ECLI:NL:RVS:2022:3881, Raad van State, 21-12-2022, 202105400/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad van de gemeente Katwijkhet bestemmingsplan "Partiële herziening Kustwerk Katwijk" vastgesteld. Uit de toelichting van het plan blijkt dat de raad hiermee beoogt om een verdere ruimtelijke kwaliteitsimpuls van het Katwijkse strand te realiseren en verrommeling van het strand tegen te gaan. Het plangebied omvat het gehele Katwijkse strand en de tussen het strand en de Boulevard gelegen duinzone. Het beroep van de Vereniging van Strandexploitanten V.V.S. richt zich tegen de bestemming "Recreatie - Strand", meer in het bijzonder de bouwregels bij die bestemming. Het beroep van Strandchalet Katwijk B.V. richt zich tegen de in artikel 4.2.7 aanhef en onder g, van de planregels neergelegde regeling over vlonders en overkappingen bij de strandhuisjes.

202105400/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Vereniging van Strandexploitanten V.V.S., gevestigd te Katwijk,
    2.       Strandchalet Katwijk B.V., gevestigd te Katwijk,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Katwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Kustwerk Katwijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Strandchalet Katwijk B.V. heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2022, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.A.G. Balkenende, advocaat in Katwijk, Strandchalet Katwijk B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door D.R. Schipper, en de raad, vertegenwoordigd door mr. F.P. van Galen, advocaat in Leiden, en mr. C. Walther, advocaat in Katwijk, vergezeld van drs. F.B.H. Dercksen, zijn verschenen.
    Buiten bezwaren van partijen hebben Strandchalet Katwijk B.V. en de raad op de zitting nadere stukken overgelegd.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Uit de toelichting van het plan blijkt dat de raad hiermee beoogt om een verdere ruimtelijke kwaliteitsimpuls van het Katwijkse strand te realiseren en verrommeling van het strand tegen te gaan. Het plangebied omvat het gehele Katwijkse strand en de tussen het strand en de Boulevard gelegen duinzone.
    2.       Tegen het besluit tot vaststelling van het plan zijn twee beroepen ingesteld.
    Het beroep van de vereniging richt zich tegen de bestemming "Recreatie - Strand", meer in het bijzonder de bouwregels bij die bestemming.
    Het beroep van Strandchalet Katwijk B.V. richt zich tegen de in artikel 4.2.7 aanhef en onder g, van de planregels neergelegde regeling over vlonders en overkappingen bij de strandhuisjes.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De minimale oppervlakte, minimale breedte en plaatsing van de strandpaviljoens
    4.       De vereniging betoogt dat de raad ten onrechte in artikel 4.2.2, aanhef en onder c en h, een minimale oppervlakte van strandpaviljoens van 275 m² en een minimale breedte van 18,5 m heeft opgenomen. Volgens de vereniging worden de strandpaviljoenhouders hierdoor onevenredig benadeeld en is sprake van willekeur. De raad heeft volgens haar onvoldoende onderbouwd waarom het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is om een minimale oppervlakte en een minimale breedte van de strandpaviljoens in de planregels vast te leggen. De stelling van de raad dat de strandvakken voornamelijk zullen worden ingevuld met lucratieve strandhuisjes, is gebaseerd op aannames. Volgens de vereniging heeft geen enkele paviljoenhouder aangegeven zulke plannen te hebben. Daarnaast voert de vereniging aan dat de raad ten onrechte in artikel 4.2.2, aanhef en onder d, van de planregels heeft bepaald dat de langste zijde van een strandpaviljoen nagenoeg parallel aan de duinvoet moet worden gesitueerd. Door een minimale oppervlakte, breedte en de situering van strandpaviljoens vast te leggen in het plan, worden de paviljoenhouders ten onrechte beperkt in de vrijheid om zelf te bepalen hoe zij hun paviljoen exploiteren. Dit is vooral belangrijk vanwege huidige ontwikkelingen zoals personeelstekorten, klimaatverandering, veranderingen in het gedrag van consumenten en prijsstijgingen.
    4.1.    Ingevolge artikel 4.1 van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Recreatie - Strand", onder meer bestemd voor strand en duinen, recreatief medegebruik en enkele specifieke functies ter plaatse van aanduidingen, zoals strandhoreca en verblijfsrecreatie.
