ECLI:NL:RBNHO:2023:270, Rechtbank Noord-Holland, 19-01-2023, 20/6726
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek om handhaving op grond van de Wet natuurbescherming ten aanzien van tien veehouderijen. Onderdelen bemesten en beweiden. Referentiesituatie. Verweerder heeft zich niet op het standpunt kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden en/of het beweiden van vee door de veehouderijen significante gevolgen heeft en dat voor die onderdelen geen vergunningplicht geldt. Voor de tien veehouderijen kan de referentiesituatie voor de percelen die die veehouderijen bemesten en/of beweiden niet worden vastgesteld.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 20/6726, HAA 20/6727, HAA 20/6728, HAA 20/6729, HAA 20/6730, HAA 20/6731, HAA 20/6732, HAA 20/6733, HAA 20/6734 en HAA 20/6742
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2023 in de zaken tussen
    
    1. [eiseres], te [vestigingsplaats 1] , 
    2. [eiseres 2] U.A., te [vestigingsplaats 1] ,
    
      eiseressen
      (gemachtigde: mr. V. Wösten),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (verweerder)
    (gemachtigden: mr. S.J. van Winzum en mr. R.D. Reinders).
    
    
      Als derde-partijen nemen deel aan het geding:
    
    1. [bedrijfsnaam 1] B.V., uit [vestigingsplaats 2] (in HAA 20/6728),
    2. [maatschap], uit [vestigingsplaats 2] (in HAA 20/6730),
    3. [bedrijfsnaam 2], uit [vestigingsplaats 3] (in HAA 20/6731), en
    4. [vereniging], uit [vestigingsplaats 5] (in HAA 20/6742).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluiten van 5 november 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder verzoeken om handhaving van eiseressen afgewezen. 
    
    
    
      Bij op 19 of 24 november 2020 verzonden besluiten (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 9 december 2022 tegelijk met de beroepszaak geregistreerd onder het nummer HAA 17/5037 op zitting behandeld. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam 1] , mr. [naam 2] , mr. [naam 3] en [naam 4] . Verder zijn voor derde-partij sub 2 verschenen [naam 4] en [naam 5] en voor derde-partij sub 3 [naam 6] . 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    1. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder opdragen nieuwe besluiten op de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 
    De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Zij zal eerst de feiten en omstandigheden schetsen (r.o. 3). Daarna zal zij de bestreden besluiten beoordelen (r.o. 4) en vervolgens de aanvullende motivering van verweerder in het verweerschrift (r.o. 5). Afsluitend zal de rechtbank een oordeel geven over het terugbetalen van het griffierecht en het vergoeden van de door eiseressen gemaakte proceskosten (r.o. 6). 
    
    
      
        Wet- en regelgeving
      
    
    2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      3.1
      Bij brieven van 17 oktober 2018 hebben eiseressen verweerder verzocht handhavend op te treden tegen tien veehouderijen in Noord-Holland. Volgens eiseressen beschikken de veehouderijen ten onrechte niet over een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de onderdelen bemesten en beweiden. 
      
    
    
      3.2
      Bij de primaire besluiten heeft verweerder de verzoeken van eiseressen afgewezen op de grond dat emissies vanwege bemesten en beweiden in artikel 2 van de Verordening Natura 2000 gebieden Noord-Holland zijn vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Eiseressen hebben bij brieven van 14 december 2018 bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. De bezwaarschriften zijn in handen gesteld van de Hoor- en adviescommissie (de commissie). 
      
    
    
      3.3
      Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een uitspraak gedaan over beweiden en bemesten (ECLI:NL:RVS:2019:1604; Programma Aanpak Stikstof-uitspraak) en daarin geoordeeld dat de hiervoor genoemde vrijstelling van de vergunningplicht onverbindend is.
      
    
    
      3.4
      Op 8 oktober 2020 heeft de commissie verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, geadviseerd de bezwaren gedeeltelijk gegrond te verklaren. Verweerder heeft vervolgens, deels in afwijking van het advies van de commissie, bij de bestreden besluiten de afwijzing van de handhavingsverzoeken gehandhaafd.
      
