ECLI:NL:RBOVE:2023:709, Rechtbank Overijssel, 15-02-2023, C/08/279131 / HA ZA 22-104
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Aanbestedingsrecht

Samenvatting: Opzegging Raamovereenkomst levert geen wanprestatie of onrechtmatige daad van de gemeente op.

RECHTBANK Overijssel
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Zaaknummer: C/08/279131 / HA ZA 22-104
    
    
    
      
        Vonnis van 15 februari 2023
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        de coöperatie [Y] U.A., 
      te [vestigingsplaats] ,
      eisende partij,
      hierna te noemen: [eiseres] ,
      advocaat: mr. A.P.W. Tonen te Amsterdam,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        DE PUBLIEKRECHTELIJKE RECHTSPERSOON GEMEENTE DEVENTER, 
      te Deventer,
      gedaagde partij,
      hierna te noemen: de gemeente,
      advocaat: mr. A.C. Beijering-Beck te Zwolle.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - het (tussen)vonnis van 27 juli 2022 waarbij een mondelinge behandeling is bepaald;
      - de akte tot aanvulling van eis en overlegging aanvullende producties (35 t/m 38) van de zijde van [eiseres] ;
      - de pleitaantekeningen van [eiseres] ;
      - de pleitnota van de gemeente; - de mondelinge behandeling van 9 november 2022 waarvan de griffier zittingsaantekeningen heeft gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2.1.
      Kort gezegd draait het in deze zaak om de vraag of de gemeente tegenover [eiseres] wanprestatie heeft gepleegd dan wel onrechtmatig heeft gehandeld door de tussen partijen gesloten “Overeenkomst WMO 2019” op te zeggen. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en zal dat hierna toelichten. Daarvoor zijn de volgende feiten relevant.
      
      
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      3.1.
      
        [eiseres] is een eind 2014 opgerichte coöperatie van zelfstandig werkende zorgprofessionals die werkzaam waren in de gemeenten Zutphen, Deventer, Lochem en Apeldoorn. In april 2020 bestond [eiseres] uit vijf leden en veertien aangesloten zorgverleners. Medeoprichter, lid en enig bestuurder van [eiseres] is mevrouw [X] . [X] is verder sinds mei 2014 eigenaar van de eenmanszaak [Z] .
      
    
    
      3.2.
      In 2015 hebben partijen voor het eerst een dienstverlenings- c.q. raamovereenkomst gesloten om zorg in natura te leveren aan cliënten met een Wmo-indicatie. De meest recente raamovereenkomst WMO 2019 dateerde van 1 januari 2019 (hierna: de Raamovereenkomst). In de Raamovereenkomst is bepaald dat [eiseres] alle diensten zal uitvoeren voortvloeiend uit deze overeenkomst en annexen die betrekking hebben op één of meerdere van de volgende maatwerkvoorzieningen: (1) Persoonlijke ondersteuning, (2) Ondersteuning activiteiten daginvulling, (3) Ondersteuning bij een schoon huis, (4) Regie op het huishouden, (5) Persoonlijke Verzorging, (6) Respijtopvang en (7) Aanvullende diensten.  
      
    
    
      3.3.
      De Raamovereenkomst is stilzwijgend verlengd tot en met 31 december 2020 en luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        
          Artikel 7.	Facturatie en betaling
        
        
          (…).
        
      
    
    
      7.11
      
        
          Indien Gemeenten bij controle en verificatie vaststellen dat ten onrechte bedragen zijn gefactureerd danwel onderscheidenlijk zijn betaald, behouden zij zich het recht voor om deze terug te vorderen dan wel te verrekenen met opvolgende facturen.
        
        
          (…).
        
      
      
      
        
          Artikel 8.	Aanlevering CAK-gegevens
        
      
    
    
      8.1
      
        Contractant is verantwoordelijk voor informatieaanlevering aan het CAK op basis waarvan het CAK een factuur voor de eigen bijdrage kan toesturen aan cliënt. De informatieaanlevering voor de eigen bijdrage moet voldoen aan de normen juistheid, tijdigheid en volledigheid die het CAK stelt aan de gegevensleveringen, contractant is hiervoor verantwoordelijk.
      
    
    
      8.2
      
        Contractant levert uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het iWmo 301 bericht, de door CAK vereiste gegevens van cliënten aan bij het CAK (conform CAK-format en interface en met gebruik van de correcte AGB-code).
      
    
    
      
    
    
      8.4
      
        Voor elke Cliënt gerelateerde opgave op regelniveau waaraan het CAK geen goedkeuring verleent en Gemeenten daarvoor kosten in rekening brengen, is Contractant aan Gemeenten de betreffende door het CAK in rekening gebrachte kosten verschuldigd. Deze kosten worden separaat door Gemeenten in rekening gebracht bij Contractant.
      
