de pleitnota van de gemachtigde van het college tijdens een openbare zitting in het najaar van 2020 in de Lock & Fly procedures kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin een concrete en ondubbelzinnige toezegging of uitlating worden opgemaakt op grond waarvan eisers 1 erop mochten vertrouwen dat het college niet handhavend op zou treden. Bij deze zaak waren eisers 1 namelijk niet betrokken als partij en evenmin waren zij destijds aanwezig tijdens de hoorzitting. In zoverre verschilt deze situatie ook van de situatie in de zaak waarover het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 10 maart 2020 gaat en waarnaar eisers 1 hebben verwezen, reeds omdat de daar van belang zijnde toezegging was gedaan in aanwezigheid van de persoon die zich beriep op het vertrouwensbeginsel. Afgezien daarvan heeft het college deze passage, anders dan eisers 1 stellen, bij de beslissing op bezwaar in de zaak van Lock & Fly rechtgezet. Ook anderszins hebben eisers 1 niet aannemelijk gemaakt dat het college zou hebben toegezegd dat van handhavend optreden tegen de bedrijfsactiviteiten van eisers 1 op het perceel Luchthavenweg 61 zal worden afgezien. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
    
    
      
        Herstelmaatregelen
      
    
    21. Eisers 1 voeren aan dat de herstelmaatregelen in de opgelegde lasten onder dwangsom te verstrekkend zijn. Niet valt in te zien waarom de parkeerbordjes bij de parkeerplaatsen met “EazzyPark” moeten worden verwijderd, nu het voor medewerkers en bezoekers van het kantoor kenbaar moet zijn waar zij kunnen parkeren. Ook de andere borden hoeven niet verwijderd te worden nu deze geen verband houden met het ter plaatse geldende verbod op lang parkeren en het commercieel aanbieden van parkeerplaatsen.
    22. Het college stelt dat de herstelmaatregelen niet te verstrekkend zijn om de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken. Het aanbrengen van reclameaanduidingen voor parkeren is onderdeel van het verboden gebruik als parkeerbedrijf en in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Ook het uitnodigen tot het huren van parkeerplaatsen vanaf de innamelocatie aan de Luchthavenweg 61 is onderdeel van het verboden gebruik. Verder is het ook zonder de bordjes “EazzyPark” bij de parkeerplaatsen voor medewerkers en bezoekers van het kantoor van eisers 1 voldoende duidelijk waar zij kunnen parkeren. De reclameborden aan de gevel met Valetparking check inn en tegen de boom met EazzyPark erop moeten verwijderd worden, omdat het hier gaat om een reclameaanduiding die uitnodigt tot het huren van parkeerplaatsen. Dat eisers 1 onder protest een andere vorm van valetparking aanbieden, kan volgens het college niet tot een andere conclusie leiden. 
    
    23. Het college heeft het aanbrengen van de (reclame)aanduidingen en borden voor parkeren terecht aangemerkt als onderdeel van het verboden gebruik als parkeerbedrijf, zodat hierdoor sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het aanbrengen van de uitingen maakt onderdeel uit van het gebruik van het perceel als parkeerterrein. Dat geldt ook voor de websites voor zover daarmee het verboden gebruik mogelijk wordt gemaakt. Dit ligt niet anders bij de door eisers 1 voorgestane gewijzigde bedrijfsvoering, nu hiervoor reeds is overwogen dat ook deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in de primaire besluiten opgenomen herstelmaatregelen niet te verstrekkend zijn om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken. Dit betoog slaagt niet.
    
    
      
        Verzwaring van de last?
      
    
    24. Eisers 1 stellen verder dat in de bestreden besluiten enkel wordt verwezen naar de aan EazzyPark B.V. opgelegde last en deze last het meest verstrekkend is, in ieder geval ten opzichte van de last aan ParkValet B.V. Dit betekent ten opzichte van laatstgenoemde een niet gemotiveerde verzwaring.
    
