ECLI:NL:RBGEL:2022:7454, Rechtbank Gelderland, 23-11-2022, 21_1577
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres exploiteert een bedrijf onder de naam ‘Beeldentuin Garderen’, gelegen aan de Oude Barnevelderweg 5 in Garderen. Aan eiseres is een last opgelegd, omdat – onder andere – ten noordwesten van de Beeldentuin een parkeerlus is gerealiseerd, eveneens gelegen binnen de begrenzing van het Natura-2000 gebied, zonder dat daarvoor een Wnb-vergunning is afgegeven.
      
      Omdat voor het gebruik van de parkeerlus een Wnb-vergunning is vereist en deze niet is verleend, overtreedt eiseres artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college is daarom bevoegd handhavend op te treden. Echter, het college had moeten bezien hoe handhavend optreden zich verhoudt met de vergunning van 6 oktober 2015 voor de westelijke bosparkeerplaats en in hoeverre bij het verlenen van die vergunning is uitgegaan van het parkeren op de lus. Verder had het college moeten bezien wat de gevolgen zijn van het weghalen van de bestaande parkeergelegenheid. Dit te meer nu er, zoals op zitting is toegelicht, vergaande gesprekken zijn tussen het college en eiseres over een totaaloplossing in de zin van een (mogelijke) allesomvattende vergunning. Het college heeft dat niet gedaan.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AWB 21/1577 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. van den Brink),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (het college)
    (gemachtigde: mr. K. de Kok).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] en [derde-partij] uit [woonplaats] (de derde-partij)
      (gemachtigde: mr. W. Koster).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom van 2 november 2020.
    
    
    
      In het bestreden besluit van 9 maart 2021 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 12 mei 2021 is het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen. De last onder bestuursdwang is geschorst tot en met 31 december 2021 en de last onder dwangsom is geschorst met terugwerkende kracht vanaf 9 maart 2021.
    
    
    
      Eiseres heeft een nadere reactie ingediend. 
    
    
    
      Het college heeft nadere stukken en een verweerschrift overgelegd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [eiseres] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. De derde-partij is met voorafgaand bericht niet verschenen.  
    
    
    
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Eiseres exploiteert een bedrijf onder de naam ‘ [bedrijf] ’, gelegen aan de [locatie] in [woonplaats] . In het verleden is het terrein gebruikt als veehouderij en beeldengieterij. Sinds 2000 heeft het terrein zich ontwikkeld tot een verblijfsaccommodatie met een groot assortiment aan woon- en tuindecoraties en met dagrecreatie met horeca. Daarnaast is de [bedrijf] de organisator van het jaarlijkse Veluwse Zandsculpturenfestijn. Dit evenement vindt plaats op het terrein van de [bedrijf] .
    
    
      Begin 2019 heeft eiseres een tent geplaatst op het terrein, met daarin een expositie van zandsculpturen. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld heeft aan eiseres in 2019 een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor deze tent tot 1 maart 2022. Inmiddels is deze tijdelijke omgevingsvergunning ingetrokken.
    
    
    2. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde-partij heeft het college op 8 mei 2020 een controle uitgevoerd. Daarbij is vastgesteld dat de tent is geplaatst binnen de begrenzing van het Natura-2000 gebied ‘de Veluwe’, zonder dat daarvoor een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is verleend. Verder is geconstateerd dat buiten de betreffende tent materialen zijn opgeslagen en op een verhoging houten beelden zijn geëxposeerd die zijn opgesteld binnen de Natura 2000-begrenzing en toegankelijk zijn voor bezoekers. Daarnaast is geconstateerd dat ten noordwesten van de [bedrijf] een parkeerlus is gerealiseerd, eveneens gelegen binnen de begrenzing van het Natura-2000 gebied, zonder dat daarvoor een Wnb-vergunning is afgegeven.
    
