ECLI:NL:RBDHA:2022:13797, Rechtbank Den Haag, 21-12-2022, SGR 21/2175
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Vergunningsplicht voor omzetten koopwoningen uit hoger prijssegment wordt buiten toepassing gelaten. In huisvestingsverordening en beleidsregel ook geen rekening houden met bestaande legale situaties.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/2175 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en
    
      
        
          [eiser 2]
        , uit [woonplaats], eisers
      (gemachtigde: mr. P.H. de Lange),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden
    (gemachtigde: mr. R. Lever).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van een omzettingsvergunning. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omzettingsvergunning met het besluit van 28 april 2020 geweigerd (primaire besluit). Met het besluit van 2 februari 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij de weigering gebleven (bestreden besluit).
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2022 op zitting behandeld. Verschenen zijn de heer [eiser 1], de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
      
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2. Eisers zijn vanaf 13 september 2013 rechthebbenden van het pand aan de [adres] [nummer 1] in [plaats] (het pand). Het pand was toen geen zelfstandige woonruimte maar verkamerd voor verhuur aan studenten. 
    
    
      2.1.
      Op 1 juli 2019 is de nieuwe Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2019 (Hvv 2019) in werking getreden. Die bepaalt dat voor het omzetten van alle zelfstandige woonruimten een vergunning nodig is.
      
        
      
      
    
    
      2.2.
      Eisers hebben op 28 april 2020 een aanvraag gedaan voor een omzettingsvergunning om het pand naar zeven onzelfstandige woonruimten om te zetten (de aanvraag). De omzettingsvergunning is geweigerd omdat de twee naburige panden (nummer [nummer 2] en [nummer 3]) al zijn verkamerd.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank beoordeelt of het college de omzettingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. 
      
    
    
      2.4.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Wat zijn de regels?
    
    
      3. De gemeenteraad kan een huisvestingsverordening vaststellen als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte in de gemeente. Het is verboden om zonder toestemming van het college bepaalde categorieën zelfstandige woonruimte in aan te wijzen gebieden naar onzelfstandige woonruimten om te zetten. In de huisvestingsverordening bepaalt de gemeenteraad de categorieën woonruimte en gebieden waarvoor dit geldt. 
    
    
    
      3.1.
      De aanvraag is geweigerd op grond van artikel 5, onderdeel b van de Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019 (Beleidsregel 2019). Op grond van die bepaling beslist het college in beginsel positief op een aanvraag als er zich tussen twee panden met onzelfstandige woonruimten tenminste horizontaal en - indien van toepassing - verticaal twee aaneengesloten zelfstandige woningen bevinden, dan wel andere panden, niet zijnde woonruimte. De rechtbank zal deze regel verder “de afstandsregel” noemen.
      
    
    
      3.2.
      Voor de panden nummer [nummer 2] en [nummer 3] zijn al met voorrang omzettingsvergunningen verleend op grond van het overgangsrecht. De afstandsregel, zoals die in de Beleidsregel 2019 is opgenomen, staat de vergunningverlening aan eisers in de weg.
      
    
    
      3.3.
      In het kader van de heroverweging in bezwaar is het bestreden besluit getoetst aan de op dat moment geldende Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020 (Hvv 2020) en de Beleidsregel 2019. De Hvv 2020 kent dezelfde vergunningplicht bij omzetting als de Hvv 2019. 
      
    
  
  
    Wat vinden partijen?
    
    
      4. Eisers betogen dat de algehele vergunningplicht voor het omzetten, zoals opgenomen in artikel 2, tweede lid, onder b van de Hvv 2020, in strijd is met de Huisvestingswet 2014. De noodzaak om alle zelfstandige woonruimte in de gemeente aan te wijzen als vergunningplichtig blijkt niet uit de Hvv 2020. Verder betogen eisers dat de vergunningplicht op grond van de Hvv 2019 en de opvolgende Hvv 2020 zonder overgangsrecht in werking is getreden, terwijl bij de verkrijging van het pand al sprake was van legale omzetting. Ook ontbreekt in de Beleidsregel 2019 voor de situatie van eisers overgangsrecht. Eisers vinden dat hun bestaande rechten in de Hvv 2020 en de Beleidsregel 2019 moeten worden geëerbiedigd. Het college mag eisers de vergunningplicht en de afstandsregel niet tegenwerpen. Verder is niet duidelijk waarom de afstandsregel in de Beleidsregel 2019 nodig is voor een goed woon- en leefklimaat. Het ontbreken van een eerbiedigende werking in de Hvv 2020 en de Beleidsregel 2019 is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, aldus eisers.
    
