ECLI:NL:RBAMS:2022:7363, Rechtbank Amsterdam, 09-12-2022, AWB - 21 _ 4251
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wabo, omgevingsvergunning in bezwaar alsnog geweigerd, orde 3 pand, stedenbouwkundige zone B, opbouw voor extra woonruimte, bestemmingsplan voorziet wel in binnenplanse afwijking, maar bouwplan in strijd met beleidsregels (Uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen Museumkwartier en Valeriusbuurt). Aangepaste voorstel geen wijzigingen van ondergeschikte aard, college mocht het buiten beschouwing laten. College heeft verder het bouwplan terecht aangemerkt als toevoegen van (extra) bouwlaag. Definitie bestemmingsplan. Geen dakopbouw (de 'telefooncellen' voor toegang dakterras). Daarom zijn de genoemde beleidsregels van toepassing. Extra bouwlaag is volgens Uitvoeringsrichtlijn 2 van de beleidsregels een onevenredige afbreuk van straat- en bebouwingsbeeld. Geldt niet alleen voor bouwlaag die direct gesituueerd is aan voorgevel of (beeldbepalend) zichtbaar. Voorwaarden ook cumulatief geformuleerd. Beroepsgrond over evenredigheid en afwijken beleid o.g.v. 4:84 Awb slaagt niet. Geen inbreuk fundamentele rechten. Tijd en kosten voor o.a. architect voor eigen rekening en risico. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat het college niet buitenplans hoefde af te wijken, mocht motivering binnenplanse afwijking daarvoor gebruiken.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/4251 
    
    
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2022 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , wonend in Amsterdam, eiser, hierna: [eiser]
    (gemachtigde: mr. S.A.A. de Kock van Leeuwen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder, hierna: het college
      (gemachtigde: mr. E.M. van Bennekom).
    
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , allen wonend in Amsterdam, hierna: omwonenden. 
    
    
  
  
    Procedure
    
    
      Op 13 oktober 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [eiser] voor zijn pand [ adres pand] in Amsterdam. 
    
    
    
      Met het besluit van 29 juni 2021, verzonden op 7 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van omwonenden gegrond verklaard, het besluit van 13 oktober 2020 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    
    
      
        [eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 14 juli 2022. [eiser] was aanwezig bij de zitting en werd bijgestaan door mr. P.M. Tomassen, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Het college heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. De omwonenden waren niet aanwezig op de zitting. Kort voor de zitting was de rechtbank gebleken dat zij niet op juiste wijze waren uitgenodigd voor de zitting.  
    
    
    
      Na de behandeling van de zaak op zitting heeft de rechtbank het onderzoek op de zitting daarom geschorst en het vooronderzoek hervat. De rechtbank heeft de zittingsaantekeningen naar de omwonenden gestuurd en het college gevraagd om in een schriftelijke reactie een nader standpunt in te nemen over het verschil tussen een bouwlaag en een dakopbouw. De andere partijen zijn ook in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven en hebben dit ook gedaan.  
    
    
    
      Alle partijen hebben vervolgens een termijn gekregen om te laten weten of zij nog een tweede zitting willen. De rechtbank heeft in deze termijn geen reactie ontvangen. Daarom heeft de rechtbank het onderzoek alsnog gesloten en deze uitspraak gedaan. 
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      1. 	De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat [eiser] geen gelijk krijgt en de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen in stand blijft. Omdat er geen onrechtmatige besluiten zijn genomen door het college, wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding af. Bij een ongegrond beroep is er ook geen reden om het griffierecht of de proceskosten te laten vergoeden door het college. 
    
  
  
    
      Motivering
    
    2. De rechtbank geeft in de onderstaande overwegingen de motivering voor haar conclusie. Eerst zal de rechtbank kort de feiten schetsen, daarna het toetsingskader, het bestreden besluit en vervolgens de inhoud behandelen aan de hand van de beroepsgronden van [eiser] .
    
    
      
        De feiten
      
    
    
    3. [eiser] woont met zijn gezin op de bovenste etage van het pand aan de [ adres pand] . Hij wil een opbouw realiseren voor extra woonruimte. [eiser] is het eens met het college dat de maximale bouwhoogte op grond van het geldende bestemmingsplan 14 meter is en dat de gewenste opbouw deze hoogte overschrijdt. De strijd met het bestemmingsplan staat dus vast. Het pand van [eiser] is verder een zogenoemd orde 3 pand, gelegen in de stedenbouwkundige zone B.  
    
