ECLI:NL:RVS:2022:2819, Raad van State, 28-09-2022, 202102462/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoorn de woning van [appellante] aangewezen als gemeentelijk monument. [appellante] en haar echtgenoot zijn eigenaren van de woning aan de [locatie A] in Hoorn (hierna: het pand). Het pand en de woning aan de [locatie B] zijn oorspronkelijk gebouwd als dubbele dienstwoning behorend bij de inmiddels afgebroken watertoren van Hoorn. Om de hoek van het pand ligt het voormalig kantoor van het waterleidingbedrijf. Op 1 november 2017 heeft het college aan [appellante] het voornemen bekend gemaakt om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Het college heeft aanvullend gemotiveerd dat het interieur nog moet worden onderzocht en dat daarop na inschrijving van het aanwijzingsbesluit in het erfgoedregister de voorbescherming van toepassing blijft. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het interieur nog onder de voorbescherming valt.

202102462/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Hoorn,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 2 maart 2021 in zaak nr. 19/3994 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college de woning van [appellante] aangewezen als gemeentelijk monument.
    Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2022. [appellante], vertegenwoordigd door mr. F. Krol-Postma, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door M. Klarenbeek, hebben via videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] en haar echtgenoot zijn eigenaren van de woning aan de [locatie A] in Hoorn (hierna: het pand). Het pand en de woning aan de [locatie B] zijn oorspronkelijk gebouwd als dubbele dienstwoning behorend bij de inmiddels afgebroken watertoren van Hoorn. Om de hoek van het pand ligt het voormalig kantoor van het waterleidingbedrijf.
    1.1.    Op 1 november 2017 heeft het college aan [appellante] het voornemen bekend gemaakt om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Daardoor is op het pand de bescherming van paragraaf 3 van de Erfgoedverordening gemeente Hoorn 2018 (hierna: Erfgoedverordening), de zogenoemde voorbescherming, van toepassing. Dat betekent dat [appellante] niet zomaar wijzigingen kan aanbrengen aan het pand. Daarvoor moet zij eerst een omgevingsvergunning aanvragen. Het college heeft in het voornemen vermeld dat [appellante] heeft laten weten dat zij niet wil meewerken aan een onderzoek in het pand. Daarom zullen de monumentale waarden vanaf de openbare weg worden beoordeeld. Op 20 november 2018 heeft [appellante] een concept van de beschrijving van het pand, de zogenoemde ‘redengevende omschrijving’, ontvangen. Op 7 december 2018 heeft zij een zienswijze ingediend.
    1.2.    Bij het besluit van 7 mei 2019 heeft het college het pand onder verwijzing naar de redengevende omschrijving en een advies van de Commissie voor Monumenten en Welstand Hoorn (hierna: welstandscommissie) van 21 november 2018 aangewezen als gemeentelijk monument. [appellante] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft een rapport van het Gelders Genootschap van 26 februari 2019 overgelegd. Daarin is geconcludeerd dat een gemeentelijke monumentenstatus niet op zijn plaats is. De welstandscommissie heeft hierop in een notitie van 27 juni 2019 gereageerd.
    1.3.    Bij het besluit van 23 juli 2019 heeft het college aanvullend gemotiveerd dat het interieur nog moet worden onderzocht en dat daarop na inschrijving van het aanwijzingsbesluit in het erfgoedregister de voorbescherming van toepassing blijft. Het bezwaar heeft het college ongegrond verklaard. [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het pand voldoende monumentale waarde heeft om het als gemeentelijk monument aan te wijzen. Naar het oordeel van de rechtbank geven de stellingen van [appellante] en het rapport van het Gelders Genootschap onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de deugdelijkheid van de redengevende omschrijving en het advies en de notitie van de welstandscommissie. Het enkele feit dat het Gelders Genootschap bepaalde waarden van het pand anders waardeert, maakt niet dat deze stukken zodanige gebreken vertonen dat het college deze niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college niet op deze stukken heeft mogen afgaan. Zij heeft evenmin aanleiding gezien om een deskundige te benoemen.
    2.1.    Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat met het voornemen van 1 november 2017 de voorbescherming op het pand is aangevangen. Uit artikel 6 van de Erfgoedverordening volgt dat de voorbescherming vervalt op het moment van inschrijving van de aanwijzing in het gemeentelijk erfgoedregister. Er is inmiddels een aanwijzingsbesluit ingeschreven in het erfgoedregister, maar dat besluit ziet volgens de rechtbank niet op het interieur. Het onderzoek van het interieur is nog niet afgerond, zodat nog niet vaststaat of het interieur als monumentaal zal worden aangewezen. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat het college er terecht vanuit is gegaan dat het interieur nog onder de voorbescherming valt.
