ECLI:NL:RVS:2022:3753, Raad van State, 14-12-2022, 202104507/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk de aanvraag voor een omzettingsvergunning voor de woning aan de [locatie 1] te Waalwijk buiten behandeling gelaten. [appellante sub 2] heeft twee woningen aan de [locatie 2] en [locatie 1], die zij kamersgewijs wil gaan verhuren aan arbeidsmigranten. Ook haar echtgenoot, [naam], heeft een rol in deze procedure en is betrokken bij de verhuur van de twee woningen. Voor de woning aan de [locatie 1] heeft [appellante sub 2] op 5 oktober 2018 een aanvraag ingediend voor een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening Waalwijk 2018-2021. Zij wil de woning verhuren aan vijf personen. Het college heeft [appellante sub 2] daarop een brief gestuurd met het verzoek om de nog ontbrekende stukken en gegevens over te leggen. Omdat zij niet alle verzochte stukken en gegevens tijdig naar het college heeft gestuurd, heeft het college bij besluit van 12 december 2018 besloten om de aanvraag niet inhoudelijk te behandelen.

202104507/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk,
    2.       [appellante sub 2], wonend te Waalwijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 1 juni 2021 in zaken nrs. 20/4936 en 20/5805 in het geding tussen:
    [appellante sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college de aanvraag voor een omzettingsvergunning voor de woning aan de [locatie 1] te Waalwijk buiten behandeling gelaten.
    Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2018 herroepen en [appellante sub 2] laten weten dat zij alsnog de gelegenheid krijgt om de ontbrekende stukken in te dienen.
    Bij besluit op bezwaar van 15 januari 2020 heeft het college de verzochte omzettingsvergunning voor de woning aan de [locatie 1] te Waalwijk geweigerd.
    Bij apart besluit van 15 januari 2020 heeft het college de op 28 juni 2019 aangevraagde omzettingsvergunning voor de woning aan de [locatie 2] te Waalwijk ook geweigerd.
    Bij uitspraak van 1 juni 2021 heeft de rechtbank de door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard. Zij heeft het besluit van 15 januari 2020 over de [locatie 1] vernietigd, het besluit van 12 december 2018 herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen. Verder heeft zij het besluit van 15 januari 2020 over de [locatie 2] vernietigd en de aanvraag afgewezen. De rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 15 januari 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellante sub 2] hebben allebei een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.H.J. Kuijper en [appellante sub 2], bijgestaan door mr. A.M. Smetsers en mr. S. Nuijen, beiden advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    De voorgeschiedenis van de zaak
    1.       [appellante sub 2] heeft twee woningen aan de [locatie 2] en [locatie 1], die zij kamersgewijs wil gaan verhuren aan arbeidsmigranten. Ook haar echtgenoot, [naam], heeft een rol in deze procedure en is betrokken bij de verhuur van de twee woningen.
    1.1.    Voor de woning aan de [locatie 1] heeft [appellante sub 2] op 5 oktober 2018 een aanvraag ingediend voor een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening Waalwijk 2018-2021 (hierna: de Huisvestingsverordening). Zij wil de woning verhuren aan vijf personen. Het college heeft [appellante sub 2] daarop een brief gestuurd met het verzoek om de nog ontbrekende stukken en gegevens over te leggen. Omdat zij niet alle verzochte stukken en gegevens tijdig naar het college heeft gestuurd, heeft het college bij besluit van 12 december 2018 besloten om de aanvraag niet inhoudelijk te behandelen.
    1.2.    [appellante sub 2] heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Het college heeft dit bezwaar bij zijn besluit van 23 mei 2019 gegrond verklaard en het eerdere besluit van 12 december 2018 herroepen. Het ontbrekende Bibob-vragenformulier heeft [appellante sub 2] alsnog ingeleverd. Het college heeft vervolgens het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het LBB) om advies gevraagd.
    1.3.    Op 28 juni 2019 heeft [appellante sub 2] een aanvraag voor een omzettingsvergunning ingediend voor de woning aan de [locatie 2]. Deze woning wil zij ook verhuren aan vijf personen. Zij heeft het Bibob-vragenformulier, ondertekend op 21 juni 2019, met bijlagen ingeleverd bij het college. Ook voor deze aanvraag heeft het college het LBB om advies gevraagd.
