ECLI:NL:RBDHA:2023:1745, Rechtbank Den Haag, 16-02-2023, 21/2327 en 21/2329
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vanwege toeristische verhuur (Airbnb) in strijd met het bestemmingsplan; beginselplicht tot handhaving; verweerder heeft omgevingsvergunning voor afwijken bestemmingsplan kunnen weigeren; beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 21/2327 en 21/2329
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers
    gemachtigde: mr. I.C.M. Janssen,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gouda, verweerder
    gemachtigde: R. Oosterhuis.
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij], te [woonplaats].
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 februari 2019 (het primair besluit 1) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 16 maart 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aanvraag voor een omgevingsvergunning van eisers afgewezen.
    
    
    
      Bij het besluit van 4 februari 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 4 februari 2021 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op de zitting van 6 januari 2023 is het beroep van eisers, waarvoor door de rechtbank twee dossiers zijn aangemaakt, behandeld. [eiser 1] en haar gematigde waren aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij was aanwezig.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eisers zijn eigenaar van het pand aan de [adres 1] [nummer] te [plaats], dat zij exploiteren ten behoeve van toeristische verhuur en Airbnb. Zij wonen zelf aan de [adres 2] te [plaats]. 
    
    2. Verweerder heeft na klachten en een handhavingsverzoek van omwonenden aan eisers een last onder dwangsom opgelegd tot het beëindigen van het recreatief nachtverblijf, en het beëindigd houden daarvan. 
    
    3. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit tot opleggen van de last onder dwangsom. Eisers hebben daarnaast ‘voor zover vereist’ een (legaliserende) aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning ingediend. 
    
    4. Verweerder heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit zowel de beslissing tot oplegging van een last onder dwangsom als de beslissing tot weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd. 
    
    5. De derde-partij, woonachtig nabij de betreffende woning, schaart zich achter het standpunt van verweerder. 
    
    6. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    7. De rechtbank zal het beroep van eisers tegen de beide besluiten gelet op de nauwe verwevenheid in samenhang beoordelen. Dat betekent dat de rechtbank zal beoordelen of sprake is van procesbelang, en zo ja, of sprake is van strijd met het bestemmingsplan, en zo ja, of het gelijkheidsbeginsel, danwel het vertrouwensbeginsel zich verzet tegen het opleggen van een last onder dwangsom, en voorzover dit niet het geval is, of verweerder van handhaving af had moeten zien nu verweerder gehouden was de aangevraagde (legaliserende) omgevingsvergunning af te geven, en zo nee, of handhaving overigens onevenredig zou zijn.  
    
    8. Procesbelang
    
    
      8.1
      De rechtbank volgt verweerder niet in zijn betoog dat eisers geen procesbelang meer hebben, omdat hen inmiddels een omgevingsvergunning voor de splitsing van de woning in appartementen is verleend. Eisers hebben ter zitting toegelicht dat ze de woning in de eerste plaats willen verhuren en indien dat niet mogelijk is, dan deze zouden willen splitsen in appartementen. Zij willen beide opties open houden. De rechtbank is van oordeel dat eisers daarom belang hebben bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. 
      
      
        
          9. Strijd met het bestemmingsplan?
        
      
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
      
        Het betreffende perceel heeft op basis van het bestemmingsplan ‘Binnenstad West’ (het bestemmingsplan) de bestemming ‘gemengd’. Ingevolge artikel 4.1, onder a.7, zijn de aangewezen gronden ter plaatse onder andere bestemd voor ‘wonen’. 
      
      
    
    
      9.1
      De rechtbank begrijpt dat tussen partijen in geschil is of het gebruik ter plaatse moet worden aangemerkt als ‘wonen’.  
      
    
    
      9.2
      Naar het oordeel van de rechtbank kan de exploitatie-vorm zoals door eisers ter plaatse doorgevoerd niet worden aangemerkt als wonen. Het gebruik is immers toeristisch van aard en mist daarmee de voor wonen kenmerkende duurzaamheid. 
    