    
      
        Het toetsingskader 
      
    
    
    4. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het in deze zaak toepasselijke recht, het geldende beleid en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Het bestreden besluit 
    
    5. De motivering van het bestreden besluit is het advies van de bezwaarschriftencommissie van 14 juni 2021. Het bestemmingsplan voorziet weliswaar in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, maar het bouwplan van [eiser] is in strijd met de beleidsregels, aldus dit advies. Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan afgeweken moet worden van deze beleidsregels. Verder ziet het college geen mogelijkheid om mee te werken aan een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan. Omdat de opbouw een onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld, moet deze ook in strijd worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning in bezwaar alsnog geweigerd.De beroepsgronden  
    
      Wijzigingen van ondergeschikte aard? 
      6.1. 	Volgens [eiser] heeft het college in de bezwaarfase ten onrechte niet zijn aangepaste voorstel beoordeeld. [eiser] betoogt dat het in dit voorstel gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard ten opzichte van de ingediende aanvraag. Daarom had het bestreden besluit ook een beslissing over deze wijzigingen moeten bevatten. 
    
    
      6.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de voorgestelde wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn, omdat het bouwplan door deze wijzigingen een andere ruimtelijke uitstraling krijgt. In het voorstel laat [eiser] de opbouw niet alleen verder zakken in de bestaande derde verdieping, maar heeft hij ook een lichtstraat over vrijwel de gehele oppervlakte van het bouwwerk toegevoegd om voldoende stahoogte te creëren in de opbouw. De bouwlaag waar de opbouw in zakt wordt eveneens gewijzigd, net als de toegang tot het dakterras. Naar het oordeel van de rechtbank verlaat [eiser] met deze wijzigingen de grondslag van de ingediende aanvraag. Dit betekent dat het college het aangepaste voorstel in het bestreden besluit buiten beschouwing mocht laten. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Binnenplans afwijken? 
          7.1.	[eiser] betoogt verder dat zijn bouwplan geen onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld als bedoeld in de beleidsregels, omdat de beleidsregels gericht zijn op voorgevels en gevels die grenzen aan openbaar gebied. Dat een opbouw per definitie zou resulteren in een onevenredige afbreuk is daarom volgens [eiser] onjuist. Zijn bouwplan bevat immers geen ingrepen aan de voorgevel, is voldoende afgestemd op de uitstraling van het hoofdgebouw en is niet zichtbaar vanaf de straat. 
      
      
    
    
      7.2.
      Allereerst stelt de rechtbank vast dat het bouwplan van [eiser] door het college terecht is aangemerkt als het toevoegen van een (extra) bouwlaag. Dit brengt met zich mee dat de beleidsregels “Uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen Museumkwartier en Valeriusbuurt” relevant zijn. Het plan valt namelijk onder de definitie van bouwlaag van artikel 1.26 van het bestemmingsplan en niet onder die van dakopbouw. Dakopbouwen zijn de ‘telefooncellen’ voor toegang tot het dakterras en die ook wel voor opslag worden gebruikt, maar niet als woonruimte. Daarom is in deze zaak geen dakopbouw aangevraagd in de zin van het zogenoemde A2 beleid en zijn deze beleidsregels dus terecht niet toegepast door het college.  
      
    
    
