ECLI:NL:RBDHA:2022:13273, Rechtbank Den Haag, 07-12-2022, 610932 / HA ZA 21-388
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Overheidsaansprakelijkheid, fosfaatrechten, causaliteit, relativiteit

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team Handel
    
    
    
    
      Zaaknummer / rolnummer: C/09/610932 / HA ZA 21-388
    
    
    
      
        Vonnis van 7 december 2022
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1 [eiser 1] te [plaats] (Frankrijk),2. [eiser 2] te [plaats] (Frankrijk),
    
      eisers,
      hierna samen te noemen: de Hooge Stoep (mannelijke enkelvoud),
      advocaat: mr. J.M.M. Kroon te Veenendaal,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN LANDBOUW NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT) te Den Haag,
      gedaagde,
      hierna te noemen: de Staat,
      advocaat: mr. M.R. Botman te Den Haag.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het procesdossier bestaat uit:
      - de dagvaarding van 13 april 2021, met producties 1 tot en met 10;
      - de conclusie van antwoord, met producties 1 en 2;
      - het tussenvonnis van 6 juli 2022 waarbij een mondelinge behandeling is bevolen.
      
    
    
      1.2.
      De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2022. Tijdens de mondelinge behandeling hebben partijen hun standpunten toegelicht en vragen van de rechtbank beantwoord. De aantekeningen die de griffier heeft gemaakt zijn toegevoegd aan het griffiedossier.  
      
    
    
      1.3.
      Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      
        Afschaffen melkquota en invoering Fosfaatreductieplan en fosfaatrechtenstelsel
      
    
    
    
      2.1.
      Vanaf 1984 tot 1 april 2015 gold een Europees systeem van (koe)melkquotering. De melkquota waren ingevoerd omdat in de Europese Unie meer melk werd geproduceerd dan geconsumeerd. Het stelsel van melkquota beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens (indirect) de mestproductie begrensd.
      
    
    
      2.2.
      In de aanloop naar het afschaffen van de melkquota per 1 april 2015 heeft een groot aantal melkveehouders besloten hun melkveestapel uit te breiden. Hierdoor is de Nederlandse melkveestapel fors gegroeid, waardoor in 2015 en 2016 het uit de Europese Nitraatrichtlijn voortkomende fosfaatproductieplafond werd overschreden.
      
    
    
      2.3.
      Bij brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de invulling van productiebegrenzende maatregelen. Het kabinet kondigde een voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet aan ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten.
      
    
    
      2.4.
      Op 8 september 2016 is vervolgens het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten” aan de Tweede Kamer toegestuurd.
      
    
    
      2.5.
      Aangezien het stelsel van fosfaatrechten mogelijk zou leiden tot ongeoorloofde staatssteun, is de invoering van het fosfaatrechtenstelsel opgeschort tot 1 januari 2018 en is vooruitlopend daarop bij ministeriële regeling een fosfaatreductieplan voor het jaar 2017 ingevoerd (hierna: het Fosfaatreductieplan).
      
    
    
      2.6.
      Met het Fosfaatreductieplan werd een verkleining van de melkveestapel gestimuleerd door middel van financiële prikkels om de mestproductie te beperken. Het Fosfaatreductieplan zag op de periode van maart 2017 tot en met december 2017. 
      
    
    
      2.7.
      Per 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouderij in werking getreden door middel van een wijziging van de Meststoffenwet nadat de Europese Commissie dit had goedgekeurd.
      
    
    
      2.8.
      
        In het fosfaatrechtenstelsel krijgen melkveehouders een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. Melkveehouders mogen alleen uitbreiden in de hoeveelheid uit te stoten fosfaat indien zij ook de bijbehorende fosfaatrechten in hun bezit hebben. 
        De peildatum voor het vaststellen van de fosfaatrechten is 2 juli 2015, de dag van de bekendmaking van het stelsel. Dit betekent dat het aantal dieren dat een melkveehouder op 2 juli 2015 in de stal heeft en geregistreerd staat in het Identificatie en Registratiesysteem bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO) leidend is voor het aantal fosfaatrechten dat deze melkveehouder krijgt toegewezen.
      
      
    
    
      2.9.
      De kern van het stelsel wordt gevormd door het verbod voor een veehouder om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. Ingevolge artikel 23 lid 3 van de Meststoffenwet (Msw) stelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden.
      