    
    
      8.5
      
        Voor elke op cliëntniveau aan Contractant herhaaldelijke verwijtbare onjuiste of onvolledige opgave aan het CAK kunnen Gemeenten besluiten dat Contractant aanvullend aan Gemeenten een bedrag verschuldigd is van € 15,00 op regelniveau. Een en ander laat de overige rechten van de Gemeenten, waaronder het recht op schadevergoeding c.q. ontbinding, onverlet.
      
    
    
      
      
      
      
      
        
          Artikel 11.	Niet-nakoming van de overeenkomst
        
      
    
    
      11.1
      
        Als de geleverde dienstverlening niet voldoet aan de gestelde eisen in de overeenkomst, kunnen Gemeenten eisen dat Contractant voor zijn eigen rekening en risico zo spoedig mogelijk zorg draagt voor nakoming op een zodanige wijze dat alsnog wordt voldaan aan alle eisen.
      
    
    
      11.2
      
        Als Contractant in gebreke wordt gesteld, kan er direct een verbeterplan worden gevraagd. De ingebrekestelling wordt schriftelijk verstuurd aan de Contractant en daarin wordt een redelijke termijn opgenomen om alsnog de verplichtingen na te komen. Deze termijn heeft het karakter van een fatale termijn.
      
    
    
      11.3
      
        
          Indien er een verbeterplan wordt gevraagd, dient het verbeterplan vertrouwenwekkende maatregelen te bevatten. Tijdens de herstelperiode, zoals gedefinieerd in het verbeterplan, kan Contractant geen dienstverlening starten voor cliënten die op de wachtlijst van Contractant staan dan wel voor geheel nieuwe cliënten.
        
        
          (…).
        
      
      
      
        
          Artikel 12.	Beëindiging van de Overeenkomst
        
        
          (…).
        
      
    
    
      12.2
      
        
          Deze overeenkomst kan door de Gemeenten zonder gerechtelijke tussenkomst en zonder tot enige vorm van compensatie en/of schadevergoeding gehouden te zijn, met in acht name van artikel 13 en een opzegtermijn van 1 maand, geheel of gedeeltelijk per aangetekende brief worden beëindigd indien:
        
        
          a. Contractant twee maanden na opdracht tot verbetering dienstverlening op basis van een verbeterplan niet heeft voldaan aan de gemaakte afspraken in dat verbeterplan.
        
        
          (…).
          
        
        Bij de Raamovereenkomst is een aantal bijlagen (waaronder Annex 2 en Annex 3) gevoegd.
      
      
    
    
      3.4.
      Op 22 mei 2017 heeft GGD IJsselland het “rapport van het toezichtbezoek aan [Y] te [vestigingsplaats] ” uitgebracht waarin – kort gezegd – is geconcludeerd dat niet aan alle gestelde wettelijke (kwaliteits-)eisen wordt voldaan.
      
    
    
      3.5.
      Begin 2019 is de sociale recherche/toezichthouder WMO van de gemeente een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de zorgverlening door [eiseres] . In dat kader zijn cliënten, medewerkers van de gemeente en [X] als bestuurder van [eiseres] gehoord. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een rapport van 16 juli 2019. Daarin is geconcludeerd dat [eiseres] niet heeft voldaan aan een aantal voorwaarden uit de Raamovereenkomst op grond waarvan de gemeente is geadviseerd om [eiseres] in gebreke te stellen en een verbeterplan te vragen.
      
    
    
      3.6.
      Bij brief van 2 oktober 2019 heeft de gemeente [eiseres] in gebreke gesteld op de grond dat de rechtmatigheid van de door [eiseres] geleverde zorg onvoldoende is. Daarbij is [eiseres] – aan de hand van een tijdspad – in de gelegenheid gesteld om met betrekking tot (1) kwaliteit op cliëntniveau, (2) medezeggenschap, (3) declaraties, (4) bejegening van cliënten, (5) geschakelde dienstverlening, (6) actuele ledenlijst en (7) huurovereenkomsten binnen een termijn van een maand een verbeterplan te maken en de definitieve versie daarvan uiterlijk 1 november 2019 bij de gemeente aan te leveren. De gemeente heeft de fatale termijn van twee maanden waarbinnen de verbetermaatregelen op basis van het verbeterplan moeten worden uitgevoerd, verlengd tot 2 februari 2020 en daarna opnieuw tot 6 maart 2020.
      
