ECLI:NL:RBAMS:2022:7270, Rechtbank Amsterdam, 09-11-2022, AWB 21 / 2110 en AWB 22 / 634
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Beëindiging noodopvang. Buitenwettelijk begunstigend beleid consistent toegepast. Belangen van het kind onvoldoende meegewogen. Verweerder krijgt de gelegenheid dit te herstellen

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 21/2110 T en 22/634
    
      
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter van 9 november 2022 in de zaken tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres en verzoekster (hierna: eiseres)
    (gemachtigde: mr. H.M. de Roo),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college)
    (gemachtigde: mr. E. Mensing van Charante).
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beëindiging van de noodopvang op grond van de Wet maatschappelijke opvang 2015 (Wmo 2015) en beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening die ertoe strekt dat de noodopvang wordt voortgezet.
    
    2. Eiseres heeft van 1989 tot 1997 in Nederland gewoond. Haar echtgenoot heeft haar in 1997 in Marokko bij haar schoonfamilie achtergelaten en is zelf teruggekeerd naar Nederland. In mei 2019 is eiseres met haar dochter [naam 1] teruggegaan naar Nederland. Zij hebben een jaar bij eiseres’ dochter [naam 2] in een eenkamerappartement gewoond. Omdat de verhuurder hiermee niet akkoord ging, zijn zij en [naam 1] sindsdien dakloos. Sinds 4 november 2020 verblijven eiseres en [naam 1] in de noodopvang.
    
    3. Het college heeft de noodopvang met het besluit van 4 december 2020 beëindigd, omdat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat zij en haar dochter minimaal 24 maanden in Nederland zijn. Het bezwaar van eiseres hiertegen is met het bestreden besluit van 1 maart 2021 ongegrond verklaard.
    
    4. Eiseres is vervolgens in beroep gegaan en heeft hangende beroep om een voorlopige voorziening verzocht. 
    
    5. De voorzieningenrechter heeft de voorlopige voorziening eerst op een zitting van 17 februari 2022 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar dochter, de gemachtigde van eiseres, [de persoon 1] als tolk en namens het college, [de persoon 2] . 
    
    6. Vervolgens is het beroep op een zitting van 31 mei 2022 door de rechtbank behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [de persoon 3] als tolk en namens het college, [de persoon 2] . Op de zitting is de zaak geschorst. Afgesproken is dat het college het nieuwe plan van aanpak noodopvang van eiseres zal overleggen.
    
    7. Het college heeft vervolgens het meest recente plan van aanpak van 21 september 2022 overgelegd. 
    
    8. De rechtbank/voorzieningenrechter heeft het beroep en de voorlopige voorziening op 6 oktober 2022 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [de persoon 3] als tolk en de gemachtigde van het college.
    
  
  
    Beoordeling van het beroep door de rechtbank 
    
    9. Eiseres stelt dat het college de noodopvang niet mocht beëindigen, omdat dit in strijd is met de bedoeling van de Wmo 2015, omdat hierin is bepaald dat niemand mag worden uitgesloten van een algemene voorziening zoals de noodopvang. Ook is de beëindiging in strijd met internationaalrechtelijke afspraken. Door de beëindiging van noodopvang wordt inbreuk gemaakt op het recht van [naam 1] als Unieburger om vrij in Nederland te verblijven, zoals geformuleerd in artikel 20 van het VWEU. Eiseres betoogt verder dat het beëindigen van opvang ertoe leidt dat eiseres en haar dochter op straat belanden en dat is, gelet op de belangen van de kinderen, ontoelaatbaar. Beëindiging van de noodopvang is daarom strijdig met de artikelen 3 en 8 van het EVRM, het IVRK, het ESH en het EU Handvest Grondrechten. Nederland is in dit kader eerder veroordeeld door het Europese Comité voor de Sociale Rechten (het ECSR) in de zaak [zaak] . Eiseres heeft ook verwezen naar een arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012, waarin wordt geoordeeld dat aan kinderen een zelfstandig recht op opvang toekomt, ongeacht ‘gedragingen van familieleden’. Tot slot verwijst eiseres naar het arrest [arrest] van het Hof van 15 juli 2021, waarin staat dat het college zich ervan moet vergewissen dat beëindiging van opvang niet leidt tot schending van grondrechten. Hieraan heeft het college volgens eiseres niet voldaan. 
    
    8. De rechtbank overweegt eerst dat voor zover eiseres heeft betoogd dat zij in aanmerking moet komen voor de maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang dit buiten beschouwing wordt gelaten, omdat dit aangevoerd moet worden in de procedure over de aanvraag om maatschappelijke opvang. 
    
