ECLI:NL:RBLIM:2022:10028, Rechtbank Limburg, 14-12-2022, ROE 22/2663
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toewijzing verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van verleende ontheffing Wet natuurbescherming ter voorkoming van schade aan hobbyvee door de vos. Onvoldoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn en waarom sprake is van ernstige schade waarbij het belang van hobbyveehouders moet prevaleren boven het belang van natuurbescherming door bovenop de landelijke vrijstelling een ontheffing te verlenen.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/2663
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Animal Rights, uit Den Haag en 
    
      
        Stichting Fauna4Life, uit Amstelveen (verzoekers)
      (gemachtigden: mr. M. van Duijn, mr. C.M. van de Ven en mr. P. den Boer),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg (verweerder)
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Faunabeheereenheid Limburg uit Roermond (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Verweerder heeft de aanvraag van vergunninghouder om een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) met het besluit van 5 oktober 2022 (het bestreden besluit) verleend. 
    
    
    
      Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekers, de gemachtigde van verweerder en [naam] namens vergunninghouder. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Vergunninghouder heeft op 29 oktober 2020 een ontheffing aangevraagd ter voorkoming van ernstige schade aan hobbyvee door de vos en bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren in geheel Limburg jaarrond. Vergunninghouder heeft dit verzocht op basis van het door verweerder goedgekeurde ‘Faunabeheerplan Limburg 2020-2026’ (hierna: het Faunabeheerplan). De ontheffing is bedoeld als een aanvullende maatregel op de landelijke vrijstellingsregeling voor het doden van vossen. 
    
    2. Het opzettelijk doden of vangen van vossen is op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verboden, omdat de vos is genoemd in de bijlage, onderdeel A, van de Wnb. De vos staat op de landelijke vrijstellingslijst. In aanvulling op de landelijke vrijstelling, kan verweerder op verzoek een ontheffing van verbodsbepalingen uit de Wnb verlenen.
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde ontheffing verleend voor onder andere het opzettelijk doden of vangen van vossen en het opzettelijk beschadigen of vernielen van vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van vossen, ter bescherming van hobbyvee, en daaraan voorschriften verbonden. De ontheffing is geldig vanaf 5 oktober 2022 tot en met 31 december 2026 en mag enkel worden ingezet binnen de provincie Limburg op percelen met schade aan hobbyvee tot maximaal 500 meter daarbuiten. Ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren is de ontheffing in geheel Limburg inzetbaar. Volgens verweerder blijkt uit het van het bestreden besluit uitmakende ‘overzicht van schades door de vos bij hobbyvee van 2018 tot en met 2021 waarvoor een ontheffing door vergunninghouder is doorgeschreven’ dat ondanks de inzet van meerdere preventieve maatregelen er toch meermaals schade is opgetreden bij hobbyvee door vossen. Vossen wennen aan de preventieve maatregelen en hebben direct in de gaten waar eten te vinden is en hoe ze hier gemakkelijk aan komen, aldus verweerder. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Het verzoek wordt toegewezen
      
    
    
    4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en schorst dus het bestreden besluit. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt, hoe hij de belangen voor en tegen het treffen van een voorlopige voorziening tegen elkaar heeft afgewogen en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er een spoedeisend belang bestaat bij het treffen van een voorlopige voorziening, omdat onmiddellijk uitvoering kan worden gegeven aan de ontheffing. Dit is ter zitting door verweerder en vergunninghouder beaamt. Het gebruik maken van de ontheffing heeft (op het niveau van ‘een individuele vos’) onomkeerbare gevolgen.
    
    
      
        Omvang van het geding
      
    
    
    6. Verzoekers hebben geen gronden ingediend tegen de ontheffing ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Zij hebben verzocht het bestreden besluit, voor zover dat niet ziet op afschot ter voorkoming van onnodig lijden, te schorsen tot zes weken nadat op het bezwaarschrift is beslist. De voorzieningenrechter laat het deel van de ontheffing dat ziet op voorkomen en bestrijden van onnodig lijden daarom onbesproken. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    7. In artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, het verboden is:
    
      a.in het wild levende zoogdieren (…) van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
      b.de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen.
    