    
    
      2.10.
      Bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is ervoor gekozen de fosfaatrechten ten behoeve van de bedrijfsontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector verhandelbaar te maken. Melkveehouders die hun veestapel beëindigen of van wie de veestapel (tijdelijk) krimpt, kunnen hun overtallige fosfaatrechten aldus vrij verhandelen. De artikelen 27 en 28 van de Msw bevatten een regeling hiervoor. Deze regeling houdt het volgende in. Melkveehouders die willen uitbreiden of die al meer dieren houden dan hun fosfaatrechten toestaan, kunnen fosfaatrechten kopen en op die manier hun fosfaatproductie verantwoorden. Van de koop moet door de kopende melkveehouder en de verkopende melkveehouder een kennisgeving worden gedaan aan de minister met een daartoe voorgeschreven formulier (‘Overdracht fosfaatrechten’). Dit gebeurt digitaal (op mijn.rvo.nl). Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het fosfaatrecht als de kennisgeving is geregistreerd. De RVO voert deze registratie uit.
      
    
    
      2.11.
      Het is aan de sector zelf overgelaten om te bepalen hoe de handel met betrekking tot de fosfaatrechten wordt ingericht. Daar zijn dan ook geen nadere voorwaarden aan verbonden. Het is dan ook toegestaan dat tussenpersonen betrokken zijn bij de handel in fosfaatrechten. Wel is geprobeerd speculatie met de fosfaatrechten te voorkomen of althans te ontmoedigen door bij iedere overdracht van fosfaatrechten deze fosfaatrechten af te romen. Daarmee hoopte de wetgever eveneens een barrière op te werpen voor speculatie met fosfaatrechten. In de parlementaire geschiedenis is hierover het volgende opgemerkt:
      
      
        “Er is geen aanleiding voor een in de tijd oplopend afromingspercentage. Het gekozen percentage van 10% weerspiegelt het belang dat wordt gehecht aan vrije verhandelbaarheid en efficiënte allocatie van rechten. Het gekozen percentage reflecteert tevens de ambitie om via gerichte sturing bij te dragen aan een duurzame melkveehouderij. Het percentage is zo gekozen omdat het hoog genoeg moet zijn om speculatie met rechten tegen te gaan maar niet dusdanig hoog dat handel de facto onmogelijk wordt gemaakt.”
      
      
      
        “Afroming bij overdracht dient een tweeledig doel: voorkomen van speculatie en realiseren van milieu- en maatschappelijke doelen. In eerste instantie betreft dit bijdragen aan het bereiken van het productieplafond. Zodra dat bereikt is, worden de ingenomen rechten uitgegeven om andere gewenste milieu- en maatschappelijke doelen te stimuleren.”
      
      
      
        “Mevrouw [naam 1] zei dat waarschijnlijk ook veel andere partijen, zoals tussenpersonen, zullen profiteren. Men kan werken met tussenpersonen, maar dat hoeft niet. Het is aan ondernemers zelf om die beslissing te nemen. Door de afroming bij overdracht voorkomen wij dat daarmee gespeculeerd kan worden. Bij elke overdracht moet men immers 10% van de rechten inleveren. Men moet dus veel rendement maken op het handelen in fosfaatrechten, wil men daar uiteindelijk profijt van hebben. Op die manier is er een barrière opgeworpen.”
      
      
      
        Het afromingspercentage was in eerste instantie vastgesteld op 10 procent, maar is in 2019 verhoogd naar 20 procent.
      
      
    
    
      2.12.
      Op 18 juli 2018 heeft de minister de beleidsregel “houdende regels over de toepassing van artikel 21b van de Meststoffenwet op jongvee voor de vleesveehouderij (beleidsregel fosfaatrechten jongvee)” (hierna: Beleidsregel fosfaatrechten jongvee”) uitgevaardigd. Deze beleidsregel strekte ertoe meer duidelijkheid te geven over de toepassing van het begrip “melkvee” in relatie tot jongvee voor de vleesveehouderij bij de uitvoering van het fosfaatrechtstelsel, omdat in de praktijk was gebleken dat deze definitie op verschillende manieren werd geïnterpreteerd.
      
    
    
      2.13.
      In de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee wordt gedefinieerd wat onder melkvee wordt verstaan. Indien een op een bedrijf rustend fosfaatrecht niet overeenkomstig die definitie is vastgesteld, wordt dit fosfaatrecht herzien. In de toelichting op de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee staat dat dit kan leiden tot een lager fosfaatrecht en het vervallen van de teveel toegerekende rechten. Daarmee wordt gezorgd dat de desbetreffende ondernemers geen onrechtmatige staatssteun genieten, aldus de toelichting.
      