    
      2.1.
      Omdat geen Wnb-vergunning is verleend en eiseres daardoor in strijd heeft gehandeld met artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, heeft het college gelast:
      
      - binnen zes weken na de beslissing op bezwaar de tent, inclusief de fundering op het perceel [locatie] te verwijderen en de opslaglocaties voor zover gelegen rondom de tent binnen de Natura 2000-begrenzing te verwijderen. De locatie, waarop zich de tent en de opslag bevinden, moet voor 1 januari 2022 geschikt worden gemaakt voor natuurlijke ontwikkeling. Dat wil zeggen dat de grond, verharding of andere verstorende zaken die de ontwikkeling van gebiedseigen vegetatie belemmeren, dienen te worden afgegraven en verwijderd. Eventueel verschil in reliëf dat hierdoor ontstaat dient te worden aangevuld met gebiedseigen grond. Als er geen sprake is van een reliëfverschil dient de grond door middel van ondiep ploegen (15-20 cm) weer geschikt te worden gemaakt voor natuurlijke ontwikkeling van gebiedseigen vegetatie.
      
      
        Voldoet eiseres niet tijdig aan deze last, dan zal het college de last op kosten van eiseres uitvoeren.
      
      
      - de parkeerlus ten noordwesten van de inrichting per direct niet langer te gebruiken voor het parkeren en keren van voertuigen en dit terrein voor 1 januari 2022 weer geschikt te maken voor natuurlijke ontwikkeling op dezelfde wijze als is voorgeschreven bij het verwijderen van de tent.
      
      
        Voldoet eiseres niet (tijdig) aan de last tot het staken van het gebruik voor parkeren, dan verbeurt zij een dwangsom van € 500 per voertuig per dag, met een maximum van € 5.000. Voldoet zij niet aan de last tot het geschikt maken van het terrein voor natuurontwikkeling, dan zal het college de last op kosten van eiseres uitvoeren.
      
      
      3. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, waarbij als toevoeging een langere begunstigingstermijn ten aanzien van de last onder bestuursdwang is opgenomen en een begunstigingstermijn ten aanzien van de last onder dwangsom is opgenomen. 
      
      4. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      4.1.
      Bij uitspraak van 12 mei 2021 is het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen. De last onder bestuursdwang van 2 november 2020 en het besluit op bezwaar van 9 maart 2021 is geschorst voor zover eiseres wordt gelast de tent, inclusief de fundering op het perceel [locatie] te verwijderen en de opslaglocaties voor zover gelegen rondom de tent binnen de Natura 2000-begrenzing te verwijderen tot en met 31 december 2021. Daarnaast is de last onder dwangsom van 2 november 2020 en het besluit op bezwaar van 9 maart 2021 geschorst voor zover eiseres wordt gelast de parkeerlus ten noordwesten van inrichting per direct niet langer te gebruiken voor het parkeren en keren van voertuigen en dit terrein voor 1 januari 2022 weer geschikt te maken voor natuurlijke ontwikkeling. Deze schorsing geldt met terugwerkende kracht vanaf 9 maart 2021.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. Partijen hebben op zitting bevestigd dat de last onder bestuursdwang ten aanzien van de tent niet langer een punt van geschil is. Het punt van geschil betreft uitsluitend de last onder dwangsom ten aanzien van de parkeerlus. 
    
    
      
        Is sprake van een overtreding?
      
    
    6. Eiseres voert aan dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat geen sprake is van een overtreding. Het perceel waar de parkeerlus is gerealiseerd, is niet aangewezen als een Natura 2000-gebied. Dit gedeelte van het perceel was namelijk in 2000 als agrarisch gebied bedrijfsmatig in gebruik en is daarom bij de aanwijzing van de gebieden uitgezonderd, aldus eiseres.
    
    
      6.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel van eiseres binnen de Veluwe ligt, welk gebied is aangemerkt als een Natura 2000-gebied. Het punt van geschil betreft de vraag of de exclaveringsformule op de parkeerlus van toepassing is, waardoor deze lus geen deel uitmaakt van de speciale beschermingszone. 
      
    
    
      6.2.
      
