ECLI:NL:RVS:2022:2314, Raad van State, 10-08-2022, 202105204/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 vanwege het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Zij verhuurde de woning aan [bedrijf A]. en de woning werd beheerd door [bedrijf B] De gemeente heeft in 2018 en 2019 een aantal meldingen van woonfraude ontvangen over de woning. Naar aanleiding van een onderzoek naar [bedrijf A] in samenwerking met de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. Uit administratief onderzoek is gebleken dat niemand in de basisregistratie personen (hierna: brp) stond ingeschreven op het adres en de woning de bestemming bewoning heeft. Ook is buitendienstonderzoek gedaan en zijn er op 13 december 2018 en 11 maart 2019 twee huisbezoeken geweest.

202105204/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 juni 2021 in zaak nr. 19/6575 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 vanwege het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 31 oktober 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 1 juni 2022, waar [appellante] en haar [echtgenoot] en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Zij verhuurde de woning aan [bedrijf A]. en de woning werd beheerd door [bedrijf B] De gemeente heeft in 2018 en 2019 een aantal meldingen van woonfraude ontvangen over de woning. Naar aanleiding van een onderzoek naar [bedrijf A] in samenwerking met de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. Uit administratief onderzoek is gebleken dat niemand in de basisregistratie personen (hierna: brp) stond ingeschreven op het adres en de woning de bestemming bewoning heeft. Ook is buitendienstonderzoek gedaan en zijn er op 13 december 2018 en 11 maart 2019 twee huisbezoeken geweest. Daarbij hebben toezichthouders van de gemeente vijf personen aangetroffen. Uit hun verklaringen blijkt dat de woning zonder huurcontracten voor kortdurend verblijf is verhuurd aan vijf arbeidsmigranten die werken voor [bedrijf A].
    Het college heeft [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 vanwege een overtreding van het verbod uit artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) gelezen in samenhang met artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening 2016 (hierna: Hv) om een woonruimte zonder vergunning van het college anders dan ten behoeve van bewoning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van woningonttrekking en daarom bevoegd was om de boete op te leggen. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat de overtreding aan [appellante] kan worden toegerekend, omdat zij als eigenaar de verantwoordelijkheid draagt over het gebruik van de woning. Zij heeft ook niet voldaan aan haar verplichtingen als eigenaar door geen afspraken te maken met de beheerder en de huurders. Daarom heeft [appellante] volgens de rechtbank ook niet aannemelijk gemaakt dat de boete moet worden gematigd vanwege een verminderde verwijtbaarheid.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot matiging kunnen leiden, zoals een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht.
    Gronden van het hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat zij niet weet wat zij fout heeft gedaan. De in de woning aangetroffen personen mochten zich van [bedrijf A] niet in de brp laten inschrijven.
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft ingezien dat het college van boeteoplegging had moeten afzien en alleen een waarschuwing had moeten geven of dat de boete had moeten worden gematigd. De boete van € 20.500,00 staat volgens [appellante] niet in verhouding tot de boete die vanwege stalking is opgelegd aan haar ex-partner, die er voor heeft gezorgd dat zij de woning niet zelf bewoont. Bovendien is geen sprake van een ernstige overtreding, was zij niet bekend met de wet- en regelgeving over huisvesting en zijn haar intenties altijd goed geweest.
    Beoordeling van de gronden van het hoger beroep
    Is [appellante] overtreder?
    4.       Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aan de bestemming tot bewoning is onttrokken.
    5.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] kan worden aangemerkt als overtreder. Het college en de rechtbank werpen haar niet tegen dat zij geen goede intenties had. Wat zij heeft fout gedaan, zit in het volgende. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, draagt zij als eigenaar van de woning de verantwoordelijkheid over het gebruik daarvan. En op haar rust een zorgplicht om zich daarover voldoende te informeren. [appellante] heeft niet voldaan aan die zorgplicht. Zij heeft het beheer van de woning uit handen gegeven aan [bedrijf B] en in beperkte mate controle uitgeoefend waar het gaat om klachten van buren. Niet is gebleken dat zij zelf heeft gecontroleerd of de woning in strijd met de Hw en Hv is gebruikt. Dat heeft zij ook niet gedaan na klachten. Verder is niet gebleken dat zij duidelijke afspraken met [bedrijf B] heeft gemaakt over dat gebruik. Zij heeft alleen een huurovereenkomst met [bedrijf A] maar geen beheerovereenkomst met [bedrijf B] gesloten. Dat zij goede bedoelingen had en de woning in beheer heeft gegeven, ontslaat haar niet van haar eigen zorgplicht. Het inschakelen van een vastgoedmakelaar komt namelijk voor haar rekening en risico, zodat het niet-naleven van bepalingen uit de Hw en Hv door de makelaar aan haar moet worden toegerekend (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1598). Bovendien is het de verantwoordelijkheid van [appellante] om op de hoogte te zijn van de geldende wet- en regelgeving ten aanzien van huisvesting (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096). De onbetrouwbaarheid van [bedrijf A] die volgens [appellante] blijkt uit het feit dat [bedrijf A] bewoners vertelde zich niet in te schrijven in de brp, doet ook niet af aan haar verantwoordelijkheid en komt voor haar rekening en risico.
    Moet de boete worden gematigd?
    6.       Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een lagere bestuurlijke boete opleggen, als aannemelijk is dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, op zichzelf genomen al een ernstige overtreding is, maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb, niet aan af. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, dan kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, als deze wordt bestreden, matigen (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1435).
    7.       De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete.
    8.       Wat [appellante] heeft aangevoerd over haar ex-partner, heeft geen verband met de overtreding waarvoor de boete aan haar is opgelegd. Op basis daarvan bestaat daarom geen aanleiding tot matiging.
    9.       [appellante] betoogt verder ten onrechte dat de overtreding van beperkte ernst is. Zoals overwogen onder 6 en in de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403, is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Niet in geschil is bovendien dat het niet gaat om bijvoorbeeld één persoon, maar om vijf aangetroffen personen die in de woning verbleven. Daarnaast zijn er meerdere meldingen van woonfraude gedaan in verband met ondervonden overlast van die personen.
    10.     Ten slotte heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Zoals overwogen onder 5 was [appellante] niet op de hoogte van de Hw en Hv, heeft zij het gebruik van de woning niet zelf gecontroleerd en is niet gebleken van duidelijke afspraken met [bedrijf B].
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    176-898