ECLI:NL:RVS:2022:3382, Raad van State, 23-11-2022, 202105146/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2020 heeft de raad van de gemeente Harlingen het verzoek van Ludinga tot het wijzigen van het bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga", dat is vastgesteld op 15 april 2015, afgewezen. Op 1 mei 2020 heeft Ludinga de raad verzocht om het college van burgemeester en wethouders op te dragen een nieuw bestemmingsplan voor het gebied van het bestemmingsplan dan wel een wijziging daarvan voor te bereiden en in het nieuwe bestemmingsplan de maximering van het aantal woningen op te heffen. De raad heeft dat geweigerd. Daarmee is Ludinga het niet eens. Ludinga betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens Ludinga heeft de raad tijdens de zitting van de Afdeling van 21 december 2015 over het plan "Harlingen-Ludinga" bij de behandeling van beroepen tegen het besluit tot vaststelling van dat bestemmingsplan toegezegd dat vóór 2020 een nieuw bestemmingsplan zal worden vastgesteld.

202105146/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Ludinga Vastgoed B.V. (hierna: Ludinga), gevestigd te Harlingen,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Harlingen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 september 2020 heeft de raad het verzoek van Ludinga tot het wijzigen van het bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga", dat is vastgesteld op 15 april 2015 (hierna ook: het bestemmingsplan), afgewezen.
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad het door Ludinga daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dus het besluit van
    23 september 2020 tot weigering van de herziening van het bestemmingsplan in stand gelaten.
    Tegen dit besluit heeft Ludinga beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juli 2022, waar Ludinga, vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en de raad, vertegenwoordigd door J. Takkebos en H. Runia, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 mei 2020 heeft Ludinga de raad verzocht om het college van burgemeester en wethouders op te dragen een nieuw bestemmingsplan voor het gebied van het bestemmingsplan dan wel een wijziging daarvan voor te bereiden en in het nieuwe bestemmingsplan de maximering van het aantal woningen op te heffen. De raad heeft dat geweigerd. Daarmee is Ludinga het niet eens.
    2.       Artikel 12.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor 'Wonen - Zorg' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten behoeve van woningen al dan niet in combinatie met zorgvoorzieningen;
    […]"
    De bepaling waar het Ludinga om te doen is, is artikel 12.2.1. Dat artikel luidt:
    "Het gezamenlijk aantal woningen binnen de bestemmingen 'Woongebied' en 'Wonen - Zorg' zal niet meer bedragen dan 191."
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Het beroep
    Vertrouwensbeginsel
    4.       Ludinga betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens Ludinga heeft de raad tijdens de zitting van de Afdeling van 21 december 2015 over het plan "Harlingen-Ludinga" bij de behandeling van beroepen tegen het besluit tot vaststelling van dat bestemmingsplan toegezegd dat vóór 2020 een nieuw bestemmingsplan zal worden vastgesteld. De Afdeling heeft volgens Ludinga vanwege die toezegging in de uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:120, afgezien van het toepassen van een bestuurlijke lus. Ook wijst Ludinga op de mededeling van de raad op de zitting van de Afdeling dat zij in beginsel niet tegen het toestaan van meer woningen is. De raad heeft daarmee bij Ludinga het vertrouwen gewekt dat in een nieuw bestemmingsplan meer woningen dan 191 zouden worden toegestaan. De raad heeft door de afwijzing van haar verzoek het bij Ludinga gewekte vertrouwen geschonden.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de tijdens de zitting bij de Afdeling genoemde termijn waarbinnen één keer in de 3 of 4 jaar een woonplan (in dit geval een woonvisie) wordt herzien, een termijn van orde is en geen wettelijke verplichting. Op het moment van de zitting was een herziening van het woonplan 2014 binnen de genoemde termijn volgens de raad reëel. Op dat moment zou worden onderzocht of meer woningen in het woongebied Ludinga zouden kunnen worden gebouwd dan de 191 woningen die er op grond van het geldende bestemmingsplan mogen komen. Binnen de gestelde termijn, eind 2018, is volgens de raad dan ook gestart met het herzien van het woonplan (de woonvisie). Om de woonvisie zorgvuldig te kunnen onderbouwen zijn een woningmarktonderzoek en een enquête uitgevoerd waardoor de voorbereiding van de nieuwe woonvisie langer duurde dan verwacht werd. Uiteindelijk is de Woonvisie gemeente Harlingen 2020-2030 op 3 juni 2020 door de raad vastgesteld (hierna: de Woonvisie). Het was volgens de raad echter ook ten tijde van de zitting van de Afdeling van 21 december 2015 niet zeker dat een nieuwe woonvisie ook daadwerkelijk ruimte zou bieden voor extra woningen in het woongebied Ludinga. Ook was daarom toen niet zeker dat de mogelijkheid hiervoor zou worden opgenomen in een daarvoor herzien bestemmingsplan. Er is volgens de raad dan ook geen toezegging gedaan over een uitbreiding van het maximale aantal woningen in het plan tijdens die zitting. Uit de Woonvisie en het daaraan ten grondslag liggende woningmarktonderzoek, blijkt volgens de raad dat er binnen de periode 2020-2030 geen ruimte is om meer dan de huidige limiet van 191 woningen toe te staan.
