ECLI:NL:RBMNE:2022:3528, Rechtbank Midden-Nederland, 02-09-2022, 21/5104
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Pand zonder omgevingsvergunning omgezet naar onzelfstandige kamerbewoning. Het college heeft onterecht geconstateerd dat het overgangsrecht aan handhavend optreden in de weg staat. Beroep gegrond. Bestreden besluit vernietigd.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/5104 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. Zevenboom),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] (het college)
    (gemachtigden: H. Smit en R. Mohanlal).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser woont aan de [adres] in [plaats] . Eiser heeft bij het college een handhavingsverzoek ingediend. In het handhavingsverzoek stelt eiser dat het pand aan de [pand] (het pand) in [plaats] zonder een vereiste omgevingsvergunning is gesplitst in meerdere woonruimten. 
    
    
    
      Het college heeft het handhavingsverzoek van eiser afgewezen in het besluit van 27 oktober 2020 (het primaire besluit). Het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit is door het college ongegrond verklaard in het bestreden besluit van 25 oktober 2021. 
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 10 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
      Het bestreden besluit 
      
    
    
      
        Naar aanleiding van het bezwaar van eiser heeft het college op 24 augustus 2020 een controle uitgevoerd in het pand aan de [pand] . Tijdens deze controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat zowel op de begane grond als op de twee verdiepingen sprake is van een onzelfstandige woonruimte omdat er één toilet is voor alle woonruimten. Volgens het college is daarmee sprake van kamerbewoning. Dat er in het verleden wel sprake is van een zelfstandige woonruimte en twee onzelfstandige woonruimten maakt voor het college geen verschil. Met één zelfstandige woonruimte en twee onzelfstandige woonruimten is er nog steeds sprake van kamerbewoning.
      
      
        Kamerbewoning is volgens het college niet in strijd met het geldende bestemmingsplan ‘ [1] en [2] ’ (het bestemmingsplan). Een verandering van het bestaande gebruik van een bestaande woning tot kamerbewoning is volgens het college wel in strijd met ‘Chw bestemmingsplan Algemene regels woningsplitsing en kamerbewoning’ (het paraplubestemmingsplan). Het gebruik van het pand voor kamerbewoning wordt echter beschermd door het overgangsrecht van het paraplubestemmingsplan. Handhavend optreden is dus niet mogelijk.Het geschil 
      
      
        Eiser vindt dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest omdat de controle voorafgaand aan het primaire besluit niet volledig is geweest. Ook vindt eiser dat kamerbewoning niet is toegestaan in het pand omdat dit in strijd is met het bestemmingsplan. 
      
      
        Daarnaast verschillen partijen van mening over de vraag of de kamerbewoning in het pand wordt beschermd door het overgangsrecht. Volgens eiser is het gebruik na de peildatum veranderd waardoor het overgangsrecht geen bescherming meer biedt. Het college is van mening dat de verandering die plaatsgevonden heeft een constructieve verandering is. Het strijdig gebruik is niet veranderd, dat was kamerbewoning en is nog steeds kamerbewoning. 
      
      
        Mocht de rechtbank van oordeel zijn dat de kamerbewoning wordt beschermd door het overgangsrecht, dan is eiser van mening dat kamerbewoning in het pand in strijd is met het clusterverbod en de parkeernormen uit het bestemmingsplan. Is de besluitvorming onzorgvuldig geweest?
      
      
        Eiser stelt zich op het standpunt dat het college voorafgaand aan het primaire besluit geen goede controle heeft uitgevoerd. Zo zijn tijdens de controle van 28 februari 2019 niet alle verdiepingen van het pand bezocht en heeft de toezichthouder gesproken met een voor eiser onbekend persoon. Dat de tweede controle van 17 mei 2021 wel zorgvuldig is geweest, neemt de onzorgvuldigheid van de eerste controle niet weg, aldus eiser.
      
      
        De rechtbank stelt vast dat het college twee inspectierapporten heeft opgesteld. Een inspectierapport van de controle van 28 februari 2019 en een inspectierapport van de controle van 17 mei 2021. In het eerste inspectierapport, dat voorafgaand aan het primaire besluit is opgesteld, heeft een toezichthouder van het college een controle uitgevoerd waarbij de eerste verdieping van het pand is geïnspecteerd. Daarnaast heeft de toezichthouder gesproken met de bewoner van de eerste verdieping van de [pand] . Verder heeft de toezichthouder niemand gesproken en geen andere verdiepingen geïnspecteerd. Tijdens de controle die heeft geleid tot het tweede inspectierapport, dat voorafgaand aan het bestreden besluit is opgesteld, heeft de toezichthouder alle drie de verdiepingen bezocht en gesproken met alle bewoners van iedere woonlaag. Daarnaast heeft de toezichthouder gesproken met de heer [A] , verantwoordelijk voor de verhuur van het pand. Ook zijn foto’s gemaakt van de feitelijke situatie van alle woonlagen en is er een plattegrond van het pand bijgevoegd. 
      
