ECLI:NL:RBOVE:2023:175, Rechtbank Overijssel, 19-01-2023, ak_21_1603 en ak_21_1604
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 21/1603 en 21/1604
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam], te [woonplaats], eiseres,
    gemachtigde: mr. A. van Lohuizen,
    
    
      en 
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. M. Leegsma.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij twee besluiten van 26 januari 2021 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseres bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet (Msw) opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (hierna: de gebruiksnorm) en het niet naar waar-heid verstrekken van gevraagde gegevens van in totaal € 12.074,70 voor 2017 en € 24.828,50 voor 2018.
    
    
    
      Tegen deze besluiten heeft eiseres bezwaar gemaakt. Haar bezwaren richten zich alleen 
      tegen de bestuurlijke boetes wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor 2017 en 2018. Tegen de administratieve boetes van € 300,00 die voor beide jaren zijn opgelegd wegens het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens, heeft eiseres geen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluiten van 18 augustus 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de opgelegde boetes voor 2017 en 2018 gehandhaafd.
    
    
    
      Eiseres heeft die besluiten beroep ingesteld. Het beroep met zaaknummer 21/1603 gaat over de boete voor het jaar 2018 en het beroep met zaaknummer 21/1604 betreft de boete voor het jaar 2017. 
    
    
    
      Verweerder heeft met betrekking tot beide beroepen een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2022. De beroepen zijn daarbij gelijktijdig behandeld. Voor eiseres zijn verschenen [naam] en [naam], bijgestaan door hun gemachtigde en door [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door
      J.W. Horstman en J. Steffens, beiden werkzaam als inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
  
  
    Relevante feiten en omstandigheden
    
      1.1
      Het bedrijf van eiseres bestaat uit een varkenstak en een rundveetak. Voor de varkenstak was de bedrijfsvoering van eiseres in 2017 en 2018 al volledig biologisch gecertificeerd. Wat de rundveetak betreft was bedrijfsvoering in die jaren al wel biologisch, maar de huisvesting c.q. het stalsysteem nog niet. Daarom beschikte eiseres in 2017 en 2018 nog niet over een bio-certificaat voor de rundveetak. Op de zitting is van de zijde van eiseres verklaard dat haar rundveetak inmiddels ook volledig biologisch gecertificeerd is.
      
    
    
      1.2
      Verweerder – vertegenwoordigd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) – heeft de NVWA gevraagd om begin 2019 een onderzoek te verrichten bij eiseres omdat de voorraden dierlijke meststoffen op het bedrijf zijn toegenomen, terwijl er niet veel is gewijzigd in de bedrijfsvoering.
      
    
    
      1.3
      Op 22 januari 2019 is het bedrijf van eiseres door inspecteurs van de NVWA gecontroleerd op naleving van de Msw voor de jaren 2017 en 2018. Daarbij zijn de voorraden dierlijke meststoffen op het bedrijf vastgesteld. De NVWA heeft van deze controle twee rapporten opgemaakt (rapportnummers: 114403 en 115410).
      
    
    
      1.4
      
        Op basis van deze rapporten heeft verweerder berekend dat voor 2017 de 
        overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest door eiseres (gecorrigeerd) 1.869 kg
        is. Dat heeft geleid tot een boete van € 13.083,00, die is gematigd tot € 11.774,70. 
        Voor 2018 is de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest 3.269 kg en de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm 741 kg. Dat heeft geleid tot een boete van 
        € 27.028,50, die is gematigd tot € 24.528,50.
      
      
    
    
      1.5
      Deze boetebedragen zijn bij de bestreden besluiten op bezwaar ongewijzigd gehandhaafd. 
      
    
    
      1.6
      Eiseres is het niet eens met de bestreden besluiten en de daarbij gehandhaafde boetebedragen. Haar beroepsgronden betreffen – kort gezegd – de volgende aspecten:
      
      
        
          Ten aanzien van 2017 (zaaknummer 21/1604):
        
        . de motivering van het bestreden besluit
        . de biologische correctie voor rundvee
        . de berekening van de totaal gebruikte hoeveelheid graasdierenmest (rundveemest) 2017
      
      
      
        
          Ten aanzien van 2018 (zaaknummer 21/1603):
        
        . de biologische correctie voor rundvee
        . de eindvoorraad rundveemest 2018
        . de eindvoorraad staldierenmest (varkensmest) 2018
        . opvolgende (mest)berekeningen
      
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving en berekeningswijze
    2.       In de Msw is een stelsel van gebruiksnormen opgenomen om verontreiniging van grond- en oppervlaktewater door fosfaat en stikstof te voorkomen en beperken. De Msw bepaalt onder meer dat het verboden is meststoffen op of in de bodem te brengen. Daarop wordt een uitzondering gemaakt als daarbij binnen de gebruiksnorm wordt gebleven.
    