    1.4.    Het LBB heeft op 26 september 2019 een advies uitgebracht (hierna: het Bibob-advies). Het heeft in dat advies geconcludeerd dat geen gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten. Wél bestaat er volgens het LBB een ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
    De besluitvorming
    2.       De inhoud van het Bibob-advies is voor het college de reden geweest om de beide omzettingsvergunningen te weigeren.
    2.1.    In het besluit van 15 januari 2020 over de [locatie 1] heeft het college, onder verwijzing naar het Bibob-advies, geconcludeerd dat er een ernstige mate van gevaar bestaat dat de verzochte vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Deze conclusie heeft het college gebaseerd op het ernstige vermoeden dat [naam] - waarmee [appellante sub 2] in een zakelijk samenwerkingsverband staat - structureel en in elk geval herhaaldelijk strafbare feiten heeft gepleegd. Dat gaat om op geweld gerichte delicten en handelingen in strijd met de Opiumwet. Ook heeft [naam] doorlopend intimiderend gedrag vertoond richting ambtenaren van de gemeente Waalwijk. Volgens het college bestaat daarmee genoeg samenhang tussen de strafbare feiten en de activiteiten waarvoor de omzettingsvergunning is verzocht. Anders dan [naam] heeft gesteld, waren er voldoende redenen om over te gaan tot een Bibob-onderzoek, aldus het college.
    2.2.    Het college heeft het besluit van 15 januari 2020 over de [locatie 2], eveneens onder verwijzing naar het Bibob-advies, gebaseerd op dezelfde motivering als het besluit over de [locatie 1].
    2.3.    [appellante sub 2] heeft tegen het besluit over de [locatie 1] beroep ingesteld en tegen het besluit over de [locatie 2] heeft zij bezwaar gemaakt. Verder heeft zij het college in het kader van dat laatste besluit verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft laten weten in te stemmen met rechtstreeks beroep en het bezwaar doorgezonden aan de rechtbank.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft de beide beroepen gegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de gemeenteraad van de gemeente Waalwijk in de toelichting op de Huisvestingsverordening niet heeft onderbouwd dat er in de gemeente in 2018 een schaarste aan goedkope woonruimte bestond. In het onderzoek van Companen, dat aan de Huisvestingsverordening ten grondslag ligt, is niet onderbouwd dat te veel goedkope koopwoningen werden omgezet of dreigen te worden omgezet in kamerverhuurpanden voor arbeidsmigranten. Het onderzoek heeft alleen betrekking op de woonsituatie van arbeidsmigranten. De gemeenteraad heeft op basis van dit onderzoek een aanname gedaan dat zich op de lokale woningmarkt een bepaalde ontwikkeling voordoet, maar er zijn daarbij geen objectiveerbare onderliggende gegevens genoemd die betrekking hebben op het aantal goedkope koopwoningen en het aantal woningzoekenden voor deze categorie woningen in Waalwijk. De gemeenteraad heeft bovendien niet gemotiveerd wat de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten zijn van de veronderstelde schaarste aan koopwoningen. De gemeenteraad heeft daarnaast niet gemotiveerd waarom het in de Huisvestingsverordening opgenomen vergunningstelsel betrekking moet hebben op alle woningen in de gemeente Waalwijk. De rechtbank heeft in dit kader gewezen op de tweede wijziging van de Huisvestingsverordening waaruit zij heeft opgemaakt dat de gemeenteraad heeft onderkend dat deze algemene vergunningplicht niet proportioneel is en dat hij deze plicht daarom alsnog heeft beperkt tot woningen met een WOZ-waarde tot en met € 344.500,-.
    3.1.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat de besluitvorming over de vergunningplicht in artikel 2 van de Huisvestingsverordening onzorgvuldig is voorbereid en ontoereikend is gemotiveerd. Volgens de rechtbank gaat het om een onherstelbaar gebrek. Artikel 2 van de Huisvestingsverordening, zoals dat van 21 september 2018 tot 13 februari 2021 gold, is daarom onverbindend. Zij heeft de besluiten van 15 januari 2020 vernietigd en het besluit van 12 december 2018 over de [locatie 1] herroepen. Vervolgens heeft de rechtbank de aanvragen alsnog zelf afgewezen, omdat de vergunningplicht ten tijde van de aanvraag is komen te vervallen. Zij is, gelet op dit oordeel, niet toegekomen aan een bespreking van de beroepsgronden van [appellante sub 2] over de toetsing aan de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob).