    4.2.    In de uitspraak van 20 januari 2016 van de Afdeling over het bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga", ECLI:NL:RVS:2016:120 staat onder meer:
    "De raad heeft ter zitting toegelicht in beginsel niet tegen het toestaan van meer woningen te zijn, maar dat hij zich in zoverre beperkt ziet door de provinciale regelgeving. De Afdeling ziet in dat voordat een nieuw woonplan is vastgesteld en dit de instemming heeft gekregen van het college van gedeputeerde staten, niet meer woningen kunnen worden toegestaan binnen het plangebied dan de 191 die op dit moment in het plan zijn voorzien. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het woonplan eens per 3 á 4 jaar wordt herzien. Dat betekent dat binnen twee jaar een nieuw woonplan zal worden vastgesteld. Naar aanleiding van het nieuwe woonplan kan een nieuw bestemmingsplan worden opgesteld. Gelet op de tijd die gemoeid is met het vaststellen van een nieuw woonplan, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus."
    4.3.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van
    29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, overweegt de Afdeling dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst vereist is dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    4.4.    Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Ludinga geen stuk heeft overgelegd waaruit blijkt dat er concrete afspraken zijn gemaakt of toezeggingen zijn gedaan door de raad waaruit een verplichting voor de raad zou voortvloeien om de door Ludinga gewenste woningbouw mogelijk te maken. Dit volgt niet uit wat de raad op de zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht. Dat de raad heeft toegelicht niet tegen het toestaan van meer woningen te zijn, maar zich beperkt te zien door provinciale regelgeving, betekent nog niet dat de raad zich daarmee heeft verplicht medewerking te verlenen aan het verzoek van Ludinga. De raad heeft, zoals op de zitting in 2015 is aangekondigd, een nieuwe woonvisie voorbereid en vastgesteld. Omdat uit de in 2020 vastgestelde Woonvisie blijkt dat 191 nog steeds het maximale aantal woningen is dat in het plangebied kan worden toegestaan, heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om het bestemmingsplan te herzien. Ook in de motivering van de besluiten van 23 september 2020 en 7 juli 2021 heeft de raad toegelicht dat hij door provinciale regelgeving wordt beperkt in het mogelijk maken van extra woningbouw.
    Het betoog slaagt niet.
    De beoordeling van het verzoek
    5.       Ludinga betoogt dat de raad, in navolging van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, haar verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan ten onrechte heeft afgewezen. Ludinga voert daarover aan dat het verzoek, anders dan de raad stelt, voldoende concreet is, omdat zij wil bouwen overeenkomstig de bouwvoorschriften van het geldende bestemmingsplan. De vraag of die woningbouw in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, is al beantwoord bij de vaststelling van dat bestemmingsplan, en hoeft dus nu niet meer beoordeeld te worden. Daarnaast voert Ludinga aan dat ook de uitvoerbaarheid van de gewenste woningbouwontwikkeling al is beoordeeld in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan. De bouw van de met de gewenste bestemmingsplanherziening mogelijk te maken woningen komt geheel voor haar rekening, waarmee de financieel-economische uitvoerbaarheid volgens Ludinga gegeven is. Ludinga wijst erop dat de raad bij het nemen van het bestreden besluit meer belang had moeten hechten aan de samenwerkingsovereenkomst tussen haar en de gemeente van 8 oktober 2004. Verder had de raad volgens Ludinga recente ontwikkelingen bij de beoordeling van haar verzoek moeten betrekken, zoals het provinciale beleid voor ‘plafondloos bouwen’ op inbreidingslocaties en de Woonvisie die in juni 2020 is vastgesteld.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het verzoek van Ludinga onvoldoende concreet is waardoor hij de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan niet heeft kunnen beoordelen. De raad heeft Ludinga in de gelegenheid gesteld om het verzoek nader te concretiseren, maar daar heeft Ludinga geen gebruik van gemaakt, aldus de raad. Gevraagd is inzicht te verschaffen in het aantal en type woningen dat Ludinga wil bouwen. Dit is volgens de raad van belang om te kunnen beoordelen welke gevolgen het loslaten of wijzigen van het maximale aantal woningen in het plangebied heeft voor de totale woningbouwcapaciteit in relatie tot de woningbouwbehoefte. Dit is te meer van belang omdat in de Woonvisie is vastgehouden aan het maximumaantal van 191 woningen voor het plangebied. Aan de Woonvisie ligt een onderzoek naar de woningmarkt in de regio Noardwest Fryslân ten grondslag. De raad zou dus van dit beleid moeten afwijken als hij het verzoek van Ludinga zou honoreren. Om dat in overweging te nemen, had Ludinga hem meer informatie moeten geven.