    
    
      In artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is bepaald dat artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing is op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen.
    
    
    
      Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb bepaalt dat een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend wordt verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
    
    a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
    b. zij is nodig:
    2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom.
    c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    
    
      
        Andere bevredigende oplossing
      
    
    
    8. Volgens verzoekers zijn er andere bevredigende oplossingen. Zij stellen dat omheiningen vrij gemakkelijk volledig voswerend kunnen worden gemaakt. Dit blijkt uit een brief van de toenmalige staatssecretaris van 23 april 2002 en het stuk ‘Pluimvee beschermen tegen predatie’ van Bureau Mulder-natuurlijk van augustus 2014, waarin wordt omschreven aan welke vereisten een dergelijke omheining / afrastering dient te voldoen. 
    
    9. In het eerste aan de ontheffing verbonden voorschrift is het volgende bepaald:
    
    
      “Deze ontheffing kan worden ingezet in het kader van beheer & schadebestrijding ter voorkoming van ernstige schade aan hobby vee, op het perceel waar schade aan hobby vee wordt ondervonden of tot maximaal 500 meter daarbuiten. Ter voorkoming van schade kan van deze ontheffing slechts gebruik worden gemaakt indien andere bevredigende oplossingen om schade te voorkomen zoals het plaatsen van een vossen werend hek, het ’s nachts ophokken van dieren of andere middelen/methoden o.a. beschreven in de Faunaschade Preventiekit, module Vossen en marterachtigen (…) onvoldoende bevredigend zijn gebleken.” 
    
    
    10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit dit voorschrift 1 volgt dat van de ontheffing pas gebruik kan worden gemaakt indien er, ondanks preventieve maatregelen,  daadwerkelijk schade aan hobbyvee is opgetreden. Dit is in overeenstemming met de Wet natuurbescherming. Uit dit voorschrift blijkt echter niet welke en hoeveel bevredigende oplossingen om schade te voorkomen genomen dienen te zijn. Enkel wordt vermeld dat slechts van deze ontheffing gebruik kan worden gemaakt “indien andere bevredigende oplossingen om schade te voorkomen (…) onvoldoende bevredigend zijn gebleken”. Hierbij wordt in een niet limitatieve opsomming (“zoals”) een aantal oplossingen genoemd, zonder dat duidelijk is of deze verplicht zijn en wanneer voldoende inspanning is verricht om schade te voorkomen. In de ‘Faunaschade PreventieKit’ voor vossen en marterachtigen wordt bijvoorbeeld ook als preventieve maatregel genoemd ‘vlaggen en linten’. Onduidelijk is of met diverse van dergelijke visuele afschrikmiddelen al aan het voorschrift is voldaan. Door de formulering van het voorschrift acht de voorzieningenrechter dat niet uitgesloten, terwijl van het enkel nemen van dergelijke maatregelen toch bezwaarlijk kan worden gezegd dat als desondanks schade ontstaat, de conclusie gerechtvaardigd is dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan afschot.
    In de motivering van het bestreden besluit is vermeld dat in het Faunabeheerplan preventieve maatregelen worden genoemd om schade aan de vos te voorkomen en wordt samengevat gesteld dat schade aan (hobby)vee door vossen kan worden voorkomen door het gebruik van een combinatie van preventieve maatregelen, zoals het ophokken van vee, een degelijk voswerend raster en visuele werende middelen. Gewenning aan optische en visuele preventieve middelen wordt zoveel mogelijk voorkomen door afwisseling van verschillende middelen. Tevens is in het bestreden besluit vermeld dat op bepaalde terreinen in redelijkheid niet van de grondgebruiker kan worden verlangd dat de hele oppervlakte vosbestendig wordt uitgerasterd vanwege de uitgestrektheid van deze gebieden. Hieruit blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin welke preventieve maatregelen afwisselend en wanneer genomen dienen te worden om volgens de ontheffing de conclusie te rechtvaardigen dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Die conclusie zou op grond van de ontheffing al snel getrokken kunnen worden en dat acht de voorzieningenrechter in strijd met artikel 3.8, vijfde lid onder a, van de Wnb. Ter zitting hebben verweerder en vergunninghouder gewezen op de checklist die sinds 2021 wordt gebruikt, waarin de preventieve maatregelen staan. Die checklist maakt echter geen onderdeel uit van de ontheffing of van de daaraan verbonden voorschriften, ook niet via verwijzing in de voorschriften naar deze checklist, zodat daaraan op dit moment geen betekenis toekomt voor beantwoording van de vraag of voldoende verzekerd is dat de ontheffing alleen geldt (c.q. dat daarvan alleen gebruik kan worden gemaakt) als er geen andere bevredigende oplossing is.
    
