ECLI:NL:RBMNE:2022:2704, Rechtbank Midden-Nederland, 07-07-2022, UTR 21/ 4791
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/4791
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. drs. J.J. Jaspers),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. J.M. Hillenaar).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 10 april 2020 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning voor de woning aan de [adres] in [plaats] geweigerd.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 28 oktober 2020 (de oude beslissing op bezwaar) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft tegen de oude beslissing op bezwaar beroep ingesteld. Met de uitspraak van 20 april 2021 (UTR 20/4340) heeft deze rechtbank de oude beslissing op bezwaar vernietigd en aan het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. 
      
    
    
      1.4.
      Met het besluit van 21 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft het college besloten om onder aanvulling van de motivering de oude beslissing op bezwaar in stand te laten.
      
    
    
      1.5.
      Eiser heeft daartegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.6.
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2022. Eiser is in persoon verschenen, vergezeld door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      2. De feiten en het juridisch kader
      Eiser heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor zijn woning aan de [adres] in [plaats] (hierna: de woning). Het bouwplan bestaat uit drie delen:- het bouwen van een dakopbouw (derde bouwlaag);
    - het bouwen van een dakterras op die dakopbouw (dus op de derde bouwlaag);- het bouwen van een terras op de aanbouw.
    Die aanvraag heeft geleid tot de onder “Procesverloop” beschreven besluitvorming.
    
    
      2.2.
      Artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt (voor zover in deze zaak van belang) dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
      
    
    
      2.3.
      
        De woning is gelegen binnen het plangebied van het bestemmingsplan [bestemmingsplan] e.o. (het bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘Woondoeleinden’. Op grond van artikel 7.3.2., onder b, van de planvoorschriften mag het aantal bouwlagen niet meer bedragen dan op de plankaart is aangegeven. Op de plankaart is aangegeven dat de woning niet hoger mag zijn dan twee bouwlagen. Op grond van artikel 7.3.2., onder c, van de planvoorschriften volgt dat de afdekking van een hoofdgebouw zoals deze bestaat op het moment van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan niet mag worden gewijzigd. 
        Het bouwplan voorziet in:- het bouwen van een dakopbouw (derde bouwlaag) met een recht opgetrokken achtergevel, - met op de derde bouwlaag een dakterras - en op de tweede bouwlaag van de aanbouw een terras en is daarmee in strijd met het bestemmingsplan. 
        
          
          Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid (art 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° Wabo) 
        
        
          Derde bouwlaag
          2.4.	Artikel 7.4.1., onder a, van de planvoorschriften bepaalt (voor zover in deze zaak relevant) dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het bepaalde in artikel 7.3.2., onder b, voor het bouwen van een extra bouwlaag op een hoofdgebouw van een of twee bouwlagen, met dien verstande dat: 1. geen afbreuk mag worden gedaan aan het stedenbouwkundige beeld van de betreffende straat of gebied, waar onder in ieder geval eenduidigheid in bebouwingshoogte wordt verstaan; 2. er geen onevenredige nadelige effecten mogen ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden, de privacy en de bezonning voor aangelegen percelen.In artikel 7.4.1., onder b, is (voor zover relevant in deze zaak) bepaald dat de onder a bedoelde extra bouwlaag mag worden afgedekt met een kap of bijzondere bouwlaag, indien naast de onder a. onder 1 en 2 genoemde voorwaarden, tevens wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: 4. elders in de straat zijn reeds hoofdgebouwen van vergelijkbare hoogte afgedekt met een kap of bijzondere bouwlaag en 5. een kap aan de voorzijde van het hoofdgebouw of de denkbeeldige lijn tussen de bovenkant van de voorgevel en de bovenkant van het terugliggende deel van een bijzondere bouwlaag heeft een helling van maximaal 60°.
      
      
      
        
          Dakterras en terras op de aanbouw
        
      
    
    
      2.5.
      
        Artikel 26.1., onder f, van de planvoorschriften bepaalt dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling te verlenen van de bepalingen in het plan voor het overschrijden van de maximale hoogte van gebouwen of toegestane aantal bouwlagen voor het plaatsen van hekwerken of borstweringen ten behoeve van dakterrassen, met dien verstande dat de maximale hoogte met niet meer dan 1,2 m mag worden overschreden. 
         	Artikel 26. 2. van de planvoorschriften bepaalt dat een vrijstelling als bedoeld in lid 1 niet wordt verleend, indien daardoor onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid en de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken. 
      
      
      
        
          Buitenplanse afwijkingsbevoegdheden (artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 2 en onder 3 Wabo)
          
          dakopbouw en dakterrassen
        
      
    
    
      2.6.
      Het college kan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2°, van de Wabo gebruik maken van zijn bevoegdheid om buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan. De algemene maatregel van bestuur waarnaar wordt verwezen is genaamd het Besluit omgevingsrecht (Bor). In artikel 4, aanhef en lid 4, van bijlage II, van het Bor is, voor zover relevant, vermeld dat een dakterras en een dakopbouw op een gebouw één van de gevallen zijn waarin verweerder een omgevingsvergunning kan verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan.
      
