ECLI:NL:RBAMS:2022:6097, Rechtbank Amsterdam, 25-10-2022, AMS 21/2119
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Geen omgevingsvergunning voor dakterras. Binnenplanse vrijstelling is op goede gronden geweigerd.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/2119
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. M.L. Diepenhorst),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.J. van der Wal).
    
    
      Partijen worden hierna [eiser] en het college genoemd.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 11 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd aan [eiser] een omgevingsvergunning te verlenen. [eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Op 5 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard. [eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2021. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [de persoon] , architect en stedenbouwkundige. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek heropend om het college in de gelegenheid te stellen enige vragen te beantwoorden over het beroep op het gelijkheidsbeginsel van [eiser] . Het college heeft dit op 11 november 2021 gedaan. [eiser] heeft op 14 december 2021 gereageerd. De rechtbank heeft partijen op 24 maart 2022 bericht dat zij zich voldoende voorgelicht acht om zonder nadere zitting op het beroep te beslissen. De rechtbank heeft op 27 september 2022 het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op 18 mei 2020 heeft [eiser] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het pand op het perceel [adres 1] in Amsterdam (hierna: het pand) voor het realiseren van een dakterras en het plaatsen van zonnepanelen (hierna: het bouwplan). Op 24 juni 2020 heeft de afdeling Ruimte en Duurzaamheid (hierna: R&D) negatief geadviseerd.
    
    2. Voor het bouwplan geldt het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ (hierna: het bestemmingsplan). Het pand is gelegen op gronden met de bestemming ‘ [bestemming] ’. Dakterrassen zijn niet toegestaan.
    
    3. Het bestreden besluit berust op het advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) van 11 februari 2021. De commissie baseert zijn standpunt mede op een stedenbouwkundig advies van R&D van 14 juni 2020, aangevuld op 15 januari 2021 en een welstandsadvies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK). De commissie adviseert om niet van het bestemmingsplan af te wijken, omdat R&D negatief heeft geadviseerd vanwege het belang van behoud van de typologie van het pand en het daklandschap van het beschermd stadsgezicht en de CRK negatief heeft geadviseerd uit het oogpunt van de eisen van welstand.
    
    4. [eiser] is het niet eens met het bestreden besluit, in het bijzonder het stedenbouwkundig advies van R&D. De rechtbank zal de gronden hierna bespreken.
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    
    5. De toepasselijke wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Beoordeling van het beroep
      
    
    
    6. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen uitsluitend het realiseren van het dakterras in geschil is. 
    
    7. Het college is bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen, indien een plan in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft beslissingsruimte in de keuze om wel of niet van het bestemmingsplan af te wijken. De rechtbank toetst deze keuze terughoudend. Dit betekent dat de rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    8. Op grond van planregel 8.4, aanhef mag het gebruik van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast. Volgens het college doet het dakterras afbreuk aan de karakteristiek van het stadsgezicht. Het pand is gelegen in [gebied] . Uitgangspunt is dit gebied te behouden en te versterken. Panden in dit gebied hadden oorspronkelijk geen dakterrassen. Maar het bestemmingsplan maakt het, onder voorwaarden, mogelijk om een dakterras te realiseren. Eén van die voorwaarden is dat het dakterras de kapvorm respecteert en het daklandschap niet aantast.
    
    9. [eiser] betoogt dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd dat het bouwplan niet aan die voorwaarden voldoet. De typologie van een pand betreft de indeling van de gevel in plint, middenstuk en beëindiging. De kap staat daar los van. Het bouwplan respecteert de kapvorm en dus wordt het daklandschap niet aangetast.
    
    10. Volgens het stedenbouwkundig advies van R&D heeft het pand een kap met dakschilden aan alle vier de zijden. Dit type kap vormt een eenduidige beëindiging van het pand. Door het toevoegen van een dakterras ontstaat een extra ‘bekroning’ van de bestaande beëindiging en wordt de kap van het pand aangetast. Hierdoor wordt de voor de binnenstad kenmerkende typologie van een pand onevenredig verstoord en de karakteristiek van het beschermd stadsgezicht onevenredig aangetast. De aantasting van de kap van het pand leidt tot een aantasting van het daklandschap van het beschermd stadsgezicht. Het daklandschap is immers de som van alle kappen. De kap van een pand is volgens R&D dan ook van essentiële betekenis voor het daklandschap.
    
