ECLI:NL:RVS:2022:3318, Raad van State, 16-11-2022, 202200517/3/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat besloten op een verzoek van AVROTROS op grond van de Wet openbaarheid van bestuur over de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol. Deze verwijzingsuitspraak borduurt voort op de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 29 juni 2022, bij het Hof geregistreerd onder zaak nr. C-451/22. Ook in deze zaak is het de vraag in hoeverre een nieuwsorganisatie op grond van een nationale openbaarmakingsregeling informatie kan ontvangen uit een op de Verordening Voorvallen gebaseerde gegevensbank, en zo ja, in welke vorm. Het verschil met de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 is dat de minister geaggregeerde informatie geheim wil houden. Deze zaak hangt samen met de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022. In deze zaak heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen over de zogenoemde lex specialis-werking van de Wet luchtvaart en de Verordening Voorvallen.

202200517/3/A3.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Verwijzingsuitspraak en tegelijkertijd uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de hoger beroepen van:
    1.       de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    2.       de vereniging AVROTROS, gevestigd te Hilversum,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 30 september 2021 en van 2 december 2021 in zaken nrs. 18/4756, 19/2374 en 19/3460 in het geding tussen:
    AVROTROS
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 heeft de minister besloten op een verzoek van AVROTROS op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) over de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol.
    Bij onderscheidenlijke besluiten van 5 november 2018, 7 mei 2019 en 23 juli 2019 heeft de minister de door AVROTROS daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 30 september 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de minister in de gelegenheid gesteld de in die uitspraak geconstateerde gebreken aan de besluiten op bezwaar te herstellen.
    De minister heeft daarop niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn gereageerd.
    Bij uitspraak van 2 december 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door AVROTROS tegen de besluiten van 5 november 2018, 7 mei 2019 en 23 juli 2019 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 herroepen en bepaald dat haar tussen- en einduitspraak in de plaats treden van de vernietigde bestreden besluiten.
    De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    Bij twee deelbesluiten van 31 januari 2022 en 16 februari 2022 heeft de minister opnieuw beslist op het verzoek van AVROTROS. AVROTROS heeft daartegen gronden ingediend.
    Luchtverkeersleiding Nederland heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    AVROTROS heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven en de toestemming als bedoeld in artikel 8:29,
    vijfde lid, van de Awb verleend.
    De minister heeft een zienswijze gegeven over het incidenteel hoger beroep.
    In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 juni 2022, in zaak nr. 202200517/2/A3, is medegedeeld dat de Afdeling zaak nr. 202200517/1/A3, voor zover betrekking hebbend op document 75.4 bij deelbesluit II, vanwege de samenhang met de prejudiciële procedure naar aanleiding van de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van dezelfde datum, ECLI:NL:RVS:2022:1814, 201909080/1/A3, zal afsplitsen. Voor zover het gaat om document 75.4 is de procedure, daarna voortgezet onder zaak nr. 202200517/3/A3.
    De Afdeling heeft partijen schriftelijk medegedeeld dat zij overweegt om het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) aanvullende prejudiciële vragen te stellen en het Hof te verzoeken deze zaak te laten voegen bij zaak nr. C-451/22. Daarbij zijn de aanvullende vragen in concept aan hen toegestuurd.
    AVROTROS en de minister hebben hierop gereageerd.
    AVROTROS heeft een nader stuk ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Leeswijzer
    1.       Deze verwijzingsuitspraak borduurt voort op de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 29 juni 2022, bij het Hof geregistreerd onder zaak nr. C-451/22. Ook in deze zaak is het de vraag in hoeverre een nieuwsorganisatie op grond van een nationale openbaarmakingsregeling informatie kan ontvangen uit een op de Verordening Voorvallen gebaseerde gegevensbank, en zo ja, in welke vorm. Het verschil met de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 is dat de minister geaggregeerde informatie geheim wil houden.
    In overwegingen 2-4 is, naast een inleiding, het besluit van de minister en het oordeel van de rechtbank weergegeven. In 5 is de omvang van het geding in hoger beroep weergegeven en in 6 en 7 zijn de standpunten van de minister en AVROTROS opgenomen waarom informatie uit de gegevensbank(en) geheim zou moeten blijven, of waarom juist niet. In 8 is beschreven dat de zaak samenhangt met reeds gestelde prejudiciële vragen. Daarna is de relevante wet- en regelgeving opgenomen. Vervolgens volgen vanaf 11 de beoordeling door de Afdeling en haar redenen om prejudiciële vragen te stellen. De vragen zijn geformuleerd onder 11.5 en 11.6. Aan het slot verzoekt de Afdeling de zaak gevoegd te behandelen met zaak nr. C-451/22.