    11. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat voorschrift 1, ook in samenhang met de motivering van het bestreden besluit, onvoldoende duidelijk is. Onduidelijk is welke preventieve maatregelen uitgevoerd moeten worden alvorens bij schade geconcludeerd kan worden dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het gebruik maken van de ontheffing. De maatregelen zijn onvoldoende duidelijk, te vrijblijvend en niet uitputtend omschreven. Dit raakt ook de handhaafbaarheid van het voorschrift en de rechtszekerheid. De ontheffing komt daarmee in strijd met artikel 3.8, vijfde lid onder a, van de Wnb.
    
    12. In aanvulling op het voorgaande overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende. In het bestreden besluit is vermeld dat in de periode juni 2018 tot en met mei 2022, voor zover relevant voor onderhavige ontheffing, 25 machtigingen gecontroleerd zijn waarvan er 14 niet akkoord waren, meestal door niet voldoende inzet van preventieve middelen. Doordat meer dan 50% van de gecontroleerde doorgeschreven machtigingen niet akkoord was, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder uit de in het overzicht van bijlage 1 ‘Schade overzicht vos hobbyvee (2018-2021) (Bron: FBE Limburg)’ genoemde schade aan hobbyvee ten onrechte de conclusie heeft getrokken dat schade aan hobbyvee eerder is opgetreden ondanks voldoende inzet van preventieve middelen. Uit bijlage 1 kan dan ook niet worden geconcludeerd dat preventieve middelen niet toereikend zijn en er derhalve geen andere bevredigende oplossing bestaat. Immers, niet valt in te zien dat indien de overige in deze periode doorgeschreven machtigingen gecontroleerd zouden worden deze een ander beeld geven. Verzoekers hebben bovendien met de door hen overgelegde brief van de toenmalige staatssecretaris van 23 april 2002 en het stuk ‘Pluimvee beschermen tegen predatie’ van Bureau Mulder-natuurlijk van augustus 2014 naar voorlopig oordeel aannemelijk gemaakt (of in ieder geval het begin van bewijs geleverd) dat de daar genoemde maatregelen voldoende afwerend werken tegen de vos en dat dit niet per definitie (financieel) onevenredig bezwarend is: oftewel dat dit (in beginsel) een bevredigende oplossing is. Verweerder en vergunninghouder hebben ter zitting weliswaar gesteld dat de genoemde maatregelen disproportioneel kostbaar zijn, maar hebben geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat dit onderzocht is en waarmee dit aannemelijk wordt gemaakt. 
    
    
      
        Noodzaak ter voorkoming van ernstige schade
      
    
    
    13. Verzoekers zijn van mening dat de ontheffing niet nodig is, omdat er
    geen sprake is van ernstige schade in de zin van de Wnb aan andere vormen van eigendom (hobbymatig gehouden vee). Verweerder heeft dit in het bestreden besluit volgens verzoekers niet aangetoond. Evenmin is aangetoond dat de beweerdelijke schade aan gehouden dieren is veroorzaakt door vossen. De relatie tussen het aantal incidenten en het aantal gedode vossen is volkomen zoek, aldus verzoekers. Gelet hierop had verweerder op grond van de door vergunninghouder verstrekte cijfers niet mogen stellen dat de noodzaak van de ontheffing is aangetoond om ernstige schade te voorkomen. 
    
