ECLI:NL:RBMNE:2022:3877, Rechtbank Midden-Nederland, 29-09-2022, 22/1458
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep, afzien van handhaving Bor, verbouwing tuinhuis tot B&B, ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1458
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] ,
    
      
        
          [eiser 2] ,
      
      
        
          [eiser 3] ,
      
      
        
          [eiser 4] ,
      
    
    
      
        
          
            [eiser 5] ,
        
        
          
            [eiser 6] ,
        
        
          
            [eiser 7] ,
        
        
          
            [eiser 8] ,
        
        
          
            [eiser 9] ,
        
        
          
            [eiser 10] ,
        
        
          
            [eiser 11] ,
        
        samen eisers, allen uit [woonplaats]
        (gemachtigde: M.E. van den Kommer)
      
      
      
      
        en
      
      
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug (het college), verweerder
        (gemachtigde: W. van der Wel) 
      
      
      
        Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], uit [woonplaats] , de derde-belanghebbende. 
      
      
      
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eisers en de derde-belanghebbende wonen allen op of rond de [adres] in [woonplaats] . Tussen partijen hebben in een eerder stadium de beroepsprocedures met zaaknummers UTR 21/3601 en UTR 21/3514 plaatsgevonden. Die procedures zagen op een door het college aan de derde-belanghebbende verstrekte omgevingsvergunning voor het realiseren van een bed- en breakfastvoorziening (hierna: B&B) in haar tuinhuis aan de [adres] te [woonplaats] . De rechtbank heeft in die procedures het beroep van eisers gegrond verklaard voor zover het college een aantal omwonenden niet-ontvankelijk had verklaard, maar de omgevingsvergunning in stand gelaten.
    
    2. De onderhavige procedure gaat over het feit dat met het tuinhuis de maximaal toegestane oppervlakte wordt overschreden voor vergunningvrij bouwen, zoals die volgt uit artikel 2, aanhef en derde lid, onder f, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Die overschrijding is door de toezichthouder geconstateerd tijdens een op 16 juni 2021 uitgevoerde (her)controle op het perceel van de derde-belanghebbende. Voor die overschrijding is geen omgevingsvergunning verstrekt. Het college heeft daarom in het besluit van 9 november 2021 (het primaire besluit) een last onder dwangsom opgelegd aan de derde-belanghebbende wegens overtreding van artikel 2.1 aanhef en eerste lid, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    3. De derde-belanghebbende heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij onder andere een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel, omdat in een eerder controlerapport van 30 juli 2020 was aangegeven dat geen sprake was van een overschrijding van het maximaal toegestane oppervlakte voor vergunningvrij bouwen. Met het besluit van 22 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de last onder dwangsom ingetrokken. 
    
    4. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De derde-belanghebbende heeft een zienswijze ingediend. 
    
    5. De zaak is behandeld op de zitting van 1 september 2022. Van de kant van eisers zijn in persoon verschenen [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 9] , bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-belanghebbende is met voorafgaand bericht niet verschenen.
    
  
  
    Het geschil
    
    6. Eisers stellen dat het college ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel van de derde-belanghebbende heeft gehonoreerd. Zij stellen dat daarmee een aanzienlijke hoeveelheid illegale bebouwing op het achtererf van de derde-belanghebbende feitelijk wordt gelegaliseerd. Onder die bebouwing valt een tuinhuis dat geschikt is gemaakt voor bewoning. De omwonenden stellen dat zij overlast ondervinden van het gebruik van dat tuinhuis.
    
    7. Het college blijft bij het bestreden besluit.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    8. De rechtbank stelt voorop dat het in deze zaak uitsluitend gaat om de vraag of het college mocht afzien van handhaving en hij terecht het beroep op het vertrouwensbeginsel van de derde-belanghebbende heeft gehonoreerd met betrekking tot de overschrijding van het maximale oppervlak voor vergunningvrij bouwen op het achtererf van de derde-belanghebbende. De rechtbank komt aan die vraag echter slechts toe indien eisers ontvankelijk zijn in hun beroep. Die vraag zal de rechtbank daarom eerst behandelen.
    
    
      
        Zijn eisers belanghebbenden?
      
    
    9. Het college heeft zich in zijn verweer primair op het standpunt gesteld dat het beroep van eisers niet-ontvankelijk is, omdat eisers geen belanghebbenden waren bij de bestuurlijke besluitvorming. Het college wijst er in dat kader op dat het hier niet gaat om een last onder dwangsom die is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek van eisers. Het gaat hier daarentegen om een handhavingstraject dat door het college ambtshalve is gestart. 
    
