ECLI:NL:RBLIM:2022:7544, Rechtbank Limburg, 04-10-2022, ROE 22/1963
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening tegen de door verweerder verleende ontheffing voor het doden van konijnen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Er is geen sprake van een besluit met aanzienlijke milieueffecten - het gaat om het doden van een zeer beperk aantal konijnen over meerdere jaren - en daarom is er geen verplichting tot het houden van inspraak op grond van het Verdrag van Aarhus. Mede gezien het (zeer) incidentele karakter van de ontheffing wordt er voorts geen onevenredige afbreuk gedaan aan een gunstige staat van instandhouding.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/1963
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 oktober 2022in de zaak tussen
    
      
        
        Stichting Fauna4Life, uit Amstelveen en Stichting Animal Rights, uit Den Haag, verzoekers
      (gemachtigde: mr. M. van Duijn),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg (verweerder)
    (gemachtigden: mr. I.C.J. Feron en G.J.C. Bongers).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Faunabeheereenheid Limburg uit Roermond (hierna: de Faunabeheereenheid).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing.
    
    
    
      Verweerder heeft de aanvraag om ontheffing met het besluit van 2 augustus 2022 (bestreden besluit) verleend. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekers, [naam 1] (adviseur van de Stichting Animal Rights) en [naam 2] (directeur van die stichting), de gemachtigden van verweerder en [naam 3] namens de Faunabeheereenheid.  
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Het opzettelijk doden van konijnen is op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verboden. In 2004 is het konijn op de landelijke vrijstellingslijst geplaatst op grond van het destijds geldende artikel 65, eerste lid, van de Flora- en faunawet. Daarmee werd bereikt dat gedurende het hele jaar met toegestane middelen op konijnen kan worden gejaagd. Deze landelijke vrijstelling is in 2017 onder de Wnb voortgezet in artikel 3.1, tweede lid, van de Regeling natuurbescherming (Rnb). Die geldt voor grondgebruikers.
    
    
    
      1.1.
      In aanvulling op een landelijke vrijstelling, kunnen gedeputeerde staten een ontheffing van verbodsbepalingen uit de Wnb verlenen op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Deze ontheffing ziet op een beperking van de omvang van de populatie van bepaalde diersoorten en kan worden verleend met het oog op de in dat artikel opgenomen doelen.
      
    
    
      1.2.
      De Faunabeheereenheid heeft op 29 oktober 2020 een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, onder c, sub 1º en onder b, sub 2º, van de Wnb aangevraagd om ter voorkoming van gewasschade jaarrond konijnen in geheel Limburg op percelen met schadegevoelige gewassen of tot maximaal 250 meter daarvandaan te mogen doden met specifiek inzetbare middelen en methoden. Voorgesteld wordt om het gebruik van de ontheffing mogelijk te maken bij totale sneeuwbedekking op niet afgerasterde percelen met kapitaal intensieve houtige gewassen. De Faunabeheereenheid heeft dit verzocht op basis van het door verweerder goedgekeurde ‘Faunabeheerplan Limburg 2020-2026’ (hierna: het Faunabeheerplan). 
      
      
        2.	 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde ontheffing verleend en daaraan voorschriften verbonden. De ontheffing is geldig vanaf 1 augustus 2022 tot en met 31 december 2026 en mag enkel worden ingezet om ernstige schade te voorkomen of  te beperken op percelen met schadegevoelige gewassen en tot 250 meter daarbuiten, bij het ontbreken van andere preventieve oplossingen. 
        Volgens verweerder blijkt uit de evaluatie van de afgelopen faunabeheerperiode (2015-2020) dat ondanks de inzet van diverse preventieve middelen, er in bepaalde gevallen nog steeds schade optrad of dreigde. Van telers die jaarlijks rouleren met kapitaalintensieve houtachtige gewassen over verschillende percelen kan niet altijd in redelijkheid worden verlang dat alle teelten preventief worden afgerasterd, dat is veel te duur. Op de niet afgerasterde percelen ontstaat in de winter snel veel schade als er complete sneeuwbedekking ligt en de houtige gewassen als enige nog bereikbaar zijn als voer voor de konijnen. Om die reden is het volgens verweerder noodzakelijk dat een ontheffing (preventief) wordt verleend om schade te voorkomen of te beperken bij totale sneeuwbedekking op dergelijke percelen en een zone van 250 meter daaromheen. In Limburg is het konijn een algemene soort. De aantalsontwikkeling van de soort laat een significante, matig toenemende trend (<5%) zien over de periode 1997-2018 in Limburg. Landelijk is een dalende trend van de populatieomvang te zien. De ontheffing, die naar verwachting, gezien het verleden maar incidenteel wordt ingezet, ziet toe op het vangen en doden van konijnen. Het aantal gedode konijnen om schade aan gewassen te voorkomen zal zeer gering zijn in vergelijking tot de omvang van de populatie. De staat van instandhouding zal door de zeer incidentele inzet van deze ontheffing niet verder in het geding komen.   
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
    
    
    
      
        Is sprake van een spoedeisend belang?
      
