ECLI:NL:RBOVE:2023:656, Rechtbank Overijssel, 22-02-2023, ak_21_1985
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen weigering maatwerkvoorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget. De rechtbank is van oordeel dat op het moment dat eiser zijn aanvraag om een maatwerkvoorziening deed was voldaan aan de voorwaarde uit artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015, omdat hij op dat moment een bewindvoerder had. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarde uit artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. Het beroep is gegrond. Verweerder moet opnieuw op het bezwaar beslissen.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 21/1985 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. H. Oldenhof,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerder,
    gemachtigde: G.K. Kregmeier.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft verweer gevoerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 22 december 2022 op zitting behandeld. Hierbij was eiser aanwezig, vergezeld door zijn begeleider [zorgverlener] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder heeft diens gemachtigde aan de zitting deelgenomen.  
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op 13 december 2019 heeft eiser bij Samen Doen Hardenberg (Samen Doen) een melding gedaan, waarin hij aangeeft een hulpvraag te hebben. Op basis van deze melding heeft eiser op 10 januari 2020 een gesprek gevoerd met een medewerker van Samen Doen. Van dit gesprek is een verslag gemaakt, dat eiser op 14 mei 2020 door hem ondertekend bij verweerder heeft ingediend. Op 24 juli 2020 heeft eiser het door hem ondertekende ‘Persoonlijk budgetplan’ bij verweerder ingediend. Op basis van deze stukken heeft Samen Doen op 24 juli 2020 een advies opgesteld over het toekennen van een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding aan eiser. 
    
    
      1.2
      In het advies van 24 juli 2020 staat dat eiser een beperkt niveau en autisme heeft en matig zelfstandig is. Hij heeft voor structuur en persoonlijke verzorging aansturing nodig. Eiser vraagt daarom om een maatwerkvoorziening te verstrekken. Ook vraagt hij om deze voorziening in de vorm van een pgb te verstrekken. Hij wil daarmee de benodigde ondersteuning inkopen bij zorgorganisatie [zorgorganisatie] . Ten tijde van het indienen van de aanvraag werd eiser ook al begeleid door [zorgorganisatie] . Verder staat in het advies van 24 juli 2020 dat eiser een bewindvoerder heeft.
      
      
        Samen Doen concludeert in het advies van 24 juli 2020 dat een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 noodzakelijk is om de ondersteuning in te kunnen schakelen die nodig is voor het bereiken van de beoogde resultaten en om de door eiser ervaren belemmeringen weg te nemen. Daarbij stelt Samen Doen dat eiser, gezien zijn problematiek, professionele ondersteuning nodig heeft. Verder adviseert Samen Doen om de maatwerkvoorziening in de vorm van zorg in natura (ZIN) te verstrekken, omdat eiser niet voldoet aan alle voorwaarden voor het verstrekken van een pgb. 
      
      
      
        
          Standpunten verweerder
        
      
      
      
        2.	Verweerder heeft het advies van Samen Doen gevolgd en de aanvraag van eiser om een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb voor het inkopen van ondersteuning (individuele begeleiding) afgewezen. Hieraan heeft verweerder in het primaire besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor het krijgen van een pgb, omdat het niet aannemelijk is dat hij zelf een pgb kan beheren en inzetten. Dat eiser een bewindvoerder heeft maakt dit volgens verweerder niet anders, omdat die zich inhoudelijk niet zal bemoeien met de geboden zorg. Daarnaast heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om professionele zorg in te kopen bij [zorgorganisatie] . 
      
      
      
        Volgens verweerder kan eiser eventueel wel een maatwerkvoorziening voor ondersteuning in de vorm van ZIN krijgen. Als eiser zo’n voorziening krijgt toegewezen, kan de ondersteuning echter niet door [zorgorganisatie] worden geleverd, omdat de gemeente Hardenberg geen contract met [zorgorganisatie] heeft gesloten voor het leveren van zorg op grond van de Wmo 2015. 
      
      
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder de standpunten uit het primaire besluit gehandhaafd, met aanvulling van de motivering van die standpunten.     
      
      
      
        
          Ontwikkelingen na het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      3.1
      
        Per brief van 3 februari 2022 heeft verweerder de rechtbank meegedeeld dat na overleg met eiser is besloten om in dit geschil extern advies te vragen. Vervolgens heeft verweerder [adviseur] gevraagd om eiser te onderzoeken en advies uit te brengen. 
        In het verweerschrift van 12 december 2022 heeft verweerder hierover verklaard dat het onderzoek in het primaire proces en tijdens de bezwaarfase niet is uitgevoerd volgens de werkwijze die de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in haar jurisprudentie heeft geformuleerd. De conclusie dat eiser is aangewezen op professionele zorg is namelijk niet vastgesteld door een arts. Daarom heeft verweerder hangende het beroep alsnog besloten om hierover medisch advies op te vragen bij [adviseur] . 
      
