ECLI:NL:RVS:2022:3419, Raad van State, 23-11-2022, 202201339/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel [partij A] en [partij B] gelast om het gebruik voor bewoning van de in dat besluit genoemde bouwdelen van de woning [locatie 1] in Den Burg binnen 18 weken na verzending van het besluit te staken en gestaakt te houden.  [partij A] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Den Burg. Hij heeft een timmerbedrijf op het perceel en woont in de bedrijfswoning. Een deel van bovenverdieping van het complex, met [locatie 2], wordt permanent bewoond door zijn dochter, [partij B]. Zij heeft een bedrijf in dierenverzorging op het perceel. De reden dat aan hen een last onder dwangsom is opgelegd is dat een deel van de bebouwing op het perceel werd gebruikt voor bewoning en daarmee zonder omgevingsvergunning werd afgeweken van het gebruik dat wordt toegelaten in het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013".

202201339/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Texel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 19 januari 2022 in zaak nr. 21/275 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Den Burg
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college [partij A] en [partij B] gelast om het gebruik voor bewoning van de in dat besluit genoemde bouwdelen van de woning [locatie 1] in Den Burg binnen 18 weken na verzending van het besluit te staken en gestaakt te houden. Als zij zich daar niet aan houden verbeuren zij een dwangsom van € 2.000,00 per maand per geconstateerde overtreding met een maximum van € 20.000,00. Deze last slaat niet op een deel van de bovenverdieping, bekend als [locatie 2], van het perceel [locatie 1].
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 december 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2022, waar zijn verschenen:
    - het college, vertegenwoordigd door mr. J.D. Kooistra, mr. M. Oosterdijk en D. van der Ster,
    - [wederpartij], bijgestaan door mr. W.J.P. Raaijmakers,
    - [partij A], bijgestaan door mr. H.P. Verheyen, advocaat te Den Burg.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij A] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Den Burg. Hij heeft een timmerbedrijf op het perceel en woont in de bedrijfswoning. Een deel van bovenverdieping van het complex, met [locatie 2], wordt permanent bewoond door zijn dochter, [partij B]. Zij heeft een bedrijf in dierenverzorging op het perceel. De reden dat aan hen een last onder dwangsom is opgelegd is dat een deel van de bebouwing op het perceel werd gebruikt voor bewoning en daarmee zonder omgevingsvergunning werd afgeweken van het gebruik dat wordt toegelaten in het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013". Over deze bewoning op [locatie 2] is het college in het besluit tot de conclusie gekomen dat hiervoor op 30 maart 2001 het gebruik als tweede bedrijfswoning is vergund. Het gebruik van dit gedeelte voor permanente bewoning door iemand die een band heeft met een ter plaatse gevestigd bedrijf is volgens het college dan ook niet in strijd met het verbod van artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    2.       [wederpartij] woont op een aangrenzend perceel aan de [locatie 3]. Hij heeft tegen dit laatste onderdeel van het besluit bezwaar gemaakt. Volgens hem is in 2001 slechts het gebruik als personeelsverblijf vergund, waarvoor geldt dat permanente bewoning niet is toegestaan, en niet het gebruik als bedrijfswoning.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat [partij C], voormalig eigenaar van het perceel, op 29 januari 2001 een bouwvergunning heeft aangevraagd voor het realiseren van een personeelswoning in het deel met [locatie 2] en dat in het besluit tot verlening van de bouwvergunning van 30 maart 2001 in de aanhef is aangegeven dat het college beschikt op de aanvraag om een bouwvergunning om op het perceel een personeelsverblijf te realiseren. Op de zitting is de rechtbank gebleken dat op het perceel ten tijde van de aanvraag een horecagroothandel was gevestigd en dat [partij C] elders in Den Burg een strandpaviljoen exploiteerde. Ook is op de zitting gebleken dat de bovenverdieping van het met rood gearceerde bouwdeel in de jaren nadat de bouwvergunning is verleend, veelal gebruikt werd voor de huisvesting van personeel dat in de zomermaanden in het strandpaviljoen van [partij C] werkte. Gelet hierop heeft de rechtbank aannemelijk geacht dat niet is bedoeld een bouwvergunning aan te vragen voor het realiseren van een bedrijfswoning zoals bedoeld in het toenmalige bestemmingsplan, maar voor het realiseren van een verblijf voor het huisvesten van (tijdelijk) personeel, waardoor ook de aanduiding in de door het college verleende vergunning verklaarbaar wordt. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dan het toen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996" wel een omschrijving van het begrip ‘dienst- of bedrijfswoning’ kende en dat het bouwplan daar niet aan voldoet. Uit de aanvraag en/of de bouwvergunning blijkt niet dat een woning gelet op de bestemming van het gebouw of terrein noodzakelijk was. Het voorgaande betekent volgens de rechtbank dat niet aannemelijk is geworden dat bouwvergunning is verleend voor het realiseren van een (tweede) bedrijfswoning op het perceel. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom sprake van een overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo.
    4.       De voor deze uitspraak relevante delen van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996" en het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Het hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank op onjuiste gronden tot de conclusie is gekomen dat er geen bedrijfswoning is vergund. Het college wijst op rechtspraak van de Afdeling dat voor de uitleg van een bouw- of omgevingsvergunning gekeken moet worden naar de tekst van de aanvraag en de tekeningen (uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:695). In de aanvraag en op de tekening staat dat het om een personeelswoning gaat. Het college wijst er daarbij op dat het vergunde over alle voorzieningen beschikt die normaal in een woning aangetroffen worden. Bij de vergunning uit 2001 staan woonvoorzieningen ingetekend met de beschrijving ‘wonen’, ‘slaapkamer’, ‘eten’, ‘koken’, ‘hal’ en is tot slot een badkamer ingetekend. Ook is blijkens het besluit getoetst aan voor woningen geldende NEN-normen. Weliswaar was er ten tijde van de vergunningverlening geen tweede bedrijfswoning mogelijk op het perceel, maar de vergunning is toch verleend. In de uitspraak van de rechtbank wordt daarom ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan het gebruik van het bouwwerk in de jaren na de vergunningverlening. Voor zover aan dat latere gebruik wel betekenis zou toekomen, wijst het college op een aantal verklaringen van voormalige bewoners die juist wijzen op permanente bewoning na 2001.
