ECLI:NL:RBDHA:2022:13148, Rechtbank Den Haag, 07-12-2022, C/09/613718
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Overheidsaansprakelijkheid. Nieuwe regels voor de registratie en examinering van personen werkzaam in de explosievenbranche. Volgens eiseres zijn die nieuwe regels in strijd met (hogere) regelgeving en onrechtmatig jegens haar. Vordering tot intrekking van die regels en vergoeding van schade. Eisen behoorlijke rechtspleging brengen mee dat de civiele zaak wordt aangehouden totdat in bestuursrechtelijke procedures onherroepelijk is beslist over het beroep dat eiser heeft ingesteld tegen de betreffende besluiten.

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team handel
    
    
    
    
      Zaaknummer: C/09/613718 / HA ZA 21-553
    
    
    
      
        Vonnis van 7 december 2022, bij vervroeging
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        RIEL EXPLOSIVE ADVICE & SERVICES EUROPE B.V. te Riel,
      advocaat: mr. P.C. Adriaanse te Middelburg,
      eisende partij,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      1. STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) te Den Haag,
      advocaat: mr. I.M. van der Heijden te ’Den Haag,2. STICHTING VEILIG OMGAAN MET EXPLOSIEVE STOFFEN te ‘s-Hertogenbosch,
      advocaat: mr. M.A.C. Geurts te 's-Hertogenbosch,3. STICHTING EXAMINERING VOMES te 's-Hertogenbosch,
      advocaat: mr. M.A.C. Geurts te 's-Hertogenbosch,
      gedaagde partijen,
    
    
    
      Partijen worden hierna aangeduid als REAS, de Staat, Vomes en Vomes Examinering. Gedaagden sub 2 en 3 worden gezamenlijk “de stichtingen” genoemd.
    
    
  
  
    
      1Inleiding
    
    
      
        Kern van het geschil
      
    
    
      1.1.
      REAS biedt diverse diensten aan op het gebied van het opsporen en opruimen van explosieven. Zij verzorgt opleidingen voor personen die werkzaam (willen) zijn op dit gebied en neemt sinds 1998 ook examens af. Per 1 januari 2021 gelden nieuwe regels voor de registratie en examinering van personen die werken met explosieve stoffen en voor de certificering van bedrijven die ontplofbare oorlogsresten opsporen. Op basis van die nieuwe regelgeving zijn exclusieve bevoegdheden toegekend aan de stichtingen, waaronder de bevoegdheid tot het afnemen van examens. REAS stelt zich op het standpunt dat de nieuwe regelgeving onrechtmatig is en dat zij als gevolg daarvan schade lijdt. Zij vordert onder meer dat de nieuwe regels worden ingetrokken en dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade. De Staat en de stichtingen voeren gemotiveerd verweer.
      
      
      
        
          Indeling van dit vonnis
        
      
    
    
      1.2.
      Dit vonnis is als volgt opgebouwd. Het procesverloop wordt in nr. 2 kort weergegeven. In nr. 3 zijn enkele feiten opgenomen die van belang zijn voor de beoordeling van deze zaak. Het gaat hier over feiten waarover tussen partijen geen discussie bestaat of die blijken uit de door hen overgelegde bijlagen (producties), waarvan de inhoud niet of onvoldoende is weersproken. Vervolgens wordt in nr. 4 – meer in detail – weergegeven welke vorderingen REAS heeft ingesteld. De rechtbank geeft in nr. 5 haar beoordeling. De beoordeling mondt uit in de tussenbeslissing die is opgenomen in nr. 6.
      
    
  
  
    
      2De procedure
    
    
      2.1.
      Het procesdossier bevat de volgende stukken:
      
      
        
          de dagvaardingen van 4 juni 2021, met producties 1 tot en met 54;
        
        
          de conclusie van antwoord van de Staat, met producties 1 tot en met 7;
        
        
          de conclusie van antwoord van de stichtingen, met producties 1 tot en met 14;
        
        
          het tussenvonnis van 8 juni 2022;
        
        
          de akte overlegging producties tevens akte eiswijziging aan de zijde van REAS, met de producties 55 tot en met 61.
        
      
      
    
    
      2.2.
      De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 7 november 2022. De advocaten hebben gebruik gemaakt van spreeknotities. Deze zijn overgelegd en behoren eveneens tot de processtukken. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat partijen naar voor hebben gebracht. Deze aantekeningen bevinden zich in het dossier.
    
    
      2.3.
      Partijen hebben de rechtbank verzocht vonnis te wijzen, waarna het vonnis (nader) is bepaald op 7 december 2022.
      
    
  
  
    
      3Feiten
    
    
      
        REAS
      
    
    
      3.1.
      De activiteiten van REAS worden in het Handelsregister als volgt beschreven:
      
      
        
          “Uitvoering, management en advisering op het gebied van (niet gesprongen) explosieven en/of geïmproviseerde explosieven. Verrichten van NGE (rechtbank: niet gesprongen explosieven)-bodemonderzoek inclusief opsporing en opruimen. Het geven van opleidingen en trainingen (…), het afnemen van examens op het gebied van (niet-gesprongen) explosieven en/of geïmproviseerde explosieven.” 
        
