ECLI:NL:RBZWB:2023:713, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 02-02-2023, AWB- 22_837
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: TOZO

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 22/837 TOZO T
    
    
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [naam eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser
    
    
      en
    
    
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 26 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft het college het recht op Tozo 1 en 2 over de maanden maart 2020 tot en met juli 2020 ingetrokken en een bedrag van € 6.263,03 van eiser teruggevorderd. 
    
    
    
      In het besluit van 30 december 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op verzoek van eiser, en met instemming van het college, heeft de rechtbank bepaald dat het onderzoek ter zitting verder achterwege blijft. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Feiten
    Eiser is werkzaam als freelancer / interim op het vakgebied van bedrijfseconomie. Hij heeft daarvoor een eenmanszaak onder de naam ‘ [naam eenmanszaak] ’. 
    
    
      Eiser heeft op 22 maart 2020 een aanvraag ingediend voor een Tozo 1 uitkering. 
    
    
    
      In het besluit van 4 juni 2020 is de aanvraag voor Tozo 1 toegekend. 
    
    
    
      Eiser heeft op 23 juni 2020 om verlenging van de uitkering verzocht. 
    
    
    
      In het besluit van 23 juli 2020 is aan eiser een Tozo 2 uitkering toegekend voor de periode juni tot en met september 2020. 
    
    
    
      In het besluit van 18 augustus 2020 is het besluit van 23 juli 2020 herzien. Omdat eiser per 24 juli 2020 naar de gemeente [plaatsnaam] is verhuisd, is de einddatum van de Tozo 2 uitkering gewijzigd naar 23 juli 2020. 
    
    
    
      Bij brieven van 25 januari 2021 en 14 september 2021 heeft het college bij eiser informatie opgevraagd ter controle van de verstrekte Tozo uitkeringen. Eiser is verzocht om de jaarrekening 2019 en 2020, de inkomstenbelasting aangifte 2019 en 2020, en bankafschriften over de periode van december 2019 tot en met september 2020. 
    
    
    
      Bij brief van 14 oktober 2021 is eiser uitgenodigd voor een gesprek op 19 oktober 2021 over de rechtmatigheid van de verstrekte Tozo uitkering. 
    
    
    
      Eiser is niet op de afspraak verschenen. Bij aangetekende brief van 19 oktober 2021 is eiser opnieuw uitgenodigd voor een gesprek op 25 oktober 2021. Deze brief is bij het college onbestelbaar retour gekomen.
    
    
    
      Eiser heeft vervolgens de verzochte informatie bij het college ingeleverd.
    
    
    
      In het rapport ‘uitkeringsfraude’ is op grond van de door eiser ingeleverde bewijsstukken geconcludeerd dat eiser in het jaar 2019 geen winst uit zijn onderneming heeft gehaald. 
    
    
    
      In het rapport ‘Heronderzoek Tozo 1 en 2’ is geconcludeerd tot intrekking en terugvordering van de verstrekte Tozo 1 en 2. Uit de ingeleverde bewijsstukken blijkt dat er in 2019 en 2020 geen winst is geweest in de onderneming van eiser. Ook heeft eiser niet meegewerkt aan het onderzoek, omdat hij tot twee maal toe niet is verschenen op een afspraak. 
    
    
    
      In het besluit van 26 oktober 2021 (primaire besluit) is het recht op Tozo 1 en 2 ingetrokken. Primair, omdat eiser niet (volledig) heeft meegewerkt aan het onderzoek. Daardoor kan het recht op Tozo-uitkering niet worden vastgesteld. Subsidiair is gebleken dat eiser in 2019 en 2020 geen winstgevende onderneming had, waardoor hij buiten de doelgroep van de Tozo valt. Dit betekent dat eiser een bedrag van € 6.263,03 te veel aan uitkering heeft ontvangen. Dit bedrag wordt van hem teruggevorderd.
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Eiser heeft de uitnodigingen voor de spreekkamergesprekken niet ontvangen omdat hij op vakantie was. Dat eiser in 2019 en 2020 geen winstgevende onderneming had, is geen reden voor intrekking omdat de Tozo geen levensvatbaarheidstoets kent. Eiser heeft afgezien van een hoorzitting. 
    
