ECLI:NL:RBLIM:2023:31, Rechtbank Limburg, 04-01-2023, ROE 21/3209
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-01-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor omzetting deel van schuur in woning waardoor een derde woning in een agrarisch ensemble op het perceel zou worden gerealiseerd. Weigering voldoende gemotiveerd in het licht van een goede ruimtelijke ordening en het beleid. Beroep op gelijkheidsbeginsel slaagt omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd wat de verschillen zijn met een andere, nabij gelegen locatie waarin wel meer woningen zijn toegestaan in een waardevol agrarisch ensemble.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/3209 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 04 januari 2023 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] )
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo (verweerder)
    (gemachtigde: E.P.B. Moors).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een gedeelte van een schuur tot woning aan de [adres 1] in [woonplaats] . Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiseres heeft op 14 april 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend voor het veranderen van een gedeelte van een schuur tot woning aan de [adres 1] in [woonplaats] . De aanvraag ziet op de activiteit ‘bouwen’. 
    
    2. Verweerder heeft de aanvraag mede beschouwd als een aanvraag tot afwijken van het bestemmingsplan Buitengebied Venlo en heeft de aanvraag bij het bestreden besluit geweigerd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd op grond van artikel 2.10, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat het bouwplan niet voldoet aan het bestemmingsplan en verweerder geen medewerking verleent aan afwijking van het bestemmingsplan. Op het perceel van eiseres is een langgevelboerderij gelegen en schuur. De langgevelboerderij is in het verleden reeds gesplitst in twee woningen en een derde woning op het perceel is niet gewenst, aldus verweerder. 
    
    3. Op hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit gaat de rechtbank hierna in. Bij de samenvatting van de beroepsgronden van eiseres heeft de rechtbank de uitleg betrokken die eiseres aan die beroepsgronden ter zitting heeft gegeven.
    
    
      
        Ontvankelijkheid
      
    
    
    4. In de aanhef van het beroepschrift staat: “Hierbij stel ik beroep in namens mijzelf, de heer [naam gemachtigde] (…) en mevrouw [eiseres] (…)” en het beroepschrift is ondertekend door [naam gemachtigde] en [eiseres] . [naam gemachtigde] heeft ter zitting, naar aanleiding van het standpunt van verweerder dat hij niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt, verklaard dat hij enkel als gemachtigde voor eiseres optreedt. De rechtbank volgt deze verklaring en ziet [eiseres] dus als eiseres en [naam gemachtigde] als haar gemachtigde. De rechtbank stelt vast dat eiseres de aanvraag heeft ingediend en dat het bestreden besluit aan haar is gericht. Dat betekent dat zij belanghebbende is en dat haar beroep ontvankelijk is. 
    
    
      
        Toetsingskader 
      
    
    
    5. De rechtbank beoordeelt, aan de hand van de door eiseres aangevoerde beroepsgronden, of verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. 
    
    6. Voor de beoordeling acht de rechtbank de wetgeving van belang die is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Uitgangspunten voor de beoordeling
      
    
    
    7. De rechtbank stelt vast dat het realiseren van de woning in de schuur niet past binnen het bestemmingsplan. Het perceel bestaat uit meer kadastrale percelen, maar betreft één cultuurhistorisch waardevol ensemble bestaande uit een langgevelboerderij met bijbehorende schuur. De langgevelboerderij is in het verleden al gesplitst in twee woningen. In het bestemmingsplan zijn aan het perceel (gelet op deze splitsing) twee bouwvlakken toegekend en ingevolge de regels van het bestemmingsplan is per bouwvlak maximaal één woning toegestaan. Op elk bouwvlak is reeds een woning gerealiseerd. De schuur waarop de omgevingsvergunningaanvraag ziet, is gelegen in een van beide bouwvlakken. De derde woning op het perceel c.q. de tweede woning binnen dit bouwvlak is dus niet toegestaan ingevolge het bestemmingsplan. Dit is tussen partijen ook niet (meer) in geschil. Evenmin is in geschil dat de andere weigeringsgronden die zijn genoemd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zich niet voordoen. Het geschil spitst zich dus toe op de vraag of verweerder heeft mogen weigeren om af te wijken van de bouw- en gebruiksregels van het bestemmingsplan. 
    