      
      
      
        
          De Arbeidsomstandighedenwet, het Arbeidsomstandighedenbesluit en de Arbeidsomstandighedenregeling 
        
      
    
    
      3.2.
      De Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) bevat regels ter bevordering van de gezondheid, de veiligheid en het welzijn van werknemers en zelfstandig ondernemers. De wet heeft tot doel om ongevallen en ziekten, veroorzaakt door het werk, te voorkomen. De Arbowet bevat algemene bepalingen die nader uitgewerkt zijn in het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) en de Arbeidsomstandighedenregeling (hierna: Arboregeling). Het Arbobesluit en de Arboregeling kennen specifieke bepalingen die erop zijn gericht dat werkzaamheden die verband houden met explosieve stoffen of het opsporen van ontplofbare oorlogsresten veilig en deskundig worden uitgevoerd. Die bepalingen zijn per 1 januari 2021 gewijzigd. Hierna zullen achtereenvolgens het “oude stelsel”, de aanleiding tot de wijziging daarvan en het “nieuwe stelsel” worden beschreven.
      
      
        
          Het “oude stelsel”
        
      
    
    
      3.3.
      Het “oude stelsel” was gebaseerd op artikel 20 van de Arbowet, dat, voor zover in deze zaak van belang, luidt als volgt:
      
      
        
          “1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld op grond waarvan werkgevers, werknemers, andere personen of instellingen in het bezit moeten zijn van een of meer certificaten waaruit blijkt dat zij voldoen aan voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet.
        
        
          2. Onze minister dan wel een door onze minister op verzoek aangewezen instelling beslist op aanvraag over de afgifte van het certificaat en is tevens bevoegd een afgegeven certificaat in te trekken of te schorsen. (…)”
        
      
      
    
    
      3.4.
      In artikel 4.10 lid 2 (oud) van het Arbobesluit werd dit uitgewerkt:
      
      
        
          “Arbeid bestaande uit het opsporen van conventionele explosieven wordt verricht door een bedrijf dat voor de te verrichten arbeid in het bezit is van een procescertificaat opsporen conventionele explosieven dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.”
        
      
      
      
        Met “Onze Minister” wordt gedoeld op de minister van sociale zaken en werkgelegenheid (hierna: de minister). Onder een “certificerende instelling” wordt ingevolge artikel 1.1 lid 7 van het Arbobesluit verstaan (deze bepaling is niet gewijzigd):
      
      
      
        
          “Een door Onze Minister krachtens artikel 20, tweede lid, van de wet aangewezen instelling die besluit over de afgifte van een certificaat als bedoeld in artikel 20, eerste lid van de wet.”
        
      
      
    
    
      3.5.
      In artikel 1.5b (oud) van het Arbobesluit was bepaald dat een instelling om door de minister als certificerende instelling aangewezen te kunnen worden, diende te beschikken over een beoordeling van de Raad van Accreditatie (hierna: RvA), waaruit bleek dat die instelling voldeed aan de gestelde criteria.
      
    
    
      3.6.
      Artikel 1.5f (oud) van het Arbobesluit schreef voor dat een certificerende instelling een procescertificaat als bedoeld onder nr. 3.4 slechts kon afgeven, indien de aanvrager voldeed aan de bij of krachtens het Arbobesluit met betrekking tot dat certificaat gestelde eisen. In artikel 4.17f (oud) van de Arboregeling was geregeld om welke eisen het ging:
      
      
        
          “Een procescertificaat opsporen conventionele explosieven als bedoeld in artikel 4.10, tweede lid , van het besluit, wordt door de certificerende instelling afgegeven indien de aanvrager voldoet aan de eisen zoals vastgelegd in het Werkveldspecifieke certificatieschema voor het systeemcertificaat opsporing conventionele explosieven, document WSCS-OCE zoals opgenomen in de bijlage XII bij de regeling.”
        
      
      
    
    
      3.7.
      Het in bijlage XII van de Arboregeling opgenomen Werkveldspecifieke Certificatieschema voor het Systeemcertificaat Opsporen Conventionele Explosieven (hierna: het WSCS-OCE) werd opgesteld door de Stichting Certificatie Vuurwerk & Explosieven en vastgesteld door de minister. De Stichting Certificatie Vuurwerk & Explosieven heeft in november 2019 haar naam gewijzigd in de Stichting Veilig Omgaan met Explosieve Stoffen, ofwel VOMES, gedaagde sub 2 in deze procedure.
      