    25. Het college stelt hierover dat in de bestreden besluiten is ingegaan op alle bezwaargronden van eisers 1 en het college niet enkel heeft verwezen naar de aan EazzyPark B.V. opgelegde last.
    
    26. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op dit standpunt stelt. Weliswaar verschilt de aan ParkValet B.V. opgelegde last enigszins van die welke aan de andere eisers is opgelegd, maar het bestreden besluit maakt niet dat deze last wordt gewijzigd.Dit betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    27. Eisers 1 voeren aan dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is, nu de dwangsom bij niet naleving van de last door één van hen door elke eiser afzonderlijk wordt verbeurd, waardoor de dwangsom feitelijk een factor vier hoger uitvalt. In theorie kan binnen twee à drie dagen de maximale dwangsom worden verbeurd, zijnde € 120.000,00. Nu de last is gericht aan alle eisers 1 riskeren zij een gezamenlijke verbeurte van € 480.000,00 op zeer korte termijn na de begunstigingstermijn, hetgeen effectief het einde van de ondernemingen op het perceel in de huidige opzet en omvang betekent. 
    
    28. Het college heeft hierover gesteld dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij heeft het college betrokken dat eisers 1 niet betwisten dat het perceel aan de Luchthavenweg 61 als innamelocatie fungeert voor het grote aantal parkeerplaatsen, 1.873 tot 2.500, dat elders voor het parkeerbedrijf wordt gebruikt. Het college stelt dat het aan alle overtreders een last onder dwangsom kon opleggen en dat in de last niet behoefde te worden opgenomen dat een overtreder bevrijdend kan betalen voor de andere overtreders. Daarbij heeft het college laten meewegen dat alle betrokken bedrijven als overtreder, afzonderlijk van elkaar, de verantwoordelijkheid dragen een einde te maken aan de overtreding. In dat geval zou het afdoen aan de werking van de last indien daarin wordt opgenomen dat een overtreder bevrijdend kan betalen voor de andere overtreders. Indien de maximale dwangsom van € 120.000,00 door de vier overtreders kan worden gedeeld, zou de prikkel voor alle betrokken overtreders veel minder dan wel onvoldoende effectief zijn. In dat geval zou er per overtreding (slechts) een prikkel uitgaan van € 2.500,00 per overtreder met een maximum van € 30.000,00 per overtreder.
    
    29. Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) luidt:[…] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    30. Artikel 5:32b, eerste en derde lid, van de Awb luidt:"1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.[…]3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    
    31. Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    32. De rechtbank is van oordeel dat het college bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsommen rekening heeft mogen houden met het feit dat er andere parkeerterreinen zijn die door ParkValet B.V. en EazzyPark B.V. worden gebruikt om auto’s van klanten te parkeren en met de daarmee gegenereerde inkomsten. De opgelegde dwangsom is, gelet hierop, op zich niet te hoog vastgesteld. De last dient blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting echter zo te worden begrepen dat er per constatering één dwangsom van € 10.000,00 wordt verbeurd door elke eiser afzonderlijk, met een maximum van € 120.000,00. De insteek van de last is derhalve niet geweest dat als een eenmaal verbeurde dwangsom door een van de overtreders wordt betaald, hiermee bevrijdend is betaald voor de overige aangeschreven overtreders. Het college heeft terecht gesteld dat in algemene zin geldt dat in een last niet hoeft te worden vermeld dat de ene overtreder bevrijdend kan betalen voor de andere. De last resulteert bij constatering van twaalf overtredingen in dit geval echter in een verbeurte van een maximum dwangsom van in totaal € 480.000,00.De rechtbank acht de besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom in zoverre onevenredig en in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en met 5:32b, derde lid, van de Awb. Weliswaar is sprake van afzonderlijke overtreders, maar tussen eisers 1 zit een zeer grote onderlinge verwevenheid. GVMT Holding B.V. is bestuurder van GVMP Holding B.V. en deze laatste is enig aandeelhouder en bestuurder van FlexOffice B.V., Parkvalet B.V. en EazzyPark B.V. Het voordeel dat wordt verkregen door de illegale activiteiten ter plaatse wordt daarmee niet behaald door elke partij afzonderlijk. Het betoog slaagt.
    