    
    
    4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er een spoedeisend belang bestaat bij het treffen van een voorlopige voorziening, omdat de Faunabeheereenheid en verweerder ter zitting desgevraagd hebben verklaard dat het niet uitgesloten is dat zij op korte termijn van de ontheffing voor het doden van konijnen gebruik willen maken.
    
    
      
        Had de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast moeten worden in het licht van het Verdrag van Aarhus?
      
    
    
    5. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de Wnb-ontheffing een zogenaamd Aarhus-besluit is, omdat deze ontheffing aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Dit betekent dat reeds bij de totstandkoming van de ontheffing inspraak geboden dient te worden. Omdat in de Wnb niet dwingend is voorgeschreven dat een bestuursorgaan inspraak biedt voordat beslist wordt op een aanvraag voor een ontheffing, is artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus niet correct geïmplementeerd. Gelet hierop had verweerder afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing moeten verklaren.
    
    6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Aarhus voortvloeit dat verweerder gehouden is tot het houden van inspraak, indien een besluit aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Niet betwist is dat het bestreden besluit niet gaat over het al dan niet toestaan van een activiteit die in bijlage 1 van het Verdrag van Aarhus wordt genoemd. Evenmin is betwist dat er in de Wnb geen inspraakverplichting is voor de ontheffing. De voorzieningenrechter ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag of de ontheffing een andere activiteit is die aanzienlijke milieueffecten, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Aarhus kan hebben. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dit niet het geval, omdat de ontheffing bedoeld is voor uitzonderlijke situaties en naar verwachting slechts een heel beperkt aantal konijnen gedood zullen worden met toepassing van de ontheffing. Deze verwachting heeft verweerder mogen baseren op het aantal konijnen dat op basis van de eerdere ontheffing is gedood in de afgelopen vijf jaar en de ter zitting onweersproken verklaring dat in heel Limburg 400 konijnen door de jacht zijn gedood in het afgelopen jaar tegenover 1800 via de landelijke vrijstelling voor grondgebruikers. De stelling van verzoekers dat als gevolg van het onlangs afgekondigde landelijke jachtverbod veel vaker gebruik zal worden gemaakt van deze ontheffing volgt de voorzieningenrechter niet. Deze stelling betreft een onzekere toekomstige gebeurtenis en is niet onderbouwd. Ter zitting is niet weersproken dat de konijnen die anders via de jacht gedood zouden worden nu via de landelijke vrijstelling en niet via deze ontheffing gedood zullen worden aangezien dat (administratief) veel makkelijker is voor grondgebruikers. Ook is het konijn niet opgenomen als soort in de bijlagen van de Habitatrichtlijn. 
    
    
      6.1.
      Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de ontheffing geen aanzienlijke milieueffecten heeft / kan hebben. Verweerder was dus niet verplicht tot het houden van inspraak op grond van het Verdrag van Aarhus. Indien blijkt dat in de toekomst vaker dan incidenteel gebruik zal worden gemaakt van de ontheffing - er gelden rapportageverplichtingen in dit verband -, kunnen verzoekers een verzoek om intrekking van de ontheffing indienen. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Wordt met de ontheffing afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn?
        
      
      
      7. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de ontheffing niet verleend had mogen worden, omdat de gunstige staat van instandhouding van het konijn in het geding is. Volgens hen wordt met name niet voldaan aan artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, aangezien de konijnenpopulatie volgens een rapport van de Zoogdiervereniging van 1 oktober 2020 sinds 1950 is afgenomen met 68%. Het konijn is daarom sinds 14 oktober 2020 opgenomen op de Rode Lijst zoogdieren. Daarnaast concludeerde Wageningen Environmental Research in maart 2022 dat de staat van instandhouding van het konijn zeer ongunstig is. 
      
      8. De verleende ontheffing maakt bestrijding van het konijn mogelijk in aanvulling op de landelijke vrijstelling voor grondeigenaren. Of een dergelijke ontheffing kan worden verleend moet worden beoordeeld aan de hand van de voorwaarden die zijn neergelegd in de artikelen 3.8, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb, mede bezien in het licht van de reeds eerder verleende landelijke vrijstelling. Dat betekent dat de ontheffing kan worden verleend als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
      a. a) er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
      b) de ontheffing is nodig ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
      c) er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van het konijn in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. 
      
      
        In artikel 3.15, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, kunnen worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken. Het konijn wordt in artikel 3.1, onder d, van het Besluit natuurbescherming (Bnb) aangewezen als dier als bedoeld in artikel 3.15, eerste lid, van de Wnb. 
      
