ECLI:NL:CBB:2022:762, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-11-2022, 21/259
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep is ongegrond. Overtreding artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) overtreden. De minister heeft niet in strijd gehandeld met artikel 5:10a van de Awb door niet al de cautie te geven bij het opvragen van stukken. Op dat moment was geen sprake van een verhoor, maar louter het opvragen van documenten die appellante sowieso verplicht is aan de toezichthouder te overhandigen als daarom wordt gevraagd. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de vaststelling van de overtredingen niet slechts gebaseerd zijn op schattingen en daarmee op vermoedens.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/259
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. V.W.J.H. Kobossen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 januari 2021, zaaknummer 19/2223, in het geding tussen
    
    
    appellante
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) 
    (gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. E.J.H. Jansen).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 15 januari 2021 (ECLI:NL:RBOVE:2021:150) (hierna: aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      Bij uitspraak van 6 juli 2021 heeft het College met toepassing van de artikelen 8:54 en 8:108 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen de uitspraak van 6 juli 2021 verzet gedaan. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 24 augustus 2021 heeft het College het verzet gegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak van 6 juli 2021 vervalt en het onderzoek wordt voortgezet in de stand waarin het zich bevond. 
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de zaak op 7 juli 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen mr. V.W.J.H. Kobossen, mr. H.J. Kram en mr. E.J.H. Jansen.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Het College geeft hieronder een overzicht van de relevante feiten en omstandigheden.  Voor het procedureverloop wordt verder verwezen naar de aangevallen uitspraak.
      
    
    
      1.2
      Appellante is erkend intermediair en exploiteert een transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen exporteert. Op 27 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het veehouderijbedrijf [naam 2] B.V. (hierna te noemen: [naam 2] ) bezocht voor een (aselecte) controle op de naleving van de voorwaarden voor de onafhankelijke monstername bij het laden van dierlijke meststoffen (in dit geval ‘koek na mestscheiding rundveemest’). Bij de NVWA was gemeld dat op die dag bij [naam 2] drie vrachten zouden worden bemonsterd door de onafhankelijke monsternemende organisatie Dumea. De toezichthouder heeft bij de controle geconstateerd dat op 27 oktober 2018 twee keer een vracht dierlijke meststoffen is geladen in een vrachtwagen van appellante. Deze vrachtwagen had één container. Ook heeft de toezichthouder geconstateerd dat voor beide vrachten een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) is ingevuld en dat de voorgeschreven AGR/GPS-laadmeldingen zijn gedaan. Verder heeft de chauffeur van de vrachtwagen, na aflevering van de eerste vracht dierlijke meststoffen bij de afnemer, de weegbon van die vracht aan de toezichthouder getoond. Op deze weegbon was voor de vracht dierlijke meststoffen een gewicht van 16.320 kg ingevuld.
      
    
    
      1.3
      
        In november 2018 heeft de toezichthouder de gegevens van de twee vrachten in het digitale systeem van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geraadpleegd.
        Hij constateerde dat voor de eerste vracht (met VDM-nummer [… 1] ) een gewicht van 33.420 kg was geregistreerd en voor de tweede vracht (met VDM-nummer [… 2] ) een gewicht van 34.340 kg.
      
      
    
    
      1.4
      
        Om vast te stellen of de VDM’s juist zijn opgemaakt heeft de toezichthouder op
        27 november 2018 opnieuw [naam 2] bezocht om de administratie in te zien. Hij las daar op VDM [… 1] (‘exemplaar voor leverancier’) een nettogewicht van 33.420 kg en op VDM [… 2] (‘exemplaar voor leverancier’) een nettogewicht van 34.320 kg.
        Omdat de toezichthouder vermoedde dat op de VDM’s een onjuist gewicht was vermeld, heeft hij vervolgens afschriften meegenomen van enkele VDM’s en facturen die betrekking hadden op de afvoer van ‘koek na mestscheiding rundveemest, mestcode 13’ in de maanden oktober 2018 en november 2018.
      
      
    
    
      1.5
      Op 28 november 2018 heeft de toezichthouder Dumea gevraagd om inzage in de formulieren van de monsternames die waren uitgevoerd bij [naam 2] . Die heeft Dumea de volgende dag verstrekt. Uit deze informatie is de toezichthouder gebleken dat in de week van 27 oktober 2018 tot en met 2 november 2018 vijf monsternameformulieren zijn opgemaakt voor vrachten dierlijke mest met geschatte volumes van tussen de 12 m³ en 16,5 m³. Op basis van zijn bevindingen bij de eerste twee vrachten vermoedde de toezichthouder dat het gewicht van deze vijf vrachten op de bijbehorende VDM’s - zoals gezien bij [naam 2] - niet juist was ingevuld.
      