    
      
        Strijd met Unierecht
      
    
    33. EazzyPark voert, kort samengevat, aan dat het handhavingsbesluit deel uitmaakt van een samenstel van tal van besluiten van de gemeente Eindhoven die in onderlinge samenhang bezien in strijd zijn met het Unierecht. De gemeente Eindhoven stelt volgens eisers 1 al ongeveer 10 jaar lang vrijwel alles in het werk om alle concurrenten van Eindhoven Airport N.V. op het gebied van parkeerdiensten in het luchthavengebied van de relevante markt te verdringen in een kennelijke poging een economische machtspositie respectievelijk een monopolie voor Eindhoven Airport N.V. te creëren. In dat kader wijzen eisers 1 erop dat de gemeente hierbij een financieel belang heeft, omdat de gemeente Eindhoven aandeelhouder is van Eindhoven Airport N.V.  Volgens eisers 1 volgt uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) gelezen in samenhang met artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) dat overheden op geen enkele wijze maatregelen mogen nemen die de nuttige werking van het mededingingsrecht, daaronder begrepen de nuttige werking van artikel 102 VWEU, kunnen ondermijnen. De handelswijze van het college is hiermee in strijd, aldus eisers 1. Daarnaast is sprake van schending van de volgende Unierechtelijke beginselen: het evenredigheids-, het gelijkheids- en het transparantiebeginsel.De strijd met het Unierecht maakt volgens eisers 1 dat verweerder op grond hiervan artikel 1.55 van het bestemmingsplan buiten toepassing had moeten laten of onverbindend had moeten verklaren. Voorts is de schending van het Unierecht een bijzondere omstandigheid die verweerder ertoe had moeten nopen om van handhavend optreden af te zien.
    
    34. Het college stelt dat geen sprake is van schending van het Unierecht. In dat kader wijst het college erop dat de ingebrachte beroepsgronden alleen betrekking kunnen hebben op de bestreden handhavingsbesluiten en niet op andere besluiten dan wel feitelijke handelingen. Volgens het college hebben eisers 1 niet aannemelijk gemaakt dat artikel 4.5.2, aanhef en onder i, van het bestemmingsplan evident in strijd is met hogere regelgeving. Deze evidentie is volgens het college op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling wel vereist om een planregel onverbindend te kunnen verklaren of buiten toepassing te laten. Evenmin is volgens het college sprake van evidente strijd met het evenredigheidsbeginsel. 
    
    35. De rechtbank overweegt hierover het volgende. De stelling van eisers 1 dat het college artikel 1.55 van de planregels buiten toepassing had moeten laten dan wel onverbindend had moeten verklaren begrijpt de rechtbank aldus, dat beoogd is te stellen dat artikel 4.5.2, aanhef en onder i, van de planregels gelezen in verbinding met artikel 1.55 van de planregels buiten toepassing had moeten worden gelaten dan wel onverbindend had moeten worden verklaard. Het college is immers op grond van artikel 4.5.2, aanhef en onder i, van het bestemmingsplan handhavend opgetreden en niet op grond van artikel 1.55, omdat dit alleen een begripsbepaling betreft. 
    
