ECLI:NL:RVS:2022:2754, Raad van State, 21-09-2022, 202105892/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland ter voorbereiding van de reconstructie van een deel van de N211 voor 29 woningen hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld en de eerder vastgestelde hogere waarden voor 7 van die woningen ingetrokken.Om de doorstroming van het verkeer te verbeteren, zal de N211 (Wippolderlaan) worden gereconstrueerd tussen de aansluiting rijksweg A4/Knooppunt Harnaschpolder en de N222.In de bij het besluit behorende 'Nota van Beantwoording zienswijzen ontwerpbesluit' staat dat een uitvoerig participatietraject ten grondslag ligt aan de voorgenomen ontwikkeling. Een eerste ontwerp, dat ook wel de Bestemmingsplanvariant wordt genoemd, ging onder meer uit van de toevoeging van een extra rijbaan en twee bovengrondse ongelijkvloerse kruisingen. Omwonenden hebben evenwel een alternatief plan uitgewerkt en ingediend, dat de Westlandvariant wordt genoemd.

202105892/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Den Hoorn, gemeente Midden-Delfland (hierna samen in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Den Hoorn, gemeente Midden-Delfland (hierna samen in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    3.       [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Den Hoorn, gemeente Midden-Delfland (hierna samen in enkelvoud: [appellant sub 3]),
    4.       [appellant sub 4], wonend te Wateringen, gemeente Westland,
    5.       [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend te Den Hoorn, gemeente Midden-Delfland (hierna samen in enkelvoud [appellant sub 5]),
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college ter voorbereiding van de reconstructie van een deel van de N211 voor 29 woningen hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) vastgesteld en de eerder vastgestelde hogere waarden voor 7 van die woningen ingetrokken.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college, [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 augustus 2022, waar zijn verschenen:
    - [appellant sub 1], bijgestaan door mr. T. de Beet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam,
    - [appellant sub 2], bijgestaan door mr. V.C.T. Verkroost, advocaat te Rotterdam,
    - [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. V.C.T. Verkroost, advocaat te Rotterdam
    - [appellant sub 4] en [appellant sub 5], beiden bijgestaan door mr. M.C. Jonkman, advocaat te Zaandam, en
    - het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag.
    Aan de zijde van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is ook verschenen ing. E. Roelofsen. Aan de zijde van het college is verschenen ing. R.J.M. Pellegrom, ing. G.H. Lutje Schipholt, mr. T. van Ooijen en W.J. Rietbroek.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Om de doorstroming van het verkeer te verbeteren, zal de N211 (Wippolderlaan) worden gereconstrueerd tussen de aansluiting rijksweg A4/Knooppunt Harnaschpolder en de N222.
    In de bij het besluit behorende 'Nota van Beantwoording zienswijzen ontwerpbesluit' (hierna: de Zienswijzennota) staat dat een uitvoerig participatietraject ten grondslag ligt aan de voorgenomen ontwikkeling. Een eerste ontwerp, dat ook wel de Bestemmingsplanvariant wordt genoemd, ging onder meer uit van de toevoeging van een extra rijbaan en twee bovengrondse ongelijkvloerse kruisingen. Omwonenden hebben evenwel een alternatief plan uitgewerkt en ingediend, dat de Westlandvariant wordt genoemd. Deze variant ging ook uit van de toevoeging van een extra rijbaan, maar van twee verdiepte, ongelijkvloerse kruisingen. Beide varianten zijn vervolgens vergeleken. In de planologische procedure is gekozen voor een derde variant, de zogeheten Wippoldervariant. Bij deze variant zullen de kruisingen bovengronds worden uitgevoerd. Deze kruisingen komen ter hoogte van de aansluiting van de N211 met de N222 en de Wateringveldseweg en ter hoogte van de aansluiting van de N211 met de Laan van Wateringse Veld. Voor de reconstructie van de N211 in deze vorm heeft het college van burgemeester en wethouders van Westland bij besluit van 19 juli 2021 een omgevingsvergunning verleend.
    In de procedure die nu aan de orde is, is het uitgangspunt de variant waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, zoals op de zitting aan [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] is uitgelegd. Zij kunnen de bezwaren die zij hebben tegen die variant aanvoeren in de procedure over de omgevingsvergunning, wat zij ook hebben gedaan.
    2.       Het college heeft voor 29 woningen het hogere-waardenbesluit genomen. Aan dit besluit ligt het rapport "Reconstructie N211 Wippolderlaan in de gemeente Westland en Midden-Delfland" van 17 mei 2021 van Antea Group (hierna: het akoestische rapport) ten grondslag.
