ECLI:NL:RVS:2022:2303, Raad van State, 10-08-2022, 202102689/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2019 heeft de burgemeester van Sittard-Geleen de handhavingsverzoeken van [appellante] gedeeltelijk afgewezen en gedeeltelijk toegewezen. [appellante] is eigenaar van een leegstaand pand op het adres [locatie 1] in Sittard. In het pand ernaast, op [locatie 2], exploiteert [vergunninghouder] sinds 2017 een horecagelegenheid met een terras. Dat terras ligt voor het pand van [appellante]. [appellante] heeft handhavingsverzoeken gedaan, omdat [vergunninghouder] zonder overleg een warmtelamp aan haar pand zou hebben bevestigd, het terras groter zou zijn dan in de vergunning is aangegeven en een overkapping op het terras te dicht tegen haar pand aan zou staan. Handhavers hebben controles uitgevoerd op 30 november 2018 en 19 december 2018. Ze hebben geconstateerd dat de parasol boven de één meter brede strook langs het pand van [appellante] hangt, die vrijgehouden moet worden om toegang te garanderen tot het pand.

202102689/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Sittard, gemeente Sittard-Geleen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 maart 2021 in zaken nrs. 20/276 en 20/1695 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Sittard-Geleen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2019 heeft de burgemeester de handhavingsverzoeken van [appellante] gedeeltelijk afgewezen en gedeeltelijk toegewezen.
    Bij besluit van 19 september 2019 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van [vergunninghouder] gewijzigd.
    Bij besluit van 17 december 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 januari 2019 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 27 mei 2020 heeft de burgemeester het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 19 september 2019 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 maart 2021 heeft de rechtbank de door [appellante] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 19 september 2019 en 27 mei 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2022. [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.W.M. Pennings, advocaat te Beek, en [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. T.L. Huwaé en H. Haas, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Ook is via een videoverbinding op de zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van een leegstaand pand op het adres [locatie 1] in Sittard. In het pand ernaast, op [locatie 2], exploiteert [vergunninghouder] sinds 2017 een horecagelegenheid met een terras. Dat terras ligt voor het pand van [appellante]. [appellante] heeft handhavingsverzoeken gedaan, omdat [vergunninghouder] zonder overleg een warmtelamp aan haar pand zou hebben bevestigd, het terras groter zou zijn dan in de vergunning is aangegeven en een overkapping op het terras te dicht tegen haar pand aan zou staan. Handhavers hebben controles uitgevoerd op 30 november 2018 en 19 december 2018. Ze hebben geconstateerd dat de parasol boven de één meter brede strook langs het pand van [appellante] hangt, die vrijgehouden moet worden om toegang te garanderen tot het pand. Daarnaast past de uitstraling van de picknickbanken niet binnen het stadsgezicht van de Markt en voldoen ze dus niet aan de vergunningvoorschriften. Voor het overige zijn er geen overtredingen geconstateerd. De burgemeester heeft voor de overtredingen bij besluit van 18 januari 2019 een last onder dwangsom opgelegd aan [vergunninghouder]. Bij besluiten van 25 februari 2019 en 26 april 2019 is de burgemeester overgegaan tot invordering van de dwangsom. Door een fout zijn die besluiten echter naar het verkeerde adres gestuurd en niet op de juiste wijze bekendgemaakt. De burgemeester heeft de besluiten van 18 januari 2019, 25 februari 2019 en 26 april 2019 daarom ingetrokken. Na overleg met [vergunninghouder] heeft de burgemeester bij besluit van 19 september 2019 de exploitatievergunning van [vergunninghouder] gewijzigd. Bij de wijziging van de exploitatievergunning is besloten dat de parasol gedeeltelijk over de één meter brede strook mag hangen die vrijgehouden moet worden om toegang te garanderen tot het pand van [appellante]. Ook is besloten dat de picknickbanken tot 1 januari 2021 op het terras mogen blijven staan.
