ECLI:NL:RBAMS:2022:7651, Rechtbank Amsterdam, 20-12-2022, AMS 22/3715
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: BA, ongeldig verklaring rijbewijs, alcohol misbruik, verslag niet voldoende concludent, de aanwijzingen met betrekking tot de tolerantie/stoornis in alcoholgebruik, onderrapportage in algemene zin en de pakkans zijn niet voldoende inzichtelijk zijn gemaakt, gegrond

RECHTBANK AMSTERDAM					
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: AMS 22/3715
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. T. van Nimwegen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder
      ( [gem. verweerder] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 april 2022 (het primaire besluit) heeft het CBR besloten het rijbewijs van eiser ongeldig te verklaren vanaf 27 april 2022, omdat hij wegens alcoholmisbruik niet geschikt is om auto te rijden.
    
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Op 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiser tegen dit besluit ontvangen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2022. Eiser is verschenen en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. Als tolk in de Turkse taal was aanwezig [naam] . 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      1.1.
      Op 13 november 2021 is eiser als bestuurder van een auto aangehouden door de politie terwijl hij onder invloed van alcohol was. Eiser is bevolen om mee te werken aan een ademanalyse. Bij eiser werd een ademalcoholgehalte geconstateerd van 690 µg/l (1,587 %). Verweerder heeft eiser vervolgens, bij besluit van 7 december 2021, verplicht om medewerking te verlenen aan een onderzoek naar zijn alcoholgebruik en rijgeschiktheid. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt door eiser.
      
    
    
      1.2.
      Op 28 maart 2022 hebben de keurend artsen het verslag van bevindingen (het Verslag) afgegeven. Het onderzoek is verricht door arts [naam 2] en psychiater [naam 3] . Deze artsen concluderen dat bij eiser sprake is van de stoornis alcoholmisbruik. Daarbij is aangegeven dat het aannemelijk is dat eiser is gestopt met zijn alcoholgebruik sinds 14 november 2021.
      
      
        
          Het Verslag
        
      
      
    
    
      2.1.
      De keurend artsen van het Bureau Rijbewijskeuringen hebben het onderzoek naar de rijvaardigheid en de geschiktheid uitgevoerd bij eiser door middel van een speciale anamnese, medische anamnese, lichamelijk onderzoek, psychiatrisch onderzoek, laboratoriumonderzoek, inclusie en exclusie criteria en de classificatie volgens DSM-5. 
      
    
    
      2.2.
      De diagnose ‘alcoholmisbruik’ is door de artsen gebaseerd op de volgende aanwijzingen voor alcoholmisbruik: 
      
        
          Het opgegeven alcoholgebruik ten tijde van de aanhouding was niet in overeenstemming met de AAG/BAG en daarom was sprake van onderrapportage van het alcoholgebruik.
        
        
          Eiser heeft een tolerantie opgebouwd welke niet kan worden verklaard met het door eiser opgegeven lichte gebruik in het jaar voorafgaand aan de laatste aanhouding. De artsen achten het aannemelijk dat eiser in deze periode meer heeft gedronken dan dat eiser heeft opgegeven. Dit is een aanwijzing voor onderrapportage.
        
        
          Eiser heeft met een verhoogd promillage een flinke afstand gereden. Dit is een aanwijzing voor stoornis in het alcoholgebruik.
        
        
          Eiser heeft eveneens verklaard dat hij zich goed in staat voelde om te rijden met een verhoogd promillage en eiser heeft een flinke afstand gereden. Dit is een aanwijzing voor stoornis in alcoholgebruik.
        
        
          Het is gelet op de pakkans niet aannemelijk dat eiser één dag onder invloed rijdt en juist op die dag wordt aangehouden. In samenhang met de andere argumentatie is een structureel patroon van overmatig alcoholgebruik aannemelijker. 
        
        
          Eiser geeft aan het rijbewijs nodig te hebben voor belangrijke sociale verplichtingen. Door te rijden onder invloed riskeerde eiser problemen met betrekking tot deze sociale verplichtingen. Dit is een aanwijzing voor stoornis in alcoholgebruik.
        
        
          Eiser dronk alcohol ondanks de wetenschap dat psychische of lichamelijke problemen veroorzaakt of verergerd werden door alcohol, of dat alcoholgebruik werd afgeraden wegens medicatiegebruik. Dit is een aanwijzing voor stoornis in alcoholgebruik.
        