    14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit de noodzaak van de ontheffing ter voorkoming van ernstige schade onvoldoende heeft onderbouwd. In het bestreden besluit onder b ‘voldaan aan wettelijke doelen/belangen’ heeft verweerder geen conclusie getrokken over de noodzaak van de ontheffing en ook geen motivering gegeven dat deze noodzaak er is. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de noodzaak vanwege ernstige schade blijkt uit het aantal incidenten in het verleden en het aantal daarbij gedode hobbydieren. De motivering dat de ontheffing nodig is om ernstige schade te voorkomen is dus gebaseerd op incidenten (schadegevallen) veroorzaakt door vossen in voorgaande jaren. De voorzieningenrechter neemt het jaar 2021 als maatgevend jaar, omdat ter zitting is gebleken dat (pas) vanaf dat jaar gebruik gemaakt wordt van een nieuwe ‘checklist vos particulier’ waarmee een hobbyveehouder door middel van foto’s aantoonbare schade in de afgelopen maand moet aantonen en dient aan te geven of een hekwerk/schikdraad met bepaalde afmetingen aanwezig is en/of ingegraven is/dichtgelegd is met betontegels. Voor eerdere jaren is, zo is onder 12 al overwogen, gebleken dat in lang niet alle gevallen voldoende preventieve maatregelen genomen zijn. Blijkens bijlage 1 van het bestreden besluit zijn er in 2021 7 incidenten geweest waarbij in totaal 64 hobbydieren door vossen zijn gedood, terwijl er als gevolg van deze 7 incidenten 52 vossen gedood zijn met gebruik making van de voorgaande ontheffing (naast de landelijke vrijstelling). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit deze aantallen onvoldoende dat er ernstige schade is geweest door de vos en dat er sprake is van een voldoende ernstige dreiging die de ontheffing rechtvaardigt. De voorzieningenrechter is met verzoekers van oordeel dat de relatie tussen het aantal incidenten (en het aantal daarbij gedode hobbydieren) en het aantal gedode vossen niet zonder meer tot de conclusie leidt dat de ontheffing noodzakelijk is. Met andere woorden: verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom voor 7 incidenten waarbij 64 hobbydieren gedood zijn, het noodzakelijk en evenredig is om 52 vossen te doden. In het bestreden besluit is in dit licht geen belangafweging gemaakt tussen enerzijds het belang om de vos te beschermen op grond van de beschermingsgedachte die ten grondslag ligt aan de Wnb en anderzijds de belangen van de hobbyveehouders en het hobbyvee. De voorzieningenrechter begrijpt dat verweerder hierbij te maken heeft met conflicterende belangen, maar begrijpt niet hoe verweerder aan deze belangenafweging invulling heeft gegeven. De stelling ter zitting dat deze belangenafweging is gedaan middels het Faunabeheerplan en de beoordeling van de staat van instandhouding van de soort (de vos), acht de voorzieningenrechter hiertoe onvoldoende, omdat dit een te algemene motivering is. De voorzieningenrechter acht hierbij ook van belang hetgeen onder 11 en 12 is geoordeeld, namelijk dat onvoldoende is geborgd dat eerst voldoende preventieve maatregelen worden genomen alvorens tot verlening van (of gebruik maken van) de ontheffing over te gaan. Het is immers in beginsel aan de hobbyveehouder zelf om voldoende te doen om de door hem gehouden dieren te beschermen, waar de vos afhankelijk is van de bescherming van overheidswege. De voorzieningenrechter is er op basis van de gegeven motivering niet van overtuigd dat de overheid in dit geval voorrang moet geven aan de belangen van de hobbyveehouders ten nadele van de belangen van natuurbescherming door bovenop de landelijke vrijstelling een ontheffing te verlenen.
    
    15. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat de ontheffing noodzakelijk is.  
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    17. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het door verzoekers betaalde griffierecht moet vergoeden en dat verzoekers van verweerder ook een vergoeding krijgen van hun proceskosten, omdat het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoeker een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigden hebben het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 759,-. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dus in totaal € 1.518,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      ­ wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe; 
      ­ schorst het primaire besluit tot zes weken nadat de beslissing op bezwaar bekend is gemaakt;
      ­ bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan verzoekers moet vergoeden;
      ­ veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan verzoekers.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:  14 december 2022.
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.