ECLI:NL:RVS:2022:3415, Raad van State, 23-11-2022, 202201340/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel aan [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] een omgevingsvergunning verleend voor de legalisatie van de uitbreiding van de bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] in Den Burg. [vergunninghouder A] is eigenaar van het perceel [locatie 2] in Den Burg. Hij heeft een timmerbedrijf op het perceel. Een deel van bovenverdieping van het complex, met huisnummer [locatie 1], wordt permanent bewoond door zijn dochter, [vergunninghouder B]. Zij heeft een bedrijf in dierenverzorging op het perceel. De verleende omgevingsvergunning gaat over de legalisatie van de uitbreiding van haar woning. Deze uitbreiding omvat een deel van de begane grond met huisnummer [locatie 3]. [wederpartij] woont op een aangrenzend perceel aan de [locatie 4]. Volgens hem staat het bestemmingsplan in de weg aan het toevoegen van nieuwe bedrijfswoningen.

202201340/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Texel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 19 januari 2022 in zaak nr. 21/5947 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Den Burg,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college aan [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] een omgevingsvergunning verleend voor de legalisatie van de uitbreiding van de bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] in Den Burg.
    Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 september 2021 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2022, waar zijn verschenen:
    - het college, vertegenwoordigd door mr. J.D. Kooistra, mr. M. Oosterdijk en D. van der Ster,
    - [wederpartij], bijgestaan door mr. W.J.P. Raaijmakers,
    - [vergunninghouder A], bijgestaan door mr. H.P. Verheyen, advocaat te Den Burg.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder A] is eigenaar van het perceel [locatie 2] in Den Burg. Hij heeft een timmerbedrijf op het perceel. Een deel van bovenverdieping van het complex, met huisnummer [locatie 1], wordt permanent bewoond door zijn dochter, [vergunninghouder B]. Zij heeft een bedrijf in dierenverzorging op het perceel. De verleende omgevingsvergunning gaat over de legalisatie van de uitbreiding van haar woning. Deze uitbreiding omvat een deel van de begane grond met huisnummer [locatie 3].
    2.       [wederpartij] woont op een aangrenzend perceel aan de [locatie 4]. Volgens hem staat het bestemmingsplan in de weg aan het toevoegen van nieuwe bedrijfswoningen. Het college heeft weliswaar gewezen op een in 2001 verleende vergunning, maar volgens hem is in 2001 slechts het gebruik als personeelsverblijf vergund, waarvoor geldt dat permanente bewoning niet is toegestaan. Van een uitbreiding van een bestaande bedrijfswoning kan daarom geen sprake zijn. Daarnaast staat volgens hem artikel 8.3.3. van de planregels eraan in de weg dat bedrijfsruimten worden gebruikt voor bewoning. De uitbreiding is namelijk voorzien in het bedrijfsgebouw waarin een koelcel aanwezig was.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat [persoon], voormalig eigenaar van het perceel, op 29 januari 2001 een bouwvergunning heeft aangevraagd voor het realiseren van een personeelswoning in het deel met huisnummer [locatie 1] en dat in het besluit tot verlening van de bouwvergunning van 30 maart 2001 in de aanhef is aangegeven dat het college beschikt op de aanvraag om een bouwvergunning om op het perceel een personeelsverblijf te realiseren. Op de zitting is de rechtbank gebleken dat op het perceel ten tijde van de aanvraag een horecagroothandel was gevestigd en dat [persoon] elders in Den Burg een strandpaviljoen exploiteerde. Ook is op de zitting gebleken dat de bovenverdieping van het met rood gearceerde bouwdeel in de jaren nadat de bouwvergunning is verleend, veelal gebruikt werd voor de huisvesting van personeel dat in de zomermaanden in het strandpaviljoen van [persoon] werkte. Gelet hierop heeft de rechtbank aannemelijk geacht dat niet is bedoeld een bouwvergunning aan te vragen voor het realiseren van een bedrijfswoning zoals bedoeld in het toenmalige bestemmingsplan, maar voor het realiseren van een verblijf voor het huisvesten van (tijdelijk) personeel, waardoor ook de aanduiding in de door het college verleende vergunning verklaarbaar wordt. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dan het toen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996" wel een omschrijving van het begrip ‘dienst- of bedrijfswoning’ kende en dat het bouwplan daar niet aan voldoet. Uit de aanvraag en/of de bouwvergunning blijkt niet dat een woning gelet op de bestemming van het gebouw of terrein noodzakelijk was. Het voorgaande betekent volgens de rechtbank dat niet aannemelijk is geworden dat bouwvergunning is verleend voor het realiseren van een (tweede) bedrijfswoning op het perceel. Omdat op grond van artikel 8.2.2, onder c, van de planregels geen nieuwe bedrijfswoningen mogen worden toegevoegd, is het bouwplan naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het bestemmingsplan. Ten overvloede heeft de rechtbank overwogen dat het bouwplan ook in strijd is met artikel 8.3.3, onder c, van de planregels, omdat de benedenverdieping een bedrijfsgebouw is en bedrijfsgebouwen niet gebruikt mogen worden voor bewoning.
