ECLI:NL:RBDHA:2022:13721, Rechtbank Den Haag, 20-12-2022, 22-5324
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: lasten onder dwangsom opgelegd vanwege met de bestemming van het perceel strijdige handelingen; handhavend optreden i.c. niet onevenredig

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/5324
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      V.O.F. Dijkshoorn, te Bleiswijk, verzoekster
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn (het college).
      (gemachtigde: R.M. Klerks)
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] (belanghebbende). 
      (gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk) 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van het college van 28 juli 2022 (bestreden besluit).
    
    
    
      Het college heeft met het besluit van 20 januari 2022 (primair besluit) verzoekster gelast om het planologisch strijdige gebruik van het perceel met kadastraal kenmerk [kadastraal nummer] gelegen aan de [adres] [nummers 1] te [plaats] (het perceel) gestaakt te houden en binnen 6 weken de oorspronkelijke toestand aldaar te herstellen. 
    
    
    
      Met het besluit van 16 februari 2022 heeft het college de aan last B verbonden begunstigingstermijn, onder voorwaarden, verlengd tot de uitspraak op het ingediende bezwaar. 
    
    
    
      Met het bestreden besluit is het college bij dit besluit gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld.
    
    
    
      Met het besluit van 2 september 2022 heeft het college de aan last B verbonden begunstigingstermijn, onder voorwaarden, verlengd tot de uitspraak op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
    
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A], namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, [B], als waarnemer van de gemachtigde van het college en
      
        [C], toezichthouder van de gemeente.
      De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het verzoek aangehouden tot de datum van de vervolgzitting, omdat gebleken is dat de voor een mogelijke oplossing van het geschil relevante personen niet ter zitting aanwezig waren.
    
    
    
      Verzoekster heeft nadere stukken overgelegd.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 december 2022 wederom op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [D], de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van het college, mr. [E], teamleider veiligheid en inspectie, [C] en de gemachtigde van belanghebbende.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.1
      Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de derdepartij heeft een toezichthouder van de gemeente op 14 januari 2022 vastgesteld dat er op het perceel werkzaamheden worden verricht die - met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid - worden verricht ten behoeve van een op te richten composteerinrichting, wat in strijd is met de bestemming die op het perceel rust. Op 17 januari 2022 heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast door het per direct (laten) stilleggen van de werkzaamheden op het perceel. 
      
    
    
      1.2
      
        In het primaire besluit heeft het college verzoekster gelast om:
        A. alle met de bestemming van het perceel strijdige handelingen gestaakt te houden en het gebruik van het perceel in overeenstemming te houden met de verbeelding (plankaart) en planregels (voorschriften) van de vigerende ‘Beheersverordening Bentwoud 2018’. 
        Indien verzoekster zich hier niet aan houdt, dan verbeurt zij per direct een dwangsom, eenmalig en ineens, van € 30.000,-;
        B. binnen 6 weken het uiterlijk aanzien van het perceel in overeenstemming te (laten) brengen en houden met de situatie zoals die was voordat er een aanvang werd genomen met de activiteiten die door de toezichthouders zijn beschreven in hun constateringsrapporten. Dit houdt in dat het terrein weer geëgaliseerd dient te worden met gebruikmaking van de aarde c.q. de grond die vrij is gekomen bij de (graaf)werkzaamheden op het perceel. Er mag geen sprake zijn van de opslag van aarde, zand en andere bodemverharding in de vorm van hopen en bergen of anderszins afwijkend van het natuurlijk maaiveld ter plaatse. 
        Indien verzoekster hier geen gevolg aan geeft, dan verbeurt zij na het verstrijken van deze termijn een dwangsom, eenmalig en ineens van € 30.000,-.
      
      
    
    
      1.3
      Op 8 februari 2022 heeft verzoekster een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een paardenrijbak en galoppeerbaan en een aanvraag voor een landschapsinrichtingsplan met behulp van een grondwal. Beide aanvragen zijn in mei 2022 buiten behandeling gesteld.
      
