ECLI:NL:RBROT:2023:1422, Rechtbank Rotterdam, 23-02-2023, AWB-22_4000
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Aanvraag op grond van de voorziening Tijdelijke Ondersteuning voor Noodzakelijke Kosten (TONK) toegekend. Verweerder was niet gehouden een hogere tegemoetkoming te verstrekken. Regeling niet onverbindend.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/4000
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2023 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te Voorburg, eiser,
    (gemachtigde: mr. W.J.A. Vis)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder,
      (gemachtigde: mr. N. Mustafic).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de toekenning door verweerder van een uitkering op grond van de voorziening Tijdelijke Ondersteuning voor Noodzakelijke Kosten (TONK).
    
    
    
      Het door eiser bij de rechtbank Den Haag ingestelde beroep is voor verdere afhandeling doorgezonden aan de rechtbank Rotterdam.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
    
    
    
      Na de zitting heeft verweerder, conform de ter zitting gemaakte afspraak, stukken ingediend die ontbraken in het dossier (het besluit van 22 juli 2021, het op 9 augustus 2021 door eiser gemaakte bezwaar en aanvullende bezwaar van de gemachtigde van eiser van 21 juli 2021).
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Eiser heeft op 28 april 2021 een aanvraag gedaan op grond van de TONK. In zijn aanvraag heeft eiser aangegeven dat hij werkzaam is als geluidstechnicus in de evenementenbranche en vanwege de coronacrisis veel inkomsten is misgelopen. De woonlasten van zijn woning aan de [adres] te Voorburg (de woning) bedragen € 1.419,46 per maand (waarvan € 328,35 aan hypotheekrente, € 556,52 aan hypotheekaflossing en € 80,- aan kosten Vereniging van Eigenaren (VvE), inclusief opstalverzekering).
    
    2. Verweerder heeft bij besluit van 30 april 2021 de aanvraag met ingang van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021 toegekend tot een bedrag van € 264,19 per maand. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
    3. Hangende dat bezwaar heeft verweerder op 22 juli 2021 het besluit van 30 april 2021 ingetrokken en een nieuw besluit genomen. Met dit besluit van 22 juli 2021 heeft verweerder besloten aan eiser een tegemoetkoming op grond van de TONK toe te kennen met ingang van 1 januari 2021 tot en met 30 september 2021 tot een bedrag van € 247,69 per maand. Het verschil tussen de bedragen heeft te maken met het feit dat in bezwaar is gebleken dat het gezin van eiser uit vier personen bestaat in plaats van drie. Tegen dit bezwaar heeft de gemachtigde van eiser (aanvullend) bezwaar gemaakt.
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    4. Verweerder heeft het bestreden besluit van 8 september 2021 gebaseerd op het advies van de commissie voor bezwaarschriften. Verweerder heeft het door eiser gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat de woning voor wat betreft het gasverbruik wordt aangemerkt als een flat in plaats van een tussenwoning. Hierdoor komt de tegemoetkoming voor het gasverbruik uit op € 60,17 in plaats van € 40,17 per maand. De tegemoetkoming over de periode van 1 juli 2021 tot en met 30 september 2021 is nader vastgesteld op een bedrag van in totaal € 248,95 per maand, waarbij in voor eiser gunstige zin (weer) is uitgegaan van een driepersoonshuishouden. Voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021 heeft verweerder besloten de eerder toegekende hogere vergoeding van € 264,19 per maand te handhaven in verband met het verbod van reformatio in peius. In verband hiermee zijn de door eiser in bezwaar gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 534,- (1 punt) vergoed. 
    
    5. De bezwaren van eiser tegen het niet toekennen van een tegemoetkoming voor de maandelijkse hypotheekaflossing en de VvE-bijdrage zijn ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich, in navolging van de commissie voor bezwaarschriften, onder verwijzing naar regel 4 van de Beleidsregels Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten Leidschendam-Voorburg 2021 (de Beleidsregels), op het standpunt gesteld dat de maandelijkse hypotheekaflossing en de VvE-bijdrage (uitgezonderd de opstalverzekering) niet in aanmerking komen voor een tegemoetkoming op grond van de Beleidsregels.
    
