ECLI:NL:RBOBR:2022:5590, Rechtbank Oost-Brabant, 21-12-2022, 21/2779
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Positieve weigering voor 6 scenario’s waarvan 4 met een emissiearme stal (A.1.13). De rechtbank vernietigt het besluit met betrekking tot deze 4 scenario’s

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/2779 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      Milieuvereniging De Groene Koepel, uit Breda, eiseres
    (gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (het college)
      (gemachtigden: mr. A. Speekenbrink en A. van Boven).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Maatschap [naam] uit [vestigingsplaats] (derde-partij)
      (gemachtigde: mr. T. Pothast).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het college van 8 oktober 2021 waarbij de aanvraag van derde-partij om een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het uitbreiden/wijzigen van de veehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] , is afgewezen. Het betreft een zogeheten “positieve weigering”, nu de aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , namens eiseres, en de gemachtigde, de gemachtigden van het college, [naam] namens derde-partij en mr. E.T. Stevens als waarnemer van de gemachtigde. 
    
    
    
      In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
        1.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.- Derde-partij exploiteert een melkrundveehouderij in de nabijheid van de Nederlandse Natura 2000-gebieden “Regte Heide & Riels Laag” en “Ulvenhoutse Bos”, en de Belgische Natura 2000-gebieden “Arendonk, Merksplas, Oud-Turnhout, Ravels en Turnhout” (gelegen op een afstand van 7,7 km van de projectlocatie) en “Heesbossen Vallei van Marke en Merkske en Ringven met valleigronden langs de Heerlese Loop” (gelegen op een afstand van 8,5 km van de projectlocatie).
    
    - Het college heeft aan derde-partij op 8 december 2015 een vergunning verleend op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998. De vergunde situatie ziet op het houden van 224 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar in een traditioneel huisvestingsysteem zonder beweiding (A1.100), 199 in stal 1 en 25 in stal 2. Verder ziet de vergunning op het houden van 132 stuks vrouwelijk jongvee in een traditioneel huisvestingsysteem. De ammoniakemissie bedraagt in de in 2015 vergunde situatie 3492,8 kg per jaar en de NOx-emissie 283,12 kg per jaar. 
    - Derde-partij heeft op 18 maart 2019 een aanvraag ingediend bij het college voor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De aanvraag is op 15 juli 2020, 4 november 2020 en 18 november 2020 aangevuld. Er is vergunning gevraagd voor 6 scenario’s/fasen met verschillen in dieraantallen en huisvesting. In scenario 1A/B (tot 1 januari 2022 of zoveel later als toegestaan op grond van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant, verder: IOV) worden de dieren allemaal gehouden in stallen met traditionele roostervloer en op stro. In scenario 1A bedraagt de ammoniakemissie 3.307 kg per jaar en de NOx-emissie bedraagt 260,87 kg per jaar. In scenario 1B worden in stal 1 en 1a 122 stuks melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee gehouden en komen er nog 8 groepsiglo’s bij waarin 80 stuks jongvee worden gehuisvest. In de overige scenario’s wordt de traditionele roostervloer in stal 1 en 1a vervangen door een emissiearm systeem BWL 2010.34.V7 (A1.13).
    - De derde-partij heeft ook een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting gevraagd en gekregen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen-Chaam op 25 september 2020. Het hiertegen gerichte beroep van eiseres heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant ongegrond verklaard in de uitspraak van 17 juni 2022.  Hiertegen is geen hoger beroep ingesteld. 
    
    2. De rechtbank begrijpt het bestreden besluit zo dat het college heeft besloten om de natuurvergunning voor het project in alle zes aangevraagde scenario’s te weigeren, omdat in alle scenario’s sprake zou zijn van een afname van stikstofdepositie en de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig zou zijn, ook al zijn in het bestreden besluit alleen de gevolgen van scenario 1A beoordeeld. Het college heeft dit desgevraagd ter zitting bevestigd. De rechtbank beoordeelt of dit besluit klopt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3 De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en gedeeltelijk moet worden vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Mocht het college van de emissiefactor van het stalsysteem met Rav-code A1.13 uitgaan?
      
