ECLI:NL:RBDHA:2023:2321, Rechtbank Den Haag, 27-02-2023, 20/7590
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning, uitgebreide voorbereidingsprocedure, historische structuur

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/7590 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [eisers] e.a., uit Leiden, eisers,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
    (gemachtigde: A. Barendsen).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel Boutique Hotels van Leyden BV te Leiden.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 22 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een berging in de steeg achter het hotel gevestigd op Oude Singel 212 te Leiden, tussen de panden [adres] [nummer 1] en [nummer 2].
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 september 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.F. van Beusekom, bijgestaan door P.J. de Vos (historicus) en A. Ramdien (plantoetser). Derde-partij is verschenen in de hoedanigheid van [A].
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat verweerder in de gelegenheid wordt gesteld om te reageren op de door eisers ter zitting overgelegde stukken.
    
    
    
      Op 26 oktober 2022 heeft de rechtbank de reactie van verweerder ontvangen. Deze is in afschrift naar partijen toegezonden. 
    
    
    
      De reactie van eisers hierop is op 9 december 2022 ontvangen.
    
    
    
      Nadat geen van partijen binnen de door de rechtbank gestelde termijn te kennen heeft gegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Op 30 oktober 2018 heeft derde-partij, een hotel, een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het overkappen van een steeg om er een berging van te maken. De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen en het handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening. De steeg is kadastraal eigendom van derde-partij en is gelegen tussen de panden [adres] [nummer 1] en [nummer 2] en grenst aan de achterkant aan de Oude Singel 212. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft bij de totstandkoming van het bestreden besluit de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd. Het ontwerpbesluit omgevingsvergunning heeft vanaf 29 mei 2020 zes weken ter inzage gelegen. 
      
    
    
      1.2.
      Eisers zijn de eigenaren van de [adres] [nummer 1] en [nummer 2], welke panden aan het bouwplan grenzen. Eisers hebben tegen het ontwerpbesluit omgevingsvergunning een zienswijze ingediend.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft hierbij toepassing gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12., eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en een ruimtelijke onderbouwing aan het besluit ten grondslag gelegd. Verder heeft de Welstands- en Monumentencommissie Leiden (WML) geoordeeld dat het plan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Tot slot heeft verweerder overwogen dat aan het Bouwbesluit en de bouwverordening is voldaan. De ingediende zienswijzen zijn samengevat en beantwoord in het bestreden besluit.
      
      3. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit en voeren daartoe – kort en zakelijk weergegeven – aan dat de omgevingsvergunning, gelet op de hierna te bespreken gronden, niet verleend had mogen worden.
      
      4. De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ingevolge dit artikel wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Omdat de woningen van eisers direct grenzen aan de steeg waarop het bestreden besluit betrekking heeft, is aannemelijk dat eisers gevolgen van enige betekenis ondervinden van het vergunde. Eisers dienen daarom naar het oordeel van de rechtbank als belanghebbenden te worden aangemerkt en zijn ontvankelijk in hun beroep.
      
      5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Binnenstad’.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft met toepassing van artikel 2.12., eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning voor het bouwplan verleend.
      
    
    
      6.3.
      Volgens dit artikel kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank overweegt dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12., eerste lid, aanhef en onder a, onder 3ᵒ, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, behoort tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. De rechtbank toetst of verweerder in redelijkheid tot het besluit om al dan niet de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen.
      
      
        
          Ruimtelijke onderbouwing
        
      
      
      
        
          Inbraakgevoeligheid
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eisers stellen dat de inbraakgevoeligheid door middel van de omgevingsvergunning zal toenemen, omdat met de berging opklimming aanzienlijk eenvoudiger wordt. De rechtbank overweegt dat dit geen toetsingsgrond met betrekking tot de ruimtelijke ordening is. Dat de inbraakgevoeligheid zou toenemen is bovendien een vrees, die niet nader is onderbouwd.
      
      
        
          Overlast
        
      
      
    
    
      7.2.
      Eisers vrezen voor extra overlast van het hotel nu de berging het mogelijk maakt om meer kamers te realiseren en de berging zal leiden tot meer laden en lossen van goederen, ook aan de [adres]. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat het realiseren van de berging zal leiden tot een toename van commerciële activiteiten en tot een toename van laad- en losmomenten. Mocht derde-partij (constructief) meer kamers willen realiseren, dan kunnen eisers rechtsmiddelen aanwenden tegen een omgevingsvergunning die dat mogelijk maakt. Ten aanzien van het laden en lossen van goederen heeft derde-partij aangegeven dat dit thans plaatsvindt aan de zijde van de Emmastraat en dat hier geen verandering in zal komen door de berging.
      