      
        
          Beoordeling van de bestreden besluiten
        
      
      
      
        
          Standpunt eiseressen
        
      
    
    
      4.1
      Eiseressen stellen zich op het standpunt dat de veehouderijen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet beschikken over een vergunning voor de onderdelen bemesten en beweiden. 
      
      
        Wat betreft bemesten kan volgens eiseressen een vergunningplicht gelden als mest wordt uitgereden binnen de veehouderijen en de bedrijfsvoering sinds de referentiedatum is gewijzigd of niet onafgebroken is voortgezet geweest. Bij het vaststellen van de referentiesituatie voor bemesten mag volgens eiseressen niet worden uitgegaan van de maximaal mogelijke emissies en wat de meest strenge norm is. Het feitelijke gebruik moet worden vastgesteld op basis van administratiegegevens die de Meststoffenwet verlangt bij te houden en landbouwtellingen. Die gegevens heeft verweerder niet betrokken. Verweerder heeft volgens eiseressen ten onrechte aangenomen dat mestaanwendingsnormen steeds exact zijn toegepast en nooit zijn overschreden. Alleen een agrarische bestemming in een bestemmingsplan geeft volgens eiseressen nog geen toestemming voor bemesten. Daarvoor is noodzakelijk dat sprake is van grondgebonden bedrijfsvoering. Van belang is ook dat de percelen op de referentiedatum onderdeel uitmaakten van de bedrijfsvoering en door wie werd bemest. Anders kan overal worden bemest en is sprake van een apart project, waardoor het onderscheid tussen intern en extern salderen in de knel komt. Beweiden kan ook onmogelijk plaatsvinden zonder graasland. Voor graasland is grasgroei en daarmee bemesting nodig. Op percelen waar zowel wordt bemest ten behoeve van grasgroei als wordt beweid zijn de emissie categorieën bemesten en beweiden daarom niet te splitsen. Deze moeten daarom als één project worden aangevraagd. Om te kunnen beoordelen of sprake is van een vergunningplicht vanwege bemesten is volgens eiseressen inzicht nodig in de hoeveelheden mest die zijn uitgereden, de cultuurgronden waarop de mest is uitgereden, de ligging van die percelen ten opzichte van Natura 2000-gebieden en depositieberekeningen van de feitelijke actuele bedrijfsvoering van emissies vanwege bemesten. Verweerder heeft hiernaar geen onderzoek verricht. 
      
      
      
        Wat betreft beweiden stellen eiseressen zich op het standpunt dat een natuurvergunning ook altijd betrekking moet hebben op emissies als gevolg van beweiden als een vergunningplicht geldt voor de stalemissies, omdat de emissies vanwege beweiden daarmee onlosmakelijk verbonden zijn. Juist omdat de hoogte van emissies vanwege beweiden moet worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een vergunningplicht, bestrijden eiseressen dat de totale emissies daadwerkelijk lager zijn als het vee wordt beweid. De rekensom die verweerder in de bezwaarfase in dit kader heeft opgesteld is volgens eiseressen namelijk niet verifieerbaar (omdat een wetenschappelijke onderbouwing ervan ontbreekt) en onjuist (omdat het eiwitgehalte van het veevoer niet is betrokken en het niet gaat om bedrijfsemissies, maar om bedrijfsdeposities). Volgens eiseressen moet worden vastgesteld op welke percelen gedurende welke periode en voor welke duur beweiding plaatsvindt. Ook van belang is volgens hen of het aantal beweide koeien is toegenomen ten opzichte van de referentiedatum. De emissies vanwege beweiden zijn afhankelijk van specifieke bedrijfsomstandigheden, zoals grondsoort, intensiteit van beweiding en voermanagement. Er kan niet van een algemeen toepasbare emissiefactor worden uitgegaan. 
        De commissie Remkes heeft met het “Tussentijds rapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek” van 19 december 2019 (het Tussentijds rapport) geen passende beoordeling opgesteld aan de hand waarvan geconcludeerd kan worden dat geen vergunning nodig is voor bemesten en beweiden, aldus eiseressen.
      