    
    
      1.6
      Op 14 mei 2019 heeft de toezichthouder telefonisch contact opgenomen met appellante. Hij heeft toen gesproken met [naam 3] , werkzaam als planner (hierna te noemen: [naam 3] ). Aan hem heeft de toezichthouder inzage gevraagd in vijf VDM’s met de bijbehorende weegbonnen. Vervolgens heeft de toezichthouder op 21 mei 2019 het kantoor van appellante bezocht om deze stukken in te kijken. Ook heeft hij daar met [naam 3] gesproken over zijn vermoeden dat het gewicht van de vijf vrachten niet juist was ingevuld op de VDM’s en niet juist was geregistreerd bij RVO. Verder heeft hij daar afschriften genomen van de weegbonnen en enkele VDM’s. Volgens de toezichthouder hing er op dat moment een gespannen sfeer en heeft hij mogelijk om die reden van twee VDM’s geen afschrift genomen.
      
    
    
      1.7
      Van zijn onderzoek heeft de toezichthouder verslag gedaan in het rapport van bevindingen van 11 juni 2019 (hierna te noemen: het NVWA-rapport). Daarin heeft hij op basis van wat hij heeft waargenomen tijdens de inspectie van 27 oktober 2018 geconcludeerd dat de hoeveelheden mest die werden verantwoord op de VDM’s met de nummers [… 1] en [… 2] niet overeenkomen met de hoeveelheden die werkelijk werden afgevoerd. Op basis van zijn administratieve onderzoek heeft de toezichthouder geconcludeerd dat het gewicht van de afgevoerde vrachten mest op de andere drie VDM’s evenmin naar waarheid is ingevuld. Het gewicht op deze VDM’s komt namelijk niet overeen met de geschatte volumes van deze vrachten, zoals die zijn vermeld op de monsternameformulieren. 
      
    
    
      1.8
      Verder heeft de toezichthouder op basis van de geschatte volumes, zoals vermeld op de monsternameformulieren, geconcludeerd dat de monsternemer de bemonstering telkens heeft uitgevoerd bij het laden van alleen een voorwagen en dat er gedurende de aanwezigheid van de monsternemer geen aanhanger is geladen. Ook zijn er van de in totaal tien weegbonnen (twee per vracht, waarvan één bij de voorwagen en één bij de aanhanger zou horen) meerdere waarbij het tijdstip van wegen niet past in de periode tussen de laadmelding en de losmelding die van de desbetreffende vracht zijn gedaan. Verder geldt voor de vijf vrachten waarop de VDM’s betrekking hebben dat alleen een AGR/GPS-melding van de voorwagen is gedaan en niet van een aanhangwagen. Ten slotte heeft de toezichthouder vastgesteld dat het gewicht zoals vermeld op de vijf VDM’s ook is geregistreerd bij RVO.
      
    
    
      1.9
      Bij besluit van 19 juli 2019 heeft de minister aan appellante vijf boetes van € 300,- opgelegd voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s met de nummers [… 1] , [… 2] , [… 3] , [… 4] en [… 5] . Hiermee heeft appellante volgens de minister artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) overtreden, zoals omschreven in feitcode M303 als bedoeld in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (het niet naar waarheid opmaken van een VDM door de vervoerder, de leverancier of de afnemer).
      
    
    
      1.10
      Bij de beslissing op bezwaar van 22 november 2019 heeft de minister het bezwaar van appellante, met aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover voor het hoger beroep van belang, als volgt geoordeeld. Uit het NWVA-rapport blijkt dat de toezichthouder aan [naam 3] voorafgaand aan het gesprek op 21 mei 2019 de cautie heeft gegeven. De rechtbank ziet in wat appellante in beroep heeft aangevoerd geen reden om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Appellante heeft de juistheid van de inhoud van het NVWA-rapport niet bestreden. De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat de toezichthouder [naam 3] voorafgaande aan het opvragen van stukken op 14, 15 of 16 mei 2019 de cautie had moeten geven. Dit is naar het oordeel van de rechtbank geen verplichting die voortvloeit uit artikel 5:10a van de Awb. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister met het NVWA-rapport voldoende heeft onderbouwd dat appellante de vijf VDM’s niet naar waarheid heeft ingevuld. In dat rapport is op basis van de geschatte mestvolumes, de vermelde gewichten en ook de overige omstandigheden voldoende aannemelijk gemaakt dat de VDM’s niet naar waarheid zijn ingevuld. Daarbij acht de rechtbank van belang dat appellante niet heeft bestreden dat voor de vijf vrachten waarvoor de boetes zijn opgelegd alleen een laad- en losmelding van de voorwagen is gedaan en dat geen AGR/GPS-melding voor een aanhangwagen is gedaan. De rechtbank is van oordeel dat de minister op basis van het NVWA-rapport het primaire besluit heeft kunnen nemen en dat dat besluit in het bestreden besluit terecht is gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    4. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij haar algemene hogerberoepsgrond over het onverkort handhaven van de eerder aangevoerde gronden van bezwaar en beroep intrekt. Zij handhaaft de hogerberoepsgronden die zij uitdrukkelijk heeft aangevoerd. Het College zal deze twee hogerberoepsgronden hieronder bespreken.
    