      7.3.
      Uitvoeringsrichtlijn 2 van de beleidsregels voor bouwlagen is zo geformuleerd dat een extra bouwlaag op een orde 3 pand in stedenbouwkundige zone B een onevenredige afbreuk betekent van het straat- en bebouwingsbeeld in de zin van artikel 25, sub a onder 6 van het bestemmingsplan. Dat is het uitgangspunt. Het betoog dat de beleidsregels alleen gelden als de extra bouwlaag gesitueerd is direct aan de voorgevel of als deze (beeldbepalend) zichtbaar is vanaf de straatzijde, kan de rechtbank niet volgen. Zo is de richtlijn namelijk niet opgesteld. Er staat in deze richtlijn immers ook ‘bebouwingsbeeld’ en niet alleen ‘straatbeeld’. Ook de ruimtelijke structuur en architectuur zijn expliciet benoemd. De Uitvoeringsrichtlijn 2 bevat een uitleg van één van de voorwaarden uit het genoemde artikeldeel uit het bestemmingsplan en aan deze voorwaarde wordt dus niet voldaan. De voorwaarden zijn cumulatief geformuleerd, oftewel: als aan één voorwaarden niet voldaan is, gebruikt het college zijn bevoegdheid voor een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in de regel niet. Gelet hierop, kon het college in het bestreden besluit beslissen om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid. 7.4. 	Voor zover [eiser] aanvoert dat het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht de beleidsregels buiten beschouwing moet laten, omdat de gevolgen voor hem onevenredig zijn ten opzichte van de met de beleidsregels te dienen doelen en sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, overweegt de rechtbank als volgt. De omstandigheden die [eiser] heeft aangevoerd zijn naar het oordeel van de rechtbank niet zo bijzonder dat het college op grond daarvan de beleidsregels buiten toepassing moet laten. Evenmin zijn de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen., In dit kader acht de rechtbank onder meer van belang dat bij [eiser] geen sprake is van een inbreuk op fundamentele rechten. De onzekerheid die hij tijdens de procedure heeft ervaren en de tijd die de zaak heeft gekost, zullen zo zijn maar acht de rechtbank geen reden om de uitkomst van de besluitvorming onevenredig te achten. De kosten die [eiser] heeft gemaakt voor onder andere een architect, dienen verder voor zijn eigen rekening en risico te komen. Het college heeft dus het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening, waaronder een niet verdere verrommeling van het straat- en bebouwingsbeeld, zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [eiser] als aanvrager. De omwonenden hebben het hiervoor genoemde algemene belang ook onderschreven en genoemd dat extra bouwlagen en dakterrassen een rommelig en benauwend beeld opleveren. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Buitenplans afwijken? 
          8.	Over de beroepsgrond dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om buitenplans af te wijken, overweegt de rechtbank dat het college mocht aansluiten bij de hiervoor al weergegeven motivering. De beleidsregels voor de binnenplanse afwijkingmogelijkheid voor bouwlagen zijn namelijk ook geschreven met het oog op een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college – gelet op deze motivering – mocht concluderen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college kon er dus in het bestreden besluit voor kiezen om niet mee te werken aan een buitenplanse afwijking. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.   
      
    
  
  
    Beslissing 
    
  
  
    De rechtbank:
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 9 december 2022 door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. C.A.E. Wijnker, leden,in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier. 
    
    
    
      griffier 
      
      voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
  
  
     Het bestemmingsplan “Museumkwartier en Valeriusbuurt”. Op grond van artikel 19.2.2, onder a, en de verbeelding, is de maximum bouwhoogte 14 meter. De bestemming is “wonen”. 
  
  
     Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     De beleidsregels “Uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen Museumkwartier en Valeriusbuurt”, vastgesteld door het dagelijks bestuur stadsdeel Zuid op 21 april 2020.
  
  
     Met de weigeringsgrond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo. 
  
  
     Deze definitie luidt: “Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van bijzondere bouwlagen.”
  
  
     In artikel 1.31 is de volgende definitie voor dakopbouw opgenomen: “Een bouwwerk, niet zijnde een verblijfsruimte, uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van een dakterras.”
  
  
     Zie bijvoorbeeld voor de omgekeerde situatie rechtsoverweging 5.1. in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2022:1061) over een daktoegangsopbouw van 6 m2  die niet gecentreerd stond op het dak en die eerder door de rechtbank Amsterdam terecht niet als bouwlaag is aangemerkt. De Afdeling overweegt in deze rechtsoverweging onder andere dat het er bij een bouwlaag om gaat dat het in horizontale zin en in verticale zin een doorlopend geheel vormt met de bouwlagen eronder. Dit betekent niet dat de muren van de bestaande bouwlagen moeten overgaan in het aangevraagde bouwwerk en dat slechts in geval van constructieve gelijkheid van verschillende verdiepingen van een gebouw, van bouwlagen sprake zou kunnen zijn.
  
  
     Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning, vastgesteld op 2 juli 2019. 
  
  
     Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en onder 1°, van de Wabo. 
  
  
     Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en onder 2°, van de Wabo.