ECLI:NL:RBUTR:2001:AD4858, Rechtbank Utrecht, 24-10-2001, 112237/00-505
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2001-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: -

Zaaknr./rolnr. 112237/HAZA 00-505                                
      24 oktober 2001
    
    
    
    
      VONNIS 
      van de arrondissementsrechtbank te Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van  burgerlijke zaken, in de zaak van:
      de vennootschap onder firma
      v.o.f. Gebroeders De Rooij,
      gevestigd te Wijk bij Duurstede,
      eiseres,
      procureur: mr. E.L.M. Louwen,
      - t e g e n -
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      Gemeente Wijk bij Duurstede
      zetelende te Wijk bij Duurstede,
      gedaagde,
      procureur: mr. H.C.E. de Vries,
      advocaat: mr. I.P.A. van Heijst.
    
     
     
    Partijen worden hierna genoemd De Rooij en De Gemeente.
     
    
      1. 
      Het verloop van de procedure
      1.1
      Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende processtukken:
      conclusie van eis overeenkomstig de dagvaarding van 3 maart 2000;
      conclusie van antwoord;
      conclusie van repliek; 
      conclusie van dupliek.
      1.2
      Op 1 oktober 2001 is er pleidooi gehouden. De advocaten en gebroeders De Rooy hebben hun standpunt mondeling nader toegelicht. Er zijn geen pleitnota’s overgelegd.
      1.3
      Partijen hebben vonnis gevraagd.
    
     
    