    
      
        Binnenplans of buitenplans afwijken (en voorbereidingsprocedure)
      
    
    
    8. Eiseres stelt dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte heeft voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, omdat verweerder op grond van het bestemmingsplan (binnenplans) medewerking had kunnen verlenen aan het bouwplan.
    9. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
    
    
      9.1.
      Het bestemmingsplan kent, in tegenstelling tot waarvan eiseres uitgaat, geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van het toestaan van meer woningen per bouwvlak. Het bestemmingsplan kent wel een wijzigingsbevoegdheid, maar eiseres heeft geen verzoek gedaan tot wijziging (het gebruik maken van deze wijzigingsbevoegdheid), maar heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan. Bovendien ziet die wijzigingsbevoegdheid op het toestaan van een tweede woning binnen aaneengesloten bebouwing van een bestaande langgevelboerderij. Daarvan is hier geen sprake nu binnen de langgevelboerderij reeds een tweede woning is gerealiseerd. 
      
    
    
      9.2.
      Verweerder heeft gelet op het voorgaande de aanvraag terecht aangemerkt als een verzoek om buitenplanse afwijking en daarvoor terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd.
      
      
        
          Motivering van de weigering van de vergunning in het licht van een goede ruimtelijke ordening en het beleid van verweerder
        
      
      
      10. In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Eiseres voert hierover aan dat de belangenafweging niet zorgvuldig is geweest, omdat verweerder bij de afweging van een ‘goede ruimtelijke ordening’ ten onrechte niet de ‘Beleidsregel kamerverhuur, woningsplitsing en woningsomzetting Venlo 2020’, vastgesteld op 18 februari 2020 (hierna: de beleidsregel) heeft betrokken.
      
      11. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij zijn besluitvorming over de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of verweerder een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen en of hij deze voldoende heeft gemotiveerd.
      
    
    
      11.2.
      Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder heeft gemotiveerd waarom het bouwplan volgens verweerder in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat het veranderen van een deel van de schuur tot woning planologisch niet is toegestaan en dat een afwijking daarvan niet past binnen de Ruimtelijke Structuurvisie en de beleidskaders van verweerder die gelden voor woningbouw. Verder heeft verweerder ook gemotiveerd waarom aan de aanvraag van eiseres geen medewerking kan worden verleend in het kader van ‘wonen’ (weliswaar waardevol cultuurhistorisch agrarisch ensemble, maar betreft toevoeging van stedelijke functie zonder bijdrage aan de transformatieopgave in het gebied), ‘planologie’ (gaat ten koste van landelijk woonmilieu met lage dichtheid, herbestemming moet aansluiten bij huidige extensieve gebruikskarakter van de schuur) en ‘erfgoed’ (geen evidente cultuurhistorische waarde van de schuur). De rechtbank acht die motivering van verweerder voldoende om in redelijkheid de aangevraagde vergunning te kunnen weigeren, nu daaruit duidelijk volgt waarom de extra woning volgens verweerder in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      11.3.
      De verwijzing van eiseres naar de beleidsregel over woningsplitsing leidt niet tot een ander oordeel. Dit beleid ziet, gelet op de daarin opgenomen definities, op het splitsen van één woning (een zelfstandig gebouw of gedeelte daarvan dat dient voor de huisvesting van één huishouden) in twee of meer woningen. In onderhavig geval wordt een van de langgevelboerderij (met daarin twee woningen) vrijstaande (althans slechts door een muur met poort verbonden) schuur deels omgezet in een woning. Daarop ziet de beleidsregel niet.
      
    
    
      11.4.
      Eiseres heeft verder tegen verweerders motivering niets ingebracht, maar heeft vooral argumenten genoemd op grond waarvan een woning wel zou kunnen worden toegestaan. Dat doet echter niet af aan de door verweerder gegeven motivering waarom het verlenen van medewerking planologisch niet gewenst is.
      