      
      
        
          Standpunt verweerder 
        
      
    
    
      4.2
      
        Verweerder stelt zich in de bestreden besluiten op het standpunt dat geen vergunningplicht voor bemesten geldt indien uit objectieve gegevens blijkt dat geen sprake is van toename van stikstofemissies ten opzichte van de referentiesituatie. Dan zijn immers significante gevolgen wegens bemesten uitgesloten. Volgens verweerder is sprake van een reductie van stikstofemissie wegens bemesten vanwege de aanscherping van hoeveelheden stikstof per gewas, strengere aanwendingsnormen en gewijzigde technieken. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar het Tussentijds rapport en een brief van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 18 februari 2020 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 334, nr. 49). Volgens verweerder is er geen aanleiding te veronderstellen dat bedrijfsspecifieke situaties, waarin sprake kan zijn van een stikstofemissie die hoger is dan in de referentiesituatie, zich voordoen nu hij geen kennis heeft van verandering van het grondgebruik, zo is verder in de bestreden besluiten vermeld.
        Volgens verweerder neemt de depositie van stikstof van het houden van vee in de stal en bemesten daarnaast gezamenlijk af als beweiding plaatsvindt in vergelijking met de situatie waarbij koeien op stal staan en mest wordt uitgereden. Ook bij beweiding dicht bij Natura 2000 gebieden. Omdat beweiden überhaupt niet tot een toename leidt van stikstof leidt beweiden ook niet tot een toename van depositie ten opzichte van de referentiesituatie die van toepassing was voor de vergunning. Ook in dit kader verwijst verweerder naar het Tussentijds rapport en de brief van het ministerie van LNV. 
        Uit een nadere beschouwing van de veehouderijen, zoals opgenomen in een brief van 8 juni 2020, blijkt dat op individuele basis geen toename van stikstof zal optreden als gevolg van beweiden, zo is verder in de bestreden besluiten vermeld. 
      
      
      
        
          De beoordeling van de gevolgen van het bemesten en beweiden
        
      
    
    
      4.3
      
        De Afdeling heeft in haar uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, later bevestigd bij onder meer haar uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3884, uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee worden beoordeeld (r.o. 13-23.1). Daarin is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit de uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan én die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat laatste wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum is in beginsel 10 juni 1994. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
        Verder volgt uit de uitspraak van 12 oktober 2022 dat voor gronden die vóór de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland zijn toegestaan, de referentiesituatie van bemesten gelijk is aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
        De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen heeft als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. De Afdeling voegt daar aan toe dat significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.	
      
      
      
        
          De argumenten van eiseressen tegen het beoordelingskader van r.o. 4.3
        
      
    
    
      4.4
      De argumenten die eiseressen in hun beroepschriften aanvoeren, en die in de kern inhouden dat niet intern gesaldeerd kan worden met emissies van bemesten, dat aan een planologisch regime geen referentiesituatie kan worden ontleend, dat voor het bepalen van de referentiesituatie betekenis toekomt aan het feitelijke gebruik van de percelen, en dat in ieder geval de emissies van het weiden en bemesten moeten worden berekend om de gevolgen daarvan te kunnen beoordelen, heeft de Afdeling besproken in de uitspraak van 12 oktober 2022. In de uitspraak van 21 december 2022 heeft de Afdeling overwogen dat deze argumenten haar geen aanleiding geven voor bijstelling van het onder 4.3 weergegeven kader voor de vaststelling van de referentiesituatie en de beoordeling van de gevolgen van het weiden en bemesten als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. De rechtbank ziet in de genoemde argumenten van eiseressen ook geen aanleiding voor het bijstellen van het onder 4.3 weergegeven kader. 
      