      2. 
      De feiten 
      2.1
      De Rooij heeft bij brief van 12 april 1989 B&W van De Gemeente (verder B&W) verzocht te bevorderen dat aan haar een perceel grond op het industrieterrein Broekweg te Wijk bij Duurstede zou worden verkocht ten behoeve van een bedrijf voor het opslaan en thermisch bewerken van gebruikte elektromotoren. B&W hebben positief gereageerd op het verzoek.
      2.2
      Namens De Rooij is op 29 mei 1989 een aanvraag voor het verkrijgen van een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet bij Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht ingediend.
      2.3
      Bij brief van 9 augustus 1990 schrijven B&W aan De Rooij:
      Naar u ons heden hebt meegedeeld, bent u bereid tot het laten uitvoeren van een aanvullend emissieonderzoek (…)
      Indien de uitkomsten van een dergelijk onderzoek leiden tot afgifte door de provincie Utrecht van een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet voor een inrichting bestemd tot het thermisch bewerken van electromotoren, dan zijn wij bereid de raad dezer gemeente voor te stellen een perceel industrieterrein ter grootte van ca. 1.278 m2 aan u te verkopen ten behoeve van hiervoor bedoelde inrichting.
      2.4
      De plannen van De Rooij hebben aanstonds grote commotie teweeggebracht onder de bevolking en de gemeenteraad. Bij brief van 1 september 1990 schrijft Groen Links het college van B&W onder meer:
      Met ongeloof heb ik uw brief van 9 augustus j.l. aan de firma de Rooy, gelezen. In deze brief zegt u de firma de Rooy toe grond te willen verkopen (..)
      Door uw besluit, (…), manoeuvreert u de raad in de positie van degenen die straks wellicht bij de firma de Rooy gewekte verwachtingen moet teleurstellen. (…)
      De komst van een verbrandingsoven (…) is (…) een gevoelige zaak. Dat bleek wel op de informatieve hoorzitting, die op 10 mei j.l. gehouden werd. (…)
      2.5
      Op 28 juli 1992 hebben GS de gevraagde vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet verleend. Bij uitspraak dd. 11 maart 1993 is deze vergunning door de Voorzitter van de Afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State vernietigd. 
      In de notulen van de openbare vergadering van de raad der gemeente Wijk bij Duurstede, gehouden op 26 september 1995, overgelegd bij conclusie van repliek, op pagina 8, staat hierover:
      In 1992 besloot de raad van Wijk bij Duurstede raadbreed - en zelden was de raad zo eensgezind als toen - om in beroep te gaan bij de Raad van State; dit tegen het afgeven door de provincie van een vergunning voor het oprichten van een verbrandingsoven.
      2.6
      De raad van De Gemeente heeft op 29 juni 1993 onder meer besloten (verder te noemen het Delegatiebesluit):
      II. aan burgemeester en wethouders met ingang van heden de navolgende bevoegdheden te delegeren:
      Het kopen, ruilen of vervreemden, het bezwaren of verpanden van gemeente-eigendommen, (…)
      Uitwerkingsregels:
      bij kopen, ruilen, vervreemden of bezwaren van eigendommen is delegatie beperkt tot een waarde van maximaal f. 150.000,--; 
      (…)
      III. te bepalen dat naast de onder II. per delegatie genoemde uitwerkingsregels op de delegatie de navolgende algemene voorwaarden van toepassing zijn:
      1.	De op grond van de delegatie door ons college genomen besluiten zullen in de eerstvolgende raadsvergadering ter kennisgeving worden voorgelegd. 
      2.	(…)
      2.7
      Ter onderbouwing van het verzoek tot aankoop heeft De Rooij B&W een ondernemingsplan dd. 15 juni 1989 doen toekomen. Daarin wordt de waarde van de te kopen grond met een oppervlakte van 1089 m2 gesteld op fl. 63,-- per m2, resulterende in fl. 68.600,--, derhalve minder dan het in 2.6 onder uitwerkingsregels genoemde bedrag.
      2.8
      Bij brief van 17 mei 1995 schrijven B&W aan De Rooij onder meer:
      Op 24 februari 1994 heeft u op basis van een enigszins gewijzigde aanvraag opnieuw verzocht aan GS om aan u een milieuvergunning voor de door u beoogde bedrijfsactiviteiten te verlenen. Voor zover ons bekend is, is de behandeling op uw verzoek opgeschort, zodat op deze aanvraag nog altijd niet is beslist.
      Tot op heden hebben wij het betreffende perceel voor u gereserveerd gehouden. Om verschillende redenen achten wij het vanuit bestuurlijk oogpunt niet verantwoord deze reservering eindeloos/voor onbepaalde tijd te laten doorlopen. Immers (…)
      Zoals u weet heeft de gemeenteraad van Wijk bij Duurstede reeds herhaalde malen uitgesproken dat hij zelf wenst te beslissen over eventuele verkoop van het perceel aan u. Ook nu nog zullen wij hiertoe pas een voorstel aan de raad doen indien vaststaat dat u kunt beschikken over een milieuvergunning (…)
      Met inachtneming van bovenstaande zijn wij uitsluitend bereid het perceel grond voor u nog langer te reserveren indien u (a) op de kortst mogelijke termijn (…) schriftelijk aan GS van Utrecht verzoekt om met de grootst mogelijk voortvarendheid de thans lopende vergunningsprocedure te vervolgen (…) (b) het in het kader van die procedure door GS te nemen besluit niet wordt geschorst (…)
      Aan de voorwaarde onder a is voldaan.
      2.9
      In een interne notitie aan B&W van 4 juli 1995 staat onder meer:
      Bij de provincie is inmiddels navraag gedaan over de stand van zaken m.b.t. milieuvergunning verlening. Van die zijde werd medegedeeld dat het betreffende verzoek van de firma gebr. De Rooy inderdaad was binnengekomen. Binnenkort zou er een gesprek met de aanvrager plaatsvinden mede i.v.m. de "nieuwe" (versoepelde) N.E.R.-regeling. Zou de firma gebruik willen maken van de nieuwe regeling dan is men naar verwachting genoodzaakt om wederom een nieuwe aanvraag in te dienen!
      2.10
      Bij brief van 12 september 1995 hebben B&W het volgende voorstel aan de raad voorgelegd:
      Op 10 augustus 1990 is aan de firma Gebroeders De Rooy door het toenmalig college van burgemeester en wethouders medegedeeld dat zij bereid was de raad voor te stellen een perceel industrieterrein aan voornoemde firma te verkopen.
      (…)
      Aangenomen mag worden dat de thans lopende aanvraag tot een rechtsgeldige milieuvergunning van GS zal leiden. Het aangaan van overeenkomsten in het kader van grondtransacties is in de raadsvergadering van 29 juni 1993 gedelegeerd aan ons college. Deze zaak dateert echter nog van voor het betreffende delegatiebesluit en destijds is expliciet uitgesproken dat een voorstel tot verkoop aan u zou worden voorgelegd. Om ook in het kader van deze grondverkoop zo adequaat mogelijk te kunnen handelen is het gewenst dat u zich daarover nu reeds uitspreekt.
      (…)
      Wij stellen u voor:
      1.	Akkoord te gaan met de grondverkoop aan v.o.f. Gebroeders De Rooy;
      2.	Ons college te machtigen de betreffende transactie af te handelen (…)
      2.11
      Op 26 september 1995 heeft de raad unaniem besloten:
      1.	niet akkoord te gaan met het voorstel (…)
      2.	niet over te gaan tot de verkoop van enig perceel grond op het industrieterrein Broekweg aan de v.o.f. Gebroeders De Rooy voor zover dat perceel bedoeld is voor het oprichten en in bedrijf brengen van een zgn. smeltoven.
    
