ECLI:NL:RBMNE:2022:2284, Rechtbank Midden-Nederland, 08-06-2022, UTR 21/3917
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning ter legalisering van een bestaand dakterras is terecht geweigerd. Er is sprake van strijd met het bestemmingsplan. Beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/3917 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. W.F.M. Versteegh),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), 
      verweerder
      (gemachtigde: J. Aznag).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser woont aan de [adres 1] in [plaats] (het perceel). Op 4 juni 2020 heeft een inspecteur van de afdeling Toezicht & Handhaving van de gemeente Utrecht geconstateerd dat op het perceel een dakterras aan de voorzijde van de woning is gebouwd zonder een omgevingsvergunning. Op 19 juli 2020 heeft eiser bij het college ter legalisering van het dakterras een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een dakterras aan de voorzijde van de woning en het wijzigen van de gevel. 
    
    
    
      Met het besluit van 10 december 2020 (het primaire besluit) heeft het college deze omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het college is het dakterras op twee punten in strijd met het bestemmingsplan:i) met het dakterras wordt de afdekking gewijzigd;ii) op het perceel is al een bijzondere bouwlaag gerealiseerd. Het college is niet bereid om in het geval van eiser van het bestemmingsplan af te wijken. Het college heeft zich hierbij gebaseerd op een negatief advies van de stedenbouwkundige afdeling over het gerealiseerde dakterras. 
    
    
    
      Eiser is het hier niet mee eens en heeft bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. In het besluit van 9 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft het college dat bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2022 op zitting behandeld. Eiser is samen met zijn partner [A] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    Vooraf
    
    
      1.	In beroep heeft eiser gesteld dat het college het bestreden besluit pas na een ruime overschrijding van de wettelijk voorgeschreven beslistermijn heeft genomen. Op de zitting heeft eiser laten weten dat dit niet als een beroepsgrond is bedoeld. De rechtbank zal deze grond dan ook niet verder bespreken. 
    
    
  
  
    Het geschil en het juridisch kader
    
    2. Deze zaak gaat in de kern over de vraag of het dakterras van eiser mag blijven. Bij de beoordeling van de zaak spelen de volgende vragen naar aanleiding van de beroepsgronden:i) Mocht eiser er op vertrouwen dat er geen omgevingsvergunning nodig was?ii) Is er geen omgevingsvergunning nodig, omdat het dakterras niet in strijd is met het bestemmingsplan? iii) Als er wel een omgevingsvergunning is vereist: Heeft het college de omgevings-vergunning in redelijkheid kunnen weigeren? 
    iv) Kan eiser met succes een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel? 
    
    3. De rechtbank zal deze vragen achtereenvolgens bespreken. Bij de beoordeling is het uitgangspunt dat het op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van het Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen (onder a) of gronden te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan (onder c). Voor de vraag of een bouwwerk zonder omgevingsvergunning mag worden opgericht moet dus worden onderzocht of een vergunning voor het bouwen (onder a) nodig is dan wel of die bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan en daarom een vergunning nodig is (onder c). 
    
  
  
    Mocht eiser er op vertrouwen dat er geen omgevingsvergunning nodig was?
    
    4. Eiser stelt dat hij met succes een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel en dat op basis daarvan geoordeeld moet worden dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor het dakterras. Voordat hij het dakterras heeft gerealiseerd, heeft hij eerst een vergunningcheck op de website [website] ingevuld met de uitkomst dat voor het plaatsen van een dakterras geen vergunning nodig was. Eiser verwijst hiervoor naar een uitdraai van de uitgevoerde vergunningcheck. Daarnaast heeft eiser bij de gemeente Utrecht geïnformeerd of zijn plan in overeenstemming was met het bestemmingsplan. De reactie van de afdeling Vergunning, Toezicht en Handhaving op 22 april 2020 was volgens eiser dat een dakterras is toegestaan, mits de afstand van het dakterras tot de achtergevel minimaal 0,7 meter bedraagt. Hij verwijst hiervoor naar het e-mailbericht van de vergunningverlener van 22 april 2020. Eiser vindt dat hij er op mocht vertrouwen daarmee volledig te zijn geïnformeerd.
    