      
        
          Vochtschade, bereikbaarheid kabels/leidingen en onderhoud
        
      
      
      
        7.3.1.
        Eisers voeren verder aan dat het bouwplan tot vochtschade kan leiden aan hun woningen en dat hun kabels en leidingen mogelijk niet meer bereikbaar zijn. Ook bemoeilijkt de vergunning het onderhoud aan hun gevels.
        
      
      
        7.3.2.
        Hoewel de rechtbank de vrees voor schade begrijpt, betreft mogelijke vochtschade een onzekere toekomstige gebeurtenis. In de zienswijzennota heeft verweerder aangegeven dat door de constructie van de berging (doos-in-doos) een vochtprobleem kan optreden voor beide partijen, maar dat er in het nu voorliggende bouwplan sprake is van voldoende ventilatiemogelijkheden om vochtproblemen tegen te gaan. Eisers stellen dat zij zich hebben laten adviseren door een architect, maar hiervan zijn geen stukken overgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook niet aannemelijk geworden dat deze schade zich daadwerkelijk zal voordoen. Mocht er onverhoopt schade ontstaan, dan zal dit via de civiele weg moeten worden opgelost. 
        
      
      
        7.3.3.
        Ten aanzien van de kabels en leidingen overweegt de rechtbank dat ter zitting door derde-partij is aangegeven dat de kabels en leidingen bereikbaar zullen blijven door het plaatsen van deelplaten. Dat de kabels en leidingen onbereikbaar zullen zijn, is dan ook niet vast komen staan. Derde-partij is daarnaast verplicht om toegang tot de kabels en leidingen te verlenen, dus indien hij daarvoor de vloer zou moeten openbreken, is dit voor zijn eigen rekening en risico.
      
      
        7.3.4.
        De rechtbank overweegt verder dat de omgevingsvergunning niet in de weg staat aan het onderhoud van de gevels. Het onderhoud betreft daarnaast een privaatrechtelijke aangelegenheid, waar partijen samen afspraken over zullen moeten maken.
        
        
          
            Alternatieven
          
        
        
      
    
    
      7.4.
      
        Eisers betogen dat het onlogisch is om een berging in een dergelijk smalle steeg te realiseren en dat onvoldoende is gekeken naar alternatieven, zoals het inpandig realiseren van een berging in het nieuwe pand dat door derde-partij is aangekocht. De rechtbank overweegt hierover dat bij de beoordeling of een omgevingsvergunning dient te worden verleend, het bouwplan zoals dat is ingediend het uitgangspunt vormt. Indien dit bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3983). Uit de ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunning blijkt dat is gekeken naar alternatieven (aanbouw aan de achterzijde of opbouw ter plaatse van het dakterras), maar dat deze ruimtelijk om diverse redenen onwenselijk zijn bevonden. Derde-partij heeft ter zitting nog aangegeven dat het niet mogelijk is om in het nieuwe pand dat door hem is aangekocht een berging te creëren, omdat dit pand bestaat uit appartementen. 
        Naar het oordeel van de rechtbank is daarom niet aannemelijk geworden dat door verwezenlijking van een alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
      
      
      
        
          Bouwtekeningen
        
      
      
    
    
      7.5.
      Voor zover eisers stellen dat de bouwtekeningen niet compleet zijn, stelt de rechtbank vast dat er in het bestreden besluit als voorwaarden aan de vergunning zijn verbonden: de inlevering en goedkeuring van onder meer constructieve tekeningen, berekeningen en beschouwingen, voordat met de uitvoering kan worden gestart. Wat eisers stellen, klopt aldus, maar betreft geen ruimtelijke grond waarop de vergunning kan worden geweigerd.
      
      
        
          Recht van overpad
        
      
      
      
        7.6.1.
        Eisers betogen verder dat zij door verjaring recht van overpad hebben verkregen. Indien de vergunning wordt gerealiseerd, moet eiser Van der Eb voortaan 60 meter omlopen om bij de achterzijde van zijn woning te komen.
        