     
    
      2.12
      Op 2 oktober 1995 schrijven B&W aan De Rooy onder meer:
      In een eerder stadium, door het toenmalige college van burgemeester en wethouders, is u medegedeeld dat te zijner tijd een voorstel tot grondverkoop aan de raad zou worden voorgelegd. Gelet op uw bovenstaande reactie hebben wij besloten reeds nu de raad te vragen akkoord te gaan met bedoelde verkoop (…)
      In de raadsvergadering van 26 september 1995 is ons voorstel behandeld. Door de raad is unaniem besloten niet akkoord te gaan met deze grondverkoop (…)
    
     
    
      3.
      De vordering en het verweer
      3.1
      De Rooy vordert De Gemeente bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen om aan haar fl. 2.005.329,-- te betalen vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 1 maart 2000 en de proceskosten.
      3.2
      De Rooy voert daartoe het volgende aan.
      B&W hebben in strijd met het Delegatiebesluit een voorstel aan de gemeenteraad gedaan om tot grondverkoop over te gaan. B&W mochten die beslissing niet aan de gemeenteraad overlaten, zij hebben een eigen zelfstandige bevoegdheid en verantwoordelijkheid. B&W mochten de verkoop niet laten afhangen van het raadsbesluit. Nu uit het voorstel van B&W aan de raad blijkt dat B&W positief stonden tegenover de verkoop en omdat aan alle gestelde eisen was voldaan, hadden B&W de toezegging tot verkoop aan De Rooij moeten nakomen. Door dit niet te doen hebben zij onrechtmatig jegens De Rooij gehandeld.
      3.3
      De Gemeente heeft de vordering gemotiveerd weersproken en geconcludeerd tot afwijzing met veroordeling van De Rooij in de proceskosten.
    
     
    
