ECLI:NL:RBMNE:2022:4073, Rechtbank Midden-Nederland, 31-08-2022, UTR 21/4067
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete Arbobesluit en Arbowet. Verweerder heeft niet aangetoond dat door werkzaamheden van eiseres asbest is verspreid rondom loods. Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/4067 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 augustus 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. T. Segers),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), verweerder
    (gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 3 mei 2021 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,- wegens een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet en een overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
    
    
    
      In het besluit van 15 september 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat de boete wordt vastgesteld op € 8.100,-.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 20 januari 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder was namens verweerder inspecteur [A] aanwezig bij de zitting.
    
    
    
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. Vervolgens heeft de rechtbank partijen bericht dat op 29 augustus 2022 uitspraak zou worden gedaan. De rechtbank heeft de termijn en aangekondigde datum, door omstandigheden die niets met deze zaak van doen hebben, niet gehaald en doet vandaag uitspraak. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. 	Eiseres is een bedrijf dat zich bezighoudt met het saneren van asbest. Daarvoor heeft eiseres een Procescertificaat Asbestverwijdering als bedoeld in artikel 4.54d van het Arbobesluit. Op 23 maart 2020 heeft eiseres asbestverwijderingswerkzaamheden uitgevoerd op het adres [adres]. Deze werkzaamheden bestonden uit het saneren van geïnventariseerde asbesthoudende golfplaten en een schoorsteen van een dak van een loods.
    
    
    
      
        Boeterapport
      
    
    
      2.1.
      
        Naar aanleiding van een klacht over de asbestsanering heeft de Inspectie SZW op 
        15 mei 2020 een onderzoek gestart. De inspecteurs hebben geconcludeerd dat de visuele inspectie door [B] na de saneringswerkzaamheden niet correct is uitgevoerd. Op foto’s die zijn gemaakt door [B] zijn stof en stukjes asbest zichtbaar op de balken en verlaagde plafonds. Verder hebben er drie asbestinventarisaties plaatsgevonden. De eerste inventarisatie heeft de klager op 22 mei 2020 laten doen door [C]. Uit dit onderzoek blijkt dat de gehele loods als asbest-besmet moet worden aangemerkt. De Inspectie SZW heeft [D] op 
        8 juni 2020 een tweede asbestinventarisatie laten uitvoeren in alle compartimenten van de loods. In twee van de vier loodsen en bij de berging, op het dak en buiten zijn restanten asbesthoudende materialen en verontreinigen aangetroffen. Vervolgens heeft de Inspectie SZW op 21 augustus 2020 het derde onderzoek laten uitvoeren door [D] boven het plafond van de opslagruimte. Uit dat onderzoek bleek dat er chrysotiel aanwezig was boven het plafond. Uit de drie asbestinventarisaties is gebleken dat er op drie verschillende plaatsen stof en stukjes asbest (10-15 % chrysotiel) zijn aangetroffen. Omdat de te saneren asbestcementplaten op het dak 10-15% chrysotiel bevatten en ernstig verweerd waren, is de later aangetroffen chrysotiel volgens de Inspectie SZW afkomstig van de golfplaten van het dak dat eiseres heeft gesaneerd.
      
      
    
    
      2.2.
      Uit voornoemde omstandigheden hebben de inspecteurs geconcludeerd dat de afvalstoffen die ontstonden na bewerking of verwerking van asbest, niet zo spoedig mogelijk zijn verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met duidelijk en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat, zoals bedoeld in artikel 4.45, tweede lid, onder d, van het Arbobesluit. Hierdoor werd volgens de inspecteurs de concentratie asbest in de lucht niet zo laag mogelijk gehouden onder de grenswaarde, zoals bedoeld in artikel 4.46 van het Arbobesluit. Eiseres heeft volgens de inspecteurs de eerstgenoemde bepaling overtreden, omdat er na de asbestverwijdering en eindbeoordeling is vastgesteld dat er in en om het bouwwerk gebroken en beschadigde restanten asbesthoudend materiaal zijn aangetroffen. 
      
    
    
      2.3.
      Omdat er restanten asbest zijn gevonden, heeft eiseres volgens de inspecteurs ook geen doeltreffende maatregelen genomen om gevaar voor derden te voorkomen, zoals bedoeld in artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet. Hierdoor hebben derden ernstig gevaar gelopen op blootstelling aan asbest, aldus de inspecteurs. De inspecteurs hebben van hun bevindingen een boeterapport opgesteld.
      