    
    
      2.14.
      Op 16 april 2019 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in een aantal over de toepassing van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee gevoerde procedures (ECLI:NL:CBB:2019:139 t/m 141) geoordeeld dat de interpretatie van het begrip “melkvee” in de beleidsregel en in de daarop volgende besluitvorming niet overeenkomt met de in de Meststoffenwet vastgelegde definitie.  
      
      
        
          Situatie van de Hooge Stoep 
        
      
      
    
    
      2.15.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] exploiteerde tot eind 2018 in de vennootschap onder firma V.O.F. Hooge Stoep een veehouderij met zoogkoeien en hun vrouwelijk jongvee. Op 2 juli 2015 hield de Hooge Stoep op zijn bedrijf 32 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101) en 55 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (categorie 102).
      
    
    
      2.16.
      Bij besluit van 12 januari 2018 (hierna: het primaire besluit) heeft de minister het aantal fosfaatrechten van de Hooge Stoep vastgesteld op 1.512 kg. Daarbij is uitgegaan van het aantal stuks melkvee dat de Hooge Stoep op de peildatum van 2 juli 2015 hield. 
      
    
    
      2.17.
      In maart 2018 heeft de Hooge Stoep een deel van zijn fosfaatrechten verkocht aan drie verschillende partijen:
      
        
          277,78 kg (netto 250 kg) fosfaatrechten is voor een verkoopprijs van € 180,-  (excl. btw) per netto kg (totaal € 45.000) verkocht aan de Maatschap [naam 2] ; 
        
        
          166,66 kg (netto 150 kg) fosfaatrechten is voor een verkoopprijs van € 180,-  (excl. btw) per netto kg (totaal € 27.000) verkocht aan de Maatschap [naam 3] ;
        
        
          666,67 kg (netto 600 kg) is voor een verkoopprijs van € 180,-  (excl. btw) per netto kg (totaal € 108.000,-) verkocht aan de Maatschap [naam 4] (hierna: Maatschap [naam 4] ).
        
      
      
    
    
      2.18.
      In de koopovereenkomsten tussen de Hooge Stoep en de hiervoor genoemde kopers was over de ontbinding het volgende bepaald:
      
      
        
          “Artikel 11 Ontbinding 
        
        Indien onherroepelijk blijkt dat van overheidswege de gekochte fosfaatrechten niet kunnen worden overgedragen is deze overeenkomst van rechtswege ontbonden zonder dat een der partijen enig recht op schadevergoeding en of kosten van verhaal heeft en zal het in artikel 3 gestorte bedrag aan de koper worden terugbetaald.” 
      
      
    
    
      2.19.
      De Hooge Stoep heeft de overdracht van de fosfaatrechten op respectievelijk 4 april, 1 mei en 3 mei 2018 bij de RVO gemeld. De melding van 1 mei 2018, die zag op de aan Maatschap [naam 4] verkochte rechten, is aangehouden in afwachting van de in 2.12 genoemde beleidsregel. 
      
    
    
      2.20.
      Bij besluit van 20 september 2018 (hierna: het herzieningsbesluit) heeft de minister met toepassing van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee het primaire besluit herzien en het aantal fosfaatrechten voor de Hooge Stoep voor het jaar 2018 (lager) vastgesteld op 493 kg.  
      
    
    
      2.21.
      Op 8 oktober 2018 heeft de Hooge Stoep bezwaar gemaakt tegen het herzieningsbesluit. De Hooge Stoep stelde dat zowel aan de beleidsregel als aan de Msw  geen grond voor herziening van het besluit van 12 januari 2018 konden worden ontleend. 
      
    
    
      2.22.
      Op 26 oktober 2018 heeft de RVO de overdracht van de fosfaatrechten aan Maatschap [naam 4] afgewezen, omdat er rekening houdend met de herziening en de andere transacties onvoldoende rechten beschikbaar waren (hierna: het afwijzingsbesluit). De Hooge Stoep heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze afwijzing.
      
    
    
      2.23.
      De koopovereenkomst met Maatschap [naam 4] is vervolgens ontbonden. 
      
    
    
      2.24.
      Op 1 november 2018 is de Hooge Stoep geëmigreerd naar Frankrijk.  
      
    
    
      2.25.
      De minister heeft op 28 november 2019, op grond van de uitspraken van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 16 april 2019 (zie 2.14) en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244), het bezwaar van de Hooge Stoep gedeeltelijk gegrond verklaard en het aantal fosfaatrechten vastgesteld op 1.339 kg. Daarbij is uitgegaan van 14 stuks (vrouwelijk) jongvee categorie 101 en 55 stuks jongvee categorie 102.
      