    
    
      3.7.
      Nadat [eiseres] diverse keren haar verbeterplan na bespreking met de gemeente had aangepast, heeft de gemeente bij brief van 15 april 2020 de Raamovereenkomst per 16 mei 2020 opgezegd. De gemeente heeft de opzegging gebaseerd op artikel 12.2 sub a van de Raamovereenkomst en heeft daaraan drie verwijten ten grondslag gelegd. 
      
    
    
      3.8.
      Bij brief van 25 mei 2020 heeft [eiseres] de gemeente gesommeerd tot nakoming van de Raamovereenkomst en de gemeente aansprakelijk gesteld voor de door haar geleden schade. 
      
    
    
      3.9.
      Bij brief van 9 juni 2020 heeft de gemeente deze sommatie naast zich neergelegd en iedere aansprakelijkheid afgewezen.
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
    
      4.1.
      
        
          [eiseres] vordert – na eiswijziging – dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
        (1) voor recht zal verklaren dat de gemeente wanprestatie heeft gepleegd, althans onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld:
      
      - door de ingebrekestelling te doen uitgaan zonder dat zij daarvoor goede gronden had;
      - door het verbetertraject en daardoor de cliëntenstop onnodig lang te laten duren zonder dat zij daarvoor goede gronden had;
      - door het ten onrechte laten ontstaan en onnodig lang laten voortbestaan van een negatief beeld van [eiseres] bij andere verwijzers (jeugd) en bij andere gemeenten dan gedaagde, door deze ingebrekestelling en het aansluitende (langdurige) onderzoek, waardoor de omvang van de verwijzingen naar [eiseres] substantieel is verminderd;
      - door de Raamovereenkomst op te zeggen zonder dat zij daarvoor goede gronden had, althans dat de gemeente misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid door de ingebrekestelling op deze gronden te doen uitgaan en langdurig te laten voortbestaan en de Raamovereenkomst op deze gronden op te zeggen;
      
        (2) de gemeente zal veroordelen om alle door [eiseres] als gevolg van deze ten onrechte gegeven ingebrekestelling, de onnodig lange duur van het onderzoek en de ten onrechte gedane opzegging geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat, te vergoeden;
        (3) de gemeente zal veroordelen in de proceskosten.
      
      
    
    
      4.2.
      De gemeente voert verweer. De gemeente concludeert tot afwijzing van de vorderingen van [eiseres] , met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [eiseres] in de kosten van deze procedure.
      
    
    
      4.3.
      Op de stellingen van partijen zal de rechtbank hierna, voor zover nodig voor de beoordeling van het geschil, nader ingaan.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      5.1.
      
        Aan de (tussentijdse) opzegging van de Raamovereenkomst van 15 april 2020 heeft de gemeente de volgende verwijten aan het adres van [eiseres] ten grondslag gelegd:
        (1) [eiseres] heeft in strijd met artikel 8 van de Raamovereenkomst de CAK-gegevens niet juist, tijdig en/of volledig aangeleverd;
        (2) [eiseres] heeft in strijd met artikel 7.11 van de Raamovereenkomst declaraties voor (individuele) begeleiding ingediend;
        (3) [eiseres] heeft in strijd met de artikelen 2E.1 en 2E.2 van Annex 3 van de Raamovereenkomst cliënten onjuist bejegend.
        Volgens de gemeente heeft [eiseres] vervolgens niet binnen een daarvoor gestelde (en verlengde) termijn een verbeterplan aangeleverd dat voldeed aan de daaraan te stellen eisen en evenmin de noodzakelijke verbeteringen doorgevoerd. 
        De rechtbank zal de hiervoor genoemde verwijten afzonderlijk beoordelen.
      
      
      
        
          Ad (1) Ten aanzien van de CAK-gegevens
        
      
      
    
    
      5.2.
      
        [eiseres] stelt zich onder meer op het standpunt dat de gemeente niet heeft onderbouwd dat zij artikel 8 van de Raamovereenkomst heeft geschonden.
      