    
    
      3.2
      Op 7 juni 2022 heeft [adviseur] rapport uitgebracht. Hierin staat onder meer dat eiser sinds 12 mei 2021 in aanmerking is gebracht voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Verder stelt [adviseur] in het rapport van 7 juni 2022 dat voor juiste begeleiding van eiser het noodzakelijk is dat er professionele zorg wordt ingezet die zijn beperkingen herkent. Een sociaal netwerk zonder specifieke kennis wordt vanuit medisch oogpunt niet als adequaat beschouwd.  
      
    
    
      3.3
      
        Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij vanaf 12 mei 2021 op grond van de Wlz 
        14 uur per week individuele begeleiding krijgt van [zorgorganisatie] , met name van [zorgverlener] . 
      
      
      
        
          Procesbelang 
        
      
      
    
    
      4.1
      Artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren indien de cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz, dan wel er redenen zijn om aan te nemen dat de cliënt daarop aanspraak kan doen gelden en weigert mee te werken aan het verkrijgen van een besluit dienaangaande.   
      
    
    
      4.2
      Desgevraagd heeft eiser ter zitting verklaard dat het hem in deze zaak nog gaat om de periode vóór de Wlz-toekenning per 12 mei 2021. Volgens eiser heeft hij vóór 12 mei 2021 dezelfde individuele begeleiding van [zorgorganisatie] gekregen als de begeleiding die hij na die datum op grond van de Wlz krijgt. [zorgverlener] heeft ter zitting verklaard dat hij al vanaf augustus 2015 aan eiser zorg verleent. Volgens eiser is over de periode vóór 12 mei 2021 een schuld aan [zorgorganisatie] ontstaan en dient verweerder over die periode alsnog een pgb te verstrekken. 
      
    
    
      4.3
      Verweerder stelt in het verweerschrift van 12 december 2022 dat het in dit geschil alleen nog kan gaan om de periode van 13 december 2019 (de datum dat eiser zich met een hulpvraag heeft gemeld) tot 1 januari 2021, omdat eiser sinds die datum, door de wijziging van artikel 3.2.1 van de Wlz per die datum, aanspraak kan maken op een Wlz-indicatie. 
      
    
    
      4.4
      De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft betwist dat [zorgverlener] ook in de periode vóór 12 mei 2021 begeleiding heeft gegeven aan eiser. De rechtbank ziet hierin voldoende procesbelang van eiser om de zaak inhoudelijk te beoordelen. Verder volgt de rechtbank verweerder niet in zijn stelling dat het gaat om de periode van 13 december 2019 tot 1 januari 2021. Wellicht kon eiser per laatstgenoemde datum aanspraak maken op een Wlz-indicatie, maar niet is gebleken dat hij weigerde mee te werken aan het verkrijgen van een besluit daarover. Dit betekent dat niet is gebleken dat de weigeringsgrond uit artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 per 1 januari 2021 van toepassing is. De rechtbank is van oordeel dat het in deze zaak nog gaat om de periode van 13 december 2019 (de datum dat eiser zich met een hulpvraag meldde) tot 12 mei 2021 (de begindatum van het toegekende recht op de Wlz-voorziening).   
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
    
    
      5.1
      Op basis van de stukken en wat ter zitting is besproken stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser is aangewezen op professionele zorg en dat hij niet zelfstandig een pgb kan beheren. Eiser is echter van mening dat hij met de hulp van zijn bewindvoerder wel in staat moet worden geacht om een pgb te beheren. Daarnaast is eiser, kort gezegd, van mening dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [zorgorganisatie] geen professionele zorg kan leveren. Over deze twee punten zal de rechtbank een oordeel te geven.
      
      
        
          De door [zorgorganisatie] geleverde zorg 
        
      
      
      
        5.2.1
        Verweerder is van mening dat [zorgorganisatie] niet de professionele zorg kan leveren waar eiser behoefte aan heeft. [zorgorganisatie] levert volgens verweerder onvoldoende kwaliteit. Uit de nota van heroverweging van 23 november 2020 (opgesteld in de bezwaarfase) en het verweerschrift van 12 december 2022 (opgesteld in beroep) maakt de rechtbank op dat verweerder daarmee bedoelt dat [zorgorganisatie] niet voldoet aan het criterium uit artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. In die bepaling staat dat een pgb wordt verstrekt indien naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. 	
        