    
    
      4.1
      Volgens eiseres mocht het college bij het beoordelen van de gevolgen van de uitvoering conform scenario’s 2A tot en met 3B niet zonder meer van de Rav-emissiefactoren uitgaan, omdat er twijfel bestaat over de juistheid van die factoren voor emissiearme huisvestingsystemen. Eiseres verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 september 2022.Niet uitgesloten is dat scenario’s 2A tot en met 3B leiden tot meer ammoniakemissie en daarmee tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden dan de uitgangssituatie. Omdat de emissie uit de stal met emissiearm stalsysteem A1.13 niet met de vereiste zekerheid kan worden vastgesteld, is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de melkveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. Dit betekent volgens eiseres dat het project vergunningplichtig is en een passende beoordeling niet achterwege had mogen blijven. 
      
    
    
      4.2
      In het bestreden besluit is alleen scenario 1A beoordeeld omdat dat, uitgaande van de Rav-emissiefactoren, het worst case-scenario zou zijn (met traditionele huisvesting). In scenario’s 2A tot en met 3B (met emissiearme huisvestingsystemen) is echter slechts dan sprake van minder ammoniakemissie dan in scenario 1A, als de emissiearme stalsystemen daadwerkelijk effectief zijn. In het verweerschrift erkent het college dat na de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 niet kan worden uitgegaan van de juistheid van de emissiefactor in de Rav en dat het bestreden besluit als zodanig niet genomen had kunnen worden voor de scenario’s waarin sprake is van een emissiearm stalsysteem. Dat zou betekenen dat in die scenario’s sprake is van een vergunningplicht en dat ten onrechte voor die scenario’s een passende beoordeling achterwege is gebleven. Het college stelt wel dat de vergunning terecht is geweigerd voor de scenario’s 1A en 1B (waarin geen sprake is van een emissiearm huisvestingsysteem).
      
    
    
      4.3
      De derde-partij is van mening dat in de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van deze rechtbank van 8 april 2022 teveel de nadruk wordt gelegd op de conclusies in het CDM-rapport met betrekking tot de effecten van het gebruikte veevoer en dat de stalbeschrijving voldoende zekerheid biedt dat de emissiearme stalvloer presteert zoals aangegeven in de Rav.
      
    
    
      4.4
      De rechtbank is in navolging van de Afdeling van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. De rechtbank leest in rechtsoverweging 11 van de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 een bevestiging voor haar oordeel dat door het enkele naleven van de stalbeschrijving niet voldoende is verzekerd dat de Rav-emissiefactor voor emissiearme stallen kan worden gehaald. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 april 2022 over hetzelfde stalsysteem drie mogelijke manieren genoemd om te bereiken dat het emissiearme stalsysteem wel doet wat de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) belooft:
      1. het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling;
      2. het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats in afwijking van de stalbeschrijving;
      3. het voorschrijven van verdergaande stalmanagement-maatregelen dan beschreven in de stalbeschrijving, zoals bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie.
      Deze maatregelen wijken af van de stalbeschrijving, zodat niet kan worden volstaan met het controleren op het naleven van de stalbeschrijving. Zolang de voersamenstelling niet wordt geborgd in de natuurvergunning kan niet worden uitgesloten dat een voersamenstelling in afwijking van de voersamenstelling die werd gebruikt bij het bepalen van de Rav-factor, leidt tot een hogere stikstofdepositie. De rechtbank beschouwt de drie genoemde manieren als beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dan blijft wel een natuurvergunning noodzakelijk waarin de beschermingsmaatregelen als voorschrift kunnen worden opgenomen. De rechtbank sluit niet uit dat er ook andere beschermingsmaatregelen mogelijk zijn. Of beschermingsmaatregelen nodig zijn, kan verschillen per bedrijf, afhankelijk van de keuzes die het bedrijf maakt. Naarmate meer onzekerheid bestaat, is er een grotere noodzaak voor een grotere buffer door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav-emissiefactor. Het alternatief is meer aanvullende beschermingsmaatregelen treffen om te borgen dat de aanvraag daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of dalende stikstofdepositie.
      