      4.
      De beoordeling 
      4.1
      In de afdeling 10.1.2, de artikelen 10:13 tot en met 10:20, van de Algemene wet bestuursrecht (AWB), die op 1 januari 1998 in werking is getreden, is thans de regeling met betrekking tot delegatie vastgelegd. Onder delegatie wordt ingevolge artikel 10:13 AWB verstaan: het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Ingevolge artikel 10:17 AWB kan het bestuursorgaan de gedelegeerde bevoegdheid niet meer zelf uitoefenen (de zgn. privatieve werking). 
      4.2
      De rechtbank is van oordeel dat aan het Delegatiebesluit dezelfde privatieve werking moet worden toegekend die thans is bedoeld in afdeling 10.1.2 AWB, waarbij in het bijzonder is gelet op het gebruik van het woord delegeren. Daarbij is mede in overweging genomen dat, hoewel de artikelen 10:13 en 10:17 AWB eerst op 1 januari 1998 in werking zijn getreden, voordien rechtens - veelal - hetzelfde gold als thans in deze bepalingen is verwoord. Door partijen zijn bovendien geen feiten of omstandigheden gesteld die nopen tot de conclusie om in de onderhavige zaak van andere rechtsregels uit te gaan. De gemeenteraad kon derhalve ná 29 juni 1993 niet meer zelf besluiten tot (weigering van de) verkoop van de grond aan De Rooij. Deze bevoegdheid lag vanaf dat moment bij B&W, die deze bevoegdheid - in beginsel - onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent.
      4.3
      Deze bevoegdheidsverdeling wordt niet anders omdat het een verkoopproject betreft dat bij de gemeenteraad al "aanhangig" was vóór 29 juni 1993. 
      Noch uit de tekst van het Delegatiebesluit, noch anderszins - behoudens ten aanzien van de verkoopprijs welk aspect hier niet relevant is - is kunnen blijken van enig rechtens te honoreren voorbehoud ten aanzien van de bevoegdheidsoverdracht. Dit feit brengt mee, temeer omdat het hier gaat om een besluit dat naar zijn aard van algemene strekking is en externe werking heeft, dat de gemeenteraad sedert 29 juni 1993 geen bevoegdheid meer toekomt om tot verkoop van grond aan De Rooij te besluiten. Daarin ligt dan weer besloten dat de bevoegdheid om te besluiten om te weigeren grond aan De Rooij te verkopen, evenmin aan de gemeenteraad toekomt. De omstandigheid dat de kwestie van de grondverkoop al voor 1993 in de gemeenteraad aan de orde is geweest, maakt dit niet anders, nu er in het Delegatiebesluit geen overgangsrechtelijk voorbehoud is gemaakt, noch een algemeen (voor alle verkopen "in de planning"), noch een bijzonder (verkoop aan De Rooij). Weliswaar blijkt uit de in 2.10 aangehaalde brief van 12 september 1995 dat "destijds" expliciet is uitgesproken (naar de rechtbank begrijpt: jegens de gemeenteraad) dat een voorstel tot verkoop aan de raad zou worden voorgelegd, doch de toezegging of afspraak tussen B&W en de gemeenteraad kan niet bewerkstelligen dat de bevoegdheid om over de verkoop te besluiten ook ná 29 juni 1993 bij de gemeenteraad is blijven rusten. De tekst en de voormelde aard van het Delegatiebesluit staan daaraan in de weg.
      4.4
      Ook de voorwaarde van instemming door de gemeenteraad, zoals gesteld in de brief van 9 augustus 1990, doet niet af aan de privatieve werking van het Delegatiebesluit. 
      Naar het oordeel van de rechtbank brengt het bestaan van de voorwaarde niet mee dat de gemeenteraad de bevoegdheid om te besluiten heeft behouden. De tekst en de aard van het Delegatiebesluit bieden daartoe geen aanknopingspunten. De bereidverklaring uit de brief van 9 augustus 1990 stond aan de overdracht van de bevoegdheid om op het verzoek van De Rooij te beslissen, niet in de weg. Zoals overwogen is er ten aanzien van het Delegatiebesluit geen voorbehoud gemaakt. De conclusie is dan dat in 1995 de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de grondverkoop uitsluitend aan B&W toekwam, die deze bevoegdheid in beginsel onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent.
      4.5
      De vraag is dan welke betekenis nog aan de voorwaarde moet worden toegekend ná de inwerkingtreding van het Delegatiebesluit.
      Daartoe zal eerst de aard van de voorwaarde uit die brief onderzocht moeten worden.
      In dit verband overweegt de rechtbank dat het bij de uitleg van de brief van 9 augustus 1990 niet alleen aankomt op de tekst maar tevens op de zin die partijen daaraan over en weer in het licht van de omstandigheden mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien over en weer van elkaar mochten verwachten (Haviltex).
      Aan deze uitleg, in het bijzonder de bereidverklaring om de gemeenteraad een voorstel te doen, gaat vooraf de constatering dat toentertijd de gemeenteraad (voor De Gemeente) besloot over de grondverkoop. B&W waren daartoe niet bevoegd en konden derhalve De Gemeente in beginsel niet binden. Het doen van een voorstel aan de gemeenteraad en een positief besluit door die raad waren noodzakelijk om de verkoop te kunnen realiseren. 
