ECLI:NL:RBAMS:2022:8177, Rechtbank Amsterdam, 19-12-2022, 21/2051
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WOB. De uitgevoerde zoekslag is onvolledig en onzorgvuldig. Beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/2051 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , te Amsterdam, eiseres 
    (gemachtigde: mr. M.J.P. Kamp),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Raad voor Cultuur (de Raad), verweerder
    (gemachtigde: mr. D.I. van Weerden).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      
        In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres gericht tegen de
        gedeeltelijke afwijzing door de Raad van haar Wob-verzoek van 19 augustus 2020. 
      
      
    
    
      1.2.
      De Raad heeft het Wob-verzoek met een primaire besluit van 12 oktober 2020 deels toegewezen en deels afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.3.
      Met een beslissing op bezwaar van 24 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft de Raad enkele aanvullende stukken openbaar gemaakt.
      
    
    
      1.4.
      Eiseres is tegen het bestreden besluit in beroep gegaan. De Raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De door de Raad niet openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden. Eiseres heeft aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte (delen van) documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2022 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens eiseres waren aanwezig [persoon 1] en [persoon 2] (beiden bestuurder van eiseres) en namens de Raad waren tevens aanwezig [persoon 3] (directeur van de Raad) en [persoon 4] (juridisch adviseur). 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan deze zaak voorafging
      
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft op 31 januari 2020 een subsidieaanvraag ingediend bij de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (de minister) op grond van de Regeling op het specifiek cultuurbeleid (de Subsidieregeling). Het gaat om een vierjaarlijkse rijkssubsidie aan culturele instellingen. Eiseres heeft een bedrag van € 250.000,- per jaar aan subsidie aangevraagd voor de zogenoemde [naam functie] . Op grond van de Subsidieregeling kan slechts aan één aanvrager subsidie worden verleend. In de periode waar het hier om gaat hebben drie instellingen, waaronder eiseres, een aanvraag gedaan voor deze subsidie.
      
    
    
      2.2.
      De minister heeft op grond van de Wet voor het specifiek cultuurbeleid voor de beoordeling van de aanvragen de Raad gevraagd een advies over de subsidietoekenning uit te brengen. Hiervoor heeft de Raad een commissie ingesteld die bestaat uit deskundigen op het gebied van Debat en Reflectie. De commissie heeft de drie aanvragen eerst individueel en daarna gezamenlijk bestudeerd. Vervolgens heeft de commissie aan de Raad een conceptadvies voorgelegd, waarover de Raad en de commissie onderling contact hebben gehad. Wat betreft de aanvraag van eiseres is het voorgelegde conceptadvies op verzoek van de Raad door de commissie aangepast. Dit heeft geleid tot de vaststelling van een advies van de Raad aan de minister. Onder verwijzing naar dit advies heeft de minister de aanvraag van  eiseres afgewezen en de subsidie toegekend aan [naam theater] . 
      
    
    
      2.3.
      Naar aanleiding van de subsidieverstrekking aan [naam theater] heeft eiseres een Wob-verzoek ingediend bij de Raad. In dit Wob-verzoek heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van informatie over het besluitvormingsproces aangaande de [naam functie] . Eiseres heeft daarbij verzocht om de feitelijke bevindingen en rapporten van de commissie met de concrete cijfers/ranking die gekoppeld zijn aan de beschouwingen per criterium van eiseres en [naam theater] , met beide eindoordelen van de commissie die hebben geleid tot het positieve advies voor eiseres. Tevens heeft eiseres verzocht om de aanvraag van [naam theater] en verdere onderliggende stukken/verslagen die betrekking hebben op de uiteindelijke besluitvorming van de Raad.
      
    
    
      2.4.
      Met het besluit van 12 oktober 2020 heeft de Raad het Wob-verzoek gedeeltelijk ingewilligd. De Raad heeft één document volledig geopenbaard en één document gedeeltelijk geopenbaard. De Raad heeft geweigerd notities en concepten die door de commissie zijn opgesteld en aan de Raad zijn voorgelegd, openbaar te maken, omdat het documenten betreft die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ook is openbaarmaking van deze documenten onevenredig benadelend voor (het functioneren van) de Raad, aldus de Raad. 
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit zijn enkele aanvullende documenten openbaar gemaakt. In totaal zijn tien documenten, waaronder drie conceptadviezen, aangetroffen die zien op het Wob-verzoek van eiseres. Zes van de aangetroffen documenten, waaronder de drie conceptadviezen, zijn niet openbaar gemaakt. De Raad heeft de weigering om notities en concepten die door de commissie zijn opgesteld openbaar te maken, gehandhaafd.  
      
      
        
          Beoordeling van de rechtbank
        
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of de Raad het Wob-verzoek van eiseres op juiste wijze heeft behandeld. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.   
      
    
    
      3.2.
      Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Gelet op de datum van het bestreden besluit oordeelt de rechtbank in deze zaak nog met toepassing van de Wob. 
      
      
        
          De uitgevoerde zoekslag
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres voert aan dat de uitgevoerde zoekslag door de Raad onvolledig en onzorgvuldig is geweest. Volgens eiseres zijn er meer documenten aanwezig bij de Raad dan bij de besluitvorming zijn betrokken. Zo heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van totaaloverzichten, dan wel scoreformulieren die zijn opgesteld naar aanleiding van de aanvragen die zijn ingediend door eiseres en door [naam theater] .  
      