    
    
      5.3.
      De gemeente heeft aangevoerd dat [eiseres] , ondanks dat zij daarop eerder op 17 februari 2017 en 2 juni 2017 is aangesproken, in december 2019 en januari 2020 opnieuw niet heeft voldaan aan de ingevolge artikel 8 van de Raamovereenkomst op haar rustende verplichting om tijdig en volledig informatie aan te leveren aan het CAK. Het CAK heeft deze gegevens nodig om een factuur voor de eigen bijdrage te kunnen toesturen aan cliënten. Volgens de gemeente heeft [eiseres] eind 2019 96 ‘regels’ open laten staan. De gemeente stelt dat het CAK door deze tekortkoming van [eiseres] kosten bij haar in rekening heeft gebracht waardoor zij schade heeft geleden, reden waarom zij op 10 december 2019 met toepassing van de artikelen 8.4 en 8.5 van de Raamovereenkomst aan [eiseres] een factuur van € 3.120,00 heeft verstuurd.
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de gemeente haar standpunt dat [eiseres] in strijd heeft gehandeld met artikel 8 van de Raamovereenkomst voldoende heeft toegelicht met de 
        e-mail van 13 december 2019 en de daarbij gevoegde Excel sheet (zie producties 18 en 32 van [eiseres] ). Uit deze sheet blijkt om welke regels het gaat en daarin zijn ook de bsn-nummers vermeld. Voor [eiseres] was het daarom eenvoudig herleidbaar om welke cliënten het ging. Op 16 december 2019 hebben partijen onder meer over dit punt gesproken. [eiseres] heeft toen aangegeven dat voor sommige cliënten geen sprake is van een eigen bijdrage. Daarop heeft de gemeente bij e-mail van 18 december 2019 geantwoord dat dit niet aan [eiseres] is om te beoordelen maar aan het CAK en dat [eiseres] alle door haar geleverde zorguren aan het CAK moet doorgeven (“Aanleveren van geleverde ondersteuning is van toepassing op alle cliënten.”). 
        
          [eiseres] was contractueel verplicht tot aanlevering van gegevens aan het CAK. Dat [eiseres] hiermee ook bekend verondersteld mag worden, volgt niet alleen uit de overeenkomst en de omstandigheid dat zij al jaren werkzaam was als zorgaanbieder, maar ook uit het feit dat [eiseres] hierop in 2017 al eerder is gewezen en ook in december 2019 op is geattendeerd. Daarnaast staat vast dat de gemeente heeft benadrukt dat van [eiseres] werd verwacht dat zij de gegevens van alle cliënten aanlevert aan het CAK en dat het niet aan [eiseres] is om te beoordelen of er sprake is van een eigen bijdrage. Uit de brief van 13 december 2019 volgt dat er op dat moment nog 96 regels openstaan. Van deze 96 regels heeft [eiseres] er volgens de gemeente vervolgens nog 47 ingevuld en 49 opengelaten. Dit heeft de gemeente onderbouwd aan de hand van haar brieven van 7 februari 2020, 4 maart 2020 en 15 april 2020. Niet gebleken is dat [eiseres] daarop inhoudelijk heeft gereageerd.  
      
    
    
      5.5.
      Nu [eiseres] enkel heeft gesteld dat haar eigen administratie de conclusies van de gemeente niet ondersteunt maar dat niet aan de hand daarvan heeft aangetoond, moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen dat [eiseres] niet uiterlijk op de fatale datum van 6 maart 2020 (alsnog en volledig) heeft voldaan aan haar verplichting tot informatieaanlevering aan het CAK als bedoeld in artikel 8 van de Raamovereenkomst. [eiseres] is daarom op dit punt tegenover de gemeente tekortgeschoten. Het eerste verwijt is dus terecht.
      
    
    
      5.6.
      De stelling van [eiseres] dat in een aantal gevallen het ontbreken van de door de gemeente af te geven Wmo-beschikkingen de oorzaak van de vertraging in het doen van opgave was geweest, treft geen doel. Artikel 8.2 van de Raamovereenkomst bepaalt immers dat [eiseres] uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het iWmo 301 bericht (waarin de NAW-gegevens van de cliënt en de indicatiegegevens staan vermeld) de door CAK vereiste gegevens van cliënten bij het CAK aanlevert. [eiseres] heeft niet gesteld dat zij dit bericht ten aanzien van de hiervoor genoemde 49 regels niet van de gemeente heeft ontvangen. Bovendien heeft de gemeente bij e-mail van 15 januari 2020 [eiseres] gewezen op de afspraak dat, als [eiseres] onbekend is met de beschikking, deze door de cliënt bij de gemeente kan worden opgevraagd (zie productie 38 van [eiseres] ). 
      
    
    
      5.7.
      Anders dan [eiseres] betoogt, is van een onbelangrijk verwijt geen sprake. Daartoe overweegt de rechtbank dat [eiseres] met haar handelwijze de invordering van de eigen bijdrage bij haar cliënten door het CAK heeft gefrustreerd – en daarmee de bekostiging van de ondersteuning die aan de cliënten van [eiseres] werd geboden – waardoor bovendien een aantal cliënten met zogenaamde stapelfacturen werd geconfronteerd.
      
