ECLI:NL:RVS:2023:286, Raad van State, 25-01-2023, 202107172/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij ongedateerd besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem een aanvraag van [appellante] voor een contingent-urgentieverklaring afgewezen. [appellante] verblijft met haar twee kinderen in een maatschappelijke opvang in Hoofddorp. Dit is een voorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. Zij heeft een contingent-urgentieverklaring aangevraagd. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat zij voorafgaand aan haar verblijf in de maatschappelijke opvang niet ten minste twee van de drie jaren in Haarlem heeft gewoond. Dit is een voorwaarde die staat in artikel 9, vierde lid, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017, versie 1 mei 2019. Voordat [appellante] naar Haarlem kwam, woonde zij in België. Dat [appellante] in Haarlem heeft gewoond voorafgaand aan haar verblijf in België, haar familie in Haarlem woont, zij de zorg draagt voor haar moeder en een van haar kinderen in Haarlem naar school gaat, is volgens het college onvoldoende om de hardheidsclausule toe te passen.

202107172/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 27 oktober 2021 in zaak nr. 21/2588 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij ongedateerd besluit heeft het college een aanvraag van [appellante] voor een contingent-urgentieverklaring afgewezen.
    Bij besluit van 12 mei 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 27 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.A. Fischer, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Braeken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellante] verblijft met haar twee kinderen in een maatschappelijke opvang in Hoofddorp. Dit is een voorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo). Zij heeft een contingent-urgentieverklaring aangevraagd. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat zij voorafgaand aan haar verblijf in de maatschappelijke opvang niet ten minste twee van de drie jaren in Haarlem heeft gewoond. Dit is een voorwaarde die staat in artikel 9, vierde lid, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017, versie 1 mei 2019. Voordat [appellante] naar Haarlem kwam, woonde zij in België. Dat [appellante] in Haarlem heeft gewoond voorafgaand aan haar verblijf in België, haar familie in Haarlem woont, zij de zorg draagt voor haar moeder en een van haar kinderen in Haarlem naar school gaat, is volgens het college onvoldoende om de hardheidsclausule toe te passen.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het college de hardheidsclausule niet hoefde toe te passen, omdat geen sprake was van een bijzondere hardheid. [appellante] dreigde immers niet gedwongen dakloos te worden, kon een reguliere urgentieverklaring aanvragen en kon hulp krijgen bij het vinden van een woning, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij voert ten eerste aan dat het college de doelstellingen van de Wmo onvoldoende heeft meegewogen bij de toetsing aan de hardheidsclausule. Ten tweede voert zij aan dat de omstandigheid dat zij een reguliere urgentieverklaring kan aanvragen en dat zij eventueel hulp kan krijgen bij het vinden van een woning niet de bijzondere hardheid van haar situatie wegneemt. Dit geldt temeer nu zij een alleenstaande moeder is met twee kinderen. Als laatste voert zij aan dat de belangen van haar kinderen, en met name haar oudste kind [naam], niet zijn meegewogen. Zij beroept zich hierbij op meerdere internationale verdragen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De Afdeling is van oordeel dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een bijzondere hardheid die had moeten leiden tot toepassing van de hardheidsclausule.
    5.1.    Zoals hiervoor vermeld zit [appellante] in de maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. De Wmo is bedoeld om gemeenten verantwoordelijk te stellen voor de maatschappelijke ondersteuning van mensen op een breed terrein (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 14). Voor de maatschappelijke opvang geldt dat het uiteindelijke doel is te bevorderen dat cliënten weer in staat zijn op eigen kracht mee te doen in de samenleving en hen zoveel mogelijk zelfstandig te laten wonen (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 41). Een contingent-urgentieverklaring kan aangevraagd worden als de aanvrager verblijft in een maatschappelijke opvang en uit die maatschappelijke opvang wil komen. De vereisten voor toekenning ervan staan in artikel 9 van de Huisvestingsverordening. Niet in geschil is dat [appellante] niet voldoet aan een van de vereisten uit artikel 9, vierde lid, onder d, van de Huisvestingsverordening.
    Uit artikel 29 van de Huisvestingsverordening volgt dat het college bevoegd is om ten gunste van de aanvrager af te wijken van de Huisvestingsverordening in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar zijn oordeel leidt tot een bijzondere hardheid. In de toelichting op de Huisvestingsverordening staat dat van de Huisvestingsverordening afgeweken kan worden indien toepassing van de verordening voor een aanvrager gelet op het belang van de huisvesting tot een zeer onbillijke of harde situatie zou leiden. Het belang bij bevordering van zelfstandig wonen moet in de afweging bij de beoordeling van deze hardheidsclausule worden betrokken.
    Weliswaar is het doel van de Wmo dat mensen worden geholpen om op eigen kracht mee te doen in de samenleving en dat zij zo veel mogelijk zelfstandig kunnen wonen, maar dat houdt niet in dat het college verplicht is om mensen die in de maatschappelijke opvang zitten een woning te garanderen. Er ligt ook een zekere verantwoordelijkheid bij [appellante] om aan een woning te komen. Het college mocht in aanmerking nemen dat [appellante] een opleiding in de zorg heeft afgerond en in dat opzicht zelfredzaam is. Daarnaast heeft het college rekening mogen houden met een goede verdeling van de beschikbare woongelegenheid, die uitermate schaars is. Ook komt [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet gedwongen op straat te staan. Het college heeft daarom mogen afzien van toepassing van de hardheidsclausule.
