ECLI:NL:CBB:2023:24, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-01-2023, 20/617
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 8e van een serie uitspraken. Beroep van een veehouder tegen een bestuursdwangbesluit waarbij diverse maatregelen zijn opgelegd. Het College oordeelt dat de minister van LNV terecht heeft vastgesteld dat de veehouder diverse overtredingen heeft begaan van de bij of krachtens de Wet Dieren gestelde regels. De minister was vanwege die overtredingen bevoegd om het betreffende bestuursdwangbesluit op te leggen. Het beroep is ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 20/617
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2023 in de zaak tussen
    
      [veehouder] , te [plaats] , appellant,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 9 juli 2018 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in samenwerking met agenten van de politie gecontroleerd of appellant zich houdt aan de bij of krachtens de Wet dieren gestelde regels. Tijdens deze controle zijn overtredingen vastgesteld. Daarna heeft verweerder bij besluit van 26 juli 2018 aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd. 
    
    
    
      Appellant heeft op 7 augustus 2018 bezwaar gemaakt tegen het bestuursdwangbesluit.
    
    
    
      Bij besluit van 26 juni 2020 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft vervolgens beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 oktober 2022. 
      De zaak is samen met de zaken nummers 20/566 t/m 20/571, 20/763, 20/860, 21/166 t/m 21/169, 21/1146, 22/225 en 22/1788 behandeld.
      Appellant is verschenen. Voor appellant zijn ook verschenen [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn voor verweerder verschenen mr. J.W.J. Reuvers en mr. A.H. Spriensma. Ook is verschenen mr. M.A. Sijbrandij van het COKZ.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Op 9 juli 2018 hebben toezichthouders van de NVWA, vergezeld door een toezichthoudend dierenarts van de NVWA, een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellant. De toezichthouders hebben hun bevindingen vastgelegd in het rapport van bevindingen van 11 juli 2018 met nummer 110618. Die bevindingen zijn:
      
      
        “Jongveestal: 
        De jongveestal bestaat uit een voergang met aan beide kanten een roostervloer met daar achter ligboxen. Aan het begin van de stal, gezien vanaf de woonunit, is aan beide kanten ruimte voor strohokken. Op moment van de controle werden er nog geen kalveren gehuisvest in de strohokken. De strohokken waren pas uitgemest en nog niet voorzien van schoon en droog stro. 
        Aan de rechterkant, gezien vanaf de woonunit, werd ouder jongvee en drachtige vaarzen gehuisvest verdeeld over 2 hokken. Deze runderen waren allemaal in een goede conditie en hadden de beschikking over voer en water en een schone en droge ligplaats en hygiënische huisvesting. 
        Aan de linkerkant werd jongvee, verdeeld over 5 hokken, gehuisvest. In het eerste en tweede hok werd jongvee gehouden in hokken in een onvoldoende hygiënische omgeving. Wij zagen dat de roostervloeren bevuild waren met te veel mest. Wij zagen dat de aanwezige runderen bevuild waren met natte en opgedroogde mest aan de buik, poten en flanken. Wij zagen dat de ligplaatsen wel droog waren. Wij zagen dat de rubbermatten in de boxen op enkele plaatsen verschoven waren en dat de matten ongelijk in de boxen lagen. Wij zagen dat dit voor de runderen geen comfortabele ligplaatsen waren. 
        Wij zagen dat in het eerste hok een houten plank in het hok stak waaraan de runderen zich konden bezeren en/of verwonden. 
        Wij zagen dat het jongvee in het 3e, 4e en 5e  hok de beschikking hadden over een schone, droge ligplaats en hygiënische huisvesting.  In het 4e  en 5e hok werden respectievelijk 7 en 1 rund gehuisvest op volledig roostervloer. Wij zagen dat de ligboxen in het 3e hok schoon en droog waren en dat de roostervloeren in deze hokken ook schoon waren.
        Wij zagen dat het jongvee aan de linkerkant de beschikking hadden over voldoende voer en water. Wij zagen dat deze runderen in een redelijke tot goede conditie waren. Wij zagen dat in het 1e hok 3 runderen aanwezig waren die in een iets mindere conditie waren. (…)
      
      
      