      
        
          Bestreden besluit
        
      
      3. Verweerder heeft op basis van het boeterapport voor overtreding van artikel 4.45, tweede lid, onder d, van het Arbobesluit een boete opgelegd van € 5.400,-. Voor overtreding van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet heeft verweerder een boete opgelegd van € 8.100,-. Voor de hoogte van deze boete heeft verweerder betrokken dat de aanvullende schoonmaak na de eindinspectie van [B] onvoldoende is geweest. Volgens verweerder staat vast dat de asbestverontreiniging die is geconstateerd door de inspecteurs afkomstig is van de saneringswerkzaamheden van eiseres. De totale boete heeft verweerder in het bestreden besluit gematigd tot € 8.100,-, omdat volgens hem de overtredingen in nauw verband tot elkaar staan en in hoge mate met elkaar overeenkomen. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      4. Volgens eiseres is er geen sprake van overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit. Er is onvoldoende feitelijke grondslag voor boeteoplegging. Er is namelijk niet aangetoond dat de asbestverontreiniging is veroorzaakt door de saneringswerkzaamheden van eiseres. Het is niet uitgesloten dat er een andere oorzaak is. Ook is er volgens eiseres geen sprake van een overtreding van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet omdat de aangetroffen asbestverontreiniging niet kan worden toegeschreven aan de door haar uitgevoerde sanering. Er is geen sprake van een causaal verband tussen de sanering en het gevaar voor derden.
      
      
        
          Belangrijkste vraag
        
      
    
    
      5.1
      De eerste en belangrijkste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of sprake is van een overtreding. Daarbij geldt als uitgangspunt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. Dit betekent dat het bestuursorgaan de feiten die ten grondslag liggen aan het boetebesluit voldoende moet aantonen.
      
    
    
      5.2.
      In artikel 4.45, tweede lid, onder d, van het Arbobesluit, gelezen in samenhang met het eerste lid, staat dat de concentratie van asbestvezels in de lucht zo laag mogelijk onder de grenswaarden wordt gehouden doordat afvalstoffen die zijn ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of asbesthoudende producten zo spoedig mogelijk worden verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat
      
    
    
      5.3.
      
        In artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet staat dat de werkgever indien bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers,
        doeltreffende maatregelen neemt ter voorkoming van dat gevaar.
      
      
    
    
      5.4
      De rechtbank overweegt dat artikel 4.45 van het Arbobesluit gaat over preventieve maatregelen. Volgens vaste rechtspraak betreft artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit een doelvoorschrift. Het gaat om een inspanningsverplichting om de emissie van asbest zoveel mogelijk te voorkomen. In het tweede artikellid wordt dwingend voorgeschreven welke maatregelen moeten worden genomen om het in het eerste lid genoemde doel te bereiken. De in het tweede lid genoemde maatregelen bieden, hoewel ze dwingend zijn geformuleerd, de werkgever de ruimte om zelf de werkmethoden in te richten om aan de in het eerste lid genoemde norm te voldoen en zijn in zoverre als open normen te beschouwen.
      
      
        5.4.1.
        Voor de vraag of artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit is overtreden is dus relevant of eiseres heeft voldaan aan haar inspanningsverplichting door voldoende preventieve maatregelen te nemen en uit te voeren. Het gaat daarbij niet om de vraag of daadwerkelijk asbeststof is vrijgekomen. Zo kan ondanks dat er wel asbeststof is vrijgekomen, toch sprake zijn van het niet overtreden van deze bepaling. Ook het omgekeerde geldt.
        
        
          
            Het oordeel van de rechtbank
          
        
        6. Het onderzoek in deze zaak is gestart naar aanleiding van een klacht, ongeveer acht weken nadat de asbestsanering door eiseres was afgerond. Dat er asbest is aangetroffen ná die tijd is tussen partijen niet in geschil. De vraag is of verweerder op basis van het boeterapport en al wat daaraan ten grondslag ligt, en in het bijzonder de omstandigheid dat asbest is aangetroffen na de sanering, heeft kunnen concluderen dat de voorgaande artikelen zijn overtreden.
        
