ECLI:NL:RBNHO:2022:10695, Rechtbank Noord-Holland, 06-12-2022, 21/3371
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een opgelegde last onder dwangsom vanwege verschillende overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met betrekking tot een monumentaal pand en perceel in Castricum. De rechtbank is van oordeel dat de opgelegde last ten aanzien van de zaken in de tuin, het bijbehorend bouwwerk en de verhogingen en verharding in de tuin in stand dient te blijven. De last is echter ten aanzien van de kleurstelling op de luiken ten onrechte opgelegd omdat eiseres niet de overtreder is. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de overige onderdelen van de last niet onduidelijk of te verstrekkend zijn en dat eiseres geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die ertoe moeten leiden dat verweerder van de handhaving dient af te zien. Het beroep is gegrond en de rechtbank herroept de last met betrekking tot de kleurstelling op de luiken. De last wordt voor het overige in stand gelaten.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/3371 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit Castricum , eiseres
    (gemachtigde: mr. R. Visser),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Castricum, verweerder
      (gemachtigde: mr. Z. Farafonow).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: WTZi-Vastgoed PG B.V. en Nieuw Koningsduin B.V., uit Den Haag
      (gemachtigde: mr. M.H. Fleers).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 12 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres vanwege verschillende overtredingen ten aanzien van het perceel [adres] in Castricum (het perceel) een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      In het besluit van 8 juli 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en de last onder wijziging van de formulering, grondslag en motivering ervan gehandhaafd.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 maart 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is, zonder bericht, niet ter zitting verschenen.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en op 23 maart 2022 aan verweerder schriftelijke vragen gesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft op 20 april 2022 deze vragen beantwoord.
    
    
    
      Eiseres heeft op 8 juni 2022 daarop gereageerd. 
    
    
    
      Aangezien partijen desgevraagd binnen de daartoe gestelde termijn niet hebben aangegeven een nadere zitting te wensen, heeft de rechtbank het onderzoek vervolgens zonder nadere zitting op 31 oktober 2022 gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
      1.1
      Eiseres is sinds augustus 2012 eigenaar van een voormalige parkwachterswoning op het perceel. Eiseres heeft de woning gekocht van Parnassia Bavo Groep B.V. ( Parnassia ).
      
    
    
      1.2
      De woning is in 2004 aangewezen als rijksmonument (geregistreerd als monumentnummer [nummer] ). Ook het perceel zelf is toen aangewezen als rijksmonument ‘parkaanleg’ (geregistreerd als monumentnummer [nummer] ). 
      
    
    
      1.3
      Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ Duin en Bosch ’ van toepassing. Op het perceel rusten de bestemmingen “Gemengd - 2” en “Waarde - Archeologie - 1”.
      
    
    
      1.4
      Derde-partij is eigenaar van verschillende percelen die direct zicht hebben op en/of in de directe omgeving liggen van het perceel van eiseres. Derde-partij heeft op 24 maart 2020 bij verweerder een verzoek tot handhaving ingediend in verband met illegale bouwwerken en constructies op het perceel. 
      
    
    
      1.5
      Op 2 juni 2020 en op 16 juli 2020 zijn toezichthouders van verweerder op het perceel geweest naar aanleiding van het handhavingsverzoek. Van hun bevindingen hebben zij een verslag van waarneming opgesteld. 
      
    
    
      1.6
      Op 22 juli 2020 heeft verweerder een voornemen tot handhaving kenbaar gemaakt. De volgende overtredingen zijn namelijk op het perceel geconstateerd:1. Het wijzigen van een rijksmonument zonder omgevingsvergunning:
      
        
          het wijzigen van kleurstellingen (schilderwerk) aan gevels, kozijnen, luiken en het (volledig) vervangen van voegwerk;
        
        
          het veranderen van het dak door een pijp te verwijderen en op een andere plek vier nieuwe pijpjes voor ventilatie/rookgasafvoer op het achterdakvlak te plaatsen;
        
        
          het toevoegen van vijf dakramen;
        
        
          het wijzigen van de achtergevel door het plaatsen van twee openslaande deuren.
        