    Het hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank op onjuiste gronden tot de conclusie is gekomen dat er in 2001 geen bedrijfswoning is vergund. Het college wijst op rechtspraak van de Afdeling dat voor de uitleg van een bouw- of omgevingsvergunning gekeken moet worden naar de tekst van de aanvraag en de tekeningen (uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:695). In de aanvraag en op de tekening staat dat het om een personeelswoning gaat. Het college wijst er daarbij op dat het vergunde over alle voorzieningen beschikt die normaal in een woning aangetroffen worden. Bij de vergunning uit 2001 staan woonvoorzieningen ingetekend met de beschrijving ‘wonen’, ‘slaapkamer’, ‘eten’, ‘koken’, ‘hal’ en is tot slot een badkamer ingetekend. Ook is blijkens het besluit getoetst aan voor woningen geldende NEN-normen. Weliswaar was er ten tijde van de vergunningverlening geen tweede bedrijfswoning mogelijk op het perceel, maar de vergunning is toch verleend. In de uitspraak van de rechtbank wordt daarom ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan het gebruik van het bouwwerk in de jaren na de vergunningverlening. Voor zover aan dat latere gebruik wel betekenis zou toekomen, wijst het college op een aantal verklaringen van voormalige bewoners die juist wijzen op permanente bewoning na 2001.
    Volgens het college heeft de rechtbank verder ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996" wel een beschrijving van het begrip ‘dienst- of bedrijfswoning’ kende en het bouwplan daar niet aan voldeed. Het college wijst er daarbij op dat het plan ook geen bouw- of gebruiksmogelijkheid bood voor personeelsverblijven. Wat is vergund voldoet ook niet aan de beschrijving van ‘personeelsverblijven’ in de gemeentelijke notitie "bedrijfswoningen en personeelsverblijven" uit 2006 en het huidige bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013".
    Het college betoogt vervolgens dat artikel 8.3.3, onder c, van de planregels geen bouwregel is. Volgens het college staan, als eenmaal vaststaat dat sprake is van een tweede bedrijfswoning, de bouwregels er niet aan in de weg om die woning uit te breiden binnen de bouwregels die daarvoor gelden. In het plan zijn de bedrijfsgebouwen niet vastgelegd. Het oordeel van de rechtbank zou er op neerkomen dat bedrijfsgebouwen nooit zouden kunnen worden omgezet naar woonruimte.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat op het oorspronkelijke aanvraagformulier voor de vergunning staat dat de bestemming na voltooiing ’pers. wonining’ is. Op de bij de aanvraag behorende tekening staat ‘verdieping personeelswoning’. Op de tekening zijn verder de ruimten van de woning benoemd met ‘slaapkamer’, ‘wonen’, ‘eten’, ‘koken’, ‘hal’ en ‘badk’. Uit de aanvraag en de tekening volgt dus dat een personeelswoning is aangevraagd. Bij besluit van 30 maart 2001 heeft het college besloten om bouwvergunning te verlenen overeenkomstig onder meer de aanvraag en de tekening. Er is dus een personeelswoning vergund.
    De Afdeling stelt verder vast dat op grond van artikel 8.1, onder b, van de planregels van het nu geldende plan "Buitengebied Texel 2013" de gronden onder meer bestemd zijn voor het wonen ten behoeve van het bedrijf. Niet in geschil is dat de bewoonster, [vergunninghouder B], op het perceel haar bedrijf heeft. Het gebruik van de woning ten behoeve van het bedrijf vindt dus in overeenstemming met het bestemmingsplan plaats. Weliswaar is als strijdig gebruik aangemerkt het gebruik van bedrijfsgebouwen voor bewoning, maar op grond van het besluit van 30 maart 2001 is de verdieping met huisnummer [locatie 1] geen bedrijfsgebouw, maar een woning zoals is gedefinieerd in artikel 1.147 van de regels van dit plan.
    Er is dus op grond van een bouwvergunning een woning gerealiseerd die in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan wordt gebruikt. In dit geval is vergunning verleend voor de uitbreiding van deze bestaande woning en niet voor de bouw van een nieuwe bedrijfswoning. De aanvraag is dus niet in strijd met artikel 8.2.2, onder c, van de planregels, omdat er geen nieuwe bedrijfswoning wordt toegevoegd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Over de overweging ten overvloede dat het bouwplan in strijd is met de gebruiksregel in artikel 8.3.3, onder c, van de planregels, overweegt de Afdeling dat bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet alleen moet worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar ook moet worden beoordeeld of het bouwwerk met het oog op dat gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. In dit geval is in het bestemmingsplan niet vastgelegd welke bebouwing op het perceel als bedrijfsgebouw gebruikt moet worden. Na realisatie van de vergunde uitbreiding van de woning kan dit gebouw in overeenstemming met het plan worden gebruikt. Deze planregel staat er dus niet aan in de weg dat een bedrijfsgebouw op grond van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt verbouwd tot een uitbreiding van een bestaande woning.