    
    
      3.8.
      Het WSCS-OCE schreef voor dat bedrijven die zich bezig houden met het opsporen van conventionele explosieven moeten waarborgen dat het deskundig personeel dat de betreffende werkzaamheden verrichtte, voldeed aan de eindtermen die per deskundigheidsniveau in het certificatieschema waren opgenomen. De bedrijven konden op twee manieren aantonen dat het personeel aan deze eis voldeed (paragraaf 6.2.1 WSCS-OCE, “Opleiding en kwalificatie personeel”):
      
      
        
          “1.	Door aan de certificatie-instelling aan te tonen dat voorzien is in een bedrijfsinterne examenstructuur conform de onderstaande voorwaarden voor examinering en door aan te tonen dat deskundig personeel een examen volgens deze structuur met goed gevolg heeft afgelegd;
        
        
          2.	Door overlegging van een certificaat afgegeven door een examenorganisatie die een overeenkomst heeft met de certificatie-instelling van de organisatie, in het kader waarvan deze certificatie-instelling heeft vastgesteld dat deze examenorganisatie voldoet aan de onderstaande voorwaarden voor examinering.”
        
      
      
    
    
      3.9.
      Tot de bedoelde voorwaarden van examinering behoorde onder meer het beschikken over een onafhankelijke examencommissie, een examenreglement en een examenprotocol. REAS beschikte over een examenorganisatie, het REASeuro Competence Centre (RCC), die voldeed aan de voorwaarden voor examinering. Binnen de branche waren naast REAS (met het RCC) nog vier examenorganisaties actief die examens afnamen en certificaten afgaven aan deskundig personeel van andere bedrijven.
      
      
        
          Aanleiding voor een nieuw stelsel
        
      
    
    
      3.10.
      Hoewel de minister de in artikel 20 lid 1 en lid 2 van de Arbowet bedoelde certificaten zelf kan afgeven, gebeurt dit in de praktijk vaak door de certificerende instellingen die door de minister daartoe zijn aangewezen. Zoals hiervoor in nr. 3.5 reeds is vermeld, werd bij die aanwijzing in het verleden gebruik gemaakt van beoordelingen van die certificerende instellingen door de RvA. De RvA is in Nederland aangewezen als Nationale Accreditatie instantie. De Europese Commissie heeft echter te kennen gegeven dat Nationale Accreditatieinstellingen op grond van de Verordening 765/2008 uitsluitend accreditatieactiviteiten mogen verrichten en dat alleen op basis van de geharmoniseerde normen die zijn gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. De uitvoering van beoordelingen in het kader van de Arbowetgeving zijn volgens de Europese Commissie niet in overeenstemming met Verordening 765/2008. In verband daarmee is besloten de (van de accreditering te onderscheiden) beoordelingsactiviteiten van de RvA geleidelijk af te bouwen. Vanaf 1 januari 2020 wordt de aanwijzing van certificerende instellingen voor het afgeven van wettelijk verplichte certificaten op grond van de Arbowet alleen nog maar gebaseerd op accreditatie door de RvA. De eis van een positieve beoordeling door de RvA is komen te vervallen.
      
    
    
      3.11.
      Als gevolg hiervan zouden vanaf 1 januari 2020 certificerende instellingen voor het certificeren van personen een afzonderlijke accreditatie nodig hebben. In het kader van de certificatie van het managementsysteem van opsporingsbedrijven wordt namelijk de accreditatienorm NEN-EN-ISO/IEC 17021 gehanteerd (bevat eisen voor instellingen die audits en certificaten van managementsystemen uitvoeren). Deze norm kan niet gebruikt worden voor de uitgifte van persoonscertificaten. Dat betekent dat het stellen van eisen aan het personeel van opsporingsbedrijven, de toetsing daarvan en het verklaren dat het personeel aan die eisen voldoet, geen onderdeel meer kunnen uitmaken van het certificatieschema voor het managementsysteem van de opsporingsbedrijven. Voor de uitgifte van persoonscertificaten geldt een andere accreditatienorm, namelijk NEN-EN-ISO1/IEC 7024 (bevat eisen voor instellingen die certificatie van personen uitvoeren).
      
    
    