    
    
      4.1.
      Eisers betogen verder niet meer in aanmerking te kunnen komen voor een omzettingsvergunning, omdat het college de omzettingsvergunningen voor onbepaalde tijd verleent en de afstandsregel de uitgifte beperkt. De omzettingsvergunning kan worden gekwalificeerd als een schaars recht in de zin van de Europese Richtlijn 2006/123 (de Dienstenrichtlijn). De Hvv 2020 en Beleidsregel 2019 zijn daarom in strijd met de Dienstenrichtlijn. De Hvv 2020 en Beleidsregel 2019 zijn daarnaast in strijd met het stelsel van schaarse rechten op grond van het nationale gelijkheidsbeginsel.
      
    
    
      4.2.
      Het college neemt het standpunt in dat in de Hvv 2020 de noodzaak voor de vergunningplicht is gemotiveerd. Daarnaast is wel degelijk overgangsrecht opgenomen in de Beleidsregel 2019 voor de gevallen van vóór 1 april 2017 maar daaraan kunnen eisers geen rechten ontlenen. Verder voert het college aan dat het overgangsrecht uit de Beleidsregel 2019 niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, omdat een duidelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen de situatie van vóór en na 1 april 2007. Tenslotte voert het college aan dat bij de vaststelling van de Beleidsregel 2019 de belangen van bewoners en hun leefomgeving zijn meegewogen. De Beleidsregel 2019 is daarom niet in strijd met het motiveringsbeginsel. Een omzettingsvergunning is ook geen schaarse vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn of naar nationaal recht. De Hvv 2020 en de Beleidsregel 2019 zijn daarom niet in strijd met de Dienstenrichtlijn en het gelijkheidsbeginsel.
      
      
      
    
  
  
    Wat vindt de rechtbank?
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    5. De rechtbank overweegt dat zij een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Hvv 2020, indirect kan toetsen in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift berust. Dat noemt men exceptieve toetsing. Het moet dan niet gaan om een wet in formele zin. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het algemeen verbindend voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechtbank komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of het algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij de indirecte toetsing vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De enkele strijdigheid met formele beginselen, zoals het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel, leidt niet tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechtbank als gevolg van een gebrekkige of onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan de rechtbank het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. Een beleidsregel, in dit geval de Beleidsregel 2019, kan de rechtbank ook indirect toetsen.
    
    
      
        Is de Hvv 2020 in strijd met een hogere regel?
      
    
    
    6. De rechtbank overweegt dat de hoogste bestuursrechter heeft geoordeeld dat de gemeenteraad alle woonruimte op het hele grondgebied van de gemeente kan aanwijzen als vergunningplichtig. De gemeenteraad mag alleen gebruikmaken van die bevoegdheid als is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikel maakt de gemeenteraad alleen van zijn bevoegdheden gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Om alle woningen als vergunningplichtig aan te wijzen moet de rechtbank beoordelen of in de toelichting bij de Hvv 2020 voldoende is onderbouwd dat alle woonruimte in de gemeente schaars is én dat daarnaast een algehele vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    
    
      6.1.
      Uit de toelichting bij de Hvv 2020 en de daarin genoemde bijlagen, waar het college naar verwijst ter onderbouwing van de algehele vergunningplicht, trekt de rechtbank de volgende conclusies.
    