      
      Daar hebben de artsen aan toegevoegd dat bij het lichamelijk en psychiatrisch onderzoek geen afwijkingen zijn gevonden en dat eiser een normale laboratoriumuitslag had.
      
      
        
          Besluitvorming
        
      
      
    
    
      3.1.
      Eiser heeft geen tweede onderzoek aangevraagd. Verweerder heeft vervolgens het Verslag ten grondslag gelegd aan het primaire besluit en heeft besloten het rijbewijs van eiser ongeldig te verklaren. 
      
    
    
      3.2.
      Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat op basis van de uitkomsten van het medisch onderzoek is vastgesteld dat bij eiser sprake is van de stoornis alcoholmisbruik in ruime zin. Eiser voldoet daarom volgens verweerder niet aan de eisen van geschiktheid, als gevolg waarvan zijn rijbewijs ongeldig is verklaard. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de keurende artsen het onderzoek zorgvuldig en correct hebben uitgevoerd, waarbij de conclusies worden gedragen door de bevindingen bij het onderzoek. Tijdens de bezwaarprocedure is volgens verweerder niet anders gebleken. 
      
      
        
          Beroepsgronden eiser
        
      
      
      4. Eiser kan zich met de besluitvorming niet verenigen en voert daarbij het volgende aan. Eiser heeft – kort samengevat – aangevoerd dat verweerder het Verslag niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen, omdat het Verslag naar inhoud en wijze van totstandkoming gebreken vertoont en onvoldoende concludent is om de conclusie te kunnen dragen dat bij eiser sprake is van alcoholmisbruik. Eiser heeft onder andere aangevoerd dat de pakkans niet gering was omdat eiser slingerend heeft gereden. Dit slingerend rijden is volgens eiser ook een contra-indicatie voor een tolerantie voor alcohol. Eiser heeft verder betoogd dat het bij eiser geconstateerde promillage niet zo hoog was dat hij überhaupt niet meer tot rijden in staat zou zijn geweest. 
      
      
        
          Beoordeling rechtbank 
        
      
      
      5. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)
        
      
      
    
    
      6.1.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat in een geval waarin de diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ is gesteld, slechts aanleiding bestaat om de ongeldigverklaring van het rijbewijs niet in stand te laten indien de psychiatrische rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is, zodanig dat verweerder zich daarop niet heeft mogen baseren. In de uitspraak van 30 november 2022 heeft de Afdeling dit nog eens herhaald en overwogen dat verweerder mag afgaan op het psychiatrisch rapport dat aan hem is uitgebracht, nadat het is nagegaan of dit rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
      
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank wijst verder op de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019 waarin de Afdeling algemene uitgangspunten heeft geformuleerd voor de beoordeling van een psychiatrisch rapport in het kader van CBR-keuringen. Volgens de Afdeling kan de diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ alleen worden verkregen met de hulp van meerdere aanwijzingen die deze diagnose ondersteunen en die een aanwijzing kunnen vormen voor de aanwezigheid van alcoholproblemen. Er zijn meerdere, indirecte aanwijzingen nodig om tot deze diagnose te komen, omdat de betrouwbaarheid van anamnestische gegevens in de keuringssituatie laag is. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de omstandigheden van de aanhouding, het goed of langdurig kunnen functioneren met hoge promillages alcohol, afwijkende bloedwaarden die zich voordoen bij mensen met een chronisch hoge consumptie en lichamelijke afwijkingen die zich voordoen bij chronisch overmatig alcoholgebruik. De diagnose kan niet uitsluitend worden gesteld op grond van de anamnese in combinatie met een sterk verhoogd ademalcoholgehalte, terwijl ook geldt dat de diagnose soms wel kan worden gesteld als het laboratoriumonderzoek geen afwijkende resultaten geeft. Het ontbreken van afwijkende bloedwaarden in de laboratoriumuitslagen betekent niet dat de diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ niet kan worden gesteld, omdat enkele weken alcoholabstinentie al kan leiden tot normalisering van de bloedwaarden.
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het Verslag onvoldoende inzichtelijk is zodat verweerder zich niet hierop kon baseren. Daarvoor is het volgende relevant.
      
    
    
      7.2.
      Verweerder heeft tijdens de zitting toegelicht dat de conclusie alcoholmisbruik vooral is gebaseerd op de aanwijzingen over tolerantie, onderrapportage, het riskeren van problemen met betrekking tot sociale verplichtingen en het feit dat eiser een flinke afstand heeft gereden.
      
