ECLI:NL:RBROT:2022:11545, Rechtbank Rotterdam, 30-11-2022, ROT 22/1135
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging van een gebiedsverbod voor het gebied Rotterdam centrum voor de duur van drie maanden. Beroep ongegrond. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat sprake is van ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde en mocht daarbij uitgaan van de juistheid van de bestuurlijke rapportage. Geen schending van het ne bis in idem-beginsel.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/1135 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2022 in de zaak tussen,
  
    
      
      [naam eiser] , uit [plaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. I. Car),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Rotterdam (de burgemeester),
    (gemachtigde: mr. H. Biemond).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een gebiedsverbod voor de duur van drie maanden.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 5 oktober 2021 heeft de burgemeester aan eiser een gebiedsverbod opgelegd voor het gebied Rotterdam centrum voor de duur van drie maanden, ingaande 5 oktober 2021.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 24 januari 2022 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiser mr. N. Talhaoui, kantoorgenoot van eisers gemachtigde, de gemachtigde van de burgemeester, en [naam persoon] aan de zijde van de burgemeester. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	De Politie, Eenheid Rotterdam, heeft bij brief van 11 augustus 2021 de bestuurlijke rapportage gedateerd 24 juli 2021 aangeboden aan de burgemeester. Uit deze bestuurlijke rapportage blijkt dat eiser gedurende de periode van februari 2021 tot en met juli 2021 meerdere overlast gevende en strafbare feiten heeft gepleegd in het gebied Rotterdam centrum. Ook zijn in juni en juli 2021 aan eiser in totaal zeven wijkverboden opgelegd, maar eiser heeft deze meermalen genegeerd. Daarom verzoekt de Politie om aan eiser een bestuurlijke maatregel, in de vorm van een gebiedsverbod voor het centrum van Rotterdam, op te leggen.
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit waarbij een gebiedsverbod is opgelegd voor de duur van drie maanden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      5. De burgemeester heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat uit de bestuurlijke rapportage en het totaaloverzicht incidenten en bekeuringen blijkt dat eiser herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord en dat hij aan hem opgelegde wijkverboden meermaals heeft genegeerd. Volgens de burgemeester is sprake van een reële en ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde, gelet op het grote aantal gedragingen, de aard en de duur daarvan. De maatregel is noodzakelijk en proportioneel. Er is geen aanleiding om de belangen van eiser in dit geval zwaarder te laten wegen dan de belangen die met het opleggen van het gebiedsverbod zijn gediend.
      
      6. Eiser betoogt dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, nu de burgemeester niet heeft gemotiveerd waarom zijn verweer ten aanzien van de gedragingen die hem worden verweten niet slaagt. Ten tweede betoogt eiser dat het gebiedsverbod in strijd is met het ne bis in idem beginsel, omdat eiser gedurende de periode van februari 2021 tot en met juli 2021 al diverse wijkverboden opgelegd heeft gekregen en het gebiedsverbod ziet op dezelfde gedragingen. Ter zitting heeft eisers gemachtigde nog aangevoerd dat er op het moment dat het gebiedsverbod werd opgelegd geen sprake meer was van een ernstige vrees voor verdere verstoringen van de openbare orde omdat eiser zich al vier maanden goed had gedragen.
      
      7. De rechtbank oordeelt als volgt.
      
    
    
      7.1.
      
        De burgemeester is bevoegd om op grond van artikel 172a van de Gemeentewet aan iemand die de openbare orde ernstig of herhaaldelijk heeft verstoord een gebiedsverbod op te leggen. In de Beleidsregel overlastgevende personen 2016 (Beleidsregel) is deze bevoegdheid verder uitgewerkt. Uit de toelichting op de Beleidsregel volgt wat onder ordeverstorende gedragingen wordt verstaan:
        
          “Een wettelijke definitie van het begrip ‘verstoring van de openbare orde’ is niet te geven. Of sprake is van een verstoring van de openbare orde en daarmee ordeverstorend gedrag hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval en de intensiteit van de gedragingen. Ordeverstorende gedragingen betreffen gedragingen in de openbare ruimte die de normale gang van zaken verstoren. Richtlijn hierbij is dat de openbare ruimte een objectieve bestemming heeft die als normaal heeft te gelden. Indien deze objectieve bestemming niet meer of in mindere mate mogelijk is, dan is de normale gang van zaken en daarmee de openbare orde op die plaats aangetast. Hiertoe behoren in ieder geval strafbare gedragingen en overtredingen van de APV. De ordeverstoorder krijgt een proces-verbaal voor deze gedragingen. Daarnaast kunnen ook structurele ordeverstorende gedragingen die niet direct strafbaar zijn gesteld onder deze begripsbeschrijving vallen. Dit moet blijken uit een registratie van toezichthouders in de publieke ruimte. Voorbeelden van ordeverstorende gedragingen zijn: het hinderlijk en zonder redelijk doel rondhangen, joelen/naroepen/schelden/bespugen, intimiderend overkomen, wildplassen, plakken en kladden, hinderlijk drankgebruik, openbare dronkenschap, vernieling van goederen, gooien van voorwerpen, het aanbrengen van graffiti, wet Mulder-feiten.”
        
