ECLI:NL:RBGEL:2023:658, Rechtbank Gelderland, 13-02-2023, ARN_21-2641
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het verbouwen van een bijgebouw en het toevoegen van een logiesfunctie. Het gebruik is in strijd met de beleidsregel die voor de afwijkingsbevoegdheid (artikel 4, onderdeel 9, bijlage II Bor) is opgesteld. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van de beleidsregel af te wijken. 
        De rechtbank oordeelt daarnaast dat het college ten onrechte heeft nagelaten om met toepassing van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden die commercieel gebruik verbiedt, terwijl dit wel is beoogd. Het is niet mogelijk om op grond van de motivering in een omgevingsvergunning handhavend op te treden.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/2641 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2023
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
    (gemachtigde: A. Menhart)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Culemborg (het college)
      (gemachtigde: mr. N. Brands).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [C] uit [plaats B] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de omgevingsvergunning die aan vergunninghouder is verleend.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 22 april 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift toegezonden.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en vergunninghouder. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Vergunninghouder is eigenaar van het perceel [aan het adres D] te [plaats B] . Eiser woont op het aangrenzende perceel [adres E] . Op het perceel van vergunninghouder staan een woning en een bijgebouw. Het bijgebouw staat schuin achter de woning aan de zijde van het perceel van eiser. Voor dit bijgebouw is in 1959 een bouwvergunning verleend. 
    Vergunninghouder heeft op 26 oktober 2019 een aanvraag ingediend voor het verbouwen van het bijgebouw en het toevoegen van een logiesfunctie op de eerste verdieping van dit bijgebouw. Na het indienen van deze aanvraag zijn de bouwtekeningen aangepast naar aanleiding van een negatief welstandsadvies door de welstandscommissie. In de aangepaste bouwtekeningen is het dak gewijzigd. Op de bouwtekening heeft het bijgebouw een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 4,6 en 6,5 meter en een oppervlakte van (10 meter bij 8,5 meter =) 85 m². 
    
    2. Het perceel is in het bestemmingsplan “ Culemborg -West” bestemd als “Wonen” met de dubbelbestemmingen “Waarde – Archeologie 4” en “Waterstaat – Waterkering”. 
    
      Binnen deze bestemming is het gebruik voor een logiesfunctie niet toegestaan. 
      In artikel 19.2.2, onder f, i en j is opgenomen dat de oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen op een bouwperceel niet meer mag bedragen dan 100 m² en dat de goot- en bouwhoogte niet meer mag bedragen dan respectievelijk 3,2 en 4,5 meter. 
      In artikel 26.1 staat dat indien de bestaande bebouwing afwijkt van de in deze regels gegeven voorschriften ten aanzien van goot- en bouwhoogte, oppervlakte, inhoud, afstanden en afdekking van gebouwen, de bestaande maten, hellingen, dan wel afstanden eveneens zijn toegestaan.
    
    
    3. In het primaire besluit heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo) en “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)).
    
    
      In het bestreden besluit heeft het college naar aanleiding van het bezwaar van eiser en het advies van de commissie bezwaarschriften de motivering van het besluit aangevuld. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden heeft besloten een omgevingsvergunning te verlenen voor het creëren van een woning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Oppervlakte en goot- en bouwhoogte
      
    
    6. Eiser betoogt dat de overkapping aan de achterzijde van het bijgebouw (met een oppervlakte van 2,5 bij 8,23 meter) bij de oppervlakte van het bijgebouw moet worden meegeteld. In dat geval bedraagt de oppervlakte 106,25 meter, zodat het bouwplan op dit punt in strijd is met het bestemmingsplan.
    Eiser betoogt daarnaast dat de goot- en bouwhoogte meer bedraagt dan 3,2 en 4,5 meter, zodat het bouwplan ook op dit punt in strijd is met het bestemmingsplan en ook hiervoor een afwijking van de bouwregels had moeten worden verleend. 
    
    
      6.1.
      
        In artikel 1 is “gebouw” gedefinieerd als “elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.”
        De overkapping waar eiser naar verwijst heeft slechts één wand en is daarom niet aan te merken als een gebouw. Omdat het geen gebouw is, is het ook geen aan- of uitbouw of bijgebouw. Dit betekent dat de oppervlakte van de overkapping niet meetelt bij het bepalen van de maximale oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen op grond van artikel 19.2.2, onder f, van de planregels. Op dit punt is het bouwplan dus niet in strijd met het bestemmingsplan. 
        Op de zitting is daarnaast aangegeven dat de overkapping al aanwezig is. Als de overkapping wel mee zou tellen bij de oppervlakte van het bijgebouw, dan zou de bestaande grotere oppervlakte dan 100 m² op grond van artikel 26.1 zijn toegestaan. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
    
      6.2.
      
