ECLI:NL:CBB:2023:72, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-02-2023, 22/2627
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoewel het spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening niet zonder meer is gegeven, bestaat in dit geval toch aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Zowel het intrekkingsbesluit als het bestreden besluit zijn niet met de vereiste zorgvuldigheid (artikel 3:2 van de Awb) genomen. Ook ontbreekt een deugdelijke, kenbare motivering (artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb). Van belang hierbij is dat de door verweerster eerst in haar schriftelijke reactie gegeven fundamenteel andere motivering voor de intrekking van de machtiging van verzoekster ook te wankel is om daarin voldoende onderbouwing te kunnen zien voor intrekking van de machtiging van verzoekster.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2627
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 februari 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam] B.V., te [plaats] , verzoekster
    (gemachtigde: H. den Mulder),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw (Naktuinbouw), verweerster
      (gemachtigden: mr. M. van der Ven en R.G.J. Broenink).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 20 december 2022 (intrekkingsbesluit) heeft verweerster de aan verzoekster verleende autorisatie voor de vervaardiging en afgifte van plantenpaspoorten met onmiddellijke ingang ingetrokken.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het intrekkingsbesluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Met het besluit van 23 december 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van verzoekster tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Naar aanleiding van het bestreden besluit heeft verweerster op verzoek van de voorzieningenrechter een nadere schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening gegeven. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2023. Aan deze zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    
      
      Waarover gaat het verzoek om voorlopig voorziening?
      
    
    2. Het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend hangende het bezwaar tegen het intrekkingsbesluit. Verweerster heeft met het bestreden besluit op het bezwaar van verzoekster beslist voordat de zitting over het verzoek om voorlopige voorziening heeft plaatsgevonden. Verzoekster heeft bij het College beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Daarom wordt het verzoek om voorlopige voorziening op grond van artikel 8:81, vijfde lid, van de Awb gelijkgesteld met een verzoek dat wordt gedaan hangende het beroep bij het College. 
    
    3. Verzoekster heeft een boomkwekerij. Zij beschikte over een door verweerster aan haar verleende machtiging tot het afgeven van plantenpaspoorten (door verweerster ‘autorisatie’ genoemd). 
    
    4. In Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees parlement en de raad van 26 oktober 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten (Verordening 2016/2031) is geregeld dat een plantenpaspoort is vereist voor het verkeer van bepaalde planten, plantaardige producten en andere materialen binnen het grondgebied van de Unie. Volgens artikel 78 van Verordening 2016/2031 is een plantenpaspoort een officieel etiket voor het verkeer van planten, plantaardige producten en andere materialen binnen het grondgebied van de Unie, dat bevestigt dat aan bepaalde voorschriften uit deze verordening is voldaan en dat de in deze verordening voorgeschreven inhoud en vorm heeft. De verordening regelt de verlening en intrekking van de machtiging tot het afgeven van plantenpaspoorten.
    
    5. Het verzoek om voorlopige voorziening gaat over de intrekking van de machtiging tot het afgeven van plantenpaspoorten van verzoekster, die verweerster bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd. 
    
      
      Wat staat er in het intrekkingsbesluit?
      
    
    6. Verweerster heeft het intrekkingsbesluit genomen, nadat een keurmeester van verweerster op 12 december 2022 een administratieve controle op het bedrijf van verzoekster heeft uitgevoerd. Het intrekkingsbesluit vermeldt over deze controle dat hierbij is vastgesteld dat verzoekster de door haar bij verweerster als eindproduct aangemelde en ook als zodanig gekeurde boomkwekerijgewassen aan professionele marktdeelnemers en leveranciers verhandelt en dat verzoekster dit heeft bevestigd. Ook zijn deze gewassen bij de levering voorzien van leveranciersdocumenten met de vermelding “EU-kwaliteit”. Verzoekster is hiermee in overtreding. Daarom heeft verweerster met onmiddellijke ingang verzoekster de maatregel van intrekking van de machtiging tot het afgeven van plantenpaspoorten opgelegd. Dit betekent dat verzoekster het materiaal dat zij als eindproduct heeft aangemeld bij verweerster, niet als teeltmateriaal in het handelsverkeer mag brengen. In het intrekkingsbesluit staat verder het volgende. Verweerster zal deze handhavingsbrief en het daarbij behorende dossier doorgeleiden naar de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit met het verzoek proces-verbaal op te maken, omdat het hier om een economisch delict gaat. Verweerster heeft de bevoegdheid “bovenstaande maatregelen” op te leggen op basis van de Zaaizaad- en plantgoedwet (Zpw), de Plantgezondheidswet en de op deze wetten gebaseerde voorschriften. Voor een gedetailleerde omschrijving van de wettelijke grondslag verwijst verweerster naar de reactie die verzoekster eerder heeft ontvangen op haar zienswijze. Als verzoekster teeltmateriaal dat zij eerder als eindproduct bij verweerster heeft aangemeld verhandelt, zal verweerster haar op grond van artikel 47 van de Zpw verplichten dat materiaal uit de handel te halen of te vernietigen en zullen de afnemers van verzoekster daartoe worden aangeschreven. 
    