      
      Het voorgaande is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      2. Het bouwen/vergroten van een bijbehorend bouwwerk (het bijgebouw achter de woning) dat in 2008 door de vorige eigenaar is vergroot en waarbij deze overtreding door eiseres in stand wordt gelaten, hetgeen in strijd is met artikel 2.3a, eerste lid, Wabo. 
      3. Ook de overige bouwwerken op het perceel zijn vergunningplichtig, omdat deze gerealiseerd zijn op een onderdeel van het rijksmonument (de tuin) dat waarde heeft volgens de redengevende omschrijving van het rijksmonument (parkaanleg, behorende bij ziekenhuiscomplex Duin en Bosch ). Het gaat om:
      - de erf- en perceelafscheidingen (waaronder de privacyschermen);- de plantenbak van metaal;
      - het bouwwerk voor houtopslag;
      - de twee schommels;
      - de trampoline;
      - en de hottub/jacuzzi.
      Deze bouwwerken zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning en dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo. 
      4. Het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden bij het aanleggen van de tuin zonder omgevingsvergunning zoals het ophogen (daaronder begrepen de aarden wal), afgraven en egaliseren van de gronden, het aanleggen van paden en andere oppervlakteverharding, het aanbrengen of verwijderen van diepwortelende beplantingen, en het rooien en/of kappen van bos of andere houtgewassen waarbij de stobben worden verwijderd.
      Dit is in afwijking van artikel 18.4 van het bestemmingsplan zodat deze werkzaamheden in strijd zijn met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo.
      5. Het aanleggen van twee in-/uitritten naar de weg zonder omgevingsvergunning in afwijking van artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening 2019 (Apv) en dus in strijd met artikel 2.2, eerste lid, aanhef, onder e en slot, Wabo. 
      Verweerder heeft eiseres vier weken de tijd gegeven om de strijdigheden te herstellen.
      
    
    
      1.7
      Eiseres heeft hiertegen op 17 augustus 2020 een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      1.8
      
        In het primaire besluit heeft verweerder gesteld dat de geconstateerde overtredingen niet binnen de daartoe gegeven termijn zijn beëindigd en dat ook geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is ontvangen. Er zijn overtredingen vastgesteld van:- artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en f, Wabo;- artikel 2.3a Wabo;- artikel 2.2, eerste lid, aanhef, onder e en slot, Wabo gelezen in samenhang met artikel 2:12, eerste lid, Apv;- artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder b, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
        Verweerder heeft daarom eiseres gelast om voor 2 januari 2021:
      
      - het dak te herstellen en hersteld te houden door:
      
        
          het zorgen dat de pijpjes voor lucht-/rookgasafvoer (en het aantal daarvan zoals aanwezig op moment van aanwijzing tot monument) worden teruggeplaatst op de plek zoals afgebeeld op de luchtfoto’s en omschreven en weergegeven in het monumentenregister; 
        
        
          de (gestapelde) dakramen te verwijderen en verwijderd te houden en het aantal dakramen op die plek op het dak terug te brengen zoals aanwezig op het moment van aanwijzing tot monument;
        
      
      
        
          de achtergevel in de oorspronkelijke staat terug te brengen (zonder dubbele deuren);
        
        
          de (kleuren van de) kozijnen en de luiken van de woning terug te brengen in de kleurstellingen zoals omschreven in en weergegeven op de foto zoals opgenomen in het monumentenregister;
        
        
          en het volgende te verwijderen en verwijderd te houden:* (de uitbreiding van) het bijbehorend bouwwerk;
        
      
      
        * de hekwerken hoger dan 1 meter (waaronder de privacyschermen);
        * de trampoline;
        * de plantenbak;
        * het bouwwerk ten behoeve van houtopslag;
        * de hottub/jacuzzi;
        * alle kunstmatig aangebrachte verhogingen op het perceel waaronder de aangebrachte aarden wal;
        * de aangebrachte oppervlakteverharding;
        * de tweede uitweg met de daarbij behorende oppervlakteverharding tot het perceel.
        Indien niet wordt overgegaan tot:
      