    Het geschil in hoger beroep
    4.       Zowel het college als [appellante sub 2] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat artikel 2 van de Huisvestingsverordening onverbindend is en dat de vergunningplicht om die reden ten tijde van de aanvragen is komen te vervallen. [appellante sub 2] kan zich niet verenigen met de uitspraak, omdat de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van de voorbereidingshandelingen van het college om tot de weigeringsbesluiten te komen. Zij is het ook niet eens met de proceskostenveroordeling die de rechtbank heeft uitgesproken.
    4.1.    De Afdeling zal hieronder eerst het hoger beroep van het college beoordelen en daarna het hoger beroep van [appellante sub 2]. De precieze tekst van de relevante bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) en de Huisvestingsverordening is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    I.        Het hoger beroep van het college
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank artikel 2 van de Huisvestingsverordening ten onrechte onverbindend heeft geacht. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad in 2018 heeft gemeend dat de behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten een nog verdere druk legt op een reeds krappe en overspannen Waalwijkse woningmarkt. De druk is dermate hoog en het organiseren van specifieke huisvesting voor arbeidsmigranten is een dusdanig moeizaam proces dat de gemeenteraad niet anders kon dan het instellen van een vergunningplicht voor de omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Schaarste op de Nederlandse en Waalwijkse woningmarkt is, zo stelt het college, een vaststaand feit en ook voor de gemeenteraad was de schaarste op de woningmarkt in Waalwijk, gelet op de kwartaal-verkoopcijfers van de Nederlandse Vereniging van Makelaars (NVM) een gegeven. Deze schaarste werd verder op onevenwichtige en onrechtvaardige wijze in de hand gewerkt door een aantal ontwikkelingen dat zich het afgelopen decennium heeft voorgedaan, aldus het college. Het gaat daarbij om een achterblijvende woningbouwproductie, een aanzienlijke prijsstijging van de koopwoningen, een sterkere toename van de bevolkingsgroei in de gemeente Waalwijk, de wijziging van de kaders voor sociale huur, de wijziging van de kaders voor de financiering van een koopwoning en de relatief gemakkelijke financiering van woningen met een zakelijke lening. Ook heeft Waalwijk te maken met een toenemende vraag aan huisvesting voor arbeidsmigranten, vooral omdat in de industrie en in de logistiek, die in Waalwijk op grote schaal aanwezig zijn, veel met arbeidsmigranten wordt gewerkt. Daarnaast was de gemeenteraad bekend met de moeilijke positie van starters en de middeninkomensgroep op de woningmarkt en met de prestatieafspraken voor sociale huur. De gemeenteraad heeft daarom destijds geen aanvullend onderzoek naar deze schaarste laten doen. Volgens het college heeft de rechtbank dan ook ten onrechte geoordeeld dat geen objectieve gegevens aanwezig waren. Zelfs als de conclusie zou zijn dat de vergunningplicht in de Huisvestingsverordening niet toereikend zou zijn gemotiveerd, dan had de rechtbank de gelegenheid moeten geven om die nadere motivering te leveren, aldus het college. Volgens het college is de rechtbank te ver gegaan door artikel 2 van de Huisvestingsverordening in zijn geheel onverbindend te achten. Het college heeft in hoger beroep nog nadere stukken ingediend. Het gaat onder andere om een onderzoek van de Stec Groep B.V. (hierna: Stec) over de huisvestingsvraagstukken die in de gemeente Waalwijk spelen en een brief van Stec van 30 september 2021, waarin zij ingaat op de situatie op de Waalwijkse woningmarkt in 2018.