    
      Als degene die dierlijke meststoffen op of in de bodem heeft gebracht niet aannemelijk kan maken dat hij binnen de gebruiksnormen is gebleven, dan wordt een bestuurlijke boete opgelegd. 
    
    
    
      Artikel 57 van de Msw bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete die wordt opgelegd bij een overschrijding van de gebruiksnormen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Regeling) wordt het fosfaat- en het stikstofgehalte van de in een op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Besluit, bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
    
    
    
      De best beschikbare gegevens zouden, ingevolge de artikelsgewijze toelichting van artikel 94 van de Regeling verkregen worden door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest. 
    
    
    
      Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik worden gemaakt van de berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. 
    
    
    
      Indien in het desbetreffende jaar geen afvoer van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden, kan bij de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest gebruik worden gemaakt van de forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten.
    
    
    
      Ingevolge artikel 94, vierde lid, van de Regeling is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
    
  
  
    Bespreking beroepsgronden
    3.        Met het oog op de chronologische volgorde zal de rechtbank in deze uitspraak eerst het beroep met zaaknummer 21/1604 (boete 2017) aan de orde stellen en daarna het beroep met zaaknummer 21/1603 (boete 2018) bespreken.
    
  
  
    Zaaknummer 21/1604 (boete 2017):
    
    
      
        De motivering 
      
    
    
      4.1
      Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat van een volledige en objectieve heroverweging, waarbij serieus naar de ingebrachte bezwaargronden is gekeken, geen sprake is geweest. 
      
      
        Volgens eiseres werd tijdens de hoorzitting in bezwaar (ambtelijk horen) op 11 augustus 2021 niet de indruk gewekt dat serieus naar haar argumentatie zou worden gekeken. 
      
      
      
        Verder ontving eiseres al binnen een week na de hoorzitting de beslissing op bezwaar. Het is naar haar mening dan ook duidelijk dat de beslissing op bezwaar al klaar lag op het moment dat zij werd gehoord. 
      
      
      
        Het voorgaande is volgens eiseres ook te zien aan de manier waarop de beslissing op bezwaar is gemotiveerd. In het bestreden besluit met betrekking tot 2017 zijn overwegingen opgenomen ten aanzien van onderdelen die thuishoren in de procedure tegen de boete voor het jaar 2018. Als voorbeeld daarvan noemt eiseres de rapportages van Eurofins die zij heeft ingebracht in de procedure tegen de boete voor het jaar 2018, terwijl daar in de beslissing op bezwaar voor 2017 (ook) uitvoerig verweer tegen wordt gevoerd door verweerder. Dit toont naar de mening van eiseres de onzorgvuldigheid aan waarmee de besluiten zijn genomen.
      
      
    
    
      4.2
      De rechtbank stelt vast dat eiseres niet nader heeft onderbouwd op welke wijze tijdens de hoorzitting de indruk werd gewekt dat niet serieus naar haar argumenten zou worden gekeken. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit het enkele feit dat de beslissing op bezwaar al kort na de hoorzitting is genomen, niet kan worden afgeleid dat er daarom geen volledige en objectieve heroverweging heeft plaatsgevonden. Dit betoog van eiseres slaagt dan ook niet.
      
    
    
      4.3
      Ten aanzien van het feit dat in het besluit op bezwaar voor 2017 overwegingen zijn  opgenomen die (ook) betrekking hebben op 2018 merkt de rechtbank op dat een aantal bezwaargronden van eiseres tegen de boeteoplegging, zoals de biologische correctie, voor beide jaren gelden. Daaruit kan dan ook niet worden geconcludeerd dat de heroverweging in bezwaar onvolledig of niet objectief, dan wel anderszins onzorgvuldig is geweest. Ook dit betoog van eiseres faalt.
      
      
        
          De biologische correctie voor rundvee
        
      
    
    
      4.4
      Het bedrijf van eiseres produceerde in de jaren 2017 en 2018 wat de varkenstak betreft al volledig biologisch (Skal-gecertificeerd). Voor de rundveetak bevond het bedrijf van eiseres zich in 2017 en 2018 echter nog in een omschakelperiode naar biologische productie. De bedrijfsvoering voor de rundveetak vond weliswaar al op biologische wijze plaats, maar de huisvesting c.q. het stalsysteem voor rundvee was nog niet biologisch ingericht. Eiseres beschikte daarom nog niet over een Skal-certificaat voor haar rundveetak. Omdat eiseres in 2017 voor de rundveetak nog niet over een Skal-certificaat beschikte, is de bio-correctie voor rundvee niet toegepast. 
      