    
    
      2.26.
      Op 10 december 2019 heeft de Hooge Stoep de voor het jaar 2018 resterende 894,55 bruto (netto 715,64 kg) fosfaatrechten verkocht aan [naam 5] Productierechten B.V. voor een bedrag van € 93.748,84 (excl. btw), zijnde € 131 per netto kg.
      
    
    
      2.27.
      De Hooge Stoep heeft de Minister bij brief van 20 mei 2020 verzocht aansprakelijkheid te erkennen voor de schade die hij heeft geleden als gevolg van het herzieningsbesluit en die schade te vergoeden. 
      
    
    
      2.28.
      Op 2 december 2020 heeft de minister het verzoek van de Hooge Stoep afgewezen omdat zijns inziens het relativiteitsvereiste zich tegen vergoeding van de verzochte schade verzet. Wel is besloten om (uit coulance) aan de Hooge Stoep een vergoeding toe te kennen van € 525,-, zijnde het bedrag dat wordt vergoed als een onrechtmatig besluit in bezwaar wordt vernietigd en het bezwaarschrift is ingediend door een gemachtigde. 
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      De Hooge Stoep vordert dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis de Staat veroordeelt om aan hem de volgende bedragen, te vermeerderen met de wettelijke rente en de proceskosten, te betalen:
      
        
          € 106.935,35, althans een door de rechtbank te bepalen bedrag, als hoofdsom en 
        
        
          € 1.844,35 aan buitengerechtelijke kosten.
        
      
      
    
    
      3.2.
      
        Aan deze vordering legt de Hooge Stoep het volgende ten grondslag. Met het besluit  van 28 november 2019 staat de onrechtmatigheid van het herzieningsbesluit van 20 september 2018 vast. De Staat is gehouden de schade te vergoeden die de Hooge Stoep heeft geleden door dit onrechtmatige besluit. Die schade bestaat uit het verschil tussen het bedrag dat de verkoop van de resterende fosfaatrechten in 2018 gelet op de marktprijs en het toen geldende  afromingspercentage bij verkoop van de fosfaatrechten had kunnen opbrengen en het bedrag dat de verkoop van de fosfaatrechten in 2019 heeft opgebracht. 
        De Hooge Stoep begroot dat verschil primair (zonder rekening te houden met de koopovereenkomst met Maatschap [naam 4] ) op € 106.935,35 en subsidiair (rekening houdend met nakoming van de overeenkomst met Maatschap [naam 4] ) op € 57.321,11.  Ten slotte moet de Staat ook de door de Hooge Stoep gemaakte buitengerechtelijke kosten vergoeden, aldus de Hooge Stoep.
      
      
    
    
      3.3.
      De Staat concludeert tot afwijzing van het gevorderde. Hij stelt zich primair op het standpunt dat er geen causaal verband bestaat tussen de onrechtmatige besluitvorming en de vermeende schade. Subsidiair is de Staat van mening dat niet voldaan is aan het relativiteitsvereiste. Daarnaast betwist de Staat de juistheid van de door de Hooge Stoep gemaakte schadeberekeningen.   
      
    
    
      3.4.
      Op de stellingen van partijen zal hierna, voor zover van belang, nader worden ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      
        ontvankelijkheid
      
    
    
    
      4.1.
      Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Staat zich erop beroepen dat de fosfaatrechten die in dit geding centraal staan zijn toegekend aan de vennootschap onder firma die inmiddels is ontbonden en vereffend, terwijl de vorderingen zijn ingesteld door de vennoten van de vennootschap onder firma. De rechtbank vat dit op als een niet-ontvankelijkheidsverweer. Dit verweer treft geen doel. De rechtbank gaat er vanuit dat eisers in deze procedure optreden in hun hoedanigheid van deelgenoten van de gemeenschap van de ontbonden vof. Dit kan worden afgeleid uit het verzoek tot schadevergoeding dat namens de vof is gedaan alsook uit de dagvaarding waarin eisers worden aangeduid als de Hooge Stoep. Het beheer van die bijzondere gemeenschap geschiedt op grond van artikel 32 Wetboek van Koophandel en artikel 3:170 lid 2 Burgerlijk Wetboek door de deelgenoten gezamenlijk. Tot dat beheer behoort ook het instellen van rechtsvorderingen (HR 8 september 2000, NJ 2000/604). Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eisers – de gezamenlijke vennoten –  in hun vorderingen kunnen worden ontvangen.
      
