ECLI:NL:RVS:2023:603, Raad van State, 15-02-2023, 202104802/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de raad van de gemeente Nunspeet het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om een kleinschalig bedrijventerrein te ontwikkelen ten zuiden van de kern Elspeet. Het plangebied omvat de gronden gelegen tussen de Uddelerweg aan de westzijde en de Heetkamp aan de zuid- en oostzijde.

202104802/1/R4.
    Datum uitspraak: 15 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Stichting Valouwe Natuur, gevestigd te Harderwijk, Stichting Das & Boom, gevestigd te Beek, gemeente Berg en Dal, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Elspeet, gemeente Nunspeet (hierna: de stichtingen en anderen),
    2.       [appellant sub 2], wonend te Elspeet, gemeente Nunspeet,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Nunspeet,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de stichtingen en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De stichtingen en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 28 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet" (hierna: het wijzigingsbesluit) opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de stichtingen en anderen en [appellant sub 2] een zienswijze gegeven op het wijzigingsbesluit.
    De raad, de stichtingen en anderen en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 december 2022, waar [appellant sub 2] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. H. Martens, rechtsbijstandverlener te Assen, de stichtingen en anderen, vertegenwoordigd door dr. ir. J.J. Schröder, mr. O.V. Wilkens, [gemachtigde] en [appellant sub 1B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. I.M.C. van Leeuwen, advocaat te Arnhem, mr. drs. J. van der Noord, P.T. Twisk, J. Groothuis en ing. G. Fairhurst zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om een kleinschalig bedrijventerrein te ontwikkelen ten zuiden van de kern Elspeet. Het plangebied omvat de gronden gelegen tussen de Uddelerweg aan de westzijde en de Heetkamp aan de zuid- en oostzijde. Met het plan wordt een agrarisch bedrijf beëindigd en worden alle agrarische opstallen op het perceel [locatie] gesaneerd. Het bestemmingsplan dat bij het wijzigingsbesluit is vastgesteld, omvat hetzelfde plangebied met wijzigingen voor enkele percelen in verband met de aanwezigheid van een bewoonde dassenburcht ten zuiden van het plangebied. Daarnaast is aan het wijzigingsbesluit een aanvullend onderzoek over het leefgebied van de das ten grondslag gelegd.
    De stichtingen en anderen vrezen dat het leefgebied van de dassen aangetast wordt door de realisering van het bedrijventerrein. [appellant sub 2] vreest voor overlast van de bedrijven.
    Volgorde van behandeling
    2.       De Afdeling zal eerst de ontvankelijkheid van het beroep van Stichting Valouwe Natuur bespreken (in de overwegingen 5-5.1). Hierna zal de Afdeling aan de hand van het hierna onder 3 weergegeven toetsingskader eerst de beroepen tegen het wijzigingsbesluit bespreken (in de overwegingen 6-13) en daarna overgaan tot een beoordeling van de beroepen tegen het oorspronkelijke bestemmingsplan (in overweging 14). De uitspraak zal worden afgesloten met een conclusie (in overweging 15) en een overweging over de proceskosten (in overweging 16).
    Toepasselijke regelgeving en toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    4.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die van de uitspraak deel uitmaakt.
    Ontvankelijkheid
    5.       De raad stelt zich op het standpunt dat Stichting Valouwe Natuur, die geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpplan, geen belanghebbende is bij de besluiten tot vaststelling van de twee bestemmingsplannen. Volgens hem ontplooit de stichting geen feitelijke werkzaamheden waaruit blijkt van belangen in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    5.1.    Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.
    Het belang dat Stichting Valouwe Natuur volgens haar statuten behartigt, is het beschermen, behouden, herstellen en uitbreiden van de natuur in de buitengebieden en bebouwde oppervlakten van de Veluwe, inclusief de randen van dit gebied voor zover gelegen in Gelderland, een en ander globaal begrensd door de Flevolandse oevers van de Veluwerandmeren, de IJssel, de Neder-Rijn en de Utrechtse Heuvelrug.