    
      6.2.
      In de toelichting wordt verwezen naar de Uitvoeringsagenda Wonen Leiden 2020-2030 (Uitvoeringsagenda) waarin huur- en koopwoningen in zes segmenten zijn verdeeld, namelijk goedkope, middeldure en dure huur- en koopwoningen. Het onderscheid bij huurwoningen is als volgt: woningen met een huurprijs van minder dan € 720 per maand, woningen met een huurprijs van € 720 tot € 1.100 en woningen met een huurprijs van meer dan € 1.100. Het onderscheid bij koopwoningen is als volgt: woningen met een koopprijs van minder dan € 200.000, woningen met een koopprijs van € 200.000 tot € 300.000 en woningen met een koopprijs van meer dan € 300.000.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat uit de toelichting blijkt dat sprake is van schaarste aan goedkope sociale huurwoningen; die schaarste blijkt uit de toename van de wachttijden en een afname van het aantal vrijkomende woningen. De rechtbank leidt verder uit de toelichting af dat het bij middeldure en dure huurwoningen vaak om particuliere verhuur gaat. Uit de toelichting blijkt namelijk dat particuliere verhuurders veelal goedkope, kleine appartementen kopen. Ongeveer de helft van die aankopen is onder de € 150.000. Deze goedkope koopwoningen worden veelal in het middeldure huursegment verhuurd. Uit de forse huurprijsstijgingen in de particuliere sector leidt de rechtbank af dat ook sprake is van schaarste aan middeldure huurwoningen. Uit de tabel op pagina 7 van de toelichting blijkt verder dat er weliswaar een krapte op de kopersmarkt is maar niet in alle segmenten. Bij duurdere koopwoningen, zoals vrijstaande - en 2-onder-1 kap woningen, was in 2020 nog sprake van een evenwichtige markt. De rechtbank leidt hieruit af dat er sprake is van schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen maar niet aan dure koopwoningen. 
      
    
    
      6.4.
      Daarnaast blijkt uit de toelichting dat veel woningen ook worden aangekocht om te verkameren en dus niet om als zelfstandige woningen te verhuren. 72% van alle woningen in Leiden, die zijn aangekocht om te verkameren, heeft een WOZ-waarde onder de € 300.000. De aankoop van een goedkope (starters)woning door mensen die er ook zelf willen gaan wonen, wordt daarmee bemoeilijkt. Verder blijkt het behoud van de middeldure huur- en koopwoningen belangrijk te zijn om een doorstroming vanuit de sociale huur op gang te brengen. Woningzoekenden worden hierdoor in staat gesteld om de verhuisbeweging te maken van een sociale huurwoning naar een meer passende middeldure huur- of koopwoning.
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank is van oordeel dat de conclusie van het college dat ook in het segment van dure woningen effecten van schaarste optreden onvoldoende is onderbouwd. Dat geldt ook voor de stelling dat het belangrijk is om deze sector te reguleren, om krapte in de grotere en duurdere koopwoningen te voorkomen. De toelichting bevat geen concrete onderzoeksgegevens die deze stelling onderbouwen. Alleen de schaarste en het belang van behoud van middeldure huur- en koopwoningen ten behoeve van de doorstroming uit het goedkope segment wordt in de toelichting afdoende onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom evenmin afdoende onderbouwd dat een algehele vergunningplicht, ook in het duurdere segment, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de toelichting bij de Hvv 2020 ontbreekt dus een onderbouwd oorzakelijk verband tussen de vergunningplicht in het hogere prijssegment en het tegengaan van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. 
      
    
    
      6.6.
      Eisers hebben onweersproken aangevoerd dat het pand op 1 januari 2022 een WOZ-waarde van € 607.000 heeft. De rechtbank sluit aan bij het onderscheid dat het college heeft gemaakt in de Uitvoeringsagenda en de toelichting bij de Hvv 2020. De rechtbank kwalificeert het pand daarom als een koopwoning uit het duurste segment en komt tot de conclusie dat de vergunningplicht, voor zover die ziet op koopwoningen uit het hoogste prijssegment, in strijd is met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel. De rechtbank komt tot het oordeel dat in dit geval de vergunningplicht op grond van de Hvv 2020 voor het omzetten en omgezet houden van het pand buiten toepassing moet blijven.
      
      
        
          Had voor de situatie van eisers overgangsrecht moeten worden opgenomen?
        
      
      
      
        7. Voor zover wel sprake zou zijn van een vergunningplicht overweegt de rechtbank het navolgende. De vergunningplicht uit de Hvv 2020 heeft onmiddellijke werking. In de Beleidsregel 2019 is overgangsrecht opgenomen. Artikel 19 van de Beleidsregel 2019 bepaalt dat bij wijze van overgangsrecht het college een omzettingsvergunning in beginsel verleent als een eigenaar een verkamerde woning vóór 1 april 2007 heeft verkregen en de woning ook vóór die datum al aantoonbaar verkamerd was. Het college motiveert dit overgangsrecht door te stellen dat vóór 1 april 2007 een eigenaar niet aansprakelijk was voor verbouwingen van zijn rechtsvoorganger. Met andere woorden: een koper hoefde voor die tijd niet na te gaan of alle benodigde vergunningen aanwezig waren. Daarnaast motiveert het college het overgangsrecht door te stellen dat er in de periode van 2000 tot 2008 brandveiligheidscontroles gehouden zijn in de kamerverhuurpanden. Bij constatering van illegale verkamering is toen niet opgetreden als de brandveiligheid in orde was. 
      