    11. De rechtbank acht het standpunt van R&D dat het bouwplan de typologie van het pand en het daklandschap van het beschermd stadsgezicht onevenredig aantast, niet onbegrijpelijk of anderszins onjuist. Het college heeft dit advies dan ook aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. 
    
    12. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat het bouwplan de kapvorm niet respecteert. Een dakterras op een pand met een plat dak tast de kapvorm niet aan en is ook achter een schijnkap niet ondenkbaar. Een dakterras heeft doorgaans geen toegevoegde waarde voor het daklandschap. Het pand wordt beëindigd door een vierzijdig schilddak met een plat tussenstuk. Dit is het deel van het pand dat afsteekt tegen de lucht. Het dakterras respecteert de kapvorm niet, doordat het de bestaande, duidelijke en eenduidige beëindiging van het pand oneigenlijk doorbreekt. Dit levert een aantasting op van het daklandschap, dat de som is van alle daken in de binnenstad. Hierbij gaat het niet alleen om het zicht vanuit de openbare ruimte, maar ook om het zicht op het gehele dak zoals dat kan worden gezien en beleefd vanuit of vanaf hogere panden. De verstoring van de stedenbouwkundige opzet (typologie) van het pand in combinatie met de verstoring van het daklandschap, leidt tot een onevenredige aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het beschermd stadsgezicht. De ‘bekroning’ van het schilddak met een hekwerk is wezensvreemd. De in dit kader door [eiser] genoemde gevallen betreffen panden met zogenoemde dakkammen, die vrijwel niet bij woonpanden voorkomen. Dakkammen op panden in de binnenstad, die gebouwd zijn volgens de typologie van het Amsterdamse stadshuis, komen niet voor, aldus het college.
    
    13. Op grond van al het bovenstaande oordeelt de rechtbank dat het college voldoende en begrijpelijk heeft gemotiveerd dat het realiseren van het dakterras tot een onevenredige aantasting leidt van de stedenbouwkundige opzet van het pand - inclusief de kapvorm - en het daklandschap. Het college heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat het nog terughoudender is geworden met het verlenen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakterras in de binnenstad, sinds de aanwijzing tot [gebied] . Die aanwijzing bevestigt de beschermingswaardigheid van het gebied. Dat in een aan die aanwijzing ten grondslag liggend documenthet daklandschap en de typologie van panden niet worden genoemd, is daarom niet relevant. Die terughoudendheid van het college blijkt ook uit de door [eiser] genoemde, negatieve adviezen van R&D voor dakterrassen op soortgelijke daken. Verder verschilt het pand van de andere door [eiser] genoemde panden met een bekroning op de kapvorm. Het betreft kenmerkende (hoek)panden zonder woonfunctie, met (vooral) decoratieve hekwerken aan de straatzijde. Het pand heeft wel een woonfunctie, terwijl het bouwplan ziet op een dakterras met een functioneel hekwerk aan de achterzijde van het pand. De rechtbank vindt dan ook dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om voor het realiseren van het dakterras binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan. Wat [eiser] in dit verband overigens nog aanvoert, kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    
      
        Het gelijkheidsbeginsel
      
    
    
    14. [eiser] betoogt verder dat het weigeren van de omgevingsvergunning in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hij wijst daartoe op een zevental panden met dakterrassen op daken met alzijdig hellend dakvlak in de [locatie 1] : [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] [adres 7] en [adres 8] .
    
    15. Na heropening van het onderzoek, heeft het college met de brief van 11 november 2021 gemotiveerd betwist dat het gelijke gevallen betreft. Het pand [adres 5] is geen gelijk geval, omdat uit de in 2005 verleende bouwvergunning blijkt dat het dakterras niet in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan. Verder schrijft het college dat ook het pand [adres 7] niet vergelijkbaar is. In 2019 is weliswaar een omgevingsvergunning voor een dakterras verleend, maar dit pand heeft alleen een schijnkap. Voor de overige panden geldt dat er geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend voor het mogen realiseren van een dakterras.
    