        Vast staat dat de goot- en bouwhoogte in strijd is met de maximale goot- en bouwhoogte uit artikel 19.2.2 van de planregels. In artikel 26.1 is echter opgenomen dat als de bestaande bebouwing afwijkt van de in deze regels gegeven voorschriften ten aanzien van (onder meer) goot- en bouwhoogte de bestaande maten, hellingen, dan wel afstanden eveneens zijn toegestaan. Omdat de bestaande hoogte is toegestaan en deze hoogte gelijk is aan het vergunde bouwwerk is er ook op dit punt geen sprake van strijd met het bestemmingsplan. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Oppervlakte en bouwvolume
        
        7.	Eiser betoogt dat het bebouwde oppervlak en het bouwvolume worden vergroot. Hiervoor kan volgens eiser niet met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II Bor een omgevingsvergunning worden verleend. 
      
      
    
    
      7.1.
      
        Anders dan eiser lijkt te veronderstellen heeft het college op dit punt geen omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. Dit was ook niet nodig. De rechtbank heeft hiervoor al aangegeven dat de oppervlakte van het bijgebouw 85 m² bedraagt, dus minder dan de toegestane 100 m². De planregels bevatten daarnaast voor bijgebouwen geen maximaal volume, dus ook op dit punt is het bijgebouw niet in strijd met het bestemmingsplan. Omdat het bouwplan op deze punten niet in strijd is met het bestemmingsplan, was er in zoverre ook geen omgevingsvergunning nodig om af te wijken van het bestemmingsplan (met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II Bor). 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Afwijking beleidsregels voor het gebruik
        
      
      8. In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat zij voor de afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van Bijlage II Bor in november 2012 de beleidsregels “toepassing afwijkingsbevoegdheid” heeft opgesteld. In artikel 3.11 van deze beleidsregels staat het volgende:
      “Met betrekking tot het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten:
      a. a) binnen de bebouwde kom en
      b) de oppervlakte niet meer dan 1500 m2:
      is het bestemmingsplan het uitgangspunt en wordt in principe geen medewerking verleend, tenzij het betreft een:
      1. maatschappelijke ontwikkeling in het kader van het algemeen belang;
      2. verouderd bestemmingsplan waardoor onevenredig nadeel bestaat ten opzichte van recentere bestemmingsplannen in vergelijkbare situaties en/of vergelijkbaar gebied;
      3. wijziging van gebruik ter voorkoming van langdurige leegstand en verpaupering;
      4. niet strijdige situatie met het/de in voorbereiding zijnde bestemmingsplan dan wel —wijziging;
      5. ontwikkeling die past in een door de gemeenteraad of het college van B&W vastgestelde beleidsvisie.
      Ten aanzien van bovenstaande afwijkingen geldt dat voldaan dient te worden aan milieu-, verkeer- en parkeervereisten.”
      
      
        Volgens het college is het bouwplan in strijd met deze beleidsregel. Het college heeft echter overwogen dat er redenen zijn om af te wijken. De aanvraag betreft het verbouwen van een schuur met een logiesfunctie op de eerste verdieping. De voorgenomen logiesfunctie is, zoals ook blijkt uit het aanvraagformulier bestemd voor gasten en kinderen. Bij de gemeente Culemborg bestaat er uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen zwaarwegende bedenkingen tegen de voorgenomen bouw- en gebruiksactiviteit op deze locatie. Het betreft een kleinschalige ruimtelijke ontwikkeling met een beperkte ruimtelijke impact die slechts marginaal ten koste gaat van het woon- en leefklimaat ter plaatse en de directe woonomgeving in het bijzonder, aldus het college
      
      
    
    
      8.1.
      Eiser betoogt dat het college niet afdoende heeft gemotiveerd waarom deze locatie zo specifiek is dat hiervoor gebruik wordt gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      8.2.
      
        In artikel 4:84 van de Awb staat: ‘Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.’ 
        Het college mag dus alleen van de beleidsregel afwijken, als er sprake is van bijzondere omstandigheden.
      