      
      
        7.6.2.
        Verweerder betwist het recht van overpad. Er is geen erfdienstbaarheid gevestigd op het perceel en ten aanzien van de gestelde erfdienstbaarheid door verjaring is verweerder van mening dat een dergelijk oordeel aan de burgerlijke rechter is voorbehouden. Er is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
        
      
      
        7.6.3.
        Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een privaatrechtelijke belemmering pas aan het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in de weg staat, als deze een evident karakter heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2756). De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
        
      
      
        7.6.4.
        
          De rechtbank stelt vast dat een recht van overpad kan ontstaan door verjaring. Eisers stellen dat zij de steeg de afgelopen 20 jaar mede onderhouden hebben en dat de eigenaar van [adres] [nummer 2] de steeg ononderbroken heeft gebruikt. Gelet hierop zou er een recht van overpad zijn ontstaan. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hier niet uit dat er sprake is van een privaatrechtelijke belemmering voor de omgevingsvergunning. Verweerder betwist dat er een recht van overpad is ontstaan en daarmee de evidentie van een mogelijke privaatrechtelijke belemmering. Eisers hebben hun stellingen niet onderbouwd. 
          Ten aanzien van eisers stelling ter zitting dat er op de steeg sinds 1922 reeds een recht van overpad rust, heeft derde-partij ter zitting uitgelegd dat dit recht van overpad inderdaad bestaat maar dat dit ten behoeve van de panden van hemzelf is. Dit is door eisers niet weersproken. Verweerder hoefde bij verlening van de vergunning dan ook niet uit te gaan van het bestaan van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
        
        
      
      
        7.6.5.
        De rechtbank kan zich voorstellen dat het vervelend is dat eiser Van der Eb voortaan 60 meter om dient te lopen om bij zijn achtergevel te komen, maar dit is naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheid die kan leiden tot een andere uitkomst, nu hier reeds uit blijkt dat eiser Van der Eb een andere mogelijkheid heeft om zijn achtergevel te bereiken.	
        
        
          
            Juridische openbaarheid
          
        
        
      
      
        7.7.1.
        Eisers voeren aan dat de steeg naast feitelijk openbaar ook juridisch openbaar is. De steeg is namelijk gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk geweest.
        
      
      
        7.7.2.
        Verweerder stelt dat er geen sprake is van een juridisch openbaar achterpad en dat het dan ook niet nodig is om een onttrekkingsbesluit te nemen. Of er een onttrekkingsbesluit genomen zou moeten worden, is bovendien een beoordeling die los staat van de omgevingsvergunning.
        
      
      
        7.7.3.
        De rechtbank overweegt dat de vraag of de steeg juridisch openbaar is – wat hier ook van zij – niet relevant is voor de verlening van de omgevingsvergunning. De juridische openbaarheid maakt geen deel uit van het toetsingskader en is derhalve ook geen grond voor weigering. 
        
        
          
            Behoud en versterking van de historische structuur
          
        
        
      
      
        7.8.1.
        Eisers betogen dat, anders dan verweerder stelt, de steeg onderdeel is van een oude historische stegenstructuur. Ook ontsloot de steeg van oorsprong meerdere woningen en niet exclusief het pand aan de Oude Singel 212. Eisers hebben ter onderbouwing van hun standpunt stukken overgelegd. Het afsluiten van de steeg is volgens hen in strijd met één van de uitgangspunten van de structuurvisie, te weten behoud en versterking van de historische structuur in de binnenstad. Dat de steeg 20 jaar afgesloten is geweest, is verwaarloosbaar op de 400 jaar dat de steeg bestaat. De eigendomssituatie mag uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet uitmaken bij de beoordeling van de aanvraag.
        
      
      
        7.8.2.
        Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de steeg geen onderdeel is van een oude, openbare stegenstructuur. Het onttrekken van de steeg aan zijn openbaarheid betekent gelet op de historie geen inbreuk op de historische structuur. In de zienswijzennota is verder vermeld dat de steeg privébezit is en dienst deed/doet als achterom van Oude Singel 212. De steeg was eerder ook al afgesloten. De steeg is een structuurelement, dat onderdeel uitmaakt van de beschermenswaardige historische structuur van de stad. Omdat het geen openbare, doorlopende steeg is geweest, is het in dit specifieke geval voorstelbaar dat de steeg wordt afgesloten. De structuur blijft afleesbaar en het bouwplan zorgt dan ook niet voor een onevenredige aantasting van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden.
        
      
      
        7.8.3.
        