      
      9. De voorzieningenrechter overweegt dat het konijn ingevolge artikel 3.15, eerste lid, van de Wnb in samenhang met artikel 3.1 van het Bnb is aangewezen als dier dat niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd en in het gehele land schade veroorzaakt. Vanwege de plaatsing op de landelijke vrijstellingslijst geldt als uitgangspunt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Dit neemt niet weg dat verweerder in geval van betwisting hiervan aannemelijk moet maken dat de gunstige staat van instandhouding niet in het geding is. Hiertoe heeft verweerder erop gewezen dat het konijn in Limburg een algemene soort is en de aantalsontwikkeling van de soort een significante, matig toenemende trend laat zien in Limburg. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat niet betwist is dat in de periode 2015-2019 voor in totaal 17 konijnen ontheffingen preventief zijn doorgeschreven aan grondgebruikers, terwijl ter zitting door de Faunabeheereenheid onweersproken is verklaard dat in één jaar in Limburg 1800 konijnen via de landelijke vrijstelling voor grondeigenaren zijn gedood en 400 via de jacht. Alleen in 2016 zijn op basis van de eerder verleende ontheffing konijnen gedood vanwege zodanige sneeuwval dat inzet toegestaan was. Dit betekent naar het de oordeel van de voorzieningenrechter dat de ontheffing naar verwachting zeer incidenteel zal worden ingezet, zodat de staat van instandhouding door de ontheffing niet (verder) in het geding komt. Dat, zoals door verzoekers gesteld, het aantal konijnen dat op grond van de ontheffing gedood zal worden groter zal worden als gevolg van het verbieden van de jacht, volgt de voorzieningenrechter niet, omdat ter zitting door de Faunabeheereenheid onweersproken is verduidelijkt dat een grondgebruiker veel makkelijker en sneller gebruik kan maken van de landelijke vrijstelling, omdat hij dit niet via de Faunabeheereenheid hoeft te doen. De voorzieningenrechter komt dit standpunt niet onjuist / niet onredelijk voor. Tevens kan van de ontheffing op grond van de daaraan verbonden voorschriften 1 en 2 slechts gebruik worden gemaakt ter voorkoming van ernstige gewasschade en indien andere oplossingen, beschreven in de Faunaschade Preventiekit van Bij12, om schade te voorkomen onvoldoende zijn gebleken. In de Faunaschade Preventiekit, module haasachtigen wordt het gaasraster als preventieve maatregel genoemd om gewasschade door konijnen te voorkomen of te beperken. In het Faunabeheerplan is aangegeven dat op percelen met meerjarige en vaste teelten het plaatsen van een konijn werend raster gezien wordt als een andere bevredigende oplossing. Dit betekent dat van de ontheffing enkel gebruik kan worden gemaakt ter preventie van ernstige gewasschade bij een gerasterd perceel of bij totale sneeuwbedekking op een niet gerasterd perceel waar jaarlijks kapitaalintensieve houtachtige schadegevoelige gewassen worden gerouleerd (voorschrift 3). De voorzieningenrechter overweegt voorts dat de Rode Lijst Zoogdieren afhankelijk van de mate van bedreiging verschillende categorieën kent, oplopend van ‘gevoelig’, ‘kwetsbaar’, ‘bedreigd’, ‘ernstig bedreigd’ tot ‘verdwenen’. Blijkens de publicatie van de geactualiseerde Rode Lijst Zoogdieren in de Staatscourant (Stcrt. 3 november 2020, 56788) en de toelichting daarop is het konijn in de categorie ‘gevoelig’ ondergebracht, derhalve de laagste categorie. Uit de toelichting op de Rode Lijst volgt dat de omvang van de populatie weliswaar fors is afgenomen, maar dat de staat van instandhouding niet in het geding is. De verwijzing ter zitting naar rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak van de civiele voorzieningenrechter van 16 augustus 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:8234) volgt de voorzieningenrechter niet, omdat dit gaat over de mogelijkheden op dit moment van plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst. Deze plaatsing ligt, afgezien van het feit dat de vrijstellingslijst een algemeen verbindend voorschrift is, niet ter beoordeling voor.
      
    
    
      9.1.
      Op grond van het voorgaande heeft verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk gemaakt dat door het verlenen van de aangevraagde ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige instandhouding van het konijn in de provincie Limburg. Indien blijkt dat in de toekomst vaker dan incidenteel gebruik zal worden gemaakt van de ontheffing - er gelden rapportageverplichtingen in dit verband - en de gunstige staat van instandhouding in het geding zou komen, kunnen verzoekers een verzoek om intrekking van de ontheffing indienen. Het betoog slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dit betekent dat de ontheffing niet geschorst wordt. Verzoekers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:  4 oktober 2022.
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Over het faunabeheerplan, zie artikel 3.2 van de Rnb.
  
  
    Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 
    22 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:814).
  
  
     Het betreft de periode 2015 t/m 2019. Het gaat in totaal om 17 konijnen die allemaal in 2016 (vanwege hevige sneeuwval) zijn gedood.
  
  
     Zie ook voetnoot 3 en de bijbehorende tekst.