    Wettelijk kader en toetsingskader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2643. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
    Wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, heeft het college beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Dan moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    Is de voorbescherming op het interieur vervallen?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het interieur nog onder de voorbescherming valt. Hiertoe voert zij primair aan dat het niet mogelijk is om de aanwijzing van het pand op te splitsen in een deel dat ziet op het exterieur en een deel dat ziet op het interieur. Gelet op artikel 6 van de Erfgoedverordening, is bij het aanwijzen van het pand als gemeentelijk monument de voorbescherming op zowel het interieur als het exterieur vervallen. Subsidiair voert [appellante] aan dat de redelijke termijn om te beslissen over het interieur inmiddels is verstreken. Ook hierom kan volgens haar niet meer worden vastgehouden aan de voorbescherming.
    5.1.    In de redengevende omschrijving die deel uitmaakt van een aanwijzingsbesluit staat waarom een pand als monument wordt aangewezen en welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2555), is het beschermde monument wat in die redengevende omschrijving als zelfstandige eenheid is genoemd. Bij de vaststelling van een zelfstandige eenheid gaat het om datgene wat bouwkundig en functioneel een onlosmakelijk geheel vormt. Verder is het civielrechtelijk onderscheid in onroerende en roerende zaken ook op monumenten van toepassing. Dit betekent dat zaken die op grond van artikel 3:4 van het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting onderdeel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht, dezelfde bescherming genieten als het monument waartoe zij behoren.
    5.2.    In dit geval vormen het exterieur en het interieur van het pand, voor zover dat interieur naar verkeersopvattingen onroerend is, een onlosmakelijk geheel. Daarom kan het college in dit geval alleen het pand als geheel aanwijzen als beschermd gemeentelijk monument. Het college heeft de aanwijzing van het pand ingeschreven in het erfgoedregister. Uit artikel 6, tweede lid, van de Erfgoedverordening volgt dat daarmee de voorbescherming op het pand, dus ook op het interieur, is vervallen. De rechtbank is het college dan ook ten onrechte gevolgd in het standpunt dat het interieur nog onder de voorbescherming valt. Dat in de redengevende omschrijving behorend bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat de waardering geen betrekking heeft op het interieur omdat dat nog moet worden onderzocht, laat onverlet dat aan het interieur ook de monumentale waarden kunnen toekomen die op grond van het aanwijzingsbesluit bescherming genieten. Voor zover het college en [appellante] op de zitting hebben beoogd aan te voeren dat de bescherming alleen ziet op het exterieur, kan dit dan ook niet worden gevolgd. Aan het subsidiaire betoog van [appellante] over de redelijke termijn wordt niet toegekomen.
    De klacht is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak gelet op wat hierna in de overwegingen 6 tot en met 8 wordt overwogen.
    Monumentale waarde
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op haar beroepsgronden over de cultuurhistorische waarde, de stedenbouwkundige waarde, de architectonische waarde en de gaafheid en bijzonderheid van haar woning. Daarom heeft zij deze gronden in hoger beroep herhaald. Op de zitting heeft zij toegelicht dat zij het ook niet eens is met het inhoudelijke oordeel van de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het pand voldoende monumentale waarde heeft. Verder heeft zij op de zitting aangevoerd dat de adviezen van het college en het Gelders Genootschap tegengesteld zijn aan elkaar en dat het rapport van een derde uitsluitsel kan geven.
    6.1.    Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom haar beroepsgronden over de cultuurhistorische waarde, de stedenbouwkundige waarde, de architectonische waarde en de gaafheid en bijzonderheid van haar woning, falen. Uit de redengevende omschrijving, het advies, de notitie van de welstandscommissie als ook uit het door [appellante] overgelegde rapport van het Gelders Genootschap blijkt weliswaar dat er wijzigingen hebben plaatsgevonden aan het pand en in de omgeving van het pand. De dakramen van het pand zijn bijvoorbeeld vervangen, er zijn kunststof omlijstingen aangebracht, de watertoren is afgebroken en er is nieuwbouw in de omgeving aanwezig. Maar uit de redengevende omschrijving en het advies en de notitie van de welstandscommissie blijkt ook dat een aantal kenmerken behouden zijn gebleven, zoals bijvoorbeeld het asymmetrisch ontwerp en de bouwvorm van het pand en het voormalig kantoor van het waterleidingbedrijf. In het rapport van het Gelders Genootschap wordt dit niet bestreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, waardeert het Gelders Genootschap de feitelijke situatie alleen anders dan het college en de welstandscommissie. Op de zitting heeft het college nader toegelicht dat het er niet om gaat wat er niet meer is, maar om wat er nog wel is. Volgens het college is ondanks dat er nieuwbouw staat, nog steeds sprake van een historisch lint. Er zijn typerende overblijfselen uit het verleden, zoals bijvoorbeeld andere woningen in de omgeving die ongeveer 100 jaar geleden gebouwd zijn.