        Ligboxenstal: 
        Wij zagen en stelden door telling vast dat er in de ligboxenstal 48 melkkoeien aanwezig waren. Wij stelden middels telling vast dat er 37 ligboxen aanwezig waren. Wij stelden vast dat 2 ligboxen dermate smal waren dat deze niet als ligplek door de melkkoeien gebruikt konden worden. Wij stelden vast dat ten minste 13 melkkoeien hierdoor niet de beschikking hadden over een ligbox. Wij zagen dat er meerdere runderen waren behandeld met CTC spray en dat enkele runderen kreupel waren. Ook is er doodlopend stuk en nauwe doorgangen in de ligboxenstal, waardoor met name kreupele runderen en rang lagere runderen in hun bewegingsvrijheid worden beperkt, waardoor de runderen onvoldoende ruimte wordt gelaten voor hun fysiologische en ethologische behoeften. Wij zagen dat enkele runderen bevuild waren met mest op de buiken en flanken als gevolg van het liggen op de roostervloeren.  
        Tijdens onze controle verklaarde [veehouder] het volgende: “Ik heb BVD onder mijn runderen. Zoals algemeen bekend is heeft dit invloed op de weerstand van de dieren waardoor er meer Mortellaro voorkomt bij de runderen”.
        Wij zagen dat er op de voergang 3 kalveren aanwezig waren.  Wij zagen dat de kalveren daar op mesten en urineren. Hierdoor bestaat het risico dat het voer vermengd raakt met mest en urine. Wij zagen dat een roodbont kalf zeer mager was. Wij zagen dat de ruggenwervels, ribben en heupbeenderen zeer duidelijk zichtbaar waren. Wij zagen dat dit kalf 2 verdikte voorknieën had. Wij zagen dat er wondjes op de voorknieën aanwezig waren. Wij zagen dat een ander zwartbont kalf linksachter kreupel liep. Tijdens onze controle verklaarde [veehouder] het volgende: “Ik heb bij deze 2 kalveren geen dierenarts gehad. Die roodbonte is een BVD kalf en die andere is verder gezond en gaat binnenkort naar het slachthuis”. 
        Wij zagen dat er bij aanvang van de controle geen voer voor de runderen beschikbaar was. Wij zagen dat de voerplaatsen volledig schoon gevreten waren. Wij zagen dat er een heel klein beetje voerresten op de voerplaatsen aanwezig was. Tijdens controle heeft [veehouder] de runderen voorzien van een ruime hoeveelheid voer. Wij zagen dat de melkkoeien de beschikking hadden over 2 grote waterbakken die (gedeeltelijk) gevuld waren met schoon en vers drinkwater. Wij zagen dat de koeien de beschikking hadden over een voldoende schone en droge ligplaats. Wij zagen dat de ligboxen kortgeleden waren ingestrooid met schoon en droog stro. Wij zagen dat er in enkele ligboxen verse mest aanwezig was. Tijdens controle zijn de kalveren die los op de voergang liepen verplaatst naar een strohok in de jongveestal of liepen tussen de koeien in de melkveestal. De kalveren tussen de koeien hadden op dat moment geen toegang meer tot de voergang doordat de toegang was afgezet met een pallet.
        Tijdens de controle kwam [veehouder] naar ons toe met een kalender met daarop de diergeneesmiddelen registratie vermeld. Wij zagen dat er bij meerdere data koenummers waren vermeld met daarbij het diergeneesmiddel dat is toegediend. Wij zagen dat hierop niet de wachttermijn was vermeld. [veehouder] vertelde hierbij: “De behandelingen die mijn dierenarts uitvoert, worden door hem genoteerd. De behandelingen die ik zelf heb uitgevoerd, schrijf ik op de kalender – deze is echter niet helemaal volledig.” 
        Later tijdens het bespreken van de controle toonde [veehouder] ons een gesealde lijst met daarop vermeld de wachttermijnen van de gebruikte diergeneesmiddelen.”
      
      
    