      
    
    
      8.3.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
      
    
    
      8.4.
      In de beleidsregels staat dat het bestemmingsplan het uitgangspunt is en dat in principe alleen een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II Bor wordt verleend als de ontwikkeling voldoet aan één van de vijf voorwaarden. Niet in geschil is dat de ontwikkeling aan geen van deze voorwaarden voldoet, zodat de ontwikkeling in strijd is met de limitatieve beleidsregel. 
      
      
        Het college heeft op de zitting aangegeven dat de beleidsregel uit 2012 stamt en dat zij daarvan in vergelijkbare gevallen ook af zou wijken  om op grote percelen een logiesfunctie toe te staan. 
        De situatie komt er in feite dus op neer dat het college in alle aanvragen voor een logiesfunctie op een groot perceel, wat daaronder ook moge worden verstaan, er voor kiest om de beleidsregel opzij te schuiven en los daarvan een afweging uit te voeren. Als het college de beleidsregel in al deze zaken niet toereikend vindt, dan is naar zijn aard al geen sprake meer van bijzondere omstandigheden. Als het college vindt dat de beleidsregel in het algemeen niet (meer) volstaat, dan kan niet op grond van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregel worden afgeweken, maar is de enige optie voor het college om het beleid te wijzigen. 
        Naar het oordeel van de rechtbank zijn de omstandigheden die het college aanvoert om af te wijken van de beleidsregel dus geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. 
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
        
          Logiesfunctie
        
        9.	Eiser betoogt dat een logiesfunctie verschillende vormen van gebruik mogelijk maakt. Dit kan kleinschalig zijn voor gasten en familie, maar dit kan ook commerciële verhuur zijn in de vorm van een bed & breakfast. Volgens eiser is bij de ruimtelijke beoordeling en in de belangenafweging niet uitgegaan van de maximale planologische invulling van het begrip “logiesfunctie”. In de vergunning is geen enkele beperking gesteld aan de logiesfunctie bijvoorbeeld voor wat betreft de aard hiervan of het aantal gebruikers per tijdvak. Eiser vreest daarnaast dat het bijgebouw in de toekomst als woning zal worden gebruikt en wijst daarbij ook op de omstandigheid dat het perceel kadastraal is gesplitst en aan het bijgebouw een huisnummer is toegekend. 
      
      
    
    
      9.1.
      De aanvraag bepaalt mede wat is vergund. In de aanvraag staat dat een logiesfunctie ten behoeve van gasten en kinderen is aangevraagd. Naar het oordeel van de rechtbank dient logies te worden gedefinieerd als het bieden van nachtverblijf. Dit volgt uit de definitie van “logies” in de Van Dale, maar dit volgt ook uit de definitie van “logiesaccommodatie” in het bestemmingsplan “Buitengebied” van de gemeente Culemborg”. In dit bestemmingsplan is logiesaccommodatie gedefinieerd als het verlenen van logies in een woning en/of bijbehorende bijgebouwen aan steeds wisselend publiek, zoals recreatiewoningen/ -appartementen. Dit bestemmingsplan is weliswaar niet van toepassing op dit perceel, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om deze definitie in de bebouwde kom anders uit te leggen. 
      
      
        Het logiesgebruik is daarnaast aangevraagd voor “gasten en kinderen”. De rechtbank is het met eiser eens dat “gasten” niet is beperkt tot familie, vrienden en kennissen. Gasten kunnen ook derden zijn. 
      
      
      
        Omdat het college in de omgevingsvergunning dus nachtverblijf voor derden heeft vergund, bestaat voor vergunninghouder op basis van de omgevingsvergunning de mogelijkheid om het bijgebouw commercieel te verhuren. In het bestreden besluit staat weliswaar dat dit gebruik niet is beoogd en dat aan het gebruik voorwaarden worden gesteld, maar het college heeft nagelaten om met toepassing van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden die commercieel gebruik verbiedt. Anders dan het college heeft aangegeven is het niet mogelijk om op grond van de motivering in een omgevingsvergunning handhavend op te treden.
        Ook deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    De rechtbank ziet geen mogelijkheden voor finale geschillenbeslechting. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    11. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting, met een waarde van € 837 per punt en wegingsfactor 1). 
    
    12. Tot slot bepaalt de rechtbank dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 181 aan hem vergoedt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser voor een bedrag van € 1.674;
      
      
        draagt het college op de door eiser betaalde griffiekosten van € 181 aan hem te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 3.2 uit de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4742). 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840 en 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1065
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 10.1 in de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2547)