        Bij besluit van 24 maart 2000 is de Veluwe als Vogelrichtlijngebied aangewezen. In dit besluit was de volgende exclaveringsformule opgenomen:
        Bestaande bebouwing (incl. erven en tuinen) en verhardingen maken geen deel uit van de speciale beschermingszone (sbz). Ze maken geen wezenlijk deel uit van het leefgebied van de genoemde vogelsoorten. Gronden met een agrarische functie maken geen deel uit van de sbz. Indien deze, aaneengesloten, een oppervlakte van meer dan 100 ha beslaan, zijn ze op de kaart geëxclaveerd. Agrarische gebieden kleiner dan 100 ha zijn niet geëxclaveerd; ook deze maken geen deel uit van de sbz, omdat deze gronden geen onderdeel zijn van het leefgebied van de te beschermen soorten".
      
      
      
        6.2.1.
        Tussen partijen is niet in geschil dat het terrein waarop de parkeerlus is gerealiseerd in 2000 in gebruik was als schapenweide en niet was verhard. Bovendien is niet gebleken dat het perceel groter is dan 100 hectare. Gelet op de tekst van de exclaveringsformule was naar het oordeel van de rechtbank het perceel niet uitgezonderd van de aanwijzing in 2000 als Vogelrichtlijngebied. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
    
    
      6.3.
      
        Bij het besluit van 11 juni 2014 zijn een aantal wijzigingen aangebracht in de begrenzing van de Natura 2000-gebieden. Daarbij is een aanvullende generieke exclaveringsformule opgenomen, waar in aanvulling op de algemene exclaveringsformule geldt dat:
        Gronden die in bedrijfsmatig agrarisch gebruik zijn geen deel uitmaken van het Natura 2000-gebied. 
        Deze gronden behoren niet tot het leefgebied van de te beschermen soorten en herbergen geen habitattypen, waarvoor het gebied is aangewezen. Volgens eiseres is in het geval het terrein met de parkeerlus al niet in 2000 was geëxclameerd, dat in 2014 alsnog is gebeurd. Op de zitting is toegelicht dat op dat moment er incidenteel schapen liepen, maar er op het perceel ook al werd geparkeerd. 
      
      
      
        6.3.1.
        Het antwoord op de vraag of de parkeerlus was uitgezonderd van het aangewezen gebied door de werking van aanvullende generieke exclaveringsformule – gelet op het besluit van 11 juni 2014 – is echter niet meer van belang. Als gevolg van het besluit van 29 september 2016 is deze formule namelijk herroepen door de staatssecretaris van Economische zaken. Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat het perceel waar de parkeerlus is gerealiseerd (alsnog) is geëxclaveerd en dat daarvoor derhalve geen Wnb-vergunning is vereist. Ook het door eiseres ingenomen aanvullende standpunt doet hier niet aan af. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
        7. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat voor de parkeerlus al een Wnb-vergunning is verleend. In de eerder door het college genomen besluiten ten aanzien van de westelijke bosparkeerplaats en de daarvoor door eiseres overgelegde stukken is de parkeerlus namelijk al ingetekend. Eiseres wijst in dit verband naar: 
        - de ruimtelijke onderbouwing uit 2014;
        - het besluit van het college van 6 oktober 2015 en de daaraan ten grondslag gelegde parkeeronderbouwing; en
        - het besluit van het college van 31 januari 2018.
        
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat uit de door eiseres overgelegde ruimtelijke onderbouwing volgt dat deze ten grondslag is gelegd aan de aanvraag voor de realisatie van de westelijke bosparkeerplaats in 2014. Uit de vergunning van 6 oktober 2015 blijkt dat het hier gaat om een wijziging van een bestaande vergunning van 24 maart 2014 en deze vergunning heeft uitsluitend betrekking op de westelijke bosparkeerplaats. Dit geldt ook voor de door eiseres overgelegde parkeeronderbouwing. Daarnaast blijkt uit de vergunning van 31 januari 2018 dat het hier gaat om een wijziging van een bestaande vergunning van 7 december 2015 en deze vergunning heeft alleen betrekking op het aanbrengen van verlichting op en nabij de westelijke bosparkeerplaats ten tijde van de jaarlijkse Winterfair. 
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank volgt niet uit de door eiseres overgelegde documenten dat de parkeerlus is vergund. Dat op de tekeningen bij het besluit van het college van 6 oktober 2015 en 31 januari 2018 de parkeerlus is ingetekend, maakt niet dat de vergunningen daarmee ook betrekking hebben op de parkeerlus. Dit geldt ook voor de door eiseres overgelegde ruimtelijke onderbouwing en parkeeronderbouwing. Ook het enkele feit dat het college op de hoogte is van de parkeerlus, door middel van tekeningen en de ruimtelijke- en parkeeronderbouwing, maakt niet dat een vergunning voor de parkeerlus is verleend. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      8. Nu voor het aanleggen en het gebruik van de parkeerlus een Wnb-vergunning is vereist en deze niet is verleend, overtreedt eiseres artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college is daarom bevoegd handhavend op te treden.
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
        
