ECLI:NL:RVS:2022:2315, Raad van State, 10-08-2022, 202106842/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 en een last onder dwangsom opgelegd vanwege een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet gelezen in samenhang met artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening 2016. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Bij het project Digitaal Toezicht ontdekte het college dat de woning online werd aangeboden voor toeristische verhuur. Uit een administratief onderzoek is gebleken dat [appellant] op 13 april 2007 eigenaar is geworden van de woning en [partij] in de basisregistratie personen op het adres staat ingeschreven. In de Basisadministratie Adressen en Gebouwen staat dat de woning uit vier bouwlagen bestaat, twee slaapkamers heeft en een winkel- en woonfunctie heeft. Op 18 april 2019 hebben toezichthouders van de gemeente een huisbezoek gebracht aan de woning.

202106842/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 september 2021 in zaken nrs. 20/61 en 20/60 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2019 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 en een last onder dwangsom opgelegd vanwege een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (hierna: Hw) gelezen in samenhang met artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening 2016 (hierna: Hv).
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 november 2019 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 september 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 1 juni 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Bij het project Digitaal Toezicht ontdekte het college dat de woning online werd aangeboden voor toeristische verhuur. Uit een administratief onderzoek is gebleken dat [appellant] op 13 april 2007 eigenaar is geworden van de woning en [partij] in de basisregistratie personen op het adres staat ingeschreven. In de Basisadministratie Adressen en Gebouwen staat dat de woning uit vier bouwlagen bestaat, twee slaapkamers heeft en een winkel- en woonfunctie heeft. Op 18 april 2019 hebben toezichthouders van de gemeente een huisbezoek gebracht aan de woning. Daarbij werd geconstateerd dat op de eerste etage een huurder woonde en de tweede en derde etage werden gebruikt voor toeristische verhuur. Deze bevindingen zijn neergelegd in een rapportage.
    Naar aanleiding van die bevindingen heeft het college [appellant] de boete en last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw gelezen in samenhang met artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv. Volgens het college heeft [appellant] de woning aan de bestemming tot bewoning onttrokken door deze zonder de daarvoor benodigde vergunning als B&B te exploiteren, terwijl niet aan de in de Hv gestelde voorwaarden voor een B&B is voldaan.
    Gronden van het hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat het college niet handhavend mocht optreden, omdat dit strijd oplevert met het vertrouwensbeginsel. Een toezichthouder heeft eerder de aan het college toe te rekenen toezegging gedaan dat de B&B in orde was. Dat moet als een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend worden aangemerkt. Het college had ook van handhaving moeten afzien omdat er, uitgaande van een illegale situatie, een concreet zicht op legalisatie was. De tweede en derde etage zijn later namelijk aan [partij] verhuurd en alleen de eerste etage werd toen nog gebruikt ten behoeve van de B&B. De eigen voorzieningen daar zijn verwijderd.
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw heeft overtreden. Volgens hem was wel sprake van een gedeeltelijk en ondergeschikt gebruik van een zelfstandige woonruimte. De bovenliggende woningen hadden geen aparte ingang of opgang, maar alle verdiepingen waren bereikbaar via één centrale ingang op de begane grond. Niet meer dan 40% van het totale vloeroppervlak van de woning werd gebruikt ten behoeve van de exploitatie van de B&B. Het college heeft het tegendeel niet onderbouwd. Het college heeft aangenomen dat aan meer dan vier toeristen is verhuurd, maar uit de verhuurregistraties en uit de aangifte toeristenbelasting blijkt dat dit nooit het geval was en tijdens het huisbezoek zijn geen toeristen aangetroffen.
    Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete niet moet worden gematigd. Er is volgens hem namelijk sprake van verminderde verwijtbaarheid door de eerdere toezegging van de toezichthouders en door het gebrek aan handhaving daarna. Daardoor heeft [appellant] zich nooit gerealiseerd dat hij de Hw overtrad.
    Beoordeling van de gronden van het hoger beroep
    Is sprake van een overtreding?
    3.       In geschil is allereerst of [appellant] artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw gelezen in samenhang met artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv heeft overtreden.
    4.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw gelezen in samenhang met artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv heeft overtreden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake was van zelfstandige woonruimte op de tweede en derde verdieping gelet op de feitelijke situatie van de woning en de bevindingen daarover opgenomen in het rapport van bevindingen. [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de beroepsgronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn, maar alleen de in beroep aangevoerde grond herhaald. Gelet hierop kan het aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Wat [appellant] over de andere voorwaarden voor een B&B naar voren heeft gebracht, behoeft geen bespreking.
    Mocht of moest het college afzien van handhaving?
    5.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    6.       Zoals de Afdeling in de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1239, heeft geoordeeld, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.       [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een toezichthouder de toezegging heeft gedaan dat de B&B voldeed aan de voorwaarden die daaraan worden gesteld in artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] de stelling niet heeft onderbouwd met bijvoorbeeld schriftelijke stukken.
    8.       De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat wat [appellant] heeft aangevoerd over legalisatie van de situatie, niet maakt dat het college van handhaving had moeten afzien. Voor de boete geldt dat deze terecht is opgelegd, omdat hij artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw gelezen in samenhang met artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv heeft overtreden. Dat de overtreding later is beëindigd, betekent niet dat de overtreding niet heeft plaatsgevonden en niet kan worden beboet. Voor de last onder dwangsom geldt dat geen concreet zich op beëindiging van de overtreding bestond. Betrekkelijk kort na het besluit tot oplegging van de last van 24 juli 2019 en betrekkelijk kort voor het besluit van 25 november 2019 heeft opnieuw een huisbezoek plaatsgevonden op 30 september 2019. Daarbij is geconstateerd dat het tijdens het eerste huisbezoek geconstateerde strijdige gebruik van de woning niet ongedaan was gemaakt. [appellant] heeft de stelling dat gelegaliseerd is, bovendien niet onderbouwd met bijvoorbeeld schriftelijke stukken als een huurovereenkomst met [partij] of foto’s.
    Moet de boete worden gematigd?
    9.       Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een lagere bestuurlijke boete opleggen, als aannemelijk is dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven om een boete te matigen. Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, op zichzelf genomen al een ernstige overtreding is, maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb, niet aan af. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, dan kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, als deze wordt bestreden, matigen (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1435).
    10.     De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete. Dat de boete vanwege een verminderde verwijtbaarheid te hoog is, is niet aannemelijk. Allereerst is zoals eerder overwogen niet aannemelijk gemaakt dat een toezichthouder de toezegging heeft gedaan dat de B&B aan de daaraan gestelde voorwaarden voldoet. Bovendien is het de verantwoordelijkheid van [appellant] om op de hoogte te zijn van de op dat moment geldende wet- en regelgeving ten aanzien van huisvesting (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096).
    11.     De betogen slagen niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    176-898