ECLI:NL:RVS:2023:835, Raad van State, 01-03-2023, 202101715/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal de door Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl) aangevraagde omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een winkelpand en parkeerterrein op het perceel Marktstraat 99 te Musselkanaal geweigerd. Lidl heeft op 18 juni 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van een winkelpand en parkeerterrein op het perceel Marktstraat 99 te Musselkanaal. De uitbreiding van het parkeerterrein zal worden bewerkstelligd door een bestaande bakkerij op het perceel Marktstraat 98 te slopen. In het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd vanwege het bestaan van een overeenkomst met Coop, waarbij de gemeente met Coop is overeengekomen niet actief te zullen meewerken aan onder meer uitbreiding van een bestaande winkel voor detailhandel in dagelijkse goederen binnen het kernwinkelgebied.

202101715/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Coop Vastgoed B.V. en Coop Supermarkten B.V., beiden gevestigd te Velp, gemeente Rheden (hierna tezamen en in enkelvoud: Coop),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 4 februari 2021 in zaak nr. 19/3046 in het geding tussen:
    Coop
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2018 heeft het college de door Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl) aangevraagde omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een winkelpand en parkeerterrein op het perceel Marktstraat 99 te Musselkanaal geweigerd.
    Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college het door Lidl daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog een omgevingsvergunning verleend.
    Bij uitspraak van 4 februari 2021 heeft de rechtbank het door Coop  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Coop hoger beroep ingesteld.
    Het college en Lidl hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2022, waar Coop, vertegenwoordigd door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en J. van der Laan, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Lidl, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Lidl heeft op 18 juni 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van een winkelpand en parkeerterrein op het perceel Marktstraat 99 te Musselkanaal. De uitbreiding van het parkeerterrein zal worden bewerkstelligd door een bestaande bakkerij op het perceel Marktstraat 98 te slopen. In het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd vanwege het bestaan van een overeenkomst met Coop, waarbij de gemeente met Coop is overeengekomen niet actief te zullen meewerken aan onder meer uitbreiding van een bestaande winkel voor detailhandel in dagelijkse goederen binnen het kernwinkelgebied.
    Bij besluit op bezwaar heeft het college de omgevingsvergunning alsnog verleend. De omgevingsvergunning is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), verleend voor de activiteiten bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald. Omdat de uitbreiding van het gebouw gedeeltelijk buiten het bouwvlak wordt gerealiseerd, is dit in strijd met de regels van het bestemmingsplan "Musselkanaal, Marktstraat 99-103". Aan de omgevingsvergunning is onder meer het volgende voorschrift verbonden:
    "1.1 Van voorliggende omgevingsvergunning mag niet eerder gebruik worden gemaakt, noch uitvoering gegeven aan, dan dat de bijbehorende beslissing op bezwaar d.d. 25 juni 2019 benoemde kwalitatieve verplichting is gevestigd op het registergoed kadastraal bekend Onstwedde sectie C nummers 4782 en 14620, plaatselijk bekend Markstraat 98 in Musselkanaal."
    In het besluit op bezwaar is overwogen dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit onvoldoende was verzekerd dat geen uitbreiding zou plaatsvinden van de vierkante meters detailhandel in het kernwinkelgebied van Musselkanaal. Dat was niet in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening en de vaste gedragslijn van de gemeente met betrekking tot de aanvaardbaarheid van dergelijke uitbreidingen. Tijdens de bezwaarfase is evenwel tussen de gemeente en Lidl een overeenkomst tot stand gekomen, die ook zakenrechtelijke werking zal hebben, waarmee dat wel is verzekerd. Daardoor is het verlenen van de omgevingsvergunning niet langer in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Omdat de kwalitatieve verplichting ten tijde van het besluit op bezwaar nog niet was gevestigd, is aan de omgevingsvergunning voornoemd voorschrift verbonden.
    2.       De supermarkt van Coop is op een afstand van ongeveer 300 meter van de supermarkt van Lidl gevestigd op het perceel Willem Diemerstraat 3 in Musselkanaal. Coop komt op voor zijn concurrentiebelang. Coop kan zich niet verenigen met de beslissing op bezwaar als gevolg waarvan de Lidl-supermarkt kan worden uitgebreid en heeft daar beroep tegen ingesteld.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat gelet op de kwalitatieve verplichting en de feitelijke situatie aannemelijk is dat het aantal vierkante meters aan bebouwd oppervlakte met een detailhandelsbestemming ter plaatse niet zal toenemen. De rechtbank heeft het beroep van Coop ongegrond verklaard. Coop kan zich niet verenigen met deze uitspraak en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    4.       Coop betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning in strijd met een goede ruimtelijke ordening is verleend. Coop voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat met de overeenkomst tussen de gemeente en Lidl, en de ter uitvoering daarvan gevestigde kwalitatieve verplichting, niet voldoende is geborgd dat in het kernwinkelgebied van Musselkanaal geen uitbreiding van detailhandelsmeters zal kunnen plaatsvinden. Coop voert aan dat de kwalitatieve verplichting niet ver genoeg gaat, omdat deze is beperkt tot een duur van vier jaar en omdat deze enkel op detailhandel in dagelijkse goederen betrekking heeft. Daarnaast betoogt Coop dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de door de gemeente met haar gesloten vaststellingsovereenkomst van 14 maart 2011 geen ruimtelijk belang wordt gediend, maar dat daarmee veeleer het commerciële belang van Coop wordt behartigd, namelijk het voorkomen van nieuwe/meer concurrentie.