    10. De rechtbank volgt het college niet in dit standpunt. Uit vaste rechtspraak volgt dat de omstandigheid dat geen handhavingsverzoek is ingediend door degene die bezwaar heeft gemaakt dan wel beroep heeft ingesteld, op zichzelf niet meebrengt dat deze niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit omtrent het al dan niet toepassen van handhavingsmaatregelen. In die rechtspraak is overwogen dat betekenis toekomt aan het feit dat een dergelijk besluit niet slechts op verzoek, maar ook ambtshalve door het bevoegd gezag kan worden genomen. Een andere opvatting zou tot het gevolg leiden dat een eiser alsnog een verzoek om handhaving zou kunnen doen, waarna na een bezwaarprocedure materieel hetzelfde geschil in een aparte procedure aan de bestuursrechter zou kunnen worden voorgelegd. Dat is uit het oogpunt van effectieve geschilbeslechting niet wenselijk.
    
    11. Volgens vaste rechtspraak is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit  toestaat, normaal gesproken belanghebbende is bij dat besluit. Dat wordt slechts anders wanneer er geen sprake is van feitelijke gevolgen van enige betekenis. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ is ook van toepassing in zaken waarin sprake is van een handhavingsbesluit, zoals hier. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkenen zodanig gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Wanneer er twijfel mogelijk is over de vraag of betrokkenen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden, moet de betrokken procespartij het voordeel van de twijfel krijgen. Bij percelen die grenzen aan het perceel waarover het besluit gaat of percelen die gelijk te stellen zijn met een aangrenzend perceel, wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. Belanghebbendheid wordt dus aangenomen bij bewoners en eigenaren van zulke percelen.
    
    12. Tegen die achtergrond oordeelt de rechtbank als volgt. Naar de rechtbank begrijpt zijn [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] en [eiser 5] bewoners van de percelen die direct grenzen aan het perceel van de derde-belanghebbende. Daarmee zijn die eisers zonder meer als belanghebbenden aan te merken. Voor de overige eisers geldt dat zij slechts belanghebbenden zijn voor zover zij feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervinden van de overschrijding van het maximale vergunningvrij bouwoppervlak op het perceel van de derde-belanghebbende. Ter zitting is door eisers aangegeven dat alle eisers vanaf hun perceel zicht hebben op het achtererf van de derde-belanghebbende. Om die reden kan volgens de rechtbank niet worden uitgesloten dat deze eisers gevolgen van enige betekenis ondervinden van de overschrijding. Gelet op de hierboven genoemde rechtspraak moeten deze omwonenden het voordeel van de twijfel krijgen. Daarmee zijn alle eisers dus ontvankelijk in hun beroep.
    
    
      
        Mocht het college op grond van het vertrouwensbeginsel afzien van handhaving?
      
    
    13. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college in de bestreden beslissing ten onrechte niet heeft gehandhaafd omdat hij het beroep van de derde-belanghebbende op het vertrouwensbeginsel heeft gehonoreerd. 
    
    14. Bij haar beoordeling gaat de rechtbank uit van het volgende beoordelingskader. In handhavingszaken kan een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel een bijzondere omstandigheid opleveren op grond waarvan kan of moet worden afgezien van handhaving. Uit vaste rechtspraak volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. 
    
      
        i) Als eerste stap moet worden beoordeeld of sprake is van een toezegging. Om vast te stellen dat een toezegging is gedaan, moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop in zijn of haar geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. 
      
      
        ii) Als tweede stap is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de desbetreffende uitlating aan het college kan worden toegerekend. 
      
      
        iii) Als derde stap moet in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel een belangenafweging worden gemaakt. Daarbij moet worden nagegaan wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid en of geen zwaarder wegende belangen (zoals het algemeen belang of belangen van derden) aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
      
    
    
    15. Voor wat betreft de eerste stap voeren eisers aan dat de derde-belanghebbende geen gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen aan de conclusies van het controlerapport van 30 juli 2020. Volgens eisers moest voor de derde-belanghebbende redelijkerwijs duidelijk zijn dat in dat rapport ten onrechte niet alle bijbehorende bouwwerken waren meegenomen voor het vaststellen van het totaal bebouwde oppervlak op haar perceel. Daarbij merken eisers op dat dit zeker het geval is nu de derde-belanghebbende als jurist voor de gemeente heeft gewerkt en ingevoerd is in de materie. Bovendien kon de derde-belanghebbende op voorhand zelf al zien dat het oppervlak dat in het controlerapport voor de uitbreiding van de woning was opgenomen niet strookte met de door haar zelf bij de vergunningaanvraag van 2005 aangeleverde informatie. In het controlerapport wordt in dat verband immers uitgegaan van een oppervlak van 50,9 m2. Bij de vergunningaanvraag was de derde-belanghebbende echter uitgegaan van een oppervlak van 77 m2, zo stellen eisers.
    
