ECLI:NL:RBROT:2022:8455, Rechtbank Rotterdam, 14-10-2022, 22-590
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugbetalingsverplichting lening inburgering. Toepassing evenredigheidsbeginsel. Schending hoorrecht.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/590 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaats] eiseres
    (gemachtigde: mr. D. Matadien),
    
    
      en
    
    
  
  
    De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (verweerder)
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met besluit van 17 september 2021 heeft verweerder de door eiseres terug te betalen lening aan de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) voor inburgering vastgesteld op een bedrag van € 9.160,00.
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 23 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar deels kennelijk niet-ontvankelijk en deels kennelijk ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld en verweerder heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres. De gemachtigde van verweerder heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. 
      
    
  
  
    Wat aan het bestreden besluit vooraf is gegaan
    
      2.1.
      Eiseres is sinds 16 december 2015 inburgeringsplichtig in de zin van de Wet inburgering (Wi). Zij heeft bij DUO geld geleend om een inburgeringscursus te kunnen volgen en de inburgeringsexamens te kunnen doen. Eiseres had na verlenging tot 28 december 2019 de tijd om aan haar inburgeringsplicht te voldoen.
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 17 maart 2020 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat zij niet heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht en dat zij daarom het geld dat zij van DUO heeft geleend, moet terugbetalen. Ook heeft verweerder aan eiseres een boete van € 300,- opgelegd. Verweerder heeft eiseres er verder op gewezen dat zij nog steeds inburgeringsplichtig is en haar nog twee jaar extra, tot 28 december 2021, de tijd gegeven om in te burgeren. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. 
    
    
      2.3.
      Vanwege de in 2020 geldende coronabeperkingen heeft verweerder de termijn voor inburgering nog enkele malen verlengd, laatstelijk tot 28 oktober 2022. Op haar verzoek heeft verweerder aan eiseres bij besluit van 13 augustus 2021 ontheffing verleend van de inburgeringsplicht vanwege aantoonbaar geleverde inspanning.
      
    
    
      2.4.
      Met het besluit van 17 september 2021 heeft verweerder de hoogte van de terugbetalingsverplichting vastgesteld op € 9.160,00. Het maandelijkse aflossingsbedrag heeft verweerder vastgesteld op € 76,33 met als einddatum 1 maart 2032. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of verweerder het door eiseres geleende bedrag voor de inburgering terecht helemaal terugvordert. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Mocht verweerder bezwaren tegen het besluit van 17 maart 2020 buiten beschouwing laten?
      
    
    
      6.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar bezwaren tegen het besluit van 17 maart 2020 ten onrechte niet ontvankelijk heeft verklaard. Uit de brief van verweerder van 1 april 2020 heeft eiseres afgeleid dat ze extra tijd had gekregen om in te burgeren. Om die reden heeft ze geen bezwaar ingediend tegen de ‘beschikking niet op tijd ingeburgerd’ van 17 maart 2020. Eiseres doet in dit verband een beroep op het vertrouwensbeginsel. 
      
    
    
      6.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit van 17 maart 2020 in rechte onaantastbaar is geworden, omdat er niet tijdig bezwaar tegen is ingesteld. Dat betekent dat de verwijtbaarheid, de argumenten waarom eiseres niet op tijd is ingeburgerd, niet meer aan de orde kunnen komen in deze procedure. Met de beschikking van 17 maart 2020 is vast komen te staan dat eiseres te laat is ingeburgerd. Tevens is toen bepaald dat ze nog een termijn krijgt van twee jaar om in te burgeren. Dat is een verlenging van de termijn op grond van artikel 32 van de Wet inburgering. Met de brief van 1 april 2020 is niet de initiële inburgeringstermijn verlengd, maar de inburgeringstermijn nadat is vastgesteld dat te laat is ingeburgerd. Verweerder acht het vertrouwensbeginsel niet geschonden.
      