    
    
      4.2.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
      
    
    
      4.3.
      De Raad heeft ter zitting verklaard dat de leden van de commissie bij het verrichten van de individuele beoordeling die voorafgaat aan de bijeenkomst van de gehele commissie, formulieren hebben gebruikt. Deze formulieren zijn ingevuld door de afzonderlijke commissieleden en worden gebruikt om tot een eerste oordeel te komen. Deze formulieren zijn niet gedeeld binnen de commissie, aldus de Raad op zitting. Ook is op zitting gebleken dat er e-mailcontact is geweest tussen de leden van de commissie en de leden van de Raad. 
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank volgt de Raad niet in zijn standpunt dat deze formulieren en e-mails niet onder het Wob-verzoek van eiseres vallen. Het verzoek van eiseres ziet immers op alle feitelijke bevindingen en rapportages van de commissie en op alle onderliggende stukken en verslagen die betrekking hebben op de uiteindelijke besluitvorming van de Raad. Daaronder vallen ook de hiervoor genoemde documenten. Dat het slechts zou gaan om procedurele e-mails, zoals door de Raad op de zitting is gesteld, neemt niet weg dat deze e-mails wel betrekking hebben op het Wob-verzoek van eiseres en dus moeten worden meegenomen in de beoordeling van dat verzoek. Dat is nu niet gebeurd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het standpunt van de Raad dat geen andere documenten meer onder hem berusten die op het verzoek van eiseres betrekking hebben, niet geloofwaardig is. De door de Raad  verrichte zoekslag is daarom onvolledig en onzorgvuldig geweest. Deze beroepsgrond slaagt dan ook. 
      
      
        
          Niet geopenbaarde documenten
        
      
      
    
    
      5.1.
      
        Eiseres heeft toegelicht dat het haar wat betreft de beoordeling van de toegepaste weigeringsgronden alleen nog is te doen om de beoordeling van de niet geopenbaarde 
        notitie van de commissie ter voorbereiding op de vergadering van 26 maart 2020 en van de
        conceptadviezen van de commissie aan de Raad.
      
      
    
    
      5.2.
      De Raad stelt zich onder meer op het standpunt dat openbaarmaking van de betreffende notitie en conceptadviezen moet worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
      
    
    
      5.3.
      Uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, de passages met persoonlijke beleidsopvattingen in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank heeft kennis genomen van de notitie en de conceptadviezen. De rechtbank heeft geconstateerd dat het inderdaad gaat om documenten die zijn opgesteld met het oogmerk om de bevindingen en opvattingen van de commissie aan de Raad voor te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Raad deze documenten terecht  aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. 
      
    
    
      5.5.
      Uit de toelichting van de Raad over de gevolgde werkwijze blijkt dat de commissie de Raad ondersteunt bij het uitbrengen van het advies aan de minister. De leden van de commissie adviseren de Raad vanuit hun deskundige achtergrond. Het is vervolgens aan de Raad om de door de commissie aangedragen informatie te beoordelen en al dan niet mee te nemen in het op te stellen advies. Hieruit volgt dat de notitie en de conceptadviezen van de commissie zijn opgesteld voor intern beraad. Verweerder heeft, anders dan door eiseres wordt betoogd, gelet op de aard en de inhoud van de documenten, naar het oordeel van de rechtbank mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, neergelegde bevoegdheid.
      
    
    
      5.6.
      Het betoog van eiseres dat de commissie bestaat uit externe leden en dat de stukken daarom niet het karakter hebben van intern beraad omdat de leden van de commissie de aanvragen beoordelen vanuit hun specifieke deskundigheid, slaagt niet. De commissie is ingesteld door de Raad en maakt onderdeel uit van de Raad. Het betreft derhalve geen externe, op zichzelf staande commissie, zoals door eiseres wordt betoogd. 
      
    
    
      5.7.
      Het betoog van eiseres dat het interne karakter van het beraad is komen te ontvallen, omdat de Raad in het geval van eiseres van het conceptadvies is afgeweken, slaagt ook niet. Voor de beoordeling van het karakter van het beraad is niet relevant of daar al dan niet van wordt afgeweken.  
      
    
    
      5.8.
      Voor zover er feitelijke informatie in de documenten staat, is deze zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat ook die feitelijke informatie niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Deze documenten heeft verweerder daarom integraal mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank komt dan ook niet meer toe aan de vraag of de documenten ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob hadden mogen worden geweigerd. 
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      6.1.
      Het beroep is gegrond. Gelet op wat in 4.1. tot en met 4.4. is overwogen, zal de Raad een nieuwe zoekslag dienen uit te voeren. Op dit punt zal de Raad dus een nieuw besluit moeten nemen en zal de rechtbank het bestreden besluit in zoverre vernietigen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. Omdat de Raad de weigeringsgronden in de overige documenten op juiste wijze heeft toegepast, laat de rechtbank het bestreden besluit voor het overige in stand. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet de Raad het griffierecht van € 360,- aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De Raad moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 24 februari 2021 voor zover het de uitgevoerde zoekslag betreft;
    - draagt de Raad op binnen zes weken na de dag nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken, of als hoger beroep wordt ingesteld, na de dag nadat daarop is beslist, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor het overige in stand blijven;
    - bepaalt dat de Raad het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de Raad tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en mr. F.P. Lauwaars en mr. A.M. van Beek, leden, in aanwezigheid van mr. N. Bissumbhar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2022.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Wet openbaarheid van bestuur. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NLRVS:2021:1966.
  
  
     Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13.