ECLI:NL:GHARL:2023:283, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 13-01-2023, 200.304.000/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2023-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete overlast openbare ruimte. Meervoudig arrest. Afvalstoffenverordening Amsterdam. Bevoegdheid boa. Verhouding tussen boa’s en toezichthouders.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
    zittingsplaats Leeuwarden
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zaaknummer 
            
            
              : GEMW 200.304.000/01
            
          
          
            
              Uitspraak d.d.
            
            
              : 13 januari 2023
            
          
        
      
    
    
    
      
        Arrest op het hoger beroep tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2021, betreffende
    
    
    
    
      [eiseres] (hierna: eiseres),
    wonende te [woonplaats] .
    
    
    De beslissing van de kantonrechter
    De kantonrechter heeft het beroep van eiseres ongegrond verklaard. Dit beroep was ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna te noemen: verweerder) naar aanleiding van de oplegging van een bestuurlijke boete aan eiseres op grond van artikel 154b van de Gemeentewet met kenmerk [nummer] .
    
    
  
  
    Het verloop van de procedure
    
      Eiseres heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. 
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
      Eiseres heeft het beroep schriftelijk nader toegelicht. Daarbij is gevraagd om de zaak op een zitting van het hof te behandelen.
      Verweerder heeft de gelegenheid gekregen op de nadere toelichting te reageren. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt. 
      De zaak is behandeld op de zitting van 9 september 2022. Eiseres is, zonder tegenbericht, niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door [naam1] en [naam2] .
      Ter zitting heeft de raadsheer de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
    
    
    
  
  
    De beoordeling
    1. Eiseres betoogt in de eerste plaats dat de kantonrechter de beslissing op bezwaar niet in stand had mogen laten. Volgens eiseres heeft verweerder zijn informatieplicht geschonden doordat niet alle gevraagde documenten en foto’s zijn verstrekt. Het overtredingsrapport is in strijd met artikel 154c, eerste lid, van de Gemeentewet niet terstond na constatering van de overtreding aan haar uitgereikt, maar eerst in de bezwaarfase na een verzoek daartoe verstrekt. Ook heeft verweerder de hoorplicht geschonden. Wat eiseres betreft moet dit leiden tot vernietiging van de beslissing op bezwaar en terugwijzing van de zaak naar verweerder. 
    
    2. Artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid stelt om te worden gehoord voordat het op het bezwaar beslist.
    
    3. Artikel 7:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage worden gelegd.
    Artikel 7:4, vierde lid, van de Awb bepaalt dat belanghebbenden van deze stukken afschriften kunnen verkrijgen.
    4. Uit het dossier blijkt het volgende.
    
      
        Eiseres heeft in haar bezwaarschrift van 25 januari 2021 verzocht om te worden gehoord. Tevens is in het bezwaarschrift verzocht om verstrekking van de foto’s van de overtreding, het overtredingsrapport, beleidsstukken ten aanzien van de toegepaste werkwijze en mandaatbesluiten ten aanzien van de buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) en de betrokken toezichthouders. 
      
      
        Verweerder heeft eiseres in een e-mail van 9 maart 2021 bericht dat zij telefonisch zal worden benaderd voor het toelichten van haar bezwaarschrift. Eiseres wordt verzocht haar telefoonnummer door te geven. 
      
      
        Eiseres heeft in een e-mail van 21 april 2021 het telefoonnummer doorgegeven van haar partner, de heer [naam3] , met het verzoek met hem contact op te nemen. 
      
      
        Verweerder heeft eiseres in een e-mail van 23 april 2021 gevraagd om door te geven welk belmoment haar schikt. 
      
      
        Verweerder heeft eiseres in een e-mail van 26 april 2021 gevraagd om door te geven of zij (telefonisch) wil worden gehoord.
      
      
        Eiseres heeft op 27 april 2021 bevestigend op deze e-mail gereageerd.
      
      
        In een ongedateerde notitie van een medewerker van verweerder is vermeld dat op 29 april (het hof leest: 2021) telefonisch contact is gezocht met de heer [naam3] , maar dat deze geen gehoor gaf. 
      
      
        Verweerder heeft eiseres in een e-mail van 29 april 2021 opnieuw gevraagd om door te geven welk belmoment haar schikt. In dit bericht zijn drie data voorgesteld.
      
      
        Verweerder heeft eiseres in een e-mail van 3 mei 2021 herinnerd aan de e-mail van 29 april 2021 en haar opnieuw gevraagd om door te geven welk belmoment haar schikt. Mocht een belmoment na 5 mei 2021 worden gekozen, dan verzoekt verweerder eiseres om akkoord te gaan met opschorting van de beslistermijn.
      