    Inleiding
    2.       Naar aanleiding van een kritisch rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van 6 april 2017 doet nieuws- en actualiteitenprogramma EenVandaag van de publieke omroep AVROTROS onderzoek naar de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol. In het Wob-verzoek van 15 februari 2018 heeft AVROTROS verzocht om de documenten die daarop betrekking hebben, over de periode "van 1 januari 2016 tot heden ex nunc". Zij heeft het verzoek in een bespreking in maart 2018 ingeperkt tot de periode van 1 januari 2017 tot 15 februari 2018.
    Besluitvorming
    3.       De minister heeft naar aanleiding van dit verzoek een zoekslag verricht en veel documenten aangetroffen. Vanwege de grote hoeveelheid aangetroffen documenten heeft de minister met deelbesluiten gewerkt. Deelbesluit I van 26 juni 2018 ziet op 118 documenten uit de periode van 1 januari 2017 tot en met 15 februari 2018. Deelbesluit II van 3 december 2018 ziet op 2.351 documenten uit de periode van 14 september 2017 tot en met 15 februari 2018. En deelbesluit III van 19 maart 2019 heeft betrekking op 2.018 documenten uit de periode van 1 januari 2017 tot en met 13 september 2017.
    3.1.    De minister heeft een deel van de documenten openbaar gemaakt. Van 4.164 documenten heeft hij openbaarmaking (gedeeltelijk) geweigerd. De (gedeeltelijke) weigeringen zijn met name gebaseerd op de lex specialis-werking vanwege artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid of de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder e en/of g van de Wob, en/of artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    Eén document, document 75.4 bij deelbesluit II, heeft de minister geweigerd openbaar te maken vanwege de lex specialis-werking van Verordening nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van Verordening nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de Verordeningen nr. 1321/2007 en nr. 1330/2007 van de Commissie (hierna: de Verordening Voorvallen). Ook heeft de minister openbaarmaking van dit document geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob.
    De minister heeft die afwijzingen van het verzoek van AVROTROS in bezwaar gehandhaafd.
    Oordeel rechtbank
    4.       Het beroep heeft AVROTROS in haar aanvullende gronden van 23 juli 2020 en nader stuk van 7 mei 2021 toegespitst op ongeveer 70 documenten, waaronder document 75.4.
    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 30 september 2021 geoordeeld dat de drie besluiten op bezwaar van 5 november 2018, 7 mei 2019 en 23 juli 2019 ten aanzien van 22 documenten onvoldoende gemotiveerd waren. In overweging 22 van de tussenuitspraak overwoog de rechtbank over document 75.4 dat niet inzichtelijk was welke informatie volgens de minister onder de Verordening Voorvallen viel en welke onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De rechtbank heeft de minister in de gelegenheid gesteld om de gebreken binnen zes weken te herstellen. De minister heeft de gebreken niet tijdig hersteld. De rechtbank heeft vervolgens in haar einduitspraak die drie besluiten op bezwaar vernietigd, de drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 herroepen, bepaald dat de minister de genoemde documenten en passages, waaronder document 75.4, alsnog openbaar maakt en bepaald dat haar uitspraken in de plaats treden van de vernietigde bestreden besluiten.
    Hoger beroepen
    Omvang van het geding: document 75.4
    5.       De minister heeft tegen de tussenuitspraak en einduitspraak hoger beroep ingesteld. Die zaak is bij de Afdeling geregistreerd onder zaak nr. 202200517/1/A3. De Afdeling heeft de zaak, voor zover betrekking hebbend op document 75.4, afgesplitst van zaak nr. 202200517/1/A3. Deze uitspraak in zaak nr. 202200517/3/A3 heeft daarom alleen betrekking op document 75.4 bij deelbesluit II.
    Document 75.4 betreft een in Powerpoint opgemaakte rapportage "VpS rapportage voor Stuurgroep" van Veiligheidsplatform Schiphol van november 2017. De rapportage is uitgeprint op A4 en beslaat 22 pagina’s. De minister heeft, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, 9 pagina’s van dit document alsnog geheel openbaar gemaakt. De minister wil de resterende 13 pagina’s - dat zijn pagina’s 1 (precieze datum onder de documenttitel), 2 (alle informatie behoudens de tekst "VPS Dashboard"), 3, 4, 7, 8, 11, 12, 15, 18, 19, 20 en 21 - niet openbaar maken. Of de weigering van de minister om die 12 pagina’s openbaar te maken terecht is, is het onderwerp van dit hoger beroep.