    
      
        Cautie tijdig gegeven?
      
    
    
    
      5.1
      Appellante voert in hoger beroep verder aan dat [naam 3] meermaals is benaderd voor het opvragen van documentatie en stukken zonder hem al de cautie te geven. Dat had wel gemoeten volgens appellante. Verder voert appellante aan dat [naam 3] niet bevoegd zou zijn om namens appellante stukken te verstrekken of te worden gehoord. Het had op de weg van de minister gelegen om appellante zelf te vragen om nadere stukken te verstrekken.  
      
    
    
      5.2
      Naar het oordeel van het College heeft de minister niet in strijd gehandeld met artikel 5:10a van de Awb door [naam 3] niet al de cautie te geven bij het opvragen van stukken. Op dat moment was geen sprake van verhoor van [naam 3] , maar louter van het opvragen van documenten die appellante sowieso verplicht is aan de toezichthouder te overhandigen als daarom gevraagd wordt. Mede daarom valt niet in te zien dat [naam 3] niet bevoegd zou zijn om namens appellante stukken te verstrekken of te worden gehoord. Appellante heeft geen rechtsregel ingeroepen die tot dat rechtsgevolg zou kunnen leiden. Of [naam 3] bevoegd is appellante in rechte te vertegenwoordigen is niet relevant voor de vraag of hij namens appellante kan voldoen aan een inlichtingenplicht. Evenmin is dat van belang voor de vraag of de toezichthouder hem als werknemer van appellante mag horen omtrent de gang van zaken rond mesttransporten waarbij hij als planner is betrokken. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Vaststelling overtredingen
        
      
      
      
        6.	Appellant betoogt in de eerste plaats dat de minister de vaststelling van de overtredingen ten onrechte slechts heeft gebaseerd op schattingen en daarmee op vermoedens. De minister heeft niet aangetoond dat deze overtredingen zijn gepleegd. Het College volgt dit betoog niet. Zoals de rechtbank in overweging 1 van de aangevallen uitspraak al (uitgebreid) heeft uiteengezet, heeft de toezichthouder op 21 mei 2019 een bezoek gebracht aan het bedrijf van appellante en daar afschriften genomen van de weegbonnen en enkele VDM’s. Hieruit heeft de toezichthouder het gewicht van de verreden ladingen kunnen vaststellen. De bevindingen in het NVWA-rapport zijn, anders dan appellante stelt, niet slechts gebaseerd op schattingen, maar ook en vooral op feitelijke constateringen, gewogen en vermelde gewichten (weegbonnen) en overige omstandigheden zoals de omstandigheid dat appellante slechts een AGR/GPS-melding voor de voorwagen heeft gedaan en niet voor aanhangwagens. Het College onderschrijft dan ook wat de rechtbank heeft overwogen in overweging 6 van de aangevallen uitspraak. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    Slotsom
    
    
      7.	Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek				w.g. T. Kuiper 
    
    
    
      Bijlage regelgeving
    
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht 
    
    
      “Artikel 4:8
    
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    (…)
    
    
      Artikel 5:10a
    
    1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende
    
      sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te
      leggen.
    
    2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot
    antwoorden.
    
    
      Artikel 5:53
    
    1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    2. In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
    3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
  
  
    Meststoffenwet
    
    
      Artikel 15
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen. 
      (…)
    
    
    
      Artikel 51
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15 (…)
    
    
  
  
    Uitvoeringsbesluit
    
    
      Artikel 53
    
    1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
    c. de hoeveelheid meststoffen; en
    d. het soort meststoffen.
    4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
    5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
    6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
    7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.
    
    
      Artikel 54
      Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
    
    a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
    b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
    c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
    d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
    (…)
    
  
  
    Uitvoeringsregeling
    
    
      Artikel 124
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
    2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
    
    
      Artikel 130
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.”.