ECLI:NL:RBLIM:2022:8156, Rechtbank Limburg, 24-10-2022, ROE 20 / 820
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om planschade. Met de in 2007 verleende bouwvergunning is zelfstandige kantoorruimte vergund. Met het verlenen van de vergunning is ook het gebruik toegestaan. Voor dit gebruik is dan ook impliciet afgeweken van het bestemmingsplan. Dit gebruik maakt onderdeel uit van het oude planologische regime. Verweerder heeft dit niet onderkend. Gelet op het voorgaande heeft geen juiste planvergelijking plaatsgevonden tussen het oude en nieuwe planologische regime. Verweerder dient een (aanvullend) advies dient te vragen waarin een juiste vergelijking tussen het oude en nieuwe planologische regime dient te plaats te vinden op basis van de uitgangspunten zoals hiervoor overwogen. Beroep is gegrond.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Maastricht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/820
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 oktober 2022 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiseres 1]
          en [eiseres 2]  , beide gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseressen,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
      (gemachtigde: mr. R. Stassen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 2 april 2019 (primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Eiseressen hebben daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 20 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juni 2022. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam planschadedeskundige] , planschadedeskundige.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Eiseressen zijn eigenaar van de onroerende zaak aan de [adres] te [plaats] . Ze hebben de betreffende kavel (perceel) gekocht in het jaar 2002. Op 28 november 2007 is bouwvergunning verleend voor het realiseren van een kantoorpand op het perceel. In oktober 2016 hebben eiseressen bij de gemeente een vergunning aangevraagd om studenten in het pand te mogen huisvesten, welke aanvraag (onherroepelijk) is afgewezen. Eiseressen hebben in het kader van deze aanvraag vernomen dat er een nieuw bestemmingsplan in werking was getreden, het bestemmingsplan Maastricht-West, en dat het gebruik als kantoorpand en verhuur ten behoeve van kantoordoeleinden niet meer was toegestaan.
    
    2. Eiseressen hebben op 5 december 2017 bij verweerder een verzoek om een tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingediend omdat ze van mening zijn dat de planologische gebruiksmogelijkheden van het perceel en pand (onroerende zaak) zijn verslechterd en zij hierdoor schade ondervinden enerzijds in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaak ten bedrage van € 370.136,- en anderzijds in de vorm van inkomstenderving ten bedrage van € 1.912.908,-.  
    
    3. Naar aanleiding van dit verzoek heeft [naam planschadedeskundige] , planschadedeskundige, ( [naam planschadedeskundige] ) ten aanzien van de te nemen beslissing op het verzoek een conceptadvies uitgebracht. Eiseressen hebben hierop hun zienswijze gegeven. Op 22 oktober 2018 heeft [naam planschadedeskundige] het definitief advies uitgebracht. Volgens [naam planschadedeskundige] zijn de planologische gebruiksmogelijkheden van het perceel van eiseressen door het nieuwe bestemmingsplan niet verslechterd. [naam planschadedeskundige] adviseert daarom het verzoek af te wijzen. Op 28 augustus 2019 heeft [naam planschadedeskundige] een aanvullend advies uitgebracht. Hierin is [naam planschadedeskundige] ingegaan op de vraag naar de betekenis van de bouwvergunning uit 2007. Volgens [naam planschadedeskundige] is vergunning verleend voor bedrijfsfunctie met de daarbij behorende onzelfstandige kantoorruimte. [naam planschadedeskundige] concludeert dan ook dat er geen sprake is van een planologische verslechtering vanwege het verbod tot het gebruik van het pand voor zelfstandige kantoorfuncties omdat dit gebruik ook al op grond van het oude planologische regime was verboden. Evenmin is bedoeld gebruik vergund op grond van de verleende bouwvergunning.
    
    4. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek in navolging van het advies van [naam planschadedeskundige] afgewezen.
    
