ECLI:NL:RVS:2022:2918, Raad van State, 12-10-2022, 202202474/1/V3 en 202202932/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 1 april 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en hem in vreemdelingenbewaring gesteld.

202202474/1/V3 en 202202932/1/V3.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
    [de vreemdeling],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 15 april 2022 in zaken nrs. NL22.5669 en NL22.5684 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 1 april 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en hem in vreemdelingenbewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 15 april 2022 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep van de vreemdeling tegen het besluit waarin de staatssecretaris hem heeft opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten, het beroep tegen de maatregel van bewaring ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. D. Matadien, advocaat te Rotterdam, hoger beroepen ingesteld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Bengalese nationaliteit. Bij besluit van 23 april 2021 heeft de staatssecretaris de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken, hem opgedragen Nederland en de Europese Unie binnen vier weken te verlaten en hem meegedeeld dat hij kan worden uitgezet als hij dat niet doet. Dat besluit staat in rechte vast. Op 1 april 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten. Ook heeft hij de vreemdeling op 1 april 2022 in bewaring gesteld krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000.
    1.1.    Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris met het besluit van 23 april 2021 een terugkeerbesluit heeft genomen dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen om iemand in bewaring te kunnen stellen, zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155. Die vraag moet worden beantwoord om te kunnen beoordelen of de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het beroep tegen het besluit van 1 april 2022 waarin de staatssecretaris de vreemdeling heeft opgedragen dat hij de Europese Unie onmiddellijk moet verlaten.
    Het hoger beroep over het terugkeerbesluit (202202932/1/V3)
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       Volgens de rechtbank was met het besluit van 23 april 2021 voor de vreemdeling al duidelijk dat hij moet terugkeren naar Bangladesh. De rechtbank heeft van belang geacht dat uit de processen-verbaal van gehoor van 1 april 2022 volgt dat de vreemdeling heeft bevestigd dat hij het besluit van 23 april 2021 heeft ontvangen en dat hij heeft verklaard dat hij toen niet is vertrokken vanwege de uitbraak van het coronavirus in Bangladesh. Uit de processen-verbaal blijkt volgens de rechtbank dat de vreemdeling ervan op de hoogte is dat hij moet terugkeren naar Bangladesh. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 1 april 2022 waarin de staatssecretaris de vreemdeling heeft opgedragen de Europese Unie te verlaten onverplicht en ten overvloede is genomen. Het roept volgens de rechtbank geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven. Het is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat de rechtbank zich onbevoegd acht om kennis te nemen van het beroep daartegen.
    Grief van de vreemdeling
    3.       De vreemdeling klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het beroep tegen het besluit van 1 april 2022. Hij klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit van 23 april 2021 geen land van terugkeer is vermeld. De rechtbank heeft volgens hem daarom ten onrechte overwogen dat het besluit van 1 april 2022 niet op rechtsgevolg is gericht.
    Beoordeling land van terugkeer
    4.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 juni 2021 uitleg gegeven over de vraag of de staatssecretaris in een terugkeerbesluit het land van terugkeer moet vermelden. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer overwogen dat uit punt 115 van het arrest van het Hof van Justitie van 14 mei 2020, FMS e.a., ECLI:EU:C:2020:367 en de weergave daarvan door het Hof in zijn arrest van 24 februari 2021, M e.a., ECLI:EU:C:2021:127, punt 39, volgt dat in elk terugkeerbesluit moet worden vermeld naar welk van de in artikel 3, aanhef en derde lid, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde derde landen de onderdaan van een derde land tot wie dat besluit is gericht, moet worden verwijderd. Aan deze eis is ook voldaan als het land van terugkeer ondubbelzinnig uit de motivering kan worden afgeleid.
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het voor de vreemdeling met het besluit van 23 april 2021 al duidelijk was dat hij moest terugkeren naar Bangladesh. De rechtbank heeft dit oordeel gebaseerd op de verklaringen van de vreemdeling tijdens de gehoren op 1 april 2022. Hiermee heeft de rechtbank ten onrechte niet getoetst of uit het besluit voldoende kenbaar blijkt naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. De vreemdeling klaagt terecht dat in het besluit van 23 april 2021 geen land van terugkeer is genoemd. Evenmin kan uit de motivering van dat besluit een land van terugkeer ondubbelzinnig worden afgeleid. In het besluit staat namelijk alleen de nationaliteit van de vreemdeling vermeld. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 29 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1364. Dit besluit is daarom niet aan te merken als een terugkeerbesluit, dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen om iemand in bewaring te kunnen stellen.
    Dat is anders in het besluit van 1 april 2022. Ook in dit besluit staat geen land van terugkeer genoemd, maar het land van terugkeer kan wel ondubbelzinnig uit de motivering worden afgeleid. In het besluit staat namelijk dat het geboorteland van de vreemdeling Bangladesh is en dat hij de Bengalese nationaliteit heeft. Verder wordt hem daarin de verplichting opgelegd terug te keren naar zijn land van herkomst of naar een ander land buiten de Europese Unie waar zijn toelating gewaarborgd is. Uit deze combinatie blijkt voldoende duidelijk dat de staatssecretaris de vreemdeling heeft verplicht om terug te keren naar Bangladesh. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2369, en 12 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1046. Hier is daarom wel sprake van een terugkeerbesluit, dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen om iemand in bewaring te kunnen stellen. Gelet hierop, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het besluit van 1 april 2022 onverplicht en ten overvloede is genomen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, roept dit wel een nieuw rechtsgevolg in het leven en is het dus een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank heeft zich daarom ten onrechte onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen.
