ECLI:NL:RVS:2022:3981, Raad van State, 28-12-2022, 202103155/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest aan Holland Property Development B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het pand aan de Lijtweg 3-7 in Oegstgeest. Holland Property Development B.V. is eigenaar van het pand en heeft een aanvraag ingediend voor een wijziging van het gebruik van het perceel van "maatschappelijk" naar "wonen" en voor een inpandige verbouwing van het pand ten behoeve van de realisatie van 10 sociale huurappartementen. Bij het primaire besluit heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

202103155/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen, gevestigd te Oegstgeest,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 maart 2021 in zaak nr. 19/3218 in het geding tussen:
    Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2018 (hierna ook: het primaire besluit) heeft het college aan Holland Property Development B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het pand aan de Lijtweg 3-7 in Oegstgeest (hierna: het pand).
    Bij besluit van 9 april 2019 heeft het college het door Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 maart 2021 heeft de rechtbank het door Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en Holland Property Development B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2022, waar Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door D.N.M. van der Zwet en mr. E.M. Oskam, advocaat te Utrecht, zijn verschenen. Ook is Holland Property Development B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       De relevante wettelijke bepalingen, regelgeving en planregels die ten grondslag liggen aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Holland Property Development B.V. is eigenaar van het pand en heeft een aanvraag ingediend voor een wijziging van het gebruik van het perceel van "maatschappelijk" naar "wonen" en voor een inpandige verbouwing van het pand ten behoeve van de realisatie van 10 sociale huurappartementen.
    3.       Bij het primaire besluit heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunning voor de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Het college heeft in het besluit van 9 april 2019 het bezwaar tegen het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ongegrond verklaard en de motivering van het primaire besluit aangevuld. Het college heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening gelet op het gebruik van de muziekschool, de aard van de muziek (onversterkt) en de indeling van het gebouw.
    Het bouwplan is inmiddels gerealiseerd.
    4.       Stichting Dorpscentrum Oegstgeest is erfpachter en gebruiker van het pand aan de Lijtweg 9 (hierna: het dorpscentrum)), Stichting Bibliotheek plus Centrum voor Kunst en Cultuur is huurder van een gedeelte van het dorpscentrum en exploitant van een muziekschool in het dorpscentrum en de Protestantse Gemeente te Oegstgeest is bloot eigenaar van het dorpscentrum. Zij kunnen zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning. Zij stellen dat de afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Voscuyl en Bloemenbuurt" (hierna: het bestemmingsplan) in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, onder meer omdat een juiste belangenafweging niet heeft plaatsgevonden.
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Volgens de rechtbank heeft het college toereikend gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en heeft het college bij afweging van de betrokken belangen van zijn afwijkingsbevoegdheid gebruik kunnen maken.
    Omvang van het geding
    6.       Op de zitting is het hoger beroep voor zover het door Stichting Bibliotheek plus Centrum voor Kunst en Cultuur is ingediend, ingetrokken. Hierna worden Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en de Protestantse Gemeente te Oegstgeest aangeduid als Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere.
    7.       Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere hebben op de zitting hun beroepsgrond over het bestaan van een evidente privaatrechtelijke belemmering bestaande uit een erfdienstbaarheid tot gebruik van de gemeenschappelijke tuin, ingetrokken.
    8.       De Afdeling stelt vast dat Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere hun betoog dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het herroepen van de omgevingsvergunning tot een verplichting tot schadevergoeding zal leiden pas voor het eerst in hoger beroep hebben aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich hier niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Inhoudelijk
    9.       Het college heeft de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen.
    De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Behoefte aan functiewijziging
    10.     Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van hun beroepsgrond over de behoefte aan de functiewijziging. Zij stellen dat zij ook een individueel belang hebben, omdat het pand waarop het bouwplan ziet naast het dorpscentrum is gelegen en zij eigenaar en erfpachter van het dorpscentrum zijn. Ook wijzen zij erop dat hun belang is gelegen in de mogelijkheid van realisatie van meerdere onderscheiden maatschappelijke voorzieningen. Volgens hen heeft dit synergie tot gevolg. De aanwezigheid van meer verschillende maatschappelijke voorzieningen heeft volgens hen een positieve invloed op het beroep op en het gebruik van die voorzieningen.
    10.1.  De Afdeling overweegt dat de normen die Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere hebben ingeroepen, strekken tot bescherming van een goede ruimtelijke ordening. Niet valt in te zien waarom deze normen niet mede strekken tot bescherming van de belangen van Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere. Hierbij betrekt de Afdeling dat Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere er belang bij hebben dat het pand een maatschappelijke functie houdt vanwege de mogelijkheden om samen te werken en de synergie die daarbij kan ontstaan. Het relativiteitsvereiste staat er niet aan in de weg dat het besluit wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening wordt vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Afdeling zal deze beroepsgrond dan ook alsnog inhoudelijk bespreken.