    3.       [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] wonen ten zuiden van de N211. Zij wonen allen in een woning waarvoor bij het besluit een hogere waarde is vastgesteld. Zij vrezen voor geluidhinder vanwege de reconstructie van de weg.
    Relevante regelgeving
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van de beroepen
    De uitgangspunten van het akoestisch onderzoek
    5.       [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het akoestisch rapport is onderbouwd met verouderde gegevens. Zij voeren in dit verband aan dat het gebruikte verkeersmodel dateert van 2015-2016. De daarin opgenomen prognoses zijn verouderd. Zij wijzen erop dat er geen dan wel onvoldoende rekening is gehouden met de toekomstige uitbreiding van de A4 en de verwachte groei van het aantal woningen in de Haagse regio.
    5.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat verkeersmodellen noodzakelijkerwijs uit de aard van de zaak altijd een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeven. De geldigheid van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid.
    5.2.    Uit het akoestisch rapport, de door het college overgelegde memo van Antea van 8 november 2021 en de op de zitting gegeven toelichting blijkt het volgende. De verkeerscijfers die in het akoestisch rapport zijn gebruikt, zijn afkomstig uit het regionale verkeersmodel voor de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Het model bestaat uit een basisjaar, 2016, en een aantal prognosejaren. In het model is rekening gehouden met verschillende autonome ontwikkelingen, zoals de doortrekking van de A4 en de A16, en met de uitbreiding van het aantal woningen en bedrijven. Voordat het akoestisch onderzoek is uitgevoerd, zijn gegevens die nog niet in het model zijn opgenomen daaraan toegevoegd, zoals, op basis van gegevens van Rijkswaterstaat, de verbreding van de A4.
    5.3.    Het door Antea gebruikte model gaat, zoals [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aanvoeren, weliswaar uit van 2016 als basisjaar, maar in het model wordt daarnaast ook rekening gehouden met verschillende autonome ontwikkelingen. Aangezien verder ook de gegevens van de reconstructie van de A4 bij het onderzoek door Antea zijn betrokken, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het rapport, door gebruikmaking van het model, niet zorgvuldig tot stand is gekomen en het college het daarom niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluidmaatregelen
    6.       [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat er onvoldoende maatregelen worden getroffen om de geluidsbelasting op hun woningen te reduceren. Volgens hen hebben financiële motieven aan het besluit ten grondslag gelegen, waardoor verschillende maatregelen niet in overweging zijn genomen.
    Zij voeren in dit verband aan dat niet is gekeken naar het aanleggen van een verdiepte ligging van de kruising van de N211 met de Laan van Wateringseveld en het plaatsen van een geluidsscherm vanaf de brug over de Zweth tot aan de A4.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voeren in dit verband onder verwijzing naar de in hun opdracht opgestelde notities van de Nederlandse Stichting Geluidshinder (hierna: NSG) van 7 januari 2021, 19 maart 2021, 3 februari 2022 en 27 juli 2022 aan dat het overal aanleggen van een geluidreducerend wegdek en het verhogen van geluidschermen- en wallen kan leiden tot een verbetering in de geluidsituatie.
    6.1.    Ingevolge artikel 110a van de Wgh mag pas een hogere waarde worden vastgesteld, indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard.
    6.2.    In het besluit is uiteengezet welke maatregelen worden getroffen om de geluidsbelasting terug te brengen. Het college heeft zich, onder verwijzing naar het akoestisch rapport, op het standpunt gesteld dat verdergaande maatregelen ter reductie van de geluidsbelasting stuiten op bezwaren van financiële, verkeerskundige en/of landschappelijke aard.
    6.3.    In hoofdstuk 6 van het akoestisch rapport is onderzocht of er maatregelen ter beperking van het geluid mogelijk en noodzakelijk zijn. Daarbij is door het college het zogeheten gehanteerde 'Kader Doelmatigheidscriterium Geluidmaatregelen' als leidraad gehanteerd. Met dit doelmatigheidscriterium wordt een afweging van de kosten en de baten gemaakt. Wanneer de kosten van een maatregel hoger zijn dan de baten, is de maatregel niet financieel doelmatig. Er wordt voor ieder geluidgevoelig object een budget berekend om geluidbeperkende maatregelen te treffen. Dit budget wordt uitgedrukt in zogenoemde reductiepunten. Het aantal reductiepunten wordt bepaald aan de hand van de hoogte van de toekomstige geluidsbelasting in de situatie zonder toepassing van geluidmaatregelen en het wegdektype dicht asfalt beton. Vervolgens worden mogelijke toe te passen geluidbeperkende maatregelvarianten bepaald. Hierbij wordt eerst gekeken naar bronmaatregelen eventueel opgevolgd door of aangevuld met overdrachtsmaatregelen. Deze maatregelpakketten worden vertaald in aantallen zogenoemde maatregelpunten. Zolang het aantal maatregelpunten onder het aantal reductiepunten blijft, is een maatregel in beginsel financieel doelmatig. Het maatregelpakket waarmee de meeste overschrijdingen kunnen worden weggenomen, is in principe het doelmatige maatregelpakket dat toegepast moet worden. Het is mogelijk dat er geen doelmatige bron- en/of schermmaatregelen kunnen worden getroffen, omdat er bezwaren van financiële aard zijn, of dat de geluidsbelasting met de maatregelen niet tot de grenswaarde kan worden gereduceerd. In dat geval wordt er voor de woningen waar nog sprake is van een overschrijding van de grenswaarde, een onderzoek naar de gevelwering uitgevoerd, en worden er indien aan de orde gevelmaatregelen toegepast. Voor de woningen waar nog sprake is van een overschrijding van de grenswaarde dient volgens Antea het college een hogere waarde vast te stellen.