    
    
      4.5
      Eiseres is van mening dat dit niet terecht is omdat het enkele feit dat de rundveetak in een stalsysteem wordt gehouden dat geen bio-certificaat heeft, naar haar mening niets zegt over de vraag of het eindproduct al dan niet biologisch tot stand is gekomen. Omdat zij voor het overige wel aan de biologische standaarden en vereisten voldeed, betekent dat volgens eiseres dat per saldo sprake was van een biologische bedrijfsvoering c.q. een biologisch bedrijf. Het aanpassen van de rundveestal heeft het bedrijf volgens eiseres niet biologischer gemaakt dan het al was.
      
    
    
      4.6
      Ook is het naar de mening van eiseres onevenredig om vanwege het enkele feit dat zij in 2017 en 2018 geen biologische rundveestal had, de bio-correctie in het geheel niet van toepassing te verklaren. Het had volgens eiseres op de weg van verweerder gelegen om dan op zijn minst een gedeelte van de bio-correctie toe te passen. Na toepassing van de bio-correctie zou in de berekening de stikstofproductie van 6.522 kg naar 5.367 kg moeten worden bijgesteld. Dat levert volgens eiseres per saldo een totaal gebruikte hoeveelheid stikstof op die 1.155 kg lager is dan nu door verweerder is aangenomen. 
      
    
    
      4.7
      
        Voorts stelt eiseres dat het systeem 'dubbel-negatief' en derhalve onevenredig voor haar uitpakt omdat zij volledig biologisch draait, op de huisvesting na. Dit betekent dat er onder aan de streep biologische mest wordt geproduceerd door de dieren, wat een lager gehalte stikstof per kilo mest oplevert. De overheid verwacht desondanks dat het bedrijf veel meer stikstof moet afvoeren omdat de bio-correctie niet wordt toegepast. Volgens eiseres ontmoedigt dit een bedrijf om verder te gaan met een biologische bedrijfsvoering, omdat 
        het in feite beter af zou zijn wanneer het niets zou doen aan biologische bedrijfsvoering. 
        Het bedrijf wordt naar de mening van eiseres 'gestraft' voor die keuze nu in de omschakelingsperiode geen redelijke regeling is getroffen.
      
      
    
    
      4.8
      De rechtbank volgt deze zienswijze van eiseres niet. De bio-correctie kan slechts worden toegepast wanneer een bedrijf, of onderdeel daarvan, is gecertificeerd door stichting Skal Biocontrole (Skal), die op grond van de artikelen 15 en 17 van het Landbouwkwaliteits-besluit 2007 (Staatsblad 2007, 344) is belast met toezicht op de naleving van de (Europese) regelgeving voor biologische productie alsmede de biologische certificatie in Nederland. 
      
    
    
      4.9
      Aan de Skal-certificering gaat een omschakelperiode vooraf waarin het bedrijf aan alle voorwaarden voor biologische bedrijven moet voldoen. Tijdens deze omschakelperiode is het bedrijf nog niet gecertificeerd. Pas na het doorlopen van de hele omschakelperiode en na een positieve beoordeling door de Skal-inspecteur ontvangt het bedrijf een bio-certificaat en een Skal-nummer. Vanaf dat moment is het bedrijf een biologisch bedrijf.
      
    
    
      4.10
      In tegenstelling tot de varkenstak had de rundveetak van het bedrijf van eiseres in 2017 nog geen bio-certificaat en een Skal-nummer ontvangen. De rundveetak van haar bedrijf zat toen nog in de genoemde omschakelperiode. Dat wordt door eiseres ook niet betwist.
      
    
    
      4.11
      Gelet hierop was het niet mogelijk om ten aanzien van de rundveetak de biologische normen uit bijlage 1 van de Regeling dierlijke producten toe te passen. Verweerder heeft daarom op goede gronden besloten het verzoek van eiseres om de stikstofproductie van de graasdieren bij te stellen van 6.522 kg naar 5.367 kg niet te honoreren. De rechtbank stelt dan ook vast dat eiseres de gebruiksnormen in 2017 aanzienlijk heeft overschreden en oordeelt dat verweerder gelet op deze overschrijding bevoegd was tot het opleggen van een bestuurlijke boete. 
      
    
    
      4.12
      
        Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat eiseres door het besluit van verweerder onevenredig wordt getroffen. Zeker niet in vergelijking met andere bedrijven die zich nog in de omschakelperiode bevonden of die biologische productiemethoden toepassen maar nog niet volledig voldeden aan de eisen voor Skal-certificering. Zoals uit 
        het vorenstaande blijkt heeft verweerder de bio-correctie terecht niet toegepast. Eiseres was er ook mee bekend dat zij nog in de genoemde omschakelperiode verkeerde en dus nog niet gecertificeerd was. Eiseres had hier rekening mee kunnen houden. Dat het niet hanteren van de bio-correctie door verweerder impact heeft op de hoogte van de bestuurlijke boete is duidelijk. Dat maakt echter niet dat de uitkomst onevenredig is.  
        In het verweerschrift heeft verweerder hierover nog opgemerkt dat de wetgever bewust heeft gekozen voor toepassing van de reguliere forfaits van Bijlage D bij de uitvoeringsregeling Msw in het geval van bedrijven welke niet voldoen aan de gestelde regels voor Skal-certificering.
        Daarmee is volgens verweerder tevens sprake van een evenredige toepassing van de gelden-de forfaits. Er is geen sprake van een omstandigheid waarmee de wetgever vooraf geen rekening heeft gehouden. De rechtbank kan zich vinden in deze zienswijze van verweerder.
      