      De toezegging van B&W aan De Rooij om een voorstel te doen aan de gemeenteraad kan daarom niet alleen worden aangemerkt als een opschortende, maar tevens als een ontbindende voorwaarde. De Rooij had moeten begrijpen dat het voorstel van B&W het risico in zich hield dat de gemeenteraad het voorstel zou afwijzen. Met dit risico had en moest ook terdege rekening gehouden worden gelet op de commotie die bij omwonenden en sommige gemeenteraadsleden was ontstaan, direct na de eerste hoorzitting. Dit risico wordt niet anders met een vergunning van de Afvalstoffenwet in de hand. Die vergunning deed geen verplichting voor de gemeenteraad ontstaan om tot verkoop aan De Rooij te besluiten.
      Dit risico is niet komen te ontvallen door de inwerkingtreding van het Delegatiebesluit.
      Met de bevoegdheidsoverdracht is immers niet beoogd in te grijpen in bestaande rechtsrelaties noch om De Rooij aanspraken te verschaffen die voordien niet bestonden. De enkele omstandigheid dat B&W in 1993 een (algemene) bevoegdheid is gegeven om te verkopen, is dan ook onvoldoende om daaruit af te leiden dat de voorwaarde genegeerd moet worden. B&W konden, als degene die de beslissingbevoegdheid overgedragen hebben gekregen, ook ná 1993 zich jegens De Rooij in beginsel op het bestaan van het voorbehoud beroepen.
      4.6
      De vraag is ten slotte of B&W bij het nemen van hun beslissing om de grond niet te verkopen aan De Rooij uitsluitend dienen te handelen naar hun eigen opvattingen of dat zij zich tevens mogen laten leiden door het gevoelen van de gemeenteraad en daaraan zelfs (in afwijking van hun eigen gevoelen) beslissende betekenis mogen toekennen. 
      De rechtbank stelt bij de beantwoording van deze vraag voorop dat B&W hun bevoegdheid uitoefenen "onder eigen verantwoordelijkheid", aldus thans artikel 10:13 AWB. Deze verantwoordelijkheid is niet alleen civielrechtelijk (als eigenaar van de grond) van aard, maar tevens politiek en bestuursrechtelijk. Er kan immers niet aan voorbij worden gegaan aan de plaats van B&W in het rechtsbestel. B&W kunnen hun bevoegdheid dan ook niet uitoefenen zoals een civiele eigenaar (artikel 5:1 lid 2 BW). Zij worden in de uitoefening van de bevoegdheden beperkt door de politieke verantwoordelijkheid tegenover de gemeenteraad en de bestuursrechtelijke verantwoordelijkheid in het algemeen. Deze beperkingen hebben thans hun weerslag gevonden in onder andere de woorden "eigen verantwoordelijkheid" in artikel 10:13 AWB, het feit dat aan B&W beleidsregels kunnen worden voorgeschreven (artikel 10:16 lid 1 AWB), dat B&W gehouden zijn aan de gemeenteraad inlichtingen te verschaffen (artikel 10:16 lid 2 AWB) en dat de delegatie te allen tijde kan worden ingetrokken (artikel 10:18 AWB), welke regels ook vóór 1 januari 1998 aan delegatie werden toegedicht. Tegen deze achtergrond moet worden aangenomen - in ieder geval in het hier aan de orde zijnde geval van het bestaan van een voorbehoud - dat het B&W vrijstaat voorafgaande aan het nemen van een verkoopbesluit het gevoelen van de gemeenteraad in te winnen, en bij het nemen van het verkoopbesluit daarmee rekening te houden en aan dat gevoelen zelfs beslissende betekenis toe te kennen. Het feit dat er een delegatiebesluit bestaat, staat hieraan niet in de weg.
      4.7
      De conclusie is dat aan de voorwaarde van instemming van de gemeenteraad uit de brief van 9 augustus 1990 ná de inwerkingtreding van het Delegatiebesluit op 29 juni 1993 deze betekenis moet worden toegekend dat de voorwaarde is blijven bestaan met dien verstande dat sedertdien B&W zelf - onder eigen verantwoordelijkheid - besluit, aan welk besluit niet in de weg staat dat B&W de gemeenteraad daaromtrent vooraf horen en met inachtneming van het gevoelen van de gemeenteraad beslissen. B&W konden derhalve tot afwijzing van het verzoek tot grondverkoop komen.
      Dit brengt mee dat - gelet op het raadsoordeel dat kennelijk door B&W is overgenomen - niet geoordeeld kan worden dat B&W jegens De Rooij onrechtmatig handelen door niet langer bereid te zijn tot verkoop van de grond.
      4.8
      Ter gelegenheid van het pleidooi hebben de gebroeders De Rooij betoogd dat hun een zodanig onvoorwaardelijke toezegging is gedaan door de toenmalige wethouder dat zij menen B&W daaraan te kunnen houden. Wat daar ook van zij, ter gelegenheid van het pleidooi heeft de advocate van De Rooij uitdrukkelijk verklaard dat haar vordering niet op nakoming is gebaseerd, doch enkel op onrechtmatige daad, als weergegeven onder 3.2. De rechtbank is overigens van oordeel dat voor De Rooij kenbaar moet zijn geweest dat de wethouder in 1990 niet bevoegd was om De Gemeente te binden, zodat ook een op nakoming gegronde vordering weinig kans van slagen zal hebben.
      4.9
      De vordering dient te worden afgewezen. De Rooij zal als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. De rechtbank ziet aanleiding om voor het pleidooi uit te gaan van 1 punt omdat het pleidooi het karakter had van een comparitie van partijen.
    
     
    
      5
      De beslissing
      De rechtbank:
      5.1
      wijst de vordering af;
      5.2
      veroordeelt De Rooij in de proceskosten aan de zijde van De Gemeente gevallen, tot op deze uitspraak begroot op fl.  7.485,-- aan verschotten en op fl. 14.700,-- aan salaris en verklaart dit vonnis voor wat betreft deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
     
    Dit vonnis is gewezen door mr. W.H.B. den Hartog Jager en is in het openbaar uitgesproken op woensdag 24 oktober 2001.