    16. [eiser] heeft op 14 december 2021 op de brief van het college gereageerd, met verwijzing naar een bijgevoegde e-mail van die datum van [de persoon] en een bouwtekening, waarvan [de persoon] stelt dat dit “de oorspronkelijke bouwtekening uit 1911” van het pand is (hierna: de bouwtekening). Volgens [de persoon] blijkt uit de bouwtekening dat vanaf de kopse zijden (straat en tuin) van het pand slechts de suggestie van een vierzijdig hellend dak wordt gewekt, maar dat aan de oostzijde het middendeel van het dak recht is en dus niet kwalificeert als hellend dakvlak. [eiser] verbindt hieraan de conclusie dat het pand niet met vier hellende dakvlakken is ontworpen en gebouwd, zodat de kapvorm niet beschermingswaardig is en de belangenafweging dus anders had moeten uitvallen.
    
    17. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat het college afdoende heeft gemotiveerd dat het pand [adres 5] geen gelijk geval is. In de bouwvergunning staat “dat het bouwplan in overeenstemming is met” het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] . Dat [eiser] dit bestemmingsplan niet heeft kunnen raadplegen, geeft geen aanleiding anders te oordelen. De rechtbank oordeelt verder dat ook het pand [adres 7] geen gelijk geval is, omdat dit pand een schijnkap heeft. De rechtbank is het niet met [eiser] eens dat ook het pand een schijnkap heeft. Bovenaan de bouwtekening staat: “Plan voor verbouwing van perceel [adres 1]”. Uit het woord ‘verbouwing’ leidt de rechtbank af dat het niet de oorspronkelijke bouwtekening betreft. Dit stemt overeen met de mededeling van het college op de zitting dat de kap op het pand in 1905 is gerealiseerd. Terwijl volgens [eiser] de bouwtekening van 1911 dateert. Bovendien beschrijven [eiser] en [de persoon] de “Te bouwen toestand”, ter rechterzijde van de verticale lijn op de bouwtekening. Daarop is de oostzijde van het dak in het midden als rechthoekig verbeeld. Dat was toen dus de te realiseren situatie. Links van die verticale lijn is de “Bestaande toestand” verbeeld. Daaruit blijkt dat het pand zoals het oorspronkelijk is gerealiseerd ook aan de oostzijde een volledig schuin dakschild heeft gehad. Het rechthoekig middendeel is dus wel degelijk een latere toevoeging. De rechtbank volgt het college dan ook in het standpunt dat het pand een beschermingswaardige kapvorm met vierzijdig schilddak heeft. Dat deze door die latere toevoeging niet volledig in tact is gebleven, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    
      
        Het welstandsadvies
      
    
    
    18. Omdat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan, komt de rechtbank niet toe aan het bespreken van het betoog van [eiser] dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand en dat hij in de gelegenheid had moeten worden gesteld het bouwplan met een ondergeschikte wijziging in overeenstemming te brengen met het welstandsadvies.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    19. Het beroep is ongegrond. 
    
    20. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022.
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk
    U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
      Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
    
    
  
  
    Bijlage:
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
      
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
    
    
    
      
        Het bestemmingsplan
      
      Op grond van planregel 8.2.8, onder c, zijn dakterrassen op percelen met de bestemming ‘Gemengd-1’ niet toegestaan.
    
    
    
      Op grond van planregel 8.4 aanhef mag de toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
    
    
    
      Op grond van planregel 8.4.8 is het college bevoegd om met een omgevingsvergunning af te wijken van planregel 8.2.8, onder c, voor een dakterras ten behoeve van de woonfunctie. Een dakterras mag op de tot ‘Gemengd – 1’ bestemde gronden alleen aan de achterzijde van het hoofdgebouw worden gerealiseerd, tot een diepte van maximaal de helft van het gebouw, mits de kapvorm wordt gerespecteerd en het dakterras geen aantasting van het daklandschap oplevert. 
    
  
  
     	Planregel 8.2.8, onder c.
  
  
     	Planregel 8.4.8.
  
  
     	De verticale driedeling in plint, middengedeelte en beëindiging, zie toelichting bestemmingsplan, hoofdstuk 5.1.3.1 Typologie.
  
  
     	Nadere reactie van 23 september 2021, bijlage 2. Voorbeelden van panden met een bekroning in de vorm van een verhoogde sierlijst en/of een hekwerk.
  
  
     	Management plan for World Heritage nomination, [plan] , Kingdom of the Netherlands 2009.
  
  
     	Nadere reactie van 23 september 2021, bijlage 1.
  
  
     	Zie noot 4.
  
  
     	Nadere reactie van 23 september 2021, bijlage 3.