    
    
      2.7.
      
        Ook kan het college een omgevingsvergunning verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3 van de Wabo
        
          
          Algemeen
        
      
    
    
      2.8.
      
        De rechtbank stelt voorop dat het college van zijn bevoegdheden als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1°, 2º en 3°, van de Wabo slechts gebruik kan maken indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
        Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
      
    
    
      2.9.
      
        De rechtbank zal de zaak bespreken aan de hand van de afzonderlijke onderdelen van eisers bouwplan. Eerst zal de dakopbouw worden besproken, daarna het dakterras op de dakopbouw en dan het terras op de aanbouw. 
        
          3.	Dakopbouw
        
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft de aangevraagde dakopbouw geweigerd, omdat die vanwege de recht opgetrokken achtergevel afbreuk doet aan het stedenbouwkundige beeld van de betreffende straat of gebied. De aangevraagde dakopbouw valt daarom volgens het college niet onder de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid van artikel 7.4.1. onder a, onder 1 van de planvoorschriften. 
      
    
    
      3.2.
      Eiser voert aan dat het college eraan voorbij gaat dat de rechtbank in haar tussenuitspraak heeft bepaald dat bij de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid op grond van artikel 7.4.1. onder a. onder 1 van de planvoorschriften gekeken dient te worden naar het gebied. De motivering die het college heeft gegeven ziet volgens eiser op de straat, hetgeen hetzelfde is als in de eerdere procedure die door de rechtbank is verworpen. In het nieuwe bestreden besluit gaat het college niet in op het feit dat in andere bouwblokken in de omgeving een rechte achtergevel wel is toegestaan, terwijl hetzelfde stedenbouwkundige regime van toepassing is. Volgens eiser heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd dat de dakopbouw afbreuk doet aan het stedenbouwkundige beeld van de betreffende straat of gebied. Eiser vindt dat de dakopbouw met de recht opgetrokken achtergevel wel voldoet aan artikel 7.4.1., onder a, onder 1, van de planvoorschriften. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank constateert dat het college in het nieuwe bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de beoogde dakopbouw niet voldoet aan de afwegingscriteria van artikel 7.4.1, onder a, onder 1 van de planvoorschriften. Het college heeft in haar motivering ook de bebouwing in het gebied betrokken en heeft overwogen dat de bebouwing in de buurt gevarieerd is. Het college heeft overwogen dat het stedenbouwkundig wenselijk is om vervolgens per bouwblok/rij woningen zoveel mogelijk eenduidigheid te creëren. Op die manier blijft het stedenbouwkundig beeld van de buurt verschillend, maar wordt voorkomen dat een rommelig beeld ontstaat als binnen een bouwblok verschillende wijzen van afdekken worden toegestaan. De woning van eiser maakt onderdeel uit van een rij woningen, die samen een herkenbare eenheid vormt. In die rij heeft het overgrote deel een dakopbouw gerealiseerd met een kap die aan de voor- en achterzijde is voorzien van een schuin dakvlak. Door voort te borduren op de aanwezige dakopbouwen (schuine dakvlakken) wordt de eenduidigheid van het bebouwingsbeeld van de rij woningen volgens het college verder versterkt. Het introduceren van een ander type afdekking doet afbreuk aan het bebouwingsbeeld van de betreffende rij woningen. In aanvulling hierop heeft het college in zijn verweerschrift toegelicht dat dat in eerste instantie in groter verband wordt gekeken wat de stedenbouwkundige kenmerken vanuit de historie zijn en dat bij een gemêleerd beeld van de buurt juist wordt gefocust op de desbetreffende straat en rij woningen om te beoordelen wat de effecten in de directe omgeving zijn voor de goede ruimtelijke ordening. De rechtbank volgt de toelichting van het college. Dat betekent dat het college in redelijkheid heeft kunnen vinden dat de aangevraagde dakopbouw niet voldoet aan artikel 7.4.1., onder a, van de planvoorschriften en dat binnenplans afwijken daarom niet mogelijk is. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank constateert dat het college vervolgens had moeten beoordelen of gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2° (dan wel 3°), van de Wabo. Ter zitting is vastgesteld dat uit het nieuwe bestreden besluit (of de overige besluitvorming)  niet blijkt dat het college deze toets heeft verricht. 
    
    
      3.5.
      Op de zitting heeft het college verduidelijkt dat hij van mening is dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening, zodat geen gebruik kan worden gemaakt van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheden. Voor de motivering heeft het college verwezen naar het (negatieve) stedenbouwkundig advies en hetgeen is overwogen in het nieuwe bestreden besluit. 
      