      3.12.
      Uit overleg tussen het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid en diverse betrokken sectoren is gebleken dat het voorgaande een aantal ongewenste consequenties heeft. In de eerste plaats is niet in alle werkvelden met verplichte persoonscertificatie voldoende inhoudelijke kennis van de toepasselijke accreditatienorm en certificatietechniek voor de uitgifte van persoonscertificaten aanwezig. Om die te verwerven zouden investeringen nodig zijn. In sectoren met weinig beroepsuitoefenaren zou dat leiden tot hoge kosten per certificaathouder. Daarnaast moeten certificerende instellingen vergoedingen betalen aan de RvA voor de uitvoering van accreditatiewerkzaamheden. Voor een initiële accreditatie voor de uitgifte van persoonscertificatie bedraagt die vergoeding € 15.000,- à € 20.000,-, waarbij dan nog komen de kosten van de jaarlijkse audit door de RvA. Bovendien is een accreditatie is beginsel vier jaar geldig, waarna voor de vernieuwing van de accreditatie een nieuwe accreditatiebeoordeling vereist is. Daarvoor moet dan weer een vergoeding aan de RvA worden betaald. Omdat de certificerende instellingen deze kosten zullen willen doorberekenen aan de houders van de persoonscertificaten, zou een en ander leiden tot forse extra kosten per certificaathouder, met name in de kleinere sectoren. In verband hiermee hebben enkele kleinere sectoren een voorkeur uitgesproken voor een minder kostbaar alternatief voor wettelijk verplichte persoonscertificatie onder accreditatie, waarbij toch de veiligheid/kwaliteit van de door de betrokken beroepsuitoefenaren te verrichten arbeid wordt gewaarborgd. Tot die beroepsuitoefenaren behoren personen die werken met explosieven (spring- en schietmeesters) en personen die werken bij bedrijven die ontplofbare oorlogsresten opsporen. Om tegemoet te komen aan bedoelde voorkeur van de sectoren met relatief weinig beroepsuitoefenaren die onder het oude stelsel moesten beschikken over een persoonscertificaat, is voor hen voor een alternatief stelsel gekozen. Dat zal thans, voor zover dat voor deze zaak van belang is, worden behandeld.
      
      
        
          Het “nieuwe” stelsel
        
      
    
    
      3.13.
      Met ingang van 1 januari 2021 geldt een nieuw stelsel voor personen die werken met explosieve stoffen en voor bedrijven die ontplofbare oorlogsresten opsporen. Heel in het kort komt dat erop neer dat voor die personen een registratieverplichting is ingevoerd. Voor de bedrijven geldt nog steeds een certificeringsstelsel, dat op onderdelen is gewijzigd ten opzichte van het oude stelsel. Zowel het Arbobesluit (bij besluit van 28 november 2019) als de Arboregeling zijn in verband met het nieuwe stelsel gewijzigd.
      
      
        
          Certificering van bedrijven
        
      
    
    
      3.14.
      Bedrijven die ontplofbare oorlogsresten opsporen dienen in het bezit te zijn van een certificaat opsporen van ontplofbare oorlogsresten. Dat certificaat wordt afgegeven door de minister of door een door hem aangewezen certificerende instelling. Deze verplichting om over dit certificaat te beschikken is opgenomen in artikel 4 lid 5 van het Arbobesluit. De wettelijke grondslag daarvoor is gelegen in artikel 20 lid 1 van de Arbowet (zie nr. 3.3).
      
    
    
      3.15.
      In artikel 1.5f lid 1 van het Arbobesluit is bepaald dat de minister of de door de minister aangewezen certificerende instelling het certificaat op verzoek afgeeft indien is voldaan aan de bij of krachtens het Arbobesluit met betrekking tot het certificaat gestelde eisen. Artikel 1.5f lid 2 van het Arbobesluit voorziet in de mogelijkheid dat bij ministeriële regeling nadere regels, zo nodig uitgesplitst naar werkveld, kunnen worden gesteld voor het afgeven van een certificaat als bedoeld in het eerste lid en de eisen waaraan voldaan moet worden om het certificaat te behouden. Van die mogelijkheid is gebruik gemaakt in artikel 4.17f van de Arboregeling, dat luidt als volgt:
      
      
        
          “Een certificaat voor het opsporen van ontplofbare oorlogsresten (…) wordt door de certificerende instelling afgegeven indien de aanvrager voldoet aan de eisen zoals vastgelegd in (…) het Certificatieschema voor het opsporen van ontplofbare oorlogsresten, dat is vastgesteld door de Stichting Veilig Omgaan met Explosieve Stoffen op 15 oktober 2020 en door de minister is gepubliceerd in de Staatscourant van 13 november 2020 (…)’.
        
      
      
    
    
      3.16.
      Dit Certificatieschema voor het opsporen van ontplofbare oorlogsresten (hierna: CS-OOO) bevat eisen onder meer op het gebied van kwaliteit, veiligheid en deskundigheid voor het uitvoeren van werkzaamheden bij het opsporen van ontplofbare oorlogsresten. In het CS-OOO zijn, in afwijking van het WSCS-OCE (zie nr. 3.7), geen regels opgenomen voor de examinering van personen. Die regels zijn thans vervat in de hierna te behandelen regelgeving voor de registratie van personen. In het CS-OOO is wel opgenomen dat certificaathouders dienen te borgen dat het personeel dat werkzaamheden verricht binnen het certificatieschema voldoet aan specifieke deskundigheidsvereisten (met verwijzing naar de registratieplicht). Verder zijn de inhoudelijke verschillen tussen het CS-OOO en het (oude) WSCS-OCE zeer beperkt.
      