    5. Eiseressen hebben daartegen bezwaar gemaakt. Zij hebben het bezwaar op 30 augustus 2019 mondeling aan verweerder toegelicht. Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    6. Eiseressen kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Ze stellen dat onder het oude bestemmingsplan het pand als zelfstandig kantoorpand mocht worden gebruikt. Ze zijn van mening dat door het nieuwe bestemmingsplan de onroerende zaak niet meer kan worden gebruikt als zelfstandige kantoorruimte en ook een aantal andere typen bedrijfsvoering, zoals maatschappelijke dienstverlening en persoonlijke dienstverlening, niet meer zijn toegestaan, waardoor zij in een planologisch nadeligere situatie zijn gekomen. Volgens eiseressen is de onroerende zaak door de planologische wijzigingen onverkoopbaar en onverhuurbaar, en daardoor nagenoeg waardeloos, geworden. 
    
      Wat is het oordeel van de rechtbank? 
      
    
    7. De rechtbank dient in het licht van de beroepsgronden te beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een planologische verslechtering ten gevolge waarvan eiseressen planschade hebben geleden. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Het relevante wettelijke kader is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    8. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
    
      8.1.
      Het oude planologische regime wordt gevormd door het bestemmingsplan Maastricht-West en het bestemmingsplan Maastricht-West herziening 1995. Het perceel had hierin de bestemming “Bedrijfsdoeleinden”. In het nieuwe planologische regime, het bestemmingsplan Maastricht-West, in werking getreden op 24 december 2014, heeft het perceel de bestemming “Bedrijf”. De voor “Bedrijf” aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven die zijn genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten onder de milieu categorieën 1 en 2. Onder een strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gebouwen voor zelfstandige kantoren.  
      
      
        9. Eiseressen hebben aangevoerd dat sprake is van een planologische verslechtering doordat thans zelfstandige kantoren (expliciet) niet zijn toegestaan terwijl deze onder het oude bestemmingsplan wel waren toegestaan; dat ze wel waren toegestaan blijkt volgens eiseressen onder andere uit de met de gemeente gesloten koopovereenkomst, de daaropvolgende notariële leveringsakte, de aanvraag voor de bouwvergunning van het pand, de verleende bouwvergunning en de in verband met de bouwaanvraag geheven leges. Volgens eiseressen blijkt nergens uit dat de kantoorfunctie van het pand gekoppeld moet zijn aan een industriefunctie. Het gebruik van de kantoorruimte op de verdieping betrof een andere bedrijvigheid dan de bedrijvigheden die op de begane grond plaatsvonden.
      
      
    
    
      9.1.
      Volgens verweerder ziet de bouwvergunningaanvraag voor het pand en de daarvoor verleende bouwvergunning, inclusief tekeningen, niet op een zelfstandig kantoor, maar op een onzelfstandig kantoor, gelegen op de verdieping, dat is gelieerd aan de industriefuncties op de begane grond. Verder stelt verweerder dat een zelfstandig kantoor ook onder het oude bestemmingsplan niet mogelijk was. Het feit dat het nieuwe bestemmingsplan op het perceel van eiseressen geen zelfstandige kantoorfunctie toelaat, leidt daarom volgens verweerder niet tot een planologische verslechtering. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat onder het oude bestemmingsplan op het perceel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” bedrijven waren toegelaten welke in de bij dat bestemmingsplan behorende Staat van Bedrijven worden vermeld. Bij de omschrijvingen “Uitgeverijen”, “hulpbedrijven van het vervoer n.e.g.” en “Bedrijfs- en werknemersorganisaties” staat de toevoeging “(kantoren)”. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit deze toevoegingen, nu deze in de Staat van Bedrijven nergens apart, los van enige andere functie, wordt vermeld, niet worden geconcludeerd dat op het perceel zelfstandige kantoorruimte planologisch mogelijk was. Verder wijst de rechtbank op de in artikel 10, vijfde lid, van het oude bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid van verweerder om de bestemming bedrijfsdoeleinden, onder voorwaarden, te wijzigen in kantoordoeleinden. Ook uit die wijzigingsbevoegdheid volgt naar het oordeel van de rechtbank dat zelfstandige kantoorruimte, volgens de bedoeling van het bestemmingsplan, niet onder de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” viel. Het voorgaande betekent dat het oude bestemmingsplan geen zelfstandige kantoorruimte toeliet. 
      