    Om haar doelstelling te bereiken verricht Stichting Valouwe Natuur, gelet op haar website en haar toelichting op de zitting, naast het voeren van procedures een aantal feitelijke werkzaamheden. Zij verricht onderzoek op het gebied van natuurbescherming op digitale platforms, in rapporten en in (wetenschappelijke) tijdschriften. Zij doet veld- en bureauonderzoek op de West Veluwe en rapporteert dit aan stichting Das & Boom. Ook verzorgt zij interviews en lezingen over dassen en over het raakvlak van landbouw en natuur.
    Gelet op deze doelstelling en feitelijke werkzaamheden zijn de belangen van Stichting Valouwe Natuur rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken, zodat zij belanghebbende is bij die besluiten. Dit betekent dat de Afdeling het beroep van die stichting inhoudelijk zal behandelen.
    De beroepen tegen het besluit van 28 april 2022 (het wijzigingsbesluit)
    Beroepen van rechtswege
    6.       De Afdeling stelt vast dat het besluit van 28 april 2022 een besluit tot wijziging van het oorspronkelijke bestreden besluit is en dat dit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding is. De beroepen van de stichtingen en anderen en [appellant sub 2] zijn van rechtswege gericht tegen dit besluit.
    Intrekking beroepsgrond
    7.       Op de zitting heeft [appellant sub 2] de beroepsgrond dat onduidelijk is wat de gevolgen van het plan zijn voor eventuele wateroverlast ingetrokken.
    Essentieel foerageergebied van de das
    8.       De stichtingen en anderen betogen dat het plan leidt tot verstoring van de in het plangebied aanwezige dassen. Volgens de stichtingen en anderen wordt het plangebied door dassen gebruikt als essentieel foerageergebied en zal dit door de uitvoering van het plan worden verstoord. De raad handelt daarom in strijd met artikel 1.11 en artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb), aldus de stichtingen en anderen.
    8.1.    De raad stelt dat artikel 8:69a van de Awb aan het slagen van dit betoog in de weg staat voor [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], omdat de ingeroepen normen kennelijk niet strekken tot de bescherming van hun belangen, zodat hun betoog niet tot vernietiging van het besluit kan leiden.
    8.2.    Niet in geschil is dat artikel 8:69a van de Awb niet aan het slagen van het betoog in de weg staat voor de stichtingen. De Afdeling komt alleen al om die reden hoe dan ook toe aan een inhoudelijke beoordeling van het betoog. Desondanks zal de Afdeling hierna nog ingaan op het verweer van de raad.
    8.3.    Het is niet in geschil dat de dassen zich op de percelen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] begeven en daar ook burchten hebben. Gelet hierop en de beperkte afstand van de woningen van [appellant sub 1B] en [appellant sub 1A] tot het plangebied, zijn hun belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving zo verweven met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom niet in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 1.11 en artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb.
    8.4.    De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Wel is het zo dat de raad het plan niet kan vaststellen als hij op voorhand redelijkerwijs heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    Daarbij overweegt de Afdeling, zoals zij eerder heeft gedaan in de uitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1457, dat foerageergebieden in beginsel niet worden beschermd via het soortenbeschermingsregime van de Wnb. Eén van de uitzonderingen daarop doet zich voor als een essentieel foerageergebied zodanig wordt aangetast dat daardoor de functionaliteit van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de betrokken diersoort wordt aangetast. Onder een essentieel foerageergebied wordt daarbij verstaan: een foerageergebied dat van wezenlijk belang is voor het functioneren van de voortplantings- of rustplaats wanneer er geen alternatieve foerageergebieden zijn om eventuele aantasting daarvan op te vangen.
    De vraag die dus voorligt is of de raad zich voldoende heeft vergewist van de gevolgen van het plan voor de foerageergebieden van de das en tot de conclusie heeft kunnen komen dat die gevolgen niet op voorhand in de weg staan aan de uitvoering ervan. Voor een indringender toetsing van die gevolgen, zoals de Stichting en anderen blijkens hun beroepsgronden voorstaan, is in het kader van deze besluitvorming geen ruimte. Dat kan aan de orde komen in een procedure over de Wnb-vergunning.
    8.5.    De stichtingen en anderen hebben onder verwijzing naar het Provinciale Kennisdocument Das, opgesteld door BIJ12, gesteld dat een klein procentueel verlies van het leefgebied van de das grote gevolgen voor zijn voortbestaan heeft omdat de das daardoor voedsel te kort kan komen. Volgens hen kunnen de dassen niet meer foerageren op de gronden ten noordwesten van het plangebied als het bedrijventerrein wordt aangelegd.
