ECLI:NL:RBDHA:2022:10523, Rechtbank Den Haag, 26-08-2022, 20/5437
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Staat van Horeca activiteiten, vergunningsvoorschrift, sluitingstijd

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/5437 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 augustus 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] h.o.d.n. [h.o.d.n.], uit [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. M.R. Plug),
    
    
      en
    
    
    het college van Burgemeester en wethouders van Delft, verweerder
    (gemachtigde: W. van den Berg).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 20 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de categorie van de Staat van Horeca activiteiten op de locatie [adres] [huisnummer] in [plaats].
    
    
    
      In het besluit van 28 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van derden ongegrond verklaard en twee voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend naar aanleiding van een verzoek om voorlopige voorziening, dat ook als verweerschrift in deze procedure is aangemerkt.
    
    
    
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 juli 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres drijft een  grillroom/shoarmazaak, aan de [adres] [huisnummer] te [plaats]. Dit horecabedrijf behoort tot categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten (lichte categorie horeca) van het toepasselijke bestemmingsplan. Op 14 maart 2019 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het drijven van een horeca-inrichting van categorie 2 (middelzware categorie horeca) op voormeld adres, zodat zij ook in de nachtelijke uren open kan zijn.
    
    2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend. Verweerder heeft daarbij gebruik gemaakt van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren daartegen ongegrond verklaard en de volgende twee voorschriften aan de vergunning verbonden:
    
    
      1.	De op grond van de omgevingsvergunning toegestane afwijking van de functieaanduiding ‘Horeca categorie 1’ heeft uitsluitend betrekking op horecabedrijven van categorie 2, tweede gedachtestreepje, van de Staat van Horeca-activiteiten (bijlage 2 van het bestemmingsplan Binnenstad 2012), te weten horecabedrijven uit categorie 1 die gelet op de aard van de omgeving ook delen van de nacht geopend zijn. 
      2.	De op grond van deze vergunning maximaal toegelaten openingstijden te bepalen van zondag tot en met donderdag tot maximaal 04:00 en op vrijdag en zaterdag om 05:00.
    
    
    3. Eiseres kan zich niet met deze aan het bestreden besluit verbonden voorwaarden verenigen. De rechtbank gaat op haar gronden hierna in.
    
    
      
        Toepasselijke regels uit het bestemmingsplan
      
    
    4. Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Binnenstad 2012’ (het bestemmingsplan) rust op het perceel waar eisers haar bedrijf exploiteert, de bestemming ‘Centrum – Pleinen – 1’ met de functieaanduiding ‘horeca van de categorie 1’. 
    Op grond van de in hoofdstuk 2 (bestemmingsregels) opgenomen artikelen 7.1 en 7.4.2, onder c van planregels, is ter plaatse van deze aanduiding uitsluitend horeca toegestaan voor zover zij behoort tot ten hoogste categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten.
    
    
      In artikel 28.3 onder a van de planregels staat dat het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning kan afwijken van de in hoofdstuk 2 van het bestemmingsplan toegestane categorieën uit de Staat van Horeca-activiteiten ten behoeve van horecabedrijven in één categorie hoger dan in hoofdstuk 2 toegestaan. Van deze afwijkingsbevoegdheid kan volgens het bepaalde onder sub b slechts gebruik worden gemaakt indien onderbouwd wordt dat de horecabedrijven naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of de bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de in hoofdstuk 2 toegestane categorie en indien de kwaliteit van leefomgeving niet nadelig wordt beïnvloed.
    
    
    
      Volgens de Staat van horeca-activiteiten vallen onder categorie 1b (overige lichte horeca) horeca bedrijven, zoals een shoarmazaak/grillroom.
      Onder categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten vallen bedrijven die gelet op hun activiteiten, relatief grote verkeersaantrekkende werking kunnen hebben en/of overwegend ook delen van de nacht zijn geopend. Dit hoofdzakelijk voor de verstrekking van dranken al dan niet in combinatie met het verstrekken van etenswaren en maaltijden. Hierdoor kunnen zij aanzienlijke hinder voor omwonenden veroorzaken. Hiervan worden in de Staat van horeca-activiteiten een aantal voorbeelden opgesomd, waaronder (achter een tweede gedachtestreepje) bedrijven uit categorie 1 die gelet op de aard van hun omgeving ook delen van de nacht geopend zijn. Andere voorbeelden zijn: bedrijven onder 1a en 1b met een vloeroppervlak van meer dan 400 m²;  een bar, bierhuis, café, pub, biljartcentrum en café-restaurant.
    
    
    
      
        Vergunningsvoorschrift 1
      
    
    
      5.1.
      Eiseres voert tegen het eerste vergunningsvoorschrift aan dat de afwijking van het bestemmingsplan hiermee ten onrechte is beperkt, nu categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten geen subcategorieën kent, eiseres deze categorie als geheel heeft aangevraagd en deze in het primaire besluit aanvankelijk ook als geheel is toegekend. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat van een onterechte beperking geen sprake is. De rechtbank legt dit hieronder uit.
      