      
      
        Deze beroepsgrond van eiseres wordt verworpen.
      
      
      
      
        
          De berekening van de totaal gebruikte hoeveelheid graasdierenmest
        
      
    
    
      4.13
      Zoals hiervoor is vermeld is eiseres van mening dat toepassing van de bio-correctie voor de rundveetak per saldo een totaal gebruikte hoeveelheid stikstof oplevert die 1.155 kg lager is dan nu door verweerder is aangenomen. Daarom moet de totaal gebruikte hoeveelheid graasdierenmest volgens eiseres worden bijgesteld van 4.823 kg naar 3.668 kg. Het bij de gebruikte ruimte genoemde gebruik van 6.811 kg is naar de mening van eiseres eveneens onjuist. Dit getal moet ook met 1.155 kg bijgesteld worden, wat resulteert in een geconstateerd gebruik van 5.656 kg.
      
    
    
      4.14
      Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit betoog van eiseres niet. Zoals de recht-bank hiervoor heeft geoordeeld, heeft verweerder terecht besloten om voor 2017 geen bio-correctie toe te passen voor de rundveetak van het bedrijf van eiseres. Er is dan ook geen aanleiding om de berekening van de totaal gebruikte hoeveelheid graasdierenmest bij de te stellen op grond van de bio-correctie. 
      
      
        Deze beroepsgrond van eiseres slaagt evenmin.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      5. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit kan in stand worden gelaten.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat in deze zaak geen aanleiding.
      
    
  
  
    Zaaknummer 21/1603 (boete 2018):
    
    
      
        De biologische correctie voor rundvee
      
      7.       Het standpunt van eiseres dat voor het jaar 2017 een bio-correctie voor rundvee moet worden toegepast, heeft zij ook ingenomen voor het jaar 2018. De rechtbank heeft eerder in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder op goede gronden heeft besloten geen bio-correctie toe te passen voor de rundveetak. Wat eiseres in beroep naar voren heeft gebracht geeft de rechtbank geen aanleiding om daar voor 2018 anders over te oordelen. Ook in 2018 beschikte eiseres nog niet over een Skal-certificaat voor de rundveetak in haar bedrijf. Daarom heeft verweerder ook voor 2018 op goede besloten geen bio-correctie voor de rundveetak toe te passen.
    
    
    
      
        De eindvoorraad rundveemest 2018
      
    
    
      8.1
      Zoals hiervoor is vermeld stelt eiseres zich in de eerste plaats op het standpunt dat de totaal gebruikte hoeveelheid rundveemest met toepassing van de bio-correctie moet worden bijgesteld van 1.106 kg naar 4.637 kg. Dat standpunt van eiseres heeft de rechtbank echter verworpen.
      
    
    
      8.2
      
        Daarnaast zijn er volgens eiseres nog andere fouten gemaakt bij de vaststelling van 
        de eindvoorraad rundveemest voor 2018, met name bij het bepalen van de hoeveelheid rundveedrijfmest in de stalen mestsilo. Daardoor is de totale eindvoorraad rundveemest bepaald op 2.106 kg, terwijl deze volgens eiseres in werkelijkheid 2.290 kg was. 
      
      
    
    
      8.3
      
        De aanwezige voorraad rundveedrijfmest is bij de controle door de NVWA op 
        22 januari 2019 bepaald op 675 m³ en vervolgens afgerond op 600 m³ (correctie van 22 dagen). 
      
      
    
    
      8.4
      
        Deze voorraad van 675 m³ is volgens eiseres echter op onnauwkeurige en onjuiste wijze vastgesteld. Zoals in het controlerapport is aangegeven, had het op de dag van de controle, 22 januari 2019, gevroren en is aan de hand van de buitenkant van de silo, op basis van de aangevroren ijsringen, geschat wat de inhoud van de silo zou moeten zijn. Daardoor 
        is naar de mening van eiseres sprake van een onnauwkeurige en onbetrouwbare meting. 
        De werkelijke hoeveelheid rundveedrijfmest in de silo was volgens eiseres geen 600 m³, maar 625 m³. Dat had volgens eiseres eenvoudig vastgesteld kunnen worden door in de silo zelf te meten (met de peilstok), zoals zij zelf ook moet doen wanneer zij haar mestvoorraden moeten doorgeven aan verweerder. Daarnaast had verweerder naar de mening van eiseres vanwege de onnauwkeurige wijze van meten ook een voldoende marge moeten aanhouden. Een correcte meting en berekening zou volgens eiseres hebben geresulteerd in een totaal gebruikte hoeveelheid van 4.453 kg in plaats van 5.743 kg.
      