    
    
      4.5
      Eiseressen hebben op zitting in reactie op de uitspraak van 12 oktober 2022 naar voren gebracht dat een referentiesituatie die ontleend wordt aan een planologisch regime en begrensd wordt door een stikstofgebruiksnorm een fictie creëert die voorbijgaat aan de werkelijkheid. De stikstofgebruiksnorm is volgens eiseressen een aanwendingsnorm die niets zegt over de feitelijke hoeveelheid uitgereden mest en de daarmee gepaard gaande emissie. Veehouderijen kunnen bij de bemesting onder de aanwendingsnorm blijven, maar die norm kan, in strijd met de mestregelgeving, ook worden overschreden. Verweerder kan tegen overtredingen van de Meststoffenwet niet handhavend optreden, die bevoegdheid is uitsluitend toebedeeld aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Verder wordt bij de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee volgens eiseressen ten onrechte aangenomen dat ongeacht de hoeveelheid vee die wordt beweid en de beweidingsduur, de emissies daarvan lager zijn dan bij volledig bemesten.
      
    
    
      4.6
      
        De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 december 2022 overwogen ook in deze argumenten van eiseressen geen aanleiding te zien voor bijstelling van het onder 4.3 weergegeven kader. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat een referentiesituatie wordt ontleend aan wat is toegestaan en niet aan in hoeverre of in welke mate een toestemming is of wordt benut. Daarbij past dat de referentiesituatie wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm die in de mestregelgeving is opgenomen. Dat verweerder niet het bevoegde gezag is voor de naleving van de Meststoffenwet, betekent niet dat voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie niet uitgegaan kan worden van wat maximaal op grond van deze wet mag. Verder ziet de Afdeling in wat eiseressen aanvoeren over mogelijke verschillen in beweidingsintensiteit (hoeveelheid vee per hectare) en beweidingsduur (meer dan 720 uur) geen aanleiding om aan te nemen dat, anders dan in 
        r.o. 26.5 van de uitspraak van 12 oktober 2022 is overwogen, een berekening van de emissie van het weiden en bemesten nodig is, als het weiden of bemesten plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. Niet valt in te zien, zo overweegt de Afdeling, dat de redenen die in r.o. 26.5 van de uitspraak van 12 oktober 2022 zijn genoemd waarom een berekening van de emissies in dat geval achterwege kan blijven, niet opgaan voor beweiden in algemene zin, ongeacht de exacte beweidingssituatie. De rechtbank ziet geen grond voor een ander oordeel. 
      
      
      
        
          De bestreden besluiten in het licht van het beoordelingskader van r.o. 4.3
        
      
    
    
      4.7
      Verweerder heeft zijn standpunt in de bestreden besluiten dat voor de veehouderijen voor de onderdelen bemesten en beweiden geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist uitsluitend gebaseerd op het Tussentijds rapport en de brief van LNV en een verwijzing daarnaar in zijn algemeenheid. Verweerder heeft in de bestreden besluiten niet overeenkomstig het beoordelingskader, genoemd in r.o. 4.3, een referentiesituatie voor bemesten en/of beweiden voor de veehouderijen vastgesteld. Alleen al daarom heeft verweerder zich in de bestreden besluiten niet op het standpunt kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden en/of het beweiden van vee door de veehouderijen significante gevolgen heeft en dat voor die onderdelen geen vergunningplicht geldt. De bestreden besluiten zijn in strijd met de vereiste zorgvuldigheid genomen en berusten niet op een deugdelijke motivering. 
      
    
    
      4.8
      De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten komen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      4.9
      De rechtbank zal in het hierna volgende bezien of er aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten geheel of gedeeltelijk in stand blijven. 
      
      
        
          Beoordeling aanvullende motivering in het verweerschrift
        
      
      
      
        
          Bijlagen bij het verweerschrift
        
      
    
    
      5.1
      Blijkens het verweerschrift, dat is voorzien van een aantal bijlagen, heeft verweerder nader onderzoek verricht naar de referentiesituatie voor bemesten en beweiden van de veehouderijen naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. 
      