    
      
        Het beroep
      
    
    6. Het beroep van eiser richt zich uitsluitend tegen het niet toekennen van een tegemoetkoming voor de maandelijkse hypotheekaflossing.
    
    
      6.1.
      Eiser betoogt dat de rijksoverheid een groot geldbedrag (€ 260 miljoen) aan de gemeenten ter beschikking heeft gesteld om huishoudens te ondersteunen die door de corona-omstandigheden te maken hebben met een onvoorzienbare en onvermijdelijke terugval in hun inkomen, en die daardoor noodzakelijke kosten niet meer kunnen voldoen en waarvoor andere regelingen niet of onvoldoende soelaas bieden. Die regeling moet volgens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ruimhartig worden toegepast. De Beleidsregels van verweerder zijn veel te krap geformuleerd en doen daarmee geen recht aan de oproep de regeling ruimhartig toe te passen. De Beleidsregels dienen door de rechter exceptief te worden getoetst. Eiser verwijst daarbij naar de conclusie van de advocaten-generaal Wattel en Widdershoven over de evenredigheidstoets (ECLI:NL:RVS:2021:1468). Nu de maandelijks aflossingen van de hypotheek niet worden meegenomen in de uitkering, slechts de meerkosten van de nutsvoorzieningen in aanmerking worden genomen en de hardheidsclausule beperkt is, kunnen de Beleidsregels volgens eiser de toets van rechtmatigheid niet doorstaan. Eiser wijst er daarbij op dat de inkomensterugval in zijn gezin in de orde van 80% lag. Daarmee is geen rekening gehouden. Een gezin dat qua woonlasten gelijk is en met een inkomensterugval van net meer dan 25% is geconfronteerd, krijgt dezelfde tegemoetkoming. Verwacht had mogen worden dat juist hiervoor een hardheidsclausule uitkomst zou kunnen bieden, maar die kan pas worden toegepast als iemand in het geheel niet in aanmerking komt.
      
    
    
      6.2.
      Om de schending van het evenredigheidsbeginsel te onderbouwen, heeft eiser met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur bij verweerder informatie opgevraagd over de uitvoering van de TONK-regeling. Uit de beantwoording door verweerder volgt dat de Rijksoverheid aan de gemeente Leidschendam-Voorburg € 1.021.000,- ter beschikking heeft gesteld voor de uitvoering van deze regeling. Er blijken in deze gemeente (slechts) 64 aanvragen te zijn gedaan, waarvan er 47 zijn gehonoreerd. In totaal is € 208.285 uitgekeerd en iets minder dan de helft van dit bedrag is opgevoerd als uitvoeringskosten. Een bedrag van ruim € 710.000,- is derhalve niet besteed in het kader van deze regeling. Dat had verweerder ertoe moeten leiden de toegang tot de regeling te verruimen of de vergoeding te verhogen, in die zin dat ook de maandelijkse aflossingen van de hypotheek in aanmerking worden genomen. Nu dit niet is gebeurd, is de uitkomst onevenredig. Daarom kan het bestreden besluit dat is gebaseerd op de Beleidsregels niet in stand blijven.
      
    
    
      6.3.
      Eiser voert verder aan dat de proceskostenvergoeding te laag is vastgesteld. Er is tweemaal bezwaar gemaakt en dit is tijdens een hoorzitting toegelicht. Dan volstaat 1 punt aan proceskostenvergoeding niet.
      
      
        
          Het juridisch kader 
        
      
      7. In regel 4, eerste lid, van de Beleidsregels is bepaald dat de tegemoetkoming TONK betrekking kan hebben op de volgende voor de aanvrager noodzakelijke algemene kosten van bestaan:
      a. kosten van huur inclusief servicekosten;
      b. kosten van de hypotheekrente voor de woning, inclusief de eigenaarslasten, waarbij in het geval van een variabele hypotheekrente de gemiddelde maandelijkse rente over 2020 gehanteerd wordt;
      c. kosten van elektriciteit, gas en water voor de woning.
      