      
    
    
      8.5
      
        Verweerder is van mening dat de voorraad juist is vastgesteld door de inspecteurs 
        van de NVWA en dat de berekening al voldoende in het voordeel van eiseres is afgerond. Hierbij verwijst verweerder in de eerste plaats  naar de uitvoerige beschrijving van de opname en berekening in het NVWA-rapport van 22 januari 2019. De voorraad rundvee-drijfmest in de silo is bepaald op basis van het aanwezige volume. De inhoud van de silo is door de inspecteurs bepaald op 370 m³, maar in het voordeel van eiseres afgerond op 375 m³. Deze hoeveelheid is vervolgens opgeteld bij de andere mestopslagen, waarbij de eindvoorraad is bepaald op 675 m³.  Daar is 81 ton (feitelijk 81,62 ton) op in mindering gebracht vanwege de productie van de graasdieren na 31 december 2018. Hierdoor komt de eindvoorraad rundveemest voor 2018 uit op (afgerond) 600 ton. Daarbij is in het voordeel van eiseres gerekend omdat de eindvoorraad feitelijk (370 + 300 – 81,62) = 588,38 ton bedroeg.
      
      
    
    
      8.6
      De rechtbank is van oordeel dat wat eiseres in beroep naar voren heeft gebracht geen aanleiding geeft om te concluderen dat de door de inspecteurs feitelijk ter plaatse bepaalde eindvoorraad rundveemest onjuist is vastgesteld. Daar komt bij dat deze eindvoorraad met ruim 11 ton naar boven is afgerond in het voordeel van eisers. Verweerder heeft daarom van de door de inspecteurs van de NVWA vastgestelde eindvoorraad voor het jaar 2018 mogen uitgegaan.
      
      
        Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
      
        
          De eindvoorraad staldierenmest/varkensmest 2018
        
      
    
    
      8.7
      De eindvoorraad staldierenmest 2018 is vastgesteld op 3.684 kg. Die eindvoorraad is volgens eiseres onjuist omdat geen rekening is gehouden met het feit dat zich in de loop der jaren in de mestput een drijflaag van bijna een meter dik heeft gevormd. Deze situatie doet zich volgens eiseres voor bij meer biologische varkenshouders in Nederland. De drijflaag volgens eisers zorgt er voor dat bij haar (veel) meer voorraad in de put zit dan wordt verondersteld door verweerder. 
      
    
    
      8.8
      In het rapport van bevindingen van de inspecteurs van de NVWA wordt geconcludeerd dat er na correctie 775 ton voorraad aanwezig zou zijn. Daarbij wordt volgens eiseres geen reëel onderscheid gemaakt in een drijflaag en een bezinklaag, terwijl daar de hogere waarden zitten door het jaar in jaar uit ophopen van die drijflaag. De aanwezigheid van de bezinklaag is wel opgemerkt, maar is apart berekend. Deze laag is naast de hoeveelheid drijfmest en de drijflaag aanwezig in de mestput. Dit is door verweerder erkend, maar komt niet terug in de berekening. Wanneer de berekening correct wordt uitgevoerd, zijn de uitkomsten voor haar aanzienlijk positiever, aldus eiseres.
      
      
        Van de hiervoor genoemde 775 ton zou volgens de controleur 20 ton bezinksel zijn en 
        de resterende 755 ton drijfmest. Dat is volgens eiseres onjuist omdat zij stro gebruikt, 
        wat voor de biologische varkenstak verplicht is. Daarmee is geen rekening mee gehouden. Dit verklaart naar de mening van eiseres dat men de drijflaag in de put ook niet in beeld heeft, die voornamelijk wordt gevormd c.q. versterkt door het in de put gevallen stro. 
        Het gebruik van stro zou volgen eiseres al een overduidelijk signaal moeten zijn dat die 
        755 ton nooit allemaal drijfmest kan zijn en dat de berekening reeds om die reden al niet 
        kan kloppen.
      
      
    
    
      8.9
      
        Eiseres stelt dat zij een en ander al sinds 2016 aan verweerder probeert duidelijk 
        te maken. Om de discussie voorgoed op te helderen en op te lossen heeft eiseres op eigen kosten het laboratorium Eurofins de opdracht gegeven om een monster in de put te nemen.
        Uit de metingen en de laboratoriummonsters van Eurofins van april 2021 blijkt volgens eiseres dat de waarden in de put veel hoger zijn dan door verweerder is gesteld. Dit toont naar haar mening aan dat het restant van de stikstof en fosfaat nog in de put zit, hetgeen jaarlijks het verschil in resultaten verklaart.
      