    
    
      5.3.
      Artikel 28.3 van de planregels geeft de bevoegdheid om bij een omgevingsvergunning af te wijken ten behoeve van horecabedrijven in één categorie hoger dan volgens de planregels is toegestaan. Anders dan eiseres veronderstelt, ziet deze afwijkingsbevoegdheid niet op het in algemene zin toestaan van horecabedrijven uit een hogere categorie (of zoals eiseres stelt: het geheel toewijzen van die hogere categorie), maar op het toestaan van specifieke horecabedrijven die volgens de Staat van horeca-activiteiten onder die hogere categorie vallen, maar naar hun aard en invloed geacht kunnen worden tot de lagere categorie te behoren. In feite gaat het er dus om dat een bedrijf uit de hogere categorie tot de lagere categorie kan worden gerekend. Op de onderhavige planlocatie is categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten toegestaan, waaronder de grillroom/ shoarmazaak van eiseres valt. De aanvraag van eiseres houdt niet in dat zij op de planlocatie andersoortige activiteiten wil gaan verrichten, maar dat zij delen van de nacht open wil zijn, waardoor haar horecabedrijf onder categorie 2 komt te vallen. De verzochte afwijking strekt er zodoende slechts toe dat dit alsdan tot categorie 2 behorend (type) horecabedrijf – en dus niet alle tot categorie 2 behorende horecabedrijven – op de betreffende locatie wordt toegestaan. Het vergunningvoorschrift strookt daarmee. Gelet op verweerders toelichting dient dit slechts ter precisering van het primaire besluit. Eiseres is hiermee niet tekort gedaan. De grond slaagt niet.
      
      
        
          Vergunningsvoorschrift 2
        
      
    
    
      6.1.
      Tegen het tweede vergunningsvoorschrift voert eiseres aan dat niet verweerder, maar de burgemeester bevoegd is om de sluitingstijden - in afwijking van in de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Delft (APV) opgenomen reguliere sluitingstijden - te bepalen. Zij verwijst daartoe naar de artikelen 2:27b, eerste lid en 2.28a, derde lid, van de APV. De burgemeester heeft met een exploitatievoorschrift al expliciet toegestaan dat haar horecabedrijf van donderdag tot en met zondag zonder verplicht sluitingstijdstip mag worden geëxploiteerd. Eiseres wijst er op dat daarbij door de burgemeester aan de hand van het Uitvoeringsbeleid Sluitingstijden 2012 - Delft (Uitvoeringsbeleid Sluitingstijden) moet zijn beoordeeld dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf geen nadelige gevolgen ondervindt. Ook verweerder heeft zich in het kader van de omgevingsvergunning van meet af aan op het standpunt gesteld dat de kwaliteit van de leefomgeving niet nadelig wordt beïnvloed, aldus eiseres. Het bij het bestreden besluit opgelegde vergunningsvoorschrift 2 is dus als waarborg niet nodig en de daaruit voortvloeiende beperking komt in strijd met de rechtszekerheid. Eiseres heeft er verder op gewezen dat soortgelijke eetgelegenheden in naastgelegen straten ruimere openingstijden kennen en verweerder dit onderscheid niet heeft gemotiveerd. Het is voor eiseres belangrijk om ook nog tot enige tijd open te kunnen zijn na sluiting van de omliggende cafés en bars omdat bezoekers daarvan daarna bij haar een versnapering komen halen. Dit vormde voor haar juist de reden om verruiming van de openingstijden aan te vragen bij de burgemeester.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij er bij de beoordeling van de aanvraag vanuit is gegaan dat eiseres even lang open wil zijn als de door eiseres in de aanvraag genoemde clubs in dezelfde straat. Daarom is in het voorschrift aangesloten bij de openingstijden van die clubs. Volgens verweerder is daarmee geborgd dat de kwaliteit van de leefomgeving niet nadelig wordt beïnvloed. Dat er een exploitatievoorschrift met (op een viertal dagen) vrijstelling van sluitingstijden van de burgemeester ligt, maakt volgens verweerder geen verschil nu beide besluiten een ander afwegingskader kennen en naast elkaar kunnen bestaan.  
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat verweerder aan een omgevingsvergunning die met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan wordt verleend, voorschriften kan verbinden die nodig zijn gelet op de belangen die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden afgewogen. In dit geval heeft verweerder voorschrift 2 nodig geacht om te waarborgen dat de kwaliteit van de leefomgeving niet nadelig wordt beïnvloed. Nu dit een bij de afwijking van het bestemmingplan af te wegen belang is, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder daartoe onbevoegd zou zijn. In dit geval berust het voorschrift naar het oordeel van de rechtbank echter niet op een deugdelijke motivering. Zij licht dat als volgt toe.
    