      - het herstellen en hersteld houden van het dak wordt een dwangsom verbeurd van € 10.000,- ineens met een maximum van € 10.000,-;
      - het herstellen en hersteld houden van de achtergevel wordt een dwangsom verbeurd van € 10.000,- ineens met een maximum van € 10.000,-;
      - het herstellen en hersteld houden van de kleuren van de kozijnen en luiken wordt een dwangsom verbeurd van € 10.000,- ineens met een maximum van € 10.000,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van (de uitbreiding van) het bijbehorend bouwwerk  wordt een dwangsom verbeurd van  € 5.000,- ineens met een maximum van € 5.000,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de kunstmatig aangebrachte verhogingen op het perceel wordt een dwangsom verbeurd van  € 5.000,- ineens met een maximum van € 5.000,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de hekwerken hoger dan 1 meter (waaronder de privacyschermen) wordt een dwangsom verbeurd van  € 3.000,- ineens met een maximum van € 3.000,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de tweede uitweg met de daarbij behorende oppervlakteverharding wordt een dwangsom verbeurd van  € 3.000,- ineens met een maximum van € 3.000,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de trampoline wordt een dwangsom verbeurd van € 1.000,- ineens met een maximum van € 1.000,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de plantenbak wordt een dwangsom verbeurd van  € 1.500,- ineens per overtreding met een maximum van € 1.500,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van het bouwwerk ten behoeve van houtopslag wordt een dwangsom verbeurd van  € 1.500,- ineens met een maximum van € 1.500,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de hottub/jacuzzi wordt een dwangsom verbeurd van  € 1.500,- ineens met een maximum van € 1.500,-;
      - het verwijderen en verwijderd houden van de aangebrachte oppervlakteverharding op het perceel wordt een dwangsom verbeurd van  € 2.500,- ineens met een maximum van € 2.500,-.
      
    
    
      1.9
      Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Derde-partij heeft op 5 februari 2021 hierop gereageerd. 
      
    
    
      1.10
      Bij besluit van 17 december 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn van het primaire besluit verlengd tot 15 april 2021. Bij besluit van 8 april 2021 heeft verweerder het besluit van 17 december 2020 ingetrokken en de begunstigingstermijn van het primaire besluit verlengd tot 8 oktober 2021. Bij besluit van 28 september 2021 is het besluit van 8 april 2021 ingetrokken en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de te verwachten uitspraak in beroep. 
      
    
    
      1.11
      Op 16 februari 2021 heeft de hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden. De commissie bezwaarschriften heeft vervolgens een advies aan verweerder uitgebracht en daarin geconcludeerd dat de last onder dwangsom op een aantal onderdelen nader gemotiveerd dient te worden. Het gaat daarbij om de volgende punten:
      - de last waar deze betrekking heeft op de kleurstelling van het pand dient te worden aangepast;
      - voor wat betreft het bijgebouw dient te worden gemotiveerd waarom er sprake is van een overtreding;
      - de grondslag voor de last ten aanzien van de overige specifiek genoemde bouwwerken dient te worden gewijzigd conform het hiervoor gestelde;
      - de last dient te worden aangevuld met referentiebeelden voor zover deze betrekking heeft op de geconstateerde ophogingen op het perceel en de aangebrachte verharding.
      
    
    
