ECLI:NL:RVS:2022:3308, Raad van State, 16-11-2022, 202107955/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 augustus 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen  het verzoek van [verzoeker] om de inkomensstijging van zijn [dochter] buiten beschouwing te laten bij de berekening van zijn huurtoeslag voor 2019 afgewezen. De dienst heeft [verzoeker] bij besluit van 27 december 2018 een voorschot huurtoeslag voor 2019 toegekend van € 3.259,00. De dienst heeft [persoon] daarbij aangemerkt als toeslagpartner van [verzoeker] en de dochter en een ander (minderjarig) kind, [kind], als medebewoners. De dochter is op 5 augustus 2019 verhuisd. De dienst heeft de dochter met ingang van 1 september 2019 niet meer aangemerkt als medebewoner. De dienst heeft bij besluit van 21 september 2019 het voorschot huurtoeslag voor 2019 opnieuw berekend en vastgesteld op € 3.138,00. De dienst is voor het gehele berekeningsjaar uitgegaan van een geschat gezamenlijk toetsingsinkomen van € 27.072,00, bestaande uit de inkomens van [verzoeker] en [persoon].

202107955/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de dienst),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 november 2021 in zaak nr. 20/6789 in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Den Haag
    en
    de dienst
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 augustus 2020 heeft de dienst het verzoek van [verzoeker] om de inkomensstijging van zijn [dochter] buiten beschouwing te laten bij de berekening van zijn huurtoeslag voor 2019 afgewezen.
    Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft de dienst het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 november 2021 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 oktober 2020 vernietigd voor zover daarbij een bedrag van € 2.057,00 wordt teruggevorderd en bepaald dat het terug te vorderen bedrag wordt beperkt tot het verschil tussen het aan [verzoeker] betaalde voorschot huurtoeslag en het bedrag aan huurtoeslag waarop [verzoeker] aanspraak zou maken als het inkomen over 2019 van hem en zijn dochter samen € 22.915,00 zou bedragen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de dienst hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 oktober 2022, waar de dienst, vertegenwoordigd door [gemachtigden] is verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader en toetsingskader
    1.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De dienst heeft [verzoeker] bij besluit van 27 december 2018 een voorschot huurtoeslag voor 2019 toegekend van € 3.259,00. De dienst heeft [persoon] daarbij aangemerkt als toeslagpartner van [verzoeker] en de dochter en een ander (minderjarig) kind, [kind], als medebewoners. De dochter is op 5 augustus 2019 verhuisd. De dienst heeft de dochter met ingang van 1 september 2019 niet meer aangemerkt als medebewoner. De dienst heeft bij besluit van 21 september 2019 het voorschot huurtoeslag voor 2019 opnieuw berekend en vastgesteld op € 3.138,00. De dienst is voor het gehele berekeningsjaar uitgegaan van een geschat gezamenlijk toetsingsinkomen van € 27.072,00, bestaande uit de inkomens van [verzoeker] en [persoon].
    3.       Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de dienst de huurtoeslag over 2019 definitief berekend en vastgesteld op € 1.081,00. Verder heeft de dienst een bedrag van € 2.057,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd. Voor de periode vanaf 1 januari 2019 tot en met 31 augustus 2019 heeft de dienst het recht op huurtoeslag vastgesteld op € 0,00. De dienst is voor die periode uitgegaan van een gezamenlijk toetsingsinkomen van € 33.961,00. Dit toetsingsinkomen is samengesteld uit een geregistreerd inkomen van € 21.624,00 van [verzoeker], een geregistreerd inkomen van € 5.823,00 van [persoon] en een geregistreerd inkomen van € 11.399,00 van de dochter. In de periode vanaf 1 september 2019 tot en met 31 december 2019 is uitgegaan van een gezamenlijk toetsingsinkomen van € 27.447,00, samengesteld uit een geregistreerd inkomen van € 21.624,00 van [verzoeker] en € 5.823,00 van [persoon].
    4.       Bij brief van 4 juli 2020 heeft [verzoeker] de dienst verzocht de huurtoeslag over 2019 opnieuw te berekenen en de inkomensstijging van de dochter hierbij buiten beschouwing te laten op basis van de zogenoemde 10%-regeling als bedoeld in artikel 8, derde en vierde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir). Op grond van artikel 8, derde en vierde lid, van de Awir wordt het belastbare loon in de periode van partnerschap en medebewonerschap tijdsevenredig herleid naar een jaarloon als dat herleide inkomen ten minste 10% lager is dan het feitelijk vastgestelde toetsingsinkomen van die partner of medebewoner.