    
      
        Wat staat er in het bestreden besluit?
      
    
    
    7. Verweerster vindt het niet langer verantwoord om verzoekster te autoristeren voor de afgifte van plantenpaspoorten, omdat verzoekster haar welbewust op het verkeerde been heeft gezet, de sector dupeert en marchandeert met de keuringsdocumentatie. Verweerster wijst erop dat verzoekster het grootste deel van haar producten heeft aangemeld als eindproducten en verweerster deze producten daarom als zodanig in haar toezicht heeft betrokken. Dat toezicht houdt een andere, lichtere keuring in dan die van teeltmateriaal en tegen een ander tarief. Gebleken is echter dat verzoekster het door haar aangemelde materiaal niet als eindproduct, maar als teeltmateriaal verder in de handel brengt door dit te leveren aan professionele marktdeelnemers als andere groenvoorzieners, kwekers, handelaren e.d. Door deze levering is er sprake van teeltmateriaal in de zin van artikel 1 van het Besluit verhandeling teeltmateriaal. Verzoekster voegt bovendien een leveranciersdocument bij het plantenpaspoort met daarop de vermelding “EU-kwaliteit”. Deze aanduiding is echter voorbehouden aan teeltmateriaal. Aldus heeft verzoekster gehandeld in strijd met de uitspraak van het College van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:62), waarin is bepaald dat als eindproduct rechtstreekse leveringen aan eindgebruikers, evenementenbureaus en gemeenten moeten worden aangemerkt. De wettelijk aanduiding “EU-kwaliteit” is opgenomen in artikel 94, tweede lid, van de Regeling verhandeling teeltmateriaal. Daarin is bepaald dat onder siergewassen (de productie van verzoekster) wordt verstaan: gewassen, waarvan teeltmateriaal bedoeld in artikel 2, eerste lid, van Richtlijn 98/56/EG wordt voortgebracht. Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt dat onder “teeltmateriaal” moet worden verstaan: plantmateriaal bestemd voor de productie van siergewassen; in het geval van productie uitgaande van complete planten is deze definitie alleen van toepassing voor zover de ontstane siergewassen bestemd zijn om verder in de handel te worden gebracht. Door bij de producten een leveranciersdocument te voegen met de vermelding “EU-kwaliteit” zaait verzoekster verwarring bij haar afnemers.
    
    
      
        Wat staat er in het verweerschrift?
      
    
    
    8. Onder verwijzing naar eerdere uitspraken van het College heeft verweerster in het verweerschrift herhaalt dat uitgangspunt is dat in gevallen zoals dat van verzoekster, waarin het materiaal niet rechtstreeks van de boomkwekerij bij de eindgebruiker terecht komt, er sprake is van teeltmateriaal, tenzij de boomkwekerij kan aantonen dat het materiaal, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks aan een eindgebruiker wordt of is geleverd. Met de opgave van haar materiaal aan verweerster heeft verzoekster niet door middel van verifieerbaar bewijs aangetoond dat de opgegeven hoeveelheid eindproducten, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks aan een eindgebruiker wordt of is geleverd. Verzoekster heeft dat in haar bezwaarschrift ook bevestigd en het blijkt ook uit de als bijlage bij het verweerschrift gevoegde factuur van verzoekster van 16 december 2022.
    
    
      
        Wat staat er in de nadere schriftelijke reactie van verweerster van 23 januari 2023?
      
    
    
    9. In verband met wat hiervoor in 3.1 is besproken en omdat in het verweerschrift een uiteenzetting ontbrak over de juridische grondslag van de intrekking van de machtiging, heeft de voorzieningenrechter verweerster gevraagd om een nadere reactie op het verzoek om voorlopige voorziening. Verweerster heeft deze reactie gegeven in haar brief van 23 januari 2023. Hierin heeft verzoekster gesteld dat de grondslag voor het intrekken van de machtiging van verzoekster is dat zij niet meer voldoet aan de verplichting betreffende de traceerbaarheid als bedoeld in artikel 89, eerste lid, onder b, van Verordening 2016/2031. Daarnaast onttrekt verzoekster teeltmateriaal aan fytosanitaire inspectie door dit materiaal bij de keuring als eindproduct aan te bieden. Hierdoor worden inspectierondes gemist. Hierbij wijst verweerster op artikel 1, onder e, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/ 827 van de Commissie van 13 maart 2019 betreffende criteria waaraan professionele marktdeelnemers moeten voldoen om te beantwoorden aan de voorwaarden van artikel 89, lid 1, onder a) van Verordening (EU) 2016/2031, en procedures om te waarborgen dat aan die criteria wordt voldaan (Verordening 2019/827). Volgens verweerster geeft artikel 92 van Verordening 2016/2013 haar de bevoegdheid om de machtiging in te trekken indien er (bij voortduring) onregelmatigheden zijn.
    
    
      
        Beoordeling spoedeisend belang
      
    
    
    
      10.1
      Verzoekster stelt dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening en voert daartoe aan dat verweerster haar materiaal ten onrechte aanmerkt als teeltmateriaal en dat de intrekking van de machtiging direct ingrijpt in haar bedrijfsvoering en in die van haar klanten. Dit besluit heeft namelijk tot gevolg dat de onderneming van verzoekster wordt stilgelegd en haar materiaal wordt vernietigd, terwijl een eventuele schorsing van het besluit niet zal leiden tot enige schade wat betreft de keuring van het materiaal. 
      
    
    
      10.2
      Verweerster vindt dat geen sprake is van een spoedeisend belang dan wel een belang dat zwaarder dient te wegen dan de uitvoering van de wettelijke taken van verweerster. De intrekking van de machtiging heeft niet tot gevolg dat verzoekster geen planten meer mag verhandelen, maar alleen dat zij het door haar als eindproduct aangemelde materiaal niet als teeltmateriaal in het handelsverkeer mag brengen. Verzoekster kan haar teeltmateriaal gewoon in het handelsverkeer blijven brengen, mits zij het teeltmateriaal alsnog bij verweerster aanmeldt en als zodanig laat toetsen en keuren op zowel kwaliteits- als fytosanitaire normen.
      
    
    
      10.3.
      Op de zitting heeft verzoekster desgevraagd nader toegelicht dat het bestreden besluit haar hele kwekerij raakt. Volgens verzoekster wordt zij door verweerster gedwongen om al haar teeltmateriaal als eindproducten aan te melden en heeft het bestreden besluit tot gevolg dat zij dit materiaal niet in de handel mag brengen, aangezien zij geen plantenpaspoorten mag afgeven.
      
    
    
      10.4
      De voorzieningenrechter heeft geen helder beeld gekregen van de ernst en omvang van de gevolgen van de intrekking van de machtiging voor de uitoefening van het bedrijf van verzoekster en de financiële consequenties. Verzoekster heeft haar stellingen daarover niet met concrete gegevens toegelicht en onderbouwd. Voor zover de spoedeisendheid van het door verzoekster gestelde belang een financieel karakter heeft, geldt dat een financieel belang volgens de rechtspraak van het College op zichzelf geen reden is voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het staat verzoekster immers vrij financiële compensatie van verweerster te vorderen indien het bestreden besluit onrechtmatig blijkt te zijn. Dit kan anders zijn indien verzoekster aannemelijk maakt dat zij in een onomkeerbare situatie zal komen te verkeren. Verzoekster heeft geen stukken in het geding gebracht waaruit blijkt dat zij door de intrekking van de machtiging in een financiële noodsituatie zal komen.
      
    
    
      10.5
      Het spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening is daarom niet zonder meer gegeven. Voor het treffen van een voorlopige voorziening zou niettemin aanleiding kunnen zijn als zeer ernstig moet worden betwijfeld of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Dit betekent dat zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door verweerster ingenomen standpunt juist is en of het besluit in de beroepsprocedure in stand zal blijven. Hierna zal worden beoordeeld of daarvan sprake is.
      
      
      
        
          Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      11.1
      Volgens verzoekster heeft verweerster ten onrechte haar machtiging ingetrokken. Daartoe voert zij - kort samengevat - aan dat zij het in 2022 gekweekte teeltmateriaal en alle eindproducten conform de regelgeving bij verweerster heeft aangemeld. Vervolgens werd zij echter door verweerster gedwongen al haar eindproducten aan te melden als teeltmateriaal. Verzoekster heeft dit onder protest gedaan, maar wijst erop dat haar eindproducten niet zijn bestemd voor teeltmateriaal en ook niet als zodanig worden gebruikt. Zo vermeldt verzoekster op haar facturen dat de geleverde producten niet als teeltmateriaal mogen worden gebruikt. Verweerster zegt nu dat zij in overtreding is, maar verzoekster begrijpt niet welke regels zij heeft overtreden door het leveren van eindproducten aan professionele marktdeelnemers, zoals zij in haar bezwaarschrift al heeft aangevoerd. Ook heeft verweerster niet bewezen dat zij haar eindproducten als teeltmateriaal verkoopt. 
    
    
      11.2
      Het standpunt van verweerster is hiervoor in 3.6 tot en met 3.9 al uiteengezet, zodat hier een verwijzing daarnaar volstaat.
      
    
    
      11.3
      De voor de beoordeling van belang zijnde wettelijke voorschriften zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
    
    
      11.4
      
        Om te beginnen stelt de voorzieningenrechter vast dat verzoekster eerder beroep bij het College heeft ingesteld tegen verschillende door verweerster aan haar op grond van de Zpw opgelegde jaarlijkse heffingen van areaalbijdragen voor de keuring van boomkwekerijgewassen. Aan de basis van deze geschillen lag – kort gezegd - een verschil van mening tussen partijen over de uitleg van het begrip ‘teeltmateriaal’ als bedoeld in de Zpw en het antwoord op de vraag of de door verzoekster geteelde boomkwekerijproducten eindproducten zijn, die niet zijn bestemd voor de teelt van gewassen. De areaalbijdrage wordt geheven over het oppervlakte teeltmateriaal in de zin van de Zpw. In de uitspraken van 24 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:159, 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:62) en 
        23 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:562) heeft het College beslist op genoemde beroepen. Volgens het College is het materiaal dat is of wordt verkocht aan een eindgebruiker, zoals een particulier, evenementenbedrijf of gemeente, in beginsel niet aan te merken als teeltmateriaal. Percelen waarop alleen dit soort materiaal staat mogen niet worden betrokken bij de berekening van de areaalbijdragen. In genoemde uitspraken heeft het College ook uitgangspunten geformuleerd over de bewijslastverdeling in het kader van de jaarlijkse opgave van de boomkwekerij van de oppervlakte percelen en om welk materiaal het daarbij gaat. Verweerster gebruikt deze opgave voor de berekening van de hoogte van de bijdrage. 
      
      
    
    
      11.5
      Op zitting is gebleken dat de discussie of de door verzoekster geteelde boomkwekerijproducten al dan niet eindproducten zijn, die niet zijn bestemd voor de teelt van gewassen, partijen nog altijd verdeeld houdt. Gelet op de in 3.6 en 3.7 weergegeven inhoud van het intrekkingsbesluit en het bestreden besluit, is deze discussie ook leidend geweest voor de motivering van deze besluiten. Hierbij is verweerster naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat de wettelijke regeling voor het verlenen en intrekken van een machtiging voor de afgifte van plantenpaspoorten niet is neergelegd in de Zpw, maar in de rechtstreeks in de Nederlandse rechtsorde werkende Verordening 2016/2031. Uit 3.9 blijkt dat verweerster eerst na het nemen van het bestreden besluit, en daarmee te laat, in haar schriftelijke reactie van 23 januari 2023 (schriftelijke reactie) met een fundamenteel andere motivering duidelijk heeft gemaakt dat de regeling uit Verordening 2016/2031 het wettelijke beoordelingskader geeft voor de eventuele intrekking van een machtiging en dat zij deze regeling bij de intrekking van de machtiging van verzoekster heeft toegepast. Dat betekent dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde vereiste dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en genomen. Ook is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb waarin staat dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Uit de gedingstukken blijkt niet dat het verzoekster uit de gang van zaken die is vooraf gegaan aan het intrekkingsbesluit duidelijk kon zijn dat verweerster de intrekking van haar machtiging baseert op artikel 92 van Verordening 2016/2031 en met name niet dat verweerster haar verwijt dat zij in strijd met artikel 89, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 2016/2031 niet beschikt over systemen en procedures waarmee een professionele marktdeelnemer kan voldoen aan zijn verplichtingen betreffende de traceerbaarheid krachtens de artikelen 69 en 70 van de verordening. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verzoekster hierdoor benadeeld, omdat zij zich daartegen onvoldoende heeft kunnen verweren. De voorzieningenrechter betwijfelt daarom zeer of het bestreden besluit in de beroepsprocedure stand kan houden.
      
    
    
      11.6
      In verband met de in 11.5 bedoelde discussie wijst de voorzieningenrechter partijen er op dat Verordening 2016/2031 een geheel eigen begrippenkader heeft (zie artikel 2). Bij de toepassing van deze verordening zijn die begrippen maatgevend en niet de in de Zpw gegeven definities van de in deze wet gebruikte begrippen. 
      
    
    
      12.1
      De hiervoor in 12 genoemde twijfel wordt nog versterkt door het volgende.
      
    
    
      12.2
      Uit artikel 92, tweede lid, van Verordening 2016/2031 volgt dat verweerster slechts tot intrekking van de machtiging van verzoekster kan overgaan indien zij constateert dat verzoekster niet voldoet aan de in lid 1 bedoelde bepalingen, waaronder artikel 89, eerste lid. Het ligt dus op de weg van verweerster om met de vereiste zorgvuldigheid feiten te stellen en zo nodig te bewijzen, die haar conclusie rechtvaardigen dat verzoekster artikel 89, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 2016/2031 niet heeft nageleefd. Verweerster moet dit ook op deugdelijke en voor verzoekster kenbare wijze motiveren bij de intrekking van de machtiging. Mede bezien in het licht van de schriftelijke reactie, betwijfelt de voorzieningenrechter zeer of het bestreden besluit voldoet aan deze eisen. Met de schriftelijke reactie, zoals toegelicht op zitting, heeft verweerster over het voorgaande ook niet alsnog voldoende duidelijkheid verschaft. De voorzieningenrechter zal dit nu toelichten.
      
    
    
      12.3
      Uit het intrekkingsbesluit komt naar voren dat verweerster op basis van de bevindingen van de keurmeester bij de administratieve controle van 12 december 2022 heeft vastgesteld dat sprake is van overtredingen die aanleiding zijn geweest om tot intrekking van de machtiging van verzoekster over te gaan. Verweerster heeft op zitting bevestigd dat deze bevindingen zijn neergelegd in de Rapportage keuringstoezicht van 21 december 2022 en de aan verzoekster gezonden brief van gelijke datum met de daarbij horende bijlage (controlerapport). In die bijlage staan  de  “Resultaten uit de administratieve controle” (controlerapport). In het controlerapport zijn een aantal in verschillende rubrieken ondergebrachte controlepunten benoemd. Per punt is zeer summier vermeld wat het resultaat van de controle is. 
      
    
    
      12.4
      In het bestreden besluit en de schriftelijke reactie heeft verweerster niet inzichtelijk gemaakt op welke constateringen van de keurmeester bij deze controle precies de vaststelling van de aan de intrekking van de machtiging ten grondslag gelegde overtredingen zijn gebaseerd. Onduidelijk is welke van deze constateringen verweerster tot de conclusie hebben geleid dat verzoekster niet voldoet aan de hiervoor genoemde traceringsverplichtingen van artikel 89, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening van 2016/2031. Eventueel door de keurmeester vergaarde bewijsstukken, zoals facturen of andere documenten uit de administratie van het bedrijf van verzoekster, ontbreken bij het controlerapport. Bij het verweerschrift heeft verweerster weliswaar een factuur overgelegd, maar in het controlerapport ontbreekt een verwijzing daarnaar en die is ook niet als bewijsstuk bij dat rapport gevoegd. 
      
    
    
      12.5
      De voorzieningenrechter wijst verder ter illustratie op de volgende gegevens uit het controlerapport:
      
      
        “Wij hebben deze nummers gezien:
        - R lensen 364
        plantaz 71179
        eurotree 30325
        (…)
        
          Het ingekochte materiaal is traceerbaar:
        
        -Ja
        
          Manier van traceerbaarheid is op de volgende wijze geregeld:
        
        - op order ingegeven, eigen materiaal tevens ingedeeld in voorraad programma
        (…)
        
          Er bestaat een traceringssysteem waarbij het verkeer van planten en plantaardige producten binnen het eigen bedrijf gevolgd kan worden:
        
        - Ja
        
          Dit is als volgt geregeld:
        
        - dmv plantboek, etiketten en perceelslijste
        (…)
        
          Het leveranciersdocument voldoet aan de gestelde eisen:
        
        - Nee
        
          Wij hebben de volgende afspraak gemaakt:
        
        - Op het leveranciersdocument staat EU kwaliteit vermeld, dit is niet toegestaan bij eindproducten
        (…)
      
      
    
  
  
    Eindoordeel keurmeester
    
      
        Eindoordeel van de keurmeester
      
      - Niet akkoord
      
        Belangrijkste actiepunten:
      
      - in verband met tekortkoming genoemd in het Rapport van Bevindingen overgedragen aan
      management van Naktuinbouw.
      
        De actiepunten dienen te zijn opgelost binnen:
      
      - 3 maanden na dagtekening rapportage
      
        Uitspraak ten aanzien van de autorisatie voor het verstrekken van plantenpaspoorten:
      
      - Autorisatie wordt niet verleend”
    
    
    
      12.6
      Nadat de voorzieningenrechter haar op zitting heeft gevraagd naar de betekenis van het controlerapport, heeft verweerster ter onderbouwing van haar stelling dat verzoekster haar materiaal aan eindgebruikers levert, , gewezen op de drie hiervoor genoemde nummers R lensen 364, plantaz 71179 en eurotree 30325. Dit is echter geen inzichtelijke beschrijving van wat is vastgesteld of waargenomen. Bovendien heeft verzoekster hierover desgevraagd op de zitting verklaard dat deze gegevens niet slaan op leveranties van haar aan haar afnemers, maar op leveranties van derden aan haar eigen bedrijf. Voorts is onduidelijk gebleven waarom deze gegevens relevant zijn voor het door verweerster in de schriftelijke reactie aan verzoekster gemaakte verwijt dat zij artikel 89, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 2016/2031 heeft overtreden. 
      
    
    
      12.7
      Zonder nadere toelichting van verweerster, die ontbreekt, is ook niet inzichtelijk hoe de hiervoor in 12.5 weergegeven constateringen in het controlerappor over de traceerbaarheid zich verhouden tot de opvatting in de schriftelijke reactie dat niet is voldaan aan artikel 89, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 2016/2031.
      
    
    
      12.8
      Uit het controlerapport volgt dat de keurmeester blijkbaar heeft geconstateerd dat het leveranciersdocument niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen, omdat daarop “Eu-kwaliteit” is vermeld. Met deze enkele constatering, die overigens ook niet is onderbouwd met bewijsstukken, heeft verweerster niet inzichtelijk gemaakt waarom dit betekent dat verzoekster artikel 89, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 2016/2031 heeft overtreden. Verweerster heeft in het bestreden besluit gewezen op artikel 94 van de Regeling verhandeling teeltmateriaal (Regeling), waaruit volgt dat teeltmateriaal van siergewassen in de handel moet worden gebracht vergezeld van een document of etiket dat door de leverancier is opgemaakt en waarin de vermelding "EG-kwaliteit" is opgenomen. Voor zover verweerster hiermee heeft beoogd te stellen dat verzoekster handelt in strijd met artikel 3 van het Besluit regeling verhandeling teeltmateriaal (Besluit) door als eindproduct aangemeld materiaal te verhandelen als teeltmateriaal en dit te voorzien van een leveranciersdocument met genoemde vermelding, wijst de voorzieningenrechter erop dat zowel het Besluit als de Regeling zijn gebaseerd op de Zpw. Overtreding van artikel 3 van het Besluit levert gelet op artikel 92 van Verordening 2016/2031 geen grond op voor intrekking van de machtiging.12.9 	In de schriftelijke reactie verwijst verweerster ook nog naar artikel 1, onder e, van Verordening 2019/827, waarin onder andere meer staat dat professionele marktdeelnemers om in aanmerking te komen voor een machtiging moeten hebben bewezen te beschikken over de nodige uitrusting en installaties of daartoe toegang te hebben om de in deze bepaling bedoelde onderzoeken van de plant uit te voeren. Onduidelijk is gebleven of verweerster hiermee heeft willen betogen dat ook sprake is van overtreding van deze bepaling en waarom dit dan, gelet op artikel 92 van Verordening 2016/2031 en het controlerapport, ook grond kan zijn voor intrekking van de machtiging. Ook heeft verweerster niet opgehelderd hoe de aan genoemde verwijzing voorafgaande stelling van verweerster dat in dit geval teeltmateriaal wordt onttrokken aan fytosanitaire inspectie door dit materiaal bij de keuring als eindproduct bij verweerster aan te bieden, waardoor er inspectierondes worden gemist, zich precies verhoudt tot de in die bepaling genoemde uitrusting en installaties.  
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
    
    
      13.1
      Gelet op het voorgaande wijst de voorzieningenrechter het verzoek toe en treft hij de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken na de uitspraak op het beroep tegen het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om deze voorziening ook te treffen voor het intrekkingsbesluit. Reden hiervoor is dat uit 11.5 volgt dat ook het intrekkingsbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid (artikel 3:2 van de Awb) is genomen en een deugdelijke, kenbare motivering mist (artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb). Het intrekkingsbesluit gaat dus mank  aan dezelfde ernstige gebreken als het bestreden besluit. Van belang hierbij is  dat de door verweerster eerst in haar schriftelijke reactie gegeven fundamenteel andere motivering voor de intrekking van de machtiging van verzoekster, gelet op wat daarover in 12 is overwogen, ook te wankel is om daarin voldoende onderbouwing te kunnen zien voor intrekking van de machtiging van verzoekster.
      
    
    
      13.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    
      
        schorst het bestreden besluit en het primaire besluit tot zes weken na de uitspraak op het beroep tegen het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekster te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher		                        w.g. K. Naganathar
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage met van belang zijnde wettelijke voorschriften.
    
    
    
      Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees parlement en de raad van 26 oktober 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten:
      “Artikel 79 Planten, plantaardige producten en andere materialen waarvoor een plantenpaspoort is vereist voor verkeer binnen het grondgebied van de Unie1.   Er is een plantenpaspoort vereist voor het verkeer van bepaalde planten, plantaardige producten en andere materialen binnen het grondgebied van de Unie. De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen een lijst op van de planten, plantaardige producten en andere materialen waarvoor een plantenpaspoort vereist is voor het verkeer binnen het grondgebied van de Unie.
      (…)
    
    
    
      Artikel 89
      Machtiging van professionele marktdeelnemers tot het afgeven van plantenpaspoorten
    
    1. De bevoegde autoriteit verleent een professionele marktdeelnemer een machtiging voor de afgifte van plantenpaspoorten (“machtiging tot het afgeven van plantenpaspoorten”) voor welbepaalde families, geslachten of soorten, en welbepaalde types planten, plantaardige producten en andere materialen die als handelsartikel worden gebruikt, indien die professionele marktdeelnemer voldoet aan beide volgende voorwaarden:
    (…)
    
    b. hij beschikt over systemen en procedures waarmee hij kan voldoen aan zijn verplichtingen betreffende de traceerbaarheid krachtens de artikelen 69 en 70.
    (…)
    
    
      Artikel 92
      Inspecties en intrekking van machtiging
    
    1. Ten minste één maal per jaar verricht de bevoegde autoriteit inspecties, en neemt zij indien wenselijk monsters en voert zij tests uit, om na te gaan of de erkende marktdeelnemers voldoen aan artikel 83, leden 1, 2, 4 of 5, artikel 87, artikel 88, artikel 89, lid 1, artikel 90 of artikel 93, leden 1, 2, 3 of 5.
    2. Indien de bevoegde autoriteit constateert dat een erkende marktdeelnemer niet voldoet aan de in lid 1 bedoelde bepalingen of dat een plant, plantaardig product of ander materiaal waarvoor die professionele marktdeelnemer een plantenpaspoort heeft afgegeven, niet voldoet aan artikel 85 of, waar van toepassing, artikel 86, neemt die autoriteit onmiddellijk de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een einde wordt gemaakt aan de niet-naleving van die bepalingen.
    Die maatregelen omvatten mogelijk de intrekking van de machtiging om plantenpaspoorten af te geven voor de betrokken planten, plantaardige producten en andere materialen.
    3. Indien de bevoegde autoriteit overeenkomstig lid 2 andere maatregelen dan de intrekking van de machtiging tot het afgeven van plantenpaspoorten voor de planten, plantaardige producten en andere materialen heeft genomen maar de niet-naleving van artikel 85 of, waar van toepassing, artikel 86 toch voortduurt, trekt die autoriteit die machtiging onmiddellijk in.”
    
      Gedelegeerde verordening (EU) 2019/827 van de commissie van 13 maart 2019 betreffende criteria waaraan de professionele marktdeelnemers moeten voldoen om te beantwoorden aan de voorwaarden van artikel 89, lid 1, onder a), van Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad, en procedures om te waarborgen dat aan die criteria wordt voldaan.
      Artikel 1 Criteria waaraan professionele marktdeelnemers die gemachtigd zijn om plantenpaspoorten af te geven, moeten voldoen
      Professionele marktdeelnemers moeten aan de volgende criteria voldoen om in aanmerking te komen voor een machtiging om plantenpaspoorten te mogen afgeven:(…)e. zij hebben de bevoegde autoriteit bewezen over de nodige uitrusting en installaties te beschikken of daartoe toegang te hebben om de vereiste onderzoeken van de plant, het plantaardige product of het andere materiaal uit te voeren en tevens over de capaciteit te beschikken om de onder b) bedoelde maatregelen te treffen.(…)
    
    
    
      Algemene wet bestuursrecht:
    
    
    
      “Artikel 3:2Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.(…)
    
    
    
      Artikel 3:46Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    
    
      Artikel 3:471. De motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit.2. Daarbij wordt zo mogelijk vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen.(…)
    
    
    
      Artikel 7:121. De beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
      Besluit verhandeling teeltmateriaal:
    
    
    
      “Artikel 3:Het in de handel brengen van teeltmateriaal van landbouwgewassen, tuinbouwgewassen en bosbouwgewassen is slechts toegestaan indien is voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde regels inzake de verhandeling en de kwaliteit van teeltmateriaal.”
    
    
    
      Regeling verhandeling teeltmateriaal: 
    
    
    
      “Artikel 941. Teeltmateriaal van siergewassen wordt in de handel gebracht vergezeld van een document of etiket dat door de leverancier is opgemaakt.2. Het etiket of document, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de vereisten, genoemd in artikel 2 van richtlijn (EG) 99/66.”
      Richtlijn 1999/66/EG van de commissie van 28 juni 1999 houdende voorschriften voor het overeenkomstig Richtlijn 98/56/EG door de leverancier op te maken etiket of ander document: 
    
    
    
      “Artikel 21. De in artikel 1 bedoelde etiketten of documenten van de leverancier moeten zijn vervaardigd van daarvoor geschikt materiaal dat niet eerder is gebruikt en in ten minste één van de officiële talen van de Gemeenschap zijn gedrukt. In de etiketten of documenten dienen de volgende gegevens te worden opgenomen:i) de vermelding "EG-kwaliteit";(…)”