ECLI:NL:RBZWB:2016:54, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 06-01-2016, AWB  15_5506
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2016-01-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Langdurigheidstoeslag Participatiewet, voorheen Wet Werk en Bijstand

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 15/5506 PW 
    
    
    uitspraak van 6 januari 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [woonplaats eiseres] , eiseres, 
    gemachtigde: E. van Coblijn,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen (college), verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 30 juni 2015 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van haar aanvraag om langdurigheidstoeslag op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 9 december 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en het college door [naam vertegenwoordiger] . 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
      Bij besluit van 20 maart 2015 (primair besluit) heeft het college de aanvraag van eiseres van 2 december 2014 om een langdurigheidstoeslag afgewezen. 
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat zij geen zicht heeft op inkomensverbetering.
    
    
    2. Eiseres stelt dat de door het college gehanteerde voorwaarde ˈgeen uitzicht hebben op inkomensverbeteringˈ uitgewerkt had moeten worden in een verordening, en niet in beleidsregels.
    
    3. Met ingang van 1 januari 2015 zijn de Participatiewet (PW), de Invoeringswet PW en de Wet maatregelen WWB in werking getreden en is de WWB gewijzigd en vernoemd tot de PW. De rechtbank stelt met partijen vast dat de langdurigheidstoeslag betrekking heeft op 2014. In dit jaar gold de WWB, zodat de materiële beoordeling derhalve dient plaats te vinden aan de hand van de WWB. 
    
    
    
      In artikel 36, eerste lid, van de WWB is bepaald dat het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag verleent aan een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen zicht heeft op inkomensverbetering. 
    
    
    
      In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36. 
      Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, hebben deze regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. 
      
        De in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB bedoelde verordening was ten tijde van de aanvraag van eiseres de Verordening Langdurigheidstoeslag WWB (verordening), zoals vastgesteld op 8 november 2012. 
    
    
    4. Het college heeft zich bij het bestreden besluit – naast de verordening – blijkens het dossier en het verhandelde ter zitting tevens gebaseerd op de Minimagids 2014 (de beleidsregels). In deze beleidsregels is de voorwaarde opgenomen dat bij een recht op de langdurigheidstoeslag geen sprake mag zijn uitzicht op inkomensverbetering. 
    
      5.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de decentralisering van de langdurigheidstoeslag de gemeenten een grote mate van vrijheid hebben gekregen, dat in het wetsvoorstel over de decentralisering uitdrukkelijk het 'gebrek aan arbeidsperspectief'' niet is opgenomen, dat in artikel 8, tweede lid, van de WWB niet is bepaald dat de gemeenteraad regels moet stellen met betrekking tot de invulling van het begrip 'inkomensverbetering', en dat de gemeenteraad daarom bevoegd was om de invulling daarvan op te nemen in de beleidsregels.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt dat blijkens de memorie van toelichting bij de "Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag en op bevordering van maatschappelijke participatie gerichte ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen" (Kamerstukken II 2007-2008, 31 441, nr. 3) de regering van mening is (p. 5-6) "(...) dat de langdurigheidstoeslag zoveel mogelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden. (...) Voorkomen moet worden dat de decentralisatie leidt tot een ongewenste doorkruising van het nationaal inkomensbeleid. Om deze reden, én om de rechten van de burger te beschermen, zijn de gemeenten gehouden een verordening op te stellen. Hierin bepalen zij binnen de wettelijke kaders zelf de voorwaarden waaronder er recht is op langdurigheidstoeslag. In concreto moeten zij bepalen wat langdurig is, wat een laag inkomen is en onder welke omstandigheden er sprake is van gebrek aan arbeidsperspectief (danwel gebrek aan perspectief om door middel van progressie op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten). (…) De wijze waarop de gemeente het gebrek aan arbeidsmarktperspectief vaststelt is niet centraal voorgeschreven. Zij kan dit op eenvoudige wijze vormgeven. Criteria zouden kunnen zijn: de duur van de afhankelijkheid van het lage inkomen, de mate waarin neveninkomsten uit arbeid zijn/worden verkregen, de mate waarin men zich heeft gehouden aan regels omtrent solliciteren en medewerking aan re-integratie. Het rijk stelt hierover geen centrale regels, maar verplicht gemeenten slechts tot het stellen van eigen regels. Het ligt voor de hand dat gemeenten zich bij de beoordeling van het toekomstig perspectief op arbeid baseren op de situatie in het verleden, bij gebrek aan mogelijkheden om het toekomstig arbeidsmarktperspectief met zekerheid te bepalen."
      
      
        Blijkens de memorie van toelichting heeft de regering ten aanzien van het instrumentarium dat voor het gemeentelijk armoedebeleid kan worden ingezet (in combinatie met de bestaande wettelijke mogelijkheden) het volgende eindbeeld voor ogen: "(...) Gemeenten moeten een langdurigheidstoeslag verstrekken aan personen die langdurig op een minimum inkomen zijn aangewezen, geen in aanmerking te nemen vermogen en geen arbeidsmarktperspectief hebben. De gemeenten moeten in een verordening daartoe regels stellen met betrekking tot de hoogte van de toeslag en de invulling van de begrippen langdurig, laag inkomen en gebrek aan arbeidsmarktperspectief." (Kamerstukken II, 2007‑2008, 31 441, nr. 3, p. 4).
      