      
      9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      10. Niet in geschil is dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      11. Eiseres voert aan dat de parkeerlus als hoofdparkeerplaats wordt gebruikt en dat zij hiertoe ook verplicht zijn. Het buiten gebruik stellen van de parkeerlus zal leiden tot een intensiever gebruik van de westelijke bosparkeerplaats en als deze volledig is benut, van de parkeerplaatsen in de buurt. Hierdoor zal meer in de bermen en in de omliggende wijken worden geparkeerd, als gevolg waarvan de overlast voor de buurt toe zal nemen.
      
    
    
      11.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit ten onrechte bij de beoordeling of sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien niet betrokken. Het college had moeten bezien hoe handhavend optreden zich verhoudt met de vergunning van 6 oktober 2015 voor de westelijke bosparkeerplaats en in hoeverre bij het verlenen van die vergunning is uitgegaan van het parkeren op de lus. Verder had het college moeten bezien wat de gevolgen zijn van het weghalen van de bestaande parkeergelegenheid. Dit te meer nu er, zoals op zitting is toegelicht, vergaande gesprekken zijn tussen het college en eiseres over een totaaloplossing in de zin van een (mogelijke) allesomvattende vergunning. Het college heeft dat niet gedaan. Dit betekent dat sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt. 	
      
      
        
          Is eiseres de overtreder?
        
        12.	Eiseres voert aan dat zij geen eigenaar is van het perceel, maar dat [naam] de eigenaresse is. Daarom heeft eiseres het in haar macht om het gebruik te beëindigen, maar niet om het terrein weer geschikt te maken voor natuurlijke ontwikkeling, aldus eiseres.
      
      
    
    
      12.1.
      Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de last onder dwangsom moet worden opgelegd aan de overtreder. Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren. Dit betekent dat de overtreder daartoe zowel feitelijk als juridisch in staat moet zijn, dan wel moet worden geacht te zijn.
      
    
    
      12.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank zijn eiseres en de parkerende bezoekers van de [bedrijf] de exclusieve gebruiker van de parkeerlus. Eiseres heeft het daarom feitelijk in haar macht om de overtreding te beëindigen en om het perceel weer geschikt te maken voor natuurlijke ontwikkeling. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. Gelet op wat staat in 11.1 is het beroep gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover gericht tegen de last onder dwangsom ten aanzien van de parkeerlus.
    
    14. De rechtbank ziet geen aanleiding voor finale geschilbeslechting, omdat een nieuw besluit een nieuwe afweging en/of motivering vergt van het college. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    15. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
    
    16. De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover gericht tegen de last onder dwangsom ten aanzien van de parkeerlus.;
    - draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518; en
    - bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 360 aan haar vergoedt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach - de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. F.M. van den Assem, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zaaknummer: AWB 21/1575 (niet gepubliceerd).
  
  
     Aanwijzing Speciale beschermingszones (EG-Vogelrichtlijn) en Wetlands (Wetlands-Conventie) op grond van artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998.
  
  
     Natura 2000-besluit Veluwe, wijzigingsbesluit Loevestein, Pompveld en Kornsche Boezem en nieuw besluit Wooldse Veen, Ministerie van Economische Zaken.
  
  
     Wijzigingsbesluit Natura 2000-gebied Veluwe.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1586.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3326 en ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3158.