    5.1.    Bij de beoordeling van het hoger beroep van het college is allereerst de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de gemeenteraad artikel 2 van de Huisvestingsverordening onzorgvuldig heeft voorbereid en ontoereikend heeft gemotiveerd. Als deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, dan is het vervolgens de vraag of de rechtbank de bepaling terecht onverbindend heeft geacht. De Afdeling zal deze twee vragen hieronder beantwoorden.
    i.        Voorbereiding en motivering artikel 2 Huisvestingsverordening
    5.2.    Voor de beantwoording van de eerste vraag is het volgende kader van belang.
    5.2.1. Volgens vaste rechtspraak kan de rechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    5.2.2. Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (zie overweging 8.1 e.v. van de uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157 en overweging 2.2 e.v. van de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Hvw dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening moeten de grenzen zijn aangegeven die hiervoor worden gehanteerd. Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Hvw de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Hvw. Op grond van dat artikellid, zoals dit op het moment van het vaststellen van de Huisvestingsverordening luidde, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet alleen gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    5.2.3. Uit deze rechtspraak volgt dat de gemeenteraad moet onderbouwen dat het noodzakelijk was om in te grijpen in de woonruimtevoorraad met de vaststelling van de vergunningplicht in artikel 2 van de Huisvestingsverordening, omdat een schaarste aan goedkope woonruimte in de gemeente Waalwijk bestond en deze schaarste onevenwichtige en onrechtvaardige effecten had.
    5.2.4. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de gemeenteraad daar niet in is geslaagd. Hiervoor is allereerst van belang dat uit het onderzoek van Companen, dat in de toelichting van de Huisvestingsverordening is genoemd, niet volgt dat in 2018 een schaarste aan goedkope woonruimte bestond of dreigde te ontstaan, omdat te veel woningen werden omgezet in kamerverhuurpanden voor arbeidsmigranten. Daarbij heeft de rechtbank ook terecht opgemerkt dat dit onderzoek niet is gericht op de woningmarkt in brede zin, maar alleen gaat over de woonsituatie van arbeidsmigranten. Verder staat vast dat de gemeenteraad voorafgaand aan het vaststellen van artikel 2 van de Huisvestingsverordening, zoals dat gold op 21 september 2018, geen specifiek onderzoek heeft laten verrichten naar de Waalwijkse woningmarkt. Hoewel geen wettelijke verplichting bestaat om zulk onderzoek te laten verrichten, neemt dat niet weg dat de gemeenteraad de vergunningplicht in artikel 2 van de Huisvestingsverordening aan de hand van objectieve gegevens moest  onderbouwen. Het college heeft in dit kader in hoger beroep gesteld dat schaarste op de Waalwijkse woningmarkt voor de gemeenteraad, gelet op de kwartaal-verkoopcijfers van de NVM, een gegeven was. Verder heeft het college in hoger beroep nog een aantal ontwikkelingen onder de aandacht gebracht, waaruit volgens hem blijkt dat de kaders waarbinnen de financiering voor de aankoop van een eigen woning kan worden verkregen hevig in ontwikkeling zijn geweest en dat deze ontwikkelingen hebben bijgedragen aan de schaarste. Het heeft daarnaast nog gewezen op de toenemende vraag aan huisvesting in Waalwijk voor arbeidsmigranten. Ook de gemeenteraad heeft deze ontwikkelingen bij het vaststellen van de vergunningplicht onder ogen gezien, aldus het college. In deze ontwikkelingen, waarbij het college heeft gewezen op objectieve gegevens, kunnen aanknopingspunten worden gevonden voor de stelling dat in Waalwijk in 2018 een schaarste aan woonruimte bestond. Deze aanknopingspunten zijn echter op zichzelf niet genoeg voor het oordeel dat de vergunningplicht in artikel 2 van het Huisvestingsverordening in overeenstemming met artikel 2, eerste lid, van de Hvw is vastgesteld. Daarvoor moet de gemeenteraad óók onderbouwen dat het gaat om schaarste van goedkope woonruimte, dat die schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten en dat ingrijpen op deze manier in de woonruimtevoorraad daarom noodzakelijk was. Dus ook als moet worden aangenomen dat, zoals het college stelt, schaarste op de Waalwijkse woningmarkt een gegeven was ten tijde van het vaststellen van artikel 2 van de Huisvestingsverordening dan is de onderbouwing van de gemeenteraad in de toelichting van de Huisvestingsverordening niet genoeg, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De gemeenteraad heeft immers niet onderbouwd wat de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten zijn van die schaarste aan goedkope woonruimte. De Afdeling gaat dus, net als de rechtbank, niet mee met het betoog van het college.
    ii.        Verbindendheid artikel 2 van de Huisvestingsverordening
    5.3.    Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de rechtbank artikel 2 van de Huisvestingsverordening terecht onverbindend heeft geacht. Voor de beantwoording van deze tweede vraag is het volgende kader van belang.