    8.6.    De raad heeft aan Blom Ecologie gevraagd een aanvullend onderzoek te verrichten naar het leefgebied van de das in Elspeet. In het rapport "Aanvullend onderzoek naar leefgebied das aan het bedrijventerrein en de directe omgeving te Elspeet m.b.v. wildcamera’s" van 17 december 2021 (hierna: het aanvullend onderzoek) staat dat op de graspercelen aan de noordwestzijde buiten het plangebied geen dassen zijn waargenomen en die graspercelen daarom geen onderdeel uitmaken van het essentiële leefgebied van de das.
    8.7.    In het in opdracht van de raad aanvullend uitgevoerde "Territoriumonderzoek das te Elspeet" (hierna: het aanvullend territoriumonderzoek) van 2 september 2022 van Blom Ecologie is beoordeeld wat het territorium is van de dassen die ten zuiden van het plangebied een burcht hebben. Volgens dat onderzoek is het territorium van de dassen exclusief de bebouwing in het gebied ongeveer 80 tot 90 ha groot en biedt het territorium het hele jaar door een verscheidenheid aan voedsel en kan het onder verschillende weersomstandigheden gebruikt worden als foerageergebied. Geconcludeerd wordt dat het territorium van de das zich voornamelijk uitstrekt richting het noordoosten. Het is dan ook van essentieel belang dat deze delen goed bereikbaar blijven voor de das. Indien binnen de beoogde ontwikkeling dit gewaarborgd kan blijven is er volgens het aanvullend territoriumonderzoek geen sprake van aantasting van essentieel leefgebied, en geen overtreding van de Wnb.
    8.8.    De discussie tussen partijen spitst zich met name toe op het belang van het gebied ten noordwesten van het plangebied. De stichtingen en anderen hebben stukken met foto’s overgelegd waaruit blijkt dat er dassen in dat gebied zijn waargenomen. Op de zitting heeft de raad verklaard dat hij niet betwist dat dassen in dat gebied voorkomen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat de dassen zich in het gebied ten noordwesten van het plangebied begeven. Ook is het aannemelijk dat de dassen dat gebied gebruiken om te foerageren. Als gevolg van het plan zal de route die de dassen gebruiken om naar dat gebied te gaan verdwijnen. Op basis van de door partijen overgelegde stukken is niet duidelijk in welke mate de dassen het gebied gebruiken om te foerageren. Maar zelfs als de dassen veel gebruik maken van het gebied om te foerageren, staat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    8.9.    In het aanvullend territoriumonderzoek wordt geconcludeerd dat er geen sprake is van aantasting van een essentieel foerageergebied, als het noordoostelijk gelegen deel van het territorium toegankelijk blijft. Naar het oordeel van de Afdeling is aannemelijk dat dat het geval is. In het bij het wijzigingsbesluit vastgestelde plan is aan de oostzijde van het plangebied aan een strook grond de bestemming "Natuur-Landschap" toegekend. Deze natuurstrook moet gaan fungeren als een corridor voor de dassen. In artikel 10.3.1 van de planregels is bepaald dat de gronden waarop de natuurstrook is voorzien binnen 1 jaar na vaststelling van het plan aangelegd en ingericht moeten worden zoals beschreven in het in bijlage 2 bij het plan opgenomen beplantingsplan. In het beplantingsplan staat onder meer dat het van belang is dat de aanplant op het smalste gedeelte van de natuurstrook dicht op elkaar wordt geplaatst, zodat er voldoende dekking aanwezig is voor de das.
    Gelet op de voorgeschreven uitvoering van de natuurstrook en de beoordeling van de natuurstrook in het aanvullend territoriumonderzoek, is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat de dassen ook na aanleg van het bedrijventerrein het noordoostelijke gedeelte van hun territorium kunnen bereiken en daar kunnen foerageren. De raad heeft zich dan ook redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    In zoverre faalt het betoog.