      
        
          Tolerantie 
        
      
      
    
    
      8.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan de conclusie in het Verslag, dat sprake is van verhoogde alcoholtolerantie, geen stand houden. Verweerder baseert zijn standpunt omtrent de alcoholtolerantie op het feit dat eiser twintig kilometer heeft gereden voordat hij werd aangehouden. Verweerder trekt hieruit de conclusie dat eiser kennelijk een gewenning aan alcoholgebruik heeft opgebouwd. Deze conclusie wordt naar het oordeel van de rechtbank niet gedragen door de daaraan ten grondslag liggende bevinding dat eiser slingerend is waargenomen, zoals is opgenomen in het proces-verbaal van de politie. De psychiater heeft hier naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte geen aandacht aan geschonken. De rechtbank volgt verder ook het standpunt van eiser dat bij een gereden afstand van meer dan drie kilometer niet zonder meer kan worden uitgegaan van tolerantie. Daarbij is over de wijze waarop eiser deze afstand gereden heeft weinig duidelijk behoudens het feit dat eiser slingerend is gesignaleerd door een andere weggebruiker.
      
    
    
      8.2.
      In het Verslag wordt naar het oordeel van de rechtbank verder niet inzichtelijk gemaakt waar iemand wel of niet toe in staat is met het bij eiser vastgestelde alcoholpromillage. Eiser heeft verwezen naar een tabel die door het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) is opgesteld en waaruit zou blijken dat het niet onmogelijk voor eiser moet zijn geweest om een afstand van meer dan drie kilometer af te leggen. De rechtbank kan de conclusie van eiser op basis van deze tabel volgen. Verweerder heeft vervolgens op de zitting het standpunt ingenomen dat eiser tijdens de rit niets heeft geraakt of een ongeluk heeft veroorzaakt en dat daarom zou moeten worden geconcludeerd dat sprake is van tolerantie. Deze tolerantie zou volgens verweerder ook moeten blijken uit de omstandigheid dat eiser heldere antwoorden heeft gegeven aan de verbalisanten tijdens zijn aanhouding. De rechtbank volgt verweerder hierin niet – mede gelet op wat eiser heeft aangevoerd met de tabel van het NFI – en is van oordeel dat deze omstandigheden onvoldoende inzicht geven in de vraag of eiser al dan niet tolerant is voor alcohol. 
      
    
    
      8.3.
      Verder zou het feit dat eiser zich goed in staat voelde om te rijden met een verhoogd promillage volgens verweerder ook wijzen op een stoornis in alcoholgebruik. De rechtbank acht daarbij van belang dat het een feit van algemene bekendheid is dat het (overmatig) gebruik van alcohol overmoedig kan maken. Dat eiser heeft verklaard dat hij zich in staat voelde om te gaan rijden, betekent dan ook niet zonder meer dat dat gevoel ook gerechtvaardigd was respectievelijk dat eiser daadwerkelijk tot rijden in staat was. De rechtbank overweegt hierbij ook dat het rijden van eiser kennelijk niet zo goed ging gelet op het slingerende rijden. Verder verwijst de rechtbank nog naar het Verslag waarin is opgenomen dat eiser heeft verklaard bij de keurend artsen dat hij zich tijdens het rijden minder goed voelde en dat het rijden op een bepaald moment ook minder goed ging waarna eiser op zoek ging naar een parkeerplaats om te stoppen.
      
    
    
      8.4.
      Dat sprake zou zijn van alcoholtolerantie/stoornis in alcoholgebruik wordt volgens de rechtbank niet door het Verslag ondersteund. De rechtbank vindt daarbij ook van belang dat de resultaten van het lichamelijk, psychiatrisch en laboratoriumonderzoek evenmin een aanknopingspunt bieden voor de conclusie dat sprake is van een stoornis in alcoholgebruik.
      
      
        
          Onderrapportage
        
      
      
      9. De bevindingen met betrekking tot de onderrapportage van het alcoholgebruik in algemene zin zijn uitsluitend gebaseerd op het standpunt dat sprake is van alcoholtolerantie. Eiser heeft volgens verweerder namelijk een tolerantie opgebouwd die niet kan worden verklaard met het door eiser opgegeven lichte gebruik in het jaar voorafgaand aan de laatste aanhouding. Gelet op hetgeen hiervoor met betrekking tot de alcoholtolerantie is overwogen, kan deze bevinding de diagnose misbruik van alcohol in ruime zin dan ook niet dragen. Daarbij heeft verweerder ter zitting erkend dat het inzage- en correctierecht niet kan leiden tot aanpassing van de inhoud van het Verslag maar enkel in het kader van het aanpassen van essentialia. Verweerders stelling dat eiser in het kader van de onderrapportage geen gebruik heeft gemaakt van zijn inzage- en correctierecht, volgt de rechtbank dan ook niet. 
      
