ECLI:NL:RBNHO:2023:269, Rechtbank Noord-Holland, 19-01-2023, 17/5037
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om handhaving ten aanzien van een veehouderij. Onderdelen bemesten en beweiden. Referentiesituatie. Verweerder heeft zich niet op het standpunt kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden en/of het beweiden van vee door de veehouderij significante gevolgen heeft en dat voor die onderdelen geen vergunningplicht geldt. Voor de veehouderij kan de referentiesituatie voor de percelen die de veehouderij bemest en/of beweidt niet worden vastgesteld.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 17/5037
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] U.A., te Nijmegen,
    
      eiseres
      (gemachtigde: mr. V. Wösten),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (verweerder)
    (gemachtigden: mr. S.J. van Winzum en mr. R.D. Reinders).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 21 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek om handhaving van eiseres afgewezen. 
    
    
    
      Bij op 5 oktober 2017 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 december 2022 tegelijk met de beroepszaken geregistreerd onder de nummers HAA 20/6726, HAA 20/6727, HAA 20/6728, HAA 20/6729, HAA 20/6730, HAA 20/6731, HAA 20/6732, HAA 20/6733, HAA 20/6734 en HAA 20/6742 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, bijgestaan door W. Wolf-van den Berg , mr. F. Sassen , mr. A. Speekenbrink en C. van Duijvenbode .
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    1. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 
    De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Zij zal eerst de feiten en omstandigheden schetsen (r.o. 3). Daarna zal zij het bestreden besluit beoordelen (r.o. 4) en vervolgens de aanvullende motivering van verweerder in het verweerschrift (r.o. 5). Afsluitend zal de rechtbank een oordeel geven over het terugbetalen van het griffierecht en het vergoeden van de door eiseres gemaakte proceskosten (r.o. 6).
    
    
      
        Wet- en regelgeving
      
    
    2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      3.1
      
        [bedrijfsnaam] (de veehouderij) is gelegen aan de [adres] te [adres] . Bij brief van 15 februari 2016 heeft eiseres verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de veehouderij. Volgens eiseres beschikt de veehouderij ten onrechte niet over een vergunning op grond van (het toen geldende) artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de onderdelen bemesten en beweiden. 
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Daarin stelt hij zich op het standpunt dat voor het uitrijden van mest en het weiden van vee geen vergunningplicht geldt op grond van (het toen geldende) artikel 3a van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998.
      
    
    
      3.3
      In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat ook onder de inmiddels per 1 januari 2017 in werking getreden Wet natuurbescherming (Wnb) geen sprake is van een overtreding, terzake waarvan hij bevoegd is handhavend op te treden. Verweerder overweegt daartoe dat op grond van artikel 2.9, derde lid, van de Wnb op 3 oktober 2016 de Verordening Natura 2000-gebieden Noord-Holland is vastgesteld. In artikel 2 van die verordening is bepaald dat het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing is op het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen. Omdat volgens verweerder uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260 valt op te maken dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) (ongewijzigd of bijgesteld) in stand kan blijven treffen de bezwaren van eiseres volgens hem geen doel. 
      
      
        
          Beoordeling bestreden besluit
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de veehouderij in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet beschikt over een vergunning voor de onderdelen bemesten en beweiden. Van de onder de vrijstelling van de vergunningplicht vallende handelingen beweiden en bemesten staat niet vast dat deze geen potentieel negatieve effecten veroorzaken in de betrokken wettelijke beschermde natuurwaarden. De vrijstelling is dan in strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn (HR). Volgens eiseres is het PAS in strijd met artikel 6, eerste tot en met het derde lid, van de HR. De passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt is onvoldoende, zo is verder in het beroepschrift vermeld. 
      
    
    
      4.2
      
        Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling uitspraken gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1604 en ECLI:NL:RVS:2019:1603; PAS-uitspraken) en daarin geoordeeld dat de hiervoor genoemde vrijstelling van de vergunningplicht en (een deel van) het PAS onverbindend zijn.
        Verweerder heeft het verzoek om handhaving van eiseres dus niet onder verwijzing naar die vrijstelling en het PAS kunnen afwijzen. Het bestreden besluit is in strijd met de vereiste zorgvuldigheid genomen en berust niet op een deugdelijke motivering.
      
    
    
      4.3
      Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      4.4
      De rechtbank zal in het hierna volgende bezien of er aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel of gedeeltelijk in stand blijven.
      