    
    
      6.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet in geding is dat verweerder met het besluit van 17 maart 2020 heeft vastgesteld dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd, dat de lening daarom niet wordt kwijtgescholden en zij deze moet terugbetalen. Eiseres heeft geen rechtsmiddelen ingesteld tegen dit besluit. In dit besluit heeft verweerder ook duidelijk kenbaar gemaakt dat eiseres nog twee jaar extra krijgt om in te burgeren. Bij brief van 1 april 2020 heeft verweerder die termijn in verband met de coronabeperkingen verlengd. Uit die brief blijkt niet dat de beschikking van 17 maart 2020 was vervallen. Hoewel het voor eiseres misschien verwarrend was, heeft verweerder met de brief van 1 april 2020 niet bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat de beslissing van 17 maart 2020 ongedaan was gemaakt. Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres voor zover zich dat richt tegen dit eerste besluit terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dat betekent ook dat dit besluit en daarmee de (verwijtbare) overschrijding van de inburgeringstermijn in rechte vaststaat. 
      
      
        
          Had verweerder een belangenafweging moeten maken en moeten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel?
        
      
    
    
      7.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder bij de terugbetalingsverplichting ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de (mate van) verwijtbaarheid en haar bijzondere persoonlijke omstandigheden. De rechtbank vat het betoog van eiseres op als een beroep op schending van het evenredigheidsbeginsel door verweerder.
      
    
    
      7.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verwijtbaarheid geen rol meer kan spelen nu het besluit van 17 maart 2020 in rechte vast staat en dat persoonlijke omstandigheden niet van invloed kunnen zijn op de hoogte van de terugbetaling. De persoonlijke omstandigheden worden wel betrokken bij het vaststellen van de draagkracht. Gelet op de draagkracht van eiseres heeft verweerder de terugbetaling inmiddels voorlopig op nihil gesteld. In bezwaar zijn volgens verweerder geen concrete omstandigheden aangevoerd die tot een evenredigheidstoets noopten. 	
      
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte het bestreden besluit niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2022:1079, van 13 april 2022 volgt dat de minister in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden moet afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening moet verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat ook de mate van verwijtbaarheid en de door eiseres geleverde inspanningen om in te burgeren in het kader van de evenredigheidstoets een rol kunnen spelen. Eiseres heeft in bezwaar onder meer aangevoerd meer dan 700 uur les te hebben gevolgd. Verweerder heeft dit niet bestreden. Blijkens het overzicht inburgeringsgegevens van 18 maart 2021 van verweerder heeft eiseres in totaal 18 examens afgelegd en is zij voor 3 van de 6 onderdelen geslaagd. 
        Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft in reactie op de beroepsgrond ten onrechte aangegeven dat die argumenten niet meer tegen de terugbetalingsverplichting kunnen worden ingebracht. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
      
      
      
        
          Mocht verweerder afzien van het horen van eiseres?
        
      
    
    
      8.1.
      Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat ze niet op haar bezwaar is gehoord. Daardoor is eiseres niet in de gelegenheid gesteld haar bezwaar aan te vullen en toe te lichten.
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet nodig was om eiser te horen, omdat er op voorhand geen twijfel kon zijn dat het bezwaar niet ontvankelijk en ongegrond was. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank is van oordeel dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat eiser niet is gehoord bij het nemen van het bestreden besluit. Als hoofdregel geldt dat verweerder in de bezwaarprocedure een belanghebbende zoals eiseres moet horen. Als op voorhand geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet leiden tot een ander besluit, dan kan verweerder van het horen afzien. Die situatie doet zich in deze zaak echter niet voor. Eiseres heeft in het bezwaarschrift nadrukkelijk gevraagd om te worden gehoord. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen had verweerder ruimte bij het bepalen van het bedrag van de lening dat eiseres moet terugbetalen. Daartoe moet verweerder de betrokken belangen afwegen. Verweerder moet dus de betrokken belangen van eiseres kennen om tot een juiste afweging te kunnen komen en had haar daartoe moeten horen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond is verklaard. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het bezwaar te nemen. Dit omdat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen. Dit betekent dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar, voor zover dat kennelijk ongegrond is verklaard. 
    
    
    
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor drie maanden. 
    
    
    
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 23 december 2021;
    - draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak  een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van E.J. van den Doel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
      
    
    
    
      Artikel 16
    
    
    1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer voor de inburgeringsplichtige die na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 7a, eerste, lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend.
    
    
      […]
    
    
    3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
    
    4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
    a. de hoogte van de lening;
    b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
    c. kwijtschelding.
    
    
      
        Besluit inburgering (zoals dit besluit gold tot 1 januari 2022)
      
    
    
    
      Artikel 4.13
    
    
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    
    2. […]
    
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    
    b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
    
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
    
    4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.