      
    
    
      8.10
      
        Een en ander wordt volgens eisers bevestigd door de waarden uit de meting van de mestafvoer in het jaar 2021. Eiseres heeft inmiddels een nieuwe mixer in de put in gebruik genomen. Dat heeft volgens haar direct tot andere resultaten heeft geleid. De waarden in de afvoer zijn daardoor veel hoger, omdat met de nieuwe mixer de dikke lagen uit de put 
        – op dit moment nog slechts gedeeltelijk, maar in de toekomst naar verwachting volledig – gebroken kunnen worden, zodat ook de hogere waarden naar boven komen en afgevoerd kunnen worden. Ook dit bevestigt volgens eiseres dat de hogere waarden altijd al in de put hebben gezeten en daar nog steeds grotendeels zitten.
      
      
    
    
      8.11
      Naar de mening van eiseres is in het bestreden besluit het monster van Eurofins ten onrechte door verweerder niet meegenomen in de afweging. Er wordt alleen gesteld dat dit monster uit 2021 niet kan dienen ter staving van gestelde fouten uit 2018. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij wijst erop dat verweerder zelf pas in januari 2021 een boete heeft opgelegd voor het jaar 2018. Vervolgens is eiseres daarmee direct aan de slag gegaan en heeft op eigen kosten monsters laten nemen door het laboratorium van Eurofins en die in het geding gebracht. Als de redenering van verweerder zou worden gevolgd, is een procedure tegen een boetebeschikking volgens eiseres per definitie een lege huls, omdat deze dan in geen enkel geval met een monster een boete uit eerdere jaren zou kunnen worden aangevochten.
      
    
    
      8.12
      
        Volgens eiseres is verweerder bekend dat dieper in de put hogere waarden zitten. 
        Het is naar de mening van eiseres daarom niet uit te leggen dat verweerder daar geen rekening mee heeft gehouden bij het opleggen van de boete. Verweerder weigert daar 
        een realistische berekening op toe te passen maar blijft uitgaan van onbruikbare c.q. onbetrouwbare gemiddelden. Dit terwijl een objectief monster van Eurofins volgens eiseres onomstreden aantoont dat de hogere waarden nog in haar voorraad zitten. Het rapport van Eurofins wordt in de beslissing op bezwaar echter zonder enige motivering en/of objectieve weerlegging terzijde geschoven.
      
      
    
    
      8.13
      
        Op basis van het monster van Eurofins kunnen volgens eiseres wel degelijk conclusies worden getrokken. Ten eerste is onomstreden dat Eurofins geldt als expert binnen de sector. Uit de monsters van Eurofins blijkt volgens eiseres dat de hogere waarden niet zijn afgevoerd maar nog onder in de put zoals zij zelf ook altijd heeft gesteld. Bovendien is 
        de wijze van meten door Eurofins, dat wil zeggen het feitelijk bemonsteren van de voorraad, naar de mening van eiseres aanzienlijk betrouwbaarder dan de schatting c.q. gemiddelde waardering door verweerder en is deze daardoor van een hogere rangorde. De resultaten van de monsters van Eurofins bewijzen volgens eiseres haar gelijk. Verweerder had ook op deze manier kunnen c.q. moeten meten en was dan tot dezelfde conclusie gekomen, aldus eiseres.
      
      
    
    
      8.14
      
        Voorts is naar de mening van eiseres de stelling van verweerder in het bestreden besluit dat het argument omtrent de drijflaag en bezinklaag nog niet eerder door haar is aangevoerd, niet alleen irrelevant, maar tevens onjuist. Eiseres stelt dat zij al jaren heeft aangegeven dat de diepere lagen in de put de oorzaak zijn van de verschillende uitkomsten. Zij stelt dit bovendien voor de boetes over 2017 en 2018 nog niet eerder te hebben kunnen aantonen aan de hand van metingen door een expertisecentrum, zoals Eurofins, aangezien 
        de boetes pas in 2021 door verweerder zijn opgelegd.
      
      
    
    
      8.15
      Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat hij in de eerste plaats van mening is dat deze veel latere analyse en berekening door Eurofins uit april 2021 geen bewijs oplevert voor de gehalten in de controlejaren 2017 en 2018. 
      
