ECLI:NL:RBAMS:2022:7469, Rechtbank Amsterdam, 13-12-2022, AMS 21/4637
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Huisvestingswet. Zonder vergunning omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/4637 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Velp, eiseres
    ( [gem. eiseres] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam, (verweerder)
      ( [gem. verweerder] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 28 oktober 2020, waarbij aan haar een bestuurlijke boete van € 12.000,- is opgelegd voor het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten op het adres [adres] (de woning).
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 9 augustus 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 november 2022 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
      
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      2.1.
      Eiseres is juridisch eigenaar van de woning, bestaande uit één bouwlaag en vier kamers, met een oppervlakte van 80 m². Eiseres verhuurt de woning aan [huurder] . 
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft opdracht gegeven om een controle in te stellen naar de woonsituatie. Op 29 juli 2020 hebben toezichthouders de woning bezocht. Ten tijde van het huisbezoek stonden twee personen op het adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). Tijdens het huisbezoek werden twee personen in de woning aangetroffen. Bewoner één heeft verklaard dat zij ongeveer twee jaar op de zolderverdieping woont, dat zij een kamer heeft met een keuken en een badkamer en dat zij een huurcontract met [huurder] heeft van € 700,- per maand. Bewoner twee heeft verklaard dat hij net één dag op het adres woont, dat hij een kamer heeft en de wc, badkamer en keuken deelt met [huurder] en dat hij een huurcontract met hem heeft van € 725,- per maand. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 29 juli 2020.
      
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft eiseres met een brief van 25 september 2020 bericht voornemens te zijn een boete op te leggen van € 12.000,- wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014. Eiseres heeft op 5 oktober 2020 hierop haar zienswijze gegeven.
      
    
    
      2.4.
      Verweerder heeft met het primaire besluit de boete van € 12.000,- opgelegd, zoals aangekondigd in het voornemen. Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de bestuurlijke boete terecht aan eiseres heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de bestuurlijke boete terecht aan eiseres is opgelegd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres betwist dat sprake is van een overtreding van de Huisvestingswet 2014 of de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (de verordening). Eiseres voert aan dat bewoner twee bij [huurder] woont als inwoner, omdat hij met [huurder] de wezenlijke voorzieningen deelt. Bewoner één bewoont op de zolder een zelfstandige woning en beschikt over een eigen keuken en badkamer. Verder is de zolder, op grond van de huurovereenkomst van [huurder] , niet bestemd als woning, maar als berging. Dat [huurder] van de zolder een woning heeft gemaakt, betekent niet dat de zolder ook bestemd is als woonruimte. Hierdoor kan volgens eiseres slechts worden gezegd dat sprake is van inwoning door bewoner twee en niet van woningonttrekking, dan wel van omzetting.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat het in de onderhavige zaak gaat om het omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes en niet om onttrekking van woonruimte. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dan - anders dan bij onttrekking - niet relevant is of de zolder bestemd is voor bewoning. Voor de beantwoording van de vraag of een woonruimte is omgezet van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes is doorslaggevend hoe de bewoners de woning feitelijk bewonen.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar standpunt dat geen sprake is van een overtreding omdat bewoner twee inwoont bij [huurder] en bewoner één een zelfstandige woning heeft. Uit het rapport van bevindingen van verweerder is voldoende gebleken dat bewoner één de zolder feitelijk bewoonde. Zij heeft verklaard dat zij een eigen kamer heeft met een keuken, douche en slaapkamer en dat zij het gebruik van de wc deelt met de bewoner van de andere zolderkamer. Uit de stukken blijkt dat dit een bewoner is die ingeschreven staat op één hoog. In de gezamenlijke wc staan ook een wasmachine en een droger. Gelet op deze gedeelde toiletvoorziening is sprake van een onzelfstandige woning in de zin van artikel 1 onder v van de verordening. Bovendien heeft bewoner één, net als bewoner twee, een afzonderlijke huurovereenkomst gesloten met [huurder] . Voorgaande betekent dat [huurder] zijn woning deelde met twee medebewoners, waardoor geen sprake meer kan zijn van inwoning. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van het omgezet houden in de zin van de verordening en is de Huisvestingswet 2014 overtreden.
      
      
        
          Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?
        