    Ingevolge artikel 4.2.2, aanhef en onder c, van de planregels geldt dat de oppervlakte van een strandpaviljoen op de gronden met de bestemming "Recreatie - Strand", minimaal 275 m² bedraagt, inclusief eventuele aan- en bijgebouwen.
    Ingevolge artikel 4.2.2, aanhef en onder d, dient de langste zijde van een strandpaviljoen, inclusief eventuele aan- en bijgebouwen, (nagenoeg) parallel aan de duinvoet te worden gesitueerd.
    Ingevolge artikel 4.2.2, aanhef en onder h, bedraagt de breedte van een strandpaviljoen, inclusief eventuele aan- en bijgebouwen, minimaal 18,5 m en maximaal 60 m.
    4.2.    Zoals onder 3 van deze uitspraak is overwogen, heeft de raad bij de vaststelling van het plan beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De raad heeft toegelicht waarom hij het noodzakelijk vindt om een minimale oppervlakte, breedte en de situering van de strandpaviljoens in het plan vast te leggen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het opnemen van een minimale oppervlakte en breedte van de paviljoens is ingegeven door ruimtelijk relevante motieven en niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. Dat doel is enerzijds het waarborgen dat de strandpaviljoens ruimtelijk gezien de belangrijkste functie in de strandvakken blijven. De raad wil voorkomen dat de exploitanten ervoor kiezen om de strandvakken voornamelijk in te vullen met strandhuisjes. Anderzijds vindt de raad het vanuit stedenbouwkundig oogpunt onwenselijk dat de paviljoens met de lange zijde haaks op de duinvoet worden gesitueerd of dat er paviljoens in een vierkante vorm worden gebouwd. De planregeling is volgens de raad gebaseerd op de bestaande situatie en geldt op gelijke wijze voor alle strandpaviljoenhouders, waardoor er van willekeur geen sprake is. Alle bestaande strandpaviljoens voldoen aan de in het plan opgenomen minimale oppervlakte en breedte, aldus de raad. De vereniging heeft dit niet betwist. Over de situering van de strandpaviljoens stelt de raad dat de regel dat de lange zijde van de paviljoens parallel aan de duinvoet dient te liggen, ook al was opgenomen in artikel 6.2.2 van de regels van het vorige bestemmingsplan "Kustwerk", dat is vastgesteld op 4 april 2013. De raad heeft hierover op de zitting nog toegelicht dat hij het van belang acht dat vanuit de duinzone over de paviljoens op het strand kan worden gekeken en dat hij wil voorkomen dat door een verschil in positionering van de paviljoens een rommelig beeld ontstaat. In wat de vereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, geen aanleiding om de afweging van de raad onredelijk te achten. De vereniging heeft weliswaar betoogd dat het vastleggen van een minimale oppervlakte, breedte en de situering van de paviljoens tot gevolg heeft dat haar leden hun strandpaviljoens niet kunnen exploiteren op een wijze die zij zelf wensen, en dat de paviljoenhouders geen plannen hebben om de strandvakken voornamelijk in te vullen met strandhuisjes, maar daarin ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad aan de belangen van de strandpaviljoenhouders in zoverre een groter gewicht moest toekennen dan aan de doelen die met het plan zijn gediend.
    Het betoog slaagt niet.
    Het plaatsen van extra units bij de strandpaviljoens
    5.       De vereniging betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om extra units te plaatsen bij de strandpaviljoens, zoals een toiletruimte of extra opslagruimte. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad de belangen van de strandpaviljoenhouders bij het plaatsen van extra units, anders dan ten koste van de commerciële ruimte, onvoldoende meegewogen. Op de zitting heeft de vereniging aangevoerd dat er een publieke behoefte bestaat aan toiletten op het strand en dat de openbare toiletten op de boulevard niet in die behoefte kunnen voorzien.
    5.1.    Ingevolge artikel 4.2.2, aanhef en onder c, van de planregels geldt dat de oppervlakte van een strandpaviljoen op de gronden met de bestemming "Recreatie - Strand", maximaal 600 m² bedraagt, inclusief eventuele aan- en bijgebouwen.