      
      
        In de Nota naar aanleiding van het verslag heeft de regering aangegeven: "Daar waar het de langdurigheidstoeslag betreft meent de regering dat, gezien de plaats die de langdurigheidstoeslag inneemt in het stelsel van inkomensondersteuning, de kenbaarheid van de voorwaarden waaronder de langdurigheidstoeslag wordt verstrekt van zodanig belang is dat deze door de gemeenteraad dienen te worden vastgesteld en dat de totstandkoming van deze regels de uitkomst is van een openbaar debat in een rechtstreeks democratisch gekozen orgaan." (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 441, nr. 7, p. 4).
      
      
      
        Vervolgens is de tekst 'door een gebrek aan arbeidsmarktperspectief' uit het wetsvoorstel geschrapt (amendement Spies, Kamerstukken II, 2008-2009, 31 441, nr. 12), met de volgende motivering van de voorstellers van het amendement: "Het criterium «gebrek aan arbeidsmarktperspectief» heeft geen meerwaarde. Dit omdat door de zinsnede «geen uitzicht heeft op inkomensverbetering» al wordt gewaarborgd dat bepaalde groepen met een goed arbeidsmarktperspectief, zoals studenten, niet in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag. Bovendien is de uitwerking van het begrip «gebrek aan arbeidsmarktperspectief» in objectieve criteria in een gemeentelijke verordening nauwelijks uitvoerbaar".
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is op grond van de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis in samenhang met de tekst van artikel 36, eerste lid, van de WWB zoals die uiteindelijk is vastgesteld van oordeel dat de voorwaarden waaronder langdurigheidstoeslag wordt verstrekt kenbaar moeten zijn door middel van een verordening van de gemeenteraad. De rechtbank stelt echter vast dat in de verordening de criteria ontbreken om vast te stellen of sprake is van 'geen uitzicht op inkomensverbetering'. De beleidsregels bevatten die criteria wel. Deze kunnen echter naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid, omdat ze geen interpretatie geven van de verordening, maar zelf de inhoudelijke normen bevatten.
      
      
        De rechtbank komt op grond van hetgeen hiervoor is overwogen tot de conclusie dat de gemeenteraad geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de hem in het kader van artikel 8 toegekende verordenende bevoegdheid. De verordening bevat onvoldoende criteria om te kunnen vaststellen of sprake is van het ontbreken van uitzicht op inkomensverbetering. De beleidsregels met betrekking tot de invulling van het begrip 'geen uitzicht op inkomensverbetering' missen eveneens verbindende kracht, omdat het college niet bevoegd was deze regels vast te stellen. Deze bepalingen dienen daarom buiten toepassing te blijven. 
        Hieruit volgt dat de wettelijke grondslag – voor wat betreft de voorwaarde ˈgeen uitzicht hebben op inkomensverbeteringˈ – aan het bestreden besluit ontbreekt. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit geen stand kan houden.
      
      
      6. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
      7. De rechtbank wil het college met het oog op het nieuw te nemen besluit het volgende meegeven, bij wijze van overweging ten overvloede. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat omdat eiseres ten tijde in geding werkte, er dus arbeidsperspectief was, en dus niet gesteld kan worden dat geen uitzicht bestond op inkomensverbetering, lijkt dat standpunt in de visie van de landelijke bijstandswetgever te ongenuanceerd. Daartoe wordt verwezen naar het hiervoor aangehaalde citaat uit de memorie van toelichting (p. 5) over het gebrek aan perspectief om door middel van progressie op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 441, nr. 3). De rechtbank citeert in dit verband ook uit p. 6 van de memorie van toelichting: "Deze bijzondere categoriale voorziening staat in beginsel open voor iedereen met een laag inkomen (de gemeente kan de grenzen hiervoor zelf bepalen), dus ook voor werkenden die nu zijn uitgesloten van langdurigheidstoeslag (...)." Verder heeft de regering op p. 7 van de memorie van toelichting geschreven: "(...) gemeenten de mogelijkheid krijgen de langdurigheidstoeslag ook aan werkenden toe te kennen. Niet alleen aan personen die gaan werken, maar ook aan werkenden die geen perspectief hebben om op de arbeidsmarkt door progressie substantieel meer te gaan verdienen dan het minimumloon.". Het is verder de vraag of het uitsluiten van de gehele categorie personen aan wie arbeidsverplichtingen zijn opgelegd, zich verdraagt met deze citaten en met het feit dat de landelijke wetgever maatwerk beoogt bij het toekennen van langdurigheidstoeslag (zie p. 3 van de memorie van toelichting).
      
      8. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.I.P. Buteijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 januari 2016.
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.