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseres voert aan dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zij niet de functionele dader is. Eiseres is slechts juridisch eigenaar is van de woning en heeft alle rechten en plichten overgedragen aan [naam B.V.] , de economisch eigenaar van de woning. [particuliere vastgoedbelegger] treedt op als beheerder van [naam B.V.]
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank overweegt hiertoe dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarmee als overtreder worden aangemerkt. De eigenaar van een woning is verantwoordelijk voor de gang van zaken in en om de woning. Van een eigenaar mag worden verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik van het verhuurde pand. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand zo werd gebruikt. Het inschakelen van een beheerder voor het beheer van verhuurde woonruimte komt voor rekening en risico van de eigenaar, zodat het niet naleven van bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 door een derde aan de eigenaar moeten worden toegerekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er duidelijke afspraken over het beheer zijn gemaakt met de beheerder en dat deze beheerder actief toezicht zou houden. Het feit dat eiseres in de gebruiksovereenkomst met [huurder] heeft opgenomen dat hij niet bevoegd is om het gehuurde in huur, onderhuur, of gebruik aan derden af te staan, is onvoldoende. Eiseres heeft een actieve zorgplicht om concreet toezicht te houden op het gebruik van de verhuurde woning. Het opnemen van een dergelijke bepaling in de gebruiksovereenkomst is onvoldoende om te spreken van concreet toezicht. Bovendien komt uit de stukken naar voren dat de beheerder na januari 2018 geen toezicht heeft gehouden op de kamerverhuur door [huurder] en ook niets heeft ondernomen om aan de onderhavige overtreding een einde te maken. Eiseres heeft dus niet voldaan aan haar zorgplicht. Verweerder heeft eiseres dan ook als overtreder kunnen aanmerken.
      
    
    
      6.1.
      Eiseres voert verder aan dat zij niet de mogelijkheid heeft om een einde te maken aan de overtreding. Om de zelfstandige woning om te zetten naar vier onzelfstandige woningen, zou eiseres een verbouwing moeten doen om te voldoen aan bepaalde geluidseisen. Eiseres zou een omgevingsvergunning moeten aanvragen voor de verbouwing, die gelet op de monumentale status van het pand wellicht niet zal worden verleend. Ook moet eiseres toestemming vragen aan de VvE voor wijziging van de bestemming van de zolderkamer en voor de verbouwing. Vooralsnog is de VvE niet bereid hiermee in te stemmen.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres genoemde omstandigheden voor de beantwoording van de vraag of de boete had kunnen worden opgelegd niet relevant is. Zoals verweerder ook stelt, ziet het legalisatievraagstuk in deze zaak louter op het niet hebben van een vergunning. Eiseres is er met de brief van 29 mei 2017 op gewezen dat de situatie kon worden gelegaliseerd middels een omzettingsvergunning. Eiseres heeft dus wel de mogelijkheid gehad om een einde te maken aan de overtreding. Dat er mogelijk nog andere vergunningen nodig zijn, doet daar niet aan af.
      
      
        
          Is de situatie per 1 juli 1993 gelegaliseerd?
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres voert aan dat [huurder] zich in de civiele procedure op het standpunt stelt dat hij vanaf 1 december 1992 bevoegd is om de kamer onder te verhuren, hetgeen hij sindsdien ook steeds gedaan heeft. Dit betekent volgens eiseres dat de woning in de periode van 1 juli 1993 tot en met 6 november 1993 – de zogenoemde Genet-periode – zonder vergunning aan de woonbestemming mocht worden onttrokken, omdat in die periode hiertoe geen verbod gold. De woningonttrekking is hiermee per 1 juli 1993 gelegaliseerd.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de situatie niet per 1 juli 1993 is gelegaliseerd. Uit de door verweerder overgelegde gegevens uit de BRP blijkt namelijk dat [huurder] in de relevante Genet-periode alleen woonde. Eiseres heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er sinds 1992 doorlopend sprake is geweest van omzetting.
      
      
        
          Kan eiseres een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
        
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens eiseres mocht zij erop vertrouwen dat verweerder niet meer tegen de vermeende situatie zou optreden. Eiseres beroept zich op een mail van verweerder van 22 januari 2018. Verweerder zou [huurder] in eerste instantie aanspreken op de overtreding. In de mail heeft de gemeente echter aangegeven dat de zaak verjaard is om vanuit de gemeente een boete op te leggen aan een huurder. 
      