    
      6.4.
      De rechtbank overweegt allereerst dat eiseres in haar aanvraag niet te kennen heeft gegeven dezelfde sluitingstijden te willen hanteren als de clubs in dezelfde straat. Haar aanvraag ziet er op dat een openstelling in de nachtelijke uren planologisch mogelijk wordt gemaakt door afwijking van de toegestane horeca categorie. Eiseres heeft in haar aanvraag nadrukkelijk opgemerkt dat over de (afwijkende) openingstijden specifieke besluitvorming moet plaatsvinden door de burgemeester in het kader van de APV. Uit het primaire besluit blijkt niet dat verweerder dit in eerste instantie anders heeft gezien of beoordeeld. In de toelichting op het besluit is enkel vermeld dat diverse horecagelegenheden tot in de vroege ochtenduren zijn geopend en dat wanneer het publiek deze zaken verlaat, de shoarmazaak/grillroom momenteel is gesloten. Ten aanzien van de gewenste afwijking van categorie 1 ten behoeve van categorie 2 heeft verweerder vervolgens nadrukkelijk en ongeclausuleerd overwogen dat dit zeker niet zal bijdragen aan een verslechtering van de kwaliteit van de betrokken omgeving.  
    
    
      6.5.
      Gelet op het voorgaande had het op de weg van verweerder gelegen in het bestreden besluit deugdelijk te motiveren waarom hij het alsnog nodig achtte voorschrift 2 aan de vergunning te verbinden. Dat heeft verweerder niet gedaan. In het bestreden besluit is slechts overwogen dat het niet in de verwachting ligt dat het horecabedrijf van eiseres met verruimde openingstijden extra uitgaanspubliek zal trekken. Ter borging daarvan is met het voorschrift vervolgens aangesloten bij de sluitingstijden van nabijgelegen clubs. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij daarbij niet beoordeeld heeft of een later sluitingstijdstip een relevant andere impact op de leefomgeving zou hebben. Eiseres heeft dat met verwijzing naar de bestaande drukte in het uitgaansgebied nadrukkelijk bestreden. Ter zitting heeft eiseres in dit verband nog toegelicht dat de betrokken clubs geen verplichte sluitingstijd kennen en daarom soms ook latere sluitingstijden hanteren. Verweerder heeft zodoende onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom het voorschrift nodig is. Daarbij komt dat de burgemeester van de gemeente Delft inmiddels bij besluit van 29 maart 2019 eiseres met een exploitatievoorschrift heeft toegestaan en hoogste vier dagen per week, te weten van donderdag tot en met zondag, zonder verplicht sluitingstijdstip het horecabedrijf te exploiteren. In het besluit is vermeld dat daarbij ingevolge artikel 2:27d van de APV getoetst aan het Uitvoeringsbeleid Sluitingstijden. In dat beleid staat de algemene eis dat het woon- en leefklimaat van de exploitatie zonder verplicht sluitingstijdstip geen nadelige gevolgen zal ondervinden. De rechtbank volgt eiseres daarom in haar standpunt dat de burgemeester geacht moet worden aan deze eis te hebben getoetst. Dat de beoordeling ‘geen nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat’ in dit concrete geval (relevant) verschilt van verweerders beoordeling of de kwaliteit van de leefomgeving niet nadelig wordt beïnvloed, heeft verweerder niet onderbouwd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het gaat om verruimde openingstijden van een horecabedrijf in een drukke straat in binnenstedelijk gebied en dat verweerder zich enkel heeft gericht op de (mogelijke) impact van extra bezoekers. Dat verweerders beoordeling ruimer is dan die van de burgemeester, valt gelet hierop niet in te zien. Daarom valt evenmin in te zien dat ten aanzien van de openingstijden niet met de beoordeling door de burgemeester kan worden volstaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de openingstijden met het voorschrift ten onrechte heeft beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan het voorschrift ten aanzien van de sluitingstijden daarom niet in stand blijven.
      
      7. Gelet op het bovenstaande is het beroep is gegrond. Verweerder heeft niet in redelijkheid vergunningsvoorschrift 2 aan de omgevingsvergunning mogen verbinden. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, vernietigt het voorschrift en laat het bestreden besluit voor het overige in stand.
      
      8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten en bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komt de door een derde beroepsmatig verleende bijstand voor vergoeding in aanmerking. In dit geval worden de kosten die daarvoor door eiseres zijn gemaakt vastgesteld op € 1.518.- (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 759,- per punt en een wegingsfactor 1).
      
      9. Tot slot moet verweerder ook de reiskosten van € 8,04 vergoeden die eiseres als partij heeft gemaakt voor het bijwonen van de zitting. Reiskosten van door haar meegebrachte personen komen niet voor vergoeding in aanmerking.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op voorschrift 2;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.526,04;
      
      
        draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,- aan haar te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2022.
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.