    5. De rechtbank stelt voorop dat voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel er drie stappen doorlopen moeten worden. De eerste stap is of een uitlating of gedraging gekwalificeerd kan worden als een toezegging. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake is van een uitlating en/of gedraging van een ambtenaar die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. De tweede stap is of deze toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als de eerste twee stappen bevestigend worden beantwoord dan betekent dit dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bij de derde stap moet vervolgens onderzocht worden of er zwaarwegende belangen zijn die zich verzetten tegen honorering van het opgewekte vertrouwen.
    
    6. Het college is van mening dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De rechtbank is het hier mee eens. Wat betreft de vergunningcheck wijst het college terecht op de disclaimer die daarin is voorzien. Die disclaimer staat ook op de uitdraai waarnaar eiser verwijst. Uit die disclaimer blijkt dat er een algemene indicatie wordt verkregen of een vergunning nodig is en dat aan de uitkomst op de gegeven antwoorden geen absolute zekerheid kan worden geboden. Hiermee wordt uitdrukkelijk een voorbehoud gemaakt. Daarnaast is de website niet een website van het college, maar een gecombineerd initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Interprovinciaal Overleg, Unie van waterschappen en de Vereniging van Nederlandse gemeenten. Er is dus geen sprake van een aan het college toe te rekenen toezegging gedaan door een daartoe bevoegd persoon. 
    
    7. Wat betreft het e-mailbericht van 22 april 2020 heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de vergunningverlener in deze mail geen enkele toezegging heeft gedaan. De vergunningverlener heeft in de mail gereageerd op de vraag van eiser wat er volgens het bestemmingsplan mogelijk is voor de aanleg van een dakterras op zijn adres. Daarbij heeft de vergunningverlener meegedeeld welk bestemmingsplan in het geval van eiser geldt en is artikel 22.2.3, aanhef en onder i uit dit bestemmingsplan geciteerd. Dit is naar het oordeel van de rechtbank geen toezegging, waaruit eiser redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat geen vergunning nodig was voor het gerealiseerde dakterras. Er is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake van gewekt vertrouwen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. 
    
    
      
        Is er geen omgevingsvergunning nodig, omdat het dakterras niet in strijd is met het bestemmingsplan?
      
    
    
    8. De volgende vraag is of er geen omgevingsvergunning nodig is, omdat de bouw van het dakterras niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college vindt dat het dakterras wel in strijd is met het bestemmingsplan en eiser vindt van niet. 
    
    9. Het perceel ligt binnen het geldende bestemmingsplan “Watervogelbuurt, Hoograven, Tolsteeg” en heeft de enkelbestemming ‘Wonen’. Daarnaast is aan het perceel een bouwvlak toegekend met de maatvoeringsaanduiding ‘maximum aantal bouwlagen: 3’ en de bouwaanduiding ‘specifieke bouwaanduiding dakopbouw 10’.
    
    10. In artikel 22.2.1, onder e, van de planregels is voor hoofdgebouwen bepaald:“de bestaande kapvorm of afdekking, zoals deze bestaan op het moment van in werking treden van het plan, moet gehandhaafd worden.”
    
    
      In artikel 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels is over bijzondere bouwlagen bepaald dat in afwijking van lid 22.2.1 onder e:“ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - dakopbouw 10' is een bijzondere bouwlaag of een dakterras toegestaan waarbij geldt dat de afstand van de bijzondere bouwlaag of het dakterras tot de achtergevel minimaal 0,7 meter dient te bedragen.”
    
    
    11. Eiser voert allereerst aan dat het dakterras niet in strijd is met artikel 22.2.1, onder e, van de planregels. In het bestemmingsplan is niet omschreven wat onder ‘afdekking’ moet worden verstaan, zodat onduidelijk is hoe artikel 22.2.1, onder e, van de planregels moet worden geïnterpreteerd. Volgens eiser wordt met het dakterras niets gewijzigd aan de bestaande kapvorm of afdekking. 
    
    12 . Het college stelt dat de afdekking door het dakterras wel wordt gewijzigd. Daarbij is toegelicht dat met een afdekking wordt gedoeld op de laag die op een dak wordt aangebracht om het te beschermen tegen onder andere wind en regen. De rechtbank volgt het college in dit standpunt. De rechtbank is van oordeel dat met het bouwen van een dakterras de bestaande afdekking van de woning wordt veranderd. Het dakterras is dan ook in strijd met artikel 22.2.1, onder e, van de planregels. 
    