    
    
      In het bestreden besluit is het bezwaar onder wijziging van de motivering ongegrond verklaard. Om voor een Tozo uitkering in aanmerking te komen moet er sprake zijn van een causaal verband tussen de financiële positie van het bedrijf en de coronacrisis. Uit de door eiser ingeleverde bewijsstukken is van een dergelijk verband niet gebleken. Eiser heeft op de aanvraagformulieren ingevuld dat dit wel het geval is geweest. Eiser heeft onjuiste informatie verstrekt bij de aanvraag en daarmee de op hem rustende inlichtingenplicht geschonden. Uit de jaarrekening 2019 blijkt dat het bedrijf in dat jaar – dus vóór de coronamaatregelen van kracht werden – reeds verlies leed. Uit de ingeleverde jaarrekening van 2020 blijkt dat in dat jaar in het gehele jaar geen omzet is behaald, dus ook niet in de maanden januari en februari 2020. Nu eiser vóór de corona maatregelen ook al geen opdrachten had en de bedrijfsresultaten in 2019 negatief waren, kan niet worden gesteld dat eisers bedrijf door de maatregelen financieel is geraakt. Nu het verband tussen de coronamaatregelen en eisers financiële situatie ontbreekt, stelt het college vast dat eiser niet tot de doelgroep van de Tozo behoort. Dat is een andere toets dan de vraag of het bedrijf levensvatbaar is. De verstrekte Tozo uitkering over de periode van maart 2020 tot en met 23 juli 2020 is daarom terecht ingetrokken en van eiser teruggevorderd. 
    
    
    2. 	Standpunten partijen
    
    
      2.1
      
        
          	Beroepsgronden
        
        Eiser voert in de kern aan dat hij wel voldoet aan alle voorwaarden voor het ontvangen van een Tozo uitkering. Uit informatie van de VNG, ZZP Nederland, de staatsecretaris SZW en van de website van de gemeente Tilburg blijkt dat het inkomen voorafgaande aan de Tozo niet relevant is, omdat de Tozo geen levensvatbaarheidtoets kent. In de Tozo regeling noch in de ‘Handreiking Tozo’ wordt vereist dat er sprake is van een resultaat/inkomen boven het sociaal minimum in de periode voorafgaande aan de Tozo of een winstgevende onderneming in de periode voorafgaande aan de Tozo. Het causaal verband van artikel 5 van de Tozo kan volgens eiser maar op één manier worden uitgelegd, namelijk dat de coronacrisis en -maatregelen leiden tot ‘financieel geraakt zijn’, inkomensderving, in de daaropvolgende Tozo maanden. Het inkomen voorafgaande aan de Tozo speelt geen rol. De Tozo kan alleen worden teruggevorderd als er sprake is van fraude en eiser heeft geen fraude gepleegd. Het college heeft ook niet aangetoond dat eiser fraude zou hebben gepleegd. Eiser heeft de inlichtingenplicht niet geschonden. Op de aanvraagformulieren voor Tozo 1 en Tozo 2 heeft hij terecht en juist verklaard dat hij financieel geraakt wordt als gevolg van de coronacrisis. Er is sprake van een causaal verband tussen de coronacrisis en de maatregelen en de inkomensderving in de daaropvolgende kalendermaanden. Eisers inkomen lag gedurende de Tozo 1 en 2 periode onder het sociaal minimum. Er is sprake van schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo is het bestreden besluit genomen zonder dat eiser gehoord is. Verder wist het college al via de bij de aanvragen ingeleverde bewijsstukken dat eiser voorafgaande aan de Tozo geen inkomen had boven het sociaal mininum. Om dan anderhalf jaar later op die grond de verstrekte uitkering in te trekken en terug te vorderen, is in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel is geschonden omdat er, anders dan de gemeente Tilburg, ook gemeenten zijn die ruimhartig zijn omtrent de Tozo. Het evenredigheidsbeginsel is geschonden omdat de gevolgen voor eiser zwaarder wegen dan de belangen van het college door handhaving van het besluit. Eiser meent recht te hebben op een schadevergoeding (in de vorm van wettelijke rente over de terugbetaalde uitkering). 
      
      
    
    
      2.2
      
        
          Verweer 
        
        In verweer stelt het college dat het bestreden besluit juist is. Bij de beoordeling van het recht op Tozo is cruciaal of de ondernemer is geraakt door de corona-maatregelen. De omstandigheid dat een ondernemer een verliesgevend bedrijf had of heeft, geeft op zich zelf geen recht op Tozo. Uit de ingeleverde bewijsstukken (jaarrekeningen 2019 en 2020) blijkt dat er geen verband is tussen de corona maatregelen en het bedrijfsresultaat na invoering van de maatregelen. Eiser heeft de inlichtingenplicht geschonden. Eiser is niet getroffen door de coronamaatregelen. Hij heeft bij de aanvraag van Tozo 1 en 2 een onjuiste voorstelling van zaken gegeven. Van een schending van de algemene beginselen van bestuur is geen sprake. 
      
      
      
      
        3.	Oordeel van de rechtbank
      
      
    
    
      3.1
      De Tozo is een noodvoorziening die in het leven is geroepen om zelfstandig ondernemers te helpen die door de maatregelen van de overheid in verband met het coronavirus in financiële problemen zijn gekomen. Indien een zelfstandig ondernemer als gevolg van de coronacrisis in zijn inkomen is geraakt en niet meer zelf in zijn bestaan kan voorzien, dan biedt de Tozo onder voorwaarden een inkomensvoorziening. De basis voor de Tozo ligt in artikel 78f van de Participatiewet waarin, kort samengevat, staat dat bij of krachtens Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) regels worden gesteld met betrekking tot verlening van bijstand aan zelfstandigen en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal. De Tozo is een AMvB geïnspireerd op het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (hierna: Bbz 2004), dat dezelfde grondslag heeft. Voor zover in de Tozo niet expliciet van die bepalingen is afgeweken, gelden de bepalingen uit de Participatiewet.
      