    4.1.    Lidl doet een beroep op het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat Coop volgens haar niet het begin van een onderbouwing heeft gegeven van eventuele onaanvaardbare gevolgen voor haar ondernemersklimaat, door bijvoorbeeld leegstand, die zouden ontstaan bij het alsnog in gebruik nemen van de gronden op het perceel Marktstraat 98 voor een supermarkt, dan wel andere detailhandel.
    4.2.    Coop heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste haar niet kan worden tegengeworpen, omdat tussen haar en het college niet in geschil is dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is om uit te sluiten dat het perceel Marktstraat 98 voor bebouwing voor een supermarkt of andere detailhandel in gebruik kan worden genomen. Dat hangt volgens Coop samen met het gemeentelijke beleidsuitgangspunt om geen uitbreiding van winkelmeters toe te willen staan ter voorkoming van leegstand. Daarom hoeft Coop in haar optiek niet nader te onderbouwen dat voor haar relevante leegstand kan ontstaan als gevolg van de aan Lidl verleende omgevingsvergunning.
    Daarnaast heeft Coop desgevraagd op de zitting gesteld dat zij vreest voor een verschuiving van het kernwinkelgebied van de omgeving van Coop naar de Lidl, als op het perceel Marktstraat 98 opnieuw detailhandel gevestigd wordt. Dat kan tot leegstand leiden in de omgeving van de Coop-supermarkt, zo stelt zij.
    4.3.    Het college heeft op de zitting gesteld dat de vaststellingsovereenkomst tussen hem en Coop uit 2011 een belangrijke rol heeft gespeeld bij de besluitvorming. Het college is door die overeenkomst gehouden geen uitbreiding van detailhandelsmeters toe te staan in het kernwinkelgebied. Daarom is de kwalitatieve verplichting vastgelegd en is de genoemde voorwaarde aan de omgevingsvergunning verbonden en niet zozeer omdat het college nog altijd vreest voor leegstand als uitbreiding van detailhandelsmeters wordt toegestaan. Die vrees bestond ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst in 2011, maar bestond ten tijde van de besluitvorming in 2019 niet. Dit is het gevolg van allerlei herontwikkelingen sinds 2011 waardoor detailhandel een andere bestemming heeft gekregen. Er is in Musselkanaal volgens het college geen problematische leegstand meer. Het college spreekt dan ook tegen dat tussen hem en Coop niet in geschil is dat het uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig is om uit te sluiten dat het perceel Marktstraat 98 weer voor bebouwing voor een supermarkt of andere detailhandel in gebruik kan worden genomen.
    4.4.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    4.5.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 13 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1086, r.o. 5.1), liggen de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening als vervat in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat, en de materiële norm van de ladder voor duurzame verstedelijking als vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in elkaars verlengde. Voor toepassing van het relativiteitsvereiste ligt het daarom in de rede hetzelfde criterium te hanteren, te weten, dat relevante (structurele) leegstand aannemelijk moet worden gemaakt.
    4.6.    De in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo opgenomen norm van een goede ruimtelijke ordening strekt wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat in dit geval, waarin door Coop wordt gevreesd voor aantasting van dat ondernemersklimaat door leegstand, pas tot bescherming van de belangen van Coop, indien aannemelijk wordt gemaakt dat sprake zal kunnen zijn van relevante leegstand. Relevante leegstand als hier bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
    Coop heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake zal kunnen zijn van dergelijke relevante leegstand. De enkele stelling van Coop dat dit tussen haar en het college niet in geschil is, is daartoe onvoldoende. Daarbij heeft het college op de zitting gesteld en toegelicht dat voor relevante leegstand niet gevreesd hoeft te worden. Coop heeft niet nader geconcretiseerd dat als gevolg van de verleende omgevingsvergunning relevante leegstand kan ontstaan. Dit betekent dat de door Coop ingeroepen norm van een goede ruimtelijke ordening als genoemd in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, nu dit de vrees voor leegstand betreft, gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Coop in haar hoedanigheid van concurrent. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Proceskosten
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023
    780