      
        De rechtbank beoordeelt in deze procedure de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat de controle van 17 mei 2021 uitvoerig is geweest en dat het controlerapport ook zorgvuldig is opgesteld. Dat wordt ook door eiser onderkend. Dat de eerste controle en het eerste controlerapport mogelijk onzorgvuldig zijn geweest, maakt het bestreden besluit niet onzorgvuldig nu aan het bestreden besluit wel een zorgvuldig controlerapport ten grondslag ligt. De beroepsgrond slaagt niet. Is kamerbewoning in strijd met het bestemmingsplan?
      
      
        Volgens eiser wordt er niet toegekomen aan het overgangsrecht van het paraplubestemmingsplan omdat de kamerbewoning in strijd is met het eerder vastgestelde bestemmingsplan. Eiser wijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de toelichting van het bestemmingsplan.
      
      
        De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. Volgens artikel 14.1, onder a, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen – 1’ aangewezen gronden bestemd voor: wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor de uitoefening van aan-huis-verbonden beroepen dan wel bedrijfsmatige activiteiten aan huis. In artikel 1 van het bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van het begrip ‘wonen’. Wel is een definitie opgenomen van het begrip ‘woning’. In artikel 14 is echter geen relatie is gelegd tussen het begrip ‘woning’ en het begrip ‘wonen’. Dat betekent dat het begrip ‘woning’ niet van betekenis is voor de uitleg van het begrip ‘wonen’. Omdat het begrip ‘wonen’ niet nader is gedefinieerd, dient aansluiting te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Volgens vaste rechtspraak dient in het algemeen spraakgebruik onder ‘wonen’ diverse vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder valt ook het verhuren van kamers. De toelichting op het bestemmingsplan is in deze zaak niet van belang. De toelichting op het bestemmingsplan speelt pas een rol als de bestemming en bijbehorende planregels op zichzelf of in samenhang onduidelijk zijn. Daar is in dit geval geen sprake van. De beroepsgrond slaagt niet. Valt de woonsituatie onder het overgangsrecht van het paraplubestemmingsplan?
      
    
    
      11. Eiser voert aan dat het gebruiksovergangsrecht niet van toepassing is op de bewoning van het pand. Doordat het toilet op de tweede verdieping is verwijderd na de peildatum is een zelfstandige woonruimte gewijzigd naar een onzelfstandige woonruimte. De ingangsdatum van de huidige vorm van bewoning van het pand is dus gelegen na de peildatum. Daardoor is het gebruiksovergangsrecht niet van toepassing omdat de huidige vorm van bewoning veranderd is ten opzichte van de vorm van bewoning op de peildatum, aldus eiser. 
      11. Het college is van mening dat hij door het overgangsrecht niet handhavend kan optreden. Weliswaar waren er tijdens het bestreden besluit minder toiletten dan tijdens de eerste controle, dat leidt niet tot de conclusie dat het overgangsrecht niet van toepassing is. De verwijdering van een toilet moet gezien worden als een bouwkundige wijziging. Op het moment van het bestreden besluit was er sprake van kamerbewoning en dat zou met twee toiletten ook het geval zijn geweest. Ander strijdig gebruik is pas aan de orde op het moment van woningsplitsing. Van woningsplitsing is sprake als een woning wordt omgezet naar twee of meer zelfstandige woonruimten. Er is geen sprake geweest van twee zelfstandige woonruimten omdat daarvoor een eigen toilet vereist is, aldus het college.
      11. Het gebruiksovergangsrecht van het paraplubestemmingsplan is vastgelegd in de artikelen 5.4 t/m 5.6. In artikel 5.4 staat dat het gebruik van grond en bouwwerken dat op de peildatum met het paraplubestemmingsplan in strijd is, mag worden voortgezet als het niet in strijd is met het vorige bestemmingsplan. De rechtbank heeft in rechtsoverweging negen vastgesteld dat er geen strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 5.5 van het paraplubestemmingsplan mag het strijdige gebruik niet worden veranderd in een ander met het paraplubestemmingsplan strijdig gebruik. Voor de vraag of het gebruiksovergangsrecht van toepassing is, moet daarom worden gekeken naar de woonsituatie op de peildatum en of de woonsituatie na de peildatum is veranderd (in ander strijdig gebruik). Partijen zijn het er over eens dat 12 oktober 2018 de peildatum is. Ook zijn partijen het met elkaar eens dat het omzetten van een woning naar kamerbewoning in strijd is met het paraplubestemmingsplan. 
      11. De rechtbank stelt vast dat in het inspectierapport van 28 februari 2019 staat dat op de eerste verdieping een woonruimte is die de beschikking heeft over een eigen toilet. Verder stelt het college in het bestreden besluit dat de tweede verdieping bij de start van de verhuur in 2017 een zelfstandige woonruimte was. Uit de inspectie 17 mei 2021 blijkt vervolgens dat het pand op dat moment nog beschikt over één toilet op de begane grond en dat dit toilet wordt gedeeld door de bewoners van het gehele pand. Hiermee staat vast dat het toilet op de eerste verdieping is verwijderd in de periode tussen 28 februari 2019 en 17 mei 2021. Dat is na de peildatum van 12 oktober 2018. Ook staat vast dat de tweede verdieping in 2017 een zelfstandige woonruimte was en op 17 mei 2021 een onzelfstandige woonruimte is. Dat betekent dat de woonsituatie op de tweede verdieping is veranderd tussen 2017 en 17 mei 2021.
      11. De rechtbank vindt dat het college deels onterecht heeft aangenomen dat en deels onvoldoende heeft onderzocht of het overgangsrecht aan handhavend optreden in de weg staat. 
    