    5.       Bij besluit van 13 augustus 2020 heeft de dienst het verzoek afgewezen, omdat het verschil tussen het inkomen van de dochter voor en na haar vertrek uit het huishouden niet minimaal 10% lager was dan het werkelijke inkomen. De dienst heeft daarom het werkelijke toetsingsinkomen, dat wil zeggen het volledige jaarinkomen, van de dochter gehanteerd bij de berekening van de huurtoeslag over 2019 in de periode van medebewonerschap. Het door [verzoeker] tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 13 oktober 2020 kennelijk ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    5.1.    De rechtbank heeft geconstateerd dat tussen partijen niet in geschil is dat [verzoeker] en de dochter tot en met augustus 2019 toeslagpartners waren en dat het inkomen van de dochter over de eerste acht maanden van 2019 € 6.867,00 bedraagt. Het werkelijke jaarinkomen van de dochter over 2019 was € 11.399,00, en het herleide jaarinkomen van de dochter bedraagt € 10.301,00. Daarmee is het herleide jaarinkomen van de dochter minder dan 10% lager dan het werkelijke inkomen van de dochter over 2019.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat, hoewel de dienst de huurtoeslag van [verzoeker] juist heeft berekend, de terugvordering van € 2.057,00 onevenredige gevolgen heeft voor [verzoeker]. [verzoeker] ondervindt naar het oordeel van de rechtbank wezenlijk nadeel van de inkomensstijging van de dochter, terwijl hij van die inkomensstijging niet heeft geprofiteerd. Het verschil tussen het inkomen van de dochter in de maanden dat zij in 2019 thuis woonde en het inkomen waarvan de dienst uitgaat bedraagt € 4.532,00. De rechtbank heeft de terugvordering gematigd tot het verschil tussen het betaalde voorschot huurtoeslag en het bedrag waarop [verzoeker] aanspraak zou maken indien het inkomen van hem en de dochter samen over 2019 € 22.915,00 zou bedragen.
    Hoger beroep
    6.       De dienst betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de terugvordering had moeten matigen. De dienst gaat alleen over tot matiging van een terugvordering als sprake is van bijzondere omstandigheden. Die doen zich in dit geval niet voor. De 10%-regeling is in de wet opgenomen om te voorkomen dat het beëindigen van medebewonerschap tot onevenredige gevolgen leidt. Als de 10%-regeling zou worden toegepast op het inkomen van de dochter, komt het gezamenlijk inkomen van [verzoeker], [persoon] en de dochter uit op € 32.871,00. Dit inkomen komt daarmee uit boven het norminkomen van € 30.825,00 voor een meerpersoonshuishouden als bedoeld in artikel 14, eerste lid, onder b, en derde lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag. Daarom bestaat, ook met toepassing van de 10%-regeling, voor de periode waarin ten aanzien van de dochter sprake was van medebewonerschap, geen recht op huurtoeslag. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de inkomensstijging van de dochter tot wezenlijk nadeel leidt bij [verzoeker], omdat, ook als het herleide inkomen wordt betrokken, het gezamenlijke inkomen te hoog is om aanspraak te kunnen maken op huurtoeslag. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat de systematiek van de wet uitgaat van jaarinkomens en geen ruimte laat om draagkracht per maand te bepalen. De dienst verwijst daarbij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1740. Ook als de dienst het beroep op de 10%-regeling zou inwilligen, moet hij daarom uitgaan van naar jaarloon herleid inkomen. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan, aldus de dienst.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat het recht op huurtoeslag op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet op de huurtoeslag afhankelijk is van draagkracht, waaronder wordt begrepen het vermogen van de huurder, diens partner en medebewoners. Deze draagkracht wordt, op grond van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Awir bepaald op grond van het toetsingsinkomen. Gelet op artikel 8, eerste lid, van die wet wordt daaronder het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven verstaan. Dit inkomensgegeven is, gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder o, van de Awir, en artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, een gegeven dat betrekking heeft op een kalenderjaar. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1740 gaat de systematiek van de wet daarmee uit van jaarinkomens. Dat wil zeggen dat inherent aan de jaarinkomenssystematiek van de Awir is dat, voor de hoogte van de toeslag over de maanden waarin sprake was van partnerschap of medebewoning, ook uitgegaan wordt van het jaarinkomen van een inmiddels vertrokken partner of medebewoner. De dienst heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wetssystematiek de dienst geen ruimte laat om de draagkracht per maand te bepalen. Uit de wetgeschiedenis blijkt ook dat de wetgever een draagkrachtbepaling per maand of kwartaal niet wenselijk heeft geacht (Kamerstukken II 2004/04 29764, nr. 8, blz. 24).
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536 schrijft artikel 26 van de Awir niet imperatief voor dat de dienst het volledige bedrag van een belanghebbende terugvordert en heeft de dienst discretionaire ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de dienst op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen (zie bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1740). In het Verzamelbesluit Toeslagen van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, 45908, blz. 2) heeft de dienst zijn beleid over het matigen van de terugvordering van toeslagen opgenomen. Uit dit besluit volgt dat indien de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend, de terugvordering in beginsel niet gematigd wordt, tenzij zich aanvullende, bijzondere omstandigheden voordoen.