      
        
          causaal verband
        
      
      
    
    
      4.2.
      Tussen partijen staat niet ter discussie dat het herzieningsbesluit onrechtmatig is. Volgens de Staat is de schade waarvan de Hooge Stoep in deze procedure vergoeding vordert echter niet toe te rekenen aan het (onrechtmatige) herzieningsbesluit maar aan het (rechtmatige) afwijzingsbesluit. Het voornaamste deel van de schade houdt, zo betoogt de Staat, immers verband met de ontbinding van de overeenkomst met Maatschap [naam 4] . Dit ontbinding is het rechtstreekse gevolg van het besluit van de RVO om de overdracht van de fosfaatrechten aan Maatschap [naam 4] af te wijzen. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen. Nu er geen causaal verband bestaat tussen het herzieningsbesluit en de vermeende schade die de Hooge Stoep stelt te hebben geleden als gevolg van de ontbinding van de overeenkomst met Maatschap [naam 4] , moeten de vorderingen van de Hooge Stoep, in ieder geval voor zover zij betrekking hebben op deze schade, worden afgewezen, aldus de Staat. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank volgt de Staat niet in dit verweer en overweegt daartoe het volgende. 
      
    
    
      4.4.
      Voor het bestaan van de verplichting tot schadevergoeding op grond van artikel 6:162 lid 1 BW is vereist dat sprake is van schade en causaal verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatig handelen van de Staat. Daartoe moet worden onderzocht of er causaal verband (in de zin van condicio sine qua non-verband) bestaat tussen de door de Hooge Stoep gestelde schade en het herzieningsbesluit. Dat wil zeggen dat moet worden beoordeeld of de schade niet zou zijn opgetreden indien de Staat niet tot herziening van het primaire besluit was overgegaan.
      
    
    
      4.5.
      
        De Hooge Stoep stelt ter onderbouwing van zijn vordering dat hij als gevolg van het herzieningsbesluit een groot deel van de verkochte fosfaatrechten niet heeft kunnen leveren in 2018 toen de prijs veel hoger was dan in 2019 toen hij de rechten uiteindelijk alsnog heeft verkocht en geleverd. Daarmee betreft de schade waarvan de Hooge Stoep in deze procedure vergoeding vordert gederfde winst en dus niet schade bestaande uit de kosten van het bijkopen van fosfaatrechten om alsnog aan zijn contractuele leveringsverplichting te kunnen voldoen, zoals aan de orde in de door de Staat aangehaalde uitspraken van het CBb. De rechtbank is anders dan de Staat van oordeel dat de door de Hooge Stoep gederfde winst het rechtstreekse gevolg is van het herzieningsbesluit. Immers, indien de Staat in 2018 de aan de Hooge Stoep toekomende hoeveelheid fosfaatrechten meteen juist had vastgesteld, zou het weigeringsbesluit niet zijn genomen en zou de Hooge Stoep de rechten die hij in dat jaar niet voor zijn eigen bedrijfsvoering nodig had begin 2018 hebben kunnen verkopen en overdragen tegen de toen geldende prijs. 
        Bovendien had de Hooge Stoep in dat geval ook de door hem zelf in 2018 gebruikte rechten, die hij gelet op de emigratie naar Frankrijk in 2019 niet meer nodig had, al eerder, toen het afromingspercentage nog 10% bedroeg, kunnen verkopen en overdragen.  
      
      
      
        
          relativiteit
        
      
      
    
    
      4.6.
      De Staat voert verder aan dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 6:163 BW. Volgens de Staat betreft de door de Hooge Stoep gevorderde schade koersschade (het verschil tussen de marktwaarde op het moment van het herzieningsbesluit en de marktwaarde ten tijde van het besluit op bezwaar). De Staat wijst erop dat uit de wetsgeschiedenis niet alleen volgt dat het fosfaatrechtenstelsel er niet toe strekt om een melkveehouder te beschermen tegen het lijden van koersschade, maar dat het zelfs de uitdrukkelijke wens van de wetgever was om te voorkomen dat men met de handel in fosfaatrechten vermogensrechtelijk voordeel zou halen. De Meststoffenwet strekt aldus niet ter bescherming van de vorm van vermogensschade die de Hooge Stoep stelt te hebben geleden, zo betoogt de Staat.
      
    
    
      4.7.
      Ook dit verweer slaagt gelet op het navolgende niet. 
      
    
    
      4.8.
      Op grond van artikel 6:163 BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding in het geval de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan dit vereiste komt het volgens vaste rechtspraak aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. Bij het achterhalen van het beschermingsbereik van de norm komen de tekst, strekking en de wetsgeschiedenis van de betreffende regeling in beeld.
      