    
      1.2
      Op grond van de hiervoor vermelde bevindingen heeft de NVWA de volgende overtredingen vastgesteld:
      - Het zonder redelijk doel de gezondheid of het welzijn van runderen benadelen (artikel 2.1 lid 1 van de Wet dieren),
      - Het als houder onthouden van de nodige verzorging van runderen (artikel 2.2 lid 8 van de Wet dieren),
      - Runderen wordt onvoldoende ruimte gelaten voor hun fysiologische en ethologische behoeften (artikel 1.6 lid 2 van het Besluit houders van dieren),
      - Het huisvesten van runderen onder onvoldoende hygiënische omstandigheden (artikel 1.7 onder d van het Besluit houders van dieren),
      - Behuizing, waaronder begrepen de vloer, waarin runderen verblijven zijn niet op zodanige wijze onderhouden dat bij de runderen geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan de runderen zich kunnen verwonden (artikel 1.8 lid 2 van het Besluit houders van dieren),
      - Het voeren van runderen waarbij het voeren de runderen onnodig lijden of letsel toebrengt (artikel 2.4 lid 7 van het Besluit houders van dieren),
      - Een rund dat ziek of gewond lijkt, niet direct op passende wijze verzorgen (artikel 1.7 onder c van het Besluit houders van dieren),
      - Een ziek of gewond rund niet zo nodig afzonderen in een passend onderkomen dat voorzien is van droog strooisel (artikel 2.4 lid 4 van het Besluit houders van dieren),
      - Wanneer de zorg bij een ziek of gewond dier geen verbetering tot stand brengt wordt er niet zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd (artikel 2.4 lid 5 van het Besluit houders van
      dieren).
      
    
    
      1.3
      De dierenarts van de NVWA heeft de bevindingen van de toezichthouders bevestigd en op 12 juli 2018 een veterinaire verklaring opgesteld. 
      
      2. Bij besluit van 26 juli 2018 heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren. Daarbij is – kort samengevat weergegeven – appellant gelast om:
      1. voor 1 augustus 2018 ervoor te zorgen dat elk rund de beschikking heeft over een schone, droge, comfortabele en hygiënische behuizing;
      2. voor 1 augustus 2018 alle scherpe en uitstekende delen te verwijderen en/of te herstellen, zodat deze geen verwondingen of beschadigingen bij de dieren kunnen veroorzaken;
      3. voor 1 augustus 2018 ervoor te zorgen dat alle runderen over schone, droge, comfortabele en hygiënische ligplaatsen kunnen beschikken;
      4. per direct ervoor te zorgen dat het toegediende voer en de wijze van toediening de dieren geen onnodig lijden of letsel toebrengen;
      5. per direct ervoor te zorgen dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op een passende wijze wordt verzorgd en zo nodig wordt afgezonderd. Wanneer de zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, moet zo spoedig mogelijk een dierenarts worden geraadpleegd en het behandeladvies worden opgevolgd.
      
      3. Appellant heeft tegen het besluit van 26 juli 2018 bezwaar gemaakt.
      
      4. Bij besluit van 26 juni 2020 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
      
      5. Appellant heeft aangevoerd dat de toezichthouders tijdens de inspectie hebben verklaard dat alles in orde was. Appellant verwijst daarvoor naar de filmopnames die hij tijdens die inspectie heeft gemaakt.
      
        Appellant heeft ook aangevoerd dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat overbezetting (het hebben van een aantal koeien dat hoger is dan het aantal beschikbare ligplaatsen) op zijn bedrijf niet geoorloofd is. De stallen zijn niet krap van opzet, maar ruim. Het is onjuist dat koeien synchroon gedrag vertonen en bij voorkeur tegelijk zouden eten, drinken, herkauwen en rusten. Het vee had nog steeds last van een chronische BVD (Bovine Virus Diarree) besmetting.
        Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat de onaangekondigde inspectie niet heeft  plaatsgevonden met het doel om te controleren of de bepalingen van de wet Dieren wel werden nageleefd. Verweerder heeft appellant sinds 2015 doelbewust buiten alle mogelijkheden willen houden om bezwaar en beroep te kunnen instellen tegen het fosfaatreductieplan. Dit omdat appellant in de zeer bijzondere positie verkeert dat hij melk produceert en tegelijkertijd beschikt over een koperserkenning om melk te kunnen verhandelen. Verweerder heeft op 6 februari 2017 onder het mom van dierverwaarlozing 43 runderen van het bedrijf laten afvoeren. Appellant heeft enige tijd later de dieren teruggekocht. In oktober 2017 heeft appellant extra vee aangekocht, met het doel dat hij daarmee de maximale dieraantallen voor de fosfaatrechten met peildatum 2-7-2015 zou overschrijden en zodoende bezwaar en beroep zou kunnen indienen tegen het fosfaatrechtensysteem. Op appellant is het fosfaatrechtensysteem namelijk niet van toepassing, aangezien het fosfaatreductieplan is gebracht als een sectorplan, terwijl appellant, met zijn koperserkenning, daar ten onrechte buiten is gehouden. Dit betekent ook dat sprake is van kartelvorming. Op 10 oktober 2017 heeft verweerder de veestapel van appellant omgekat naar zoogkoeien. Dit omkatten is uitgevoerd op exact dezelfde datum als waarop appellant extra vee had aangekocht. Het kan niet anders dan dat verweerder dit heeft gedaan om daarmee appellant zijn mogelijkheden tot bezwaar en beroep tegen het fosfaatreductieplan te ontnemen. In januari 2018 heeft verweerder opnieuw geprobeerd om de hele melkveestapel onder het mom van dierverwaarlozing weg te halen. Dit vanwege de door verweerder zelf gecreëerde situatie dat melk, afkomstig van zoogkoeien, via de koperserkenning van [veehouder] handelsmaatschappij kan worden verhandeld ten behoeve van humane consumptie. Door het ophalen van de gehele veestapel zou deze melkstroom dan gestopt moeten worden. Deze melkstroom vormt kennelijk in de ogen van verweerder een bedreiging voor het functioneren van het fosfaatrechtenstelsel.
      
