ECLI:NL:RBMNE:2022:4970, Rechtbank Midden-Nederland, 16-11-2022, UTR 22/1600
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wob-verzoek campagne om niet te geven aan daklozen van gemeente Almere, gegrond beroep.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1600 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (verweerder)
    (gemachtigde: mr. R. Hussein).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In het besluit van 20 september 2021 (primair besluit) heeft verweerder onder toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) op verzoek van eiser een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    
    
    
      In het besluit van 22 februari 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van verweerder. Namens verweerder is verder [A] verschenen. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Eiser heeft op 13 juli 2021 verzocht om alle informatie met betrekking tot de campagne om niet te geven aan daklozen openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het gaat eiser daarbij om alle informatie, waaronder documenten, e-mails, appjes, smsjes, audio-opnames en video-opnames. Op 16 juli 2021 heeft verweerder hierover contact gehad met eiser, waarin eiser heeft verduidelijkt dat het Wob-verzoek ziet op alle informatie over de totstandkoming van de campagne. 
    
    2. Verweerder heeft bij besluit van 20 september 2021 besloten de aanvraag van eiser in te willigen en de gevraagde informatie openbaar te maken, met uitzondering van de informatie die is geweigerd met toepassing van de weigeringsgronden in de Wob. Verweerder heeft verschillende onderdelen van de beschikbaar gestelde documenten gelakt met toepassing van artikel 10, eerste lid, onder c en d, van de Wob, artikel 10, tweede lid, onder b, e en g van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft daarbij informatie die geen relatie heeft met de scope van het Wob-verzoek van eiser weggelakt onder de vermelding “buiten scope”.
    
    3. Naar aanleiding van het bezwaar van eiser heeft de bezwaarschriftencommissie op 14 december 2021 een advies uitgebracht en geoordeeld dat het primaire besluit in stand kan blijven. De bezwaarschriftencommissie ziet in de overgelegde documenten geen aanleiding om daaruit te concluderen dat verweerder nog meer documenten heeft die vallen onder het Wob-verzoek. De bezwaarschriftencommissie heeft verder de gecensureerde en ongecensureerde versies van de stukken ontvangen en vergeleken. De weigeringsgronden zijn correct toegepast met inachtneming van de Wob. Het besluit is daarom zorgvuldig genomen en de verzochte documenten zijn aan eiser verstrekt. 
    
    4. Verweerder heeft in het bestreden besluit van 22 februari 2022 het bezwaar van eiser ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. Eiser heeft de rechtbank verzocht om vrijstelling van betaling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. Eiser heeft met de overgelegde gegevens aannemelijk gemaakt dat hij niet voldoende inkomsten of vermogen heeft om het verschuldigde bedrag aan griffierecht te betalen. Het beroep op betalingsonmacht slaagt. Eiser wordt vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen.
    
    6. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder niet alle documenten heeft verstrekt en dat er te veel is weggelakt. Daarbij verzoekt hij de rechtbank om de gelakte en ongelakte versies van de documenten te controleren en wijst daarbij op de reputatie van de overheid van het continue achterhouden van informatie. 
    
    7. Verweerder merkt in het verweerschrift op dat eiser niet heeft geconcretiseerd welke documenten volgens hem niet zouden zijn verstrekt. Verweerder ziet in de overgelegde stukken geen aanleiding voor de conclusie dat er nog meer stukken zijn die onder het Wob-verzoek zouden vallen en dus overgelegd zouden moeten worden. Verweerder stelt zich verder in het verweerschrift op het standpunt dat op de juiste wijze toepassing is gegeven aan de weigeringsgronden.
    
    8. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten nadat eiser daar toestemming voor heeft verleend.
    
    9. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser de gronden gericht tegen de weigeringsgronden onder artikel 10, eerste lid, onder d en artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob ter zitting heeft laten vallen, omdat het hem niet om die geweigerde gegevens te doen is in deze zaak. De rechtbank zal daar daarom geen oordeel over geven. 
    
    10. Verder is van belang dat op dit geding de Wob nog van toepassing is en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar de bestreden besluiten zijn van vóór die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing.
    
    
      
        Heeft verweerder alle documenten ten behoeve van het Wob-verzoek van eiser verstrekt? 
      
    
    
    11. De rechtbank overweegt dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 juli 2018 volgt dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder dit bestuursorgaan berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan dient evenwel inzichtelijk te maken op welke wijze het naar de verzochte documenten heeft gezocht.
    