    5.2.    De raad acht het plaatsen van losse bebouwing op het strand, anders dan strandcabines en de strandhuisjes, vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk. De planregels bieden de mogelijkheid om binnen de grenzen van het maximaal te bebouwen oppervlak van 600 m², aan- en bijgebouwen te bouwen aan de achtergevels van de paviljoens, die kunnen worden gebruikt voor de gewenste opslag- of toiletruimtes.
    5.3.    De Afdeling ziet in wat de vereniging heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad de belangen van haar leden in zoverre niet op voldoende evenwichtige wijze heeft afgewogen bij de vaststelling van het plan. Weliswaar zal het realiseren van een extra opslag- of toiletruimte in situaties waarin al tot 600 m² is gebouwd ten behoeve van een strandpaviljoen, ten koste gaan van de oppervlakte die kan worden ingezet als commerciële ruimte, maar dat was onder het vorige bestemmingsplan niet anders. In artikel 6.2.2 van dat plan was ook al vastgelegd dat de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van een paviljoen maximaal 600 m² mag zijn. De raad acht het plaatsen van extra units vanuit ruimtelijk oogpunt niet wenselijk, omdat hierdoor een onrustig beeld ontstaat. Gezien het doel van het plan om verrommeling van het strand tegen te gaan, acht de Afdeling dat standpunt van de raad niet onredelijk. De stelling van de vereniging dat de openbare toiletten op de boulevard niet in de behoefte aan toiletten kunnen voorzien, maakt dat niet anders. Hiermee heeft de vereniging niet aannemelijk gemaakt dat de belangen van de strandpaviljoenhouders bij extra toiletruimtes zodanig zijn, dat de raad daaraan bij de besluitvorming een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Bouwwerken bij strandhuisjes
    6.       De vereniging betoogt dat in artikel 4.2.7, aanhef en onder f, van de planregels ten onrechte is bepaald dat roerende zaken, zoals verplaatsbare picknicktafels, niet buiten een afstand van 5 m uit de voorgevel van een strandhuisje aanwezig mogen zijn. Deze planregeling is volgens de vereniging niet noodzakelijk en ook is de regeling niet handhaafbaar.
    6.1.    Ingevolge artikel 4.2.7, aanhef en onder f, van de planregels luidt: "Voor het bouwen van bouwwerken geen gebouw zijnde [geldt] dat per strandhuisje […] hekwerken, picknicktafels en duurzaam in de grond verankerde parasols [zijn] toegestaan, uitsluitend in een zone van 5 m vanaf de voorgevel van het strandhuisje waarbij voor hekwerken geldt dat deze binnen de zone van 5 m alleen zijn toegestaan in het verlengde van de op het noorden gerichte zijgevel van een strandhuisje."
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat artikel 4.2.7, aanhef en onder f, van de planregels gaat over bouwwerken, geen gebouw zijnde. Het begrip bouwwerk is in artikel 1.29 van de planregels omschreven als een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden en is bedoeld om ter plaatse te functioneren. Het voorgaande betekent dat, anders dan de vereniging kennelijk meent, deze bepaling niets regelt over gemakkelijk verplaatsbare picknicktafels, strandstoelen en niet duurzaam in de grond verankerde parasols. Deze mogen ook buiten een straal van 5 m vanaf de voorgevel van een strandhuisje worden gebruikt. De Afdeling overweegt verder dat de raad heeft toegelicht dat hij de planregeling noodzakelijk acht om te voorkomen dat het strand rondom de strandhuisjes vol komt te staan met de in de planregeling bedoelde bouwwerken. De vereniging heeft geen redenen aangevoerd waarom deze afweging van de raad onredelijk is.
    De Afdeling volgt de vereniging niet in haar betoog dat artikel 4.2.7, aanhef en onder f, van de planregels niet handhaafbaar zou zijn. Zoals hiervoor is overwogen gaat dit artikel over bouwwerken, zodat het toepassingsbereik van de planregeling duidelijk is.
    Het betoog slaagt niet.