    
    
      5.2
      Eiseressen hebben de rechtbank ter zitting verzocht de bijlagen bij het verweerschrift wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. De bijlagen zijn volgens hen in een laat stadium ingediend en omvangrijk van aard. Het is onredelijk van hen te verlangen dat zij uiterlijk op zitting op de bijlagen reageren. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank zal de bijlagen bij het verweerschrift niet buiten beschouwing laten, omdat zij het indienen daarvan niet in strijd acht met de goede procesorde. Verweerder heeft het verweerschrift met bijlagen veertien dagen voor de zitting bij de rechtbank ingediend en daarmee op zichzelf binnen de termijn van uiterlijk tot tien dagen voor de zitting als bedoeld in artikel 8:58, eerst lid, van de Awb. De bijlagen vormen weliswaar een omvangrijk geheel, maar zijn volgens een bepaald stramien opgebouwd dat voor alle tien de veehouderijen gelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het bestuderen van de bijlagen voor eiseressen zo onevenredig veel tijd kostte dat zij niet voldoende de gelegenheid hebben gehad de bijlagen voorafgaand aan de zitting te bestuderen en daarop uiterlijk ter zitting te reageren. Bovendien is in de tekst van het verweerschrift op inzichtelijke wijze toegelicht wat er in de bijlagen is vermeld. Daarbij komt dat verweerder het verweerschrift met bijlagen niet heel veel eerder heeft kunnen indienen dan hij heeft gedaan, omdat hij eerst op 12 oktober 2022 -  de datum waarop de Afdeling uitspraak heeft gedaan - wist wat hij nader diende te onderzoeken en dat onderzoek vanwege de omvang ervan tijdrovend van aard was.  
      
      
        
          De aanvullende motivering in het verweerschrift in het licht van het beoordelingskader van r.o. 4.3
        
      
      
        5.4.1
        
          Verweerder heeft naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 nader onderzoek verricht naar de referentiesituatie voor bemesten en beweiden van de veehouderijen en van de resultaten daarvan in het verweerschrift verslag gedaan. Verweerder heeft allereerst aan de hand van de Gecombineerde opgave, kadastrale gegevens en luchtfoto’s de percelen in kaart gebracht die de veehouderijen in gebruik hebben. Daarna heeft verweerder in samenwerking met de betrokken gemeenten per perceel gekeken naar het vigerende bestemmingsplan en de daarin opgenomen planregels en beoordeeld of het weiden van vee en het bemesten van gronden hierop op dit moment zonder beperkingen is toegestaan. Ook heeft verweerder aan de hand van de oude bestemmingsplannen onderzocht of het weiden van vee en het bemesten van gronden op de percelen ook op de vroegste referentiedatum van 10 juni 1994 was toegestaan. 
          Uit het overzicht, dat in de bijlagen bij het verweerschrift is opgenomen, volgt volgens verweerder dat agrarisch gebruik op de percelen van de veehouderijen thans én op de vroegste referentiedatum van 10 juni 1994 zonder enige beperking was toegestaan. Hetzij omdat voor het perceel een agrarische bestemming gold en geldt, hetzij omdat agrarisch gebruik op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Er zijn volgens verweerder geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de percelen niet al sinds jaar en dag – voor de vroegste referentiedatum en daarna – feitelijk in agrarisch gebruik zijn geweest. Ook zijn er geen aanknopingspunten die erop wijzen dat de planologische toestemming op een perceel is vervallen in de periode tussen de vroegste referentiedatum en het vigerende bestemmingsplan. Steekproefsgewijs heeft verweerder hiernaar bij twee van de tien veehouderijen nader onderzoek gedaan. Uit dat onderzoek blijkt volgens verweerder dat de percelen die worden bemest op de vroegste referentiedatum inderdaad feitelijk agrarisch in gebruik waren en dat agrarisch gebruik onverkort en zonder enige beperking is toegestaan. De conclusie is volgens verweerder dan ook dat op de percelen van de veehouderijen een maximale referentiesituatie voor bemesten rust. Eiseressen hebben, aldus verweerder, in hun handhavingsverzoeken slechts in algemene zin gesteld dat de veehouderijen bemesten en/of beweiden, maar zij hebben in hun handhavingsverzoek noch in enig stuk daarna een concreet perceel aangewezen waarvoor planologische toestemming zou ontbreken of waar het perceel niet op de vroegste referentiedatum agrarisch zou worden gebruikt. Laat staan dat eiseressen hiervoor een begin van bewijs hebben geleverd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onderzoek dat hij heeft uitgevoerd en dat al zeer uitvoerig, tijdrovend en arbeidsintensief is geweest, in een dergelijke situatie zou moeten volstaan. Verweerder verwijst in dit verband, ter vergelijking, onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587.
          Omdat volgens verweerder op de percelen van de veehouderijen een maximale referentiesituatie voor bemesten van toepassing is en er – bij afwezigheid van een begin van bewijs van het tegendeel – van mag worden uitgegaan dat de veehouderijen zich houden aan de stikstofgebruiksnormen uit de Meststoffenwet- en regelgeving, kan volgens verweerder worden geconcludeerd dat de referentiesituatie niet wordt overschreden en dat voor de onderdelen bemesten en beweiden geen vergunningplicht geldt. Verweerder stelt dat hij dan ook terecht van handhavend optreden heeft afgezien.
        