      
        
          
        
      
      
      
        
          Wnb sinds 1 januari 2020
        
      
    
    
      5.1
      Sinds 1 januari 2020 geldt op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen vergunningplicht meer voor de onderdelen bemesten en beweiden als significante gevolgen van bemesten en/of beweiden van percelen door een veehouderij op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten.
      
      
        
          Beoordelingskader van de gevolgen van het bemesten en beweiden
        
      
    
    
      5.2
      
        De Afdeling heeft in haar uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, later bevestigd bij onder meer haar uitspraak van 
        21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3884, uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee worden beoordeeld (r.o. 13-23.1). Daarin is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit de uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan én die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat laatste wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum is in beginsel 10 juni 1994. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
        Verder volgt uit de uitspraak van 12 oktober 2022 dat voor gronden die vóór de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland zijn toegestaan, de referentiesituatie van bemesten gelijk is aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
        De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen heeft als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. De Afdeling voegt daar aan toe dat significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.	
      
      
      
        
          Bijlagen bij het verweerschrift
        
      
    
    
      5.3
      Blijkens het verweerschrift, dat is voorzien van een aantal bijlagen, heeft verweerder onderzoek verricht naar de referentiesituatie voor bemesten en beweiden van de veehouderij naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. 
      
    
    
      5.4
      Eiseres heeft de rechtbank ter zitting verzocht de bijlagen bij het verweerschrift wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. De bijlagen zijn volgens haar in een laat stadium ingediend en omvangrijk van aard. Het is onredelijk van haar te verlangen dat zij uiterlijk op zitting op de bijlagen reageert. 
      
    
    
      5.5
      De rechtbank zal de bijlagen bij het verweerschrift niet buiten beschouwing laten, omdat zij het indienen daarvan niet in strijd acht met de goede procesorde. Verweerder heeft het verweerschrift met bijlagen veertien dagen voor de zitting bij de rechtbank ingediend en daarmee op zichzelf binnen de termijn van uiterlijk tot tien dagen voor de zitting als bedoeld in artikel 8:58, eerst lid, van de Awb. De bijlagen vormen weliswaar een omvangrijk geheel, maar zijn volgens een bepaald stramien opgebouwd dat voor in totaal elf veehouderijen gelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het bestuderen van de bijlagen voor eiseres, in het bijzonder bijlage 3, zo onevenredig veel tijd kostte dat zij niet voldoende de gelegenheid heeft gehad de bijlagen voorafgaand aan de zitting te bestuderen en daarop uiterlijk ter zitting te reageren. Bovendien is in de tekst van het verweerschrift op inzichtelijke wijze toegelicht wat er in de bijlagen is vermeld. Daarbij komt dat verweerder het verweerschrift met bijlagen niet heel veel eerder heeft kunnen indienen dan hij heeft gedaan, omdat hij eerst op 12 oktober 2022 -  de datum waarop de Afdeling uitspraak heeft gedaan - wist wat hij nader diende te onderzoeken en dat onderzoek vanwege de omvang ervan tijdrovend van aard was.  
      
      
        
          De aanvullende motivering in het verweerschrift in het licht van het beoordelingskader van r.o. 5.2
        
      
    
