ECLI:NL:RVS:2022:2809, Raad van State, 28-09-2022, 202103648/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam [appellante] medegedeeld dat zij en haar kinderen zijn opgenomen in de Registratie Niet-ingezetenen. [appellante] en haar drie minderjarige kinderen stonden in de Basisregistratie personen ingeschreven op het adres [locatie] te Rotterdam. Op 22 november 2019 heeft woningcorporatie Stichting Woonbron aan het Centraal Meldpunt Persoonsgegevens gemeld dat [appellante] de zelfbewoningsplicht schaadt. De afdeling Burgerzaken is vervolgens op 2 december 2019 een adresonderzoek gestart. Na onderzoek was het college geen feitelijke verblijfplaats van [appellante] en haar kinderen bekend. [appellante] heeft volgens het college ook geen aangifte van adreswijziging doorgegeven. Bij afzonderlijke besluiten van 23 maart 2020 heeft het college [appellante] daarom per 2 december 2019 en haar kinderen per 10 januari 2020 ambtshalve uitgeschreven uit de Brp.

202103648/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 30 april 2021 in zaken nrs. 21/1485 en 21/1863 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij brief van 20 januari 2021 heeft het college [appellante] medegedeeld dat zij en haar kinderen zijn opgenomen in de Registratie Niet-ingezetenen (hierna: RNI).
    Bij besluit van 24 februari 2021 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 20 januari 2021 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 30 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J.G. Schroeder, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.T. Kasiemkhan, zijn verschenen.
    Buiten bezwaar van het college heeft [appellante] ter zitting nadere stukken ingediend.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] en haar drie minderjarige kinderen stonden in de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) ingeschreven op het adres [locatie] te Rotterdam. Op 22 november 2019 heeft woningcorporatie Stichting Woonbron aan het Centraal Meldpunt Persoonsgegevens gemeld dat [appellante] de zelfbewoningsplicht schaadt. De afdeling Burgerzaken is vervolgens op 2 december 2019 een adresonderzoek gestart. Na onderzoek was het college geen feitelijke verblijfplaats van [appellante] en haar kinderen bekend. [appellante] heeft volgens het college ook geen aangifte van adreswijziging doorgegeven. Bij afzonderlijke besluiten van 23 maart 2020 heeft het college [appellante] daarom per 2 december 2019 en haar kinderen per 10 januari 2020 ambtshalve uitgeschreven uit de Brp. Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen de besluiten van 23 maart 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep daartegen behandeld onder zaken nrs. ROT 20/4588 en ROT 20/4589.
    Bij besluit van 12 augustus 2020 heeft het college een verzoek van [appellante] om hervestiging van haarzelf en haar kinderen op het adres [locatie] afgewezen. Bij besluit van 22 januari 2021 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 augustus 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep daartegen behandeld onder zaak nr. ROT 21/1057.
    Naar aanleiding van de mondelinge uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:536 heeft het college [appellante] per 11 maart 2021 geregistreerd op het adres [locatie], haar op 12 maart 2021 een stempas verstrekt en haar vervolgens weer geregistreerd als ‘verhuisd per 2 december 2019’.
    2.       Bij e-mail van 19 oktober 2020, aangevuld bij brief van 22 oktober 2020, heeft [appellante] het college gevraagd of zij en haar minderjarige kinderen staan ingeschreven in de RNI en, indien dit het geval is, hoe de registratie heeft plaatsgevonden. Bij brief van 20 januari 2021 heeft het college medegedeeld dat [appellante] en haar kinderen zijn opgenomen in de RNI en dat aan deze opneming het adresonderzoek ten grondslag ligt met als resultaat de ambtshalve opneming van vertrek uit Nederland overeenkomstig artikel 2.22 van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet brp). Dit betekent dat de persoonslijsten van [appellante] en haar kinderen zijn overgeheveld (‘verhuisd’) naar de RNI. Per e-mail van 25 januari 2021 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen haar inschrijving in de RNI.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het tegen de brief van 20 januari 2021 gerichte bezwaar terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. De brief van 20 januari 2021 is geen besluit. De rechten van [appellante] en haar kinderen zijn met die brief niet veranderd. Het rechtsgevolg was volgens de rechtbank al ingetreden met de besluiten van 23 maart 2020. Voor zover het bezwaarschrift moet worden opgevat als bezwaarschrift tegen de inschrijving in de RNI heeft de rechtbank de gronden daarvan als aanvulling van het beroep in zaaknummer ROT 20/4588 aangemerkt en aan het dossier in die zaak toegevoegd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat zich geen schending van de hoorplicht in bezwaar heeft voorgedaan.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat zij niet bezwaar heeft gemaakt tegen de mededeling van het college van 20 januari 2021, maar tegen het besluit waarbij zij ambtshalve werd ingeschreven in de RNI. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is met de besluiten van 23 maart 2020 besloten dat [appellante] en haar drie kinderen uit de Brp zijn uitgeschreven en daarin is niet beslist over de inschrijving in (de RNI van) de Brp. De rechtbank oordeelt ten onrechte dat de persoonslijst naar de RNI is ‘verhuisd’. Er is in de besluiten van 23 maart 2020 niet besloten om [appellante] en haar kinderen in de RNI op te nemen. Uit de besluiten van 23 maart 2020 kan niet worden afgeleid dat zij uit Nederland zouden zijn vertrokken. Het ‘vertrek met onbekende bestemming’ kan ook zien op een vertrek binnen de gemeente of naar een andere gemeente. De inschrijving in de RNI is daarom niet een automatisch intredend rechtsgevolg van de besluiten van 23 maart 2020 of van het besluit tot afwijzing van het verzoek om hervestiging van 12 augustus 2020. Niemand betwist dat [appellante] en haar kinderen in Nederland verblijven. Het college merkt hen voor de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Leerplichtwet en Kieswet aan als woonachtig in Rotterdam. Bovendien is het - gelet op artikel 1.4 van de Wet brp - de minister die de RNI bijhoudt, aldus [appellante].