    36. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraken van 27 december 2018 en 24 februari 2021, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.Dat houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met het Unierecht een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. 37. Het college heeft in dit kader gewezen op de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin is gesteld dat in principe geparkeerd dient te worden op eigen terrein. Indien redelijkerwijs op eigen terrein niet aan de parkeereis kan worden voldaan, dan kan voor het bezoekersdeel onder voorwaarden een beroep gedaan worden op de openbare ruimte. Het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen in een bebouwde voorziening of op een onbebouwde voorziening, anders dan voor werknemers en bezoekers van het eigen bedrijf, is niet toegestaan. Parkeerbedrijven zijn expliciet als strijdig gebruik aangemerkt. Het betreft in ieder geval autoparkeerterreinen en/of parkeergarages met SBI-code 5221. Dit is in lijn met het parkeerbeleid, namelijk dat parkeren in beginsel op eigen terrein dient plaats te vinden. Verder heeft het college in de bestreden besluiten gesteld dat een ander argument voor het niet toestaan van parkeerbedrijven op het bedrijventerrein was het belang bij het behoud van een belangrijk bedrijventerrein als visitekaartje voor Brainport. In dit kader was leegstand van de ter plaatse aanwezige panden niet wenselijk, wanneer de percelen alleen gebruikt zouden worden voor parkeren. Bovendien, zo is in de primaire besluiten en ter zitting gesteld, is een bedrijventerrein als dit niet ingericht op een grote toename van het aantal verkeersbewegingen, waaronder ook voetgangers wordt begrepen. Dit creëert volgens het college een verkeersonveilige situatie.
    
    38. Van een situatie waarin de rechtbank zonder nader onderzoek kan vaststellen dat er strijd is met het Unierecht is geen sprake. De rechtbank is, gegeven de door het college gegeven motivering, van oordeel dat niet zonder meer kan worden gesteld dat met deze planregel een situatie wordt gecreëerd waarin een derde-partij misbruik zal maken van een economische machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan als bedoeld in artikel 102 VWEU, nog daargelaten of dit artikel analoog kan worden toegepast via artikel 4, derde lid, van de VEU zoals eisers 1 stellen. De rechtbank ziet dan ook niet in dat deze planregel zonder meer leidt tot verkrijging van een positie van superdominantie door een marktdeelnemer en tot een krimpend aanbod op de relevante markt ten gevolge waarvan schaarste dreigt/ontstaat. De stelling van eisers 1 dat de motivering van het college niet deugdelijk is en om diverse redenen wel sprake is van misbruik kan daaraan in het kader van exceptieve toetsing niet afdoen, omdat dit nader onderzoek door de rechtbank zou vergen. In het kader van de exceptieve toetsing van een planregel bij een besluit zoals het bestreden besluit, is de toetsing aan de planregel zeer terughoudend. Dat is onder meer ingegeven door het feit dat het bestemmingsplan, inclusief de daarbij behorende planregels, vatbaar is voor beroep bij de Afdeling. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat het eisers 1 vrijstaat om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van een dergelijk verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan immers geen sprake is van exceptieve toetsing van een bestemmingsplan. 
    
    39. Voor zover eisers 1 stellen dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat dit in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheids-, gelijkheids- en transparantiebeginsel, overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat het hier niet gaat om het verlenen van een vergunning of de vaststelling van een bestemmingsplan. Voorts is niet gebleken dat het college, indien het op de hoogte is van de situatie ter plaatse, niet handhavend optreedt tegen andere parkeerbedrijven als bedoeld in artikel 1.55 van de planregels die in strijd met het bestemmingsplan een parkeerbedrijf exploiteren. Het college heeft terecht gesteld dat Eindhoven Airport N.V. niet als een parkeerbedrijf als bedoeld in artikel 1.55 van de planregels kan worden beschouwd. De bedrijfsactiviteit van Eindhoven Airport N.V. is in hoofdzaak het exploiteren van een luchthaven. Met het oog op de exploitatie biedt het ook gelegenheid om op het terrein te parkeren. Voorts heeft het college, anders dan eisers 1 betogen, voldoende gemotiveerd dat handhavend optreden geschikt en noodzakelijk is in het licht van het algemeen belang dat het college behoort te dienen. Dat het bedrijfspand op het perceel in dit geval niet leeg staat maakt dit niet anders, reeds gezien de precedentwerking die van het toestaan van parkeerbedrijven op bedrijventerreinen zou kunnen uitgaan. Voor zover eisers 1 betogen dat, in geval het college al een belang zou hebben bij het voeren van een beleid op
    