    13 . Verder stelt eiser dat het college artikel 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels ten onrechte zo interpreteert dat een dakterras niet is toegestaan als er al een bijzondere bouwlaag is gerealiseerd. Als het de bedoeling was geweest om bij de vaststelling van het bestemmingsplan, ofwel een dakopbouw, ofwel een dakterras toe te staan, maar niet allebei, dan zou daarover volgens eiser ongetwijfeld een bijzondere bouwregel zijn opgenomen. En anders zou de interpretatie van het college volgens eiser ook moeten gelden voor de vele in het bestemmingsplangebied voorkomende kleinere dakterrassen. Eiser stelt dat het dakterras voldoet aan de in artikel 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels enige gestelde eis dat de afstand van een dakterras tot de achtergevel minimaal 0,7 meter moet bedragen. In dit verband wijst eiser ook nog op het algemene uitgangspunt in paragraaf 4.2.1 van de toelichting op het bestemmingsplan. Volgens eiser heeft zijn woning geen kap en is er ook geen sprake van ‘stapelen’, zodat ook in dit licht bezien geen sprake is van een ongewenst dakterras. 
    
    14 . Eiser krijgt ook op dit punt geen gelijk. Naar het oordeel van de rechtbank biedt artikel 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels voor de ‘specifieke bouwaanduiding - dakopbouw 10’ twee mogelijkheden: een bijzondere bouwlaag of een dakterras. Uit het woord ‘of’ volgt dat het hier gaat om twee verschillende mogelijkheden die elkaar uitsluiten. Tussen partijen is niet in geschil dat op het perceel al een bijzondere bouwlaag aanwezig is. Dit betekent dat een dakterras op basis van artikel 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels niet meer is toegestaan. Eisers verwijzing naar de toelichting op het bestemmingsplan maakt dit oordeel niet anders. Volgens vaste rechtspraak komt aan de toelichting op het bestemmingsplan bij de uitleg van de planregels geen betekenis toe in het geval de tekst van de planregels op zichzelf duidelijk is. In dit geval is de tekst in artikel 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels duidelijk. In dit artikel ziet de rechtbank geen aanwijzingen dat beide mogelijkheden naast elkaar kunnen bestaan. 
    
    15. Eiser wijst ook nog op artikel 22.2.1, aanhef en onder d, van de planregels waarin is opgenomen dat dakterrassen minimaal 2 meter uit de naar het openbaar gebied gerichte gevel worden gebouwd. Het college heeft dit echter niet ten grondslag gelegd aan de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. De gronden die hierop zien zal de rechtbank dus niet bespreken.
    
    16. Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot het oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat het gerealiseerde dakterras in strijd is met de artikelen 22.2.1, onder e, en 22.2.3, aanhef en onder i, van de planregels. Eiser heeft dus een omgevingsvergunning nodig om af te wijken van het bestemmingsplan. 
    
  
  
    Heeft het college de omgevingsvergunning in redelijkheid mogen weigeren?
    
    17. De rechtbank stelt voorop dat het college voor een dakterras kan afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2. 12 , eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, vierde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Bij een beslissing om al dan niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan heeft het college beleidsvrijheid. De rechter kan de keuzes die het college heeft gemaakt daarom slechts terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in dit geval in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    
    18. Eén van de vereisten voor afwijken is dat het dakterras niet is strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarom aan de gemeentelijke afdeling stedenbouw om advies gevraagd. De afdeling stedenbouw heeft negatief geadviseerd, omdat het dakterras aan de dakrand van de voorgevel grenst en daardoor goed zichtbaar is vanaf het openbaar gebied. Volgens de afdeling stedenbouw is tijdens de bouw een optie geboden om een dakterras van circa twee meter diep te realiseren, gemeten vanuit de voorzijde van de dakopbouw. Dat betekent volgens de afdeling stedenbouw dat een dakterras circa 2,5 meter uit de voorgevellijn van het gebouw blijft/de aan het dakterras grenzende dakrand. In de buurt zijn volgens de afdeling stedenbouw bij vergelijkbare woningtypen dakterrassen van twee meter diep aanwezig, zodat wordt geadviseerd om aan te sluiten bij die diepte. 
    