      
      
        5.2.2
        Zijn conclusie dat [zorgorganisatie] geen professionele zorg levert heeft verweerder gebaseerd op de rapporten van de GGD IJsselland (GGD) van 11 juli 2016 en juli 2017. Hierin concludeert de GGD op basis van door hem verricht onderzoek dat [zorgorganisatie] niet kan worden aangemerkt als een zorgprofessional. Verweerder is van mening dat [zorgorganisatie] sindsdien niet heeft aangetoond wel als professionele zorgaanbieder te kunnen worden aangemerkt. Daarom kan volgens verweerder aan cliënten die zijn aangewezen op professionele zorg geen pgb worden verstrekt voor het inkopen van de benodigde zorg bij [zorgorganisatie] . Verder staat in de nota van heroverweging van 23 november 2020 dat de bestuursrechter ook heeft geoordeeld dat in situaties waarbij professionele zorg moet worden ingezet, [zorgorganisatie] niet kan worden ingezet. De rechtbank neemt aan dat hiermee wordt gedoeld op de uitspraken van deze rechtbank van 3 september 2019 op de beroepen met de zaaknummers AWB 18/2285, AWB 18/2339 en AWB 18/2345. Kort samengevat ging het in die zaken om cliënten die waren aangewezen op professionele zorg en de rechtbank oordeelde in die uitspraken inderdaad dat uit de stukken was gebleken dat [zorgorganisatie] dergelijke zorg niet kon leveren.   
        
      
      
        5.2.3
        Eiser voert op dit punt aan dat de rapporten van de GGD niet de conclusie rechtvaardigen dat [zorgorganisatie] geen veilige, doeltreffende en cliëntgerichte zorg levert. Eiser wordt al geruime tijd door [zorgorganisatie] begeleid, daarvoor is in het verleden ook al eens een pgb verleend en er zijn nooit klachten geweest over het functioneren van [zorgorganisatie] . Verder zijn er ook nooit problemen geweest, in de zin dat gestelde doelen niet werden gehaald. Eiser heeft juist veel baat bij de begeleiding door [zorgorganisatie] . Verder verleent [zorgorganisatie] ook zorg op grond van de Wlz, die door het Zorgkantoor wordt gecontroleerd. Ook dat heeft nooit problemen opgeleverd. Ook wijst eiser op het rapport dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) in augustus 2021 heeft opgesteld over [zorgorganisatie] . Voorts is eiser van mening dat uit artikel 2.3.6, tweede lid, onder c, van de Wmo 2015 volgt dat verweerder er alleen op dient toe te zien dat de maatwerkvoorziening veilig, doeltreffend en cliëntgericht is, waarbij ook wordt meegewogen of de ondersteuning in redelijkheid geschikt is voor het doel waarvoor het pgb wordt verstrekt. 
        
      
      
        5.2.4
        
          De rechtbank stelt vast dat de IGJ in het rapport van augustus 2021 concludeert dat de geboden zorg bij [zorgorganisatie] (deels) niet voldoet aan de getoetste normen en dat [zorgorganisatie] op verschillende aspecten verbeteringen kan doorvoeren die een positief effect kunnen hebben op de kwaliteit en veiligheid van zorg. Daarbij noemt de IGJ concreet de aspecten dossiervoering, het vastleggen van overlegmomenten en gemaakte afspraken en het methodisch & cyclisch werken. Ook dient er vanuit de aansturing van de organisatie meer aandacht te zijn voor scholing (en een scholingsplan) in het algemeen en de scholing ten aanzien van de Wet zorg en dwang in het bijzonder. De IGJ stelt tot slot dat hij er vertrouwen in heeft dat [zorgorganisatie] de verbeteringen gaat doorvoeren, maar dat hij het verbeterproces wel gaat volgen.
          Uit het rapport van de IGJ blijkt verder dat in augustus 2021 de situatie bij [zorgorganisatie] verschilde van de situatie die is beschreven in de rapporten van de GGD uit 2016 en 2017. In 2021 werken er meer mensen bij [zorgorganisatie] , waaronder een GZ-psycholoog en een psycholoog NIP.
        
        
      
      
        5.2.5
        Het rapport van de IGJ van augustus 2021 is ten opzichte van de eerder genoemde uitspraken van de rechtbank van 3 september 2019 een nieuw document. Verder overweegt de rechtbank dat [zorgverlener] tijdens de zitting op 22 december 2022 onweersproken heeft verklaard dat [zorgorganisatie] door andere gemeenten wel wordt erkend als professionele zorgorganisatie. Ook wordt [zorgorganisatie] volgens [zorgverlener] door zorgverzekeraars als Menzis en Zilveren Kruis als professionele zorgverlener erkend en betaald voor het verlenen van zorg op grond van de Wlz. Uit de uitspraken van 3 september 2019 blijkt niet dat dit destijds ook het geval was dan wel dat dit in die uitspraken is betrokken.
        