    
    
      3.6.
      De rechtbank overweegt dat het college die toetsing niet kenbaar heeft gemaakt in het nieuwe bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is dit wel vereist. Dat betekent dat het beroep, vanwege de gebrekkige motivering in het nieuwe bestreden besluit, gegrond is. De beroepsgrond slaagt. In de conclusie bespreekt de rechtbank welke rechtsgevolgen dit heeft.
      
      
        
          4.	Dakterras op de dakopbouw
        
      
    
    
      4.1.
      
        Aangezien de rechtbank hiervoor heeft geconcludeerd dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakopbouw heeft mogen weigeren, is een dakterras daarop niet mogelijk. De rechtbank zal hier daarom niet inhoudelijk op ingaan.
        
          5.	Terras op de aanbouw
        
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft het aangevraagde terras op de aanbouw geweigerd, vanwege strijd met de goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      5.2.
      Eiser voert aan dat het college nog altijd niet motiveert dat sprake is van nadelige effecten en als ze er zouden zijn, dat deze onevenredig zijn. Verder volgt uit het nieuwe bestreden besluit volgens eiser niet dat sprake is van evidente privaatrechtelijke belemmeringen om de gevraagde vergunning te verlenen. Daarnaast doet eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van 1e Atjehstraat 14 in Utrecht, waar een vergund en gerealiseerd terras is op de eerste verdieping van de aanbouw.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt dat uit het stedenbouwkundig advies en de toelichting van het college op de zitting blijkt dat de beoordeling of het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening in twee onderdelen uiteen valt. Het bouwplan wordt eerst getoetst aan de stadsbrede uitgangspunten van de ‘beleidsregels voor afwijkingen van een bestemmingsplan of beheersverordening voor dakterrassen bij woningen’ (de stadsbrede uitgangspunten). Daarna vindt nog een bredere ruimtelijke ordeningstoets plaats. De rechtbank zal hierna op beide onderdelen ingaan.
      
      
        
          Stadsbrede uitgangspunten
        
      
    
    
      5.4.
      De stadsbrede uitgangspunten bevatten voorwaarden waar een dakterras aan moet voldoen. Op de zitting heeft het college bevestigd dat de stadsbrede uitgangspunten niet zijn gepubliceerd en daardoor geen beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De stadsbrede uitgangspunten zijn volgens het college een intern document dat geldt als richtlijn bij de stedenbouwkundige beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een dakterras. De stadsbrede uitgangspunten hebben om die reden te gelden als een vaste gedragslijn die het college hanteert bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een dakterras.
      
    
    
      5.5.
      In de stadsbrede uitgangspunten zijn een aantal criteria opgenomen waaraan een dakterras fysiek moet voldoen. Zo wordt alleen een vergunning verleend voor een dakterras op een aanbouw van één bouwlaag. De aanvraag voor het dakterras op de aanbouw ziet op de tweede bouwlaag en voldoet daarom niet aan de stadsbrede uitganspunten.
      
      
        
          Bredere ruimtelijke ordeningstoets
        
      
    
    
      5.6.
      In aanvulling op de toets aan de stadsbrede uitgangspunten is afdeling stedenbouw van mening dat het maken van een dakterras op de tweede bouwlaag van de aanbouw niet wenselijk is, gelet op de privacy (inkijk op tuinen) en eventuele (geluids)overlast. Het college heeft die motivering overgenomen.  
      
    
    
      5.7.
      De rechtbank kan de motivering van het college volgen. Dat betekent dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen gebruik te maken van de binnenplanse en buitenplanse afwijkingsmogelijkheden. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel 
        
      
    
    
      5.8.
      De aanbouw waarop eiser het terras wil maken bestaat uit twee bouwlagen. Bij de 1e Atjehstraat 14 in Utrecht is een balkon/terras aangegeven op de eerste bouwlaag van de aanbouw. Dat betekent dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
      
      
        
          6. Conclusie
          6.1. 	Gelet op overweging 3.6. is het beroep van eiser gegrond. Met de nadere motivering die door het college op de zitting is gegeven, is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakopbouw heeft mogen weigeren. Als gevolg daarvan is een dakterras op de dakopbouw ook niet mogelijk. 
        Daarnaast heeft het college in redelijkheid de omgevingsvergunning voor het bouwen van een terras op de aanbouw mogen weigeren, omdat deze in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. 
      
      
    
    
      6.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 181,- vergoeden.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:-	verklaart het beroep gegrond;-	vernietigt het nieuwe bestreden besluit voor zover daarbij niet is gemotiveerd waarom 
      	ten aanzien van het bouwen van een dakopbouw buitenplans afwijken van het bestemmingsplan niet kan;
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het nieuwe bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. L.M.A. Koeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
      7 juli 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.