      1.12
      
        Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het volgende standpunt gesteld. De last onder dwangsom wordt gewijzigd in die zin dat met het plaatsen van de hekwerken hoger dan 1 meter, de trampoline, de plantenbak, het bouwwerk voor houtopslag en de hottub/jacuzzi naast artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo ook het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo is overtreden. 
        Ten aanzien van het bijbehorend bouwwerk stelt verweerder dat voor het bouwen van het bijbehorend bouwwerk in ieder geval tot 1 januari 2003 een bouwvergunning zoals bedoeld in artikel 40 van de Woningwet nodig was. Ook na 1 januari 2003 is het bijgebouw niet vergunningsvrij omdat het bijbehorend bouwwerk te beschouwen is als een op de grond staand bijgebouw van één bouwlaag strekkende tot vergroting van het woongenot, zoals bedoeld in artikel 2, onderdeel b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, zoals dat gold tussen 1 januari 2003 en 1 oktober 2010. Niet wordt voldaan aan de vereisten dat het niet hoger mag zijn dan 3 meter en dat het niet groter mag zijn dan de destijds toegestane 30 m2. Het gebouw is namelijk circa 34 m2. Verweerder heeft daarom terecht overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, Wabo tegengeworpen. 
        De rechtspraak over het uitsluitend mogen toepassen van bestuursdwang tegen illegale bouwwerken die in stand worden gelaten en waarvan de eigendom vóór 1 april 2007 is verworven, is niet van toepassing omdat eiseres de eigendom pas in 2012 heeft verkregen. Wel wordt gevolgd dat ten onrechte artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo van toepassing is geacht op het bijbehorend bouwwerk. Eiseres heeft dit bouwwerk niet zonder omgevingsvergunning uitgebreid of gewijzigd. Verweerder laat dat onderdeel dus vallen. 
        Ten aanzien van de kleurstelling stelt verweerder dat de commissie terecht in het advies constateert dat het besluit tot aanwijzing van het rijksmonument met de daarin opgenomen redengevende omschrijving zwijgt over de kleur van de kozijnen en luiken van de woning op dat moment. Ook is verweerder met de commissie van oordeel dat de foto zoals opgenomen in de aanwijzing tot rijksmonument onvoldoende is om objectief vast te stellen welke kleur op de kozijnen en luiken moet worden toegepast. Wel blijkt duidelijk uit deze foto, in samenhang bezien met de nadien genomen foto’s van de parkwachterswoning, dat de rode driehoeken op de luiken pas zijn aangebracht nadat eiseres eigenaar van de woning werd. Dit brengt een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo met zich mee. Ten aanzien van de kleurstelling wordt de last daarom als volgt gewijzigd: “De rode driehoeken die op de luiken van de woning zijn aangebracht, moeten worden verwijderd en verwijderd worden gehouden”.
        Ten slotte stelt verweerder dat alle kunstmatig aangebrachte verhogingen op het perceel, daaronder begrepen de aarden wal en de oppervlakteverharding, door of namens eiseres zijn aangelegd. Gelet daarop kan er bij eiseres geen enkele onduidelijkheid bestaan over hetgeen verwijderd moet worden. Indien eiseres de last op dit punt uitvoert, volgt ook herstel van de monumentale parkaanleg in die zin dat de visuele afscheiding van de tuin van de rest van de monumentale parkaanleg ongedaan wordt gemaakt. Tijdens de hoorzitting is al duidelijk gemaakt dat het omgedaan maken van de visuele afscheiding bijzonder belangrijk is. De commissie heeft in haar advies miskend dat de omschrijving van de monumentale parkaanleg niet dusdanig gedetailleerd is dat dit verweerder in staat stelt nauwkeurig te beschrijven hoe herstel dient plaats te vinden. Ook zijn geen streefbeelden beschikbaar.
      
      
      
      
        
          Toetsingskader 
        
      
      2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), volgt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien bijvoorbeeld concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Kennelijke verschrijving
        
      
      3. Verweerder heeft in het primaire besluit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo genoemd maar niet toegelicht op welke wijze eiseres dit artikel heeft overtreden. In het bestreden besluit is dit artikel niet genoemd. Verweerder heeft, op vragen van de rechtbank, in zijn schriftelijke reactie van 20 april 2022 aangegeven dat dit een kennelijke verschrijving in het primaire besluit betreft. Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo is in het bestreden besluit dus niet aan eiseres tegengeworpen.
      
      
        
          Zaken in de tuin
        
      
    
    
      4.1
      Eiseres bestrijdt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en f, Wabo door het plaatsen van bouwwerken in de tuin van de woning. Artikel 4a, eerste lid, bijlage II van het Bor brengt in dit geval niet mee dat de vrijstelling van de vergunningplicht niet van toepassing is. Eiseres betwist dat het monumentale karakter wordt aangetast. Ook al heeft zij de tuin gewijzigd, het gaat erom dat de parkachtige sfeer van de tuin niet gewijzigd is. De tuin van de woning wordt al van oudsher als tuin gebruikt en deze bouwwerken, zoals de trampoline, passen ook in een tuin. 
      
    
    
      4.2
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de beschreven zaken evident de relatie tussen de tuin, de groenaanleg en het (nog aanwezige) duinlandschap verstoren. De trampoline, het bouwwerk voor houtopslag, de hottub/jacuzzi, de plantenbak en de hekwerken vormen op zichzelf, maar ook in onderlinge samenhang bezien, een visuele afscheiding terwijl in de redengevende omschrijving van het rijksmonument juist de visuele relatie tussen de beschreven landschapselementen een bijzondere waarde vertegenwoordigt. Reeds daarom kan niet gesteld worden dat de tuin uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, zodat ingevolge artikel 4a, eerste lid, bijlage II van het Bor geen vrijstelling van de omgevingsvergunningplicht voor het bouwen van een bouwwerk geldt. Aangezien deze bouwwerken zonder omgevingsvergunning zijn geplaatst, is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo. 
        Ook is de rechtbank met verweerder van oordeel dat met het plaatsen van deze bouwwerken het rijksmonument, te weten de tuin, ook in enig opzicht is gewijzigd waardoor, bij gebrek aan een omgevingsvergunning, ook een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo zich voordoet. Anders dan eiseres ter zitting heeft betoogd, is de toevoeging van die bepaling aan de grondslag voor de last in het bestreden besluit niet in strijd met de regel dat iemand die bezwaar maakt, daardoor niet in een slechtere positie mag belanden. Ten aanzien van de zaken in de tuin is de inhoud van de last immers niet gewijzigd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
      
