ECLI:NL:RBGEL:2023:986, Rechtbank Gelderland, 01-03-2023, AWB _ 21 - 4166
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Handhaving. Gedeeltelijke afwijzing handhavingsverzoek o.a. over gebruik perceel voor grondverzetbedrijf en stallen vrachtwagens. Beroep gegrond.
        Over de gedeeltelijke afwijzing van het handhavingsverzoek: controles die aan besluit ten grondslag lagen in dit specifieke geval niet representatief, omdat deze allen in de ochtenden hebben plaatsgevonden.
        Over de opgelegde last onder dwangsom: hoogte van de dwangsom en de afwijking van het beleid onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/4166 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van            in de zaak tussen
  
    
      
      [Eiser A] en [Eiseres B] , uit [plaats C] , eisers
    (gemachtigde: mr. M. Horseling)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe (het college)
      (gemachtigden: A. de Zeeuw en M. van Dijke).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan deze zaak deel: [D], handelend in zijn hoedanigheid als vennoot van de vennootschap onder firma “Grondverzetbedrijf [E] ” uit [plaats C] (het grondverzetbedrijf)
      (gemachtigde: S. van Westreenen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de gedeeltelijke afwijzing van hun handhavingsverzoek.  
    
    
    
      Op 25 juli 2019 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden. Het college heeft het handhavingsverzoek in eerste instantie afgewezen op 20 december 2019 (het primaire besluit). Met het besluit van 29 juli 2021 op het bezwaar van eisers heeft het college alsnog handhavend opgetreden ten aanzien van het parkeren van een vrachtwagen en de afwijzing voor de rest in stand gelaten. Het besluit om alsnog te handhaven was gevoegd bij de beslissing op bezwaar, maar in verband met een fout in de systemen van het college later, op 21 oktober 2021, verzonden. Het besluit van 29 juli 2021 vormt samen met het besluit van 21 oktober 2021 het bestreden besluit. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met hun gemachtigde en de gemachtigden van het college. De derde-partij is niet verschenen. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      Eisers wonen aan [het adres F] in [plaats C] . Naast hun perceel is het grondverzetbedrijf gevestigd aan [het adres G] . 
    
    
    
      Op het perceel van het grondverzetbedrijf geldt het Wijzigingsplan “ [het adres G] te [plaats C] ”. Het perceel heeft – voor zover relevant - een bedrijfsbestemming met een functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – opslag grondverzetbedrijf” en voor het westelijke gedeelte van het perceel geldt daarbij de functieaanduiding “specifieke vorm van agrarisch – niet bedrijfsmatig”. Aan de achterzijde van het perceel, in de noordwestelijke hoek, ligt een strook met de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – stalling vrachtwagen.”
    
    
    
      Partijen verschillen van mening over de werkzaamheden en het gebruik dat mag plaatsvinden binnen deze bestemming. Op 25 juli 2019 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van het volledige perceel voor het grondverzetbedrijf. Het college heeft dit verzoek op 20 december 2019 afgewezen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze afwijzing. Het college heeft in het bestreden besluit alsnog handhavend opgetreden ten aanzien van het parkeren van een vrachtwagen buiten de daarvoor bestemde strook, en de afwijzing voor het overige in stand gelaten. Het handhavingsbesluit maakt deel uit van de beslissing op bezwaar, maar is later – op 21 oktober 2021 – verzonden. Het verzoek om handhavend optreden is gedeeltelijk afgewezen, omdat het college tijdens diverse controles niet heeft geconstateerd dat bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden op het deel van het perceel dat op grond van het bestemmingsplan niet bedrijfsmatig mag worden gebruikt. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar, omdat die naar hun mening niet ver genoeg gaat. 
    
    
    
      Het college heeft later, op 9 en 26 augustus 2022, invorderingsbesluiten genomen, maar daartegen zijn geen gronden gericht. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      De rechtbank beoordeelt de (gedeeltelijke) afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De besluiten tot invordering maken geen deel uit van deze procedure, omdat eisers die niet hebben bestreden. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Dat betekent dat eisers gelijk krijgen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank zal daarbij eerst ingaan op de vraag of het college het verzoek om handhaving heeft kunnen afwijzen voor zover het gaat om het vermeende bedrijfsmatige gebruik van het perceel. Daarna gaat de rechtbank in op de beroepsgronden die zijn gericht tegen de opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van het parkeren van de vrachtwagen. 
    