      
      
      
        7.1.1.
        De rechtbank stelt vast dat in de bestuurlijke rapportage vijftien mini processen-verbaal (bekeuringen) staan opgesomd over de periode van juni 2021 tot en met juli 2021 voor bijvoorbeeld alcohol nuttigen op een openbare plaats, wildplassen, door rood licht lopen, bedelen op een openbare plaats, geen identiteitsbewijs tonen en openbare dronkenschap. Ook staan 13 geregistreerde overlastmeldingen opgesomd. In zijn zienswijze op het voornemen heeft eiser een aantal van deze overlastmeldingen (deels) betwist dan wel zijn lezing van de gebeurtenissen gegeven. Met de burgemeester is de rechtbank van oordeel dat de niet met stukken onderbouwde verklaring van eiser over de incidenten onvoldoende is om aan de juistheid van de bestuurlijke rapportage te twijfelen. De bestuurlijke rapportage is immers mede opgemaakt op basis van op ambtsbelofte opgemaakte processenverbaal en politiemutaties. Er kleeft dan ook geen motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
      
        7.1.2.
        Wat betreft de grond dat er geen sprake meer was van een ernstige vrees voor verdere verstoringen van de openbare orde, overweegt de rechtbank het volgende. Het tijdsverloop tussen de laatste ordeverstorende gedraging vermeld in de bestuurlijke rapportage en het besluit van 5 oktober 2021, maakt niet dat er ten tijde van het nemen van dat besluit geen sprake meer was van een ernstige vrees voor verdere ordeverstoringen. Zoals de burgemeester heeft toegelicht is dit tijdsverloop het gevolg van de te volgen procedure, waarbij na ontvangst van de bestuurlijke rapportage eerst een voornemen volgt waarop eiser een zienswijze heeft gegeven, en dan pas het besluit volgt. De ernstige vrees voor herhaling bestond volgens de burgemeester ten tijde van het nemen van het primaire besluit nog steeds. De burgemeester heeft daarbij onbetwist gesteld dat eiser in de periode waarin geen overlastgevend gedrag is geregistreerd in detentie zat (zoals al vermeld in de bestuurlijke rapportage). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond hiervan en op grond van de bestuurlijke rapportage kunnen concluderen dat sprake is van een reële en ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde, zoals bedoeld in de Beleidsregel. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat blijkens de bestuurlijke rapportage aan eiser meerdere wijkverboden zijn opgelegd en dat dit hem er niet van heeft weerhouden opnieuw overlast te veroorzaken. Integendeel, eiser heeft blijkens de bestuurlijke rapportage meermalen gezegd dat hij niet zal stoppen.In bezwaar heeft de burgemeester nog een totaaloverzicht incidenten en bekeuringen betreffende de periodes van 23 maart 2021 tot en met 25 juli 2021, en 9 oktober 2021 tot en met 19 november 2021 overgelegd. Uit laatstgenoemd deel van dit overzicht blijkt dat ook na het primaire besluit, in de periode dat het gebiedsverbod van kracht was en eiser niet meer gedetineerd was, nog ordeverstorende gedragingen hebben plaatsgevonden. Deze gedragingen dateren van na het besluit van 5 oktober 2021 en kunnen dus niet aan dit besluit ten grondslag worden gelegd. Dat neemt echter niet weg dat verweerder in dit overzicht wel een bevestiging van zijn ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde en een onderstreping van de juistheid van het opgelegde gebiedsverbod heeft kunnen zien, zoals vermeld in het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        7.1.3.
        Het ne bis in idem-beginsel behelst een verbod op dubbele bestraffing. Dit betekent dat er niet twee punitieve sancties mogen worden opgelegd voor één overtreding. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:864) en de conclusie van de staatsraden advocaten-generaal van 7 juli 2021, genomen op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, (ECLI:NL:RVS:2021:1468) volgt dat het ne bis in idem-beginsel enkel kan worden ingeroepen bij samenloop van twee bestraffende sancties. Een wijkverbod en een gebiedsverbod worden naar nationaal recht niet gezien als punitieve sancties, maar als bestuurlijke maatregel waarmee wordt beoogd de openbare orde te herstellen. Eisers gemachtigde heeft dit ter zitting erkend en verklaard dat in dit opzicht het beroep op het ne bis in idem-beginsel niet opgaat, maar heeft daarbij opgemerkt dat wel sprake is van een bestraffing. Hij heeft echter niet toegelicht hoe dit laatste zich verhoudt tot het karakter van de verboden als herstelsanctie en waarom de opgelegde wijkverboden en het gebiedsverbod desondanks als bestraffende sanctie moeten worden gezien. De rechtbank gaat dan ook aan deze opmerking voorbij en concludeert dat het ne bis in idem-beginsel niet aan de oplegging van het gebiedsverbod in de weg staat.
      
      
        7.1.4.
        Uit de Beleidsregel volgt dat het daarin opgenomen handhavingsarrangement de bevoegdheid van de burgemeester om op te treden op grond van artikel 172a van de Gemeentewet onverlet laat en dat de burgemeester kan kiezen voor een cumulatie van bevelen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Rickets-Achaibersing, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022.
    