    8.10.  De Afdeling overweegt dat de raad pas na de vaststelling van het wijzigingsbesluit het aanvullend territoriumonderzoek heeft laten opstellen. Dit onderzoek was nodig om de uitvoerbaarheid van het plan in verband met de gevolgen ervan voor het leefgebied van de dassen goed te kunnen beoordelen. Aangezien dit noodzakelijke onderzoek pas verricht is na de vaststelling van het wijzigingsbesluit, is dat besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb vastgesteld en moet het worden vernietigd.
    Ladder duurzame verstedelijking
    9.       De stichtingen en anderen betogen dat de raad zich ten onrechte op basis van het rapport "Laddertoets bedrijvenstrip Elspeet" van Stec Groep van 25 juni 2020 (hierna: het Ladderrapport) op het standpunt heeft gesteld dat er behoefte is aan het beoogde bedrijventerrein als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Volgens hen kunnen de bestaande bedrijventerreinen in Nunspeet, Uddel en Harderwijk in de benodigde ruimte voor bedrijven voorzien.
    Voorts voeren de stichtingen en anderen aan dat in het Ladderrapport ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat in verband met het oplossen van de stikstofproblematiek de komende jaren veel agrarische bedrijfsgebouwen beschikbaar zullen komen.
    9.1.    De raad stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1442, onder 11.2, dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beoogt om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Volgens de raad staat artikel 8:69a van de Awb aan het slagen van het betoog in de weg voor Stichting Das & Boom, omdat haar belang niet gaat over het voorkomen van planologisch ongewenste versnippering en leegstand. Haar belang ziet volgens de raad alleen op het in stand houden van planten en dieren op Nederlands grondgebied.
    9.2.    Niet in geschil is dat artikel 8:69a van de Awb niet aan het slagen van het betoog in de weg staat voor de andere partijen. De Afdeling komt alleen al om die reden hoe dan ook toe aan een inhoudelijke beoordeling van het betoog. Desondanks zal de Afdeling hierna nog ingaan op het verweer van de raad. 
    9.3.    In de overzichtsuitspraak over artikel 8:69a van de Awb van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, heeft de Afdeling onder 10.25 overwogen dat artikel 3.1.6, tweede lid, van de Awb mede strekt tot bescherming van de belangen van een rechtspersoon, waarvan het belang is gelegen in het voorkomen dat het plangebied onnodig wordt bebouwd.
    De Afdeling overweegt dat blijkens de statuten van Stichting Das & Boom haar belang is gelegen in het in stand houden van planten en diersoorten op het grondgebied van Nederland, door de bescherming en het behoud van onder andere bedreigde soorten dieren en hun leefgebieden en of trekroutes, waaronder de das en het leefgebied van dit dier. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekt tot bescherming van deze belangen, nu het in het belang is van Stichting Das & Boom dat het plangebied niet onnodig wordt bebouwd en daardoor het leefmilieu van de das wordt aangetast. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepaling.
    9.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 11 van de overzichtsuitspraak over artikel 3.1.6 van het Bro van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724 (Dongeradeel), beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of de beschrijving van de behoefte in de toelichting, dan wel in de stukken waarnaar in de toelichting ter beschrijving van deze behoefte wordt verwezen, niet zodanig gebrekkig is of zodanige leemten in kennis of dusdanige onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. Hierbij acht de Afdeling van belang of een appellant voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht.
    9.5.    In het Ladderrapport is onderzocht of er een behoefte bestaat aan het bedrijventerrein en wordt geconcludeerd dat dit het geval is. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat de stichtingen en anderen het verzorgingsgebied ten onrechte vergroot hebben naar Harderwijk. De bedrijfsruimtemarkt in Elspeet is volgens de raad zeer lokaal, waardoor de regio Harderwijk daarbuiten valt. Daarnaast is in Uddel op dit moment geen harde plancapaciteit aanwezig, zodat ook dat bedrijventerrein volgens de raad buiten het zoekgebied valt.
    De raad stelt daarnaast dat geen rekening gehouden kan worden met toekomstige vrijkomende agrarische bedrijfsgebouwen, omdat onvoldoende duidelijkheid bestaat of, wanneer en welke bedrijfsbebouwing vrij zal komen.