    10. Vervolgens overweegt de rechtbank dat uit rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep volgt dat de regeling voor noodopvang voor dakloze gezinnen in Amsterdam als buitenwettelijk begunstigend beleid kwalificeert. Anders dan waar eiseres in haar beroepsgronden van is uitgegaan, is de rechterlijke toetsing in dit geval beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en de vraag of fundamentele rechten waarop de betrokkene zich beroept niet zijn geschonden. In het kader van deze toetsing is niet aan de orde of het beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, of het beleid onredelijk is, dan wel of sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    11. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden voor de noodopvang dakloze gezinnen. Hierdoor is niet aannemelijk dat het college het beleid niet op consistente wijze heeft toegepast.
    
    12. De rechtbank oordeelt verder dat het beroep op artikel 20 VWEU niet slaagt. Anders dan eiseres stelt, betekent het beëindigen van de noodopvang niet dat zij en haar dochter daardoor worden gedwongen het grondgebied van de EU te verlaten. Daarvoor zal namelijk moeten worden gekeken of de individuele omstandigheden in de zaak maken dat het iemand uiterst moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt om binnen de EU te verblijven. De rechtbank is van oordeel dat hiervan geen sprake is in het geval van (de dochter van) eiseres.
    
    13. De verwijzing naar de zaak [zaak] kan eiseres ook niet baten. Die zaak is in het verleden in opvangzaken ook meerdere malen aan de orde geweest bij de Centrale Raad van Beroep. Toen is geoordeeld dat er uit de zaak [zaak] niet een algemene en/of onvoorwaardelijke plicht van de Nederlandse overheid en/of het college voortvloeit om een ieder van huisvesting te voorzien, en ook geen onvoorwaardelijk afdwingbaar concreet omschreven individueel recht op onderdak.
    
    14. Ook het beroep op het arrest van de Hoge Raad leidt niet tot een gegrond beroep. De positie van eiseres en haar dochter is namelijk niet vergelijkbaar met die van de personen waarop dit arrest betrekking heeft, namelijk minderjarige vreemdelingen zonder verblijfstitel.
    
    15. De rechtbank overweegt verder dat uit het arrest [arrest] voortvloeit dat de Unieburger, zeker als deze zich in een kwetsbare positie bevindt, onder waardige omstandigheden binnen de Unie moet kunnen leven. De weigering van noodopvang dakloze gezinnen mag er dan ook niet toe leiden dat de Unieburger wordt blootgesteld aan een concreet en reëel risico op schending van zijn grondrechten, zoals verankerd in de artikelen 1, 7 en 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Het college moet onderzoeken of Unieburgers in geval van weigering van noodopvang een menswaardig bestaan kunnen leiden.
    
    16. De rechtbank oordeelt dat het college dit onvoldoende heeft onderzocht, met name voor wat betreft de gevolgen van het bestreden besluit voor [naam 1] . Deze zijn in het bestreden besluit niet kenbaar meegewogen, terwijl er aanwijzingen zijn dat beëindiging van de noodopvang een substantieel negatieve impact op [naam 1] zal hebben, mogelijk zo negatief dat haar grondrechten geschonden zouden kunnen worden. [naam 1] is namelijk volgens de psycholoog depressief. Onzekerheid over waar zij heen moet als de noodopvang beëindigd wordt, zal haar situatie mogelijk verergeren. De rechtbank wijst er ook op dat [naam 1] in haar eindexamenjaar zit. Voor haar toekomst is het belangrijk dat ze haar diploma haalt, maar uit de screening voor maatschappelijke opvang volgt dat haar prestaties op school onder stress hebben te lijden. Haar maatschappelijk werker is daarnaast bang dat [naam 1] ‘verdrinkt’ als er geen veilige haven meer voor haar is. De belangen van het kind hadden een belangrijke rol moeten spelen in de afweging om de noodopvang te beëindigen, zeker nu het niet ondenkbaar is dat eiseres en haar dochter op straat zullen belanden, aangezien dit eerder ook al is gebeurd. Nu het college dit niet heeft gedaan, bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek.    
    
    17. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Het college zal in een aanvullende motivering of een nieuw besluit kenbaar rekenschap moeten geven van de belangen van het kind, al dan niet na inschakeling van instanties zoals bijvoorbeeld Veilig Thuis. Voor het herstellen van het gebrek krijgt het college een termijn van acht weken. 
    
    18. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    19. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
    
    20. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht ten aanzien van het beroep nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beoordeling van de voorlopige voorziening door de voorzieningenrechter
    
    21. De voorzieningenrechter ziet in wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen en te bepalen dat het college aan eiseres opvang verleent tot zes weken nadat de rechtbank einduitspraak heeft gedaan.
    
    22. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan. 
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
    - bepaalt dat het college eiseres opvang moet verlenen tot zes weken nadat de rechtbank einduitspraak heeft gedaan;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 november 2022.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
      Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
      Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.
    
    
  
  
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
  
  
     Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind.
  
  
     Europees Sociaal Handvest.
  
  
     ECLI:NL:HR:2012:BW5328.
  
  
     C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602.
  
  
     Zie bijvoorbeeld CRvB 16 mei 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1154.
  
  
     CRvB 16 mei 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1154.
  
  
     CRvB 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803.