      
        
          Pakkans
        
      
      
      10. Uit het Verslag blijkt dat, gezien de geringe ‘pakkans’, het niet aannemelijk is dat eiser één dag teveel drinkt en juist op die dag wordt aangehouden. Eiser is aangehouden nadat de politie door andere weggebruikers is gewaarschuwd over het feit dat eiser slingerend reed. De ‘pakkans’ was volgens de rechtbank daardoor veel groter dan in het geval van een reguliere verkeerscontrole. Daarnaast achten de keurend artsen een meer structureel patroon van overmatig alcoholgebruik, mede gelet op de vastgestelde tolerantie voor de effecten van alcohol, meer aannemelijk. Deze aanname zou volgens de rechtbank alleen gerechtvaardigd kunnen zijn indien moet worden aangenomen dat sprake is van alcoholtolerantie. Zoals hiervoor reeds is overwogen, rechtvaardigen de bevindingen in het Verslag dat oordeel niet.
      
      
        
          Riskeren van problemen met betrekking tot sociale verplichtingen
        
      
      
      11. De rechtbank is het met eiser eens dat de bevinding dat eiser het rijbewijs voor belangrijke sociale verplichtingen nodig heeft, niet kan worden gebruikt als aanwijzing voor de diagnose alcoholmisbruik. Deze aanwijzing zou dan immers voor iedereen gelden die zijn rijbewijs nodig heeft voor belangrijke sociale verplichtingen. Zonder nadere toelichting valt volgens de rechtbank niet in te zien waarom het bevestigende antwoord op de vraag of het rijbewijs nodig is voor belangrijke sociale verplichtingen bijdraagt tot de gestelde diagnose.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      12.1.
      Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het Verslag naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is omdat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat de in het Verslag opgenomen aanwijzingen voldoende ondersteuning bieden voor de conclusie dat bij eiser sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin. De rechtbank is van oordeel dat met name de aanwijzingen met betrekking tot de tolerantie/stoornis in alcoholgebruik, onderrapportage in algemene zin en de pakkans niet voldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat er meerdere, indirecte aanwijzingen nodig zijn om tot de diagnose alcoholmisbruik te komen. De overige in het Verslag genoemde aanwijzingen met betrekking tot i) het opgegeven alcoholgebruik ten tijde van de aanhouding, en ii) de psychische of lichamelijke problemen die veroorzaakt of verergerd zouden kunnen worden door alcohol, zijn naar het oordeel van de rechtbank (tezamen) van onvoldoende gewicht om de diagnose alcoholmisbruik te kunnen dragen. Verweerder heeft daarom het bestreden besluit niet zonder meer op het Verslag mogen baseren.
      
    
    
      12.2.
      Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
      
      
        13.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op €1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, elk met een waarde per punt van € 759,- voor de beroepsfase en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit; 
    
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.J. Mees-Bolle, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J.M. Schilder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2022.
    
    
    
      griffier 					
      
      					rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Wegenverkeerswet 1994
      
    
    
    
      
        Artikel 134
      
    
    
    
      […]
    
    
    2. Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    
    3. Indien het CBR voornemens is het rijbewijs ongeldig te verklaren, deelt het dit mede aan de houder, tevens onder mededeling van de bevoegdheid van betrokkene om binnen twee weken een tweede onderzoek te verlangen. De aan dit tweede onderzoek verbonden kosten, waarvan de hoogte door het CBR wordt vastgesteld, komen ten laste van betrokkene. De artikelen 132 en 133 alsmede het eerste en het vierde lid van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing. De in de eerste volzin bedoelde mededeling wordt niet gedaan, indien het rijbewijs van de houder inmiddels op grond van artikel 123b ongeldig is geworden.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
      
    
    
    
      
        Artikel 27
      
    
    
    
      Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
    
    
    
      […]
    
    
    b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen.
    
    
      
        Regeling eisen geschiktheid 2000
      
    
    
    
      
        Artikel 2
      
    
    
    
      De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
    
    
    
      
        Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
      
    
    
    
      8.8
      Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
      
      
        Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
      
      
      
        Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
        Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
      
      
      
        Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.
      
      
    
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1570, en 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2124.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2022:3489.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2019:1339.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2019:9649.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1216, r.o.2.3.2 en uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4197, r.o. 2.3.