        7. De rechtbank overweegt dat verweerder op basis van het boeterapport als uitgangspunt heeft genomen dat de na 15 mei 2020 aangetroffen asbest in een rechtstreeks verband staat tot de saneringswerkzaamheden van eiseres. Verweerder heeft vervolgens aangenomen dat het feit dat asbest is aangetroffen moet betekenen dat het doelvoorschrift is overtreden omdat eiseres onvoldoende preventieve maatregelen heeft getroffen. 
        De rechtbank overweegt dat, nu geen sprake is van een constatering op het moment van de sanering, in deze zaak voor een overtreding van de hiervoor genoemde artikelen allereerst vereist is dat verweerder een causaal verband aantoont tussen de aangetroffen gebroken en beschadigde restanten asbesthoudend materiaal en saneringswerkzaamheden van eiseres. Als verweerder een verband aantoont, dan dient verweerder vervolgens aan te tonen dat eiseres onvoldoende preventieve maatregelen heeft getroffen. Uit het boeterapport (zoals – samengevat - weergegeven in overweging 2) volgt echter niet dat sprake is van een causaal verband. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres heeft op 23 maart 2020 asbesthoudende golfplaten van een dak van een loods gesaneerd. Zoals verweerder terecht heeft overwogen, blijkt uit de foto’s van het eindonderzoek van [B] dat er een dikke laag stof en stukjes asbest lagen op de spanten, nabij het dak dat een hoogte heeft van zes meter. Dat betwist eiseres ook niet. Het is echter, anders dan verweerder stelt, niet uitgesloten dat die dikke laag stof en stukjes asbest al aanwezig waren voordat de saneringswerkzaamheden plaatsvonden. Daarom kan van die asbest niet worden gezegd dat die zijn ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of asbesthoudende producten door eiseres.
      
    
    
      7.2
      In de eerste plaats heeft eiseres in dat verband – onbetwist door verweerder – gesteld dat de asbestinventarisatie op basis waarvan zij heeft gesaneerd, alleen betrekking had op het golfplaten dak en een schoorsteen, níet op wat zich binnen in en buiten om de loods bevond. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het niet is uitgesloten dat de asbesthoudende materialen die later zijn aangetroffen niet tot de geïnventariseerde asbest waartoe de sanering zich beperkte behoorden. Uit de drie in opdracht van verweerder uitgevoerde asbestinventarisaties blijkt, anders dan verweerder meent, niet wat de herkomst is van de aangetroffen asbest.  Uit het boeterapport volgt dat bij de drie asbestinventarisaties van 22 mei 2020, 8 juni 2020 en 21 augustus 2020 op verschillende plekken in en rondom de loods 10-15 % chrysotiel en stof is aangetroffen. De enkele omstandigheid dat de dakplaten 10-15% chrysotiel bevatten is echter onvoldoende om causaal verband aan te tonen tussen de werkzaamheden van eiseres en de aangetroffen resten. Het is immers niet uitgesloten dat de verontreiniging afkomstig is van iets anders dan de dakplaten die eiseres heeft verwijderd, laat staan dat daarmee wordt aangetoond dat de asbest daar terecht is gekomen als gevolg van de sanering door eiseres. Daarbij overweegt de rechtbank dat er een tijdsverloop van twee maanden en meer zat tussen het moment van vrijgave van het pand door de inspectie-instelling en de asbestinventarisaties die later zijn uitgevoerd. Tussen partijen is niet in geschil dat er andere verbouwingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden in het pand nadat eiseres klaar was met de saneringswerkzaamheden. Het staat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende vast dat die bouwwerkzaamheden in combinatie met niet-geïnventariseerde asbest niet de oorzaak kunnen zijn van de verontreiniging. De rechtbank is het met verweerder eens dat het opvallend is dat er na de sanering door eiseres asbest in en om de loods is aangetroffen, maar bij gebrek aan wetenschap over het vóórkomen van asbest in en om de loods (met uitzondering van het dak) vóór de sanering, kan het verband tussen de werkzaamheden door eiseres en die asbesthoudende materialen niet worden aangetoond. Doordat niet vast staat dat door de saneringswerkzaamheden van eiseres de asbesthoudende materialen op verschillende plekken in en rondom de loods terecht zijn gekomen, heeft verweerder geen overtredingen kunnen vaststellen. Verweerder is er niet in geslaagd het vereiste bewijs te leveren. Verweerder heeft dus ten onrechte een boete opgelegd aan eiseres.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      8. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Op grond van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de aan eiseres opgelegde boete vervalt.
      
      9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt.
      
      10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;- herroept het primaire besluit;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-;- bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht van € 360,- moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 31 augustus 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd om deze
      
      
        uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.