    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] niet hebben aangevoerd dat dit doelmatigheidscriterium redelijkerwijs niet had mogen worden toegepast.
    6.4.    In het akoestisch onderzoek is, zoals gezegd, eerst gekeken naar mogelijk toe te passen bronmaatregelen. Vervolgens is voor de woningen waar na het toepassen van de bronmaatregel nog een overschrijding van de toetswaarde resteert, onderzocht in hoeverre met afschermende maatregelen de geluidsbelasting vanwege de N211 verder gereduceerd kan worden. De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de bronmaatregelen en vervolgens op de overdrachtsmaatregelen.
    6.5.    Bronmaatregelen zijn maatregelen zoals verkeersmaatregelen en wegdekmaatregelen, die worden toegepast op de weg die zal worden aangelegd. Dat is, zoals hiervoor onder 1 is uiteengezet, de weg met bovengrondse kruisingen. De door [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] voorgestelde verdiepte ligging van de kruisingen kan daarom niet als zo'n bronmaatregel worden aangemerkt en is daarom terecht niet bij het akoestisch onderzoek betrokken.
    6.6.    In het akoestisch onderzoek heeft Antea onder meer het aanleggen van stiller asfalt op de N211 als doelmatige bronmaatregel onderzocht.
    Om stillere wegdekken aan te leggen, gelden er volgens het akoestisch rapport randvoorwaarden ten aanzien van snelheid en het vóórkomen van wringend verkeer. Gelet op de rijsnelheden die op het hier relevante deel van de N211 zijn toegestaan, is een dunne deklaag toepasbaar. Vanwege de beperkte snelheid op het oostelijke deel is volgens Antea ZOAB en tweelaags ZOAB niet geschikt, maar het type Dunne deklaag B wel. Daarbij is opgemerkt dat dit type deklaag technisch niet toepasbaar is op locaties met wringend verkeer, zoals bij kruisingen met een verkeersregelinstallatie of scherpe bochten. De delen van de N211 waarvoor dat geldt, zijn in het rapport genoemd. Uit het rapport blijkt dat het aanbrengen van het type Dunne deklaag B op de andere delen van de N211 financieel doelmatig is.
    Het college heeft bij zijn verweerschrift een memo van Antea van 28 maart 2022 overgelegd. Daarin wordt ingegaan op het type wegdekverharding SMA NL8 G+, dat NSG voorstelt voor die delen van de weg waarvoor het type Dunne deklaag B niet geschikt is. Volgens Antea is het type SMA NL8 G+ daar ook niet geschikt. Daarbij is erop gewezen dat dit type wegdek in de praktijk een verkorte levensduur heeft als gevolg van de kwetsbare constructie-eigenschappen. Op de zitting heeft het college nader toegelicht dat dit wegdek sneller slijt, waarmee ook het geluidreducerende effect achteruit gaat. Het inzetten van deze geluidreducerende wegdekverharding op die delen van de N211 stuit daarmee op een overwegend bezwaar van technische aard, zoals bedoeld in artikel 110a, vijfde lid, van de Wgh, aldus Antea.
    De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college, onder verwijzing naar het akoestisch rapport onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet overal een geluidreducerend wegdek kan worden toegepast.