    
    
      9.3.
      De vraag die vervolgens beantwoord dient te worden is of met de in 2007 verleende bouwvergunning (impliciet) is afgeweken van het bestemmingsplan. Oftewel of met de verleende bouwvergunning het gebruik van het pand als kantoorpand planologisch mogelijk is gemaakt. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Hierbij is van belang dat expliciet vergunning is verleend voor de bouw van een nieuw kantoorpand hetgeen ook in overeenstemming is met de aanvraag waarin als gebruik van het bouwwerk ‘kantoorfunctie’ wordt vermeld. Nergens in de aanvraag of in de verleende bouwvergunning staat dat de kantoorfunctie onzelfstandig is/ dient te zijn en gekoppeld dient te zijn aan de industriefunctie. Dat op de tekening behorende bij de aanvraag op de begane grond industriefunctie is aangegeven en op de verdieping een kantoorfunctie maakt het voorgaande niet anders nu daaruit niet valt af te leiden dat deze functies aan elkaar gekoppeld dienen te zijn. Eiseressen hebben in dit kader op zitting onbetwist gesteld dat deze functies los van elkaar stonden en dat verschillende bedrijven ook los van elkaar hebben gefunctioneerd. Dit betekent dat met de in 2007 verleende bouwvergunning zelfstandige kantoorruimte is vergund en dat met het verlenen van de vergunning ook het gebruik is toegestaan. Voor dit gebruik is dan ook impliciet afgeweken van het bestemmingsplan. Dit gebruik maakt onderdeel uit van het oude planologische regime. Verweerder heeft dit, in navolging van het advies van [naam planschadedeskundige] , niet onderkend. 
      
    
    
      9.4.
      Gelet op het voorgaande heeft geen juiste planvergelijking plaatsgevonden tussen het oude en nieuwe planologische regime. Hierbij is overigens niet in geschil dat het nieuwe bestemmingsplan geen zelfstandige kantoorruimte toelaat. Het nieuwe bestemmingsplan bevat immers een expliciet gebruiksverbod als het gaat om de kantoorfunctie. Verder komt de verleende bouwvergunning wat betreft gebruik geen zelfstandige betekenis toe na inwerkingtreding van het nieuwe regime. Het nieuwe bestemmingsplan levert derhalve voor wat betreft het gebruik als kantoorfunctie een planologische verslechtering op. 
      
    
    
      9.5.
      Dat betekent dat verweerder een (aanvullend) advies dient te vragen waarin een juiste vergelijking tussen het oude en nieuwe planologische regime dient te plaats te vinden op basis van de uitgangspunten zoals hiervoor overwogen. 
      
      
        10. Eiseressen hebben verder aangevoerd dat er eveneens sprake is van een planologische verslechtering doordat in het oude bestemmingsplan “maatschappelijke dienstverlening” nog in de lijst van toegestane bedrijfsactiviteiten stond vermeld (onder nr. 94), maar dat deze activiteit niet meer vermeld staat in de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij het nieuwe bestemmingsplan en in het bijschrift en de visie ook wordt verboden. Volgens eiseressen is hierdoor eveneens sprake van een planologische verslechtering.
      