    
      9.3
      Het gebruik is mitsdien strijdig met het bestemmingsplan. 
      
      
        
          10. Gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      10.1
      Verweerder was gelet op het strijdige gebruik, in samenhang met de klachten en het handhavingsverzoek, in beginsel verplicht over te gaan tot handhaving. De rechtbank merkt in dit verband op dat eiseres ter zitting heeft erkend dat zij wat de overlast betreft eerder in had moeten grijpen, maar dat zij door persoonlijke omstandigheden daartoe niet, althans onvoldoende in staat was. Aan deze beginselplicht van verweerder kan een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel en/of het vertrouwensbeginsel in de weg staan.
      
    
    
      10.2
      De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel als volgt. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder in vergelijkbare gevallen niet is overgegaan op handhaving. Eisers hebben evenwel nagelaten om te onderbouwen dat voor de door hen genoemde adressen sprake is van vergelijkbare gevallen. Zo is door eisers niet benoemd of ten aanzien van de genoemde adressen ook sprake was van klachten, laat staan van verzoeken tot handhaving. Ook overigens hebben eisers niet onderbouwd dat het voor de betreffende adressen geldende planologische regime vergelijkbaar is met het pand aan de [adres 1]. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet.    
      
    
    
      10.3
      De rechtbank overweegt ten aanzien van het vertrouwensbeginsel als volgt. De rechtbank constateert dat eisers in hun beroepschrift geen beroep doen op dit beginsel, anders dan in de bezwaarprocedure. De rechtbank zal op dit punt dan ook geen uitspraak doen. De rechtbank overweegt evenwel, mede gelet op het feit dat het vertrouwensbeginsel ter zitting wel ter sprake is gekomen, ten overvloede dat in het licht van de betwisting door verweerder niet gebleken is van een toezegging zijdens verweerder zoals door eisers is gesteld. Ook overigens is ter zitting voldoende aannemelijk geworden dat de betreffende ambtenaar, waarvan eisers stellen dat deze een mondelinge toezegging zou hebben gedaan, in het mediation-traject waaraan eisers deelnamen functioneerde als gespreksleider, zodat diens eventuele uitspraken reeds daarom niet aan verweerder toe te rekenen zijn. 
      
    
    
      10.4
      Het gelijkheidsbeginsel staat dus niet in de weg aan handhaving zijdens verweerder.  
      
      
        
          11. Omgevingsvergunning ter legalisatie?	
        
      
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
      
        Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan een omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op kort gezegd een project dat geheel of gedeeltelijk gebruik in strijd is met het bestemmingsplan behelst, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 1.35 (‘horecabedrijf) van het bestemmingsplan zijn de gronden met aanduiding ‘horeca tot en met categorie 5’ bestemd voor onder meer een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf al dan niet gecombineerd met een café en/of restaurant. Hieronder worden in ieder geval begrepen: hotels, pensions en overige logiesverstrekkers.
      
    
    
      11.1
      De rechtbank overweegt onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 9.3, dat voor afgifte van de door eisers aangevraagde omgevingsvergunning een ontheffing van de bepalingen van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wabo noodzakelijk is. De rechtbank dient derhalve te beoordelen of verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het door eisers aangevraagde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
      11.2
      Verweerder heeft voor de bestuurlijke afweging ten aanzien van de goede ruimtelijke ordening de horecanota, paragraaf 2.3, als toetsingskader gehanteerd. De horecanota voorziet in gebiedsprofielen voor de wenselijkheid van horeca-inrichtingen. Ter plaatse is horeca tot en met categorie 5 voorzien van een ‘+’. Verweerder heeft hierin echter, anders dan eisers voorstaan, geen reden gezien de aanvraag in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening te achten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het aangevraagde gebruik niet valt onder de definitie van ‘horeca tot en met categorie 5’. Daarbij acht verweerder de wijziging ingrijpend, nu het om het recreatief nachtverblijf van het gehele pand gaat, en daarmee het voorgenomen gebruik niet meer ondergeschikt is aan de woonbestemming. Tot slot acht verweerder het niet wenselijk dat een woning aan de woningvoorraad wordt onttrokken.
      