    
      5.6
      
        Verweerder heeft naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 onderzoek verricht naar de referentiesituatie voor bemesten en beweiden van de veehouderij en van de resultaten daarvan in het verweerschrift verslag gedaan. Verweerder heeft aan de hand van de Gecombineerde opgave, kadastrale gegevens en luchtfoto’s de percelen in kaart gebracht die de veehouderij in gebruik heeft. Verder heeft verweerder in samenwerking met de betrokken gemeente per perceel gekeken naar het vigerende bestemmingsplan en de daarin opgenomen planregels en beoordeeld of het weiden van vee en het bemesten van gronden hierop op dit moment zonder beperkingen is toegestaan. 
        Uit bijlage 3 bij het verweerschrift volgt volgens verweerder dat agrarisch gebruik op de percelen van de veehouderij thans én op de vroegste referentiedatum van 10 juni 1994 zonder enige beperking was toegestaan. Er zijn volgens verweerder geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de percelen niet al sinds jaar en dag – voor de vroegste referentiedatum en daarna – feitelijk in agrarisch gebruik zijn geweest. Ook zijn er geen aanknopingspunten die erop wijzen dat de planologische toestemming op een perceel is vervallen in de periode tussen de vroegste referentiedatum en het vigerende bestemmingsplan. Steekproefsgewijs heeft verweerder hiernaar bij twee andere veehouderijen (in de zaken geregistreerd onder de nummers HAA 20/6734 en HAA 20/6730) nader onderzoek gedaan (bijlagen 4 en 5 bij het verweerschrift). Uit dat onderzoek blijkt volgens verweerder dat de percelen die worden bemest op de vroegste referentiedatum inderdaad feitelijk agrarisch in gebruik waren en dat agrarisch gebruik onverkort en zonder enige beperking is toegestaan. De conclusie is volgens verweerder dan ook dat op de percelen van de veehouderij een maximale referentiesituatie voor bemesten rust. Eiseres heeft, aldus verweerder, in haar handhavingsverzoek slechts in algemene zin gesteld dat de veehouderij bemest en/of beweidt, maar zij heeft in haar handhavingsverzoek noch in enig stuk daarna een concreet perceel aangewezen waarvoor planologische toestemming zou ontbreken of waar het perceel niet op de vroegste referentiedatum agrarisch zou worden gebruikt. Laat staan dat eiseres hiervoor een begin van bewijs heeft geleverd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onderzoek dat hij heeft uitgevoerd en dat al zeer uitvoerig, tijdrovend en arbeidsintensief is geweest, in een dergelijke situatie zou moeten volstaan. Verweerder verwijst in dit verband, ter vergelijking, onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587.
        Omdat volgens verweerder op de percelen van de veehouderij een maximale referentiesituatie voor bemesten van toepassing is en er – bij afwezigheid van een begin van bewijs van het tegendeel – van mag worden uitgegaan dat de veehouderij zich houdt aan de stikstofgebruiksnormen uit de Meststoffenwet- en regelgeving, kan volgens verweerder worden geconcludeerd dat de referentiesituatie niet wordt overschreden en dat voor de onderdelen bemesten en beweiden geen vergunningplicht geldt. Verweerder stelt dat hij dan ook terecht van handhavend optreden heeft afgezien.
      
      
    
    
      5.7
      Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat het door verweerder uitgevoerde onderzoek niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Eiseres bestrijdt verder dat het op haar weg zou liggen om een begin van bewijs te leveren. Verweerder moet de referentiesituatie vaststellen. Dat heeft verweerder niet gedaan. De aanvullende motivering in het verweerschrift kan daarom volgens eiseres de afwijzing van het handhavingsverzoek niet dragen.
      
    
    
      5.8
      
        De rechtbank overweegt als volgt. Uit r.o. 5.2 volgt dat de eerste voorwaarde om aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten te kunnen ontlenen is dat voor de gronden vanaf de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. 
        Verweerder heeft ter zitting desgevraagd erkend dat in bijlage 3 bij het verweerschrift gegevens ontbreken over het planologisch regime van de veehouderij op de referentiedatum. Stukken waarin het planologische regime van de veehouderij op de referentiedatum volgens verweerder is opgenomen en die hij pas ter zitting alsnog heeft willen inbrengen, heeft de rechtbank wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. 
        Er kan dan ook niet worden vastgesteld, althans niet inzichtelijk is gemaakt, dat voor de gronden van de veehouderij vanaf de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. Reeds hierom kan voor de veehouderij de referentiesituatie voor de percelen die de veehouderij bemest en/of beweidt niet worden vastgesteld. Volledigheidshalve merkt de rechtbank nog op dat aan de hand van het door verweerder verrichte onderzoek niet kan worden vastgesteld dat de gronden voor de referentiedatum ook daadwerkelijk werden bemest. Verweerder heeft verder niet onderzocht of op de gronden van de veehouderij vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. Ten slotte heeft verweerder evenmin onderzocht of sinds 2006 tot nu op de gronden van de veehouderij het gebruik als grasland planologisch is toegestaan.
      
      
    
    
      5.9
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich op grond van de voorhanden zijnde gegevens in het verweerschrift niet op het standpunt kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden en/of het beweiden van vee door de veehouderij significante gevolgen heeft. 
      
    
    
      5.10
      De rechtbank ziet daarom geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
      
      
        
          Griffierecht en proceskosten
        
      
    
    
      6.1
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 333,00 vergoedt. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,00 aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van 
    € 1.674,00.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn)
      
    
    
    
      Artikel 6 
    
    2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
    
    3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    
    
      
        Wet natuurbescherming
      
    
    
    
      Artikel 2.7 (zoals dat sinds 1 januari 2020 luidt)
    
    2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2	     
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 7:12	 
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…).
    
    
      Artikel 8:58	
    
    1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.