    Standpunt minister
    6.       Het hoger beroep van de minister, voor zover het document 75.4 betreft, houdt in dat de rechtbank volgens hem niet heeft onderkend dat op de desbetreffende 13 pagina’s artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen van toepassing is. Dit betreft bijzondere regelgeving die op grond van artikel 2 van de Wob als lex specialis voorrang heeft. Volgens de minister is de Wob op die 13 pagina’s van document 75.4 dus niet van toepassing. De minister wijst ook op de memorie van toelichting bij de wijzigingen van de Wet luchtvaart ter implementatie van de Verordening Voorvallen. Vertrouwelijkheid en bescherming worden daarin gezien als essentiële voorwaarden voor het beschikbaar krijgen van gemelde informatie. Het enkele feit dat hij niet tijdig gebruikt heeft gemaakt van de mogelijkheid die de rechtbank heeft geboden om gebreken te herstellen, kan volgens de minister geen rechtvaardiging zijn om voorbij te gaan aan deze bijzondere regelgeving op grond waarvan openbaarmaking niet is toegestaan.
    Standpunt AVROTROS
    7.       AVROTROS heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Dit is gericht tegen het oordeel van de rechtbank in overwegingen 3 tot en met 5 van de tussenuitspraak. Daarin heeft de rechtbank het beroep van AVROTROS op artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) niet gehonoreerd. Naar aanleiding van het hoger beroep van de minister heeft AVROTROS een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Daarin voert zij aan dat, zoals de minister ook in zijn besluit van 3 december 2018 stelde, het hier geaggregeerde informatie betreft over incidenten die door sectorpartijen is verzameld. Omdat het bij geaggregeerde informatie niet om bijzonderheden of details gaat, betoogt AVROTROS dat artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen niet van toepassing is. AVROTROS wijst erop dat in de considerans van de Verordening Voorvallen juist wordt aangemoedigd dit soort geaggregeerde informatie openbaar te maken. De informatie leidt volgens AVROTROS tot het bieden van inzicht in de luchtvaartveiligheid op en rondom Schiphol en het publiek heeft recht daarvan kennis te nemen.
    Samenhang met prejudiciële vragen in zaak C-451/22
    8.       Deze zaak hangt samen met de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1814. In deze zaak heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen over de zogenoemde lex specialis-werking van de Wet luchtvaart en de Verordening Voorvallen. Die vragen luidden:
    1. Wat moet worden verstaan onder "bijzonderheden over voorvallen" en "passende vertrouwelijkheid" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen en in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie?
    2. Moet artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen, in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie, aldus worden uitgelegd dat het verenigbaar is met een nationale regel zoals aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen openbaar mag worden gemaakt?
    3. Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord: is het de bevoegde nationale instantie toegestaan om een algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking toe te passen, op grond waarvan informatie niet verstrekt wordt, voor zover het verstrekken hiervan niet opweegt tegen de belangen gemoeid met bijvoorbeeld betrekkingen met andere staten en internationale organisaties, inspectie, controle en toezicht door bestuurlijke instanties, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling en benadeling van natuurlijke personen en rechtspersonen?
    4. Maakt het, wanneer de algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking wordt toegepast, verschil of het gaat om informatie in de nationale gegevensbank of om informatie uit of over meldingen die in andere documenten, bijvoorbeeld beleidstukken, is opgenomen?
    9.       Het Hof heeft het verzoek in die zaak geregistreerd onder nummer C-451/22. Deze verwijzingsuitspraak van 29 juni 20222 is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd.
    Toepasselijk wettelijk kader
    10.     Voor het toepasselijk wettelijk kader verwijst de Afdeling allereerst naar het wettelijk kader zoals dat is opgenomen na overweging 9 van de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022. Daaraan voegt de Afdeling toe:
    - Verordening Voorvallen
    Punt 32 van de considerans
    Het grote publiek moet algemene geaggregeerde informatie krijgen over het niveau van de luchtvaartveiligheid in de lidstaten en de Unie. Die informatie moet in het bijzonder betrekking hebben op trends en analyses die afgeleid zijn uit de uitvoering van deze verordening door de lidstaten, en ook op geaggregeerde informatie over de inhoud van het Europees centraal register, en kan worden verstrekt door veiligheidsgerelateerde prestatieindicatoren (safety performance indicators — SPIs) bekend te maken.