    11.     Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere betogen dat de rechtbank in haar wat betreft de behoefte aan functiewijziging ten overvloede gegeven oordeel ten onrechte niet heeft onderkend dat het college de behoefte aan de functiewijziging niet voldoende heeft onderzocht en onderbouwd. Zij vrezen dat onvoldoende ruimte beschikbaar blijft voor maatschappelijke voorzieningen binnen de gemeente. Stichting Dorpscentrum en andere voeren aan dat behoefte bestaat aan het verwezenlijken van de maatschappelijke bestemming en dat verschillende organisaties op zoek zijn naar een geschikte ruimte. Zij stellen dat het pand niet heeft leeggestaan en dat het college de gestelde leegstand ten onrechte in zijn afweging heeft betrokken.
    11.1.  In het primaire besluit staat dat de afweging is gemaakt dat met de wijziging van de functie van het pand, de leegstand van het pand wordt beëindigd en dat zal worden voorzien in de bestaande behoefte aan sociale huurwoningen in de regio. Volgens het college heeft het pand al enige tijd leeggestaan en hebben zich geen partijen gemeld die hebben aangegeven van de maatschappelijke bestemming gebruik te willen maken.
    Op de zitting heeft het college echter erkend dat uit de op de zaak betrekking hebbende stukken niet blijkt dat met het oog op maatschappelijke voorzieningen binnen de gemeente Oegstgeest onderzoek is verricht naar behoefte aan ruimte en/of het voorkomen van leegstand. De stelling dat het pand op het moment van het nemen van het primaire besluit al enige tijd leeg stond, heeft het college niet kunnen onderbouwen.
    Omdat het college heeft nagelaten om de behoefte aan de functiewijziging te onderzoeken en onderbouwen, is de Afdeling anders dan de rechtbank van oordeel dat het besluit op dit punt niet zorgvuldig is voorbereid. Het college heeft dan ook niet deugdelijk gemotiveerd dat de verlening van de omgevingsvergunning in zoverre in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat is in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het betoog slaagt.
    Geluidhinder
    12.     Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet voldoet aan de richtafstand uit de handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-handreiking). Volgens Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere geldt een richtafstand van 30 m, in plaats van 10 m, omdat geen sprake is van een gemengd gebied.
    Verder betogen zij dat het college bij de vergunningverlening niet van deze richtafstand had mogen afwijken. Zij menen dat het college een akoestisch onderzoek aan het besluit ten grondslag had moeten leggen. Zij voeren aan dat geen rekening is gehouden met de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan ter plaatse van het dorpscentrum biedt en die niet worden benut. Ook voeren zij aan dat ten onrechte is meegewogen dat een bestaande woning in het pand aanwezig is, omdat die woning ten tijde van de vergunningverlening niet meer aanwezig was en bovendien op een grotere afstand van de muziekschool was gelegen dan de voorziene appartementen.
    Tot slot voeren zij aan dat bij de vergunningverlening ten onrechte tot uitgangspunt is genomen dat in het dorpscentrum alleen onversterkte muziek wordt uitgevoerd. Dit uitgangspunt is volgens Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere onjuist en kan niet uit het ontbreken van een melding op grond van het Activiteitenbesluit worden afgeleid.
    12.1.  Bij het bepalen of sprake is van geluidhinder, heeft het college aansluiting gezocht bij de richtafstanden die in de VNG-handreiking zijn opgenomen. In het besluit van 9 april 2019 staat dat op grond van de VNG-handreiking in een gemengd gebied de richtafstand tussen een muziekschool en woningen 10 m bedraagt en dat het dorpscentrum direct grenst aan de appartementen. Het college heeft aanleiding gezien om van de richtafstand van 10 m af te wijken, omdat in de muziekschool uitsluitend onversterkte muziek wordt uitgevoerd en er al een woning in het pand is. Ook is in aanmerking genomen dat de muziekschool slechts een van de gebruikers is en het dorpscentrum niet permanent als muziekschool wordt gebruikt. Ook staat in het besluit dat de muziekschool niet direct aan de voorziene appartementen grenst. Het besluit vermeldt ten slotte dat de belangen van omwonenden en de gebruikers van de muziekschool en van omliggende panden niet worden geschaad.
    12.2.  De VNG-handreiking bevat richtafstanden tussen bedrijven en geluidgevoelige functies en maakt daarbij onderscheid naar omgevingstypen. Het omgevingstype wordt bepaald aan de hand van de feitelijk bestaande aard van de omgeving waarbinnen de mogelijk te maken ontwikkelingen zijn voorzien. Volgens de VNG-handreiking is het omgevingstype "gemengd gebied" een gebied met een matige tot sterke functiemenging. In dit omgevingstype komen direct naast woningen andere functies voor, zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Voor bedrijfsactiviteiten die tot milieucategorie 2 behoren, wordt in de VNG-handreiking voor het omgevingstype "rustige woonwijk" een richtafstand van 30 m aanbevolen. Voor het omgevingstype "gemengd gebied" wordt een richtafstand van 10 m aanbevolen.
