ECLI:NL:RBMNE:2022:5236, Rechtbank Midden-Nederland, 12-12-2022, 22/1479
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete Wpbr - punitieve sanctie - schending 6 EVRM ivm baseren van boete enkel op anoniem getuigen - eerlijk proces - beroep gegrond - boete van tafel.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1479 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. Hemelaar),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Minister voor Rechtsbescherming (verweerder)
    (gemachtigden: mr. E. Spekreijse en mr. C.M.A.V. van Kleef).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de op 18 oktober 2021 door verweerder aan [eiser] opgelegde boete van € 11.250,- wegens overtredingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr).
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 18 februari 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      Op 22 juli 2022 en 3 september 2022 heeft eiser nog aanvullende gronden ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 16 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
      
        Bij besluit van 16 februari 2021 heeft verweerder aan [eiser] een vergunning verleend voor het in stand houden van een particuliere beveiligingsorganisatie. Verder heeft verweerder aan eiser toestemming verleend om leiding te mogen geven van [eiser] . 
      
      
        Op 15 januari 2021 ontving verweerder van de Koninklijke Marechaussee (Kmar) een ambtsbericht, gedateerd 8 januari 2021. Hierin constateert de Kmar op basis van (getuigen)verklaringen dat [eiser] zich niet houdt aan diverse voorschriften uit de Wpbr. 
      
      
        Verweerder heeft op grond van het ambtsbericht het bestreden besluit genomen. Volgens verweerder blijkt uit het ambtsbericht van de Kmar dat [eiser] zich op 9 oktober 2021 schuldig heeft gemaakt aan het tweemaal te werk stellen van beveiligers zonder voorafgaande toestemming van de Kmar en het tweemaal tewerkstellen van beveiligers zonder goedgekeurd uniform. Verder blijkt volgens verweerder uit het ambtsbericht dat [eiser] zich op 10 november 2021 schuldig heeft gemaakt aan het tewerkstellen van zes beveiligers zonder voorafgaande toestemming van de Kmar en het tewerkstellen van diezelfde zes beveiligers zonder goedgekeurd uniform. De totale boete bedraagt € 11.250,-.Beoordeling door de rechtbank
      
    
    4. De rechtbank beoordeelt de vraag of verweerder terecht heeft overwogen dat [eiser] diverse artikelen van de Wpbr heeft overtreden en of hij in redelijkheid een boete van € 11.250,- heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    5. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van verweerder moet worden vernietigd omdat het in strijd is met het recht op een eerlijk proces, zoals bepaald in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) . Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    6. Eiser heeft als meest omvattende beroepsgrond aangevoerd dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, althans dat verweerder in strijd met artikel 6 van het EVRM heeft gehandeld door het bestreden besluit volledig te baseren op de in het ambtsbericht opgenomen verklaringen van anonieme getuigen. Doordat eiser niet bekend is met de identiteit van de personen is geen sprake meer van een eerlijk proces. Eiser kan de betreffende personen namelijk niet horen of ondervragen als getuige, waardoor hem de (enige) kans wordt ontnomen om te ontkrachten wat er in het ambtsbericht wordt beweerd. 
    7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het recht op een eerlijk proces niet is geschonden doordat eiser niet bekend is met de identiteit van de ondervraagde personen. Verweerder weet zelf ook niet wie de personen zijn geweest, maar navraag bij de Kmar wijst uit dat zij wel bekend zijn met de identiteit van de ondervraagde personen. Zij hebben hun identiteit ook geverifieerd met identiteitsbewijzen. Het is dus niet zo dat het onderzoek onzorgvuldig was. De Kmar neemt geen persoonsgegevens op in een ambtsbericht omdat dit niet in overeenstemming is met de AVG, aldus verweerder. 
    8. De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit een punitieve sanctie is, die gekwalificeerd moet worden als een ‘criminal charge’ als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Uit dat artikel vloeit voort dat iedereen het recht heeft op een eerlijk proces. Dit betekent onder andere dat niemand gedwongen mag worden om mee te werken aan zijn eigen veroordeling (de onschuldpresumptie) en dat de verdediging het recht heeft om getuigen te (doen) ondervragen om op die manier de geloofwaardigheid en de betrouwbaarheid van de afgelegde verklaringen te toetsen (het ondervragingsrecht). Uit de onschuldpresumptie vloeit voort dat verweerder moet bewijzen dat [eiser] de overtredingen heeft begaan. Verder volgt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) dat het ondervragingsrecht impliceert dat het gebruik van anonieme getuigenverklaringen slechts onder strikte voorwaarden wordt toegelaten. Het probleem met dergelijke verklaringen is immers dat de verdediging niet in de gelegenheid is om de verklaringen in volle omvang te toetsen. Uit de verschillende zaken van het Europees Hof en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is daarom af te leiden dat anonieme getuigen slechts zijn toegestaan indien er 1) een goede reden bestaat om de identiteit van de getuigen niet te onthullen en 2) dat wanneer het bewijs uitsluitend / voornamelijk daarop berust er sprake is van ‘counterbalancing procedures’ waardoor de verdediging toch in staat wordt gesteld om de inhoud van de verklaringen te betwisten, dan wel daartoe afdoende inspanningen zijn verricht.
    