    9.6.    Over het betoog van de stichtingen en anderen dat op de bestaande bedrijventerreinen in Nunspeet, Uddel en Harderwijk ook kleinschalige bedrijven gerealiseerd kunnen worden, overweegt de Afdeling als volgt. In paragraaf 3 van het Ladderrapport wordt toegelicht dat de bedrijfsruimtemarkt grotendeels een lokale markt is. Uit de analyse van verhuisbewegingen en verhuisafstanden volgt volgens het Ladderrapport dat de bedrijfsruimtemarkt in Nunspeet en Elspeet zeer lokaal is. Als er regionale bedrijfsverplaatsingen plaatsvinden, dan vinden deze volgens het Ladderrapport plaats op de grotere terreinen in Nunspeet, zoals op het bedrijventerrein De Kolk. Daarbij is er ook op gewezen dat het profiel van het beoogde bedrijventerrein functioneel, lokaal en kleinschalig is.
    Wat de stichtingen en anderen hebben aangevoerd geeft geen  aanleiding voor het oordeel dat de onderbouwing in het Ladderrapport op dit punt zodanig gebrekkig is of zodanige leemten in kennis of dusdanige onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad voor de beoordeling van de behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet mocht uitgaan van een lokaal verzorgingsgebied.
    Het betoog faalt in zoverre.
    9.7.    Voor zover de stichtingen en anderen aanvoeren dat ten onrechte geen rekening is gehouden met in de toekomst vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing, overweegt de Afdeling dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het onzeker is of, wanneer en welke bedrijfsbebouwing vrij zal komen. Alleen al hierom hoefde hij daar in de beoordeling geen rekening mee te houden.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Stikstofdepositie
    10.     [appellant sub 2] betoogt dat in de stikstofberekening ten onrechte niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Daartoe voert hij aan dat bij de berekening 55% van de oppervlakte van het gebied is toegerekend aan opslag, terwijl dat de minste verkeersbewegingen heeft. Daarnaast voert hij aan dat er in de berekening ook van uit wordt gegaan dat het in het plangebied aanwezige veebedrijf verdwijnt, maar het bestemmingsplan niet uitsluit dat een deel van het bedrijventerrein wordt ontwikkeld terwijl de veehouderij actief is.
    10.1.  Buro-SRO heeft in opdracht van de raad de "Voortoets stikstofdepositie Bedrijventerrein Heetkamp, Elspeet" (hierna: de voortoets) uitgevoerd. Uit deze voortoets volgt volgens de raad dat het gebruik van het toekomstige bedrijventerrein niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000 gebied de Veluwe.
    In het verweerschrift heeft de raad nader toegelicht dat in de voortoets voor de toekomstige gebruiksfase een onderscheid is gemaakt tussen enerzijds de uitstoot van bedrijven in de toekomstige situatie en anderzijds de verkeersbewegingen op het toekomstige bedrijventerrein. [appellant sub 2] wijst in zijn beroepsgrond op de paragraaf waarin wordt ingegaan op de verkeersbewegingen. In het kader van de verkeersbewegingen is van een relatief hoog aandeel detailhandel (en kantoren) uitgegaan, omdat deze functies tot het grootste aantal verkeersbewegingen leiden. Dit betreft volgens de raad een (meer dan) maximale invulling van het planologische regime, omdat op grond van de planregels detailhandel uitsluitend als ondergeschikte nevenactiviteit is toegestaan. De stelling van [appellant sub 2] dat met een nog hoger percentage detailhandel had moeten worden gerekend kan volgens de raad dan ook niet gevolgd worden, omdat dat gebruik in strijd zou zijn met de planregels van het bestemmingsplan. Ook heeft de raad erop gewezen dat in de gebruiksfase als uitgangspunt is genomen dat uitsluitend categorie 3.1 bedrijven zullen worden opgericht. Aangezien er planologisch ruimte wordt geboden voor bedrijven tot en met categorie 3.1 betreft ook dit de maximale planologische invulling, aldus de raad.
    De raad heeft daarnaast in het verweerschrift toegelicht dat de gemeente in 2019 met het oog op de ontwikkeling van het bedrijventerrein de aanwezige kalvermesterij heeft aangekocht. De gemeente en de kalvermesterij hebben afspraken gemaakt over de tijdelijke voortzetting van het gebruik door de kalvermesterij, totdat de gronden benodigd zijn in verband met de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Onder deze omstandigheden is volgens de raad verzekerd dat de activiteiten van de kalvermesterij zullen worden beëindigd en dat de bedrijfsgebouwen zullen worden gesloopt.