    6.3.    De dienst is in de voorschotfase uitgegaan van een inkomen van de dochter van € 0,00. De dochter heeft dit inkomen op 17 februari 2018 doorgegeven en zij heeft dit daarna niet meer gewijzigd. Op 27 mei 2020 ontving de dienst vanuit de Basisregistratie Inkomen bericht dat het definitieve inkomensgegeven van de dochter over 2019 is vastgesteld op € 11.399,00. Hierdoor is het gezamenlijk toetsingsinkomen aanzienlijk gewijzigd en boven de inkomensgrens van € 30.825,00 uitgekomen, waardoor over 2019 een terugvordering voor de huurtoeslag is ontstaan van € 2.057,00. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de dienst zich terecht op het standpunt gesteld dat in beginsel geen aanleiding bestaat om de terugvordering te matigen, omdat de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend.
    6.4.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1352 heeft overwogen, wordt met de zogenoemde 10%-regeling een inkomensstijging na beëindiging van het medebewonerschap buiten beschouwing gelaten. De Afdeling constateert dat, ook als het herleide inkomen van de dochter bij het gezamenlijk toetsingsinkomen zou worden betrokken, in de maanden waarin de dochter medebewoner was, nog steeds geen recht op huurtoeslag bestaat omdat het norminkomen van € 30.825,00 wordt overschreden. De dienst heeft terecht aangevoerd dat hij door middel van de 10%-regeling rekening kan houden met onevenredige gevolgen vanwege de inkomensstijging van de dochter na de periode van medebewonerschap. De dienst hoefde hierin geen aanleiding te zien om de terugvordering te matigen. Van andere aanvullende omstandigheden die aanleiding geven om de terugvordering te matigen is niet gebleken. De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, geen omstandigheden die de dienst ertoe hadden moeten bewegen de terugvordering te matigen.
    6.5.    Het betoog slaagt.
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden.
    8.       De dienst heeft op de zitting toegelicht dat [verzoeker] een persoonlijke betalingsregeling kan aanvragen waarbij rekening wordt gehouden met haar betalingscapaciteit. Een voorlopige inschatting door de dienst van de financiële omstandigheden van [verzoeker] levert geen betalingscapaciteit op, wat betekent dat er van hem geen betaling zou worden gevorderd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1020, overweging 9). Om in aanmerking te komen voor een persoonlijke betalingsrekening moet [verzoeker] wel een verzoek doen, waarna de dienst hierover een definitief besluit neemt.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarin is bepaald dat de terugvordering dient te worden gematigd. De dienst heeft de betrokken belangen van [verzoeker] pas in het verweerschrift afgewogen. Naar het oordeel van de Afdeling was het besluit van 13 oktober 2020 daarom onvoldoende gemotiveerd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] gegrond verklaren en bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 13 oktober 2020 in stand blijven, omdat de dienst de terugvordering alsnog in het verweerschrift heeft voorzien van een deugdelijke motivering. De Afdeling zal verder bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit.
    10.     De dienst hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 november 2021 in zaak nr. 20/6789 voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de terugvordering van € 2.057,00 dient te worden gematigd;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 13 oktober 2020 met het kenmerk 20/6789 gegrond;
    IV.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    735-1014
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de huurtoeslag
    Artikel 7
    1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
    […]
    Artikel 14
    1. Het norminkomen bedraagt:
    a. € 22.700 bij een eenpersoonshuishouden;
    b. € 30.825 bij een meerpersoonshuishouden;
    c. € 21.692,19 bij een eenpersoonsouderenhuishouden;
    d. € 28.715,14 bij een meerpersoonsouderenhuishouden.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 2
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    […]
    o. inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen;
    […]
    Artikel 7
    1. Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    […]
    Artikel 8
    1. Toetsingsinkomen is: het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
    2. Niet in Nederland belastbaar inkomen, zoals dat bij beschikking is vastgesteld, wordt in aanvulling op het eerste lid mede als toetsingsinkomen in aanmerking genomen.
    3. Indien zulks leidt tot een ten minste 10 percent lager toetsingsinkomen, wordt bij beëindiging van het partnerschap in het berekeningsjaar, in afwijking in zoverre van het eerste en tweede lid, op verzoek van de belanghebbende bij de berekening van het toetsinkomen van de partner:
    a. geen rekening gehouden met:
    1°.belastbaar loon dat is genoten na de beëindiging van het partnerschap;
    2°.winst uit een onderneming die na de beëindiging van het partnerschap is gestart; en
    3°.belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden die na beëindiging van het partnerschap zijn gestart;
    b. het belastbare loon dat in de periode van partnerschap is genoten tijdsevenredig herleid naar een jaarloon.
    4. Bij beëindiging van het medebewonerschap in het berekeningsjaar is het derde lid van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het toetsingsinkomen van de medebewoner.
    […]
    Algemene wet inzake rijksbelastingen
    Artikel 21
    In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    e. inkomensgegeven:
    1°.indien over een kalenderjaar een aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen;
    2°.indien over een kalenderjaar geen aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde belastbare loon;
    […]