    
    
      4.9.
      Het CBb heeft zich in zijn uitspraak van 13 juli 2021, in een zaak waarin een melkveehouder van de Staat vergoeding eiste van door hem geleden schade wegens een onrechtmatig besluit waarin de overdracht van fosfaatrechten was geweigerd, uitgelaten over het doel en de strekking van artikel 23 lid 3 Msw. Het CBb heeft uit de parlementaire geschiedenis afgeleid dat het doel van het fosfaatrechtenstelsel is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat gewaarborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht en zo uitvoering wordt gegeven aan de Nitraatrichtlijn. Uit dezelfde stukken komt volgens het CBb echter ook naar voren dat de wetgever het voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector van groot belang acht dat bedrijfsontwikkeling kan plaatsvinden en dat hieraan tegemoet wordt gekomen door fosfaatrechten overdraagbaar te maken. De wetgever is zich daarbij ervan bewust dat hierdoor een handel in fosfaatrechten ontstaat, waarbij de prijs wordt gecreëerd door vraag en aanbod. Het beschermingsbereik van artikel 23 lid 3 Msw bevat volgens het CBb zowel de juiste vaststelling van fosfaatrechten als de overdracht via verhandeling van die rechten. Bedrijven die de verkoop mogelijk maken door hun fosfaatrechten beschikbaar te stellen, moeten worden beschermd. Het CBb ziet geen aanknopingspunten voor het maken van een onderscheid tussen de verwervende partij en de vervreemdende partij.
      
    
    
      4.10.
      De rechtbank sluit zich aan bij dit oordeel van het CBb. De Staat heeft ook niet betwist dat (artikel 23 lid 3 van) de Meststoffenwet er (ook) toe strekt vermogensrechtelijk nadeel van verkopende melkveehouders bij de overdracht van hun rechten te voorkomen. Waarom daaronder niet het nadeel valt dat in deze zaak aan de orde is, zoals de Staat aanvoert, ziet de rechtbank evenals het CBb niet in. Het is weliswaar juist dat de wetgever het niet wenselijk achtte dat met fosfaatrechten zou worden gespeculeerd, maar aan de Hooge Stoep kan geen speculatie worden verweten. Omdat de Hooge Stoep de aan hem voor het jaar 2018 toegekende rechten niet allemaal nodig had voor zijn eigen bedrijfsvoering, heeft hij een deel van die rechten verkocht tegen een prijs waarvan niet is gebleken dat die aanzienlijk hoger was dan de toen geldende marktwaarde. Het niet kunnen voldoende aan de leveringsverplichting, heeft ertoe geleid dat een van de door hem gesloten overeenkomsten is ontbonden. Vervolgens heeft de Hooge Stoep toen hij alsnog de hem toekomende rechten kreeg toebedeeld deze rechten tegen een lagere prijs kunnen verkopen en overdragen. Door de Staat zijn geen argumenten aangevoerd die rechtvaardigen dat dit geval anders moet worden beoordeeld dan het geval waarin een melkveehouder doordat hij de koopovereenkomst niet kon ontbinden ter nakoming van zijn leveringsverplichting rechten heeft moeten bijkopen en vervolgens vermogensnadeel lijdt doordat de aankoopwaarde van die rechten hoger was dan de verkoopwaarde van de alsnog aan hem toebedeelde rechten. Dat de Hooge Stoep gelet op de voorgenomen emigratie heeft kunnen profiteren van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, acht de rechtbank geen reden om aan hem de bescherming te onthouden die deze melkveehouders (ook in de ogen van de Staat) wel toekomt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat ook in het geval van de Hooge Stoep aan het relativiteitsvereiste is voldaan.      
      
      
        
          omvang van de schade
        
      
      
    
    
      4.11.
      Uit artikel 6:97 BW volgt dat de rechtbank de schade begroot op de wijze die het meest met de aard ervan in overeenstemming is. Als uitgangspunt voor deze begroting geldt dat de benadeelde zoveel mogelijk in de toestand wordt gebracht waarin hij zou hebben verkeerd indien de schadeveroorzakende gebeurtenis zou zijn uitgebleven. Hieruit volgt dat zijn schade in beginsel moet worden berekend met inachtneming van alle omstandigheden van het concrete geval. Dit brengt mee dat de omvang van de schade wordt bepaald door een vergelijking van de situatie zoals deze in werkelijkheid is met de situatie die (vermoedelijk) zou zijn geweest als de schadeveroorzakende gebeurtenis niet zou hebben plaatsgevonden, dus de hypothetische situatie.
      