      
      
        5.2.6
        Op basis van het rapport van de IGJ van augustus 2021 en wat [zorgverlener] ter zitting onweersproken heeft verklaard, is de rechtbank van oordeel dat (alleen) de twee rapporten van de GGD uit 2016 en 2017 onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat [zorgorganisatie] geen professionele zorg levert. Verweerder heeft de rechtbank dan ook niet overtuigd dat dat het geval is. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat aan eiser geen pgb kan worden verstrekt, omdat niet is voldaan aan het criterium uit artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. 
        
      
      
        5.2.7
        Voor zover verweerder van mening is dat uit het IGJ-rapport van augustus 2021 volgt dat [zorgorganisatie] niet kan worden aangemerkt als een professionele zorgorganisatie, deelt de rechtbank dat niet. Deze conclusie wordt in dat rapport niet getrokken. Verder is de rechtbank van oordeel dat op basis van het IGJ-rapport niet zonder meer kan worden gezegd dat de door [zorgorganisatie] geleverde zorg niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt. Voor zover verweerder vindt dat de door [zorgorganisatie] geleverde zorg niet voldoet aan deze criteria, zal hij dat nader moeten onderbouwen en inzichtelijk maken. 	
        
        
          
            Het beheer van het pgb
          
        
        
      
      
        5.3.1
        Gelet op wat ter zitting is besproken, bestrijdt eiser niet dat hij niet zelf een pgb kan beheren. Volgens eiser is het echter de taak van zijn bewindvoerder om hem daarbij te helpen en is die juist in staat om dat te doen. Dat maakt volgens eiser dat het pgb aan hem kan worden toegekend. 
        
      
      
        5.3.2
        Verweerder is van mening dat een bewindvoerder weliswaar financieel toezicht houdt, maar dat die niet kan beoordelen of het pgb wordt besteed aan kwalitatief voldoende zorg. 
        
      
      
        5.3.3
        Artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 stelt als voorwaarde voor het verstrekken van een pgb dat de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren. Uit rechtspraak van de CRvB volgt dat bij deze taken moet worden gedacht aan bijvoorbeeld het sluiten van overeenkomsten en het aansturen en aanspreken van de hulpverlener op zijn verplichtingen.
        
        
          Verder definieert artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 vertegenwoordiger als: persoon of rechtspersoon die een cliënt vertegenwoordigt die niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake. Het tweede lid bepaalt, voor zover hier van belang, dat personen of rechtspersonen die als vertegenwoordiger als bedoeld in het eerste lid kunnen optreden de curator, de mentor of de gevolmachtigde van de cliënt zijn. 
        
        
      
      
        5.3.4
        In de toelichting op artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2013-1014, 33 841, nr. 3, blz. 153) staat het volgende:
        
        
          ‘Indien de cliënt niet zelf in voldoende mate in staat is tot een redelijke waardering van zijn belangen, kan iemand uit zijn sociale netwerk hem daarin bijstaan. Dit kunnen bijvoorbeeld de ouders van een minderjarige zijn, een buurman, een voogd etc. Ook de vertegenwoordiger van de cliënt (curator, bewindvoerder, mentor, gemachtigde) die wellicht (nog) niet tot het sociale netwerk van de cliënt behoort, kan de cliënt ondersteunen bij het verantwoordelijk inkopen van de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren.’
        
        
      
      
        5.3.5
        Gelet op dit citaat is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiser ook met de hulp van zijn bewindvoerder niet in staat kan worden geacht om een pgb te beheren. Het bestreden besluit is op dit punt onjuist.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1
      Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat op het moment dat eiser zijn aanvraag om een maatwerkvoorziening deed was voldaan aan de voorwaarde uit artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015, omdat hij op dat moment een bewindvoerder had. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarde uit artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. 
      
      
        Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.  
      
      
    
    
      6.2
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder een proceskostenvergoeding aan eiser betalen. Uit de stukken blijkt dat de proceskosten van eiser alleen bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op          € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 837,-; wegingsfactor 1).
      
      
        Daarnaast moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-;
      
      
        gelast verweerder het griffierecht van € 49,- aan eiser te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                     rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zoals bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:138.
  
  
     Zie de uitspraken van de CRvB van 22 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2803, en 20 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2575.