ECLI:NL:RBMNE:2023:490, Rechtbank Midden-Nederland, 08-02-2023, 22/2404
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiser heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen in afwijking van het bestemmingsplan van een dakopbouw op zijn woning. Het college heeft de aanvraag geweigerd. Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt. Het college moet de omgevingsvergunning verlenen. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding toe.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/2404 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college)
      (gemachtigde: mr. N. van Polanen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Deze zaak gaat over het beroep tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakopbouw op de woning van eiser aan de [adres] in [woonplaats] . 
      
    
    
      1.2.
      Eiser wil graag een dakopbouw op zijn woning. In september 2020 heeft hij zijn plannen voor het eerst aan het college voorgelegd, omdat hij weet dat sprake is van een beschermd stadsgezicht. 
      
    
    
      1.3.
      Op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) geldt ter plaatse van eisers woning de dubbelbestemming ‘Waarde Beschermd Stadsgezicht’. Op grond van artikel 26.2 van de planregels mag in dat geval de dakafdekking niet worden gewijzigd. Op grond van artikel 26.3, onder b, van het bestemmingsplan kan het college van die regel afwijken als geen afbreuk wordt gedaan aan het stedenbouwkundige beeld van de straat, bouwblok of gebied en geen onevenredige nadelige effecten ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden, de privacy en bezonning voor aangelegen percelen.
      
    
    
      1.4.
      Op 14 september 2020 heeft eiser per e-mail een reactie op zijn plannen gekregen. Hierin staat, voor zover relevant:
      
      
        “Fysiek vooroverleg is in deze Coronatijd al helemaal niet mogelijk. In dit geval lijkt het mij ook overbodig. Bij u in de straat zijn al voorbeelden van eerdere verbouwingen, zoals u dat ook wenst. Neem dit als voorbeeld en laat het uitwerken.” 
      
      
    
    
      1.5.
      In het voorjaar van 2021 is eiser toch in vooroverleg gegaan. Zijn bouwkundig adviseur heeft tekeningen van het plan ingediend bij het college. Met een e-mail van 14 april 2021 heeft een vergunningverlener van het college gereageerd op de plannen. In deze e-mail staat onder meer:
      
      
        “Vanuit welstand is er geadviseerd op uw verzoek. Het advies is akkoord onder voorwaarden. 
        
          * Geen dakkapellen maar dakramen conform welstandscriteria bij dakopbouwen; 
        
        
          * De goothoogte afstemmen op reeds aanwezige verhoging in de rij; 
        
        
          * Detaillering goot conform bestaand.” 
      
      
    
    
      1.6.
      Op 7 juni 2021 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een dakopbouw in afwijking van het bestemmingsplan.  
      
    
    
      1.7.
      Op 1 juli 2021 heeft de stedenbouwkundige afdeling van de gemeente negatief geadviseerd over de aanvraag. Naar aanleiding van de reactie hierop van eiser heeft de stedenbouwkundige afdeling nogmaals gekeken naar mogelijkheden om mee te werken aan het bouwplan en is vanuit stedenbouwkundig oogpunt wederom negatief geadviseerd. Dit is op 28 juli 2021 per e-mail aan eiser gecommuniceerd door een vergunningverlener van het college. 
      
    
    
      1.8.
      Met het besluit van 13 september 2021 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiser geweigerd, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit het bestemmingsplan om af te wijken van de regel dat de dakafdekking van eisers woning niet mag worden gewijzigd, omdat volgens de stedenbouwkundige afdeling met eisers plan afbreuk wordt gedaan aan het straatbeeld. Het college heeft in het primaire besluit ook het standpunt ingenomen dat eiser erop mocht vertrouwen dat een negatief advies van de stedenbouwkundige afdeling niet in de weg zou staan aan verlening van de omgevingsvergunning. Maar omdat het college het algemeen belang dat geen afbreuk wordt gedaan aan het stedenbouwkundige beeld van de straat zwaarder vindt wegen dan eisers belang, heeft het college de aanvraag desondanks geweigerd en daarbij besloten om de leges en de kosten die eiser heeft moeten maken voor het indienen van de aanvraag te vergoeden. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
      
    
    
      1.9.
      Met het bestreden besluit van 25 april 2022 heeft het college het primaire besluit in stand gelaten. In bezwaar neemt het college het standpunt in dat eiser er niet op mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning verleend zou worden. 
      