      
    
    
      7.1.
      Eisers betogen geen gebruik te kunnen maken van dit overgangsrecht; zij hebben het pand namelijk op 13 september 2013 verkamerd verkregen. Eisers vinden dat voor hun situatie ook eerbiedigend overgangsrecht moet gelden. De rechtbank overweegt dat allereerst duidelijk moet zijn wanneer de vergunningplicht is gaan gelden. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat - anders dan het college stelt - niet vanaf 1973 een algehele vergunningplicht voor het omzetten geldt maar sinds 1 juli 2015. De algehele vergunningplicht geldt voor Leiden namelijk sinds de inwerkingtreding van de “Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2015” (Hvv 2015) op 1 juli 2015. Vóór die tijd gold alleen een vergunningplicht voor zelfstandige woonruimte met een koopprijs beneden de koopprijsgrens van € 133.445,- dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens. Voor het omzetten van het pand was daarom tot en met 30 juni 2015 geen omzettingsvergunning nodig. 
      
    
    
      7.3.
      Verder overweegt de rechtbank dat het invoeren van een algehele vergunningplicht vanaf 1 juli 2015 niet betekent dat dan ook per die datum een vergunningplicht geldt voor het pand. Daarvoor moet de rechtbank eerst de vraag beantwoorden of de vergunningplicht vanaf 1 juli 2015 ook geldt voor het omgezet houden van het pand. De rechtbank overweegt dat het verbod op het omgezet houden van woonruimte zonder omzettingsvergunning sinds 1 juli 2017 valt onder artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet 2014. Er is namelijk bij de wijziging van de Huisvestingswet 2014 bewust voor gekozen om geen overgangsrecht op te nemen. In de Hvv 2015 gold enkel een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte maar niet voor het omgezet houden. De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat het verbod voor het omgezet houden van het pand nog niet gold onder de Hvv 2015 maar wel onder de Hvv 2019 en de Hvv 2020. In de Hvv 2019 en Hvv 2020 wordt namelijk verwezen naar artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. De rechtbank stelt vast dat voor het pand van eisers de vergunningplicht voor het omgezet houden voor het eerst gold op 1 juli 2019 onder de Hvv 2019 waarop het primaire besluit berust. De invoering van de Hvv 2019 heeft er dus toe geleid dat eisers worden beperkt in hun rechten tot gebruik van het pand voor kamerverhuur.
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt dat het niet is uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht. In zulke gevallen moet de gemeenteraad zich er wel zorgvuldig rekenschap van geven welke gevolgen dit voor bestaande legale situaties heeft en moeten de belangen, die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht voor het omgezet houden, zorgvuldig worden afgewogen tegen de belangen, die hiermee worden geschaad. Het invoeren van een vergunningplicht voor dit soort gevallen betekent namelijk voor eigenaren, in dit geval eisers, dat een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, ongedaan wordt gemaakt. Daarnaast overweegt de rechtbank dat bij belastende besluiten, zoals het weigeren van een omzettingsvergunning, het rechtszekerheidsbeginsel ook in de weg kan staan aan de onmiddellijke werking van nieuw aangescherpt beleid.
      
    
    
      7.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank blijkt niet dat bij de totstandkoming van de Hvv 2019 en de opvolgende Hvv 2020 de belangen zijn betrokken van woningeigenaren, zoals eisers, die rechtmatig hebben omgezet en omgezet hebben gehouden. Ook het beleid van het college werkt in het geval van eisers niet redelijk uit omdat daarbij geen rekening is gehouden met bestaande, legale gevallen zoals het geval van eisers. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit niet betrokken dat eisers vóór 2019 niet vergunningplichtig waren om het pand omgezet te houden en een voorheen legale situatie illegaal is geworden door invoering van de algehele vergunningplicht. Het college heeft zich in dat opzicht geen rekenschap gegeven welke gevolgen het bestreden besluit heeft voor eisers en de kamerbewoners van het pand. Het college heeft ten onrechte niet bezien of er aanleiding bestond om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb in het geval van eisers af te wijken van de beleidsregel. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
      
      
        