    Artikel 13 (Analyse en follow-up van voorvallen op nationaal niveau)
    1. t/m 10. […]
    11. Om het publiek te informeren over het niveau van de veiligheid in de burgerluchtvaart, publiceert elke lidstaat ten minste jaarlijks een veiligheidsoverzicht dat:
    a) met geaggregeerde en geanonimiseerde informatie bevat over het type voorvallen en andere veiligheidsgerelateerde informatie die via hun nationale systemen voor verplichte en voor vrijwillige melding van voorvallen zijn gemeld;
    b) melding maakt van trends, en
    c) melding maakt van de door de lidstaat genomen maatregelen.
    12. De lidstaten kunnen ook geanonimiseerde voorvalmeldingen en resultaten van risicoanalyses publiceren.
    Aanleiding aanvullende prejudiciële vragen
    11.     De Afdeling komt in het hiernavolgende toe aan de te stellen aanvullende prejudiciële vragen.
    11.1.  Net zoals in de zaak die leidde tot de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 ziet de Afdeling zich opnieuw voor de vraag gesteld of de Wet luchtvaart zo is vormgegeven, dat deze als wet in formele zin aan de Wob derogeert en of met de Wet luchtvaart uitvoering wordt gegeven aan de rechtstreeks toepasselijke Verordening Voorvallen. De Afdeling twijfelt, net als in die zaak, of de Verordening Voorvallen ertoe verplicht dat alle gegevens over voorvallen buiten de openbaarheid moeten worden gehouden.
    11.2.  Ook in deze zaak is het de vraag wat onder "bijzonderheden over voorvallen" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen moet worden verstaan.
    De Afdeling heeft kennis genomen van de nog geheime 13 pagina’s van document 75.4. De Afdeling zendt het document zoals de minister dat met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft overgelegd niet aan het Hof, omdat het Hof geen geheimhoudingsregeling kent. De Afdeling kan de inhoud van de geheime informatie op de desbetreffende 13 pagina’s wel zo goed als mogelijk beschrijven zonder specifieke informatie te verstrekken. Document 75.4, zoals de minister dat alsnog heeft verstrekt met de openbaar gemaakte informatie, behoort overigens wel tot het dossier dat met deze verwijzingsuitspraak aan het Hof wordt gezonden.
    De gelakte passages bestaan hoofdzakelijk uit titels, ondertitels en grafieken over incidenten op Schiphol. De titels en ondertitels van de grafieken zijn allemaal zeer algemeen van aard. Het gaat in de grafieken zelf veelal om totalen aan incidenten, uitgezet in de tijd, met vermoedelijk de bedoeling ontwikkelingen te analyseren. In de grafieken worden geen specifieke datums genoemd; in de gevallen dat de grafieken zijn uitgezet in de tijd gaat het voornamelijk om maanden en soms om kwartalen. Er worden ook geen persoonsgegevens in genoemd. Op pagina 3, 7 en 19 worden wel bedrijfsnamen uit de luchtvaartbranche genoemd. Uit de grafieken op pagina 3 en 7 kan worden afgeleid hoeveel incidenten per bedrijf in een jaar tijd zijn geregistreerd. Naar het voorlopig oordeel van de Afdeling zou de informatie in de grafieken als "geaggregeerde informatie" kunnen worden beschouwd.
    11.3.  In het licht van de hiervoor genoemde inhoud van de gelakte passages ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld welke elementen uit geaggregeerde informatie van belang zijn voor het vaststellen of sprake is van bijzonderheden over voorvallen en hoe daarvoor een passende vertrouwelijkheid kan worden gewaarborgd. Mogelijk gaat het erom dat voorkomen moet worden dat uit een combinatie van elementen een concreet voorval herleidbaar is, en die gegevens daarom vertrouwelijk dienen te blijven. De Afdeling betwijfelt of in een geval als het onderhavige mocht worden geweigerd alle gelakte informatie openbaar te maken met een beroep op de Verordening Voorvallen, met als reden dat het om bijzonderheden over voorvallen zou gaan. Moeilijk voorstelbaar is dat uit de geaggregeerde informatie een concreet incident en daarmee een bijzonderheid over een voorval te herleiden valt. De Afdeling wijst er daarbij op dat uit punt 32 van de considerans volgt dat het grote publiek algemene geaggregeerde informatie moet krijgen over het niveau van de luchtvaartveiligheid in de lidstaten. De Afdeling begrijpt artikel 13, elfde lid, van de Verordening Voorvallen zo, dat het een minimale informatieverplichting voor de lidstaat inhoudt. Deze bepaling sluit niet uit dat een lidstaat vaker informatie over voorvallen aan het publiek beschikbaar kan stellen. Artikel 13, elfde lid, van de Verordening Voorvallen lijkt er ook niet aan in de weg te staan dat de lidstaat geaggregeerde informatie publiceert op verzoek van een nieuws- en actualiteitenprogramma zoals AVROTROS, temeer nu deze omroeporganisatie naar het oordeel van de Afdeling als persorgaan aan artikel 10 van het EVRM een recht op inlichtingen van de overheid kan ontlenen. De Afdeling acht daarentegen voorstelbaar dat een element in de geaggregeerde informatie zoals een bedrijfsnaam mogelijk wel onder de werking van artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen vallen en daarom mogen worden weggelakt zoals de minister heeft gedaan. Dat sluit ook aan bij de ratio van artikel 13, twaalfde lid, van de Verordening Voorvallen dat lidstaten ook geanonimiseerde voorvalmeldingen kunnen publiceren. Of dat juist is, en of de overige geaggregeerde informatie mag worden verstrekt, vraagt de Afdeling zich echter af. Zoals namelijk ook in 10.4 van de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 is overwogen, is de precieze reikwijdte van het begrip "bijzonderheden over voorvallen" niet duidelijk. Evenmin is duidelijk wat ten aanzien van geaggregeerde informatie onder "passende vertrouwelijkheid" moet worden verstaan.