      grond waarvan parkeerbedrijven worden geweerd, onder géén beding sprake is van een dwingende reden van algemeen belang in de zin van het Unierecht, overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat de handhavingsbesluiten zijn gestoeld op een onherroepelijk  bestemmingsplan en dat, afgezien daarvan, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening, waartoe het voorkomen van leegstand en het tegengaan van verkeersbewegingen en zoekverkeer op een bedrijventerrein naar het oordeel van de rechtbank kan worden gerekend, door het Hof van Justitie als dwingende reden van algemeen belang is erkend.Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank in hetgeen eisers 1 hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet handhavend heeft kunnen optreden wegens strijd met het Unierecht.Dit betoog faalt.
      
        Conclusie 
      
    
    40. Uit het vorenoverwogene volgt dat de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd voor zover er per constatering een dwangsom van € 10.000,00 wordt verbeurd door elke overtreder. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing te nemen op dit punt en bepaalt dat er per constatering één dwangsom van € 10.000,00 wordt verbeurd met een maximum van € 120.000,00 door alle overtreders gezamenlijk. 
    Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan eisers 1 vergoeden en krijgen eisers 1 ook een vergoeding voor hun proceskosten.
    
    41. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door de gemachtigden krijgen eisers 1 een vast bedrag per proceshandeling. Eisers 1 hebben, elk afzonderlijk, in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigden hebben vier bezwaarschriften ingediend, de hoorzitting bijgewoond, vier beroepschriften ingediend en hebben aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn vier handelingen met op zich een waarde van € 541,00 (bezwaar) dan wel € 759,00 (beroep) per handeling. De rechtbank is echter van oordeel dat de zaken samenhangen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb. In geval er sprake is van vier of meer samenhangende zaken geldt op grond van de Bijlage bij het Bpb een wegingsfactor van 1,5. Op grond hiervan wordt de waarde in bezwaar per handeling € 811,50 en in beroep € 1.138,50. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.900,00.
    Het beroep van eiseres 2 
    
    
      
        Overtreder 
      
    
    42. Eiseres 2 voert aan dat zij ten onrechte is aangemerkt als overtreder. Zij is slechts eigenaar en verhuurder van het onroerend goed aan de Luchthavenweg 61 en heeft niet direct in de hand wat er op het perceel gebeurt. Verweerder weet dat eiseres meerdere pogingen heeft ondernomen om haar huurder (en gebruikers) het perceel te laten gebruiken overeenkomstig het bestemmingsplan. Zo heeft zij haar huurder meermaals tevergeefs gesommeerd de overtreding te beëindigen. Ook is de huuroverkomst reeds opgezegd tegen het einde van de huurperiode (april 2023) en is een kort geding procedure gestart. Die heeft zij echter niet kunnen doorzetten wegens het ontvallen van het spoedeisende belang aan haar vordering tot ontruiming wegens het verlengen van de begunstigingstermijn door het college en – later – het door de voorzieningenrechter schorsen van de primaire besluiten. Verweerder had onder deze omstandigheden kunnen en moeten volstaan met alleen handhavend optreden tegen de feitelijk overtreders, aldus eiseres 2. 
    43. Het college stelt dat het eiseres 2 heeft mogen aanmerken als overtreder. Weliswaar is zij niet degene die in strijd met het bestemmingsplan het gebouw en de daarbij behorende gronden gebruikt, maar zij is wel de eigenaar van dit onroerend goed en laat dat in strijd met artikel 4.5.2 van de regels van het bestemmingsplan ten behoeve van een parkeerbedrijf gebruiken. De contractuele verhouding van verhuurder tot zijn huurder(s) vormt volgens het college geen beletsel om de last uit te voeren. Het ontbreken van de mogelijk voor de uitvoering van de last benodigde privaatrechtelijke toestemming komt in beginsel voor risico van de overtreder. 
    
    44. De rechtbank stelt vast dat eiseres 2 niet betwist dat het perceel aan de Luchthavenweg 61 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. 
    