        
          Bijbehorend bouwwerk
        
      
    
    
      5.1
      
        Eiseres voert aan dat het bijbehorend bouwwerk deels al in 1940 is gebouwd. Dat deel van het bijbehorend bouwwerk kan daarom door verweerder niet bij de last betrokken worden. Het deel van het gebouw dat later erbij is gebouwd, heeft een oppervlakte van niet meer dan 12 m2 en is niet hoger dan 3 meter. Er is daarom geen sprake van een overtreding. 
        Ook blijkt niet uit het verslag van waarneming van de toezichthouders dat is ingemeten hoe groot en hoog het bijgebouw precies is. De toezichthouders stellen dat zij op basis van luchtfoto’s het oppervlak hebben vastgesteld. Een meting ontbreekt echter in het geheel. Gelet op het belang van een zorgvuldige meting, kon verweerder niet volstaan met een grove schatting. Ook is niet duidelijk of het maaiveld rondom het bijgebouw, al zou het iets hoger zijn dan 3 meter, niet in de loop der tijd is verzakt. 
      
      
    
    
      5.2
      
        Voor zover eiseres de wijze van meten van het bijbehorend bouwwerk door de toezichthouders betwist, overweegt de rechtbank als volgt. In het verslag van waarneming van 2 juni 2020 is opgenomen dat de toezichthouders het perceel hebben betreden en de controle hebben uitgevoerd. Ten aanzien van het bijbehorend bouwwerk is voorts in het verslag opgenomen dat de oppervlakte ongeveer 34 m2 bedraagt (gemeten vanaf de luchtfoto). De hoogte van het gedeelte met het zadeldak is 3,90 meter. Daarbij is ook aangegeven: “Voor het bepalen van bovenstaande afmetingen is (tenzij anders vermeld) gebruik gemaakt van een rolmaat.” 
        De rechtbank gaat er daarom van uit dat de toezichthouders de hoogte van het bijbehorend bouwwerk met een rolmaat ter plaatse hebben opgemeten en dat zij het oppervlak van het bouwwerk met behulp van een luchtfoto hebben opgemeten. De rechtbank is van oordeel dat het vaststellen van het oppervlak met een luchtfoto voldoende nauwkeurig is en ziet dan ook geen aanleiding om aan de juistheid van de opgenomen maten te twijfelen. Eiseres heeft daar immers geen andere meting tegen ingebracht. 
      
      
    
    
      5.3
      
        De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder zich in het bestreden besluit en in zijn schriftelijke reactie van 20 april 2022 gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat al vóór de invoering van de Wabo en ook al in 1940 een vergunning voor de bouw van het bouwwerk in beginsel benodigd was. Dit heeft eiseres niet betwist. 
        Ook kan de rechtbank het standpunt van verweerder volgen dat het bijbehorend bouwwerk als één geheel dient te worden bezien en beoordeeld. Uit de bij het verslag overgelegde foto’s blijkt immers duidelijk dat het om één gebouw gaat. Verweerder heeft daarom terecht gesteld dat het bijbehorend bouwwerk, gelet op de hoogte en oppervlakte, niet onder een vrijstelling van de vergunningplicht valt, zodat eiseres artikel 2.3a, eerste lid, Wabo heeft overtreden. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet. 
      
      
      
        
          Kleurstelling op de luiken
        
      
    
    
      6.1
      Eiseres betwist dat ten aanzien van de luiken sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo. Als er een overtreding is, dan betwist eiseres dat zij de overtreder is. Van oudsher waren al driehoeken op de luiken van de woning aangebracht. Eiseres heeft van de beheerder van het terrein de kleurcodes van de verf op de luiken ontvangen en daarin zijn door haar geen wijzigingen aangebracht. Volgens verweerder zou bij de redengevende omschrijving een foto gevoegd zijn waarop de driehoeken op de luiken niet zichtbaar zijn. Ook dat betwist eiseres. Bij het aanwijzingsbesluit zelf is namelijk geen foto gevoegd. Eiseres heeft zelf een foto uit het archief beschikbaar gesteld uit 1910 waarop wel driehoeken op de luiken te zien zijn. Deze driehoeken op de luiken komen ook bij veel andere parkwachterswoningen voor en komen ook vaker terug op het terrein van [naam] . Hieruit blijkt dat ook de woning van eiseres oorspronkelijk voorzien was van driehoeken op de luiken.  
      