    Gelet op het voorgaande en het onder 4. weergegeven toetsingskader, heeft het college zich onder verwijzing naar de redengevende omschrijving en het advies en de notitie van de welstandscommissie redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een onroerende zaak met monumentale waarde. De rechtbank is terecht tot deze conclusie gekomen. Ook heeft zij terecht geen aanleiding gezien om een deskundige te benoemen.
    Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    7.       [appellante] heeft op de zitting aangevoerd dat ze geen bemoeienis wil van de gemeente en dat het lastiger is om een omgevingsvergunning te krijgen bij verbouwingen. Er worden nadere eisen gesteld. Er moeten ook bepaalde materialen worden gebruikt. Daar zijn kosten mee gemoeid. Er is wel een mogelijkheid om subsidie te krijgen. [appellante] weet niet wat precies de voorwaarden zijn, maar de ervaring leert dat die voorwaarden strikt zijn. De vraag is volgens haar ook of alle kosten worden gedekt door de subsidie en of zij daarvoor in aanmerking komt.
    7.1.    Op de zitting heeft het college gewezen op het algemeen belang van het behoud van cultuur. Voor een verbouwing moet een vergunning worden aangevraagd. Een verbouwing van een woning met een monumentenstatus kost in het algemeen net iets meer, maar daarvoor is er een subsidieregeling. Het college heeft niet begrepen dat [appellante] daarnaar heeft geïnformeerd, terwijl de gemeente wel veelvuldig heeft gewezen op de subsidieregeling.
    Gelet op deze motivering en het bestaan van de subsidieregeling, heeft het college aan het belang van de aanwijzing een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan de nadelige gevolgen van de aanwijzing voor [appellante].
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    8.       [appellante] heeft aangevoerd dat de woningen aan de [locatie C] en [locatie D] op haar woning lijken. De gemeente wilde ook die woningen op de monumentenlijst plaatsen, maar de bewoners van de woning aan de [locatie D] wilden dat niet en hebben dat aangevochten. Die woning heeft geen monumentale status gekregen, omdat de gemeente geen behoefte had om de strijd aan te gaan. De gemeente meet volgens [appellante] met twee maten.
    Dit eerst op de zitting gedane beroep op gelijkheidsbeginsel, faalt alleen al omdat [appellante] niet met stukken heeft onderbouwd of op andere wijze aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. Weliswaar is de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in het standpunt dat het interieur van het pand nog onder de voorbescherming valt, maar zij heeft het beroep terecht, zij het op onjuiste gronden, ongegrond verklaard. Daarom moet de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hoorn tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hoorn aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sanchit-Premchand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2022
    691
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:47
    1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
    […]
    Erfgoedverordening gemeente Hoorn 2018
    §2. Aanwijzing gemeentelijk monument of beeldbepalend pand
    Artikel 4. Aanwijzing als gemeentelijk monument of beeldbepalend pand
    1. Burgemeester en wethouders kunnen besluiten een (archeologische) zaak, object of terrein, of een deel daarvan, dat van bijzonder belang is voor de gemeente vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde aan te wijzen als gemeentelijk monument of beeldbepalend pand.
    […]
    Artikel 5. Voornemen tot aanwijzing
    1. Een voornemen om toepassing te geven aan artikel 4 wordt door de burgemeester en wethouders schriftelijk bekendgemaakt aan alle zakelijk gerechtigden op de onroerende zaak die vermeld staan in de openbare registers, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Kadasterwet.
    […]
    Artikel 6. Voorbescherming
    1. De bescherming van paragraaf 3 is van overeenkomstige toepassing op het gemeentelijk monument of beeldbepalend pand ten aanzien waarvan een voornemen als bedoeld in artikel 5 is bekendgemaakt.
    2. De voorbescherming, als bedoeld in het eerste lid, vervalt op het moment van inschrijving van de aanwijzing in het gemeentelijk erfgoedregister of op het moment waarop het aanwijzingsbesluit wordt herroepen of door de bestuursrechter wordt vernietigd.
    Artikel 7
    1. Burgemeester en wethouders vragen over het voornemen om toepassing te geven aan artikel 4 advies aan de commissie voor Monumenten en Welstand waarbinnen enkele leden deskundig zijn op het gebied van het erfgoed. De leden van het gemeentebestuur maken geen deel uit van de commissie.
    2. De commissie voor Monumenten en Welstand betrekt in ieder geval de leden die deskundig zijn op het gebied van erfgoed bij het advies.
    3. De commissie voor Monumenten en Welstand brengt binnen acht weken na ontvangst van de adviesaanvraag schriftelijk en goed onderbouwd gemotiveerd advies uit.