    De oppervlakte van de strandhuisjes
    7.       De vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. betogen dat ten onrechte in artikel 4.2.7, aanhef en onder g, van de planregels is bepaald dat bij strandhuisjes vlonders, overkappingen en vergelijkbare constructies niet zijn toegestaan, tenzij deze constructies onderdeel uitmaken van het gebouw en de gebouwoppervlakte. Door het opnemen van deze planregeling blijft onvoldoende leefruimte in de strandhuisjes over, en wordt volgens hen gehandeld in strijd met het beginsel dat bestaand legaal gebruik bij de vaststelling van een bestemmingsplan positief moet worden bestemd. De vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. wijzen daarbij op de flexibele windschermen bij de strandhuisjes. Strandchalet Katwijk B.V. stelt dat de gemeente eerder toestemming heeft gegeven voor haar strandhuisjes. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft Strandchalet Katwijk B.V. op de zitting stukken overgelegd, waaronder een bouwtekening en een e-mailbericht van een gemeenteambtenaar.
    7.1.    Ingevolge artikel 4.2.3, aanhef en onder b, van de planregels geldt voor het bouwen van gebouwen in de vorm van strandhuisjes dat de oppervlakte per strandhuisje maximaal 35 m² mag zijn.
    Ingevolge artikel 4.2.7, aanhef en onder g, geldt voor het bouwen van bouwwerken geen gebouw zijnde, dat bij strandhuisjes geen vlonders, overkappingen en vergelijkbare constructies zijn toegestaan, tenzij deze constructies onderdeel uitmaken van het gebouw en de gebouwoppervlakte als bedoeld in artikel 4.2.3, aanhef onder b, van de planregels.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat de vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. op de zitting hebben bevestigd dat hun betoog zich toespitst op een bepaald type strandhuisje, namelijk het strandhuisje dat is voorzien van een doorlopende kap met zijwanden die deels van glas zijn, met aan de uiteinden windschermen die aan de voorzijde flexibel zijn. Dat type strandhuisje is ook weergegeven op de foto in het verweerschrift van de raad.
    De Afdeling ziet in wat de vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan de bedoelde strandhuisjes ten onrechte niet positief heeft bestemd. Daartoe overweegt de Afdeling in de eerste plaats dat ingevolge artikel 6.2.1 van de regels van het vorige plan op de gronden met de bestemming "Recreatie - Strand" gebouwen mochten worden gebouwd ten behoeve van, onder meer, strandhuisjes. Ingevolge artikel 1.35 van de regels van dat plan wordt onder gebouw verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Ingevolge artikel 6.2.3, aanhef en onder e, mocht de oppervlakte per strandhuisje ook 35 m² bedragen. Zoals hiervoor is overwogen zijn de bedoelde strandhuisjes voorzien van een doorlopende kap met zijwanden die deels van glas zijn, met windschermen die aan de voorzijde flexibel zijn. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op deze constructie, het overkapte gedeelte aan de voorzijde van het strandhuisje, dat is voorzien van zijwanden met windschermen die aan de voorzijde flexibel zijn, deel uitmaakt van het gebouw als geheel. Anders dan de vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. kennelijk menen, moest dit gedeelte ook onder het vorige plan worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van het strandhuisje. Dit betekent dat, voor zover de windschermen van de bedoelde strandhuisjes zorgen voor een overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte van 35 m² per strandhuisje, deze schermen op grond van het vorige plan ook niet waren toegestaan. De Afdeling volgt Strandchalet Katwijk B.V. daarnaast niet in haar betoog dat de gemeente toestemming heeft gegeven voor de windschermen aan zijn strandhuisjes. Niet is gebleken dat, voor zover daarmee de maximaal toegestane oppervlakte van 35 m² wordt overschreden, een omgevingsvergunning voor afwijken van het vorige bestemmingsplan is verleend. In de door Strandchalet Katwijk B.V. overgelegde e-mail van 11 oktober 2019 van een ambtenaar van de gemeente staat weliswaar dat de strandhuisjes gerealiseerd kunnen worden, maar op de bijbehorende plattegrond van 19 september 2019 is het gedeelte waar feitelijk de windschermen zijn bevestigd, aan één zijde aangeduid met een onderbroken lijn. Uit de plattegrond en uit het renvooi blijkt niet dat sprake is van windschermen.