      
        
          Intrekking en terugvordering Tozo 1 en 2
        
      
      
    
    
      3.2
      Een besluit tot intrekking van Tozo is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op verweerder rust.
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet aan de op hem rustende bewijslast voldaan. Aan de intrekking en terugvordering van de Tozo 1 en 2 heeft het college in het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden door op de aanvraagformulieren te verklaren dat zijn bedrijf is geraakt door de coronamaatregelen en daardoor een beroep te moeten doen op de Tozo. 
      
    
    
      3.4
      De inlichtingenplicht van artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet strekt zich uit tot alle feiten en omstandigheden waarvan het eiser redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Over dergelijke feiten en omstandigheden dient eiser ‘onverwijld en uit eigen beweging’ inlichtingen te verstrekken. De stelling van het college dat eiser bij zijn aanvraag de inlichtingenplicht heeft geschonden, vindt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende steun in de stukken. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de vraagstelling op de Tozo-aanvraagformulieren summier was. Uit de door eiser ingevulde antwoorden en verstrekte informatie blijkt niet dat hij een onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven. Eiser heeft bij zijn aanvraag verklaard dat zijn bedrijf is geraakt als gevolg van de maatregelen in verband met COVID-19 met de toelichting: “Ik ben werkzaam als freelancer / interim vakgebied bedrijfseconomie. Voor aankondiging van de corona maatregelen dwz lockdown en thuiswerken had ik geen opdracht en het is door de maatregelen ook heel moeilijk om op dit moment aan een opdracht te komen”. Eiser heeft daarmee uit eigen beweging gemeld dat hij zowel vóór als na de coronamaatregelen geen opdracht had, dan wel moeilijk aan opdrachten kon komen met zijn bedrijf. Vervolgens heeft eiser op verzoek ook de jaarrekeningen over de jaren 2019 en 2020 ingeleverd waaruit blijkt dat zijn bedrijf geen omzet had in die jaren. De conclusie van het college, dat eiser zijn inlichtingenplicht zou hebben geschonden, vindt dan ook onvoldoende steun in de feitelijke gegevens. 
      
    
    
      3.5
      Nu er geen sprake is van schending van de inlichtingenplicht, is het college ten onrechte uitgegaan van een situatie waarin het college gehouden was de uitkering in te trekken (artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de Participatiewet) en terug te vorderen (artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet). Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en berust niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is dus in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bezien moet worden welk vervolg hieraan wordt gegeven.
      
    
    
      3.6
      Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 
      
    
    
      3.7
      In dat kader stelt de rechtbank voorop dat indien anderszins blijkt – dus anders dan op grond van schending van de inlichtingenplicht – dat de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend het college de bevoegdheid heeft om de verstrekte uitkering in te trekken (artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Participatiewet). In de nieuw te nemen beslissing op bezwaar dient het college te betrekken dat de bijstand in dat geval alleen kan worden herzien of ingetrokken indien de betrokkene redelijkerwijs kon begrijpen dat hij te veel of ten onrechte bijstand ontving. In dat kader dient eisers beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel (zie Centrale Raad van Beroep, 11 oktober 2022, ECLI:NL:2022:2207) besproken te worden. 
      
      
        De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
      
    
    
      3.8
      Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
    
    
      3.9
      Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
      
    
    
      3.10
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht, evenals de verzochte schadevergoeding, nu nog geen beslissing neemt.
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
      
    
    
      3.11
      De overige beroepsgronden slagen naar het oordeel van de rechtbank niet. Eisers betoog dat het bestreden besluit is genomen zonder dat eiser is gehoord treft geen doel omdat eiser zelf immers heeft afgezien van een hoorzitting. 
    
    
      3.12
      Evenmin is sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 september 2022 met vindplaats ECLI:NL:CRVB:2022:2110. Bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel is het aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan gelijke gevallen ongelijk behandelt. Eiser is in deze bewijslast niet geslaagd alleen al omdat hij geen concreet gelijk geval heeft genoemd. Met de verwijzing naar de door hem gestelde andere werkwijze in andere gemeenten slaagt het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel evenmin. De Participatiewet voorziet in een gedecentraliseerde uitvoering. Daarmee is de mogelijkheid van een verschil in uitvoeringspraktijk bij de toepassing van de wet- en regelgeving op het terrein van de bijstand gegeven. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - stelt verweerder in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen;
    - draagt verweerder op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M. Schotanus, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. van Sambeek, griffier, op 2 februari 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
      De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     Zie de uitspraak van 31 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2317
  
  
     Zie de uitspraak van 8 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8923