    
    
      1.10.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft verzocht om het college te veroordelen in de schade van € 24.750,- die hij door het besluit stelt te hebben geleden. Eiser meent dat het stedenbouwkundige advies onjuist is en doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.11.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Eiser krijgt gelijk. Zijn beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, hoeft de rechtbank niet meer in te gaan op de beroepsgronden over het stedenbouwkundig advies en het gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgronden laat de rechtbank onbesproken.
    
    3. Om te beoordelen of eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, moet de rechtbank drie stappen doorlopen. Dat volgt uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
    
      
        Is sprake van een toezegging? 
      
      
        Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
      
      
        Als de eerste twee stappen bevestigend worden beantwoord dan betekent dit dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bij de derde stap moet vervolgens onderzocht worden of er zwaarwegende belangen zijn die zich verzetten tegen honorering van het opgewekte vertrouwen. 
      
    
    
    4. De rechtbank zal hierna beoordelen of in dit geval aan de voorwaarden voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt voldaan. 
    
    
      
        Stap 1 en stap 2: er is sprake van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend
      
    
    
    5. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er een uitlating of gedraging van een ambtenaar is geweest die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. 
    
    6. Dat is hier het geval. In de e-mail van de vergunningverlener aan eiser van 14 april 2021 staat dat vanuit welstand is geadviseerd op het verzoek van eiser en dat het advies akkoord is onder bepaalde voorwaarden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de vergunningverlener met deze mededeling redelijkerwijs de indruk gewekt dat als eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning zou indienen die aan die voorwaarden voldoet, dat de omgevingsvergunning dan zou worden verleend. 
    
    7. Volgens het college had eiser moeten begrijpen dat de e-mail van 14 april 2021 alleen maar over welstand ging en dat er dus geen toezegging is gedaan dat het plan ook vanuit de stedenbouwkundige afdeling akkoord was, maar daar is de rechtbank het niet mee eens. 
    
    8. In de e-mail van 14 april 2021 is immers geen voorbehoud gemaakt. Bovendien kan van eiser, die niet dagelijks te maken heeft met omgevingsrechtelijke procedures, niet worden verwacht dat hij het verschil kent tussen een advies van de welstandscommissie en een advies van de stedenbouwkundige afdeling. Eiser mocht er redelijkerwijs van uitgaan dat de welstandscommissie ook had geadviseerd over het effect van de dakopbouw op het beschermde stadsgezicht, en dat de welstandscommissie op dit punt akkoord was. Het had voor eiser niet zonder meer duidelijk hoeven zijn dat de stedenbouwkundige afdeling ook nog positief moest adviseren. 
    
    9. Het college heeft er verder op gewezen dat eiser werd bijgestaan door een bouwkundig adviseur die dat wel had moeten weten, maar dat maakt het niet anders. Het gaat er namelijk om of eiser gerechtvaardigd heeft vertrouwd. Daar komt nog bij dat de medewerker vergunningverlener omgevingsvergunningen in een e-mail van 28 juli 2021 heeft geschreven dat per ongeluk is verzuimd het bouwplan ook te toetsen aan artikel 26 (Waarde-Beschermd Stadsgezicht) van de planregels. De vergunningverlener was dus kennelijk zelf ook in de veronderstelling dat een positief welstandsadvies voldoende was om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Het kan dan al helemaal niet van eiser worden verwacht dat hij wist dat dit niet zo was. 
    
    10. De toezegging kan worden toegerekend aan het college. Onder de e-mail van 
    14 april 2021 staat de naam van de medewerker, met daaronder ‘Vergunningverlener Omgevingsvergunningen’. Eiser heeft de toezegging van deze medewerker redelijkerwijs mogen opvatten als een toezegging die namens het college is gedaan. 
    
    11. Er is dus sprake van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend als eiser de aanvraag zou aanpassen conform de voorwaarden uit de 
    e-mail van 14 april 2021. Niet ter discussie staat dat de aanvraag die eiser heeft ingediend voldoet aan die voorwaarden. 
    