    Op 27 september 2019 heeft [appellante] de burgemeester in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een besluit op bezwaar.  [appellante] bleek op 27 februari 2019 een bezwaarschrift te hebben ingediend tegen het besluit van 18 januari 2019. Dit bezwaarschrift is door een technische fout niet ontvangen. Bij besluit van 17 december 2019 is alsnog een beslissing op het bezwaar genomen en is het besluit van 18 januari 2019 met aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Ook tegen het besluit van 19 september 2019 tot wijziging van de exploitatievergunning van [vergunninghouder] heeft [appellante] bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft dit bezwaar bij besluit van 27 mei 2020 ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    2.       [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de oorspronkelijke terrasvergunning van [vergunninghouder] in 2017 is verstrekt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel omdat zij destijds niet op de hoogte is gebracht van de aanvraag en niet gehoord is bij de voorbereiding van het besluit. Ook wijzigde de burgemeester in 2013 het bestemmingsplan zonder haar in te lichten, werd haar bezwaarschrift van 28 februari 2019 niet door de burgemeester ontvangen en verstuurde de burgemeester de last onder dwangsom aan [vergunninghouder] naar een verkeerd adres.
    Verder voert [appellante] aan dat de manier waarop [vergunninghouder] het terras exploiteert een ernstige inbreuk op haar eigendomsrecht oplevert. Door de exploitatie van het terras voor haar pand kan zij geen horecagelegenheid in haar pand exploiteren en kan ze het pand ook niet verkopen of verhuren. Bovendien levert het terras van [vergunninghouder] lichthinder en geluidsoverlast op. De rechtbank heeft daarnaast onvoldoende meegewogen dat het pand een monumentaal pand is. Door het plaatsen van een warmtelamp aan haar pand heeft [vergunninghouder] in strijd gehandeld met het Besluit aanwijzing gemeentelijk monument, de Erfgoedverordening Sittard-Geleen 2012 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dat de warmtelamp inmiddels verwijderd is maakt dat volgens [appellante] niet anders.
    Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester een handhavingsplicht heeft en dus moest optreden tegen de vastgestelde overtredingen ten aanzien van de parasol en de picknickbanken. Bovendien heeft de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: ARK) op 15 januari 2019 negatief geadviseerd over de picknickbanken, omdat ze niet voldoen aan de eisen die door de burgemeester gesteld worden aan het uiterlijk van terrasmeubilair. Volgens [appellante] had de burgemeester niet van het advies van de ARK mogen afwijken door de picknickbanken te legaliseren. Daarnaast was er ten tijde van de overtreding nog geen concreet zicht op legalisatie en was de burgemeester al een handhavingstraject gestart. [appellante] mocht er dus op vertrouwen dat er zou worden gehandhaafd. Door daarna alsnog zonder overleg met haar de situatie te legaliseren maakt de burgemeester wederom inbreuk op het zorgvuldigheidsbeginsel. Verder versterkt legalisering van de situatie haar hiervoor genoemde bezwaren. Ook daarom mocht de burgemeester de situatie volgens [appellante] niet legaliseren.
    Omvang van het geschil
    3.       Dit geschil beperkt zich tot de besluiten van 17 december 2019, waarbij de afwijzing van de handhavingsverzoeken van [appellante] in stand werd gelaten, en 27 mei 2020, waarbij het bezwaar van [appellante] tegen wijziging van de exploitatievergunning van [vergunninghouder] ongegrond werd verklaard. Wat [appellante] over andere besluiten heeft aangevoerd kan geen rol spelen in deze procedure.