    6.7.    Over de overdrachtsmaatregelen overweegt de Afdeling als volgt.
    In paragraaf 6.4.3 van het akoestisch rapport is ingegaan op de te nemen overdrachtsmaatregelen in cluster 3, waar de woningen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] liggen. Er is onderzocht of met de beschikbare reductiepunten afschermende maatregelen kunnen worden getroffen langs de zuidzijde van de N211 tussen de N22 en de A4. Er staat dat op basis van het doelmatigheidscriterium er onvoldoende reductiepunten beschikbaar zijn om bij het dimensioneren van de afschermende voorzieningen de hoogtes van bestaande maatregelen aan te houden zoals deze in de huidige situatie langs de N211 staan. Er staat verder dat de resterende toenames redelijk gelijkmatig zijn verspreid over het cluster, met uitzondering van het gebied ter hoogte van de brug over de Zweth. Hier zijn namelijk nog drie woningen gelegen waar de toename in de plansituatie met bronmaatregelen meer dan 5 dB bedraagt. Bij het dimensioneren van de maatregelen is voor deze locatie dan ook rekening gehouden met een wat hoger scherm dan elders binnen het cluster. In het rapport is vervolgens weergegeven welke afschermende maatregelen binnen het beschikbare budget kunnen worden getroffen. Eén van de maatregelen is een grondwal met een hoogte van 2 m vanaf de brug over de Zweth tot aan de Rijksweg A4.
    Uit een memo van Antea van 12 mei 2021 blijkt dat ook is onderzocht of een verhoging van de grondwal tot 4 m, zoals [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] voorstellen, doelmatig is. Uit die memo volgt dat er weliswaar enig effect is, maar dat dit effect niet in verhouding staat tot de extra kosten die daarvoor benodigd zijn. In de memo staat verder dat aanvullend door Rijkswaterstaat is onderzocht wat het effect is van het verhogen van de afschermende voorziening langs de toerit van de A4. Ook deze maatregel is ingrijpend, en sorteert relatief gezien weinig effect. Antea concludeert dat aanvullende maatregelen langs zowel de N211, als de A4 op overwegende bezwaren van financiële aard stuiten.
    6.8.    Uit paragraaf 7.1 en 7.2 van het akoestisch onderzoek blijkt verder dat naast de doelmatig geachte overdrachtsmaatregelen op basis van wensen uit de burgerparticipatie meer overdrachtsmaatregelen zijn genomen (zij zijn geoptimaliseerd), onder andere door het ophogen van de geluidwallen langs de afrit en het plaatsen van een aanvullend scherm. Deze maatregelen hebben tot gevolg dat voor minder woningen de toetswaarde wordt overschreden en dat voor de resterende woningen een minder hoge grenswaarde nodig is.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] hebben de uitkomsten van dit onderzoek niet concreet bestreden. Dat zij wensen dat maatregelen worden getroffen die een lagere geluidsbelasting, en daarmee lagere grenswaarden tot gevolg hebben, is op zichzelf begrijpelijk, maar is voor de Afdeling onvoldoende voor het oordeel dat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de door hem bij de beoordeling van de doelmatigheid van afschermende maatregelen gehanteerde uitgangspunten.
    6.9.    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college voldoende onderzoek heeft verricht en voldoende heeft gemotiveerd dat de toepassing van verdergaande maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de reconstructie van de N211 overwegende bezwaren ontmoet van financiële, verkeerskundige aard en/of landschappelijke aard.
    Cumulatie
    7.       Voor de gecumuleerde geluidsbelasting geldt het bepaalde in artikel 110a, zesde lid, van de Wgh. Aangezien in dit geval artikel 110f van de Wgh van toepassing is, diende het college bij de beslissing over de vaststelling van hogere waarden overeenkomstig artikel 110a, zesde lid, te beoordelen of de gecumuleerde geluidsbelastingen na de correctie op grond van artikel 110f, derde lid, niet leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting.
    8.       [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat in het onderzoek naar de gecumuleerde geluidsbelasting ten onrechte geen rekening is gehouden met de reconstructie van de A4. Zij voeren in dit verband aan dat zowel de N211 als de A4 gevolgen zullen hebben voor het geluid op hun woning.
    8.1.    In paragraaf 7.3 van het akoestisch rapport wordt ingegaan op de gecumuleerde geluidsbelasting. Daar staat dat bij het bepalen van de gecumuleerde belasting de Rijksweg A4, zoals deze is beoogd, is meegenomen. Het betoog mist daarom feitelijk grondslag.
    9.       [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen onder verwijzing naar de notities van NSG van 7 januari 2021, 19 maart 2021, 3 februari 2022 en 27 juli 2022 dat het akoestisch onderzoek geen volledig beeld van de situatie geeft. Zij wijzen erop dat het aantal woningen met een gecumuleerde geluidsbelasting van 60 dB of meer hoger is dan de door Antea genoemde drie (lees: zes) woningen, dat niet is beschouwd wat de gecumuleerde geluidsbelasting is op de andere gevels dan de maatgevende gevel waarop geluidsbelasting optreedt en dat niet is beschouwd wat de eventuele gezondheidseffecten zijn van de gecumuleerde geluidsbelastingen. Wat dit laatste betreft, verwijzen zij naar richtlijnen van de GGD en de Wereldgezondheidsorganisatie en naar berichtgeving op de website van het RIVM over de richtlijnen van de Wereldgezondheidsorganisatie.