    Het betoog slaagt. Gelet op het voorgaande hoeft de Afdeling de vraag of sprake is van een bedrijfswoning niet te beantwoorden.
    Het beroep
    5.       Met het voorgaande is een oordeel gegeven over het betoog van [wederpartij] bij de rechtbank dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 8.2.2 en 8.3.3 van de regels het bestemmingsplan is verleend. Over het betoog van [wederpartij] dat de omgevingsvergunning ook in strijd met artikel 8.3.2 van de planregels is verleend, overweegt de Afdeling dat aan de gronden de bestemming "Bedrijf" is toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat het bedrijf in dierenverzorging van [vergunninghouder B] op dit perceel toegelaten is. Anders dan [wederpartij] aan zijn betoog ten grondslag heeft gelegd, impliceert het gebruik van de woning dus niet het gebruik als bedrijf in dierenverzorging, maar het wonen ten behoeve van dat bedrijf.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [wederpartij] betoogt dat de aanvraag niet voldoet aan artikel 2.2 van de Regeling omgevingsrecht, omdat gegevens over de brandveiligheid ontbreken.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat het aan het bestuursorgaan is om te beoordelen of bij een aanvraag voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. De enkele stelling dat bij de aanvraag gegevens over brandveiligheid ontbreken, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het over voldoende gegevens beschikte om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Over het betoog van [wederpartij] dat ten onrechte een gevelwijziging is vergund, stelt de Afdeling vast dat uit de aanvraag en de vergunning niet blijkt dat zo’n wijziging van een gevel is vergund.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Het beroep van [wederpartij] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is beëindigd.
    9.       Er hoeven geen proceskosten te worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Texel gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 19 januari 2022, in zaak nr. 21/5947;
    III.      verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    745
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied Texel 1996"
    Op de plankaart was aan de gronden aan de [locatie 2] de bestemming "B / ambachtelijke en verzorgende bedrijven" toegekend.
    Artikel 1 van de planvoorschriften:
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    […]
    o. woning: een complex van ruimten in één gebouw, krachtens zijn indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van een huishouden;
    [..]
    r. dienst- of bedrijfswoning: een woning in/bij of op een gebouw of bij een terrein kennelijk slechts bestemd voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein noodzakelijk is."
    Personeelswoningen of personeelsverblijven worden niet genoemd in de definities of artikelen van de voorschriften.
    Artikel 19 van de planvoorschriften:
    "1. (omschrijving) De op de plankaart voor ambachtelijke en verzorgende bedrijven aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijfsdoeleinden.
    […]
    3. (bebouwingsregeling): ten aanzien van de bebouwing gelden de volgende voorschriften:
    […]
    d. binnen een bebouwingsvlak mag ten hoogste één dienstwoning worden gebouwd. Voor de bebouwingseisen wordt verwezen naar artikel 14 van de voorschriften."
    Bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013"
    Op de verbeelding is aan de gronden aan de [locatie 2] de bestemming "Bedrijf" toegekend.
    Artikel 1 van de planregels:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    1.22 bedrijfsgebouw: een gebouw dat dient voor de uitoefening van een bedrijf.
    […]
    1.24 bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, van wie huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
    […]
    1.99 personeelsverblijf: een verblijfsruimte ten behoeve van tijdelijke huisvesting van eigen personeel dat over een arbeidscontract voor een periode korter dan een jaar beschikt.
    1.147 woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden"
    Artikel 8 van de planregels:
    "8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijfsgebouwen en overkappingen ten behoeve van bedrijven zoals die onder de categorieën 1, 2 en 3 zijn genoemd in Bijlage 3 in bijlagen bij de regels, en naar de aard en omvang daarmee vergelijkbare bedrijven, niet zijnde geluidszoneringsplichtige of risicovolle inrichtingen en/of vuurwerkbedrijven;
    b. het wonen ten behoeve van het bedrijf;
    […]
    8.2 Bouwregels [..] 8.2.2 Gebouwen en overkappingen
    Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
    […]
    c. er mogen geen nieuwe bedrijfswoningen worden toegevoegd;
    […]
    8.3 Specifieke gebruiksregels […]
    8.3.2 Woning
    De (bedrijfs)woning en de daarbij behorende bouwwerken dienen te voldoen aan de gebruiksregels van artikel Wonen van deze regels.
    8.3.3 Strijdig gebruik
    Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
    c. het gebruik van bedrijfsgebouwen of vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning;
    […]"