    5.3.1. Zoals de Afdeling in de hiervoor in overweging 5.2.1 genoemde uitspraak van 12 februari 2020 heeft overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen (vgl. ook overweging 5.1 van de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336). De Afdeling heeft verder eerder geoordeeld dat het in beginsel niet is uitgesloten dat het college in een procedure over een besluit dat met toepassing van de Huisvestingsverordening is genomen en waarin een algemeen verbindend voorschrift uit die Verordening exceptief wordt aangevochten, onderbouwt waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is en daarom in dat geval toegepast mocht worden. Het moet dan gaan om een motivering die in lijn is met dat voorschrift en die het standpunt van de gemeenteraad weergeeft (vgl. overweging 4.2 van de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:1336 en overweging 9.3 van de uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157).
    :NL:RVS:
    5.3.2. De rechtbank heeft, gelet op de in de vorige overweging opgenomen rechtspraak, ten onrechte geoordeeld dat het gebrek onherstelbaar was. Dit oordeel leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    5.3.3. In hoger beroep heeft het college, zoals gezegd, nadere stukken  ingediend. Eén van die stukken is het ‘Schaarsteonderzoek gemeente Waalwijk. Naar een solide onderbouwing voor uw huisvestingsverordening’ van 21 september 2021 van Stec. Dat onderzoek gaat in op de huisvestingsvraagstukken die spelen in de gemeente Waalwijk en dan vooral de ontwikkelingen die ervoor zorgen dat de beschikbaarheid van zelfstandige woonruimte voor permanente bewoning onder druk komt te staan. Het onderzoek ziet, zoals volgt uit paragraaf 1.1, op de actuele situatie op de Waalwijkse woningmarkt en is bedoeld als onderbouwing voor de actualisering van de Huisvestingsverordening. Dat onderzoek kan dus, anders dan het college stelt, niet dienen als onderbouwing van het op 21 september 2018 vastgestelde artikel 2 van de Huisvestingsverordening over de vergunningplicht. Daarvoor is een onderbouwing die ziet op de Waalwijkse woningmarkt in 2018 vereist. Het college heeft Stec óók verzocht om de vraag te beantwoorden of in 2018 al aanleiding bestond om de vergunningplicht in artikel 2 van de Huisvestingsverordening op te nemen. Die vraag heeft Stec beantwoord in een brief van 30 september 2021, die het college ook in hoger beroep heeft overgelegd. De brief van 30 september 2021 ziet op de Waalwijkse woningmarkt in 2018 en kan dus wél dienen als onderbouwing van de op 21 september 2018 vastgestelde vergunningplicht.
    5.3.4. In de brief van 30 september 2021 komt Stec aan de hand van historische cijfers tot de conclusie dat in Waalwijk vanaf medio 2017 een zeer snelle stijging van de vraagprijs per vierkante meter is ingezet, dat tegelijkertijd het aanbod aan koopwoningen sterk daalde en dat deze ontwikkeling zich gedurende het hele jaar 2018 heeft doorgezet. Verder wijst Stec op de krapte-indicator van de NVM. Die indicator geeft aan uit hoeveel te koop staande woningen een woningzoeker kan kiezen. Als dat aantal onder de vijf komt, betekent dit dat de woningmarkt onevenwichtig is. In Waalwijk deed zich deze onevenwichtige markt voor, omdat de woningmarkt in het tweede kwartaal van 2018 een krapte-indicator kende van 3,9. Op de hittekaart, die aangeeft in welke gemeenten een relatief grote vraag bestaat naar woningen, waarin hoge prijsstijgingen zijn en waarin een groot woningtekort bestaat, is verder te zien dat de gemeente Waalwijk tot de 20% hoogst scorende gemeenten behoort. Volgens Stec kan hieruit worden geconcludeerd dat de Waalwijkse woningmarkt in 2018 al een sterk niveau van schaarste kende. De vraagprijzen namen sterk toe, het aanbod sterk af en de krapte-indicator bevond zich beneden een acceptabel niveau. Met deze brief heeft het college het standpunt dat in 2018 in algemene zin een schaarste op de woningmarkt bestond beter inzichtelijk gemaakt. Hiermee is echter nog niet gezegd dat daarmee ook schaarste aan goedkope woonruimte bestond. Zoals de Afdeling verder hiervoor onder 5.2.4 heeft overwogen, is schaarste op de woningmarkt op zichzelf niet genoeg voor het oordeel dat de vergunningplicht in artikel 2 van het Huisvestingsverordening in overeenstemming met artikel 2, eerste lid, van de Hvw is vastgesteld. Oók dient te worden onderbouwd dat het gaat om schaarste aan goedkope woonruimte, dat die schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten en dat ingrijpen op deze manier in de woonruimtevoorraad daarom noodzakelijk was. Deze koppeling tussen de schaarste van goedkope woonruimte en de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die ingrijpen in de woonruimtevoorraad met de vergunningplicht noodzakelijk maakt, ontbreekt in de brief van 30 september 2021.