    9.1.    NSG heeft van alle woningen in het gebied de gecumuleerde geluidsbelasting onderzocht. Volgens NSG bedraagt bij 14 woningen de gecumuleerde geluidsbelasting 60 dB of meer.
    De Wgh verplicht, voor zover van belang, alleen tot het verrichten van onderzoek naar de effecten van samenloop van de verschillende geluidsbronnen ter plaatse van woningen waarvoor een hogere waarde is vastgesteld. Antea heeft de gecumuleerde geluidsbelasting daarom alleen onderzocht bij de woningen waarvoor een hogere waarde is vastgesteld. Bij zes woningen is een gecumuleerde geluidsbelasting van 60 dB of meer berekend. Dat NSG bij meer dan zes woningen een gecumuleerde geluidsbelasting van 60 dB of meer heeft berekend, betekent dus niet dat het akoestisch onderzoek van Antea op dit punt niet juist is.
    9.2.    In het akoestisch rapport is berekend wat de gecumuleerde geluidsbelasting is op het waarneempunt waarop de hogere waarde wordt vastgesteld en wat de hoogste gecumuleerde geluidsbelasting op de woning is. Die hoogste gecumuleerde geluidsbelasting is in het onderzoek als maatgevende belasting aangemerkt. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek in zoverre onzorgvuldig is en het college zich daarom niet op dat onderoek heeft mogen baseren. Dat, naar NSG opmerkt, op meer gevels sprake zou zijn van gecumuleerde geluidsbelasting maakt niet dat het onderzoek in zoverre onjuist is.
    9.3.    De Afdeling stelt vast dat in de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] genoemde richtlijn "Environmental Noise Guidelines for the European Region" uit 2018 van de Wereldgezondheidsorganisatie voor het geluid vanwege het wegverkeer in de dagperiode een maximaal geluidniveau van 53 dB Lden wordt aanbevolen. In de RIVM Rapport 2019-0177 "GGD-richtlijn medische milieukunde: omgevingsgeluid en gezondheid" wordt een maximaal geluidniveau van 50 dB Lden wenselijk geacht.
    Onder verwijzing naar overweging 35.1 van de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3147, overweegt de Afdeling dat de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie algemeen van aard zijn en dat gelet daarop het aanbevolen maximum van 53 dB Lden geen dwingende status heeft. De aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie zijn verder niet aan te merken als een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Dit geldt ook voor de aanbevelingen van de GGD. Er is daarom geen aanleiding om te oordelen dat het college de door de Wereldgezondheidsorganisatie of de GGD aanbevolen maximale geluidsbelasting had moeten hanteren.
    9.4.    Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat het akoestisch onderzoek een onvolledig beeld geeft van de situatie en het college het akoestisch rapport daarom niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen, niet slaagt.
    10.     [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gecumuleerde geluidsbelasting niet zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting. Het college heeft zijn standpunt volgens hen onvoldoende gemotiveerd.
    10.1.  In het akoestisch rapport staat dat de gecumuleerde geluidsbelasting is berekend met de rekenmethode die in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 is vastgelegd. In het rapport is ook het provinciaal toetsingskader voor cumulatie beschreven. Dat toetsingskader dient als handvat om de aanvaardbaarheid van de gecumuleerde geluidsbelasting te kunnen beoordelen. Het gaat uit van een aantal stappen die doorlopen moeten worden. Die stappen zijn mede gebaseerd op de toelichting van het Reken- en meetvoorschrift.
    Er staat dat alleen rekening wordt gehouden met de gecumuleerde geluidsbelasting van een woning wanneer deze 1 tot 6 dB hoger is dan de voor de betrokken weg vast te stellen hogere waarde. Hierbij wordt het verschil bepaald tussen de hogere grenswaarde exclusief aftrek en gecumuleerde geluidsbelasting exclusief aftrek. In dit verband wordt erop gewezen dat er geen sprake is van een relevant gecumuleerd effect als: a) de gecumuleerde geluidsbelasting maximaal 1 dB hoger is dan de vast te stellen hogere waarde, omdat de gecumuleerde geluidsbelasting in dat geval geheel of in overwegende mate wordt bepaald door de weg waarvoor de hogere waarde wordt vastgesteld, en b) de gecumuleerde geluidsbelasting meer dan 6 dB hoger is dan de vast te stellen hogere waarde, omdat de gecumuleerde geluidsbelasting in dat geval geheel of vrijwel geheel wordt bepaald door andere bronnen dan de weg waarvoor de hogere waarde wordt vastgesteld. Dit wordt stap 1 genoemd.