    
    
      8.2.
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank oordeelt dat eiseres op basis van de mail van verweerder van 
        22 januari 2018 er niet vanuit mocht gaan dat de gemeente niet meer handhavend zou optreden. In de mail staat namelijk dat de zaak is verjaard om vanuit de gemeente een boete op te leggen aan een huurder. Of aan een huurder nog een boete kan worden opgelegd staat los van het feit dat voor de omzetting een vergunning nodig was en het aan eiseres was om die aan te vragen. Bovendien is in deze zaak sprake van het omgezet houden van een woonruimte. In het verweerschrift en op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat sinds 1 juli 2017 in de Huisvestingswet 2014 is opgenomen dat ook het zonder vergunning omgezet houden van een woonruimte verboden is. Nu eiseres pas drie jaar later, in 2021, na een nieuwe controle van verweerder een omzettingsvergunning heeft aangevraagd, heeft verweerder haar terecht als overtreder aangemerkt. 
      
      
      
        
          Heeft verweerder aanleiding moeten zien om de boete te matigen?
        
      
      
    
    
      9.1.
      Eiseres voert tenslotte aan dat verweerder aanleiding had moeten zien om de boete te matigen. Volgens eiseres had verweerder rekening moeten houden met de omstandigheden van het geval, onder meer het gewekte vertrouwen door verweerder dat sprake was van verjaring ten opzichte van [huurder] , waarmee de indruk was gewekt dat niet meer opgetreden zou worden tegen de situatie. Ook wijst eiseres op het feit dat de verordening is gewijzigd, waardoor verweerder de mogelijkheid had om alsnog tegen de situatie op te treden.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Hierdoor moet de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, moet een lagere boete worden opgelegd. Een verminderde verwijtbaarheid, beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat deze omstandigheden aan de orde zijn. Het is verder vaste rechtspraak van de Afdeling dat als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van het boetestelsel af te wijken.
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete te matigen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, had eiseres op basis van de mail van verweerder er niet vanuit mogen gaan dat niet meer zou worden opgetreden tegen de situatie. Verder is het aan eiseres zelf om zich op de hoogte te stellen en te houden van de geldende wet- en regelgeving. Bovendien is sprake van bedrijfsmatig handelen. De rechtbank ziet geen verminderde verwijtbaarheid aan de kant van eiseres. Er zijn dan ook geen bijzondere omstandigheden die maken dat de boete moet worden gematigd.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.1.
      Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Verweerder heeft de bestuurlijke boete terecht aan eiseres opgelegd.
      
    
    
      10.2.
      Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. I.G.A. Karregat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      13 december 2022.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
  
  
    Artikel 21
    
      Lid 1: Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
      Sub c: van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    
    
    
      
        Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (geldig vanaf 1 juli 2020 tot 1 januari 2021)
      
    
    
  
  
    Artikel 1 Definities In deze verordening wordt verstaan onder:
    
      Sub k: 	Huishouden: een alleenstaande, dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren
      Sub v: 	Onzelfstandige woonruimte: woonruimte welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een keuken en sanitaire voorzieningen;
      Sub oo: Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    
    
  
  
    Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht 
    Lid 1:	 Als woonruimte gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d, van de Huisvestingswet wordt aangewezen: 
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; 
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten; 
    c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; en, 
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    
    
      Lid 3: 	Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden;
    
  
  
    Artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete 
    
      Lid 1:	 Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en artikel 26 van de Huisvestingswet. 
      Lid 2:	 Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op: 
    
    a. voor overtredingen in de zin van artikel 8 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabel 1 in bijlage 3; 
    b. voor overtredingen in de zin van artikel 21, onderdelen a tot en met d van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikelen 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 4 in bijlage 3. 
    
    
      
        
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 5:1
    
      Lid 2: Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
  
  
    Artikel 5:46
    
      Lid 3: Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
  
  
     Geldig vanaf 1 juli 2020 tot 1 januari 2021.
  
  
     Dit blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2523, onder 4.3.
  
  
     Vereniging van Eigenaren.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling, 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling, 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850.