ECLI:NL:RBROT:2022:11546, Rechtbank Rotterdam, 01-12-2022, ROT 22/1166
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging van een bestuurlijke boete van € 4.000,-, omdat de woning zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennepteelt. Beroep gegrond. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand. Verweerder heeft het motiveringsgebrek op het punt van de evenredigheid van de boete in beroep hersteld.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/1166 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] , uit [plaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. J. de Back),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college [naam college] (het college),
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een bestuurlijke boete van € 4.000,-.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 7 september 2021 heeft het college een bestuurlijke boete van     € 4.000,- opgelegd aan eiser, omdat hij zijn woning zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte heeft onttrokken ten behoeve van hennepteelt.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 27 januari 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en namens het college mr. C.W. de Jong, waarnemer voor de gemachtigde van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiser is eigenaar van de woning aan [adres] in [plaats] (hierna: de woning). 
    
    
    
      2.1.
      Uit het Rapport van bevindingen Bestuurlijke Boete van 23 juni 2021 blijkt dat in de woning op die datum een inspectie van Bouw- en Woningtoezicht heeft plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat de woonkamer in zijn geheel in gebruik was genomen ten behoeve van hennepteelt. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit waarbij aan eiser een bestuurlijke boete van € 4.000,- is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand worden gelaten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      5. Het college heeft aan het bestreden besluit – samengevat – ten grondslag gelegd dat aan eiser een boete is opgelegd, omdat hij zijn woning heeft onttrokken aan de bestemming tot woonruimte ten behoeve van hennepteelt. Hiermee heeft hij artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) in verbinding met artikel 3.1.2. van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (Verordening) overtreden. Omdat sprake was van twee volledige hennepoogsten van 70 dagen en een deel van een hennepoogst van 14 dagen wordt bij het bepalen van de hoogte van de boete uitgegaan van bedrijfsmatige exploitatie. Er zijn geen bijzondere omstandigheden gebleken op grond waarvan de boete gematigd moet worden.
      
      6. Eiser betoogt – samengevat – primair dat geen sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvw. Er is namelijk geen sprake van het onttrekken van de woning aan de woningvoorraad, omdat eiser ononderbroken verblijf heeft gehad in de woning. Slechts een beperkt deel van de woning werd gebruikt voor de hennepteelt. Subsidiair betoogt eiser dat de boete onevenredig hoog is gelet op de ernst van het feit en de financiële gevolgen voor eiser.   
      
      7. De rechtbank oordeelt als volgt.
      
      
        
          Overtreding
        
      
    
    
      7.1.
      Uit het Rapport van bevindingen Bestuurlijke Boete van 23 juni 2021 blijkt dat in de woonkamer twee grote groeitenten stonden met daarin een hennepkwekerij. Niet in geschil is dat de woonkamer geheel onttrokken is geweest aan de bestemming tot bewoning. Dat niet de gehele woning werd gebruikt voor de hennepkwekerij, betekent niet dat geen sprake is van een overtreding. Het verbod uit artikel 21 geldt immers voor een woonruimte, waaronder gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, van de Hvw tevens één of enkele kamers worden verstaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1950). Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Matiging boete
        
      
    
    
      7.2.
      De hoogte van de opgelegde boete is in een wettelijk voorschrift vastgesteld, namelijk in tabel 2 die is opgenomen in Bijlage 4, behorende bij artikel 4.4 van de Verordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851 betekent dit dat de hoogte van de boete moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Uit arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit. In dat geval dienen het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Zoals volgt uit de hiervoor vermelde arresten, vereist het recht op een eerlijk proces dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. Als in het van toepassing zijnde boetestelsel geen differentiatie mogelijk maakt, zal voor het college en de rechter eerder de noodzaak bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2634. 
      