    
    
      4.12.
      De Hoge Stoep stelt zich primair op het standpunt dat bij de bepaling van de omvang van de schade de overeenkomst die hij met Maatschap [naam 4] heeft gesloten buiten beschouwing moet worden gelaten. De rechtbank volgt dit standpunt in zoverre dat het niet aannemelijk is dat de Hooge Stoep in de hypothetische situatie (met Maatschap [naam 4] ) een overeenkomst zou zijn aangegaan waarbij hij 600 kg netto fosfaatrechten zou hebben verkocht. Immers, met een dergelijke verkoop zou de Hooge Stoep onvoldoende rechten overhouden voor eigen gebruik (volgens de Hooge Stoep zou hij in 2018 398,6 kg nodig hebben gehad). Dit neemt niet weg dat uit de begin 2018 gesloten koopovereenkomsten blijkt dat de Hooge Stoep de rechten die hij in dat jaar niet zelf nodig had wilde verkopen. Gelet hierop gaat de rechtbank ervan uit dat de Hooge Stoep in de hypothetische situatie in het voorjaar van 2018 de na de verkoop aan Maatschap [naam 2] en Maatschap [naam 3] resterende rechten die hij niet zelf nodig had, zou hebben verkocht voor dezelfde prijs als de met Maatschap [naam 2] en Maatschap [naam 3] overeengekomen prijs. De opbrengst van de verkoop van alle niet voor eigen gebruik benodigde rechten zou, gelet op onderstaande berekening, in die situatie in totaal € 169.272,- zijn geweest. 
      
      
        verkoop [naam 2] 					€   45.000,-
        verkoop [naam 3]					€   27.000,-
        verkoop overige rechten   				€   97.272,-
        ((1339 kg – 398,6 kg – 400 kg) x 90% x € 180)		 
        totaal							€ 169.272,-
      
      
    
    
      4.13.
      Partijen twisten over de vraag wanneer de Hooge Stoep in de hypothetische situatie de fosfaatrechten die hij in 2018 voor eigen gebruik nodig had zou hebben verkocht. De Hooge Stoep stelt dat zij die rechten nog in 2018 zou hebben verkocht, terwijl de Staat meent dat ervan uit moet worden gegaan dat de verkoop van deze rechten begin 2019 zou hebben plaatsgevonden. Anders dan de Staat is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval concrete aanknopingspunten zijn dat de Hooge Stoep in de hypothetische situatie de voor eigen gebruik benodigde rechten nog in 2018 zou hebben verkocht. De Hooge Stoep heeft de door hem gedreven onderneming medio 2018 verkocht, is eind september 2018 gestopt met zijn bedrijfsactiviteiten en is per 1 november 2018 geëmigreerd naar Frankrijk. De rechtbank acht het gelet hierop aannemelijk dat de Hooge Stoep alles wat met de bedrijfsvoering in Nederland samenhing voor zover mogelijk voor de emigratie heeft willen afwikkelen. Daar komt bij dat, zoals tijdens de mondelinge behandeling is toegelicht, de Hooge Stoep bij verkoop in 2018 de eerder dat jaar afgeroomde fosfaatrechten nog kon benutten voor eigen gebruik, terwijl dat bij verkoop in 2019 niet mogelijk zou zijn en hij aldus, zo begrijpt de rechtbank, in 2018 onvoldoende rechten voor de eigen bedrijfsvoering zou hebben gehad. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de Hooge Stoep deze rechten voor de emigratie zou hebben verkocht. 
      
    
    
      4.14.
      
        De Staat heeft terecht opgemerkt dat bij de berekening van de verkoopopbrengst van de rechten die de Hooge Stoep in 2018 zelf heeft gebruikt niet kan worden uitgegaan van de eind 2018 geldende marktprijs van € 210 per netto kg. Dit was, zo begrijpt de rechtbank, de marktprijs voor rechten die nog volledig benut zouden kunnen worden. Voor de door de Hooge Stoep te verkopen rechten gold echter dat deze in 2018 niet meer konden worden benut, omdat de Hooge Stoep deze rechten in dat jaar zelf al had benut. Dit heeft, zo is door de Hooge Stoep ook niet weersproken, een prijsdrukkend effect. De aankoop in 2018 van rechten die pas in 2019 (volledig) benut kunnen worden, brengt het risico van waardedaling met zich. De rechtbank gaat er vanuit dat in de hypothetische situatie dit risico in de verkoopprijs van de rechten zou zijn verdisconteerd. Een en ander leidt ertoe dat de rechtbank bij de berekening van de verkoopopbrengst van de door de Hooge Stoep in 2018 gebruikte rechten uitgaat van een verkoopprijs die zij schattenderwijs vaststelt op € 185,-.
        Dit leidt, rekening houdend met het destijds geldende afromingspercentage van 10%, tot het volgende resultaat: (398,6 kg – 44,44 kg) x 90% x € 185 =) € 58.967,64
      