    16. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals het college in zijn verweer terecht heeft vooropgesteld moet hier worden uitgegaan van het burgerperspectief, waarbij het er om gaat hoe een uitlating van een toezichthouder bij een redelijk denkende burger overkomt. In het controlerapport van 30 juli 2020 is door de toezichthouder zonder voorbehoud verklaard dat de totale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken op het achtererf van de derde-belanghebbende minder is dan de maximaal vergunningvrije oppervlakte. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft in die omstandigheden niet van een redelijk denkende burger te worden verwacht dat hij aan de juistheid van een dergelijke verklaring twijfelt. De rechtbank is het met het college eens dat het beoordelen van de oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken enige deskundigheid en ervaring met de wet en regelgeving over het vergunningvrij bouwen vraagt. Zo hoefde de derde-belanghebbende niet te begrijpen dat de toezichthouder ten onrechte geen rekening had gehouden met het fietsenhok, het deel van de kippenren met dak en de overstekken van het tuinhuisje. Dit zeker nu (zoals door eisers is aangevoerd) die bijgebouwen duidelijk zichtbaar moeten zijn geweest voor de toezichthouder. De derde-belanghebbende mocht er dus van uit gaan dat de toezichthouder de oppervlaktes van die bijgebouwen op de juiste wijze zou hebben meegenomen, indien dat van belang was voor de vraag of het maximaal vergunningvrij toegestane bouwoppervlak werd overschreden. 
    
    17. Ook met betrekking tot het oppervlak van de uitbouw hoefde de derde-belanghebbende niet te twijfelen aan de juistheid van de in het controlerapport genoemde oppervlakte, nu die oppervlakte was gebaseerd op de eigen waarneming van de toezichthouder. De omstandigheid dat de derde-belanghebbende werkzaam is als jurist maakt dat niet anders. Zij is namelijk niet werkzaam in het ruimtelijk domein en beschikt (dus) vanuit die hoedanigheid niet over specifieke ervaring of deskundigheid op het vlak van vergunningvrij bouwen. Gelet op de specifieke deskundigheid van de toezichthouder op dat vlak mocht de derde-belanghebbende er gerechtvaardigd op vertrouwen dat de verklaringen van de toezichthouder in het controlerapport van 30 juli 2020 juist waren.
    
    18. Voor wat betreft de tweede stap is niet in geschil dat de verklaringen in het controlerapport van de toezichthouder aan het college kunnen worden toegerekend. 
    
    19. Voor wat betreft de derde stap voeren eisers aan dat in de belangenafweging door het college onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Eisers stellen dat zij overlast van de overschrijding ondervinden omdat met de uitbreiding het tuinhuis geschikt is gemaakt voor gebruik als B&B. Zonder die uitbreiding en de overschrijding van het maximaal vergunningvrij bouwoppervlak zou een dergelijk gebruik van het tuinhuis niet aan de orde zijn, zo stellen eisers. 
    
    20. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals het college terecht heeft aangevoerd staat het gebruik van het tuinhuis los van de toelaatbaarheid van het bebouwde oppervlak op het achtererf van de derde-belanghebbende. Een overtreder mag bovendien ook zelf bepalen op welke manier een overschrijding van het maximaal vergunningvrij bouwoppervlak ongedaan wordt gemaakt. Dat de derde-belanghebbende in een dergelijk geval gelet op de mate van overschrijding gedwongen zou zijn om (ook) het tuinhuis te verwijderen – zoals eisers stellen – is niet gebleken. De toezichthouder heeft in het hercontrolerapport van 18 juni 2021 vastgesteld dat op het achtererf van de derde-belanghebbende de overschrijding van het maximale vergunningvrij bouwoppervlak 19,13 m2 bedraagt. Eisers stellen dat de overschrijding in werkelijkheid aanzienlijk groter is (te weten 49,7 m2). Daar staat echter tegenover dat de toezichthouder bij uitstek deskundig is voor wat betreft (de wijze van berekening van) het vergunningvrij bouwoppervlak en de in dat verband te verrichten metingen. De in het hercontrolerapport genoemde oppervlaktematen zijn gebaseerd op de eigen metingen van de toezichthouder. Tegen die achtergrond ziet de rechtbank in wat eisers naar voren hebben gebracht onvoldoende aanknopingspunten om aan de juistheid van de metingen van de toezichthouder te twijfelen. 
    
    21. De slotsom is dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat in dit geval geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de bij de derde-belanghebbende gewekte verwachtingen in de weg staan. Dat betekent dat het college terecht het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gehonoreerd en van handhaving heeft afgezien.  
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    22. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Fagel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 maart 2022.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962 en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 december 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:6915. Zie ook de uitspraak van de ABRvS van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2983.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2476.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671 en de uitspraak van de ABRvS van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:641.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. 
  
  
     Zie in die zin ook de uitspraak van de ABRvS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.