    Bij stap 2 gaat het om de situatie dat er wel sprake is van een gecumuleerd effect, maar waarin het treffen van maatregelen niet zinvol is. Het treffen van maatregelen verlaagt de gecumuleerde geluidsbelasting in dat geval namelijk niet of nauwelijks. Volgens het toetsingskader biedt het geen soelaas om naar maatregelen te kijken wanneer de gecumuleerde geluidsbelasting van een woning meer dan 4 dB hoger ligt dan de vast te stellen hogere waarde exclusief aftrek. De bijdrage van de weg waarvoor een hogere waarde wordt vastgesteld in de gecumuleerde geluidsbelasting is dan laag. In dat geval zal het treffen van aanvullende maatregelen ten opzichte van de reeds geadviseerde maatregelen de gecumuleerde geluidsbelasting nauwelijks verminderen.
    Stap 3 betreft de situatie dat er sprake is van een gecumuleerd effect, maar de gecumuleerde geluidsbelasting overschrijdt een bepaald maximum niet. Dit maximum heeft het college bepaald op 60 dB. Deze waarde vindt het college aanvaardbaar. In het rapport wordt dit als volgt toegelicht. Het uitgangspunt is de maximaal te verlenen hogere waarde die, ingevolge artikel 83, derde lid, onder b, dan wel artikel 100a, eerste en tweede lid van de Wgh voor de betrokken woningen in verband met de aanleg of reconstructie kan worden vastgesteld. Dat is in dit geval 58 dB. Die maximaal te verlenen hogere waarde is inclusief de aftrek van 2 dB als bedoeld in artikel 110g van de Wgh. Deze aftrek wordt in het kader van de beoordeling van de gecumuleerde geluidsbelasting echter niet toegepast.
    10.2.  In het akoestisch rapport is voor de woningen waarvoor een hogere waarde wordt vastgesteld inzichtelijk gemaakt hoe hoog de gecumuleerde geluidsbelasting is. In het besluit is, met inachtneming van deze berekening aan de hand van de stappen in het provinciaal toetsingskader beoordeeld of de gecumuleerde geluidsbelasting aanvaardbaar is.
    Er staat dat bij dertien woningen de gecumuleerde geluidsbelasting maximaal 1 dB hoger of meer dan 6 dB hoger is dan de vast te stellen hogere grenswaarde. Er is hier volgens het college dus geen sprake van een relevant gecumuleerd effect. De gecumuleerde geluidsbelasting wordt geheel of in overwegende mate of geheel niet bepaald door de N211. Ten aanzien van de N211 zijn verdere maatregelen als niet doelmatig aangemerkt, zodat de gecumuleerde geluidsbelasting niet omlaag kan worden gebracht.
    In het besluit staat verder dat voor twee woningen de gecumuleerde geluidsbelasting meer dan 4 dB hoger ligt dan de vast te stellen hogere waarde. Volgens het rapport is de bijdrage van de weg waarvoor een hogere waarde wordt vastgesteld in de gecumuleerde geluidsbelasting dan laag. In dat geval zal het treffen van aanvullende maatregelen ten opzichte van de reeds geadviseerde maatregelen de gecumuleerde geluidsbelasting nauwelijks verminderen.
    Tot slot staat in het besluit dat voor de resterende veertien woningen de gecumuleerde geluidsbelasting tussen 1 en 4 dB hoger is dan de vast te stellen hogere waarde. Dit betekent dat sprake is van een relevant gecumuleerd effect. Volgens het besluit bedraagt bij die woningen de gecumuleerde geluidsbelasting 60 dB of minder. Deze woningen hebben daarom een aanvaardbare gecumuleerde geluidsbelasting.
    10.3.  De gecumuleerde geluidsbelasting op de woning van [appellant sub 1] is maximaal 1 dB hoger dan de vastgestelde hogere waarde, exclusief aftrek. Deze woning valt volgens het college onder stap 1 van het hiervoor weergegeven toetsingskader. Dat betekent dat het college ervan uitgaat dat de gecumuleerde geluidsbelasting geheel of in overwegende mate wordt bepaald door de weg waarvoor de hogere waarde wordt vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in dit geval hiervan niet heeft mogen uitgaan. Het college acht de gecumuleerde geluidsbelasting op de woning van [appellant sub 1] niet onaanvaardbaar, omdat geen sprake is van een relevant gecumuleerd effect. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de gecumuleerde geluidsbelasting ter plaatse van de woning van [appellant sub 1] niet zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting.