      
        
          Registratie van personen
        
      
    
    
      3.17.
      In artikel 4.10 lid 6 van het Arbobesluit is bepaald dat de arbeid ten behoeve van het opsporen van ontplofbare oorlogsresten uitsluitend mag worden verricht door een daarvoor gekwalificeerd persoon die, voor zover in deze zaak van belang, is geregistreerd in het Register veilig werken met explosieve stoffen (hierna: het Register). Een soortgelijke verplichting is opgenomen in artikel 4.8 lid 2 van het Arbobesluit voor gekwalificeerde personen die arbeid verrichten met bepaalde, in dat artikel genoemde explosieven. De wettelijke grondslag voor deze registratieverplichtingen is gelegen in artikel 16 van de Arbowet.
      
    
    
      3.18.
      Bij het besluit van 28 november 2019 is in het Arbobesluit opgenomen dat de minister zorgdraagt voor de inrichting van in totaal acht registers (artikel 1.5j lid 1 van het Arbobesluit). In artikel 1.5j lid 3 van het Arbobesluit is bepaald dat de minister in de registers de gegevens verwerkt van personen die voldoen aan de eisen die bij of krachtens het Arbobesluit zijn gesteld aan de beoefenaren van bepaalde beroepen, met het oog op onder meer het toezicht op en de handhaving van het bij of krachtens de Arbowet bepaalde. Bij besluit van 5 november 2020 is bepaald dat met ingang van 1 januari 2021 het Register is ingericht (artikel 1.5j lid d onderdeel d van het Arbobesluit). In artikel 1.5j lid 6 van het Arbobesluit is geregeld dat voor het registreren een vergoeding kan worden gevraagd die in een redelijke verhouding staat tot de werkelijke kosten. 
      
    
    
      3.19.
      In de Nota van Toelichting bij het besluit van 28 november 2019 is over de persoonsregistratie onder meer het volgende opgenomen (p. 17):
      
      
        
          “Zoals hiervoor toegelicht zal persoonsregistratie plaatsvinden onder de volledige verantwoordelijkheid van de Minister van SZW. De Minister zal het beheer van de registers mandateren aan externe organisaties. Deze externe organisaties zijn dus geen zelfstandige bestuursorganen. (…) Deze externe organisaties zullen opereren op basis van mandaat en binnen de gemaakte afspraken zoals die zullen worden opgenomen in algemene overeenkomsten, algemene werkafspraken en verwerkersovereenkomsten/-afspraken.”  
        
      
      
      
        En voorts (op p. 20):
      
      
      
        
          “Aan diverse externe organisaties is gevraagd om binnen de sector gedragen advies over de inhoudelijke eisen voor registratie (…). Deze zijn opgenomen in een zogenaamd registratieschema. Bij de opstelling daarvan kon overigens veelal worden voortgebouwd op al bestaande eisen. Wanneer (…) de wettelijke verplichte registratie (…) in de plaats kwam van de wettelijk verplichte persoonscertificatie waren de oude certificatie-eisen een nuttig vertrekpunt voor de opstelling van eisen voor registratie (…).
        
        
          De Minister (…) stelt steeds de registratie-eisen vast en borgt dat die proportioneel zijn in verhouding tot het beoogde doel ervan (…). De door de Minister (…) vastgestelde eisen voor registratie (…) worden in de Staatscourant gepubliceerd. In de Arboregeling wordt dan statisch verwezen naar de door de externe organisaties opgestelde registratieschema’s.”
        
      
      
    
    
      3.20.
      Verder is voor deze zaak van belang hetgeen in de Nota van Toelichting bij de artikelsgewijze toelichting, onderdeel D, bij artikel 4.8, wordt opgemerkt (p. 31):
      
      
        
          “Aan VOMES is gevraagd een voorstel te doen ten aanzien van de te stellen registratie-eisen voor het Register veilig werken met explosieve stoffen. De Minister (…) zal na instemming van dat voorstel het registratieschema veilig werken met explosieve stoffen publiceren in de Staatscourant. In de Arboregeling zal dan een statische verwijzing naar dit document worden opgenomen.
        
        
          De Minister (…) heeft diverse randvoorwaarden aan VOMES meegegeven ten aanzien van opleiding en examinering. Er zal met betrekking tot het veilig werken met explosieve stoffen één exameninstelling in de civiele sfeer komen.
        
        
          Het beheer van het Register (…) wordt gemandateerd aan (…) VOMES. In VOMES zijn belanghebbende partijen uit de civiele sector en overheid vertegenwoordigd.” 
        
      
      
    
    
      3.21.
      Op grond van artikel 1.5j lid 3 van het Arbobesluit zijn de eisen waaraan personen moeten voldoen die in het Register willen worden geregistreerd, nader uitgewerkt in artikel 4.16 van de Arboregeling. Daarin is bepaald dat voor die registratie vereist is dat de aanvrager voldoet aan het Registratieschema veilig werken met explosieve stoffen (hierna: het Registratieschema). Dit Registratieschema is opgesteld door het bestuur van Vomes op 31 augustus 2020 en door de minister gepubliceerd in de Staatscourant op 13 november 2020. In het Registratieschema worden tien verschillende competentieniveaus onderscheiden (zoals “Basiskennis”, “Schietmeester”, “Springmeester”) en zijn per competentieniveau de specifieke registratie-eisen bepaald.
      