    
    16. Het staat namelijk vast dat door het verwijderen van het toilet op de eerste verdieping de woonruimte op deze verdieping (ook wel kamer 2 genoemd) na de peildatum is omgezet van een zelfstandige woonruimte naar een onzelfstandige. Dit volgt uit de inspectierapporten van het college. Op 28 februari 2019 (dus na de peildatum) had de woonruimte op de eerste verdieping namelijk nog een eigen wc, maar op 17 mei 2021 niet meer. Hieruit volgt dat, ook al zou deze verdieping onder artikel 5.4 van het paraplubestemmingsplan vallen, artikel 5.5 hoe dan ook in de weg zou staan aan een succesvol beroep op het overgangsrecht.
    
    17. Ook staat, gelet op de huurovereenkomst en het standpunt van het college in het bestreden besluit, vast dat de woonruimte op de tweede verdieping (ook wel kamer 3 genoemd) tussen 2017 en 17 mei 2021 is omgezet van een zelfstandige woning naar een onzelfstandige woning. Ergens in deze periode is de wc die bij kamer 3 hoorde verwijderd. Op dat moment is de woning een onzelfstandige woning geworden. Het college heeft niet onderzocht wanneer dit heeft plaatsgevonden en of daarmee de omzetting van de tweede verdieping heeft plaatsgevonden voor of na de peildatum. Dat had het college wel moeten doen. Als de omzetting heeft plaatsgevonden ná de peildatum, staat artikel 5.5 van het paraplubestemmingsplan ook voor deze verdieping in de weg aan een geslaagd beroep op het overgangsrecht. Het college zal dit alsnog moeten vaststellen. 
    
    18. Het college kan ook tot de conclusie komen dat de tweede verdieping vóór de peildatum is omgezet naar een onzelfstandige woonruimte. Als de tweede verdieping vóór de peildatum is omgezet in een onzelfstandige woonruimte, is er voor die verdieping geen strijd met het bestemmingsplan en ook niet met het paraplubestemmingsplan. Kamerbewoning is immers niet in strijd met het bestemmingsplan en na de peildatum heeft er dan geen verandering plaatsgevonden. 
    
    19. In dat geval kan voor de omzetting van de eerste verdieping naar een onzelfstandige woonruimte echter nog steeds niet succesvol een beroep worden gedaan op het overgangsrecht. Er is namelijk van een zelfstandige woonruimte een onzelfstandige woonruimte gemaakt. Daarmee wordt het gebruik gewijzigd naar een ander gebruik dat ook in strijd is met het paraplubestemmingsplan. Niet is vereist dat ‘ander strijdig gebruik’ alleen woningsplitsing kan zijn, zoals het college betoogt. 
    
    
      20. De conclusie is daarom dat er hoe dan ook geen succesvol beroep gedaan kan worden op het overgangsrecht voor de eerste verdieping (kamer 2). Het college zal in een nieuwe beslissing op bezwaar daar dan ook vanuit moeten gaan. Voor de tweede verdieping (kamer 3) zal het college moeten onderzoeken of deze verdieping voor of na de peildatum is omgezet in kamerbewoning. De beroepsgrond slaagt.
      20. Omdat de beroepsgrond slaagt, hoeven de overige beroepsgronden van eiser niet meer besproken te worden. 
    
  
  
    Conclusie
    
    
      22. Het beroep is gegrond. Het college heeft het handhavingsverzoek met een gebrekkige motivering afgewezen. Het bestreden besluit was daarnaast onzorgvuldig voorbereid. . Het bestreden besluit wordt vernietigd en het college zal een nieuw besluit moeten nemen. In dat besluit moet het college onderzoeken of de woonsituatie voor of na de peildatum is gewijzigd. Na deze vaststelling zal het college opnieuw moeten onderzoeken of zij tot handhavend optreden over zal gaan.
      22. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten of het geschil finaal te beslechten. Dit omdat het college de woonsituatie nader moet onderzoeken. De rechtbank kan dit niet zelf. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
      22. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
    
    
    25. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 25 oktober 2021;
    - draagt het college op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     De rechtbank wijst op de uitspraak van 23 januari 2019 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2019:192.
  
  
     Van deze woonruimte bevindt de badkamer zich op de eerste verdieping.