    
    
      8.16
      In de tweede plaats is er volgens verweerder geen sprake van een juiste(re) bepaling van de gehalten van de gehele mestvoorraad, omdat de best beschikbare gegevens zouden bestaan uit de waardering van die gehele voorraad, door de vaststelling zoals bij aan- en afvoer van de mest plaats zou vinden. Dit betekent dat de gehele voorraad varkensdrijfmest door middel van automatische bemonstering en analyse apparatuur, zoals deze onlosmakelijk op mestvrachtwagens zitten, bemonsterd en geanalyseerd zou moeten worden. De gehele voorraad dient in dat geval opgezogen te worden waarbij steeds automatisch een deelmonster genomen zou moeten worden. Volgens verweerder blijkt niet dat die wijze van bemonstering en analyse bij eiseres heeft plaatsgevonden. Aan de meting door Eurofins komt volgens verweerder daarom niet een grotere betekenis toe dan die van de NVWA en ook is de meting niet (verifieerbaar) nauwkeuriger of betrouwbaarder.
      
    
    
      8.17
      
        Hierbij merkt verweerder op dat als de stelling van eiseres wel zou opgaan voor 
        de bepaling van de eindvoorraad, deze ook zou moeten gelden voor de bepaling van de beginvoorraad varkensdrijfmest (de mestcodes 46 en 50). De drijflaag was er volgens eiseres immers al ten tijde van de controle begin 2019 en ook ten tijde van de controlejaren 2017 en 2018. Dit zou voor eiseres zeer negatief uitvallen, aldus verweerder.
      
      
    
    
      8.18
      
        Verweerder verwijst hierbij naar de berekening in het NVWA-rapport 115410. 
        Op pagina 16 van dat rapport is aangegeven dat de beginvoorraad drijfmest 690 ton is met daarin 938 kg fosfaat en 1753 kg stikstof. Op pagina 18 is aangegeven dat de eindvoorraad 1573 kg fosfaat en 3050 kg stikstof is. Een verschil (voordeel want extra opgeslagen mineralen) van 635 kg fosfaat en 1297 kg stikstof. De gehalten die eiseres aangeeft vanuit 
        de analyse door Eurofins betreffen 6,47 kg/ton stikstof en 10,80 kg/ton fosfaat. De beginvoorraad zou daarmee omhoog gaan naar 4.464 kg stikstof en 7.452 kg fosfaat en de eindvoorraad zou uitkomen op 4.885 kg stikstof en 8.154 kg fosfaat. De extra opgeslagen mineralen komen daarmee uit op (het verschil tussen begin- en eindvoorraad) is 421 kg stikstof en 702 kg fosfaat. Daarmee stijgt het gebruik van stikstof met (635 – 421) 214 kg stikstof en het gebruik van fosfaat met (1297 – 70 =) 595 kg fosfaat. De stelling van eiseres dat de uitslagen van de analyse toegepast zouden moeten worden op het controlejaar 2018 zouden daarom nadelig voor haar uitwerken.
      
      
    
    
      8.19
      Ten slotte is verweerder van mening dat de stelling van eiseres dat zij niet eerder dan in het jaar 2021 een meting van de voorraad heeft kunnen nemen, niet juist is. De resultaten van de controle door de NVWA zijn volgens verweerder al op 23 april 2019 met de toenmalig adviseurs van eiseres besproken en vervolgens nogmaals in aanwezigheid van eiseres tijdens het verhoor door de NVWA op 13 juni 2019. Daarbij zijn de gehalten in de afvoer van drijfmest en de toepassing van de best beschikbare gegevens al expliciet aan de orde gesteld. Dit is twee jaar voor het bemonsteren van de voorraad door Eurofins.
      
    
    
      8.20
      De rechtbank is van oordeel dat wat eiseres in beroep naar voren heeft gebracht, met name de berekeningen door Eurofins, onvoldoende aanleiding geeft om de berekeningswijze van verweerder volgens de best beschikbare methode voor onjuist te houden.
      
      
        Een rapport van toezichthoudende ambtenaren is volgens vaste jurisprudentie voldoende 
        als bewijs van wat volgens het rapport feitelijk is waargenomen. Het is vervolgens aan de overtreder om de onjuistheid van de gegevens uit het rapport aannemelijk te maken aan de hand van tegenbewijs. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daar niet in geslaagd. Eiseres heeft haar berekening tegenover die van verweerder gezet, maar daar heeft eiseres - mede gezien het tijdsverloop tussen het onderzoek van verweerder en de bemonstering door eiseres - niet aannemelijk mee gemaakt dat de waarneming en daarop gebaseerde berekeningen van verweerder cijfermatig onjuist zijn of zijn gebaseerd op onjuiste of willekeurige aannames. Als de berekeningswijze die eiseres voorstaat consequent toegepast zou worden, zou deze bovendien nadelig voor haar uitwerken, zoals verweerder heeft laten zien door middel van de berekening in het verweerschrift.
      