    5.3.5. Dit betekent dat het college er niet in is geslaagd om alsnog te onderbouwen dat de in artikel 2 van de Huisvestingsverordening opgenomen vergunningplicht rechtmatig is. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak daarom bevestigen met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    II.       Het hoger beroep van [appellante sub 2]
    6.       [appellante sub 2] betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van de voorbereidingshandelingen van het college om tot de weigeringsbesluiten te komen. In de tweede plaats betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte geen reden heeft gezien om af te wijken van het forfaitaire stelsel in het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) bij de proceskostenveroordeling. Die gronden zal de Afdeling hieronder achtereenvolgens beoordelen.
    i.        De voorbereidingshandelingen
    6.1.    Volgens [appellante sub 2] had de rechtbank de beoordeling van de rechtmatigheid van de voorbereiding van de besluitvorming niet terzijde mogen schuiven, omdat deze gronden in beroep zijn aangevoerd. Daarmee zijn deze gronden onderdeel van het geding en had de rechtbank daarover moeten oordelen. [appellante sub 2] had daarbij een aanzienlijk belang, omdat met de onrechtmatigheid van de voorbereidingshandelingen ook de onrechtmatigheid van de twee besluiten van 15 januari 2020 zou komen vast te staan. Deze vaststelling is van belang voor een mogelijke toekomstige schadevergoedingsprocedure. Bovendien wenst zij te voorkomen dat in een latere schadevergoedingsprocedure een probleem ontstaat met de rechtsmachtsverdeling en de formele rechtskracht, aldus [appellante sub 2].
    6.1.1. Hiervoor heeft de Afdeling geconcludeerd dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust. Dit betekent dat de conclusie dat artikel 2 van de Huisvestingsverordening, zoals dat gold van  21 september 2018 tot 13 februari 2021, onverbindend is, blijft staan. De bevoegdheid van het college om op grond van artikel 2 van de Huisvestingsverordening omzettingsvergunningen te verlenen is daarmee komen te vervallen. Omdat die bevoegdheid is komen te vervallen, resteert geen andere conclusie dan dat de aanvragen voor een omzettingsvergunning alleen al om die reden moesten worden afgewezen. De onrechtmatigheid van de besluiten van 15 januari 2020 stond, anders dan [appellante sub 2] veronderstelt, daarmee al vast. De rechtbank is dan ook terecht niet toegekomen aan een beoordeling van haar gronden over de - in haar ogen - onzorgvuldige inhoudelijke voorbereiding van de besluiten. Voor zover zij de onrechtmatigheid van de handelingen, die het college heeft verricht in het kader van de voorbereiding van de besluiten, aan de kaak wil stellen, kan zij zich tot de civiele rechter wenden in het kader van een schadevergoedingsprocedure. Het betoog slaagt niet.