    
    
      
        Zorgvuldigheid: rapporten toezichthouder representatief?
      
    
    
      1.1.
      Eisers stellen dat de rapporten van de toezichthouder niet representatief zijn, omdat de controles alleen in de ochtenden en winter hebben plaatsgevonden en het dan relatief rustig is bij het grondverzetbedrijf. Zij hebben dit eerder ook al in bezwaar naar voren gebracht.
      
    
    
      1.2.
      
        In het advies van de commissie bezwaarschriften, waarvan de motivering is overgenomen in de beslissing op bezwaar, staat: “de commissie constateert dat er controlerapporten bij het dossier zijn gevoegd van 22 november 2019, 29 november 2019, 5 december 2019, 9 december 2019, 14 december 2020 en 4 mei 2021. (…) De commissie overweegt dat er in de periode van november 2019 tot en met mei 2021 zes maal een onaangekondigde controle heeft plaatsgevonden. Over een geruime periode zijn diverse controles uitgevoerd. Daarbij zijn feitelijk geen overtredingen vastgesteld. De commissie is van mening dat het aantal uitgevoerde controles, verspreid over verschillende jaren, voldoende informatie oplevert om een beeld te vormen wat ter plekke gebeurt en om hier een zorgvuldig gemotiveerd besluit op te kunnen baseren. 
        
          De commissie volgt bezwaarmakers niet in hun standpunt dat meerdere controles zouden moeten worden uitgevoerd op verschillende tijdstippen, immers; tijdens de diverse controles zijn tot op heden feitelijk geen overtredingen vastgesteld.”
        
      
      
    
    
      1.3.
      Hoewel niet in elke zaak van een bestuursorgaan wordt verwacht dat het naar aanleiding van een handhavingsverzoek elke dag controleert, is wel vereist dat het aantal controles representatief is en dat de wijze van toezichthouden die door een bestuursorgaan wordt gekozen, deugdelijk is.
      
    
    
      1.4.
      Aan het handhavingsbesluit liggen de controles ten grondslag van 22 november 2019 (van 11.10-12.30 uur), 29 november 2019 (van 10-11.45 uur), 5 december 2019 (van 9.30-11.00 uur), 9 december 2019 (10.45-11.30 uur) en 4 mei 2021 (omstreeks 6.45 uur). 
      
    
    
      1.5.
      
        Uit deze gegevens blijkt dat er weliswaar meerdere controles op verschillende dagen hebben plaatsgevonden, maar ook dat al deze controles in de ochtenden waren. Eisers hebben zowel in bezwaar, als in beroep en op de zitting aangevoerd dat het bij het grondverzetbedrijf juist in de ochtenden rustig is, omdat de vrachtwagens meestal tegen de ochtend vertrekken en pas in de namiddag terugkeren. Het college heeft dit niet betwist. 
        Het college heeft in het bestreden besluit niet onderbouwd waarom de controles niet op andere momenten hebben plaatsgevonden en op de zitting verklaard dat ook niet is overwogen om de controles op andere momenten te laten plaatsvinden. Dat in het kader van invordering later wel controles in de avonden hebben plaatsgevonden, is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om te oordelen dat de controles wel representatief zijn. Deze zaak gaat namelijk niet over invordering, maar over de vraag of op het perceel gebruik in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt. Terzijde merkt de rechtbank op dat controles in het kader van invordering in de avonden wel tot constatering van overtredingen hebben geleid. Dat ondersteunt de stelling van eisers over de werktijden op het perceel. De rechtbank is daarom van oordeel dat de door het college verrichte controles niet representatief zijn geweest en dat het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek heeft. 
      
      
    
    
      1.6.
      De beroepsgrond slaagt. Dat betekent dat eisers gelijk hebben. Nu deze beroepsgrond van eisers slaagt, hoeft de rechtbank de andere beroepsgronden van eisers, over of er wel of niet meer overtredingen zijn, niet te bespreken, omdat het college een nieuw besluit zal moeten nemen. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen daarvan. 
      