    
    
      1.4
      
        Op 20 maart 2018 is het ontwerpbestemmingsplan “Hogeveenseweg 57, 59 en 87 Benthuizen” vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt het oprichten van een composteerinrichting en een manege met bedrijfswoning mogelijk aan de [adres] [nummers 2] en het oprichten van kleinschalige recreatievoorzieningen aan de [adres] 87 in Benthuizen.
        De gemeenteraad heeft op 17 februari 2022 geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen voor zover het gaat om het perceel [adres] [nummers 2].
      
      
      
        2.	Met het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit, conform het advies van de Commissie bezwaarschriften van 28 juli 2022 in stand gelaten. Het college stelt zich op het standpunt dat op het perceel de bestemming “Recreatiebos” rust en dat een paardenrijbak daarin niet past. Of de verrichte werkzaamheden nu ten dienste staan van een paardenmanege of een composteerinrichting, in beide gevallen is er volgens het college sprake van strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college wenst niet mee te werken aan legalisatie van deze activiteiten. Ook doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die nopen om af te zien van handhavend optreden, aldus het college.
        De gemeenteraad heeft bij het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan de bestemming ‘Sport-Manege’ geschrapt. Het college erkent dat hij tot nu toe een positieve insteek heeft gehanteerd, maar de gemeenteraad heeft het primaat in planologische besluitvorming. Dat verzoekster beroep heeft ingesteld tegen het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan maakt niet dat het haar vrijstaat om, vooruitlopend op de door haar gewenste uitkomst van de beroepsprocedure de paardenrijbak vast aan te leggen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3.	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
    
    
      4.1
      
        Gebleken is dat de lasten A en B verbonden dwangsommen van € 30.000,- nog niet zijn verbeurd. Verzoekster kan in totaal dus € 60.000,- aan dwangsommen verbeuren. De voorzieningenrechter acht dan ook voldoende spoedeisend belang aanwezig.
        Daarom is voldaan aan de voorwaarden om het verzoek inhoudelijk te beoordelen.
      
      
    
    
      4.2
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt zij aan de hand van de argumenten die verzoekster heeft aangevoerd, de zogenoemde gronden, of het bestreden besluit naar verwachting stand kan houden.
      
      
        5.	Verzoekster voert aan dat handhaving hier onevenredig is, aangezien het college, gezien de voorgeschiedenis, een manage ter plaatse passend vindt. De handhaving voldoet niet aan de criteria geschikt, noodzakelijk en evenwichtig, zoals geformuleerd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 5 januari 2011 over het voorgaande bestemmingsplan, moet een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld, waarin de activiteiten positief worden bestemd. Bovendien verschilt de ruimtelijke uitstraling van het perceel niet van die in de oude situatie en gedoogt het college de manege ter plaatse al ruim 10 jaar. Daarnaast is in het verleden wel een omgevingsvergunning verleend voor een stapmolen op het perceel. Het is inconsequent om de manege nu niet meer toe te staan. Het college weigert ter onrechte af te wijken van het geldend planologisch kader. 
      
      
    
    
      6.1
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, en voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening.
      
    
    
      6.2
      Op het gedeelte van het perceel waar de werkzaamheden plaatsvonden geldt -blijkens www.ruimtelijkeplannen.nl - de ‘Beheersverordening Bentwoud 2018’ (de beheersverordening) en geldt de bestemming ‘Recreatiebos’. 
      
      
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de beheersverordening zijn met inachtneming van het bepaalde in deze beheersverordening de regels en verbeelding van het bestemmingsplan Bentwoud, zoals vastgesteld door de raad van de voormalige gemeente Rijnwoude op 11 december 2008, van overeenkomstige toepassing.
      