    4.2.    De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroep over het terugkeerbesluit
    5.       Het hoger beroep in zaak nr. 202202932/1/V3 is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het beroep tegen het terugkeerbesluit van 1 april 2022. De Afdeling ziet aanleiding om artikel 8:116 van de Awb toe te passen, omdat de rechtbank het beroep tegen de maatregel van bewaring ongegrond heeft verklaard en een terugkeerbesluit dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen een voorwaarde is voor bewaring. Uit een oogpunt van effectieve geschillenbeslechting zal zij daarom het beroep tegen het terugkeerbesluit beoordelen. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Het beroep over het terugkeerbesluit
    6.       De vreemdeling betoogt in beroep dat hij rechtmatig verblijf heeft in Portugal en dat de staatssecretaris daarom geen terugkeerbesluit had mogen nemen, maar hem de gelegenheid had moeten bieden om daar vrijwillig naar terug te keren.
    Een vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft in een andere lidstaat en die onrechtmatig in Nederland verblijft, dient in beginsel eerst een aanzegging tot vertrek naar die lidstaat te krijgen (artikel 62a, derde lid, van de Vw 2000). De vreemdeling moet daarvoor wel in het bezit zijn van een door de andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf. De vreemdeling moet dit aannemelijk maken. Met de door de vreemdeling overgelegde stukken heeft hij dat niet gedaan, omdat daaruit niet kan worden opgemaakt dat hij daadwerkelijk rechtmatig verblijf heeft in Portugal.
    6.1.    De beroepsgrond faalt.
    7.       De vreemdeling betoogt verder dat er geen risico is op onttrekking aan het toezicht en klaagt dat de staatssecretaris ten onrechte de zware gronden 3b en 3c en de lichte grond 4f aan het terugkeerbesluit ten grondslag heeft gelegd.
    Het betoog van de vreemdeling dat grond 3b ten onrechte aan het besluit ten grondslag is gelegd, omdat hij gelet op zijn rechtmatig verblijf in Portugal gebruik mocht maken van zijn recht op vrij verkeer, faalt gelet op de beoordeling van de beroepsgrond onder 6. Ook het betoog dat grond 3c ten onrechte aan het besluit ten grondslag is gelegd, omdat hij Nederland meerdere malen heeft verlaten vanwege verplichtingen in Portugal faalt. Het besluit van 23 april 2021 maakt in ieder geval duidelijk dat de vreemdeling Nederland en de Europese Unie moest verlaten. Met zijn gestelde vertrek naar Portugal heeft hij niet voldaan aan de op hem rustende verplichting terug te keren naar een ander land dat geen lid is van de Europese Unie. De staatssecretaris heeft daarom terecht grond 3c aan het terugkeerbesluit ten grondslag gelegd. De zware gronden 3b en 3c zijn in beginsel voldoende om een risico op onttrekking aan het toezicht aan te nemen en de vreemdeling heeft geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om van dit uitgangspunt af te wijken. Alleen al daarom behoeft wat de vreemdeling verder over de gronden om een terugkeerbesluit op te leggen heeft aangevoerd geen bespreking.
    7.1.    De beroepsgrond faalt.
    8.       De vreemdeling betoogt in beroep tot slot dat het terugkeerbesluit in strijd is met artikel 8 van het EVRM en artikel 7 van het EU Handvest.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen hoeft de staatssecretaris bij het nemen van een terugkeerbesluit niet te toetsen of de terugkeer in strijd is met artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Als de vreemdeling meent in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning dan moet hij dat laten beoordelen in een procedure op basis van een aanvraag met die strekking. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van 1 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2816. Artikel 7 van het EU Handvest komt overeen met artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Voor dat laatste verwijst de Afdeling naar het arrest van het Hof van Justitie van 15 november 2011, Dereci, ECLI:EU:C:2011:734, punt 70. Gelet hierop hoeft de staatssecretaris ook niet te toetsen aan artikel 7 van het EU Handvest.
    8.1.    De beroepsgrond faalt.
    Conclusie over het beroep tegen het terugkeerbesluit
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De staatssecretaris moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden.
    Het hoger beroep over de maatregel van bewaring (202202474/1/V3)
    11.     De vreemdeling klaagt in zijn eerste grief in deze zaak dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit van 23 april 2021 geen land van terugkeer is vermeld en ten onrechte niet is ingegaan op het besluit van 1 april 2022. Hij betoogt dat beide besluiten niet voldoen aan de eisen zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021 en er dus geen terugkeerbesluit bestaat waarop de staatssecretaris de maatregel van bewaring van 1 april 2022 mocht baseren.
    11.1.  Gelet op de beoordeling van de enige grief in het hoger beroep over het terugkeerbesluit, klaagt de vreemdeling terecht dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het daartegen ingestelde beroep. Maar anders dan hij betoogt, volgt uit deze beoordeling ook dat het besluit van 1 april 2022 wel een terugkeerbesluit is waarop de maatregel van bewaring kon worden gebaseerd.
    11.2.  De grief faalt.
    12.     Wat de vreemdeling in zijn tweede en derde grief heeft aangevoerd, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat de grieven geen vragen bevatten die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    Conclusie hoger beroep over de maatregel van bewaring
    13.     Het hoger beroep in zaak nr. 202202474/1/V3 is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep in zaak nr. 202202474/1/V3 ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep in zaak nr. 202202932/1/V3 gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 15 april 2022 in zaak nr. NL22.5684;
    IV.     verklaart het beroep in zaak nr. NL22.5684 ongegrond;
    V.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 15 april 2022 in zaak nr. NL22.5669;
    VI.     veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep in zaak nr. 202202932/1/V3 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van de Kolk
    griffier
    347-918