    5.2.    [appellante] beroept zich op artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: IVESCR), artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en de artikelen 3 en 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK).
    5.2.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:448, volgt dat artikel 11 van het IVESCR zich niet leent voor rechtstreekse toetsing door de rechter, omdat deze bepaling naar haar inhoud niet een ieder verbindt.
    5.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van bijvoorbeeld 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:328, heeft artikel 8 van het EVRM als doel het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het privéleven en familie- en gezinsleven. Uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat artikel 8 van het EVRM geen recht op woonruimte garandeert. Zie hiervoor Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 18 januari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, paragraaf 99. [appellante] heeft niet onderbouwd op welke wijze een inbreuk is gemaakt op het recht van haar en haar kinderen op eerbiediging van het privéleven en familie- en gezinsleven. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 8 van het EVRM heeft gehandeld.
    5.2.3. Artikel 27 van het IVRK bevat geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld haar uitspraak van 24 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:201, zijn deze normen niet voldoende concreet en behoeven derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving.
    5.2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van bijvoorbeeld 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1135, heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Waar het gaat om het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel moet de bestuursrechter in dit verband toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en daarmee of het bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat bij de beoordeling van de aanvraag rekening is gehouden met de belangen van de kinderen, ook al is daaraan slechts summier in het besluit aandacht besteed. Weliswaar heeft [appellante] een rapportage van medisch orthopedagogisch centrum Het Kabouterhuis overgelegd waarin staat dat hulp nodig is bij het zoeken naar andere huisvesting, maar daaruit blijkt niet dat andere huisvesting dringend noodzakelijk is voor de ontwikkeling van [naam]. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen van [appellante]. De belangen zijn onder ogen gezien, maar hebben het college er niet toe hoeven brengen om de aanvraag in te willigen.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
    640-990
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 8
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten
    Artikel 11
    1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking.
    2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, het fundamentele recht erkennende van een ieder gevrijwaard te zijn tegen honger, nemen zowel zelfstandig als door middel van internationale samenwerking de maatregelen, waaronder mede begrepen bijzondere programma's, die nodig zijn ten einde:
    (a) De methoden voor de voortbrenging, verduurzaming en verdeling van voedsel te verbeteren door volledige gebruikmaking van de technische en wetenschappelijke kennis, door het geven van voorlichting omtrent de beginselen der voedingsleer en door het ontwikkelen of reorganiseren van agrarische stelsels op zodanige wijze dat de meest doelmatige ontwikkeling en benutting van natuurlijke hulpbronnen wordt verkregen;
    (b) Een billijke verdeling van de wereldvoedselvoorraden in verhouding tot de behoefte te verzekeren, daarbij rekening houdende met de problemen van zowel de voedsel invoerende als de voedsel uitvoerende landen.
    Verdrag inzake de rechten van het kind
    Artikel 3
    1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
    2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
    3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht.
    Artikel 27
    1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
    2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind.
    3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
    4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.
    Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017, versie 1 mei 2019
    Artikel 9
    […]
    2. Bij het verlenen van huisvestingsvergunningen wordt voorrang gegeven aan woningzoekenden voor wie de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is. In dat geval kunnen burgemeester en wethouders een schriftelijke urgentieverklaring verlenen. Onverminderd artikel 12, derde lid van de wet, kan de voorrang slechts worden verleend aan inwoners van Zuid-Kennemerland met een inkomen van ten hoogste € 40.394 (prijspeil 2017), onverminderd de verplichtingen van woningcorporaties op het gebied van passend toewijzen op basis van inkomen op grond van de Woningwet 2015.
    […]
    4. Tot de woningzoekenden bedoeld in het tweede lid behoort tevens de woningzoekende
    a. die in zijn lichamelijke en/of sociaal-psychische gezondheid zeer ernstig wordt bedreigd als gevolg van de huidige woonsituatie en die minimaal twee jaar inwoner is van een van de gemeenten in Zuid-Kennemerland;
    b. die zijn woonruimte direct definitief moet verlaten door natuurgeweld of een niet door eigen opzet ontstane calamiteit en minimaal één jaar inwoner is van één van de gemeenten in Zuid-Kennemerland en;
    c. die zijn woonruimte heeft of zal moeten verlaten in verband met de renovatie of sloop van zijn huidige woning in het kader van een stadsvernieuwings- of herstructureringsproject en minimaal één jaar inwoner is van één van de gemeenten in Zuid-Kennemerland, of
    d. die in een instelling op sociaal, maatschappelijk of medisch terrein woonachtig is waarmee burgemeester en wethouders van één van de regiogemeenten afspraken met de instellingen hebben gemaakt over de uitstroom van ex-cliënten naar reguliere woningen en die voorafgaand aan zijn verblijf in één of meerdere instelling(en) tenminste twee van de aaneengesloten drie jaren inwoner is geweest in één van de gemeenten in Zuid-Kennemerland.
    […]
    Artikel 29
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.