    10.2.  Gelet op deze toelichting heeft de raad deugdelijk toegelicht dat het aantal verkeersbewegingen waarvan is uitgegaan (meer dan) een maximale invulling van het planologische regime is, omdat de hoeveelheid detailhandel waarvan is uitgegaan groter is dan het bestemmingsplan toelaat. Aangezien er voor de gebruiksfase van is uitgegaan dat alle bedrijven die op het bedrijventerrein komen bedrijven in categorie 3.1 zullen zijn, is ook in zoverre uitgegaan van een maximale invulling van het planologische regime. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het aantal verkeersbewegingen in de gebruiksfase is onderschat. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat [appellant sub 2] weliswaar de juistheid van het percentage aan opslag heeft betwist, maar desgevraagd op de zitting heeft bevestigd dat er geen concrete aanknopingspunten zijn dat het in de voortoets vastgestelde totale aantal van 2592 verkeersbewegingen per dag (exclusief de bakkerij) niet klopt.
    Daarnaast geeft wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat, ondanks dat de gemeente eigenaar is geworden van de gronden waarop de veehouderij is gelegen en afspraken over de beëindiging daarvan heeft gemaakt, de bedrijfsbeëindiging onvoldoende zeker is. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het stikstofonderzoek niet zorgvuldig is uitgevoerd en de raad het niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    Het betoog faalt.
    Cultuurhistorische waarde plangebied
    11.     Een deel van het plangebied ligt op gronden die onder het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied 2019" de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves" waren toegekend. [appellant sub 2] betoogt dat het niet passend is om op die gronden een bedrijventerrein aan te leggen. In dat kader wijst hij ook op de Quickscan Cultuurhistorische waarden en landschapsanalyse, waarin staat dat de open ruimte tussen dorp en bos moet worden gerespecteerd.
    Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat het gebied op grond van artikel 2.56 van de provinciale omgevingsverordening Gelderland beschermd wordt, omdat het binnen een nationaal landschap ligt. Volgens [appellant sub 2] stelt de raad ten onrechte dat het plangebied een geschikte locatie is voor een bedrijventerrein nu een intensieve veehouderij op de locatie wordt gestaakt, omdat de aanduiding "intensieve veehouderij" niet lag op het gebied met de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves".
    11.1.  De raad heeft toegelicht dat de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves" destijds is opgenomen naar aanleiding van de Quickscan. Hoewel hij veel waarde hecht aan cultuurhistorische belangen, wijst hij erop dat bij elk bestemmingsplan opnieuw een afweging gemaakt dient te worden tussen diverse ruimtelijke belangen. Binnen de gemeente bestaat al een groot aantal jaren het voornemen om op de onderhavige locatie een kleinschalig bedrijventerrein te realiseren.
    De raad heeft daarnaast toegelicht dat hij het belang om ruimte te bieden aan economische ontwikkelingen en werkgelegenheid heeft laten prevaleren boven de onverkorte en strikte handhaving van de cultuurhistorische waarden.
              Volgens de raad worden de cultuurhistorische waarden op een passende wijze gerespecteerd in de stedenbouwkundige visie en het in artikel 10.3. van de planregels geborgde beplantingsplan.
    Over de omgevingsverordening heeft de raad toegelicht dat artikel 2.56, tweede lid, van de omgevingsverordening het toelaat om hier een bedrijventerrein te realiseren, vanwege de uit het Ladderrapport blijkende behoefte en de geschiktheid van het terrein.
    Tot slot stelt de raad dat het bestemmingsplan op grond van artikel 3.1.1. van het Bro is voorgelegd aan de provincie Gelderland. De provincie heeft aangegeven in te stemmen met het bestemmingsplan.