    De Afdeling ziet in wat de vereniging en Strandchalet Katwijk B.V. verder hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hun belangen niet op voldoende evenwichtige wijze heeft afgewogen bij het opnemen van artikel 4.2.7, aanhef en onder g, in de regels van het bestreden plan. De raad heeft toegelicht dat hij, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, de maximale grootte van strandhuisjes wil begrenzen en dat hij het onwenselijk vindt dat de strandhuisjes overkappingen en verharde terrassen krijgen, buiten de maximale oppervlakte van 35 m². De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze begrenzing van de maximale oppervlakte tot 35 m², inclusief vlonders, overkappingen en vergelijkbare constructies, zorgt voor onevenredig nadeel voor de leden van de vereniging en Strandchalet Katwijk B.V., ten opzichte van de met het plan te dienen doelen.
    Het betoog slaagt niet.
    De 25%-regel
    8.       De vereniging betoogt dat in artikel 4.2.8 onder b, van de planregels ten onrechte geen uitzondering is gemaakt voor terrasafscheidingen, maar wel voor strandmeubilair, buitendouches en speel- of sporttoestellen. De vereniging voert aan dat de strandpaviljoenhouders er  belang bij hebben om hun terrassen zo groot mogelijk te maken en ook te kunnen afschermen. Dat belang is door de raad onvoldoende meegewogen bij de vaststelling van deze planregeling.
    8.1.    Ingevolge artikel 4.2.2, aanhef en onder r, van de planregels dient een strandpaviljoen, inclusief eventuele aan- en bijgebouwen, te voldoen aan de regels voor aaneengesloten open ruimte als bedoeld in lid 4.2.8.   Ingevolge artikel 4.2.8, aanhef en onder a, geldt bij een strandvak als bedoeld in sublid 4.3.1, dat wordt gebruikt ten behoeve van strandhoreca en/of verblijfsrecreatie, dat minimaal 25% van de breedte van het strandvak uit aaneengesloten open ruimte dient te bestaan. Onder b van dit artikel is bepaald dat het bepaalde onder a geen betrekking heeft op strandmeubilair, buitendouches en speel- of sporttoestellen.
    Ingevolge artikel 1.71 van de planregels wordt onder strandvak verstaan een aaneengesloten vlak dat ingevolge de regels mag worden benut voor het exploiteren van gronden en het oprichten van bijbehorende bouwwerken ten behoeve van, onder meer, strandhoreca en strandhuisjes.
    8.2.    De Afdeling overweegt allereerst dat in artikel 6.2.2, aanhef en onder o, van de planregels van het vorige bestemmingsplan eveneens was bepaald dat minimaal 25% van de breedte van een strandvak uit aaneengesloten ruimte dient te bestaan en dat in die planregeling evenmin een uitzondering was gemaakt voor terrasafscheidingen.
    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het bestreden plan een groter gewicht had moeten toekennen aan de belangen van de strandpaviljoenhouders bij een groter terras, dan aan de belangen die met het plan zijn gediend. In paragraaf 4.3.6 van de plantoelichting staat dat op het strand een zekere mate van openheid wenselijk is, en dat er een afwisseling tussen onbebouwde en bebouwde ruimte moet zijn. Een volledig bebouwd strand waarbij paviljoens en strandhuisjes aaneengeschakeld staan over de volle lengte van de strandreep tast de kleinschaligheid aan en leidt tot een onwenselijk ruimtelijk beeld vanaf het strand gezien, zo vermeldt de plantoelichting. De Afdeling deelt het standpunt van de raad dat terrasafscheidingen, met een hoogte van maximaal 2 m, een ander ruimtelijk effect hebben dan strandmeubilair, speel- en sporttoestellen en buitendouches. De raad heeft toegelicht dat de terrasafscheidingen bij de horeca-inrichtingen weliswaar aan de bovenzijde doorzichtig zijn, maar dat zij niet zijn uitgezonderd in artikel 4.2.8 onder b, van de planregels omdat zij desondanks visueel een front vormen. Dit in tegenstelling tot strandmeubilair, speel- en sporttoestellen en buitendouches, die veelal op een zekere afstand van elkaar worden geplaatst.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       De beroepen zijn ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Kemerink op Schiphorst-Hofman, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kemerink op Schiphorst-Hofman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    288-933