    [appellante] betoogt ook dat het besluit op bezwaar van 24 februari 2021 moest worden vernietigd omdat, nu de rechtbank het bezwaarschrift heeft beschouwd als een aanvulling van de gronden van beroep naar aanleiding van de besluiten van 23 maart 2020, zij had moeten oordelen dat het college geen beslissing op het bezwaarschrift had mogen nemen, maar dat had moeten doorsturen aan de rechtbank. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat college het bezwaar terecht kennelijk niet ontvankelijk heeft verklaard. De vraag of het ging om een bezwaarschrift of om een aanvulling van de beroepsgronden is een ingewikkelde kwestie die niet zonder hoorzitting kon worden afgedaan.
    4.1.    Artikel 1.4 van de Wet basisregistratie personen luidt:
    "1. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor het bijhouden van persoonsgegevens in de basisregistratie overeenkomstig afdeling 1 van hoofdstuk 2.
    2. Onze Minister is verantwoordelijk voor het bijhouden van persoonsgegevens in de basisregistratie overeenkomstig afdeling 2 van hoofdstuk 2."
    Artikel 2.22 van die wet luidt:
    "1. Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland.
    2. Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3826, onder 4.2), is artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp de grondslag voor een besluit tot inschrijving in de RNI. Hoewel dat niet letterlijk in de besluiten van 23 maart 2020 staat, heeft het college op die datum besloten om [appellante] per 2 december 2019 en haar kinderen per 10 januari 2020 in te schrijven in de RNI. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de mededelingen in de brief van 20 januari 2021 over de inschrijving in de RNI geen besluit inhouden en dat het bezwaar voor zover gericht tegen die brief niet-ontvankelijk moest worden verklaard. Het vorenstaande betekent dat de Afdeling niet ingaat op de inhoud van de door [appellante] aangedragen gronden over de bevoegdheid van het college om de persoonslijst naar de RNI te verhuizen, of het college daar terecht toe heeft besloten en wat in dat kader de betekenis is van het besluit van 12 augustus 2020 over de verzoeken om hervestiging. [appellante] heeft tegen de besluiten van 23 maart 2020 rechtsmiddelen aangewend en de rechtbank heeft in die procedure op 25 juli 2022, in zaken nrs. ROT 20/4588 en ROT 20/4589, uitspraak gedaan. De Afdeling heeft het hoger beroep van [appellante] tegen die uitspraak inmiddels geregistreerd onder zaak nr. 202205234/1/A3. De over de inschrijving in de RNI aangevoerde gronden kunnen naar het oordeel van de Afdeling in die procedure aan de orde komen.
    4.3.    Omdat [appellante] niet zeker was of in de brief van 20 januari 2021 was besloten om haar en haar kinderen in de RNI in te schrijven, was haar bezwaar mede gericht tegen het besluit tot die inschrijving dat op een eerder - voor haar onduidelijk - moment zou zijn genomen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college daartoe besloten met de besluiten van 23 maart 2020 en 20 juli 2020. In die procedure had [appellante] al een beroep bij de rechtbank aanhangig gemaakt. Het had daarom op de weg van het college gelegen het bezwaarschrift van 25 januari 2021 met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als aanvullend beroepschrift tegen het besluit van 20 juli 2020 door te sturen aan de rechtbank. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. De Afdeling ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Aannemelijk is dat [appellante] daardoor in deze procedure niet is benadeeld, omdat in de aangevallen uitspraak staat dat de rechtbank ervoor zal zorgen dat het bezwaarschrift van 25 januari 2021 in deze zaak aan het dossier over de besluiten van 23 maart 2020 en 20 juli 2020 worden toegevoegd. Het betoog is dus terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het in beroep bestreden besluit. Aangezien er niet opnieuw bezwaar openstond tegen het besluit op bezwaar van 20 juli 2020 hoefde het college geen hoorzitting te organiseren.
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college moet de proceskosten en het griffierecht vergoeden in verband met het onder 4.3 in de besluitvorming geconstateerde, maar gepasseerde gebrek.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter      
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2022
    612