    
    
      3.22.
      Om aan te tonen dat een persoon voldoet aan de toepasselijke eisen, dient deze met succes een examen af te leggen. Het Registratieschema bepaalt hierover dat de examinering plaatsvindt onder verantwoordelijkheid van de registratie-instelling, maar de examinering zelf geschiedt door de examen-instelling die ook het examenreglement opstelt dat moet voldoen aan bepaalde in het Registratieschema vermelde vereisten. In het Registratieschema is verder bepaald dat Vomes de registratie-instelling is en Vomes Examinering de examen-instelling. 
      
    
    
      3.23.
      Bij besluit van 26 november 2020 heeft de Staatssecretaris van sociale zaken en werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) Vomes aangewezen als verwerker als bedoeld in de Algemene verordening gegevensbescherming en mandaat, volmacht en machtiging aan Vomes verleend ter uitvoering van het beheer van het Register. Dit mandaat betreft het nemen van besluiten over het inschrijven van personen in het Register en het beheren van het Register, met uitzondering van het beslissen op bezwaarschriften. 
      
    
    
      3.24.
      Zoals aangekondigd in de Nota van Toelichting bij het besluit van 28 november 2019 (zie nr. 3.19) heeft de staatsecretaris met Vomes ook een Algemene Overeenkomst gesloten. In dit op 7 respectievelijk 14 december 2020 ondertekende document zijn ter verdere invulling en uitwerking van het verleende mandaat de uitgangspunten en procedures opgenomen voor het adviseren over en het opstellen, vaststellen en aanpassen van het Registratieschema en het beheer van het Register. In de Algemene Overeenkomst wordt bevestigd dat Vomes de registratie-instelling is en Vomes Examinering de examen-instelling die onder toezicht staat van Vomes. Artikel 14 bepaalt dat met de ondertekening van de Algemene Overeenkomst de registratie-instelling (Vomes) instemt met het in mandaat uitvoeren van het beheer van het Register. Op 7 en 14 december 2020 is door dezelfde partijen eveneens een Verwerkersovereenkomst gesloten, die een nadere uitwerking bevat van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden in verband met de aanwijzing van Vomes als verwerker van persoonsgegevens in het Register.
      
    
  
  
    
      4De vordering
    
    
      REAS vordert na eiswijziging – samengevat – dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
    
    
    
      4.1.
      voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens REAS door het uitvaardigen van:
      
        
          de Bekendmaking van de Staatssecretaris van 3 november 2020, houdende publicatie van het CS-OOO dat is vastgesteld door Vomes, Staatscourant 13 november 2020;
        
        
          de Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 november 2020 tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling, Staatscourant 13 november 2020.
        
        
          de Bekendmaking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 november 2020, houdende de publicatie van het Registratieschema dat is vastgesteld door het bestuur van Vomes, Staatscourant 13 november 2020.
        
        
          het Besluit van 5 november 2020 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van enige artikelen van het Besluit van 28 november 2019 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit, Staatsblad 2020, 440;
        
        
          het Besluit van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 november 2020, Staatscourant, 4 december 2020;
        
      
    
    
      4.2.
      voor recht verklaart dat de onder 4.1 genoemde Besluiten en Bekendmakingen onverbindend zijn, althans buiten toepassing dienen te blijven;
    
    
      4.3.
      gedaagden verbiedt uitvoeringshandelingen te (doen) verrichten op grond van de onder 4.1 genoemde Besluiten en Bekendmakingen, zulks op straffe van een dwangsom
    
    
      4.4.
      de Staat gelast over te gaan tot de intrekking van de onder 1 genoemde Besluiten en Bekendmakingen;
    
    
      4.5.
      de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade die REAS als gevolg van de onder 4.1. genoemde onrechtmatige Besluiten en Bekendmakingen heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
    
    
      4.6.
      voor recht verklaart dat de door de Staat en Vomes op 7 en 14 december 2020 ondertekende overeenkomsten opdrachten bevatten die aanbesteed hadden moeten worden en door de Staat ten onrechte onderhands aan Vomes en Vomes Examinering zijn gegund;
    
    
      4.7.
      de onder 4.6 bedoelde overeenkomsten vernietigt, althans gelast dat deze beëindigd worden en er geen gevolg aan gegeven mag worden, zulks op straffe van een dwangsom;
    
    
      4.8.
      de Staat gelast alsnog een aanbestedingsprocedure voor de desbetreffende opdrachten te organiseren, zulks op straffe van een dwangsom;
    
    
      4.9.
      voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door die opdrachten zonder aanbesteding te gunnen aan Vomes en de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade die REAS door dat onrechtmatig handelen heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
    