    
    
      6.2
      
        De rechtbank stelt vast dat niet langer in geschil is dat bij de aanwijzing van de woning als rijksmonument geen foto is toegevoegd. Verweerder verwijst in zijn schriftelijke reactie van 20 april 2022 echter wel naar een foto uit 2005, oftewel van vlak na de aanwijzing van de woning als rijksmonument. Op die foto zijn de luiken van de woning van eiseres binnen de donkergroene rand helemaal wit. In de redengevende omschrijving van de woning is ook niet aangegeven dat de luiken gekleurde driehoeken bevatten. De rechtbank kan daarom het standpunt van verweerder volgen dat op de luiken dus blijkbaar daarna driehoeken zijn aangebracht. Reeds daarom is sprake van het in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument en dus van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo. 
        Dat driehoeken op de luiken in het verleden ook waren aangebracht, maakt het voorgaande niet anders. Het uitgangspunt is immers het moment waarop de woning als rijksmonument is aangewezen en toen waren er geen gekleurde driehoeken op de luiken aangebracht. De beroepsgrond slaagt daarom niet voor zover eiseres betwist dat er een overtreding is.
      
      
    
    
      6.3
      De beroepsgrond slaagt wel voor zover eiseres betwist dat zij de overtreder is. Dat de luiken van de woning in 2005 nog geen driehoeken bevatten, sluit niet uit dat deze driehoeken zijn aangebracht voordat eiseres in 2012 eigenaar werd van de woning. Verweerder heeft geen bewijs aangeleverd waaruit volgt dat eiseres dat moet hebben gedaan. Eiseres heeft toegelicht dat Parnassia de driehoeken al heeft aangebracht en dat eiseres de driehoeken slechts heeft onderhouden. De rechtbank concludeert dat eiseres artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo daarmee niet heeft overtreden. Die bepaling verbiedt immers het zonder omgevingsvergunning slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument, maar niet het in stand houden van een wijziging die zonder omgevingsvergunning al heeft plaatsgevonden. Aangezien op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht een last onder dwangsom slechts aan de overtreder opgelegd mag worden, was verweerder niet bevoegd om ten aanzien van de kleurstelling op de luiken een last onder dwangsom aan eiseres op te leggen.
      
      
        
          De verhogingen en verharding in de tuin
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat zij het bepaalde in artikel 18.4.1 van het bestemmingsplan heeft overtreden, namelijk dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning werkzaamheden in of op de grond uit te voeren. De uitzondering genoemd in artikel 18.4.3 van de planregels is van toepassing omdat de verhogingen en verharding niet lager dan 0,5 meter boven het Normaal Amsterdams Peil (NAP) of onder het maaiveld zijn gesitueerd. Ten slotte heeft niet eiseres maar Parnassia de aarden wal aangebracht. 
      
    
    
      7.2
      Uit het verslag van waarneming van 16 juli 2020 blijkt dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat de aarden wal op het perceel 1 tot 2 meter hoger is ten opzichte van andere plekken in de tuin en dat deze kunstmatig is aangelegd. De stelling van eiseres dat zij de verharding en de verhogingen niet heeft aangebracht, faalt. In het verslag van waarneming van 2 juni 2020 is immers onder het kopje ‘Onderzoek beschikbare luchtfoto’s’ beoordeeld en gemotiveerd dat het aanbrengen van de verhogingen en verharding zich heeft voorgedaan nadat eiseres eigenaar is geworden van de woning. Ook heeft eiseres ter zitting aangegeven dat zij de verharding heeft aangebracht. Voor zover eiseres stelt dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo omdat de verhogingen en verharding niet lager dan 0,5 meter boven NAP of onder het maaiveld zijn gesitueerd, overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 18.4.3 van de planregels staat dat het verbod op het uitvoeren van werkzaamheden zonder omgevingsvergunning niet van toepassing is op werkzaamheden die niet “dieper reiken” dan 0,5 meter boven NAP of 0,5 meter onder het maaiveld. De term “dieper reiken” kan taalkundig gezien alleen betrekking hebben op werkzaamheden in de grond ter plekke en dus niet op het ophogen van de grond of het daarop aanbrengen van een verharding. Voor de verharding en verhogingen van gronden in dit geval is dan ook niet van belang of deze lager dan 0,5 meter boven NAP of onder het maaiveld zijn gesitueerd. Deze beroepsgrond faalt daarom ook. 
      