    10.4.  De gecumuleerde geluidsbelasting op de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] is 2 dB hoger dan de vast te stellen hogere waarde exclusief aftrek, maar ten hoogste 60 dB. De gecumuleerde geluidsbelasting op de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 5] is 4 dB hoger dan de vast te stellen hogere waarde exclusief aftrek, maar ook ten hoogste 60 dB. Zij vallen onder stap 3 van het toetsingskader van het college. Uit het akoestisch rapport en de op de zitting gegeven toelichting blijkt dat het college een gecumuleerde geluidsbelasting van maximaal 60 dB aanvaardbaar vindt. Daarbij heeft het college van belang geacht dat deze waarde niet hoger is dan de wettelijk ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van 60 dB inclusief de aftrek van 2 dB ingevolge artikel 83, derde lid, onder b, en artikel 100a, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wgh. Het college heeft hierbij ook betrokken dat de woningen in een drukke omgeving liggen, waarin in de huidige situatie al sprake is van veel (vracht)verkeer op de wegen nabij de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gecumuleerde geluidsbelasting op de woningen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] niet onaanvaardbaar is, als bedoeld in artikel 110a, zesde lid, van de Wgh.
    10.5.  Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gecumuleerde geluidsbelasting niet zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting niet slaagt.
    11.     [appellant sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat het college handelt in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    11.1.  Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten (hierna: het EHRM) van de mens kent het EVRM geen uitdrukkelijk recht toe op een schone en stille omgeving. Toch kan artikel 8 in het geding zijn indien de overlast zo is dat die de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven. De Afdeling verwijst naar het arrest van het EHRM van 13 juli 2017, Jugheli tegen Georgië, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de beroepsgronden van [appellant sub 4] en [appellant sub 5] is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk geworden dat zich hinder voordoet die hun in ernstige mate in hun gezondheid treft of hun belet in hun woongenot en privé- of gezinsleven.
    Conclusie
    12.     De beroepen zijn ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2022
    473
     
    BIJLAGE
     
    Wet geluidhinder
    Artikel 82
    1. Behoudens het in de artikelen 83, 100 en 100a bepaalde is de voor woningen binnen een zone ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel, vanwege de weg, 48 dB.
    2. […].
    Artikel 83
    1. Voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting als bedoeld in artikel 82, eerste lid, kan een hogere dan de in dat artikel genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde, buiten de in de volgende leden bedoelde gevallen, voor woningen in buitenstedelijk gebied 53 dB en voor woningen in stedelijk gebied 58 dB niet te boven mag gaan.
    2. […]
    3. Bij toepassing van het eerste lid met betrekking tot woningen die reeds aanwezig of in aanbouw zijn, kan voor de toekomstige geluidsbelasting vanwege een weg die nog niet geprojecteerd is:
    a. […[;
    b. voor zover het woningen in buitenstedelijk gebied betreft, een hogere dan de in dat lid genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde 58 dB niet te boven mag gaan.
    Artikel 100
    1. Behoudens het tweede en derde lid is de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege een te reconstrueren weg, van de gevel van woningen binnen de zone 48 dB.
    2. Ingeval eerder bij of krachtens deze wet, de Experimentenwet Stad en Milieu, de Interimwet stad-en-milieubenadering, of de Spoedwet wegverbreding een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege de te reconstrueren weg, van de gevel van woningen binnen de zone is vastgesteld dan 48 dB, en de heersende waarde hoger is dan 48 dB, geldt de laagste van de volgende twee waarden als de ten hoogste toelaatbare:
    a. de heersende waarde;
    b. de eerder vastgestelde waarde.
    3. Ingeval de weg op 1 januari 2007 aanwezig, in aanleg of geprojecteerd was en niet eerder een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege de te reconstrueren weg is vastgesteld dan 48 dB, en de heersende waarde hoger is dan 48 dB, geldt als de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege de te reconstrueren weg, van de gevel van woningen binnen de zone die op 1 januari 2007 aanwezig, in aanbouw of geprojecteerd waren de heersende waarde.
    Artikel 100a
    1. Voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel van woningen kan een hogere waarde dan de ingevolge artikel 100 geldende worden vastgesteld, met dien verstande dat:
    a. de verhoging 5 dB niet te boven mag gaan, behoudens in gevallen waarin:       
    1°. ten gevolge van de reconstructie de geluidsbelasting van de gevel van ten minste een gelijk aantal woningen elders met een ten minste gelijke waarde zal verminderen, en
    2°. de wegbeheerder heeft verklaard dat hij financiële middelen ter beschikking stelt uiterlijk voor afloop van de reconstructie ten behoeve van de toepassing van artikel 90 of artikel 111b, tweede of derde lid, met betrekking tot woningen die door de reconstructie een hogere geluidsbelasting ondervinden, en
    b. ingeval voor de betrokken woning eerder toepassing is gegeven aan artikel 83 of artikel 84, tweede lid, zoals dat luidde voor 1 september 1991 of, indien geen toepassing is gegeven aan het betrokken artikel en de heersende waarde 53 dB niet te boven gaat, de waarde niet hoger mag worden gesteld dan:
    1°. 58 dB bij een reconstructie van een weg in buitenstedelijk gebied en
    2°. 63 dB bij een reconstructie van een weg in stedelijk gebied.