    
      4.10.
      indien en voor zover Vomes Examinering overheidsopdrachten heeft verkregen van de Staat (of van derden) in verband met het afnemen van examens, deze vernietigt en verdere uitvoering verbiedt, op straffe van een dwangsom; de Staat gelast ook voor deze opdrachten een aanbestedingsprocedure te organiseren en voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door deze opdrachten aan Vomes Examinering te gunnen zonder aanbesteding, en de Staat veroordeelt tot vergoeding van de door REAS als gevolg hiervan geleden schade;
    
    
      4.11.
      indien de overeenkomsten geen overheidsopdrachten behelzen, voor recht verklaart dat deze nietig zijn op grond van artikel 3:40 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW);
    
    
      4.12.
      gedaagden hoofdelijk veroordeelt in de proceskosten, met rente,
    
    
      4.13.
      subsidiair, voor zover de besluiten en bekendmakingen bedoeld onder nr. 4.1 in stand kunnen blijven, voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig handelt door deze uit te vaardigen zonder REAS enige vorm van nadeelcompensatie te bieden
    
    
      4.14.
      subsidiair, voor zover de overeenkomsten geen overheidsopdrachten behelzen, voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens REAS door deze overeenkomsten in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur aan te gaan.
      
    
    
      4.15.
      Aan haar vorderingen heeft REAS ten grondslag gelegd, samengevat, dat de besluiten, bekendmakingen en overeenkomsten waarmee de per 1 januari 2021 in werking getreden wijzigingen in het op de explosievenbranche toepasselijke juridische kader (het “nieuwe stelsel”) zijn doorgevoerd en geëffectueerd, onverenigbaar zijn met (hogere) regelgeving, zodat het uitvaardigen en handhaven respectievelijk uitvoeren daarvan door de Staat en de stichtingen onrechtmatig is jegens REAS. Volgens REAS heeft zij schade geleden als gevolg van dat onrechtmatig handelen.
      
    
    
      4.16.
      De Staat en de stichtingen voeren verweer. Zij concluderen tot niet-ontvankelijkheid van REAS, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van REAS, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van REAS in de kosten van deze procedure.
      
    
    
      4.17.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      
        Ontvankelijkheid
      
    
    
      5.1.
      Allereerst moet de rechtbank, ook ambtshalve, beoordelen of REAS in haar vorderingen bij de burgerlijke rechter kan worden ontvangen. REAS baseert haar vorderingen op het burgerlijk recht en dat brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is van die vorderingen kennis te nemen. Daarmee is de ontvankelijkheid van REAS in deze procedure nog niet gegeven, want de burgerlijke rechter is in zaken waar publiekrechtelijke kwesties aan de orde zijn een zogenoemde ‘restrechter’. Dat houdt in dat de civiele rechter aanvullende rechtsbescherming biedt indien een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij een andere (gespecialiseerde) rechter waarmee eenzelfde of vergelijkbaar resultaat kan worden behaald, ontbreekt. Indien een dergelijke rechtsgang voor REAS wél open staat of heeft gestaan, dan dient zij in deze civiele procedure niet ontvankelijk te worden verklaard.
      
    
    
      5.2.
      REAS heeft in dit verband aangevoerd dat de minister de door REAS ingediende bezwaren tegen de onder 4.1 aangeduide besluiten kennelijk niet ontvankelijk heeft verklaard (beslissingen op bezwaar van de minister van 16 april 2021, overgelegd als productie 38 bij dagvaarding). REAS heeft erop gewezen dat hiermee te kennen is gegeven dat volgens de minister over de niet-ontvankelijkheid van die bezwaren redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is. Daarom moet er in deze procedure volgens REAS van worden uitgegaan dat er geen met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang beschikbaar is en REAS is aangewezen op de aanvullende rechtsbescherming van de burgerlijke rechter. Voor het geval anders geoordeeld zou worden, dienen haar vorderingen, “voor zover die verband houden met besluiten waartegen bij de bestuursrechter kan worden opgekomen, aangemerkt te worden als voorwaardelijke vorderingen”, aldus REAS. De Staat en de stichtingen hebben zich hierover niet uitgelaten.
      
    
    