    45. Ten aanzien van de stelling van eiseres 2 dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, overweegt de rechtbank het volgende.Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb moet onder overtreder worden verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een last onder dwangsom uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren. Verweerder heeft eiseres 2 als overtreder mogen aanmerken, nu zij de eigenaar is van het gebouw en de daarbij behorende gronden en deze in strijd met artikel 4.5.2 van de planregels voor een parkeerbedrijf laat gebruiken. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, moet onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling ook worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). Eiseres 2 is daarom overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en daarom is de last terecht aan haar gericht. In het feit dat eiseres 2 de verhuurder is en naar haar zeggen alles in het werk heeft gesteld om een einde te maken aan de illegale activiteiten van haar huurder, ziet de rechtbank geen aanleiding om hier anders over te denken. Het college heeft terecht gesteld, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, dat een contractuele verhouding van verhuurder tot zijn huurder geen beletsel vormt om de last uit te voeren. Het ontbreken van de mogelijk voor de uitvoering van de last benodigde privaatrechtelijke toestemming komt in beginsel voor risico van de overtreder. Dit betoog slaagt niet.
    
      
      Last evenredig?
    
    46. Eiseres 2 stelt dat de haar opgelegde last onder dwangsom niet het geëigende middel is om een einde te maken aan de kennelijke overtredingen, nu zij alleen met een gerechtelijke uitspraak de huurder kan ontruimen en de kantonrechter hiertoe niet bereid zal zijn vanwege de door eisers 1 ingestelde rechtsmiddelen tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom. Daarmee is het bestreden besluit niet evenredig met het besluit te dienen doel.
    
    47. Het college heeft hierover gesteld dat het geen aanleiding zag voor een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving zodat het handhavend moest optreden, zeker nu er door derde-belanghebbende was verzocht om handhavend op te treden en het college de vaste gedragslijn heeft om te handhaven bij klachten. Er bestaat een dwingende reden van algemeen belang om geen parkeerbedrijven op het bedrijventerrein Eindhoven Airport toe te staan en een last onder dwangsom kan een geschikt middel zijn om het ter plaatse bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen tegen te gaan. Verder is de last onder dwangsom volgens het college in dit geval een passende en noodzakelijke maatregel. Hoewel EazzyPark B.V. heeft aangevoerd dat zij thans tijdelijk haar bedrijfsconcept onder protest heeft aangepast, heeft zij daarbij ook te kennen gegeven dat zij terug wenst te grijpen naar haar eigenlijke bedrijfsconcept van valetparking. 
    
    48. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    
    49. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving van het bestemmingsplan in dit geval zwaarder weegt dan het belang van eiseres 2 om geen last opgelegd te krijgen. Het college heeft terecht gesteld dat een last aan eiseres 2 een geschikt middel kan zijn om een einde te maken aan het ter plaatse bestaande illegale gebruik, ook al zijn eisers 1 ook aangeschreven. De rechtbank overweegt dat slechts bij bijzondere omstandigheden van een bestuursorgaan kan worden gevergd niet handhavend op te treden tegen een overtreding om de reden dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Eiseres 2 heeft niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke bijzondere omstandigheden in dit geval aan de orde zijn. Zij heeft door een koopovereenkomst in 2019 het onroerend goed aan de Luchthavenweg 61 in eigendom en verhuurde staat verkregen en niet is gebleken dat de huurder en onderhuurders destijds andere activiteiten verrichten dan die ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom. Ter zitting hebben eisers 1 verklaard dat EazzyPark sinds 2011 op de in geding zijnde gronden actief was. Toen eiseres 2 het goed kocht, wist of kon zij daarom weten dat het gebruik dat de huurders van het perceel maken, in strijd was en is met het bestemmingsplan. Reeds gelet hierop liggen de problemen ten aanzien van het laten beëindigen door de huurder/onderhuurders van deze (illegale) activiteiten in de risicosfeer van eiseres 2 en is handhavend optreden door het college ten opzichte van haar niet onevenredig.  Dit betoog faalt.
    Hoogte dwangsom
    50. Eiseres 2 voert aan dat zij niet de feitelijk overtreder is en geen enkel voordeel heeft bij de overtredingen. Desalniettemin wordt haar dezelfde last onder dwangsom opgelegd als de feitelijke overtreders. De hoogte van de dwangsom is ongemotiveerd en staat in geen redelijke verhouding tot de situatie en de feitelijke en juridische positie die zij als verhuurder hierin heeft.  
    