        
      
      
        5.4.2
        Eiseressen hebben ter zitting aangevoerd dat het door verweerder uitgevoerde onderzoek niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Eiseressen bestrijden verder dat het op hun weg zou liggen om een begin van bewijs te leveren. Verweerder moet de referentiesituatie vaststellen. Dat heeft verweerder niet gedaan. De aanvullende motivering in het verweerschrift kan daarom volgens eiseressen de afwijzing van de handhavingsverzoeken niet dragen. 
        
      
      
        5.5.1
        De rechtbank overweegt als volgt. 
        
      
      
        5.5.2
        
          Uit r.o. 4.3 volgt dat de eerste voorwaarde om aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten te kunnen ontlenen is dat voor de gronden vanaf de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. 
          In bijlage 2 bij het verweerschrift is een overzicht opgenomen van de tien veehouderijen. Onder het kopje “oude bestemmingsplannen” is bij alle veehouderijen vermeld “geen afwijkingen gevonden”. In bijlage 4 is ten aanzien van veehouderij [bedrijfsnaam 3] (zaak HAA 20/6734) en in bijlage 5 is ten aanzien van derde-partij sub 2 (zaak HAA 20/6730) de naam van het/de oude, in 1994, geldende bestemmingsplan(nen) genoemd, alsmede de toen ter plaatse vigerende bestemming(en). Voor de overige acht veehouderijen ontbreken gegevens over het planologisch regime op de referentiedatum. In acht van de tien zaken kan dan ook niet worden vastgesteld, althans is niet inzichtelijk gemaakt, dat voor de gronden van die veehouderijen vanaf de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. Reeds hierom kan voor acht van de tien veehouderijen de referentiesituatie voor de percelen die die veehouderijen bemesten en/of beweiden niet worden vastgesteld.
        
        
      
      
        5.5.3
        
          Uit r.o. 4.3 volgt dat de tweede voorwaarde, om aan het planologisch regime de referentiesituatie te kunnen ontlenen, is dat de gronden voor de referentiedatum ook daadwerkelijk werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op de referentiedatum (10 juni 1994) als landbouwgrond in gebruik waren.
          Verweerder heeft steekproefsgewijs, namelijk alleen voor veehouderij [bedrijfsnaam 3] (bijlage 4) en derde-partij sub 2 (bijlage 5), aan de hand van luchtfoto’s gecontroleerd of de gronden van deze twee veehouderijen voor de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. Naar het oordeel van de rechtbank is dit onderzoek afdoende en heeft verweerder hiermee ten aanzien van deze twee veehouderijen voldoende inzichtelijk en daarmee aannemelijk gemaakt dat de gronden van deze veehouderijen op de referentiedatum werden bemest. Eiseressen hebben dit niet betwist.
        