    Volgens het college heeft de rechtbank verder ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996" wel een beschrijving van het begrip ‘dienst- of bedrijfswoning’ kende en het bouwplan daar niet aan voldeed. Het college wijst er daarbij op dat het plan ook geen bouw- of gebruiksmogelijkheid bood voor personeelsverblijven. Wat is vergund voldoet ook niet aan de beschrijving van ‘personeelsverblijven’ in de gemeentelijke notitie "bedrijfswoningen en personeelsverblijven" uit 2006 en het huidige bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013".
    6.       De Afdeling stelt vast dat op het oorspronkelijke aanvraagformulier voor de vergunning staat dat de bestemming na voltooiing ‘pers. wonining’ is. Op de bij de aanvraag behorende tekening staat ‘verdieping personeelswoning’. Op de tekening zijn verder de ruimten van de woning benoemd met ‘slaapkamer’, ‘wonen’, ‘eten’, ‘koken’, ‘hal’ en ‘badk’. Uit de aanvraag en de tekening volgt dus dat een personeelswoning is aangevraagd. Bij besluit van 30 maart 2001 heeft het college besloten om bouwvergunning te verlenen overeenkomstig onder meer de aanvraag en de tekening. Er is dus een personeelswoning vergund.
    De Afdeling stelt verder vast dat op grond van artikel 8.1, onder b, van de planregels van het nu geldende plan "Buitengebied Texel 2013" de gronden onder meer bestemd zijn voor het wonen ten behoeve van het bedrijf. Niet in geschil is dat de bewoonster, [partij B], op het perceel haar bedrijf heeft. Het gebruik van de woning ten behoeve van het bedrijf vindt dus in overeenstemming met het bestemmingsplan plaats. Weliswaar is als strijdig gebruik aangemerkt het gebruik van bedrijfsgebouwen voor bewoning, maar op grond van het besluit van 30 maart 2001 is de verdieping met [locatie 2] geen bedrijfsgebouw, maar een woning zoals is gedefinieerd in artikel 1.147 van de regels van dit plan.
    Er is dus op grond van een bouwvergunning een woning gerealiseerd die in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan wordt gebruikt. Daarmee is geen sprake van een handelen in strijd met artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was dus niet bevoegd om handhavend op te treden op grond van dit artikel. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt. Gelet op het voorgaande hoeft de Afdeling de vraag of sprake is van een (tweede) bedrijfswoning niet te beantwoorden.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Met het voorgaande is ook een oordeel gegeven over de beroepsgronden van [wederpartij]. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is beëindigd.
    8.       Er hoeven geen proceskosten te worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Texel gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 19 januari 2022, in zaak nr. 21/275;
    III.      verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
     
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    745
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996"
    Op de plankaart was aan de gronden aan de [locatie 1] de bestemming "B / ambachtelijke en verzorgende bedrijven" toegekend.
    Artikel 1 van de planvoorschriften:
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    […]
    o. woning: een complex van ruimten in één gebouw, krachtens zijn indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van een huishouden;
    [..]
    r. dienst- of bedrijfswoning: een woning in/bij of op een gebouw of bij een terrein kennelijk slechts bestemd voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein noodzakelijk is."
    Personeelswoningen of personeelsverblijven worden niet genoemd in de definities of artikelen van de voorschriften.
    Artikel 19 van de planvoorschriften:
    "1. (omschrijving) De op de plankaart voor ambachtelijke en verzorgende bedrijven aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijfsdoeleinden.
    […]
    3. (bebouwingsregeling): ten aanzien van de bebouwing gelden de volgende voorschriften:
    […]
    d. binnen een bebouwingsvlak mag ten hoogste één dienstwoning worden gebouwd. Voor de bebouwingseisen wordt verwezen naar artikel 14 van de voorschriften."
    Bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013"
    Op de verbeelding is aan de gronden aan de [locatie 1] de bestemming "Bedrijf" toegekend.
    Artikel 1 van de planregels:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    1.22 bedrijfsgebouw: een gebouw dat dient voor de uitoefening van een bedrijf.
    […]
    1.24 bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, van wie huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
    […]
    1.99 personeelsverblijf: een verblijfsruimte ten behoeve van tijdelijke huisvesting van eigen personeel dat over een arbeidscontract voor een periode korter dan een jaar beschikt.
    1.147 woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden"
    Artikel 8 van de planregels:
    "8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijfsgebouwen en overkappingen ten behoeve van bedrijven zoals die onder de categorieën 1, 2 en 3 zijn genoemd in Bijlage 3 in bijlagen bij de regels, en naar de aard en omvang daarmee vergelijkbare bedrijven, niet zijnde geluidszoneringsplichtige of risicovolle inrichtingen en/of vuurwerkbedrijven;
    b. het wonen ten behoeve van het bedrijf;
    […]
    8.2 Bouwregels [..] 8.2.2 Gebouwen en overkappingen
    Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
    […]
    c. er mogen geen nieuwe bedrijfswoningen worden toegevoegd;
    […]
    8.3 Specifieke gebruiksregels […] 8.3.3 Strijdig gebruik
    Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
    c. het gebruik van bedrijfsgebouwen of vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning;
    […]"