    
      
        Stap 3: de belangen van eiser wegen zwaarder
      
    
    
    12. De rechtbank moet vervolgens beoordelen of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van eiser. Het belang van eiser, bij wie het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de omgevingsvergunning zou worden verleend, weegt zwaar. Zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, de belangen van derden. 
    
    13. De rechtbank is van oordeel dat de belangen van eiser zwaarder wegen dan het algemeen belang en de belangen van derden waar het college op wijst. De rechtbank legt dit uit.
    
    14. Het college heeft toegelicht dat voor hem het algemeen belang van behoud van het straatbeeld het zwaarst weegt. Volgens het college wordt met de beoogde opbouw afbreuk gedaan aan het stedenbouwkundig beeld van de straat. Ook worden volgens het college belangen van derden geschaad, op het gebied van bezonning en privacy. 
    
    15. De rechtbank vindt het straatbeeld geen zwaarder wegend algemeen belang dan het belang van eiser.
    
    16. Daarbij is het volgende van belang. De gemeenteraad heeft ervoor gekozen om het mogelijk te maken om van de regels in het bestemmingsplan over bouwen in een beschermd stadsgezicht af te wijken als geen afbreuk wordt gedaan aan het straatbeeld. Het criterium dat geen afbreuk wordt gedaan aan het straatbeeld moet worden ingevuld aan de hand van, en wordt begrensd door de goede ruimtelijke ordening. Dit straatbeeldcriterium is dus een open norm. Dat maakt dat de rechtbank in een belangenafweging minder gewicht aan een schending van die norm toekent dan aan de schending van een hardere norm, zoals de beginselplicht tot handhaving. Verder geldt dat uit de systematiek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat het aanwijzen van een gebied als beschermd stadsgezicht vooral bedoeld is om dat gebied te beschermen tegen sloop. De Wabo kent namelijk alleen een sloopvergunningplicht in een beschermd stadsgezicht en biedt geen extra bescherming tegen bouwwerkzaamheden in zo’n gebied. Ook dit is een reden waarom de omstandigheid dat afbreuk zou worden gedaan aan het straatbeeld als het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen wordt gehonoreerd en de omgevingsvergunning wordt verleend, minder gewicht in de schaal legt. 
    
    17. Daar komt nog bij dat als er in dit geval afbreuk zou worden gedaan aan het straatbeeld, dit maar een beperkte afbreuk is. In de straat zijn namelijk verschillende huizen met verschillende goothoogtes en geveloptrekkingen. Daarnaast bevindt zich in de straat ook een huis met een dakopbouw. Het straatbeeld is dus al niet meer volledig intact. Alles tegen elkaar afgewogen, weegt het belang van eiser, die gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de uitlatingen van de vergunningverlener, zwaarder dan het belang dat geen (verdere) afbreuk wordt gedaan aan het straatbeeld. 
    
    18. De belangen van derden wegen in dit geval ook niet zwaarder. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat derden door de dakopbouw veel last zullen hebben van een verlies aan zonuren. Eiser heeft zelf een bezonningsstudie laten uitvoeren. Daaruit volgt dat ondanks de afname van zonuren door de beoogde dakopbouw nog steeds wordt voldaan aan de normen die TNO hanteert. Het college heeft de conclusie van de bezonningsstudie van eiser niet betwist, maar heeft op de zitting verklaard dat elk verlies van zonuren voor omwonenden onevenredig is. Daar is de rechtbank het niet mee eens. Uit de bezonningsstudie die eiser heeft overgelegd volgt dat er weliswaar verlies van zonuren is voor omwonenden, maar dat dit op een aanvaardbaar niveau blijft na de bouw van de dakopbouw. Het belang dat omwonenden niet geconfronteerd worden met een beperkt verlies aan zonuren weegt minder zwaar dan eisers belang dat de gerechtvaardigde verwachtingen die het college bij hem heeft gewekt worden nagekomen.   
    