          Het beroep is gegrond
        
      
      
      8. Het beroep slaagt omdat de vergunningsplicht op grond van de Hvv 2020 buiten toepassing wordt gelaten. Daarnaast is het beroep gegrond omdat in de Hvv 2020 en in de Beleidsregel 2019 geen rekening is gehouden met het gegeven dat in het geval van eisers sprake was van een bestaande legale situatie. Het bestreden besluit is daarom in strijd genomen met het zorgvuldigheidsbeginsel en met de in artikel 4:84 Awb opgenomen verplichting om te bezien of er aanleiding is om af te wijken van de beleidsregel. De overige beroepsgronden kunnen daarom onbesproken blijven.
      
      
        
          Welke regels hanteert het college nu voor het omzetten?
        
      
      
      9. Tenslotte overweegt de rechtbank in verband met de gevolgen van de gegrondverklaring dat op 23 oktober 2021 de Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2021 in werking is getreden. Ook in deze Huisvestingsverordening geldt een algehele vergunningplichtig voor het omzetten van zelfstandige woonruimte. Artikel 5 bevat weigeringsgronden maar toepassing van die weigeringsgronden leidt niet tot de afwijzing van elke vergunningsaanvraag. Vanaf 20 oktober 2021 is ook de Tijdelijke beleidsregel woningomzetting en woningvorming Leiden 2021 (Beleidsregel 2021) in werking getreden. Op grond van artikel 3 van de Beleidsregel 2021 wijst het college elke aanvraag categorisch af. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de benodigde informatie daarvoor ontbreekt en niet alle consequenties kunnen worden overzien. Het college zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
    
      10.1.
      De rechtbank overweegt dat het college bij de hernieuwde beoordeling eerst moet vaststellen of voor het omgezet houden van het pand een vergunningplicht geldt en of die wel afdoende is onderbouwd. Voor het geval het college bij de nadere heroverweging in bezwaar en het nieuw te nemen besluit op bezwaar het voornemen heeft om toepassing te geven aan het per 20 oktober 2021 gewijzigde beleid, overweegt de rechtbank ten overvloede dat daarbij de toepasselijkheid en toepassing van het beleid nadrukkelijk moet worden bezien, met inachtneming van de geldende jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter, alsmede hetgeen is overwogen onder 7.4. en de omstandigheden van dit geval.
      
    
    
      10.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Perniciaro, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. G.P. Kleijn, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    
      
        Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
      
      
        De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen
      
    
    
    
      Artikel 3:46
      Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    
    
      Artikel 4:84
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
      
        Bijzondere wet
      
    
    
  
  
    Huisvestingswet 2014 (geldend vanaf 1 januari 2021)
    
    
      Artikel 2
    
    
      
        De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
      
      
        De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
      
    
    
      
        de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
      
      
        de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
      
    
    ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
      
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
      
      
        van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
      
      
        tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
      
    
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
  
  
    Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad 2019
    
    
      Artikel 2 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    
    1. De volgende categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
    
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken;
      
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd en
      
      
        van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte worden omgezet:
      
    
    2. Het bepaalde in het eerste lid is van toepassing;
    
      
        ten aanzien van het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens,
      
      
        ten aanzien van het samenvoegen van woonruimten: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens en
      
      
        ten aanzien van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte: op alle zelfstandige woonruimten.
      
    
    
  
  
    Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020
    
    
      Artikel 2 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    
    1. De in het tweede lid van dit artikel genoemde categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken;
      
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd;
      
      
        van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte worden omgezet, of
      
      
        worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten.
      
    
    2. Het bepaalde in het eerste lid is van toepassing;
    
      
        ten aanzien van het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens,
      
      
        ten aanzien van het samenvoegen van woonruimten: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens;
      
      
        ten aanzien van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte: op alle zelfstandige woonruimten; en,
      
      
        ten aanzien van woningvorming enkel in die gevallen waarbij ten minste een van de te vormen woonruimtes een gebruiksoppervlakte heeft van 40m² of kleiner.
      
    
    3. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing:
    
      
        ten aanzien van woonwagens;
      
      
        ten aanzien van woningen van een woningcorporatie die ten behoeve van herstructurering gesloopt worden;
      
      
        in die gevallen dat sprake is van inwoning.
      