      
        
          Is de last onduidelijk?
        
      
    
    
      8.1
      Eiseres voert aan dat uit de last niet duidelijk blijkt wat precies door haar verwijderd moet worden. Zo wordt gesteld dat eiseres de rode driehoeken moet verwijderen van de luiken maar niet is duidelijk hoe de luiken er dan uit moeten zien. Ook wordt in verband met de verhogingen gesproken over het verwijderen van een visuele afscheiding tussen de tuin en de parkaanleg, terwijl er altijd al een duidelijk onderscheid bestond tussen de tuin en het park. Ook heeft de commissie bezwaarschriften geadviseerd om de lastgeving aan te vullen met streefbeelden om zo duidelijker aan te geven tot welk niveau de tuininrichting moet worden teruggebracht. Dit is echter niet ter beschikking gesteld door verweerder.
      
    
    
      8.2
      Gezien wat hiervoor onder 6.3 is overwogen, behoeft dit betoog wat de luiken betreft, geen bespreking meer.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de aangebrachte verhogingen op het perceel door eiseres zijn aangebracht, zoals volgt uit hetgeen hiervoor 7.2 is overwogen. Gelet daarop kan bij eiseres geen onduidelijkheid bestaan over hetgeen verwijderd moet worden. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit nader toegelicht dat als eiseres de last ten aanzien van de verhogingen uitvoert, ook de visuele afscheiding van de tuin en de rest van de monumentale parkaanleg ongedaan wordt gemaakt. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Is de last te verstrekkend?
        
      
    
    
      9.1
      Eiseres voert aan dat een last redelijkerwijs niet verder dient te gaan dan noodzakelijk om een overtreding ongedaan te maken. Eiseres maakt uit het bestreden besluit op dat verweerder het meeste gewicht toekent aan de handhaving van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo. De last strekt verder dan noodzakelijk doordat verweerder eiseres verplicht om alle oppervlakteverhardingen inclusief de tweede uitweg te verwijderen. Het aanbrengen van de verharding is op grond van het bestemmingsplan niet verboden, zodat verweerder in het licht van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo dient te motiveren waarom het nodig is om alle verhardingen te verwijden. Er was immers al een verharding op het terrein aanwezig. Ook uit de redengevende omschrijving van het monument volgt duidelijk dat verharding in de vorm van paden deel uitmaakte van de parkachtige aanleg. Eiseres meent dat aan de last ten aanzien van het verwijderen van de tweede uitweg is voldaan als de fysieke toegang tot de oppervlakteverharding vanaf de openbare weg met een motorvoertuig niet meer mogelijk is. Eiseres meent dat het niet noodzakelijk is om alle verharding te verwijderen. Bij het aanbrengen van een paal is het immers ook al niet meer mogelijk om vanaf de weg het perceel te bereiken met een motorvoertuig zodat ook dan in de zin van de Apv geen sprake is van een uitweg.
      
    
    
      9.2
      De stelling dat verweerder het meeste gewicht toekent aan handhaving van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo volgt de rechtbank niet. In het primaire besluit en het bestreden besluit wordt immers uitgebreid gemotiveerd dat ook sprake is van, onder meer, overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, Wabo en artikel 2.3a Wabo. Voorts blijkt uit de besluiten dat de tweede uitweg een aparte overtreding betreft, namelijk van artikel 2.2, eerste lid, aanhef, onder e en slot, Wabo en artikel 2:12 Apv. Reeds daarom dient eiseres die overtreding ook ongedaan te maken. Dat er reeds verharding op het terrein aanwezig was, maakt dat niet anders. Wat de verharding betreft, blijkt uit de besluiten voldoende duidelijk dat de last gericht is op de door eiseres aangebrachte verhardingen. Zoals hiervoor onder 7.2 is overwogen, heeft eiseres met het aanbrengen van die verhardingen artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo overtreden.
      
      
        
          Moest van handhaving tegen de overtredingen worden afgezien?
        