    19. De rechtbank kan verder niet vaststellen dat de privacy van derden wordt geschonden als de omgevingsvergunning voor het realiseren van de dakopbouw wordt verleend. Het 
    college heeft dit niet onderbouwd en ook toen de rechtbank daarnaar heeft gevraagd op de zitting heeft het college hier geen toelichting op gegeven. Bovendien is er op dit moment al een dakkapel aan de achterkant van de woning aanwezig, en volgens de afdeling stedenbouw kan wel een omgevingsvergunning worden verleend voor een geveloptrekking aan de achterkant. Het college heeft dat op de zitting bevestigd. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat het plan van eiser zoveel meer impact heeft op de privacy van omwonenden dan zo’n geveloptrekking aan de achterkant van de woning. 
    
    20. De conclusie is dat er geen zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen van eiser in de weg staan. De door eiser gevraagde omgevingsvergunning moet worden verleend. 
    
    21. De rechtbank merkt daarbij op dat de beoordeling of er zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen in de weg staan wat anders is dan de beoordeling van de belangen van derden binnen het kader van een goede ruimtelijke ordening bij het verlenen van een omgevingsvergunning. De rechtbank geeft daar in deze uitspraak uitdrukkelijk geen oordeel over, omdat dat buiten de omvang van dit geding valt. Als omwonenden vinden dat zij in hun belangen worden geschaad door de dakopbouw, hebben zij de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen tegen de verleende omgevingsvergunning. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    22. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Het primaire besluit is ook in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen. Het college had bij het primaire besluit het vertrouwensbeginsel in acht moeten nemen en de omgevingsvergunning moeten verlenen. De rechtbank kan echter niet zelf in de zaak voorzien en de omgevingsvergunning zelf verlenen, omdat niet duidelijk is of er nog voorschriften moeten worden verbonden aan de omgevingsvergunning. Bovendien wil de rechtbank eventuele omwonenden die het niet eens zijn met de omgevingsvergunning geen rechtsbescherming ontnemen. Zij moeten de mogelijkheid hebben om in beroep te gaan tegen de omgevingsvergunning. 
    
    23. Het college moet dus opnieuw beslissen op het bezwaar. Die beslissing moet inhouden dat het primaire besluit wordt herroepen en dat de door eiser gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
    
    24. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
  
  
    Verzoek om schadevergoeding
    
    25. Op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van onder meer een onrechtmatig besluit of het niet tijdig nemen van een besluit, in gevallen waarin tegen dat besluit beroep bij de bestuursrechter mogelijk is. Artikel 8:91 van de Awb bepaalt dat, indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit, het wordt ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is.
    
    26. De rechtbank heeft hiervoor overwogen dat het bestreden besluit en het primaire besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel zijn genomen. Het bestreden besluit en het primaire besluit zijn dus onrechtmatig. Volgens vaste rechtspraak moet voor het antwoord op de vraag of een partij schade lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit en in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met het onrechtmatige besluit. Voorts geldt dat alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.
    
    27. Eiser stelt dat hij als gevolg van de onrechtmatige besluiten schade heeft geleden, omdat de kosten voor het plaatsen van de dakopbouw inmiddels hoger zijn dan in september 2021, ten tijde van het primaire besluit. Eiser heeft dit onderbouwd met twee offertes van aannemer B&K Totaalbouw, één van 17 augustus 2021 (dus van voor het primaire besluit) en één van 4 oktober 2022. Volgens de offerte van 17 augustus 2021, zijn de bouwkosten 
    
      € 139.482,44 (inclusief BTW). Volgens de offerte van 4 oktober 2022 zijn de bouwkosten 
      € 164.232,44 (inclusief BTW). Het verschil van € 24.750,- is de schade die eiser stelt te hebben geleden. 
    
    28. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Tussen de schade die eiser stelt te hebben geleden en de onrechtmatige besluitvorming bestaat een causaal verband. Als het college niet onrechtmatig zou hebben gehandeld en meteen met het primaire besluit de omgevingsvergunning zou hebben verleend, zou eiser immers minder kosten hebben gemaakt voor het plaatsen van de dakopbouw. Dit verschil in kosten is een direct gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. De rechtbank is het dus niet met het college eens dat deze kosten niet als een gevolg van de onrechtmatige besluiten aan het college kunnen worden toegerekend. Het college heeft de bedragen uit de offertes niet betwist, dus de rechtbank wijst het hele door eiser gevorderde bedrag van € 24.750,- aan schadevergoeding toe.   
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 25 april 2022;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser van € 24.750,-;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      8 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder h, van de Wabo.