    Belang bij het hoger beroep
    4.       [appellante] heeft handhavingsverzoeken gedaan voor de warmtelamp, de picknickbanken en de parasol. De warmtelamp en de picknickbanken zijn inmiddels door [vergunninghouder] verwijderd. Het doel dat  [appellante] met de handhavingsverzoeken voor ogen stond, namelijk het weghalen van de warmtelamp en de picknickbanken, is dus al bereikt. [appellante] heeft niet aangevoerd dat en waarom zij nog belang heeft bij het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank over deze punten. Voor zover zij heeft gesteld schade te hebben geleden door de bevestiging van de warmtelamp aan haar pand, heeft zij deze stelling niet verder onderbouwd. Uit de controlerapporten blijkt ook niet dat er sprake was van schade of vernieling. Verder heeft zij in haar bezwaarschrift niet verzocht om een proceskostenvergoeding in bezwaar. Zij heeft dus geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep wat betreft de warmtelamp en de picknickbanken. De beoordeling van het hoger beroep beperkt zich daarom tot het handhavingsverzoek en de wijziging van de exploitatievergunning wat betreft de parasol.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Was er sprake van een overtreding?
    6.       Het bestuursorgaan heeft een beginselplicht tot handhaving als er sprake is van een overtreding. Tussen partijen is in geschil of dat het geval was.
    6.1.    Uit de controlerapporten van 30 november 2018 en 19 december 2018 volgt dat toezichthouders een overtreding hebben geconstateerd wat betreft de parasol. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de geconstateerde overtreding met het besluit van 19 september 2019 gelegaliseerd is. De burgemeester was daarom in beginsel niet meer bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    Mocht de burgemeester de exploitatievergunning wijzigen?
    7.       Ingevolge artikel 2:28, zesde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Sittard-Geleen kan de burgemeester de ingebruikneming van een weg ten behoeve van een bij een horecabedrijf behorend terras weigeren of intrekken als de vrees gewettigd is dat ingebruikname van het terras het woon- en leefklimaat van de naaste omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt.
    7.1.    De burgemeester heeft toegestaan dat de parasol over de één meter brede strook voor het pand van [appellante] hangt, omdat het pand al meer dan 25 jaar leegstaat en het daardoor geen gebruiksfunctie heeft op grond waarvan [appellante] of andere gebruikers van het pand daardoor benadeeld worden. Daarnaast blijft het pand van [appellante] toegankelijk en staat in de voorschriften van de terrasvergunning dat de vergunning van [vergunninghouder] kan worden herroepen als het pand van [appellante] weer in gebruik wordt genomen. Bovendien wordt de licht- en geluidsoverlast die door [appellante] wordt ervaren niet veroorzaakt door de wijziging van de exploitatievergunning, maar door de toekenning van die vergunning. Zoals hiervoor onder 3 is overwogen staat dat besluit in deze procedure niet ter discussie.
    Met het oog op het voorgaande heeft de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat door de wijziging van de exploitatievergunning het woon- en leefklimaat van de naaste omgeving niet op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed wordt.
    7.2.    Dat de burgemeester al eerder een handhavingstraject gestart was maakt niet dat de exploitatievergunning niet meer gewijzigd mocht worden. Doordat de handhavingsbesluiten naar het verkeerde adres gestuurd waren hoorde [vergunninghouder] pas op 14 juni 2019 dat er een handhavingstraject gestart was. Hij heeft hiertegen bezwaar gemaakt en is in gesprek gegaan met de burgemeester. De burgemeester heeft naar aanleiding van dat gesprek het economische belang bij exploitatie van het terras van [vergunninghouder] afgewogen tegen de belangen van [appellante]. Dat [appellante] niet bij dit gesprek betrokken is, is bovendien niet aan de burgemeester te wijten. Naar aanleiding van de nieuwe ontwikkelingen is zij namelijk uitgenodigd om hierover met een medewerker van de gemeente in gesprek te gaan. Zij heeft van deze mogelijkheid echter geen gebruik gemaakt.
    7.3.    Dat het pand van [appellante] een monumentaal pand is doet aan wat hiervoor onder 7.1 is overwogen niet af. Niet gebleken is dat de wijziging van de exploitatievergunning in strijd is met wettelijke bepalingen die ertoe dienen monumenten te beschermen.
    7.4.    Gezien het voorgaande was de wijziging van de exploitatievergunning van [vergunninghouder] rechtmatig. Dat heeft tot gevolg dat de geconstateerde overtreding gelegaliseerd is en de burgemeester niet meer bevoegd was handhavend op te treden.
    8.       Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    280-1000