      
      6. Namens verweerder wordt benadrukt dat de inspectie op 9 juli 2018 plaatsvond om te controleren of de bepalingen van de wet Dieren werden nageleefd. Er bestaat volgens verweerder onvoldoende aanleiding om te menen dat de inspectie met andere bedoelingen heeft plaatsgevonden. 
      
      7. Het College kan niet vaststellen dat de toezichthouders van de NVWA, vergezeld van politieagenten, het bedrijf van appellant op 9 juli 2018 hebben bezocht met een ander doel dan te controleren of de wettelijke bepalingen inzake het houden van dieren (in het bijzonder: de Wet dieren en het Besluit houders van dieren) werden nageleefd. Het College beschikt ook niet over de bevoegdheid om een onderzoek in te stellen naar het handelen van verweerder, of anderen, in relatie tot de positie van appellant in het fosfaatreductieplan. Volgens het door toezichthouders van de NVWA opgestelde rapport van bevindingen van 11 juli 2018 heeft de controle enkel plaatsgevonden om na te gaan of de gezondheid en het welzijn van de kalveren en runderen mogelijk werd benadeeld. Gelet op eerdere controles die in 2016 en 2017 hebben plaatsgevonden kan niet worden geoordeeld dat er geen aanleiding bestond om het bedrijf op 9 juli 2018 opnieuw te controleren.
      
      8. In dit geschil moet het College de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant de in het bestuursdwangbesluit van 26 juli 2018 genoemde overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren heeft begaan en in verband daarmee een last onder bestuursdwang mocht opleggen. 
      
      9. Verweerder heeft het bestuursdwangbesluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van 11 juli 2018. Appellant heeft die bevindingen betwist.
      
        Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
        Het College verwijst voor de inhoud van de verklaringen ter zitting van de door appellant meegebrachte personen naar de uitspraak van heden in de zaak met nummer 20/566. Die verklaringen, de appellant ingediende schriftelijke verklaringen en de door appellant ingezonden filmopnames geven onvoldoende aanleiding voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouders.
        Het College is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant de hiervoor in r.o. 1.2 genoemde overtredingen heeft begaan. Wat de overbezetting in de ligboxenstal betreft, verwijst het College voor zover nodig naar de uitspraak van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:690. In die zaak was bij een op 27 januari 2016 gehouden controle gebleken dat er een tekort was van 11 ligplaatsen in de ligboxenstal, in combinatie met beperkte voerruimte, het niet aanbieden van ongelimiteerd voer, smalle loopgangen, doodlopende stukken in de stal en een zeer gebrekkige hygiëne. Het College oordeelde toen dat sprake was van een (ongeoorloofde) overbezetting in de ligboxenstal met als gevolg extra gezondheidsrisico’s voor de runderen, zoals kreupelheid, huidirritaties, een verhoogde infectiedruk en verdringing door competitie voor voer. Uit de controle op 9 juli 2018 blijkt eveneens van een aanzienlijk tekort aan ligplaatsen, in combinatie met smalle loopgangen, doodlopende stukken en een gebrekkige hygiëne in de stal en kreupelheid en infecties bij de dieren. Het College is van oordeel dat verweerder zich bij deze omstandigheden op het bedrijf terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een ongeoorloofde overbezetting in de ligboxenstal.
      
      
      10. Het College is van oordeel dat verweerder vanwege de hiervoor genoemde overtredingen bevoegd was tot het opleggen van het bestuursdwangbesluit. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden is het College niet gebleken.
      
      11. De slotsom is dat het beroep ongegrond is.
      
      12. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. J.M.M. Bancken