      
        In regel 4, vierde lid, van de Beleidsregels is bepaald dat voor de vergoeding van de noodzakelijke huurlasten wordt aangesloten bij de Wet op de huurtoeslag (Wht). Uitsluitend de kosten die boven de maximale subsidiabele huur uitkomen minus de maximale huurtoeslag, kunnen worden vergoed.
      
      
      
        In regel 14 is bepaald dat als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming TONK het college, gelet op alle omstandigheden waaronder een terugval in inkomen van de aanvrager als gevolg van de coronacrisis, in het individuele geval kan beoordelen of de aanvrager in afwijking van de Beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een tegemoetkoming TONK, indien zeer dringende redenen hiertoe noodzaken.
      
      
      
        Op basis van artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet op een andere manier kunnen worden voldaan.
      
      
      
      
      
      
        
          De beoordeling
        
      
      8. Het besluit van 22 juli 2021 is een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarom heeft het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2021 van rechtswege mede betrekking op dat besluit. Verweerder heeft het bezwaar in het bestreden besluit gegrond verklaard, maar slechts één punt aan proceskostenvergoeding toegekend, terwijl er bezwaar is gemaakt door de gemachtigde en er een hoorzitting is gehouden. De rechtbank zal het beroep hierom gegrond verklaren en het juiste bedrag aan proceskostenvergoeding in bezwaar toekennen. 
      
      9. Uit de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 12 juli 2021 volgt dat de TONK-regeling is bedoeld om huishoudens, die normaal gesproken niet in aanmerking zouden komen voor (bijzondere) bijstand, te ondersteunen die ten gevolge van de coronamaatregelen met een inkomensterugval te maken hebben en daardoor niet meer aan de noodzakelijke (woon)kosten, kunnen voldoen, waarvoor andere regelingen geen of onvoldoende steun bieden. Er is voor gekozen om de TONK vorm te geven binnen het juridische kader van de bijzondere bijstand zoals opgenomen in de Pw. Het kader van de bijzondere bijstand betekent dat er sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden waarin de noodzakelijke kosten door het huishouden niet meer kunnen worden voldaan uit de resterende draagkracht. Gemeenten voeren de TONK uit en hebben daarbij een aanzienlijke beleidsruimte bij het nader vormgeven van de voorwaarden, aldus nog steeds deze brief van de Minister. 
      
      10. Verweerder heeft ervoor gekozen om hypotheekaflossing niet als noodzakelijke kostenpost in de Beleidsregels op te nemen. Naar het oordeel van de commissie voor bezwaarschriften heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aflossing van de hypotheek tot vermogensvorming leidt, in die zin geen kostenpost vormt en daarom niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
      
        Wat betreft de bijdrage voor de VvE (uitgezonderd de opstalverzekering) heeft de commissie overwogen dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kosten van beheer, klein dagelijks onderhoud en de reservering voor groot onderhoud betrekking hebben op het in standhouden c.q. het vergroten van het vermogen en daarom niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komen.
        Wat betreft de hoogte van de tegemoetkoming voor de hypotheekrente inclusief de
        eigenaarslasten merkt de commissie op dat verweerder, gelet op het bepaalde in regel 4 van de Beleidsregels, heeft kunnen aansluiten bij de berekensystematiek van de Wht en de tegemoetkoming heeft kunnen vaststellen op € 187,53. Dit is de tegemoetkoming die aansluit bij een bedrag aan hypotheekrente en eigenaarslasten van bezwaarmaker van in totaal € 5.102,- per jaar en € 425,17 per maand.
      