      
        7.2.1.
        Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat de hoogte van de boete niet evenredig is. Hij heeft daarbij gewezen op de omstandigheden dat niet de gehele woning was onttrokken aan de bestemming tot bewoning, dat hij er nog verbleef en dat aannemelijk is dat het gedeelte waarin de hennepteelt plaatsvond niet zou kunnen dienen ter huisvesting van enig ander. Ook heeft hij aangevoerd dat hij financiële problemen heeft en om die reden is overgegaan tot exploitatie van de hennepkwekerij, en nu ook nog wordt geconfronteerd met financiële gevolgen als de kosten van (spoed)bestuursdwang, de afrekening energie van Stedin en de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel in de strafzaak. Eiser heeft in bezwaar ook stukken overgelegd ter onderbouwing van zijn financiële situatie. Het college heeft in het bestreden besluit enkel overwogen dat geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan de boete gematigd moet worden, zonder in te gaan op de door eiser genoemde omstandigheden en de overgelegde stukken. Eiser betoogt terecht dat het college aldus onvoldoende rekenschap heeft gegeven van het toetsingskader zoals hiervoor is vermeld en het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. 
      
      
        7.2.2.
        De rechtbank moet vervolgens een oordeel geven over de vraag of de rechtsgevolgen van het deels vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Het college heeft ter zitting de motivering op het punt van de evenredigheid van de boete aangevuld. Ten aanzien van de ernst van de overtreding heeft het college aangevoerd dat weliswaar slechts de woonkamer was onttrokken aan de bestemming tot bewoning en dat eiser nog woonde in de woning, maar dat de onttrokken woonruimte niet meer gebruikt kon worden op de manier waarop dat is bedoeld en dat daarom geen sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Ten aanzien van de financiële draagkracht van eiser heeft het college aangevoerd dat eiser gelet op zijn inkomsten en uitgaven, zoals blijkend uit de in bezwaar overgelegde stukken, maandelijks een bedrag van circa € 400,00 overhoudt en dat deze financiële ruimte maakt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee het motiveringsgebrek hersteld en terecht geen aanleiding gezien de boete te matigen. De rechtbank vindt de hoogte van de boete evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de draagkracht van eiser en de overige gebleken omstandigheden van dit geval. Daarbij overweegt de rechtbank wat betreft de draagkracht van eiser nog dat eisers betoog ter zitting dat hij op bijstandsniveau zit en daarom niet over draagkracht beschikt, niet aannemelijk is gemaakt, te meer nu uit de door eiser aangeleverde gegevens over zijn inkomsten en uitgaven anders blijkt. Verder heeft de gemachtigde van eiser ter zitting verklaard dat de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel is afgewezen, zodat eiser zijn financiële ruimte niet ook aan betaling daarvan hoeft te besteden. 
        
      
      
        7.2.3.
        Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit in stand kunnen blijven. Dit betekent dat de boete in stand blijft.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het gedeeltelijk vernietigde besluit in stand laten. 
    
    9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
    
    10. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk voor wat betreft de overwegingen ten aanzien van de evenredigheid en matiging van de boete;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het gedeeltelijk vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser vergoedt;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van € 1.518,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Rickets-Achaibersing, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2022.
    
    
    
    
    
    
      
        De rechter en de griffier zijn niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:41:
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46:
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
    
      Artikel 1:
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    l. woonruimte:
    
      1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
      2° standplaats.
      […]
    
    
    
      Artikel 21:
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    
    
      Artikel 35:
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
      
        Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (geldend van 1 februari 2021 tot en met 30 juni 2021)
    
    
    
      Artikel 3.1.2 Vergunningvereiste onttrekkingsvergunning
    
    1. Het is verboden om een in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimte zonder een onttrekkingsvergunning, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
    […]
    
    
      Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
      1.Het college kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 2.2, tweede lid, 2.7, vijfde lid, 3.1.2, 3.2.2, 3.3.2 en 3.4.2. 2. De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen 2.2, tweede lid, 3.1.2, 3.2.2, 3.3.2 en 3.4.2 de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 5 in bijlage 4 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
    […]
    
    
      Bijlage 4 bij de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019
      Tabel 2: Bestuurlijke boete bij overtreding van artikel 3.1.2.
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
            
            
              
                Eerste overtreding
              
            
            
              
                Tweede overtreding
              
            
            
              
                Derde overtreding
              
            
            
              
                Vierde overtreding en verder
              
            
          
          
            
              Onvergund 
              onttrekken van woonruimte
            
            
              € 2.000,-
            
            
              € 4.000,-
            
            
              € 8.000,-
            
            
              € 20.500,-
            
          
          
            
              Onvergund 
              onttrekken van woonruimte vanuit een bedrijfsmatige exploitatie
            
            
              € 4.000,-
            
            
              € 8.000,-
            
            
              € 16.000,-
            
            
              € 20.500,-