    
    
      5.8.
      
        [eiseres] heeft ook nog aangevoerd dat het verwijt betreffende de CAK-gegevens geen deel uitmaakt van de ingebrekestelling van 2 oktober 2019, zodat de opzegging van de Raamovereenkomst daar niet op kan worden gebaseerd. Nu de gemeente bij brief van 18 december 2019 [eiseres] heeft gewezen op deze tekortkoming en haar bij brief van 7 februari 2020 (opnieuw) de gelegenheid tot herstel heeft geboden middels het verbeterplan, is de rechtbank van oordeel dat de gemeente daarmee overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 11.1 en 11.2 van de Raamovereenkomst heeft gehandeld. 
      
    
    
      5.9.
      Het voorgaande betekent dat het standpunt van [eiseres] ten aanzien van de CAK-gegevens niet slaagt. 
      
      
        
          Ad (2) Ten aanzien van de declaraties
        
      
      
    
    
      5.10.
      
        [eiseres] heeft vervolgens gesteld dat de verwijten die de gemeente heeft gemaakt ten aanzien van de declaraties onterecht zijn en niet kunnen dienen ter onderbouwing van de opzegging. 
      
    
    
      5.11.
      
        De gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat [eiseres] uren heeft gedeclareerd voor individuele begeleiding die niet geleverd is. Daartoe heeft de gemeente aangevoerd dat [eiseres] ten aanzien van in ieder geval twee cliënten – te weten: mevrouw [A] en mevrouw [B] – een sportactiviteit in groepsverband heeft georganiseerd, terwijl deze cliënten een maatwerkvoorziening “persoonlijke ondersteuning” hadden. Volgens de gemeente kan de activiteit sporten in groepsverband niet als individuele begeleiding worden aangemerkt, omdat het bij die maatwerkvoorziening moet gaan om 
        1-op-1 begeleiding. Daarbij heeft de gemeente zich gebaseerd op de omschrijving van de maatwerkvoorzieningen in Annex 2 van de Raamovereenkomst. Bij brief van 25 april 2022 heeft de gemeente ter zake uit hoofde van onverschuldigde betaling een bedrag van 
        € 52.232,40 van [eiseres] teruggevorderd. 
      
      
    
    
      5.12.
      
        [eiseres] heeft hiertegen ingebracht dat zij ten aanzien van cliënte [B] pas individuele begeleiding heeft gedeclareerd nadat voor haar dagbesteding was geïndiceerd. Ten aanzien van cliënte [A] meent [eiseres] dat de gemeente zich baseert op een onjuiste uitleg van het begrip “individuele begeleiding”. Volgens [eiseres] heeft het wezenlijk verschil tussen individuele begeleiding en groepsbegeleiding te maken met het doel dat met de betreffende begeleiding wordt beoogd. Daarbij is niet relevant hoeveel mensen bij de betreffende activiteit aanwezig zijn maar of er met die activiteit wordt gewerkt naar de in het ondersteuningsplan van de cliënt geformuleerde doelen. Gelet op de doelen die voor cliënten [A] en [B] zijn geformuleerd stelt [eiseres] zich op het standpunt dat voor beide cliënten de door haar aangeboden en geleverde sportactiviteit in groepsverband als individuele begeleiding moet worden aangemerkt. In dit verband wijst [eiseres] erop dat de gemeente in de persoon van de heer [C] (medewerker Sociaal Team) vanaf het begin met deze wijze van invulling bekend was. 
      
    
    
      5.13.
      De rechtbank overweegt ten aanzien van cliënte [B] dat [eiseres] heeft gesteld dat zij haar declaratie vóór de opzegging van de Raamovereenkomst heeft aangepast nadat voor deze cliënte – na bezwaar – alsnog een indicatie voor dagbesteding is afgegeven. Daartegen heeft de gemeente aangevoerd dat het sporten specifiek voor cliënte [A] (zie hierna) was toegestaan vanwege haar bijzondere situatie maar dat dit niet gold voor cliënte [B] die aanspraak maakte op dagbesteding waar sporten niet onder viel. [eiseres] heeft dit niet gemotiveerd weersproken, zodat de rechtbank daarvan uitgaat.
      
    
    
      5.14.
      