    11.2.  De raad is niet zonder meer gehouden om een (dubbel)bestemming van een vorig bestemmingsplan ook in een nieuw bestemmingsplan op te nemen. Gelet op de hiervoor weergegeven motivering heeft de raad deugdelijk gemotiveerd waarom hij ervoor heeft gekozen de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves" niet te handhaven. Er bestaat gelet op de hem toekomende beleidsruimte geen grond voor het oordeel dat hij dat niet heeft mogen doen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad oog heeft gehad voor de landschappelijke inpassing van het bedrijventerrein en ten behoeve daarvan een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan heeft opgenomen tot uitvoering van het opgestelde beplantingsplan. [appellant sub 2] heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die maken dat het schrappen van de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves" desondanks onaanvaardbaar is.  
    11.3.  In wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd bestaat verder geen grond voor het oordeel dat de realisering van het bedrijventerrein in strijd is met artikel 2.56 van de omgevingsverordening. Dat de aanduiding "intensieve veehouderij" niet lag op de gronden met de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves" doet er niet aan af dat nabij die gronden een intensieve veehouderij was toegestaan. Die wordt als onderdeel van het plangebied en het daarin opgenomen bedrijventerrein wegbestemd. Dat heeft de raad mogen meewegen in zijn afweging. Verder heeft de raad voldoende aandacht gehad voor de gevolgen voor het landschap.
    11.4.  De conclusie is dat de raad ervoor heeft mogen kiezen om de dubbelbestemming "Waarde-Oude bouwlanden enclaves" niet te handhaven.
    Het betoog faalt.
    Gemengd gebied
    12.     Voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de milieuhinder voor de omgeving van het nieuwe bedrijventerrein, heeft de raad in paragraaf 4.1.5 van de plantoelichting aansluiting gezocht bij de richtafstanden van de publicatie "Bedrijven en Milieuzonering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten 2009" (hierna: de VNG-brochure). Volgens de raad liggen de woningen in de omgeving in gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure. Daarom is tot bedrijven in milieucategorie 3.1 een afstand van 30 m aanvaardbaar en tot bedrijven in milieucategorie 2 een afstand van 10 m, aldus de raad.
    12.1.  [appellant sub 2] vreest voor overlast van het bedrijventerrein. Hij betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de omgeving kan worden aangemerkt als een gemengd gebied. Volgens [appellant sub 2] is er sprake van een rustig woongebied waar één agrarisch bedrijf, één niet-agrarisch bedrijf en één kleinschalige supermarkt/bakkerij/lichte horeca gevestigd is.
    12.2.  De raad stelt dat het gebied aangemerkt dient te worden als gemengd gebied, omdat er verschillende bedrijven gevestigd zijn rondom het perceel van [appellant sub 2].
    12.3.  In bijlage 1 van de VNG-brochure is een richtafstandenlijst opgenomen. Verder hanteert de VNG-brochure verschillende omgevingstypen, waaronder "rustige woonwijk" of "gemengd gebied". De VNG-brochure kwalificeert "rustige woonwijk" als een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding, waarin vrijwel geen andere functies voorkomen. Een "gemengd gebied" is volgens de VNG-brochure een gebied met matige tot sterke functiemenging. De richtafstand tussen woningen en bedrijven verschilt per omgevingstype.
    12.4.  In de directe omgeving van het plangebied en het perceel van [appellant sub 2] zijn verschillende typen functies aanwezig. Zo ligt ten westen van het perceel van [appellant sub 2] een houtbewerkingsbedrijf, ten zuiden een kalvermesterij en ten noorden een schietvereniging. Op 200 m ligt een supermarkt en op het perceel van [appellant sub 2] wordt een brom- en motorfietsenbedrijf geëxploiteerd. Gelet op de feitelijke situatie is de raad terecht uitgegaan van een gemengd gebied. Ook als juist is dat de activiteiten op het perceel van [appellant sub 2] zelf zeer beperkt van aard zijn, maken de overige activiteiten in de buurt dat geen sprake is van een rustige woonwijk als bedoeld in de VNG-brochure. De raad heeft daarom mogen aansluiten bij de richtafstanden voor een gemengd gebied. Niet in geschil is dat aan die richtafstanden wordt voldaan. Daarom heeft de raad redelijkerwijs kunnen vinden dat geen onaanvaardbare milieuhinder voor [appellant sub 2] zal ontstaan.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    13.     De conclusie is dat het beroep van de stichtingen en anderen tegen het besluit van 28 april 2022 gegrond is en dat besluit moet worden vernietigd. De Afdeling ziet echter, gelet op wat is overwogen onder 8.9, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het wijzigingsbesluit in stand te laten. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 april 2022 is ongegrond.