    
    
    
    
      
        de griffier is niet in de gelegenheid
        
        de uitspraak te tekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 172a:
    
    1. Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
    
      a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente;
      b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden, of
      c. zich op bepaalde tijdstippen te melden op of vanaf bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere gemeente.
    
    2. De burgemeester kan tevens een bevel geven aan een persoon aan wie door een private organisatie een sanctie is opgelegd, wegens gedrag dat bij de burgemeester de ernstige vrees doet ontstaan dat die persoon de openbare orde zal verstoren.
    3. De burgemeester van een andere gemeente kan een burgemeester verzoeken om een persoon tevens namens hem een overeenkomstig bevel te geven, indien de burgemeester die het bevel geeft, de ernstige vrees heeft dat die persoon ook in de andere gemeente de openbare orde zal verstoren. Het verzoek bevat een aanduiding van de objecten of gebieden waar de aanwezigheid van die persoon niet gewenst is en van de tijdstippen of perioden waarvoor het bevel geldt. De burgemeester zendt een afschrift van het bevel dat hij namens een andere burgemeester heeft gegeven, aan die burgemeester.
    4. Van een bevel zich te melden in een andere gemeente, wordt tijdig mededeling gedaan aan de burgemeester van die gemeente.
    5. Indien de officier van justitie een persoon als bedoeld in het eerste lid een gedragsaanwijzing heeft gegeven als bedoeld in artikel 509hh, tweede lid, onderdeel a, van het Wetboek van Strafvordering, geeft de burgemeester aan deze persoon niet een bevel als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, voor hetzelfde gebied.
    6. Het bevel geldt voor:
    
      a. een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden, of
      b. door de burgemeester vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden.
    
    7. Op grond van nieuwe feiten of omstandigheden kan de burgemeester het bevel wijzigen ten nadele van betrokkene.
    8. De burgemeester kan op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van de verboden of geboden die voortvloeien uit het bevel, dan wel van een of meer onderdelen daarvan. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
    9. Indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven, wijzigt de burgemeester het bevel ten gunste van betrokkene. Het bevel wordt ingetrokken zodra het niet langer nodig is ter voorkoming van verdere verstoringen van de openbare orde.
    
    
      
        Beleidsregel overlastgevende personen 2016 
      
    
    
    
      III. Gebiedsverbod
      
      15. Indien de openbare ordeverstoring van ernstige aard is of herhaaldelijk en voor het merendeel individueel hebben plaatsgevonden zal in beginsel een gebiedsverbod worden opgelegd. Een gebiedsverbod kan ook worden opgelegd aan een persoon die woonachtig is buiten de gemeente Rotterdam.
      16. Een overlastgever krijgt het bevel van de burgemeester zich niet (al dan niet gedurende bepaalde tijdstippen) te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente.
      17. Het gebiedsverbod wordt in beginsel opgelegd voor het gebied waar de overlast heeft plaatsgevonden. Indien het, gelet op de druk op de openbare orde in een ander gebied, noodzakelijk wordt geacht, kan ook dat gebied worden aangewezen. Indien noodzakelijk wordt een looproute aangegeven.
      18. Het gebiedsverbod wordt opgelegd voor de duur van drie maanden, met de mogelijkheid van drie keer drie maanden verlenging, of voor vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden zonder mogelijkheid tot verlenging.
      19. Een persoon kan een gebiedsverbod krijgen indien hem reeds door een private organisatie een sanctie is opgelegd wegens gedrag dat bij de burgemeester de ernstige vrees doet ontstaan dat die persoon de openbare orde zal verstoren.
      
      
        
          Handhavingsarrangement
        
        Deze beleidsregel bevat een handhavingsarrangement. Het handhavingsarrangement geeft de burgemeester de bevoegdheid, afhankelijk van de feiten en omstandigheden, te besluiten af te zien van een bevel of te volstaan met een waarschuwing. De burgemeester kan echter ook besluiten een stap in het handhavingsarrangement over te slaan, te kiezen voor een cumulatie van bevelen of te kiezen voor oplegging van een andersoortig bevel als de concrete situatie, de feiten of omstandigheden dit vereisen. De burgemeester zal dit in zijn besluit expliciet motiveren.
      
      
      
        Bijlage 1 Handhavingsarrangement Wijkverboden*
        * Dit handhavingsarrangement laat onverlet de bevoegdheid van de burgemeester om op te treden op grond van de Gemeentewet (waaronder de artikelen 172, 172a en 172b). Afhankelijk van de veiligheidssituatie, de aard van de strafbare feiten en de termijn waarbinnen deze feiten zijn gepleegd, kan de burgemeester er voor kiezen om de overlastgever aan te pakken op basis van de Overlastwet.
      
      
    
  
  
     De rechtbank ziet de datum 24 juli 2021 als een kennelijke verschrijving, omdat in de rapportage ook informatie is vermeld die dateert uit de periode van 24 juli 2021 tot en met 11 augustus 2021.
  
  
     Zie bijlage
  
  
     Zie bijlage