        Ten aanzien van cliënte [A] stelt de rechtbank vast dat partijen van mening verschillen over de uitleg en/of reikwijdte van het begrip “persoonlijke ondersteuning” of, zoals partijen dat noemen, “individuele begeleiding”. In Annex 2 van de Raamovereenkomst zijn de maatwerkvoorzieningen omschreven. De maatwerkvoorziening “Persoonlijke ondersteuning” kent drie categorieën: licht, basis en basis plus. Vast staat dat cliënte [A] door de gemeente was geïndiceerd met persoonlijke ondersteuning basis plus. De rechtbank is van oordeel dat reeds uit de benaming en de aard van deze maatwerkvoorziening volgt dat het om 1-op-1 begeleiding gaat en dat de activiteit sporten in groepsverband zich daarmee niet verhoudt. Dit geldt temeer nu het psychologische en dus persoonlijke begeleiding betrof. De stelling van [eiseres] dat [C] op de hoogte was van – en daarmee (stilzwijgend) instemde met – de wijze waarop zij ten aanzien van cliënte [A] praktische invulling gaf aan de geïndiceerde maatwerkvoorziening “Persoonlijke ondersteuning” vindt geen steun in de door de gemeente als productie 18 overgelegde 
        e-mailcorrespondentie. Daaruit valt juist op te maken dat [C] de activiteit sporten in groepsverband (met minimale begeleiding) geen persoonlijke ondersteuning basis plus vindt en dat de indicatie van cliënte [A] daarom zal worden aangepast. 
      
      
    
    
      5.15.
      Mede in aanmerking genomen dat [eiseres] naar eigen inzicht en zonder overleg met de gemeente ten aanzien van cliënte [A] voor drie uur sporten in groepsverband één uur individuele begeleiding heeft gedeclareerd, volgt naar het oordeel van de rechtbank uit het voorgaande dat [eiseres] voor cliënten [A] en [B] ten onrechte bedragen heeft gedeclareerd voor het leveren van persoonlijke ondersteuning respectievelijk dagbesteding. [eiseres] heeft daarmee in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 7.11 van de Raamovereenkomst. Ook het tweede verwijt is dus terecht. Van opzettelijk frauduleus handelen door [eiseres] is de rechtbank overigens niet gebleken. Het betreft hier immers een meningsverschil tussen partijen over de invulling van de maatwerkvoorziening “Persoonlijke ondersteuning”, waarvan [eiseres] kennelijk niet bereid was om haar zorgverlening aan te passen in de door de gemeente gewenste vorm.
      
      
        
          Ad (3) Ten aanzien van de bejegening van cliënten
        
      
      
    
    
      5.16.
      Het derde verwijt, dat de gemeente heeft genoemd bij haar opzegging en door [eiseres] wordt bestreden, ziet op de bejegening van cliënten door [eiseres] . 
      
    
    
      5.17.
      De gemeente heeft aangevoerd dat [eiseres] een contraproductieve handelwijze hanteerde door (voornamelijk) in de kennismakingsgesprekken met cliënten verkeerde verwachtingen te scheppen die de gemeente niet kon waarmaken. Volgens de gemeente zou [eiseres] daardoor wantrouwen bij en afhankelijkheid van de cliënten in de hand werken. Dit laatste strookt niet met de uitgangspunten van de Wmo en de Raamovereenkomst (zelfredzaamheid en participatie). Volgens de gemeente is alleen zij tot indicatiestelling bevoegd en moet een zorgaanbieder als [eiseres] zich enkel tot de uitvoering van de geïndiceerde zorg beperken. Ter onderbouwing van haar standpunt dat [eiseres] cliënten onjuist heeft bejegend heeft de gemeente verwezen naar het rapport van 16 juli 2019 (zie 3.5), een verklaring van een medewerker, het stroomschema van [eiseres] , de onderhuurovereenkomst tussen de partner van [X] en cliënten, het niet tijdig en volledig aanleveren van de CAK-gegevens met stapelfacturen tot gevolg en het niet bieden van (persoonlijke) ondersteuning waar cliënten aanspraak op maakten. 
      
    
    
      5.18.
      
        [eiseres] heeft allereerst aangevoerd dat zij het rapport van 16 juli 2019 pas heeft ontvangen, nadat de gemeente de Raamovereenkomst had opgezegd. Daarnaast wijst [eiseres] erop dat de gemeente met betrekking tot dit rapport geen hoor en wederhoor heeft toegepast. Volgens [eiseres] moet het rapport daarom buiten beschouwing worden gelaten. Voorts betwist [eiseres] , bij gebrek aan wetenschap, dat haar houding en communicatie richting cliënten in strijd zijn met de (omgangs-)regels zoals die in de artikelen 2E.1 en 2E.2 van Annex 3 van de Raamovereenkomst zijn geformuleerd. 
      