      
        Eiseres heeft in een e-mail van 4 mei 2021 laten weten de voorgestelde gang van zaken niet zorgvuldig te vinden. Eiseres heeft niet alle stukken waarom is verzocht ontvangen. De overgelegde mandateringsstukken zijn geanonimiseerd en de foto’s zijn van een te lage resolutie om alle details te kunnen ontwaren. De beleidsstukken waarom is verzocht zijn in het geheel niet verstrekt. Verder is de verstrekte versie van het overtredingsrapport niet van handtekeningen voorzien. Eiseres laat weten bereid te zijn om op 20 of 21 mei 2021 te worden gehoord mits uiterlijk tien dagen voor die datum alle gevraagde stukken alsnog zijn verstrekt.
      
      
        Verweerder heeft eiseres in antwoord daarop bij e-mail van 4 mei 2021 laten weten dat hij zich voldoende voorgelicht acht. Bij brief van diezelfde datum is op het bezwaar beslist. Eiseres is niet gehoord. In de beslissing is onder meer overwogen dat eiseres voldoende mogelijkheden zijn geboden om haar bezwaren toe te lichten. 
      
    
    
    5. De in artikel 7:4, tweede en vierde lid, van de Awb, vastgelegde informatieplicht van het bestuursorgaan in de bezwaarprocedure beperkt zich tot ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’. In zaken als deze, waarin een bestuurlijke boete in de zin van artikel 154b van de Gemeentewet is opgelegd, vallen daaronder in ieder geval de stukken waarin de voor de oplegging van de bestuurlijke boete relevante gegevens zijn vermeld en stukken die verweerder bij het opleggen van die boete heeft gebruikt. In zijn algemeenheid zal het doorgaans gaan om het overtredingsrapport en de daarbij behorende foto(’s). Andere stukken zijn aan te merken als op de zaak betrekking hebbend wanneer deze informatie bevatten over voor de zaak relevante aspecten waarover redelijkerwijs twijfel bestaat. 
    
    6. Niet in geding is dat in dit geval het overtredingsrapport en de beschikbare foto’s aan eiseres zijn verstrekt. De overige stukken waarom is verzocht zijn niet aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken. Indien en voor zover verweerder deze stukken niet (alle) heeft verstrekt, heeft hij daarmee zijn informatieplicht niet geschonden. 
    
    7. Verweerder heeft eiseres meermalen in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft eiseres haar medewerking aan een hoorzitting ten onrechte afhankelijk gesteld van het door verweerder verstrekken van (aanvullende) stukken. Dat brengt mee dat eiseres de omstandigheid dat zij niet is gehoord aan zichzelf te wijten heeft. Van schending van de hoorplicht is geen sprake.
    
    8. Artikel 154c, eerste lid, van de Gemeentewet luidt als volgt:
    “Zo mogelijk maakt het bestuursorgaan of de ondergeschikte, bedoeld in het tweede lid, terstond na constatering van de overtreding daarvan een rapport op en reikt een afschrift van dat rapport uit aan de overtreder.”
    
    9. In de Memorie van Toelichting is nader ingegaan op de praktische toepassing van deze bepaling (vgl. het arrest van dit hof van 12 oktober 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:9530, rechtsoverweging 5 t/m 8). Daaruit volgt dat de bedoeling van de wetgever is geweest het begrip ‘zo mogelijk’ restrictief uit te leggen, in die zin dat slechts in uitzonderingsituaties van het uitreiken van het boeterapport mag worden afgezien. In de onderhavige situatie valt niet in te zien waarom verweerder het overtredingsrapport niet kort nadat dit was opgemaakt aan eiseres heeft uitgereikt, zodat het voorschrift van 154c, eerste lid, van de Gemeentewet is geschonden.
    
    10. De wet verbindt geen gevolgen aan het niet naleven van dit voorschrift. Verweerder heeft het boeterapport in de bezwaarprocedure alsnog aan eiseres verstrekt, waarna zij daarop heeft kunnen reageren en dat ook heeft gedaan. Een en ander maakt naar het oordeel van het hof dat eiseres niet in een rechtens te respecteren (verdedigings)belang is geschaad door dit vormverzuim. Het hof zal daaraan dan ook geen consequenties verbinden. 
    
    11. De overige beroepsgronden van eiseres richten zich tegen de bestuurlijke boete die aan haar is opgelegd, althans tegen de beslissing van de kantonrechter om die in stand te laten.
    