    
    
      11.3
      Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de bedoelde horeca, waaronder hotel, pension en Bed&Breakfast over het algemeen beschikt over een receptie-functie, danwel in het geval van Bed&Breakfast van toezicht door de ter plaatse woonachtige uitbaters, op grond waarvan in categorie 5 geen overlast wordt verwacht.
      
    
    
      11.4
      De rechtbank constateert dat de uitleg van de term ‘logiesverstrekker’ uit de toelichting op de categorie 5 van horeca-inrichtingen tussen partijen in geding is. De rechtbank merkt in dit verband op dat de toelichting op alle categorieën een aanduiding van de te verwachten overlast bevat. De mate van de te verwachten overlast is derhalve een medebepalend criterium. De rechtbank acht dit beleid redelijk.
      
    
    
      11.5
      De rechtbank overweegt dat de beschrijving van categorie 5 vermeldt dat over het algemeen horeca van categorie 5 geen overlast veroorzaakt. Mede gelet op de toelichting zijdens verweerder is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag van eisers, waarbij wordt voorzien in kortdurende verhuur aan groepen zonder dat in het pand ofwel een receptie, danwel toezicht door eigenaar-bewoners, aanwezig is in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, nu het aangevraagde gebruik de toegestane verwachte mate van overlast overschrijdt. Hieraan doet naar het oordeel van de rechtbank niet af dat thans geen sprake meer is van overlast danwel klachten, nu de rechtbank dit ziet in het licht van de aan eisers opgelegde last onder dwangsom. 
      
    
    
      11.6
      De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder aan de afwijzing van de gevraagde vergunning tevens ten grondslag heeft mogen leggen dat de afwijking niet kleinschalig is, nu deze voor het gehele pand geldt, en het bestemmingsplan voor de (enkel)bestemming ‘gemengd’ de ruimere functiemogelijkheden met name voorziet voor de begane grond, maar voor de overige verdiepingen de nadruk op de woonfunctie legt. 
      
      
    
    
      11.7
      De rechtbank acht de motivering zijdens verweerder voor zover de afwijzing van de omgevingsvergunning is gebaseerd op een mogelijke onttrekking van de woning aan het woningbestand niet ter zake. Dit betreft immers geen ruimtelijk beoordelingspunt. Daarbij is ook overigens gebleken dat verweerder ter zake geen restrictief beleid voert. 
      
    
    
      11.8
      De rechtbank komt gelet op het bovenstaande tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid de aanvraag van eisers tot een legaliserende omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. 
      
      
        
          12. Evenredigheid
        
      
      
    
    
      12.1
      De rechtbank constateert dat geen concreet zicht op legalisatie bestond, en ook het gelijkheidsbeginsel zich niet verzet tegen handhaving van de overtreding van de bepalingen van het bestemmingsplan. Daarbij merkt de rechtbank op dat ter zitting door verweerder is gesteld en door eisers erkend, dat ook het nieuwe beleid van verweerder geen zicht geeft op legalisatie van het door eisers voorgestane gebruik. Immers, in het nieuwe beleid wordt kleinschalige verhuur voor kortdurend verblijf - maximaal 2 kamers aan maximaal 4 personen – uitsluitend in de eigen woning toegelaten
      
    
    
      12.2
      De rechtbank overweegt gelet op het voorgaande dat verweerder een beginselplicht tot handhaving heeft behoudens het geval dat handhavend optreden overigens onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van feiten of omstandigheden die met zich brengen dat in het specifieke geval van eisers van handhavend optreden af moest worden gezien. 
      
      
        
          13. Conclusie
        
      
      
    
    
      13.1
      De rechtbank concludeert dat verweerder terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd en de aanvraag voor een omgevingsvergunning af heeft kunnen wijzen. Het beroep tegen de bestreden besluiten is mitsdien ongegrond. 
      
    
    
      13.2
      Geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.G. Meeder, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F. Janmaat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.