    19. Eiser is het niet eens met de inhoudelijke beoordeling van de afdeling stedenbouw. Volgens eiser is het onjuist dat het dakterras vrijwel aan de dakrand van de voorgevel grenst. De afstand tot de dakrand is namelijk circa 0,85 meter. Verder had volgens eiser in de beoordeling ook moeten worden betrokken dat een groter aantal soortgelijke woningtypen in de buurt een aanzienlijk dieper dakterras heeft, dat net als het dakterras van eiser, goed zichtbaar is vanaf de openbare weg. Daarbij heeft de in het stedenbouwkundige advies geïntroduceerde norm dat een dakterras circa 2,5 meter uit de voorgevellijn moet blijven, geen basis in het bestemmingsplan. 
    
    20. In wat eiser aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college het negatieve stedenbouwkundig advies niet aan de weigering ten grondslag heeft mogen leggen. Op basis van dit advies acht het college onwenselijk dat het dakterras van eiser, dat zich dicht bij de dakrand bevindt, goed zichtbaar is vanaf de openbare weg. Daarbij heeft het college toegelicht dat de stedenbouwkundige toets zich niet alleen richt op het bouwplan, maar ook op de woon- en leefomgeving. De norm van twee meter diep is volgens het college bedoeld als mogelijkheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Uitsluitend voor een dakterras met een maximale diepte van twee meter gerekend vanuit de voorzijde van de dakopbouw wil het college meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan. Anders zijn er volgens het college verstrekkende en ongewenste gevolgen voor eventuele toekomstige aanvragen voor dakterrassen die dieper dan twee meter zijn en dicht tegen de rand zijn gesitueerd. Gezien de beslissingsruimte die het college hierin heeft, is de rechtbank van oordeel dat het college op basis van het negatieve advies in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het dakterras zoals door eiser aangevraagd, ter plaatse niet toe te staan. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Kan eiser met succes een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel?
    
    21. Eiser beroept zich verder op het gelijkheidsbeginsel. Eiser wijst daarbij op woningen aan de [adres 2] die volgens hem identiek zijn en waar de dakterrassen, net als het dakterras van eiser, vanaf de openbare weg goed zichtbaar zijn. Volgens eiser legt het college niet uit waarom de dakterrassen bij deze adressen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en die van eiser wel. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat het gaat om de adressen [adres 2] [nummers] en [nummer] die hij in de op de hoorzitting ingebrachte memo heeft genoemd. Eiser vindt dat het college in het bestreden besluit niet op al deze adressen heeft gereageerd. 
    
    22. De rechtbank stelt vast dat voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet worden aangetoond dat er sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen. De rechtbank is van oordeel dat daar geen sprake van is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van met het dakterras van eiser vergelijkbare gevallen. Voor zover het de adressen [adres 2] [nummers] en [nummer] betreft, heeft het college voldoende toegelicht dat de vergunde dakterrassen niet in strijd waren met het bestemmingsplan en om die reden de afwijkingsprocedure niet is gevolgd. Bij nummer [nummer] was wel sprake van strijd met het bestemmingsplan, maar heeft het college besloten om op grond van de zogenoemde kruimengevallenregeling (in dit geval artikel 4, vierde lid, van het Bor) een dakterras van circa twee meter toe te staan en te vergunnen. Wat betreft de andere adressen die eiser in de memo heeft genoemd, stelt de rechtbank vast dat eiser deze adressen pas op zitting heeft genoemd en het college heeft aangegeven dat hij daar niet pas op zitting op kan reageren. Had eiser dat eerder in beroep gedaan, dan had het college daar nog inhoudelijk op kunnen reageren. Die adressen laat de rechtbank dan ook buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde. Het is de rechtbank dus niet gebleken dat het college in een gelijk geval anders heeft gehandeld. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      23.	De rechtbank komt tot de conclusie dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid. Daarom heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning terecht wegens strijd met het bestemmingsplan geweigerd. Wat eiser heeft aangevoerd kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Dit betekent dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk in deze beroepszaak. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:936.