    
    
      5.19.
      De rechtbank is van oordeel dat de gemeente het door haar gemaakte (derde) verwijt dat [eiseres] cliënten onjuist heeft bejegend niet (mede) op het rapport van 16 juli 2019 kan baseren. Daartoe overweegt de rechtbank dat [X] als bestuurder van [eiseres] weliswaar in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek in 2019 over de door de gemeente gemaakte verwijten is gehoord, maar dat de gemeente dit rapport niet ter kennisneming aan [eiseres] heeft toegezonden en [eiseres] bovendien niet in de gelegenheid heeft gesteld om daarop te reageren. Pas een jaar later heeft [eiseres] het rapport van 16 juli 2019 via een bezwarenprocedure ontvangen. Daarbij heeft de gemeente – met uitzondering van de verklaring van [X] – alle gespreksverslagen en verklaringen geanonimiseerd en daarin diverse passages zwart gelakt (zie productie 11 van [eiseres] ). [eiseres] kan zich daardoor niet adequaat verweren. Het argument van de gemeente dat zij dit heeft gedaan om de privacy van cliënten en medewerkers van de gemeente te beschermen, maakt dat niet anders. Ditzelfde geldt voor de door de gemeente als productie 5 overgelegde verklaring van één van haar medewerkers. Deze verklaring is anoniem en niet ondertekend en zal daarom, net als het rapport van 16 juli 2019, door de rechtbank buiten beschouwing worden gelaten.
      
    
    
      5.20.
      Hoewel de tekst van het stroomschema van [eiseres] (“intakegesprek”) en de onderhuurovereenkomst tussen de partner van [X] en cliënten (waarin wonen en zorg aan elkaar zijn gekoppeld) indicaties kunnen vormen die het standpunt van de gemeente ondersteunen, is dat onvoldoende om te kunnen concluderen dat [eiseres] afhankelijkheid van de cliënten in de hand werkte. Bij die beoordeling gaat het immers om de feitelijke invulling van het intake- c.q. kennismakingsgesprek met de cliënt. De gemeente heeft met enkel het stroomschema onvoldoende onderbouwd dat [eiseres] tijdens dat gesprek verwachtingen wekte ten aanzien van de indicatie van zorguren. Buiten de verwijzing naar het rapport van 16 juli 2019 heeft zij onvoldoende concrete omstandigheden aangevoerd waaruit dat blijkt. Verder blijkt uit de e-mail van de gemeente van 18 november 2019, derhalve vóór de opzegging, dat het koppelbeding in de onderhuurovereenkomst conform de wens van de gemeente is geschrapt (zie productie 16 van [eiseres] ). 
      
    
    
      5.21.
      Dat neemt niet weg dat uit de tekortkomingen van [eiseres] met betrekking tot de informatieaanlevering aan het CAK en de declaraties ook kan worden afgeleid dat [eiseres] niet heeft voldaan aan de randvoorwaarden als het gaat om de communicatie tussen [eiseres] en cliënt en de daarmee beoogde resultaten als bedoeld in artikel 2E.2 van Annex 3 van de Raamovereenkomst. Door haar handelwijze heeft [eiseres] haar cliënten immers blootgesteld aan de kans op stapelfacturen en heeft zij haar cliënte [A] niet de juiste maatwerkvoorziening aangeboden. Dit kan ook onder bejegening van cliënten worden geschaard. Al met al had de gemeente met de geconstateerde toerekenbare tekortkomingen terzake de CAK-gegevens en de hiervoor besproken declaraties voldoende gronden om met toepassing van artikel 11 van de Raamovereenkomst een ingebrekestelling te sturen en om een verbeterplan te vragen.
      
      
        
          Verbeterplan
        
      
      
    
    
      5.22.
      
        [eiseres] heeft zich op het standpunt gesteld dat er nooit overeenstemming is bereikt over een verbeterplan, zodat de gemeente artikel 12.2 sub a niet aan haar opzegging ten grondslag kon leggen. De gemeente heeft aangevoerd dat [eiseres] , ook na herhaald verlengen van de termijn, niet een verbeterplan heeft aangeleverd dat voldeed aan de eisen en evenmin de noodzakelijke verbeteringen heeft doorgevoerd. Bij gebreke van een verbeterplan was [eiseres] in verzuim en was de gemeente bevoegd om de Raamovereenkomst te beëindigen, aldus de gemeente. 
      
    
    
      5.23.
      Niet in geschil tussen partijen is dat [eiseres] geen verbeterplan heeft ingeleverd dat aan de eisen van de gemeente voldeed. Ook niet na herhaald met elkaar daarover te hebben gesproken en de termijn voor indiening meerdere malen is verlengd. [eiseres] heeft niet gemotiveerd aangevoerd waarom haar (aangepaste) verbeterplan redelijkerwijs wel aan de daaraan te stellen eisen voldeed. Zij heeft enkel betoogd dat de gemeente een niet bestaand probleem wilde oplossen en voorkomen en dat van [eiseres] niet kon worden verlangd daar een voorstel voor te doen.
      