    12. Het is dus in eerste instantie aan verweerder om het onderzoek toe te lichten dat is verricht naar de beschikbare documenten. De rechtbank is van oordeel dat wat verweerder hierover op de zitting heeft verteld onvoldoende concreet is. Verweerder heeft toegelicht dat de informatie is vergaard bij de verschillende betrokken afdelingen binnen de gemeente en dat iedere afdeling afzonderlijk de stukken heeft aangeleverd. Het is de gemachtigden van verweerder niet bekend of er ook met betrekking tot de bedelcampagne sms’jes zijn gestuurd en of er in dat kader is geappt. Ook is niet bekend of de betrokken ambtenaren is gevraagd of dergelijk telefoonverkeer heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft verder toegelicht dat het beleid van verweerder is om te kijken wat er in het Wob-verzoek staat en dat aan de hand daarvan wordt gekeken welke gegevens er kunnen worden verstrekt. Verweerder heeft hiermee onvoldoende toegelicht welke systemen zijn geraadpleegd, dan wel of alle gegevensdragers zijn nagezocht en of alle betrokken medewerkers op een deugdelijke manier zijn bevraagd. De rechtbank vindt, nu onduidelijk is of deugdelijk onderzoek is verricht, de mededeling van verweerder dat alle informatie die onder de reikwijdte van het onderzoek valt is verstrekt, aldus niet geloofwaardig. Gelet hierop is het beroep van eiser gegrond. De rechtbank zal overgaan tot een beoordeling van de overige beroepsgronden. 
    
    
      
        Over de weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob (economische of financiële belangen publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen)
      
    
    
    13. Een bestuursorgaan kan het verstrekken van informatie weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in geding zijn. De economische of financiële belangen kunnen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond is in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze weigeringsgrond van toepassing te achten.
    
    14. De rechtbank overweegt dat verweerder in de besluitvorming de toepassing van deze weigeringsgrond niet heeft genoemd of gemotiveerd, terwijl er wel in de bijlagen is gelakt met toepassing van deze weigeringsgrond. Verweerder heeft dit op de zitting beaamd. De rechtbank stelt dus vast dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd is. De beroepsgrond van eiser slaagt. 
    
    
      
        Over de weigeringsgronden artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob (vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden)
      
    
    
    15. Van bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is (slechts) sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond, neergelegd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. De weigeringsgrond dient naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan - de meest algemene weigeringsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad.
    
    16. De rechtbank overweegt dat verweerder op de zitting heeft erkend dat de weigeringsgronden c en g niet consequent zijn toegepast en door elkaar lopen. Ook heeft verweerder aangegeven dat er twijfel bestaat over of de toepassing van deze gronden wel in alle gevallen juist is gegaan. Bij nadere vraagstelling op de zitting over de toepassing van weigeringsgrond g in bijlage 12 van het procesdossier is gebleken dat verweerder desgevraagd niet kon motiveren waarom het betreffende onderdeel is gelakt en deze weigeringsgrond is toegepast. Ook heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat zij het bestreden besluit niet kan verdedigen op deze beide weigeringsgronden, omdat een aantal dingen niet goed zijn gegaan. Verweerder heeft daarbij niet concreet aangegeven om welke specifieke weigeringen en in welke bijlagen het daarbij gaat. De rechtbank is daarom van oordeel dat het beroep van eiser gericht tegen het toepassen van de weigeringsgronden c en g slaagt.  
    
    
      
        Over de weigeringsgrond artikel 11, eerste lid, van de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen) 
      
    
    
    17. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder een persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd dat ambtenaren de vrijheid hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.
    
    18. De rechtbank overweegt dat verweerder op de zitting desgevraagd ten aanzien van de toepassing van deze weigeringsgrond in bijlage 38 - wat als voorbeeld is genoemd - niet kon motiveren waarom het is toegepast. De toepassing van deze weigeringsgrond is ook onvoldoende gemotiveerd in het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    19. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft ter zitting ook aangegeven graag opnieuw integraal naar het besluit te willen kijken. De gemachtigde op de zitting heeft verder aangegeven niet de bevoegdheid te hebben om het besluit in te trekken. Dit betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. Verweerder moet een nieuw besluit nemen, rekening houdend met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. Verweerder moet daarbij concreet motiveren op welke wijze er is gezocht naar documenten die betrekking hebben op het verzoek van eiser. Dit betekent dat verweerder inzicht geeft in welke systemen, dan wel gegevensdragers daarbij zijn geraadpleegd en welke afdelingen en of in welke hoedanigheid bepaalde personen zijn bevraagd en waarom deze zijn bevraagd. Indien blijkt dat niet volledig is gezocht, moet dit alsnog worden gedaan en dient er met betrekking tot daarbij mogelijk nieuw naar voren gekomen informatie, te worden bekeken of er al dan niet weigeringsgronden moeten worden toegepast. Voorts dient verweerder de reeds toegepaste weigeringsgronden integraal opnieuw te beoordelen zoals ook is verzocht. Verweerder dient in het nieuwe besluit bij de motivering met betrekking tot de bijlagen de nummering van de bijlagen uit het procesdossier aan te houden. 
    
    20. Er is de rechtbank niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Zwijnenberg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022.
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd om 
      
      
        					          de uitspraak te ondertekenen. 
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2308.
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 9 april 2014, (ECLI:NL:RVS:2014:1231).
  
  
     ABRvS, van 15 april 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:1079).
  
  
     Vergelijk de uitspaak van de ABRvS van onder meer 6 juni 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:1873).
  
  
     Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37.
  
  
     ABRvS, van 1 juni 2022, (ECLI:NL:RVS:2022:1542).