    51. Het college stelt dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op het financiële voordeel dat eiseres 2 met de verhuur van het bedrijfspand en de omliggende parkeerplaatsen aan de Luchthavenweg 61 behaalt. De huurprijs van het pand met parkeerplaatsen bedraagt 
    € 99.000 per jaar, te vermeerderen met de geldende BTW. 
    
    52. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.De rechtbank stelt vast dat eiseres 2 de door het college genoemde huurprijs niet heeft betwist. Dat de locatie goed kan worden verhuurd en er in zoverre geen (extra) financieel voordeel wordt behaald bij de verhuur aan de huidige huurder, zoals ter zitting door eiseres 2 is gesteld, maakt niet dat de hoogte van de dwangsom niet proportioneel zou zijn. Dit betoog slaagt niet.
    
      
      Begunstigingstermijn
    
    53. Eiseres 2 voert ten slotte aan dat de begunstigingstermijn die in het primaire besluit en de daarop volgende verlengingsbesluiten is gesteld te kort is. Zij dient civiele rechtsmaatregelen aan te wenden om tot ontruiming van het pand over te kunnen gaan en daarom moet de begunstigingstermijn minimaal gelijkgesteld worden aan de termijn die nodig is om een gerechtelijke uitspraak tot ontruiming te verkrijgen. Eiseres 2 vraagt om in ieder geval de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na een (onherroepelijke) gerechtelijke uitspraak tot ontruiming van het pand door de huurder.
    
    54. Het college heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2020 gesteld dat een termijn van vier maanden vanaf het primaire besluit niet onredelijk is om aan de last tot ontruiming van het gehuurde te voldoen. In dit geval is die termijn al ruimschoots verstreken. 
    
    55. De rechtbank overweegt hierover het volgende.De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
    Het is aan eiseres 2 om de noodzakelijke (juridische) stappen tijdig te zetten zodat zij aan de last kan voldoen. Niet is gebleken dat de gestelde termijn daarvoor te kort is. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de last niet dwingt tot beëindiging van de huurovereenkomst met FlexOffice B.V. of tot ontruiming van het pand, maar tot beëindiging van de illegale activiteiten die ter plaatse door de (onder)huurders van FlexOffice B.V. worden uitgeoefend.Dit betoog faalt.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    56. Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van eiseres 2 ongegrond is en het bestreden besluit in stand kan blijven. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep van eisers 1 gegrond; 
      
      
        vernietigt de aan eisers 1 gerichte besluiten van 28 januari 2022 voor zover er per constatering een dwangsom van € 10.000,00 met een maximum van € 120.000,00 wordt verbeurd door elke overtreder;
      
      
        herroept de aan eisers 1 gerichte besluiten van 1 september 2021 voor zover daarin is beslist dat er per constatering een dwangsom van € 10.000,00 met een maximum van € 120.000,00 wordt verbeurd door elke overtreder; 
      
      
        bepaalt dat er per constatering één dwangsom van € 10.000,00 wordt verbeurd met een maximum van € 120.000,00 door alle overtreders genoemd onder eisers 1 gezamenlijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten;
      
      
        verklaart het beroep van eiseres 2 ongegrond;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,00 aan eisers 1, elk afzonderlijk,  moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 3.900,00 aan proceskosten aan eisers 1.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en 
      mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBSHE:2012:BY1910.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     ECLI:NL:GHARL:2020:2046.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:361.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2018:4266.
  
  
      ECLI:NL:RVS:2021:360.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:834.
  
  
     Zie de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849.
  
  
     Zie de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1244.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:361.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:295.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685.