    ii.        De proceskosten
    6.2.    [appellante sub 2] betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte geen reden heeft gezien om op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb een uitzondering te maken op het forfaitaire stelsel. Volgens haar spelen in deze zaak uitzonderlijke omstandigheden, die resulteren in onrechtvaardige gevolgen als het forfaitaire stelsel wordt gehanteerd. Daarbij vindt zij van belang dat het college heeft vastgehouden aan een kansloze procedure. Verder heeft het college haar op kosten gejaagd. Zij heeft diverse pogingen moeten doen om te achterhalen welke informatie het college precies aan het LBB heeft verschaft. Om deze informatie te verkrijgen heeft [appellante sub 2] haar toevlucht moeten zoeken tot andere wettelijke middelen. Zij heeft een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingediend bij het LBB, er is geprobeerd om bewijsbeslag bij de gemeente Waalwijk te leggen en zij heeft een beroep moeten doen op de Algemene verordening gegevensbescherming (Avg). Voor al deze procedures, ingezet om zeer belangrijke informatie te verkrijgen, heeft zij hoge kosten moeten maken. Bovendien heeft het college op grove wijze het zorgvuldigheidsbeginsel en de Wet bibob geschonden, waardoor het hanteren van het forfaitaire stelsel niet langer gerechtvaardigd is. Ter onderbouwing van de gemaakte kosten heeft [appellante sub 2] specificaties van de gedeclareerde uren overgelegd.
    6.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld kan de vergoeding van de kosten in de beroepsprocedure slechts met toepassing van artikel 8:75 van de Awb en het Bpb plaatsvinden. In artikel 1 van het Bpb is een limitatieve opsomming gegeven van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het bedrag van de kosten wordt forfaitair vastgesteld op grond van artikel 2 van het Bpb en de bijlage bij het Bpb. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal heeft moeten maken (vgl. overweging 15.1 van de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1442 en overweging 68 van de uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1950).
    6.2.2. De rechtbank heeft terecht geen reden gezien om het bedrag aan proceskosten in afwijking van het forfaitaire stelsel vast te stellen, omdat de situatie van [appellante sub 2] een uitzonderlijk geval is. De Afdeling verwerpt het betoog van [appellante sub 2] dat zij als gevolg van de gebrekkige informatieverstrekking door het college op uitzonderlijk hoge kosten is gejaagd. Vaststaat dat zij een afschrift heeft gekregen van het Bibob-advies van 26 september 2019. Bij dat Bibob-advies zijn verschillende bijlagen opgenomen, waaronder bijlage A ‘Broninformatie’ en bijlage E ‘Geraadpleegde bronnen’. In die bijlagen zijn de bronnen opgenomen waarop het LBB zijn advies heeft gebaseerd en daaruit valt ook op te maken van welke organisatie de bronnen afkomstig zijn. De Afdeling ziet, gelet hierop, geen grond voor het oordeel dat [appellante sub 2] als gevolg van gebrekkige informatieverstrekking door het college uitzonderlijk hoge kosten heeft moeten maken, omdat het haar niet duidelijk was welke informatie het college aan het LBB heeft verschaft. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college, zoals [appellante sub 2] betoogt, de besluiten van 15 januari 2020 tegen beter weten in heeft genomen. Dat de Bezwaarschriftencommissie Waalwijk in een andere zaak de motivering van de noodzaak voor het vaststellen van de vergunningplicht gebrekkig heeft bevonden, is daarvoor niet genoeg. Zoals uit overweging 5.3.1 hiervoor volgt, is het niet uitgesloten dat het college in een procedure over een besluit dat met toepassing van de Huisvestingsverordening is genomen en waarin een algemeen verbindend voorschrift uit die Verordening exceptief wordt aangevochten, onderbouwt waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is en daarom in dat geval toegepast mocht worden. Dat het college daar in deze zaak niet in is geslaagd, maakt nog niet dat de besluiten van 15 januari 2020 tegen beter weten in zijn genomen. Ook de enkele stelling van [appellante sub 2] dat de besluiten tekortkomingen kennen in de voorbereiding ervan, leidt niet tot het oordeel dat het in haar situatie gaat om een uitzonderlijk geval. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroepen
    7.       Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Ook het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    7.1.    Het college moet de proceskosten vergoeden die [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college heeft moeten maken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Grimbergen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Huisvestingsverordening 2018-2021, 1e wijziging
    Artikel 2 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    1. Het is verboden om woningen, woonruimte en gebouwen die woonruimte bevatten, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    c. te verbouwen tot twee of meer zelfstandige woonruimten.
    2. De vergunningplicht heeft betrekking op woningen, woonruimten en gebouwen die woonruimten bevatten gelegen in rustige woonwijken, gemengde gebieden en gronden buiten rustige woonwijken en gemengde gebieden, gelegen in de gemeente Waalwijk;
    […].