    12. De bestuurlijke boete bedraagt € 95,- en is opgelegd voor overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent afvalstoffen (Afvalstoffenverordening 2009, hierna: de Afvalstoffenverordening). De overtreding zou zijn begaan op 19 augustus 2020 op de [adres] in [woonplaats] .
    
    13. Artikel 8, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening luidt als volgt:
    “Het is de gebruiker van een perceel, voor wie krachtens artikel 4, vierde lid een inzamelmiddel of inzamelvoorziening of brengdepot is aangewezen, verboden de huishoudelijke afvalstoffen anders aan te bieden dan met behulp van het betreffende inzamelmiddel of de betreffende inzamelvoorziening of het betreffende brengdepot.”
    
    14. In een door of onder verantwoordelijkheid van een buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) opgesteld overtredingsrapport is de volgende verklaring afkomstig van twee bij verweerder werkzame toezichthouders opgenomen: 
    “Ik zag dat op bovengenoemde locatie huishoudelijk afval, te weten kartonnen doos, niet op de voorgeschreven wijze werd aangeboden ter inzameling via een inzamelvoorziening voor een groep percelen, te weten een ondergrondse container. De wijze waarop het afval werd aangeboden was naast de ondergrondse afvalcontainer op de openbare weg. Het feit dat overtreder dit afval aanbood bleek mij uit het witte label met NAW-gegevens van de betrokkene dat geplakt is op de doos.” 
    
    15. Het overtredingsrapport bevat verder vier foto’s waarop onder meer een aantal (deels ondergrondse) containers zichtbaar is met daarnaast een aantal op het trottoir geplaatste kartonnen dozen. Verder is op één van de foto’s een adreslabel te zien met daarop ‘POSTNL’, een streepjescode en de naam- en adresgegevens van eiseres.
    
    16. Eiseres betoogt dat niet kan worden bewezen dat zij de overtreding heeft begaan. Niet blijkt dat het etiket met haar adresgegevens dat op één van de foto’s is te zien daadwerkelijk was aangebracht op een op straat aangetroffen doos. De verklaring van de toezichthouders dat dit het geval was, is onvoldoende. Eiseres wijst er verder op dat de boa in strijd met artikel 6.1B van de Beleidsregels boa de vermeende overtreding niet zelf ter plaatse heeft geconstateerd, maar zich op foto’s heeft gebaseerd. De kantonrechter heeft ten onrechte anders overwogen. Niet gebleken is dat de twee toezichthouders, die wel ter plaatse zijn geweest, gemandateerd waren om ten behoeve van de boa op te treden. Wat eiseres betreft maakt dit de boa onbevoegd. Zij stelt verder onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dat aan de verklaringen van de toezichthouders geen zelfstandige betekenis toekomt, nu deze in het boeterapport zijn opgetekend door de boa die de overtreding zelf niet heeft geconstateerd. Voor zover wel vast zou staan dat een doos met daarop de gegevens van eiseres is aangetroffen naast de container, betekent dit nog niet dat eiseres die daar heeft achtergelaten. De container is niet beveiligd, zodat een daarin gedeponeerde doos via de openingsklep weer uit de container kan zijn geraakt. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer een derde probeert papier of karton toe te voegen aan de container terwijl deze reeds vol zit. Bij de bewuste container was doorgaans veel meer aanbod van afval dan er capaciteit was. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het gehele proces van de boeteoplegging strijdig is geweest met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur en met artikel 6 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiseres is pas een maand na de vermeende overtreding geïnformeerd over het voornemen haar een boete op te leggen. Vervolgens heeft het acht maanden geduurd voordat zij bewijsstukken ter inzage kreeg, die ook nog eens onvolledig waren. Daar komt bij dat verweerder onduidelijk communiceerde, tijdsdruk oplegde ten aanzien van de hoormogelijkheid en niet op alle aangevoerde beroepsgronden heeft gerespondeerd. Een en ander moet wat eiseres betreft leiden tot het vervallen van de boete.
    
    17. Het standpunt van eiseres dat de boa onbevoegd heeft gehandeld nu hij de overtreding niet zelf ter plaatse heeft geconstateerd, is onjuist. Het voorschrift van die strekking in artikel 6.1B van de Beleidsregels boa houdt geen beperking van de bevoegdheid van de boa in, maar een criterium waaraan de minister bij toekomstige uitbreidingen van de domeinlijst toetst (vgl. het arrest van dit hof van 16 februari 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:1795). Daar komt nog bij dat in dit geval door de boa niet handhavend is opgetreden, maar enkel een boeterapport is opgemaakt. De bestuurlijke boete is niet opgelegd door de boa, maar door het college van burgemeester en wethouders, dat daartoe op grond van artikel 154b, vierde lid, van de Gemeentewet bevoegd is. De stelling van eiseres dat de boete niet in stand kan blijven omdat niet is gebleken dat de toezichthouders gemandateerd waren ten behoeve van de boa op te treden, treft geen doel. Een toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Awb is zelfstandig bevoegd tot het uitoefenen van de hem in titel 5.2 van de Awb toegekende toezichtbevoegdheden. Hij hoeft daarvoor niet door de boa te worden gemandateerd.
    