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de raad de omgeving van het plangebied ten onrechte heeft aangemerkt als "gemengd gebied". Niet betwist is dat in de omgeving verschillende functies voorkomen, zoals woningen, winkels, horeca en een tankstation. Op grond van deze kwalificatie is het college dan ook terecht uitgegaan van de volgens de VNG-handreiking aanbevolen richtafstand van 10 m.
    Omdat het pand en het dorpscentrum direct aan elkaar grenzen, wordt niet voldaan aan de richtafstand van 10 m. Omdat de richtafstanden uit de VNG-handreiking indicatief zijn voor de beoordeling van de vraag of wordt voldaan aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening, dient het college de afwijking van de richtafstand te motiveren en af te wegen in het licht van het doel van deze normen.
    12.3.  Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de geluidbelasting bij de nieuwe appartementen als gevolg van het dorpscentrum vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening aanvaardbaar zal zijn. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college is uitgegaan van de feitelijke situatie ter plaatse van het dorpscentrum en niet van de maximale planologische mogelijkheden ter plaatse. Daarbij heeft het college ten onrechte als uitgangspunt genomen dat in de muziekschool niet permanent en uitsluitend onversterkte muziek wordt uitgevoerd, nu permanent gebruik van de muziekschool en het uitvoeren van versterkte muziek in het bestemmingsplan niet zijn uitgesloten en ook feitelijk mogelijk zijn. Ook heeft het college ten onrechte de situering van de muziekschool in het dorpscentrum zelf in zijn afweging betrokken. De richtafstanden volgens de VNG-handreiking gelden immers tussen enerzijds de grens van de bestemming die milieubelastende functies toelaat, in dit geval het dorpscentrum, en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit op dit punt in zoverre niet zorgvuldig is voorbereid en niet op een deugdelijke motivering berust. Dat is in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb.
    Het betoog slaagt.
    Evidente privaatrechtelijke belemmering
    13.     Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg staat. Zij wijzen op de erfdienstbaarheid van doorgang die is gevestigd bij notariële akte van 23 oktober 1972 (HYP4 deel 2295 nummer 16). Ter plaatse van die doorgang is een appartement voorzien en inmiddels gerealiseerd.
    13.1.  In de notariële akte van 23 oktober 1972 staat:
    "Ten nutte van de aan De Hervormde Gemeente toebedeelde zaken en ten laste van de aan Het Groene Kruis toebedeelde zaak worden gevestigd de navolgende erfdienstbaarheden:
    […]
    B. een erfdienstbaarheid van doorgang, strekkende om het vertrek dat op een bij deze akte behorende, door de comparanten gewaarmerkte tekening, is aangegeven met "binnengoederen", te gebruiken voor personen- en goederenverkeer".
    13.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De aanwezigheid van een zakelijk recht, zoals een erfdienstbaarheid, is in beginsel voor de uitvoerbaarheid van een omgevingsvergunning niet doorslaggevend. Dit is slechts anders indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat het bouwplan leidt tot strijd met de (zakelijke) rechten en tevens vaststaat dat niet tot opheffing of wijziging van de privaatrechtelijke belemmering kan worden overgegaan. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3721, onder 6.1.
    13.3.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg staat. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat tussen Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere en Holland Property Development B.V. discussie bestaat over de erfdienstbaarheid. Op de zitting is gebleken dat hierover inmiddels een civielrechtelijke procedure loopt. De vraag of de gestelde belemmering zich voordoet, zal dus door de civiele rechter worden beantwoord. Daarnaast staat naar het oordeel van de Afdeling niet vast dat niet tot opheffing of wijziging van de erfdienstbaarheid kan worden overgegaan als deze een belemmering oplevert voor het bouwplan. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat de erfdienstbaarheid een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter oplevert die in de weg stond aan het verlenen van de omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    14.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 april 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd. Dat betekent dat het college opnieuw, en met inachtneming van deze uitspraak, op de bezwaren van Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere moet beslissen. De Afdeling zal hiervoor een termijn stellen.
    15.     De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de hoger beroepsgrond van Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere over de strijd met het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeren". Dit betoog is gericht tegen de verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Die activiteit vooronderstelt immers de hier nog niet gegeven rechtmatigheid van de omgevingsvergunning voor de activiteit voor het gebruiken van gronden en gebouwen in afwijking van een bestemmingsplan.
    16.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 maart 2021 in zaak nr. 19/3218;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest van 9 april 2019 met kenmerk Z/18/113961/244117;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest aan Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en andere het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 717,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    780-964
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Artikel 8:113
    1. De hogerberoepsrechter bevestigt de uitspraak van de rechtbank, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak, hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
    e.
    1°.het oprichten,
    2°.het veranderen of veranderen van de werking of
    3°.het in werking hebben
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    g. het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    h. het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht of
    i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    2 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten.
    3 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
    2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
    Bijlage II Besluit Omgevingsrecht
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […]