ECLI:NL:RBDHA:2022:13627, Rechtbank Den Haag, 15-12-2022, SGR 20/3747
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wlz pgb. Afwijzing aanvraag om beëindigingskosten is een besluit. Bezwaar ten onrechte aangemerkt als bezwaar tegen vaststellingsbesluit. Verweerder moet een nieuw besluit nemen. Dit kan tegelijk met de lopende bezwaren. Overschrijding redelijke termijn.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/3747
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2022 in de zaak tussen
    de erven van [betrokkene] (betrokkene), uit Den Haag, eisers
    (gemachtigde: mr. V.Y. Jokhan),
    
    
      en
    
    
    CZ Zorgkantoor, verweerder
    (gemachtigde: voorheen: S. Clijsen, thans: J. Buur),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Namens wijlen betrokkene, overleden op 8 augustus 2028, is door de zorgverlener Zuster Mina Zorg en Advies onder verwijzing naar artikel 2.2 juncto artikel 5.3 van de Regeling langdurige zorg (Rlz) een aanvraag om extra zorg in de vorm van een aanvullend persoonsgebonden budget (pgb) voor 2018 ingediend in verband met beëindigingskosten. 
    
    
    
      Bij brief van 9 juli 2019 heeft verweerder de aanvraag om beëindigingskosten afgewezen en aan eisers medegedeeld dat het pgb over de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 augustus 2018 voorlopig is goedgekeurd voor een bedrag van € 14.040,- en voorlopig is afgekeurd voor een bedrag van € 18.834,25.
    
    
    
      Bij besluit van 14 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 9 juli 2019 aangemerkt als prematuur bezwaar tegen het besluit van 31 maart 2020 waarbij het budget voor 2018 definitief is vastgesteld, en dit bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 2 oktober 2021 heeft verweerder, hangende het beroep, in de vorm van een  gewijzigd toekenningsbesluit aan eisers voor het budgetjaar 2018 een pgb toegekend van € 48.830,51, waarvan € 13.935,60 aan beëindigingskosten.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft via beeldverbinding plaatsgevonden op 13 januari 2022. Namens eisers is [A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde S. Clijssen.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen tot een minnelijke schikking te komen.
    
    
    
      De rechtbank heeft de behandeling van het beroep op 3 november 2022 voortgezet, opnieuw via een beeldverbinding. Namens eisers is [A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde J. Buur.
    
    
    
      Naar aanleiding van het verzoek van eisers om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de rechtbank de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over en welke besluiten zijn genomen?
        
      
    
    1. Bij besluit van 30 mei 2018 (het toekenningsbesluit) heeft verweerder op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) aan betrokkene voor het budgetjaar 2018 een pgb van € 47.923,85 toegekend. De dochter van betrokkene, [A] , was in dat kader de gewaarborgde hulp. Betrokkene was wegens ernstige ziekte in het ziekenhuis opgenomen van 13 mei 2018 tot 25 mei 2018. Na overleg met de afdeling ouderengeneeskunde en met de familie is besloten om betrokkene uit het ziekenhuis te ontslaan en palliatieve terminale (thuis)zorg te verlenen. Deze zorg is verleend door zorgverlener Zuster Mina Zorg en Advies (hierna: Zuster Mina). 
    
    2. Bij besluit van 11 augustus 2018 (het beëindigingsbesluit) heeft verweerder het pgb per 8 augustus 2018 beëindigd en het pgb tot en met 8 augustus 2018 herberekend tot een bedrag van € 28.238,41. Ook heeft verweerder eisers erop gewezen dat zij een ophoging van het pgb kunnen aanvragen voor de zogenoemde beëindigingskosten indien de zorgkosten hoger zijn dan het herberekende pgb. Onder beëindigingskosten wordt in dit verband verstaan de kosten die verband houden met de voortijdige beëindiging van een zorgrelatie in geval van, bijvoorbeeld, het overlijden van de budgethouder. In december 2018 is namens eisers een aanvraag om beëindigingskosten ingediend.
    
    3. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder administratief onderzoek verricht naar de facturen van Zuster Mina. Daartoe heeft verweerder bij brieven van 11 februari 2019 en 4 april 2019 aan Zuster Mina vragen gesteld over de facturen, waarop bij e-mails van 26 februari 2019 en 19 april 2019 is gereageerd. Vervolgens heeft verweerder bij brieven van 23 mei 2019 en 19 juni 2019 vragen gesteld aan [A] . Bij e-mail van 12 juni 2019 heeft [A] gereageerd op de brief van 23 mei 2019. Op de brief van 19 juni 2019 is niet gereageerd.
    
    4. Bij brief van 9 juli 2019 heeft verweerder aan eisers medegedeeld dat het pgb over de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 augustus 2018 voor een bedrag van € 14.040,- voorlopig is goedgekeurd en voor een bedrag van € 18.834,25 voorlopig is afgekeurd. Daarnaast heeft verweerder bericht dat hij de aanvraag om beëindigingskosten niet toekent. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit het administratief onderzoek blijkt dat een gedeelte van het pgb niet goed is besteed.
    
    5. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de brief van 9 juli 2019. Hangende de bezwaarprocedure hebben zij aanvullende stukken ingebracht.
    
    6. Bij besluit van 31 maart 2020 (het vaststellingsbesluit) heeft verweerder het pgb over het budgetjaar 2018 vastgesteld op € 34.894,91 en een bedrag van € 18.834,25 van eisers teruggevorderd. Verweerder heeft daarnaast het eerder toegekende pgb opgehoogd met € 6.656,50 door met ingang van 23 mei 2018 voor de maanden juni, juli en augustus 2018 een zogeheten 10VV- indicatie toe te kennen.
    
    7. Bij besluit van 1 april 2020 (het gewijzigde toekenningsbesluit) heeft verweerder het toekenningsbesluit van 30 mei 2018 gewijzigd en aan eisers voor het budgetjaar 2018 een pgb toegekend van € 34.894,91.
    
    8. Bij besluit van 1 april 2020 (het gewijzigde beëindigingsbesluit) heeft verweerder het pgb per 8 augustus 2018 beëindigd en het pgb tot en met 8 augustus 2018 herberekend tot een bedrag van € 34.894,91.
    
    9. Op 8 mei 2020 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen de genoemde besluiten van 31 maart 2020 en 1 april 2020. Op deze bezwaren heeft verweerder tot op heden niet beslist.
    
    10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 9 juli 2019 aangemerkt als prematuur bezwaar tegen het vaststellingsbesluit. Volgens verweerder is de brief van 9 juli 2019 geen besluit zoals bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Volgens verweerder blijkt uit het administratief onderzoek dat gedurende de maanden juni, juli en augustus 2018 ongebruikelijk hoge facturen zijn ingediend door Zuster Mina. Hoewel niet in geschil is dat betrokkene in die periode terminaal was en veel zorg nodig had, mag toezicht volgens verweerder niet uit het pgb worden betaald. Daarnaast kan vanuit  het pgb geen 24-uurs zorg worden betaald en is het gebruikelijk dat in een dergelijke situatie gebruik wordt gemaakt van mantelzorgers uit de sociale kring. Dit betekent volgens verweerder dat de uren die te veel zijn gedeclareerd, terecht zijn teruggevorderd.
    
      
      Wat is er na het bestreden besluit gebeurd?
      
    
    11. Op 8 mei 2020 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 31 maart 2020 en 1 april 2020.
    
    12. Met het besluit van 2 oktober 2021 heeft verweerder het toekenningsbesluit van 1 april 2020 gewijzigd en het toegekende pgb over het budgetjaar 2018 (nader) vastgesteld op een bedrag van € 48.830,51. Daarbij heeft verweerder alsnog een bedrag van € 13.935,60 aan beëindigingskosten toegekend, waarmee de aanvraag om vergoeding van die kosten alsnog is ingewilligd.
    
    
      
        De beoordeling
      
    
    13. Gelet op de verschillende besluiten die verweerder in de loop van de procedure heeft genomen en de als gevolg daarvan ontstane discussie tussen partijen, ziet de rechtbank aanleiding om eerst de omvang van het geding af te bakenen. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat het bezwaar van eisers was gericht tegen de brief van 9 juli 2019 inzake de beëindigingskosten. Dit betekent dat de rechtbank nu eerst zal beoordelen of verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat die brief geen besluit bevatte. 
    
    14. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Van een rechtshandeling is sprake indien een handeling gericht is op enig rechtsgevolg.
     Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb is een beschikking een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    
    15. Verweerder heeft met de brief van 9 juli 2019 enerzijds de aanvraag van eisers om beëindigingskosten afgewezen en anderzijds aan eisers medegedeeld dat het aan betrokkene toegekende pgb over de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 augustus 2018 voorlopig is goedgekeurd voor een bedrag van € 14.040,- en voorlopig afgekeurd voor een bedrag van € 18.834,25.
    
    16. De aanpassing van het pgb door ook een bedrag voor beëindigingskosten toe te kennen is een besluit. Gelet op het bepaalde in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb is de afwijzing van de aanvraag om beëindigingskosten ook een besluit. Hieruit volgt dat brief van 9 juli 2019 een besluit behelst, in ieder geval voor zover verweerder daarbij de aanvraag om aanpassing van het pgb door toekenning van beëindigingskosten heeft afgewezen.
    
    17. Uit de mededeling in de brief van 9 juli 2019 dat het aan betrokkene toegekende pgb voor de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 augustus 2018 voor een deel voorlopig is goedgekeurd en voor een deel voorlopig is afgekeurd, kan niet worden opgemaakt dat verweerder heeft beoogd daarmee een vaststellingsbesluit zoals bedoeld in artikel 5.21 van de Regeling langdurige zorg (Rlz) te nemen. Uit het gebruik van de termen ‘voorlopig afgekeurde bedrag’, ‘voorlopig goedgekeurde bedrag’ en ‘nadat de budgetafrekening is verstuurd’ blijkt ontegenzeglijk dat verweerder nog een nader besluit zou gaan nemen waarin definitieve goed- of afkeuring van declaraties zal plaatsvinden, alsmede vaststelling van het bedrag waarop eisers uiteindelijk aanspraak zullen blijken te hebben. Dit impliceert dat deze mededeling in de brief van 9 juli 2019 op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven roept. In zoverre is de brief van 9 juli 2019 daarom geen besluit.
    
    18. De rechtbank verbindt hieraan de conclusie dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft geoordeeld dat in de brief van 9 juli 2019 geen besluit als bedoeld in de Awb was genomen. Nu eisers daartegen bezwaar hebben gemaakt, had verweerder in het bestreden besluit moeten beoordelen of de aanvraag om aanpassing van het pgb in verband met beëindigingskosten terecht was afgewezen. Verweerder heeft dit ten onrechte niet gedaan. Het bestreden besluit komt daarmee voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eisers tegen het besluit van 9 juli 2019.
    
    
    
      
        De door eisers ingediende bezwaarschriften
      
    
    19. Het besluit van 2 oktober 2021 behelst een gewijzigd toekenningsbesluit, waarin alsnog rekening is gehouden met beëindigingskosten, en wijzigt dus (opnieuw) het pgb-toekenningsbesluit van 1 april 2020 waartegen eisers bezwaar hebben gemaakt. Dit betekent dat het besluit van 2 oktober 2021 niet bij de beoordeling van dit beroep kan worden betrokken. Verweerder dient alsnog op het bezwaar tegen het toekenningsbesluit van 1 april 2020 te beslissen. De rechtbank merkt nog op dat eisers ook bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 31 maart 2020 (het vaststellingsbesluit) en het beëindigingsbesluit van 1 april 2020. Verweerder heeft nog niet op deze bezwaren beslist. Verweerder dient dit alsnog te doen en moet bij de noodzakelijke heroverweging hierbij op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ook het besluit van 2 oktober 2021 en de bezwaren van eisers over de ophoging van het budget op grond van de 10VV-indicatie betrekken. Met deze nog te nemen beslissing op bezwaar kan verweerder tevens de nieuwe beslissing op bezwaar ter vervanging van het in beroep bestreden besluit nemen, zodat in één besluit op alle bezwaren van eisers over het pgb wordt beslist.
    20. Het geschil tussen eisers en verweerder betreft in de kern de hoogte van aan eisers verstrekte pgb over de periode waarin betrokkene thuis palliatieve terminale zorg ontving. Uit enkele uitspraken van de Centrale Raad van Beroep volgt dat indien de verzekerde ervoor kiest om zelf met een pgb zorg in te kopen, geen pgb worden verleend voor permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid, voor zover daarin niet kan worden voorzien door de in het zorgzwaartepakket begrepen zorgfunctie begeleiding. Verweerder dient in de nog te nemen beslissing op bezwaar dus te beoordelen of deze situatie zich hier voordoet. 
    De conclusie
    
    21. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder moet een nieuwe beslissing op bezwaar nemen ter vervanging van het bestreden besluit van 14 april 2020. Dit kan hij gelijktijdig doen met de nog te nemen beslissingen op de door eisers ingediende bezwaarschriften tegen de besluiten van 31 maart 2020 en 1 april 2020. Daarbij kan hij dan tevens het besluit van 2 oktober 2021 betrekken. Eisers krijgen een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-.  De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt) en heeft aan de zitting van de rechtbank van 13 januari 2022 deelgenomen (1 punt). Verder heeft de gemachtigde aan de nadere zitting van 3 november 2022 deelgenomen (0,5 punt) en drie keer op vragen van de rechtbank gereageerd (3 x 0,5 punt). De proceskostenvergoeding in beroep bedraagt dan in totaal € 3.036,- (4 x € 759,-).
    
    
    
    
    
      
        Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 
        
      
    
    22. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    23. De rechtbank beoordeelt het verzoek aan de hand van het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Uitgangspunt is dat de behandeling door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn is geweest, als de uitspraak niet binnen twee jaar na de ontvangst van het bezwaarschrift is gedaan. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn om daarvan af te wijken. Als de redelijke termijn is overschreden wordt verondersteld dat de belanghebbende immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Ook hier kunnen bijzondere omstandigheden reden zijn om daarvan af te wijken, bijvoorbeeld als sprake is van een zeer gering financieel belang. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500, - per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond.
    
    24. Bij de toekenning van de schadevergoeding moet de rechtbank beoordelen in hoeverre de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan verweerder respectievelijk aan de rechtbank. De schadevergoeding moet vervolgens naar evenredigheid ten laste van verweerder respectievelijk de Staat worden uitgesproken. De regel die daarbij geldt, is dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt, en de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag neemt.
    
    27. De redelijke termijn is in dit geval aangevangen op 16 augustus 2019, de datum waarop eisers bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 9 juli 2019. Dit betekent dat de redelijke termijn 16 augustus 2021 verliep. Van bijzondere omstandigheden is niet gebleken. Gelet op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn overschreden met (afgerond naar boven) 16 maanden. Daarmee correspondeert een vergoeding van immateriële schade van € 1.500,-.
    
    28. De behandeling door de rechtbank van het beroep tegen het besluit van 14 april 2020 heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 22 mei 2020 tot de uitspraak op 15 december 2022 afgerond naar boven 31 maanden geduurd. Dit is 13 maanden langer dan de redelijke termijn in de rechterlijke fase. Hieruit volgt dat een overschrijding van 3 maanden aan verweerder is toe te rekenen en 13 maanden aan de rechtbank. Het bedrag van € 1.500,- zal naar evenredigheid worden toegerekend aan verweerder en de Staat. De rechtbank zal verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 281,25 (3/16 x € 1.500,-) en de Staat tot betaling van een bedrag van € 1.218,75 (13/16 x € 1.500,-).
    
    29. Aanleiding bestaat om het college en de Staat ieder voor de helft te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 379,50 (één punt met wegingsfactor 0,5). De Staat en verweerder dienen in dit kader elk € 189,75 aan proceskosten te vergoeden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 14 april 2020;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van   9 juli 2019 met in achtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van totaal € 3.225,75;
    - veroordeelt verweerder tot betaling aan eisers van een schadevergoeding van € 281,25;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt de Staat tot betaling aan eisers van een schadevergoeding van € 1.218,75;
    - veroordeelt de Staat in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 189,75.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
  
  
     De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 oktober 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:6604.
  
  
     Zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 25 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1228, en van 21 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3734.