      
      
        
          Formulering last
        
      
    
    
      2.1.
      Eisers stellen dat in de last had moeten worden geschreven dat er maximaal één vrachtwagen, en niet meer vrachtwagens, mogen worden gestald op de gronden waar dat in het bestemmingsplan is aangeduid. Ter zitting hebben eisers hun beroepsgrond over de onduidelijkheid van de last, over wanneer een dwangsom verbeurt, ingetrokken. 
      
    
    
      2.2.
      
        In het handhavingsbesluit staat “u moet het parkeren/stallen van de vrachtwagencombinatie (…) staken en gestaakt houden met uitzondering van de gronden die daarvoor specifiek bestemd zijn.”
        
          (…) “U moet de overtreding beëindigen door het (kort of lang) parkeren/stallen van de vrachtwagencombinatie op uw perceel te staken en gestaakt te houden met uitzondering van de gronden die daarvoor specifiek bestemd zijn.”
        
      
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank is van oordeel dat uit de last voldoende duidelijk volgt dat er geen vrachtwagencombinaties buiten de bestemde strook mogen worden geparkeerd/gestald. Het college heeft op de zitting ook bevestigd dat de last op die manier moet worden gelezen en dat het stallen van meerdere vrachtwagencombinaties op de daarvoor bestemde strook grond niet mogelijk is, omdat de strook daarvoor te klein is. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Hoogte dwangsom / Afwijking beleid
        
      
    
    
      3.1.
      Eisers stellen dat de dwangsom te laag is en de praktijk uitwijst dat er een onvoldoende prikkel van uitgaat richting derde-partij om de overtreding te beëindigen. Bovendien heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom afgeweken van het beleid en is die afwijking onvoldoende gemotiveerd. Het college bagatelliseert de (aard van de) overtredingen en heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom onvoldoende oog gehad voor de belangen van eisers. 
      
    
    
      3.2.
      
        In de last staat: “wij hebben onderdeel “Bedrijfsmatig strijdig gebruik Dwangsom 15.000-30.000 als bedrag ineens, 6 weken” uit bijlage 5 als basis gebruikt.”
        
          (…)
        
        
          “We hebben gekozen om af te wijken van het beleid door het bedrag te verlagen van 15.000 naar 5.000 (gelet op de aard van de overtreding) en dit bedrag niet ineens op te leggen, maar per overtreding, waarbij na 5 keer een overtreding te hebben geconstateerd de maximale dwangsom van 5000 is verbeurd.”
        
        
          (…)
        
        
          “Stopt u de overtreding niet per direct? Of begint de overtreding opnieuw? Dan moet u 1000,- betalen per keer dat de overtreding plaatsvindt. U betaalt maximaal 5000.”
        
      
      
      
        Ter zitting heeft het college toegelicht dat is afgeweken van het beleid vanwege de aard van de overtreding. Het college heeft alleen geconstateerd dat een vrachtwagen verkeerd geparkeerd stond. Door het verkeerd parkeren van een vrachtwagen is bovendien niet tot nauwelijks sprake van economisch gewin voor het grondverzetbedrijf en dit rechtvaardigt de oplegging van een lagere dwangsom, aldus het college.
      
      
    
    
      3.3.
      De bedragen van een dwangsom moeten in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat voor overtredingen als deze volgens het geldende beleid een dwangsom moet worden opgelegd van tussen de € 15.000,- en € 30.000,- ineens. 
        Verder staat in het beleid - voor zover van belang -: 
        
          “De in de dwangsombeschikking gekozen hoogte van de dwangsom moet steeds voldoende onderbouwd zijn in die zin, dat de hoogte van de dwangsom gebaseerd/afgestemd is op de inhoud van deze beleidsregel.
        
        
          In de beschikking kan dan in het algemeen worden volstaan met verwijzing naar deze beleidsregel. Echter, in specifieke situaties is maatwerk noodzakelijk. Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan (naar boven of beneden) worden afgeweken van de hoogte van de dwangsom, begunstigingstermijn en/of het maximumbedrag in de tabellen in de bijlage. In deze bijzondere gevallen moet in de beschikking de afwijking goed gemotiveerd worden.
        
        
          Voor overtredingen die niet in de tabellen zijn opgenomen, wordt aan de hand van de feiten en omstandigheden van het concrete geval bekeken wat redelijke dwangsomhoogten en termijnen zijn.”
        