      
      
        Op grond van artikel 3.1 van het bestemmingsplan “Bentwoud” zijn de gronden op de verbeelding aangewezen voor Recreatiebos (RB) bestemd voor: 
      
      a. bosgebied; 
      b. gras- en ruigtegebieden; 
      c. het behoud, herstel en ontwikkeling van de actuele en potentiële natuur- en landschapswaarden; 
      d. kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen; 
      e. speelweides en speelbos; 
      f. herdenkingsbos; 
      g. houtoogst als vorm van medegebruik; 
      h. tijdelijke opslag van bagger als gevolg van normaal onderhoud en beheer; alsmede voor: i. wandel-, fiets- en ruiterpaden en water ten behoeve van wateraanvoer en -afvoer, waterberging en sierwater.
      
      
        Op grond van artikel 13.1 (lees: 14.1) van die planregels is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften.
      
      
      
        In artikel 13.2 (lees: 14.2) van de planregels wordt - voor zover van belang - onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan onbebouwde gronden te gebruiken of te laten gebruiken als opslagplaats voor (a) bagger en grondspecie en (b) als opslagplaats voor vaten, kisten, al dan niet voor gebruik geschikte werktuigen en machines of onderdelen daarvan, oude en nieuwe (bouw)materialen, afval, puin, grind of brandstoffen.
      
      
    
    
      7.1
      Het college heeft zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat het onder 6.2 vermelde planologisch kader als uitgangspunt moet worden gehanteerd bij de beoordeling van het bestreden besluit. De gemeenteraad heeft immers op 17 februari 2022 geweigerd voor de [adres] [nummers 2] een bestemmingsplan vast te stellen, als gevolg waarvan op het perceel de beheersverordening is blijven gelden. Overigens stelt de voorzieningenrechter vast dat de werkzaamheden plaatsvonden buiten de contouren van het gebied waaraan de Afdeling in de uitspraak van 5 januari 2011 goedkeuring heeft onthouden. Voor zover verzoekster gronden heeft aangevoerd, die zien op vorige dan wel gewenste planologische kaders, kunnen die dan ook niet slagen.
      
    
    
      7.2
      Uit het constateringsrapport van 17 januari 2022 blijkt dat de werkzaamheden plaatsvonden op het zuidoostelijke deel van het perceel. Aangezien op dat gedeelte van het perceel op grond van artikel 3.1 van de regels van de beheersverordening noch een manege noch een composteerinrichting is toegestaan, waren die werkzaamheden hiermee in strijd, hetgeen op grond van artikel 14.1 van de planregels verboden is. Daarmee handelt verzoekster tevens in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen de activiteiten van verzoekster op het perceel.
      
    
    
      8.1
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019.
      
    
    
      8.2
      Nu de werkzaamheden blijkens het constateringsrapport (hoofdzakelijk) plaatsvonden op gronden waarop in het ontwerpbestemmingsplan de enkelbestemming “Bedrijf” was voorzien, waarin een paardenrijbaan niet past, en er geen sprake was van een ontvankelijke aanvraag voor de geconstateerde activiteiten, bestond naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen concreet zicht op legalisatie. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was dat evenmin het geval, aangezien door de weigering van de gemeenteraad op 17 februari 2022 om voor het perceel [adres] [nummers 2] een bestemmingsplan vast te stellen, de planologische situatie voor deze percelen gelijk is gebleven. Ook nadien is geen concreet zicht op legalisatie ontstaan, omdat het college de aanvraag van verzoekster om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een paardenbak/galoppeerbaan op 6 mei 2022 buiten behandeling heeft gesteld. Ook de aanvraag omgevingsvergunning van verzoekster voor het realiseren van een landschapsinrichtingsplan met grondwal is buiten behandeling gesteld, op 9 mei 2022. 
      
    
    
      8.3
      De door verzoekster overgelegde aanvraag van 5 december 2022 om een omgevingsvergunning voor het tijdelijk - voor een periode van 10 jaar - toestaan van een paardenrijbak met galoppeerbaan biedt evenmin grond voor het oordeel dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu het college de ontvankelijkheid van die aanvraag nog niet heeft beoordeeld en deze bovendien dateert van (ver) na de datum van het bestreden besluit.
      