    
    
      5.24.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente geen onredelijke eisen gesteld ten aanzien van het verbeterplan. Daarvoor kan worden verwezen naar hetgeen over de CAK-gegevens en de declaraties voor individuele begeleiding is overwogen. Mede gelet op de uitgangspunten van de Wmo, te weten de bevordering van participatie en zelfredzaamheid, dient de gemeente er op toe te zien dat de zorgaanbieders deze kernwaarden naleven. Geconcludeerd wordt dat de communicatie tussen de gemeente en [eiseres] over de inhoud van het verbeterplan bijzonder moeizaam is verlopen en dat [eiseres] , tegen de wens van de gemeente in, heeft volhard in haar standpunt over de uitleg van de maatwerkvoorziening en haar bejegening van (potentiële) cliënten. [eiseres] heeft in deze procedure niet kunnen aantonen dat deze volharding terecht was. Vastgesteld kan worden dat [eiseres] er niet in is geslaagd om in haar verbeterplan voldoende vertrouwenwekkende voorstellen te doen en rekening te houden met de verwachtingen van de gemeente. [eiseres] heeft niet binnen de laatst gestelde termijn een verbeterplan opgeleverd dat aan de redelijke eisen van de gemeente voldeed. Gelet op de in dit vonnis besproken toerekenbare tekortkomingen stond het de gemeente vervolgens vrij om de Raamovereenkomst te beëindigen. Hoewel aan [eiseres] kan worden toegegeven dat artikel 12.2 naar de letter een situatie vereist waarin sprake is van een niet naleven van een goedgekeurd verbeterplan, brengt een redelijke uitleg evenwel mee dat daaronder ook de meer duidelijke variant moet worden verstaan, te weten de situatie waarin geen geaccordeerd verbeterplan is opgeleverd. Overigens komt daar nog bij dat de gemeente ook op grond van de wet bevoegd was om de overeenkomst te beëindigen (artikel 6:265 BW). 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      5.25.
      De rechtbank komt tot de slotsom dat de verwijten die de gemeente [eiseres] heeft gemaakt grotendeels terecht zijn waardoor [eiseres] tegenover de gemeente toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen voortvloeiende uit de Raamovereenkomst. [eiseres] is als gevolg hiervan in verzuim komen te verkeren. De gemeente was daarom gerechtigd om [eiseres] in gebreke te stellen en een verbeterplan te vragen. Nu het vervolgens door [eiseres] ingediende verbeterplan onvoldoende vertrouwenwekkende maatregelen bevatten, ook nadat de gemeente de fatale termijn tweemaal had verlengd, was de gemeente bevoegd om de Raamovereenkomst (met inachtneming van een opzegtermijn van een maand) op te zeggen. Van het onnodig laten voortduren van het verbetertraject en cliëntenstop is niet gebleken. Wanprestatie of onrechtmatig handelen aan de zijde van de gemeente is gelet op het voorgaande niet aan de orde. Dit geldt ook voor het (subsidiaire) standpunt van [eiseres] dat de gemeente misbruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt. Dit betekent dat de gevorderde verklaring voor recht moet worden afgewezen. Aan de vraag of [eiseres] door de gemeentelijke opzegging van de Raamovereenkomst schade heeft geleden en, zo ja, wat de omvang hiervan is, komt de rechtbank niet toe. De gevorderde schadevergoeding, op te maken bij staat, moet daarom eveneens worden afgewezen.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      5.26.
      
        [eiseres] is de partij die ongelijk krijgt en zij zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. Tot aan dit vonnis worden de proceskosten aan de zijde van de gemeente als volgt vastgesteld:
      - griffierecht		€    676,00
      - salaris advocaat	€ 1.126,00 (2 punten x tarief € 563,00)
      Totaal			€ 1.802,00
      
    
    
      5.27.
      De gevorderde nakosten en wettelijke rente zullen, op de hierna te melden wijze, worden toegewezen.
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      6.1.
      wijst de vorderingen van [eiseres] af,
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot dit vonnis vastgesteld op € 1.802,00, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over dit bedrag met ingang van veertien dagen na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,
      
    
    
      6.3.
      veroordeelt [eiseres] in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 163,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [eiseres] niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 85,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de nakosten met ingang van veertien dagen na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,
      
    
    
      6.4.
      verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.N. Bartels en in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2023. (PS)