    11.4.  De Afdeling overweegt ten slotte ook dat in deze zaak, net als in 10.7 van de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022, mogelijk wordt geoordeeld dat artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen in de weg staat aan de regeling in artikelen 7.1 en 7.2, van de Wet luchtvaart. In dat geval was het aan de Wob derogerende regime van de Wet luchtvaart niet toepasselijk en is het de vraag of de minister ten tijde van belang ten onrechte niet aan de Wob heeft getoetst. Ook in deze zaak is het dan de vraag of het de bevoegde nationale instantie toegestaan om een algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking toe te passen.
    11.5.  De Afdeling ziet daarom aanleiding om de volgende prejudiciële vragen uit de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 te herhalen:
    1. Wat moet worden verstaan onder "bijzonderheden over voorvallen" en "passende vertrouwelijkheid" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen en in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie?
    2. Moet artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen, in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie, aldus worden uitgelegd dat het verenigbaar is met een nationale regel zoals aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen openbaar mag worden gemaakt?
    3. Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord: is het de bevoegde nationale instantie toegestaan om een algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking toe te passen, op grond waarvan informatie niet verstrekt wordt, voor zover het verstrekken hiervan niet opweegt tegen de belangen gemoeid met bijvoorbeeld betrekkingen met andere staten en internationale organisaties, inspectie, controle en toezicht door bestuurlijke instanties, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling en benadeling van natuurlijke personen en rechtspersonen?
    11.6.  Daarnaast ziet de Afdeling aanleiding tot het stellen van de volgende twee aanvullende prejudiciële vragen.
    1. In aanvulling op vraag 1 van de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1814, C-451/22: Valt geaggregeerde informatie onder "bijzonderheden over voorvallen" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen?
    2. In aanvulling op vraag 2 van die verwijzingsuitspraak: Geldt dit ook voor geaggregeerde gegevens over gemelde voorvallen?
    Voeging met zaak C-451/22
    12.     Vanwege de samenhang met de al aanhangige zaak C-451/22 zal de Afdeling het Hof verzoeken deze zaak 202200517/3/A3 daarbij te laten voegen.
    Schorsing behandeling
    13.     De behandeling van het hoger beroep in deze procedure zal worden geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie deze zaak 202200517/3/A3 te laten voegen bij zaak nummer C-451/22;
    II.       verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
    1a. Wat moet worden verstaan onder "bijzonderheden over voorvallen" en "passende vertrouwelijkheid" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen en in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie?
    1b. Valt geaggregeerde informatie onder "bijzonderheden over voorvallen" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen?
    2a. Moet artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen, in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie, aldus worden uitgelegd dat het verenigbaar is met een nationale regel zoals aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen openbaar mag worden gemaakt?
    2b. Geldt dit ook voor geaggregeerde gegevens over gemelde voorvallen?
    3. Indien vragen 2a en 2b ontkennend worden beantwoord: is het de bevoegde nationale instantie toegestaan om een algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking toe te passen, op grond waarvan informatie niet verstrekt wordt, voor zover het verstrekken hiervan niet opweegt tegen de belangen gemoeid met bijvoorbeeld betrekkingen met andere staten en internationale organisaties, inspectie, controle en toezicht door bestuurlijke instanties, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling en benadeling van natuurlijke personen en rechtspersonen?
    III.      schorst de behandeling van het hoger beroep tot het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak heeft gedaan en houdt iedere verdere beslissing aan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    612