        
      
      
        5.5.4
        
          Over de omvang van de referentiesituatie geldt dat in de situatie dat op de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan, de referentiesituatie wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, indien het planologische regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toestaat. Staat het planologische regime dat laatste niet toe, dan wordt de referentiesituatie voor bemesten begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. 
          Verweerder heeft ter zitting erkend dat hij ten aanzien van veehouderij [bedrijfsnaam 3] en derde-partij sub 2  niet heeft onderzocht of op de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. Verweerder heeft evenmin onderzocht of sinds 2006 tot nu op de gronden het gebruik als grasland planologisch is toegestaan. Verweerder heeft aangenomen dat dit zo is. Volgens hem ligt het op de weg van eiseressen het tegendeel met een begin van bewijs aannemelijk te maken. 
          De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Uitgangspunt in handhavingszaken is blijkens de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3602, dat het in beginsel aan het bevoegd gezag is om naar aanleiding van een verzoek om handhaving onderzoek te doen naar de gestelde overtreding. Alleen in bijzondere situaties kan van de verzoeker om handhaving een begin van bewijs van de gestelde overtreding worden gevergd alvorens een verplichting tot (nader) onderzoek voor het bevoegd gezag ontstaat. Van een bijzondere situatie die te vergelijken is met de situatie in de uitspraak van 7 november 2018 is in dit geval geen sprake. Op verweerder rust dan ook de plicht om te onderzoeken of sprake is van de gestelde overtreding. Gelet op het stringente toetsingskader van de Wnb moet op basis van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten dat bemesten van gronden en/of het beweiden van vee door de veehouderijen significante gevolgen heeft. Het luistert dan ook nauw de referentiesituatie nauwkeurig vast te stellen. Het doen van aannames en steekproeven door verweerder valt daarmee niet te verenigen, ook niet als het (zoals in dit geval) gaat om een groot aantal zaken en daarmee om een omvangrijk onderzoek. Daar komt bij dat eiseressen hun verzoeken om handhaving hebben ingediend toen bemesten en beweiden nog vergunningplichtige activiteiten waren op grond van de Wnb. Voor het vaststellen van die vergunningplicht was niet van belang of de gronden voor de vroegste referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. Het is ook daarom in dit geval aan verweerder om te controleren of is voldaan aan de voorwaarden om de referentiesituatie voor bemesten en/of beweiden, met inachtneming van het meermaals genoemde beoordelingskader, te kunnen vaststellen. 
          Gelet op het voorgaande staat ook voor de veehouderijen [bedrijfsnaam 3] en derde-partij sub 2 niet vast wat voor de percelen die die veehouderijen bemesten en/of beweiden de referentiesituatie is.
        
        
      
      
        5.5.5
        Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich op grond van de voorhanden zijnde gegevens in het verweerschrift daarom niet op het standpunt kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden en/of het beweiden van vee door de veehouderijen significante gevolgen heeft. 
        
      
    
    
      5.6
      De rechtbank ziet daarom geen aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten in stand te laten. De rechtbank zal verweerder opdragen nieuwe besluiten op de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
      
      
      
        
          Griffierecht en proceskosten
        
      
    
    
      6.1
      Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen in elk van de zaken het door hen betaalde griffierecht van € 354,00 vergoedt (in totaal € 3.540,00 (10 x € 354,00)).
      
    
    
      6.2
      De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseressen gemaakte proceskosten in beroep. In al deze tien zaken heeft dezelfde gemachtigde gelijkluidende stukken ingediend. Ook zijn de zaken gelijktijdig ter zitting behandeld. Deze tien zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten in beroep daarom als één zaak beschouwd, waaraan met toepassing van het bepaalde in C2 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. Dit komt neer op een vergoeding van in totaal € 2.511,00 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1,5). Dit bedrag dient te worden verdeeld over de tien zaken. Dit betekent dat verweerder in elk van de zaken aan eiseressen een bedrag van € 251,10 moet vergoeden.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten;
    - draagt verweerder op nieuwe besluiten op de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    - draagt verweerder op in elke zaak het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseressen te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in elke zaak in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 251,10.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2023.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet natuurbescherming
      
    
    
    
      Artikel 2.7 (zoals dat luidt sinds 1 januari 2020)
    
    2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2	     
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 7:12	 
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…).
    
    
      Artikel 8:58	
    
    1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.