    
    
      4.5
      Dat betekent dat het bestreden besluit wat betreft de positieve weigering van scenario’s 2A, 2B, 3A en 3B is genomen in strijd met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Het college heeft ten onrechte aangenomen dat voor deze vier scenario’s geen vergunningplicht geldt en dat een passende beoordeling achterwege kon blijven. In zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8 van de Wnb. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Heeft het college wel alle effecten van de verminderde beweiding meegenomen?
        
      
    
    
      5.1
      Eiseres is van mening dat het college bij het bepalen van de gevolgen vanwege scenario’s 1A en 1B de effecten van verminderde beweiding in de referentiesituatie ten onrechte niet heeft meegenomen. Eiseres stelt dat het college hierbij ook had moeten betrekken dat het beweiden een reductie van de emissie vanwege bemesten (in de referentiesituatie) tot gevolg heeft. 
      
    
    
      5.2
      In het verweerschrift wijst het college erop dat de derde-partij weidegang in geen van de scenario’s heeft aangevraagd. Ook het bemesten is niet apart aangevraagd. 
      
    
    
      5.3
      De derde-partij heeft ter zitting aangegeven dat het vee hoofdzakelijk op stal wordt gehouden en dat slechts sprake is van een gedeeltelijke weidegang (van de “droge” koeien en kalfjes) op de naastgelegen huiskavel.
      
    
    
      5.4
      De rechtbank stelt vast dat in de referentiesituatie geen rekening is gehouden met het beweiden van vee. Bij de bepaling van de ammoniakemissie vanwege het houden van vee in de natuurvergunning uit 2015 is uitgegaan van de standaard Rav-factor zonder korting voor beweiden. Beweiden is destijds niet aangevraagd en dus ook niet vergund. Aan de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is een AERIUS-berekening gehecht waarbij bij het bepalen van de referentiesituatie ten onrechte is uitgegaan van het beweiden van vee. Deze AERIUS-berekening brengt geen verandering in de referentiesituatie zelf, omdat er geen emissie wordt aangevraagd en vergund maar een project. Ook in het aangevraagde project is in geen van de scenario’s het beweiden van vee aangevraagd. Nu geen sprake is van verminderde beweiding ten opzichte van de referentiesituatie, heeft het college de effecten daarvan terecht niet betrokken bij het bepalen van de gevolgen van het aangevraagde project. Het college heeft daarnaast terecht aangegeven dat bemesten een afzonderlijk project is en dat dit project niet is aangevraagd (dus ook niet vergund) in het bestreden besluit. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1
      Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover hierbij scenario’s 2A tot en met 3B zijn geweigerd omdat geen natuurvergunning nodig zou zijn. De rechtbank laat de weigering van de natuurvergunning voor scenario’s 1A en 1B in stand want voor deze scenario’s is geen nieuwe natuurvergunning nodig omdat significante gevolgen zijn uitgesloten.
      
    
    
      6.2
      Het college krijgt de opdracht om binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor scenario’s 2A tot en met 3B. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag voor scenario’s 2A tot en met 3B zelf te weigeren omdat aan de aanvraag geen passende beoordeling is gehecht. Als de derde-partij toch een van deze vier scenario’s zou willen uitvoeren, dan zou zij in dat geval een geheel nieuwe aanvraag moeten indienen. De opdracht om een nieuw besluit te nemen, biedt de derde-partij de mogelijkheid haar aanvraag van 18 maart 2019 aan te vullen met een passende beoordeling of een voorstel voor beschermingsmaatregelen. 
      
    
    
      6.3
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 8 oktober 2021 voor zover hierbij de natuurvergunning voor de scenario’s 2A tot en met 3B is geweigerd;
      
      
        laat het besluit van 8 oktober 2021 voor het overige in stand;
      
      
        draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een natuurvergunning voor scenario’s 2A tot en met 3B binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,00 aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,00 aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     ECLI:NL:RBZWB:2022:3279.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2557.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:1323.