      
    
    
      10.1.
      Verweerder betwist niet dat onder het oude bestemmingsplan “maatschappelijke dienstverlening” onder de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” viel en dat “maatschappelijke dienstverlening” niet onder de nieuwe bestemming “ Bedrijf” valt en dus in het nieuwe bestemmingsplan “bij recht” niet op het perceel is toegelaten. Verweerder verwijst echter naar artikel 4.6.1 van het nieuwe bestemmingsplan. Daarin is bepaald dat verweerder door middel van een omgevingsvergunning van de bestemmingsomschrijving in artikel 4.1 kan afwijken ten behoeve van bedrijfsactiviteiten die gelet op de milieubelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig zijn aan de in de Staat van Bedrijfsactiviteiten genoemde bedrijfsactiviteiten, maar in de Staat van Bedrijfsactiviteiten niet worden genoemd. Op deze afwijkingsmogelijkheid is artikel 6.1. zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing. Dit betekent volgens verweerder dat eerst een besluit tot weigering of het verlenen onder beperkingen van een omgevingsvergunning eventueel tot schade kan leiden. Verweerder verwijst in dit verband naar de Memorie van Toelichting bij artikel 6.1, zesde lid, van de Wro (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 135, nr. 3, p. 13 en p. 45).
      
    
    
      10.2.
      
        In de door verweerder vermelde Memorie van Toelichting staat ten aanzien van de toevoeging van een nieuw zesde lid aan artikel 6.1 van de Wro onder meer het volgende vermeld: 
        
          De redactie van de huidige regeling lijkt erop te duiden dat bij het vergelijken van het oude bestemmingsplan met het nieuwe bestemmingsplan de in het bestemmingsplan geregelde mogelijkheid voor het afwijken altijd buiten beschouwing moet worden gelaten. Maar dat kan bij directe schade (de eigenaar van een perceel leidt schade, omdat zijn eigen bouwmogelijkheden ingeperkt worden) tot een ongewenste uitkomst leiden. Dat is het geval, als een bestemmingsplan een deel van de bouwrechten van het oude bestemmingsplan onder een afwijkingsregeling brengt. Als die afwijkingsmogelijkheid buiten beschouwing wordt gelaten, dan wordt in zo’n geval de conclusie getrokken dat er schade is, omdat de bouwmogelijkheden zijn ingeperkt, terwijl er als de omgevingsvergunning voor het afwijken verleend wordt feitelijk geen schade is. (…)
        
        
          Met het nieuwe zesde lid van artikel 6.1 wordt ondubbelzinnig duidelijk dat schade als gevolg van een bepaling die slechts een bevoegdheid geeft tot een nader besluit, pas bepaald wordt nadat een besluit, gebruik makend van die bevoegdheid, is genomen. Regels in een bestemmingsplan waarbij is aangegeven dat daarvan bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken, leiden dus pas eerst tot planschade nadat een beslissing is genomen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning. (…) Er kan in zo’n geval pas schade vastgesteld worden (…) als met omgevingsvergunning van het bouwverbod is afgeweken.
        
        Hieruit blijkt dat op grond van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro planschade pas aan de orde kan zijn nadat een besluit is genomen over toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. Pas in dat geval, bijvoorbeeld als de gevraagde omgevingsvergunning wordt geweigerd, kan, in samenhang met het nieuwe bestemmingsplan, een vergelijking worden gemaakt met het oude plan. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat het vervallen van “maatschappelijke dienstverlening” als bestemmingsmogelijkheid niet tot planschade heeft geleid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Wat is de conclusie?
        
      
      
      
        11. Het beroep van eiseressen is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de zaak opnieuw aan een deskundige moet worden voorgelegd voor een planvergelijking. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Omdat het beroep gegrond is dient verweerder het griffierecht van eiseressen te vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank      -	verklaart het beroep van eiseressen gegrond;
    
    
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseressen te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2022   
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd te ondertekenen.		rechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 24 oktober 2022
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      artikel 6.1
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    
    a. een bepaling van een bestemmingsplan (…) niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid (…);
    (…);6. Schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c, wordt eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepaling genomen besluit.
    
    
      artikel 3.6
    
    
    1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    a. (…);
    b. (…);
    c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
    
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254