    
    
      8.4
      Ten aanzien van de gestelde onevenredigheid van de handhaving overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Bij de afweging over het al dan niet gebruik maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden zijn niet alleen de bedrijfsbelangen van verzoekster van belang, maar zeker ook het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening en de belangen van omwonenden. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is een last onder dwangsom een geschikt en noodzakelijk middel om de overtreding te beëindigen. Daarbij zijn de aard van de overtreding en de impact daarvan op de omgeving van belang. Naar voorlopig oordeel is er geen zwaarwegende noodzaak om het huidige gebruik in afwijking van de planregels te laten voortduren. Het college heeft er terecht op gewezen dat de gemeenteraad in februari 2022 een amendement heeft aange-nomen en laten opnemen in het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan “Hogeveenseweg 57, 59 en 87, Benthuizen”, waarin de landschappelijke inpassing van het perceel middels een aardwal als niet passend is beoordeeld. Daarom volgt de voorzieningenrechter niet het betoog van verzoekster dat de ruimtelijke uitstraling van het perceel niet verschilt van die in de oude situatie. Verder geldt op het gedeelte van het perceel waar de stapmolen zich bevindt een andere bestemming dan op het deel waar de werkzaamheden plaatsvonden. Hetgeen verzoekster naar voren brengt over de voorgeschiedenis, maakt aannemelijk dat zij geen vrede heeft met de huidige planologische situatie, maar biedt geen vrijbrief om te handelen in strijd met dat kader. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is handhavend optreden in dit geval dan ook niet onevenredig. 
      
    
    
      9.1
      Verder doet verzoekster een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst erop dat het college op 2 juni 2022 een omgevingsvergunning heeft verleend voor buitenopslag en het plaatsen van een overkapping op het perceel [adres] [nummer 2]. Daarbij wordt naar haar mening net zo’n aarden wal aangelegd, als zij wenst aan te leggen. 
      
    
    
      9.2
      
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken van een gelijk geval. Het college wijst er in dat kader terecht op dat de aanvraag van verzoekster van mei 2022 niet geweigerd is, maar buiten behandeling gesteld wegens onvolledigheid. 
        Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
      
      
      
        10.	Voor zover verzoekster stelt dat door het college het vertrouwen is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden, slaagt deze grond niet. Nog daargelaten dat een gedoogsituatie niet legaliseert, is ook niet gebleken dat voor het gedeelte van het perceel waarop de paardenbak dan wel galoppeerbaan - zonder vergunning en in strijd met de beheersverordening - is aangelegd, in het verleden een manege is gedoogd. 
      
      
    
    
      11.1
      Volgens verzoekster is de gegeven begunstigingstermijn te kort en staat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding tot de ernst van de overtreding.
      
    
    
      11.2
      De voorzieningenrechter is niet gebleken dat de overtredingen niet binnen 6 weken kunnen worden beëindigd. De uitlatingen van verzoekster dat de bak zo te verwijderen is, wijzen ook niet in die richting. De begunstigingstermijn is daarom niet onredelijk kort. Bovendien heeft het college deze termijn verlengd tot de uitspraak op dit verzoek. 
      
    
    
      11.3
      Verder acht de voorzieningenrechter de hoogte van de opgelegde dwangsommen niet onevenredig. Ter zitting heeft verzoekster aangegeven dat verwijdering van het zand van de paardenrijbak zo’n € 40.000,- bedraagt. Gelet daarop zijn de opgelegde dwangsommen van een passende hoogte om verzoekster ertoe te brengen om de werkzaamheden op het perceel gestaakt te houden en de situatie weer in overeenstemming te laten brengen met de situatie zoals die was voordat de werkzaamheden werden uitgevoerd. De grond slaagt niet.
      
      
        12.	Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in beroep naar verwachting stand houden. Het verzoek zal daarom worden afgewezen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13.	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat het bestreden besluit stand houdt. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      20 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Zaaknr.: SGR 22/5325
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:2014