          De rechtbank overweegt hierover het volgende. Uit het relevante beleidskader en de stukken in geding volgt dat het erom gaat dat het (opnieuw) afsluiten van de steeg geen onevenredige inbreuk mag maken op de historische structuur van de binnenstad. 
          Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat de steeg volgens hem niet tot de historische stegenstructuur behoort, maar wel tot de historische stadsstructuur. Verweerder acht het niet bezwaarlijk om de steeg wederom af te sluiten met een deur, nu de historische structuur voldoende afleesbaar blijft, waardoor de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden aangetast. Zelfs al zou de steeg onderdeel van de historische stegenstructuur zijn, dan zou verweerder alsnog medewerking verlenen aan de vergunning omdat het structuurelement behouden blijft. Daarnaast is de steeg in het verleden al eerder afgesloten geweest en deed deze vooral dienst als achterpad. Uit de door verweerder overgelegde stukken en foto’s bij diens nadere reactie blijkt onder meer dat de steeg in 1611 tot stand is gekomen en doodlopend, niet doorlopend, was. Aan het einde van de 19e eeuw zijn op het achterterrein acht huizen gebouwd. De ontwikkeling werd ontsloten via de inmiddels gedempte gracht en de nieuw aangelegde Emmastraat. Op een foto uit die tijd is te zien dat de steeg was afgesloten van de Emmastraat. In de jaren zestig van de 20e eeuw zijn de woningen op het achterterrein gesloopt. Ook toen was de steeg gesloten. Op foto’s uit 1957 en 1980/1981 is voorts te zien dat de steeg aan de zijde van de [adres] met een deur is afgesloten. Dat de steeg slechts 20 jaar afgesloten is geweest, zoals eisers stellen, is derhalve onjuist. Aan de door eisers overgelegde stukken van historici over de steeg kan niet de door eisers daaraan gehechte waarde worden toegekend. Het betreft selectief geciteerde stukken zonder de onderliggende correspondentie of achterliggende context, waarvan niet te verifiëren valt of de teksten daadwerkelijk afkomstig zijn van de aangehaalde historici. Derde-partij, die zelf ook contact heeft gehad met één van de genoemde historici, heeft bovendien gesteld dat de weergave van diens standpunt niet juist is. Voorts wordt het in de citaten ingenomen standpunt dat de steeg tot de historische stadsstructuur behoort, niet betwist door verweerder.
        
        
      
      
        7.8.4.
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het verlenen van de vergunning de historische structuur van de steeg voldoende afleesbaar blijft en dat de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden aangetast door de steeg, die eerder afgesloten is geweest, opnieuw af te sluiten en te gebruiken als berging. Niet gebleken is dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld en de belangen onvoldoende heeft afgewogen.
        
        
        
        
          
            Welstand 
          
        
        
      
    
    
      8.1.
      Eisers voeren aan dat het advies van de WML erg summier en niet onderbouwd is, zodat het niet aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd. De steeg is, in tegenstelling tot wat de WML in haar advies stelt, wel een doorlopende en openbare steeg geweest en is tevens onderdeel van een oude openbare stegenstructuur. 
      
    
    
      8.2.
      De WML heeft geoordeeld dat het plan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand omdat de doorgang geen openbare doorlopende steeg is geweest. Verweerder beroept zich op vaste jurisprudentie dat zij in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen aan het welstandsadvies. Dit advies behoeft, tenzij het zodanige gebreken vertoont dat het niet aan het welstandsoordeel ten grondslag mag liggen, in beginsel geen nadere toelichting. Er is volgens verweerder geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid of zorgvuldigheid van het advies van de WML. 
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank overweegt als volgt. De WML heeft getoetst aan de Welstandsnota Leiden 2014, waarin het behoud van het historisch stadsbeeld een belangrijk element is. Eisers standpunt ten aanzien van de redelijke eisen van welstand overlapt grotendeels met het standpunt over het behoud en de versterking van de historische structuur. De rechtbank verwijst wat dat betreft dan ook naar haar overwegingen onder 7.8.3. en 7.8.4.
        Eisers hebben geen tegenrapport van een deskundige overgelegd. Zoals hiervoor is overwogen, kan aan de door eisers overgelegde stukken van historici niet de door eisers daaraan gehechte waarde worden toegekend. Voorts ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten om aan het advies van de WML te twijfelen. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het verlenen van de voorliggende vergunning heeft kunnen komen.
      
      10. Het beroep is ongegrond.
      
      11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.