      5.3.
      Voorafgaand aan de mondelinge behandeling op 7 november 2022 heeft REAS als productie 59 een verweerschrift overgelegd dat de staatssecretaris op 22 september 2022 heeft ingediend in het beroep dat REAS kennelijk heeft ingesteld tegen de onder nr. 5.2 bedoelde beslissingen op bezwaar, en wel bij de bestuursrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (met kenmerk BRE 21/2275 tot en met 21/2778). Voor zover deze rechtbank bekend is, is in die procedures nog geen beslissing genomen. In het verweerschrift betoogt de staatssecretaris dat de besluiten waar REAS tegen opkomt algemeen verbindende voorschriften zijn waartegen ingevolge artikel 8.3 lid 1, onder a van de Algemene Wet Bestuursrecht geen bezwaar en beroep openstaat. Alleen het besluit van 26 november 2020, waarbij Vomes is aangewezen als gegevensverwerker en mandaat heeft gekregen om het Register te beheren (zie nr. 3.23), is volgens de staatssecretaris geen algemeen verbindend voorschrift. Maar ook daartegen kan geen bezwaar en beroep worden ingesteld omdat REAS geen rechtstreeks belanghebbende (in bestuursrechtelijke zin) is bij dat besluit, aldus nog steeds de staatssecretaris in het bedoelde verweerschrift, onder verwijzing naar jurisprudentie. De rechtbank maakt uit dit stuk verder op dat REAS in die bestuursrechtelijke procedures een geheel andere visie verkondigt.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank heeft geconstateerd dat REAS in de bezwaar- en (nog lopende) beroepsprocedures opkomt tegen dezelfde besluiten als die waarvan zij ook in deze civiele procedure stelt dat deze jegens haar onrechtmatig zijn. Indien de bestuursrechter van oordeel zou zijn dat tegen die besluiten in afwijking van het standpunt van de staatssecretaris wel bezwaar en beroep openstaat, zoals door REAS kennelijk is betoogd, zal in de bestuursrechtelijke procedures alsnog een toetsing plaatsvinden van de geldigheid van die besluiten. Dat zou dan weer tot gevolg hebben dat ten aanzien van (een deel van) de vorderingen van REAS in deze procedure, een met waarborgen omgegeven rechtsgang bij de bestuursrechter beschikbaar is. Bijgevolg zijn die vorderingen in deze procedure dan niet-ontvankelijk.
      
    
    
      5.5.
      Tegen die achtergrond is de rechtbank van oordeel dat de eisen van een behoorlijke rechtspleging meebrengen dat de uitspraak in deze procedure moet worden aangehouden totdat in de bestuursrechtelijke rechtsgang onherroepelijk is beslist. De rechtbank is tot dit oordeel gekomen mede met het oog op het voorkomen van mogelijk tegenstrijdige beslissingen. Voor zover REAS met het instellen van een voorwaardelijke vordering (zie nr. 5.2, slot) beoogt dat de rechtbank in deze procedure een uitspraak doet ‘onder voorwaarde’ dat de bestuursrechter het door REAS ingestelde beroep zal afwijzen, zal de rechtbank daaraan geen gevolg geven. Een voorwaardelijk vonnis is, hoewel dit in het verleden door de Hoge Raad als mogelijkheid is aanvaard, ongebruikelijk en leidt tot allerlei mogelijke complicaties, die zich niet voordoen als de zaak wordt aangehouden totdat duidelijk is wat de definitieve uitkomst is van de door REAS aangevangen bestuursrechtelijke procedures. 
      
    
    
      5.6.
      De rechtbank zal gelet op het voorgaande iedere verdere beslissing aanhouden totdat in de bestuursrechtelijke procedures onherroepelijk is beslist of de desbetreffende zaken zijn ingetrokken. De rechtbank zal de zaak daarom naar de parkeerrol verwijzen. Zodra in de bestuursrechtelijke procedures onherroepelijk is beslist of de desbetreffende zaken zijn ingetrokken, kan REAS deze zaak weer opbrengen, onder overlegging van de uitspraken of het bewijs van intrekking, en met een beknopte toelichting wat de consequenties daarvan zijn voor deze zaak. De Staat en de stichtingen zullen daar vervolgens bij akte op kunnen reageren.
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      6.1.
      verwijst de zaak naar de parkeerrol met de bedoeling zoals weergegeven onder nr. 5.6;
      
    
    
      6.2.
      houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. M.A. van de Laarschot, mr. R.G.C. Veneman en mr. A.M. Boogers en in het openbaar uitgesproken op 7 december 2022.
      
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten.
  
  
    Besluit van 6 december 2017 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit, Staatsblad 2017, 487.
  
  
     Besluit van 28 november 2019 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit in verband met de inrichting van registers en in samenhang daarmee het vaststellen van eisen aan de professionele uitoefening van diverse beroepen, Staatsblad 2019, 471. 
  
  
     Het CS-OOO is gepubliceerd door middel van de Bekendmaking van de Staatssecretaris van 3 november 2020, houdende publicatie van het CS-OOO dat is vastgesteld door Vomes, Staatscourant 13 november 2020.
  
  
    Besluit van 5 november 2020 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van enige artikelen van het Besluit van 28 november 2019 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit, Staatsblad 2020, 440.
  
  
     Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 november 2020 tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling, Staatscourant 13 november 2020.
  
  
     Bekendmaking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 november 2020, houdende de publicatie van het Registratieschema (…) dat is vastgesteld door het bestuur van Vomes, Staatscourant 13 november 2020.
  
  
     Besluit van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 november 2020, Staatscourant, 4 december 2020.
  
  
    Vergelijk HR 07-04-1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1700 (Smit/Staat). Zie ook de uitspraken van deze rechtbank van 14-03-2007, ECLI:NL:RBSGR:2007:BI3193 en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:4583.