      
    
    
      4.15.
      De in 2018 behaalde verkoopopbrengst van alle fosfaatrechten zou in de hypothetische situatie aldus € 228.239,64 zijn geweest. De daadwerkelijk door de Hooge Stoep behaalde verkoopopbrengst bedroeg € 162.748,84. Gelet hierop stelt de rechtbank de schade die door de Hooge Stoep als gevolg van het onrechtmatige besluit is geleden vast op € 65.490,80. De Staat zal worden veroordeeld om dit bedrag aan de Hooge Stoep te betalen. Dit bedrag zal, zoals door de Hooge Stoep is gevorderd en door de Staat niet is bestreden, worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 september 2018, de datum waarop het onrechtmatig besluit is genomen. 
      
      
        
          buitengerechtelijke kosten
        
      
      
    
    
      4.16.
      De Hooge Stoep maakt aanspraak op een bedrag van € 1.844,35 aan buitengerechtelijke incassokosten, gebaseerd op het Besluit vergoeding voor buitengerechtelijke incassokosten. Dit besluit is echter niet van toepassing op de in deze zaak gevorderde bedragen (schadevergoeding en terugbetaling na ontbinding), zodat de vraag of buitengerechtelijke incassokosten verschuldigd zijn moet worden getoetst aan de eisen uit het Rapport BGK-integraal. Die eisen houden in dat de Hooge Stoep niet alleen moet stellen en specificeren dat zij daadwerkelijk buitengerechtelijke incassokosten heeft gemaakt, maar ook dat deze kosten zien op andere werkzaamheden dan die waarvoor de proceskostenveroordeling wordt geacht een vergoeding in te sluiten. Het moet daarbij gaan om werkzaamheden die meer omvatten dan een enkele (herhaalde) sommatie, het enkel doen van een schikkingsvoorstel of het inwinnen van (verhaals)inlichtingen. De Hooge Stoep heeft gesteld dat diverse keren is getracht om in onderling overleg tot een minnelijke regeling te komen, zoals correspondentie per e-mail. De rechtbank acht dit, zonder enig bewijs van deze pogingen, een onvoldoende onderbouwing van zijn vordering. De gevorderde vergoeding van buitengerechtelijke kosten zal daarom worden afgewezen. 
      
      
        
          proceskosten
        
      
      
    
    
      4.17.
      De Staat is de partij die overwegend ongelijk krijgt en hij zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. Tot aan dit vonnis worden de proceskosten aan de zijde van de Hooge Stoep vastgesteld op € 1.666,- aan griffierecht en € 2.228,- aan salaris advocaat (2 punten x tarief IV), totaal € 3.894,-. Ook dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente zoals gevorderd. 
      
    
    
      4.18.
      Voor afzonderlijke veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237). De rechtbank zal de nakosten begroten conform het daarop toepasselijke liquidatietarief.  
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      5.1.
      veroordeelt de Staat om aan de Hooge Stoep te betalen een bedrag van € 65.490,80, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 20 september 2018 tot aan de dag van volledige betaling; 
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt de Staat in de proceskosten, aan de zijde van de Hooge Stoep tot dit vonnis vastgesteld op € 3.894,- en op € 163,- aan nog te maken nakosten, te vermeerderen met € 85,- bij betekening, telkens te vermeerderen met de wettelijke rente over deze bedragen te rekenen vanaf 14 dagen na de datum van dit vonnis tot aan de dag van volledige betaling;
      
    
    
      5.3.
      verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
      
    
    
      5.4.
      wijst het meer of anders gevorderde af.
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op 
        7 december 2022.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        type: 2341
      
    
  
  
     Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr. 7, p. 60.
  
  
     Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr. 7, p. 32.
  
  
    Handelingen II 2016/2017, nr. 30, item 13, p. 63.
  
  
    CBb 8 juni 2021, ECLI:NL CBB:2021:580, CBb 20 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:737
  
  
    Zie ook CBb 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:147 en CBb 3 mei 2022, ECL I:NL:CBB:2022:202
  
  
     CBb 13 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:729
  
  
     CBb 3 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:202