    9. Vast staat dat het besluit van verweerder in zijn geheel is gebaseerd op de verklaringen uit het ambtsbericht van de Kmar. Vast staat ook dat die verklaringen zijn afgelegd door personen waarvan de identiteit niet bekend is bij zowel eiser, als verweerder. In deze procedure is dus voor beide partijen in feite sprake van anonieme getuigen. Dat de Kmar wel bekend is met de identiteit van deze personen maakt dat niet anders, nu zij niet bereid zijn gevonden om de identiteit van de personen met de partijen van deze zaak te delen. 
    10. Uit overweging 8 van deze uitspraak volgt dat het baseren van een bestuurlijke boete op anonieme verklaringen onder voorwaarden is toegestaan. De rechtbank is echter van oordeel dat in deze zaak niet aan die voorwaarden is voldaan, zeker niet nu de verklaringen van deze personen door eiser (voor zover mogelijk) onderbouwd worden betwist. Allereerst is er naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van een goede reden om de identiteit van de getuigen niet te onthullen. Verweerder heeft verklaard dat het de vaste werkwijze van de Kmar is om de persoonsgegevens van getuigen niet op te nemen in het ambtsbericht omdat dit in strijd zou zijn met de AVG. Nog los van de vraag of een beroep op de AVG in dit geval houdbaar zou zijn, vindt de rechtbank niet dat verweerder kon volstaan met de enkele verwijzing naar deze wetgeving. Nu het bestreden besluit een punitieve sanctie betreft mag van verweerder worden verwacht dat zij nader motiveert waarom de persoonsgegevens van de getuigen niet met eiser kunnen worden gedeeld. Verder is het de rechtbank niet gebleken dat verweerder zich heeft ingespannen om ‘counterbalancing procedures’ in te zetten die eiser alsnog in staat stellen om de inhoud van de verklaringen te betwisten. Eiser heeft getracht om met de overgelegde ritteninformatie aannemelijk te maken dat de afgelegde verklaringen niet kunnen kloppen, echter eiser loopt er daarbij tegen aan dat dit de verklaringen niet kan ontkrachten, omdat onduidelijk is wie de verklaringen heeft afgelegd. De rechtbank is gezien deze omstandigheden van oordeel dat verweerder de verdedigingsmogelijkheden van eiser ontoelaatbaar heeft ondermijnd door het bestreden besluit volledig te baseren op de in het ambtsbericht opgenomen anonieme verklaringen. Dit klemt te meer nu verweerder ter zitting ook niet afdoende heeft kunnen uitleggen wat de reden voor de anonimiteit van de verklaringen is. Conclusie en gevolgen 
    11. Het beroep van eiser is daarom gegrond. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking. 
    12. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder de gelegenheid te bieden alsnog nader onderzoek te doen naar de overtreding en nader bewijs in te brengen. Als uitgangspunt geldt dat het bestuursorgaan tijdens de bezwaarfase het bewijs vergaart voor het bestaan van een overtreding die kan leiden tot een bestuurlijke boete. De rechtbank ziet geen aanleiding in deze zaak anders te oordelen. Verweerder had ten tijde van de voltooiing van de besluitvorming redelijkerwijs nader onderzoek kunnen en moeten doen.
    13. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen. De boete komt daarmee te vervallen. 
    14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. 
    15. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr.B.L. Kosterman-Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. 
  
  
     Artikel 9, eerste lid, van de Wpbr.
  
  
     De boete is feitelijk hoger, maar in artikel 15 van de Wpbr is bepaald dat de boete maximaal € 11.250,- mag bedragen. 
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van 21 februari 1984 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Öztürk tegen Duitsland (ECLI:NL:XX:1984:AC9954) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 21 augustus 1997 (ECLI:NL:RVS:1997:AN5637). 
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van het EHRM in de zaak Doorson tegen Nederland (ECLI:NL:XX:1996:AD2516) en in de zaak Van Mechelen e.a. tegen Nederland (ECLI:NL:XX:1997:AD4540) en de uitspraak van de ABRvS van 3 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:111).