      
      
        
          Opvolgende (mest)berekeningen
        
      
    
    
      8.21
      
        Eiseres is van mening dat er door een (eerdere) fout sprake is van een gevolg voor opvolgende jaren omdat de eindvoorraad doorloopt als beginvoorraad in het volgende jaar.
        Al sinds 2016 heeft eiseres te maken met de onderhavige problematiek. Ook voor dat jaar
        werd een boete opgelegd, die uiteindelijk werd kwijtgescholden vanwege een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven over de wijze van berekenen en het gebruiken van marges. Daarmee werd het onderliggende probleem c.q. geschil van inzicht echter niet opgelost. Door de fout in de berekening die verweerder blijft maken, heeft dat ieder jaar hoge boetes tot gevolg. 
      
      
    
    
      8.22
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de geldende systematiek van de Msw 
        is gevolgd en dat deze juist is toegepast. Bovendien heeft eiseres naar de mening van verweerder niet aangetoond welke fout er in haar geval is gemaakt en wat hiervan het gevolg is voor opvolgende jaren. Juist de steeds door eiseres opgegeven steeds hoger oplopende eindvoorraden, in het bijzonder de eindvoorraad varkensdrijfmest 2018 van 1.310 ton terwijl er slechts capaciteit voor 1.100 ton aanwezig is, zijn volgens verweerder bij controle onjuist gebleken. Deze eindvoorraad van 1.310 ton is daarom niet toegepast. Verweerder is vervolgens op basis van nauwkeurige opname en berekening van de voorraden door de NVWA, waarbij steeds is gerekend in het voordeel van eiseres, en toepassing van de juiste wettelijke systematiek tot het opleggen van de bestuurlijke boetes overgegaan. 
      
      
    
    
      8.23
      De rechtbank is van oordeel dat het feit dat de mestberekening in het ene jaar doorwerkt in het volgende jaar een gevolg is van de systematiek van de Msw, waarbij de eindvoorraad van het ene jaar tevens de beginvoorraad is van het daarop volgende jaar. Verweerder is gehouden de wettelijke systematiek te volgen en toe te passen. Dat is ook in dit geval gebeurd. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
      
      
        
          Deskundigenonderzoek door de StAB
        
      
    
    
      8.24
      Eiseres heeft in beroep aan de rechtbank verzocht om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige te benoemen en haar advies te vragen over de kwestie die partijen verdeeld houdt, met name wat betreft de berekening van de voorraad varkensdrijfmest en de rol die de ophoping van de drijflaag in de mestsilo daarbij speelt. 
      
      
        De rechtbank acht zich echter door de stukken en het verhandelde op de zitting voldoende voorgelicht en heeft geen aanleiding gezien om in deze zaken advies te vragen aan de StAB.
      
      
      
        
          Matiging boete 2018 met 50%
        
      
    
    
      8.25
      
        Op de zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn dat op grond van paragraaf 5.2.2.3 (meerdere overtredingen bij één controle) van de meest recente versie van verweerders Boetebeleid Meststoffenwet RVO (versie 2.0, 1 februari 2022) een matiging 
        van maximaal 50% op het boetebedrag voor 2018 toegepast had moeten worden, omdat eiseres niet de gelegenheid heeft gehad haar bedrijfsvoering aan te passen naar aanleiding van de boete die voor 2017 is opgelegd. 
      
      
      
        De rechtbank ziet geen reden om daar anders over te oordelen. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      9.1
      Op basis van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat eiseres de gebruiksnormen in 2018 aanzienlijk heeft overschreden en dat verweerder gelet op deze overschrijding bevoegd was tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Zoals ter zitting erkend door verweerder is evenwel de bestuurlijke boete ten tijde van de vaststelling daarvan ten onrechte niet voldoende gematigd.
      
    
    
      9.2
      Dit betekent dat het beroep in zaak 21/1603 gegrond is. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete voor 2018 vast te stellen op de wijze zoals hierna is vermeld en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
    
    
      9.3
      Het totale boetebedrag (minus de administratieve boete van € 300,00) zonder de destijds toegepaste matiging van 10% (maximaal € 2.500,00) in verband met de beslistermijn, bedroeg € 27.028,50. Dat boetebedrag gematigd met 50% levert een bedrag op van € 13.514,25. Na toepassing van 10% matiging in verband de beslistermijn leidt dat tot een bestuurlijke boete van € 12.162,82 (€ 13.514,25 – € 1.351,43).
      
      
        
          Griffierecht
        
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het in deze zaak door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres in deze zaak gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 
      € 2.600,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,00 (wegingsfactor 1), en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 (wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        ten aanzien van het beroep met zaaknummer 21/1604:
      
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      
        ten aanzien van het beroep met zaaknummer 21/1603:
      
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit voor wat betreft de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest voor 2018 vast op € 12.162,82;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,00.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.