      
      11. Uit 9. blijkt dat gemeenten bij de uitvoering van de TONK aanzienlijke beleidsruimte hebben om de voorwaarden vorm te geven. Dat past ook bij de bepalingen omtrent het verlenen van bijzondere bijstand op grond van de Pw. Verweerder heeft die voorwaarden vastgelegd in de Beleidsregels. De Beleidsregels zijn buitenwettelijk begunstigend beleid voor zover met toepassing daarvan bijzondere bijstand wordt verleend in andere gevallen of tot een hoger bedrag dan met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de Pw mogelijk is. Voor zover het beleid van verweerder bepaalt dat een tegemoetkoming in de noodzakelijke kosten wordt verstrekt voor hypotheekrente, is dit beleid aan te merken als buitenwettelijk begunstigend. Volgens vaste rechtspraak moet de rechter zulk begunstigend buitenwettelijk beleid terughoudend toetsen. Vergelijk daartoe bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 27 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2019:920). De bestuursrechter moet het bestaan en de inhoud van dat beleid als een gegeven aanvaarden. De rechterlijke toetsing is dan beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan (hier verweerder) het beleid consistent heeft toegepast en de vraag of fundamentele rechten waarop de betrokkene (hier eiser) zich beroept niet zijn geschonden.
      
      12. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ook rekening had moeten houden met de kosten van de maandelijkse aflossing van zijn hypotheek. Omdat het om een buitenwettelijk begunstigende beleidsregel gaat heeft de rechter geen ruimte voor een beoordeling van het standpunt van eiser dat verweerder ook de hypotheekaflossing in aanmerking had moeten nemen in plaats van enkel de hypotheekrente. De rechter moet de keuze voor het in aanmerking nemen van enkel de hypotheekrente als een gegeven aanvaarden. Niet is gesteld of gebleken dat het college deze beleidsbepaling niet consequent heeft toegepast.
      
      13. Het feit dat de gemeenten de TONK uitvoeren binnen het kader van de bijzondere bijstand op grond van de Pw, leidt ertoe dat er aanzienlijke verschillen per gemeente zijn in de uitvoering en de hoogte van de vergoeding via de TONK. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft hier bewust voor gekozen. De verschillen tussen gemeenten maken dus niet dat sprake is van politieke willekeur. Deze kunnen wel te maken hebben met politieke verschillen tussen gemeenten. Gelet op het buitenwettelijk begunstigend karakter van de beleidsregel is ook voor een beoordeling van de grieven van eiser tegen de wijze van besteding van het van het Rijk ontvangen budget, geen ruimte. 
      
      14. Voorts overweegt de rechtbank dat verweerder, eveneens op goede gronden, heeft aangenomen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die een afwijking van de Beleidsregels noodzakelijk maken. Eiser heeft zodanige bijzondere omstandigheden ook niet aannemelijk gemaakt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat verweerder enig maatwerk heeft geleverd door het aantal personen op drie te laten in plaats van de daadwerkelijke vier, hetgeen voor eiser iets gunstiger uitkomt bij de berekening van de meerkosten van water en elektra.
      
      15. De rechtbank begrijpt dat het lastig voor eiser is geweest dat de vaste lasten doorliepen terwijl met het bedrijf geen inkomsten konden worden verworven. De rechtbank stelt echter vast dat de TONK-regeling niet is bedoeld om dit op te lossen. Deze regeling is niet in het leven geroepen om ondernemers overeind te houden. 
      
      16. De argumenten van eiser kunnen niet slagen. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      17. Het beroep is gegrond omdat verweerder in het bestreden besluit niet de volledige proceskosten van eiser in bezwaar heeft vergoed. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank zal het bestreden besluit voor het overige in stand laten.
      De rechtbank ziet aanleiding om verweerder eveneens te veroordelen in de proceskosten in beroep en te bepalen dat het door eiser betaalde griffierecht moet worden vergoed. De kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.271,- (1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep, voor zover dat ziet op de proceskosten in bezwaar, gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de proceskosten in bezwaar;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 49,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.271,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, rechter, in aanwezigheid van 
      J. Bijleveld, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 23 februari 2023.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.