    Daar komt volgens de raad nog bij dat Ludinga ook geen inzicht heeft gegeven in de economische uitvoerbaarheid van het woningbouwinitiatief. De raad noemt daarbij de omstandigheid dat de gronden waarop het verzoek betrekking heeft mede-eigendom zijn van Accolade, terwijl het verzoek alleen door Ludinga is gedaan.
    5.2.    De huidige bestemming "Wonen-Zorg" die aan vier vlakken in het westelijk deel van het plangebied is toegekend laat gebouwen ten behoeve van woningen toe, al dan niet in combinatie met zorgvoorzieningen. Voor die gronden tezamen met de gronden binnen het plangebied met de bestemming "Woongebied", geldt het eerder genoemde gezamenlijk maximaal aantal woningen van in totaal 191.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat het verzoek van Ludinga tot herziening van het bestemmingsplan te algemeen gesteld en onvoldoende concreet is. Ook op de zitting heeft de raad toegelicht dat hij daardoor niet kon beoordelen of de gevraagde wijziging in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij betrekt de Afdeling dat Ludinga de raad enkel heeft verzocht om de maximering van het aantal te realiseren woningen uit het bestemmingsplan te halen en geen concreet plan heeft voorgelegd waarin staat welk aantal woningen zij precies wil bouwen, wat het type woningen is, in welke fasering de woningen gebouwd worden en op welke precieze locatie de bouw komt. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad stelt alleen op basis van concrete plannen te kunnen beoordelen wat er mogelijk is binnen het plangebied. Dit geldt, zoals de raad terecht stelt, temeer nu hij zal moeten afwijken van de Woonvisie. Daarin staat immers nog steeds het uitgangspunt van maximaal 191 woningen in dit plangebied. De raad zal dan in elk geval moeten weten hoeveel woningen en welk type woningen Ludinga wenst te bouwen. Het betoog van Ludinga dat het verzoek wel voldoende concreet is, slaagt dus niet. Het bestemmingsplan kent weliswaar bouwvoorschriften waar Ludinga zich kennelijk aan wil houden met haar initiatief, maar het bestemmingsplan biedt ruimte voor een verschillende invullingen, waarbij niet duidelijk is hoe het plan van Ludinga er uitziet.
    De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling daarnaast redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat Ludinga onvoldoende inzicht heeft gegeven in de financieel-economische uitvoerbaarheid van de gewenste bestemmingsplanherziening. Daarbij acht de Afdeling ook op dit punt van belang dat nog geen concreet plan is voorgelegd, waarvan de financieel-economische uitvoerbaarheid kan worden getoetst. Dat die uitvoerbaarheid is beoordeeld bij de vaststelling van het bestemmingsplan is voor wat Ludinga wil niet relevant, omdat in dat bestemmingsplan een maximaal aantal woningen is opgenomen. Dat de met de gewenste bestemmingsplanherziening mogelijk te maken woningen geheel voor de rekening van Ludinga komen, en dat dit is overeengekomen in de samenwerkingsovereenkomst, betekent nog niet dat daarmee al op voorhand de financieel-economische uitvoerbaarheid vaststaat. De Afdeling geeft hiermee geen oordeel over wat is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst.
    Het betoog slaagt niet.
    5.4.    Omdat Ludinga geen concreet plan en verzoek heeft voorgelegd en de raad alleen al daarom het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan mocht afwijzen, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan in overeenstemming is met provinciale regelgeving en welke betekenis de raad had moeten toekennen aan de samenwerkingsovereenkomst.
    Conclusie
    6.       Gelet op het voorgaande heeft de raad redelijkerwijs kunnen besluiten tot het afwijzen van het verzoek van Ludinga om het bestemmingsplan te herzien. De raad mocht het verzoek in het licht van wat Ludinga heeft aangevoerd afwijzen. De met het besluit te dienen doelen zijn niet onevenredig in relatie tot de door Ludinga ondervonden nadelige gevolgen van het besluit. Het beroep is daarom ongegrond.
    Proceskosten
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    780-866