        Een bestuursorgaan moet overeenkomstig de beleidsregel handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
      
      
    
    
      3.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom en afwijking van het beleid onvoldoende heeft gemotiveerd. Het uitgangspunt is namelijk dat het college volgens zijn beleid handelt en dat betekent hier dat een dwangsom had moeten worden opgelegd tussen de € 15.000 en € 30.000 ineens. 
        Weliswaar biedt het beleid ruimte om hiervan af te wijken, maar dat geldt volgens de tekst van het beleid alleen in “bijzondere gevallen” en alleen als de afwijking “goed gemotiveerd wordt”. Daarvan is hier geen sprake.
        Het college heeft niet onderbouwd dat sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan van het beleid moest worden afgeweken. 
        Het college heeft alleen onderbouwd dat hier een lagere dwangsom (van € 1.000,- per overtreding met een maximum van € 5.000,- in plaats van € 15.000,- - € 30.000,- als bedrag ineens) is opgelegd vanwege “de aard van de overtreding” en omdat met het verkeerd parkeren van een vrachtwagen geen sprake is van economisch gewin voor het grondverzetbedrijf. Deze onderbouwing is onvoldoende om zo’n forse vermindering van de hoogte van de dwangsom te rechtvaardigen. Eisers hebben ter zitting namelijk onbetwist gesteld dat het niet enkel gaat om één verkeerd geparkeerde vrachtwagen, maar dat het gaat om meerdere vrachtwagens die dagelijks buiten het daarvoor bestemde bestemmingsvlak staan. Dat het college niet meer of geen andere overtredingen heeft geconstateerd kan eisers niet worden tegengeworpen, omdat de rechtbank hiervoor onder 1.5. heeft geoordeeld dat de controles in dit geval niet representatief zijn geweest. 
        Verder hebben eisers er ter zitting nog op gewezen dat het met de nu opgelegde lagere dwangsom niet is uitgesloten dat het grondverzetbedrijf de (gevolgen van de) overtredingen op de koop toeneemt, omdat het denkbaar is dat het stallen van vrachtwagens elders duurder is. Nu het college dit niet heeft weerlegd, is ook onvoldoende onderbouwd of met de gekozen hoogte van de dwangsom sprake is van een voldoende financiële prikkel om de overtreding te beëindigen. De beroepsgrond slaagt.  
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.1.
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. In de eerste plaats heeft er geen representatief onderzoek plaatsgevonden naar mogelijke andere overtredingen op het perceel. Voor zover er wel handhavend is opgetreden is de hoogte van de opgelegde dwangsom in afwijking van het handhavingsbeleid onvoldoende gemotiveerd. Dit betekent dat eisers gelijk hebben en dat het college een nieuw besluit moet nemen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover het handhavingsverzoek daarin is afgewezen en voor wat betreft de hoogte van de dwangsom. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om er zelf een beslissing over te nemen. Ook draagt de rechtbank het college niet op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat te verwachten is dat een nader onderzoek nodig is van het college om de gebreken te herstellen en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank hecht eraan om eisers nog het volgende mee te geven. 
      
      
        Dat het bestreden besluit wordt vernietigd, betekent niet automatisch dat het college alsnog handhavend gaat optreden tegen andere overtredingen op het perceel. Dit zal in de eerste plaats afhangen van of het college na het verrichten van meer controlebezoeken andere overtredingen constateert. Verder is ter zitting gebleken dat het college inmiddels een principeverzoek in behandeling heeft van het grondverzetbedrijf om het huidige gebruik van het perceel te legaliseren. Het hangt ook van die procedure af of het college alsnog handhavend zal moeten optreden. Bij een eventuele legalisatie van overtredingen bestaat die verplichting namelijk niet (meer). 
      
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      4.4.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze proceskostenvergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 29 juli 2021, aangevuld met het besluit van 21 oktober 2021, voor zover daarin het verzoek om handhaving is afgewezen en voor zover daarin de hoogte van de dwangsom is bepaald op € 1.000,- per overtreding met een maximum van € 5.000,-;
    - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1542 (https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2020:1542).
  
  
     Beleidskader uitvoering VTH-taken Regio Rivierenland (2020-2024), bijlage 5.
  
  
     Artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Beleidskader uitvoering VTH-taken Regio Rivierenland (2020-2024), bijlage 5.
  
  
     Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.