    18. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de ABRvS van 3 juli 2013 mist hier relevantie. In die uitspraak is niet overwogen dat in zijn algemeenheid aan door een boa opgetekende verklaringen van toezichthouders geen betekenis toekomt, maar dat aan die weergave door de boa geen zelfstandige betekenis toekomt. Daarmee is bedoeld dat de verklaring van de boa die zelf niet ter plaatse was geen aanvullend bewijs vormt maar niet, zoals eiseres betoogt, dat aan verklaringen van toezichthouders geen betekenis toekomt.
    
    19. Het college van burgemeester en wethouders mag zich als bestuursorgaan baseren op bevindingen van door hem aangestelde toezichthouders in de zin van artikel 5:11 van de Awb. De toezichthouders zijn op grond van het Besluit categorale aanwijzing toezichthouders gemeente Amsterdam 2020 belast met het toezicht op de naleving van, onder meer, de Afvalstoffenverordening 2009. Van de juistheid van een rapportage waarin hun bevindingen door een boa zijn neergelegd, kan in beginsel worden uitgegaan. Dat is anders wanneer argumenten zijn aangevoerd die leiden tot twijfel aan de juistheid van (delen van) dat rapport.
    
    20. Op basis van de bevindingen van de toezichthouders, zoals vastgelegd in het overtredingsrapport, gelezen in samenhang met de door hen gemaakte foto’s, staat genoegzaam vast dat op 19 augustus 2020 een kartonnen doos met daarop een etiket met de gegevens van eiseres is aangetroffen naast de inzamelvoorziening op de openbare weg. Volgens vaste rechtspraak mag in de regel worden aangenomen dat de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is. Dat is anders indien diegene aannemelijk maakt dat hij niet degene is geweest die het te handhaven voorschrift heeft geschonden.
    
    21. Vast staat dat op voormelde datum, tijd en locatie naast de inzamelvoorziening een doos is aangetroffen met daarop de naam- en adresgegevens van eiseres. Eiseres heeft volstaan met het ontkennen van de overtreding en het opperen van de mogelijkheid dat een derde al dan niet opzettelijk de doos uit de inzamelingsvoorziening heeft gehaald, wat mede gebeurd kan zijn vanwege het grote aanbod van afval ter plaatse. Met deze verklaring is niet aannemelijk gemaakt dat een derde de overtreding heeft begaan. Eiseres is op goede gronden als overtreder aangemerkt.
    
    22. De termijnen die gemoeid zijn geweest met het informeren van eiseres en het verstrekken van stukken zijn niet dusdanig dat deze een schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur opleveren. Het hof deelt ook niet het standpunt van eiseres dat ten aanzien van de mogelijkheid om te worden gehoord onduidelijk is gecommuniceerd of ontoelaatbare druk op eiseres is uitgeoefend. Het hof beoordeelt de motivering op de beslissing op bezwaar als deugdelijk. Dat niet op detailniveau op ieder aangevoerd argument is ingegaan, maakt de motivering nog niet inadequaat. Voldoende is dat uit de beslissing in grote lijnen is af te leiden waarom de aangevoerde beroepsgronden niet slagen. Dat is het geval. 
    
    23. Wat eiseres overigens nog heeft aangevoerd rechtvaardigt niet de conclusie dat verweerder in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld en leidt evenmin tot de vaststelling dat artikel 6 van het EVRM is geschonden.
    
    24. Evenwel stelt het hof vast dat de kantonrechter ten onrechte heeft overwogen dat de ‘verbalisant’ (kennelijk: de boa) de overtreding ter plaatse heeft geconstateerd. Nu dit motiveringsgebrek niet tot een andere beslissing op het beroep heeft geleid, zal het hof de beslissing van de kantonrechter bevestigen met verbetering van gronden.
    
    
  
  
    De beslissing
    Het gerechtshof:
    
    
      bevestigt de beslissing van de kantonrechter met verbetering van gronden.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. De Witt, Beswerda en Van Schuijlenburg, in tegenwoordigheid van mr. Huizenga als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.
    
    
  
  
     ABRvS 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:111.