        10. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, moet het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen dit ook doen als een wettelijk voorschrift wordt overtreden. Niet is gebleken dat een concreet zicht op legalisatie bestaat ten aanzien van de geconstateerde overtredingen aangezien eiseres daartoe geen aanvraag bij verweerder heeft ingediend en een eventuele aanvraag nog op allerlei punten beoordeeld zal moeten worden, zoals wat de gevolgen voor de welstand en de monumentenzorg betreft. Eiseres heeft betoogd dat handhaving met betrekking tot het bijbehorend bouwwerk onevenredig is, omdat dat bouwwerk al jaren voor de aanwijzing van de woning en de tuin als rijksmonument aanwezig was en dus het rijksmonument niet kan aantasten. Gelet op wat hiervoor over de mogelijkheid van legalisatie is overwogen, slaagt dat betoog niet. Ook voor het overige is niet gebleken dat er bijzondere omstandigheden bestaan die ertoe leiden dat verweerder van de handhaving ten aanzien van de verschillende overtredingen had moeten afzien.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      11.1
      Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen, is het beroep in deze zaak gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd voor zover daarbij de last onder dwangsom met betrekking tot de kleurstelling van de parkwachterswoning is gewijzigd. Omdat verweerder met betrekking tot deze kleurstelling ten onrechte een last onder dwangsom aan eiseres heeft opgelegd, zal de rechtbank het primaire besluit in zoverre herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 
      
    
    
      11.2
      Voor het overige heeft verweerder in redelijkheid gebruik gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid en dus blijft de last onder dwangsom voor het overige in stand. Eiseres heeft tot zes weken na deze uitspraak de tijd om daaraan te voldoen.
      
    
    
      11.3
      Omdat het beroep gegrond is, draagt de rechtbank verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
      11.4
      Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.897,50 (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting en een halve punt voor de schriftelijke reactie van 8 juni 2022, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Bij het gedeelte van het bestreden besluit dat in stand blijft, heeft verweerder aan eiseres al een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase toegekend.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de last onder dwangsom met betrekking tot de kleurstelling van de parkwachterswoning is gewijzigd;
    - herroept het primaire besluit voor zover daarbij een last onder dwangsom met betrekking tot de kleurstelling van de parkwachterswoning is opgelegd;
    - laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.897,50.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
    
    
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    (…)
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:a. het bouwen van een bouwwerk,b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      (…)f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
      (…)
    
    
    
      Artikel 2.2
    
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    (…)
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
    
      (…)
      geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
      (…)
    
    
    
      Artikel 2.3a
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    (…)
    
    
      
        Bijlage II Besluit omgevingsrecht
      
      Artikel 4a
    
    1. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 [categorieën gevallen waarin voor bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist] en 3 [categorieën gevallen waarin voor bouwactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist] slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een rijksmonument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, een monument of archeologisch monument waarop artikel 9.1, eerste lid, onderdeel b, van de Erfgoedwet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
    (…)
    b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3, onderdelen 4 tot en met 8:
    
      1°. in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, of
      2°. bij een monument.
      (…)
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening 2019
      
      Artikel 2:12 Maken, veranderen van een uitweg
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘ [naam] ’
      
      Artikel 18 Waarde - Archeologie - 1
      (…)
    
    
      18.4
      Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
      
        18.4.1
        
          Verboden uitvoering van werken en werkzaamheden
          Het is verboden zonder omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden op de in artikel 18.1 bedoelde gronden de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
        
        a. het ontgronden, vergraven, afgraven, egaliseren, diepploegen, woelen en mengen en ophogen van gronden;
        b. het aanleggen, verbreden en verharden van wegen, paden, banen en andere oppervlakteverhardingen;
        (…)
        e. het aanbrengen of verwijderen van diepwortelende beplantingen, het bebossen en aanplanten van gronden en het rooien en/of kappen van bos of andere houtgewassen waarbij de stobben worden verwijderd;
        (…)
      
      
        18.4.3
        
          Uitzondering
          Het verbod als bedoeld in lid 18.4.1 is niet van toepassing op werken en werkzaamheden die:
        
        a. niet dieper reiken dan 0,5 m boven NAP;
        b. niet dieper reiken dan 0,5 m onder maaiveld;
        (…)
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:586.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0787.
  
  
     Pagina 2.
  
  
     Zie foto 24 en 25 (twee foto’s).
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1380.