    De beroepen tegen het besluit van 24 juni 2021
    14.     Omdat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 april 2022, waarbij het besluit van 24 juni 2021 geheel is vervangen, in stand blijven, komt aan het besluit van 24 juni 2021 geen betekenis meer toe. Onder deze omstandigheden en nu ook overigens niet is gebleken van enig belang ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de stichtingen en anderen en [appellant sub 2] geen belang meer hebben bij een inhoudelijke bespreking van hun beroepen tegen het besluit van 24 juni 2021. Hun beroepen tegen dat besluit zijn daarom niet-ontvankelijk.
    Eindconclusie
    15.     Het beroep van de stichtingen en anderen tegen het besluit van 28 april 2022 is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 28 april 2022 vernietigen, maar zal de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand laten. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 april 2022 is ongegrond. Het beroep van de stichtingen en anderen en [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 juni 2021 is niet-ontvankelijk.
    Dit betekent dat de ontwikkeling van het bedrijventerrein in combinatie met de aanleg van de natuurstrook door kan gaan.
    16.     De raad moet de proceskosten van de stichtingen en anderen vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van Stichting Valouwe Natuur, Stichting Das & Boom, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad van de gemeente Nunspeet van 24 juni 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet" niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad van de gemeente Nunspeet van 28 april 2022 tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet" ongegrond;
    III.      verklaart het beroep van Stichting Valouwe Natuur, Stichting Das & Boom, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van de raad van de gemeente Nunspeet van 28 april 2022 tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet" gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nunspeet van 28 april 2022 tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet";
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.      veroordeelt de raad van de gemeente Nunspeet tot vergoeding van bij Stichting Valouwe Natuur, Stichting Das & Boom, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 64,28, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Nunspeet aan Stichting Valouwe Natuur, Stichting Das & Boom, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter      
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023
    457-993
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]
    3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Artikel 8:72
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
    b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
    Wet natuurbescherming
    Artikel 1.10
    1. Deze wet is gericht op:
    a. het beschermen en ontwikkelen van de natuur, mede vanwege de intrinsieke waarde, en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit;
    b. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en
    c. het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies.
    2. Een bestuursorgaan oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen, genoemd in het eerste lid, zoals nader bepaald bij of krachtens deze wet.
    3. Elk bestuursorgaan houdt bij het treffen van maatregelen op grond van deze wet rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden, onverminderd de artikelen 2.1, eerste lid, 2.8, met uitzondering van het negende lid, 3.3, vierde lid, en 3.8, vijfde lid.
    Artikel 3.10
    1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
    […]
    b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen, of
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1.6.
    2.  De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    Omgevingsverordening Gelderland
    Artikel 2.56 (ontwikkeling in Nationaal landschap)
    1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap maar buiten de Groene ontwikkelingszone, het Gelders natuurnetwerk en de Nieuwe Hollandse Waterlinie, maakt ten opzichte van het op 17 oktober 2014 geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap, bedoeld in bijlage Kernkwaliteiten Nationale Landschappen, niet aantasten.
    2. In afwijking van het eerste lid zijn activiteiten die deze kernkwaliteiten aantasten alleen mogelijk als:
    a. er geen reële alternatieven zijn;
    b. er sprake is van redenen van groot openbaar belang;
    c. compenserende maatregelen plaatsvinden ter waarborging van de kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen zoals vastgelegd in bijlage Kernkwaliteiten Nationale Landschappen.
    Planregels bij het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Elspeet"
    10.3 Voorwaardelijke verplichting
    10.3.1 Voorwaarde
    Binnen 1 jaar na vaststelling van dit bestemmingsplannen dienen de gronden als geduid in het beplantingsplan (bijlage 2) aangelegd en ingericht te worden zoals daar beschreven en vervolgens duurzaam in stand te worden gehouden. Het niet voldoen aan deze verplichting is een vorm van strijdig gebruik van de bepalingen in artikel 3.1.