    
    
    
      
        Beleidsregel
      
    
    
    
      
        Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leiden houdende regels omtrent reguleren kamerverhuur en woningvorming (Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019)
      
    
    
    
      Onttrekking
      Artikel 5.
      Op een verzoek om een onttrekkingsvergunning wordt –behoudens de overige bepalingen in deze beleidsregels– in beginsel positief beschikt, op voorwaarde dat:
    
    
      
        het quotum in een straat niet wordt overschreden.
      
      
        er, met uitzondering van de straten in de binnenste schil, tussen de woningen met onzelfstandige woonruimten tenminste horizontaal en indien van toepassing verticaal 2 aaneengesloten zelfstandige woonruimten zijn, dan wel andere panden niet zijnde woonruimte. Indien tussen de zelfstandige woonruimten of andere panden niet zijnde woonruimte een gang met minimale breedte aanwezig is, bedoeld als brandgang of toegang naar een achterpad, worden de woningen als aangesloten beschouwd.
      
    
    (…)
    
    
      Artikel 19
      Indien de huidige eigenaar een verkamerde woning voor 1 april 2007 in eigendom heeft verkregen en het pand ook voor die datum al aantoonbaar verkamerd was, en er geen onttrekkingsvergunning is afgegeven, wordt de onttrekkingsvergunning na aanvraag daartoe in beginsel alsnog afgegeven, mits er aan brandveiligheidsvoorschriften wordt voldaan. Om een beroep te kunnen doen op dit overgangsrecht dient de eigenaar binnen zes maanden na inwerkingtreding van deze beleidsregels een aanvraag hiertoe in te dienen.
    
    
    
      Bij de aanvragen van vergunning voor legalisatie van woningen die na 1 april 2007 zijn gekocht worden deze in behandeling genomen in volgorde van binnenkomst van een aanvraag.
    
    
    
      Artikel 20
      Indien in een straat verkamerde woningen voorkomen waarvoor geldt dat de legalisatievraag met betrekking tot onttrekking nog open staat, dan worden deze woningen, bij de beoordeling van iedere nieuwe aanvraag die daarna binnenkomt, zolang er nog geen duidelijkheid is over legalisatie of beëindiging van het gebruik, meegeteld bij de vaststelling van de vraag of het quotum al of niet is bereikt.
    
    
    
  
  
     Artikel 2, eerste lid, onder c in samenhang met artikel 2, tweede lid, onder c van de Hvv 2019.
  
  
     Artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014.
  
  
     Artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet 2014.
  
  
     Artikel 19 van Beleidsregel 2019.
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
  
  
     CRvB 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2120.
  
  
     ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157 en 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166.
  
  
     Het woord “goedkope” is vanaf 1 juli 2019 niet opgenomen in artikel 2 van de gewijzigde Huisvestingswet 2014. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging blijkt dat ook na 1 juli 2019 met “schaarste aan woonruimte” de “schaarste aan goedkope woonruimte” wordt bedoeld.
  
  
     Zie rechtsoverweging 5.3 en 5.4 in ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3011 en rechtsoverweging 7.4 en 7.5 in ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3008.
  
  
     Toelichting schaarste woningen in Leiden, Bijlage bij de Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020.
  
  
     Pagina 3, onder het kopje “Woningen”, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 3, onder het kopje “huurwoningen goedkoop (sociale huurwoningen)”, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 5, onder het kopje “huurwoningen middelduur en duur (particuliere huur), van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 6, derde alinea, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 7, eerste tabel, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 5, laatste alinea van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 6, laatste alinea, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 12, onder het kopje “Conclusie” van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Pagina 12, onder het kopje “Onrechtvaardige en onevenwichtige effecten” van de Toelichting schaarste woningen in Leiden.
  
  
     Artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Artikel 2, eerste lid, onder c in samenhang met artikel 2, tweede lid, onder c van de Hvv 2020.
  
  
     Hiermee doelt het college op de wijziging van artikel 40 van de Woningwet in 2007 waarmee is bepaald dat het in stand laten van een zonder vergunning opgericht bouwwerk verboden is.
  
  
     Artikel 2 en artikel 1, veertiende lid, van de Huisvestingsverordening 2007 Gemeente Leiden.
  
  
     ABRvS 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336.
  
  
     Artikel 2, tweede lid, onder c, van de Hvv 2015.
  
  
     ABRvS 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336.
  
  
     ABRvS 29 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN3366.
  
  
     Zie ook in dit verband Rb Den Haag 26 april 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:4112.