    2. De krachtens het eerste lid, onder a, te stellen hogere waarde mag niet hoger worden gesteld dan 68 dB.
    3. In afwijking van het tweede lid mag de waarde ingeval eerder bij of krachtens deze wet, de Experimentenwet Stad en Milieu of de Interimwet stad- en milieubenadering een hogere waarde dan 68 dB is vastgesteld, niet hoger worden gesteld dan de eerder vastgestelde waarde.
    Artikel 110a
    1. Burgemeester en wethouders zijn binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting.
    […].
    5. Het eerste en tweede lid vinden slechts toepassing indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein, de weg of spoorweg, van de gevel van de betrokken woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen onderscheidenlijk aan de grens van de betrokken geluidsgevoelige terreinen tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de in dit lid bedoelde bevoegdheid enkel in bij die maatregel aan te geven gevallen kan worden toegepast.
    6. Indien artikel 110f van toepassing is geven burgemeester en wethouders slechts toepassing aan het derde en vierde lid voorzover de gecumuleerde geluidsbelastingen na de correctie op grond van artikel 110f, derde lid, niet leiden tot een naar hun oordeel onaanvaardbare geluidsbelasting.
    7. Wanneer het besluit, bedoeld in het eerste lid, benodigd is in verband met de aanleg of wijziging van een hoofdspoorweg of de aanleg of reconstructie van een weg in beheer bij het Rijk of een provincie of de vaststelling of wijziging van een zone rond een industrieterrein dat als industrieterrein van regionaal belang is aangewezen bij provinciale verordening krachtens de Wet milieubeheer of de Wet ruimtelijke ordening, zijn gedeputeerde staten van de provincie waarbinnen de weg of spoorweg dan wel het industrieterrein van regionaal belang is gelegen bevoegd tot vaststelling van de hogere waarde. Het tweede tot en met zesde lid is van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in het tweede en zesde lid in plaats van «burgemeester en wethouders» moet worden gelezen «gedeputeerde staten» en in het tweede lid in plaats van «gemeente» telkens moet worden gelezen: provincie.
    Artikel 110f
    1. Indien een van de volgende onderdelen van deze wet of van het krachtens deze onderdelen bepaalde:
    a. Afdeling 1 en afdeling 2 van hoofdstuk V,
    b. Afdeling 2, 3 en 4 van hoofdstuk VI,
    c. hoofdstuk VII, en
    d. hoofdstuk VIII,
    van toepassing is op woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen gelegen in twee of meer aanwezige of toekomstige geluidszones als bedoeld in de artikelen 40, 52, 74 en 108, of als vastgesteld krachtens artikel 107, dan wel in één of meer hiervoor genoemde geluidszones alsmede in een met het oog op de geluidsbelasting vastgesteld beperkingengebied als bedoeld in hoofdstuk 8, titel 8A.6 of artikel 10.17 van de Wet luchtvaart, dient degene, die bij of krachtens deze wet verplicht is tot het verrichten van een akoestisch onderzoek, ter plaatse van die woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen, overeenkomstig de door Onze Minister gestelde regels, tevens onderzoek te doen naar de effecten van de samenloop van de verschillende geluidsbronnen. Aangegeven dient te worden op welke wijze met de samenloop rekening is gehouden bij de te treffen maatregelen.
    [..]
    3. Het eerste en tweede lid zijn uitsluitend van toepassing indien voor een woning, ander geluidgevoelig gebouw of geluidgevoelig terrein:
    a. een hogere waarde zal worden vastgesteld, en
    b. voor dezelfde woning, ander geluidsgevoelig gebouw of geluidsgevoelig terrein, de geluidsbelasting, vanwege tenminste een andere geluidsbron als bedoeld in het eerste lid, in de toekomstige situatie de voorkeurswaarde overschrijdt.
    [..]
    5. Ten behoeve van de uitvoering van het eerste lid kan Onze Minister bepalen, dat bij de berekening en meting van de onderscheidene geluidsbelastingen van de gevels van de woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen en de grens van geluidsgevoelige terreinen op de resultaten een door hem aan te geven correctie kan worden toegepast.