    
    
      11.5.
      Ten overvloede overweegt de rechtbank dat uit de wijzigingsbevoegdheid die onder 9.1 is genoemd, kan worden afgeleid dat verweerder onder voorwaarden aan een tweede woning in een langgevelboerderij medewerking kan verlenen. Die tweede woning is in het onderhavige geval al toegestaan en onderhavige aanvraag ziet op de realisatie van een woning in de schuur behorende bij de langgevelboerderij. Uit het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid kan dus niet worden afgeleid dat onderhavig geval voor het verlenen van medewerking in aanmerking komt. Er kan integendeel juist uit worden afgeleid dat in het bestemmingsplan daarin bewust niet is voorzien.
      
    
    
      11.6.
      De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Het beroep op het gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      12. Eiseres voert aan dat de weigering van verweerder in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat sprake is geweest van een vergelijkbare kwestie met een soortgelijke aanvraag voor het splitsen van een deel van het pand in twee woningen, op de locatie [adres 2] te [woonplaats] , waaraan door verweerder wel medewerking is verleend.
      
      13. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank kan op zichzelf verweerders standpunt volgen dat in het door eiseres aangehaalde geval wat betreft een daar recent verleende omgevingsvergunning sprake is van een andere situatie, in zoverre dat daar vanwege termijnoverschrijding de vergunning van rechtswege is verleend en dat vergunningverlening daardoor abusievelijk heeft plaatsgevonden. Over de door eiser ter zitting gestelde omstandigheden waaronder die vergunning van rechtswege is verleend, kan de rechtbank geen oordeel vellen.
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank vat de beroepsgrond van eiseres, mede gelet op hetgeen daarover op zitting is besproken, echter meer in het algemeen (dus niet alleen toegespitst op de onder 13.1 genoemde vergunning) op in die zin dat eiseres stelt dat op het perceel aan de [adres 2] anders met woningsplitsing en met het aantal woningen in waardevolle bebouwing wordt omgegaan dan op haar perceel. 
      
    
    
      13.3.
      De rechtbank stelt voorop dat beide locaties dicht bij elkaar zijn gelegen – de tussenliggende afstand bedraagt hemelsbreed circa 200 meter –, dat beide locaties in het buitengebied liggen binnen hetzelfde bestemmingsplan en beide de bestemming ‘wonen’ hebben. Beide locaties worden, hoewel beide in het bestemmingsplan niet als zodanig zijn aangeduid, door verweerder aangemerkt als een cultuurhistorisch waardevol ensemble. Hoewel verweerder de schuur zelf kennelijk niet als waardevol ziet dan wel het van belang acht dat het ensemble niet als waardevol is aangewezen, is de rechtbank niet zonder meer duidelijk waarom de schuur niet tot het waardevolle ensemble zou behoren en het ensemble niet waardevol zou zijn. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan op het perceel aan de [adres 2] vijf bouwvlakken toekent en dat via voornoemde omgevingsvergunning een zesde woning is toegestaan. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank, ook desgevraagd ter zitting, onvoldoende gemotiveerd waarom aan de [adres 2] wel vijf (met de van rechtswege verleende vergunning zes) woningen in cultuurhistorisch waardevolle bebouwing kunnen worden toegestaan en op het perceel van eiseres slechts twee. Hoewel de bebouwing aan de [adres 2] een grotere oppervlakte heeft dan het perceel aan de [adres 1] en hoewel de bebouwing op eerstgenoemd perceel een rijksmonument betreft en de bebouwing aan de [adres 1] niet, acht de rechtbank deze (overigens niet door verweerder benoemde) verschillen niet zonder meer voldoende overtuigend om het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet te laten slagen. Verweerder heeft immers de weigering van onderhavige omgevingsvergunning niet gebaseerd op de oppervlakte van de bebouwing of van de aangevraagde woning en heeft niet gewezen op beleid waarin die oppervlakte relevant wordt geacht voor het aantal woningen dat kan worden toegestaan. De rechtbank is ook niet duidelijk, bij gebrek aan motivering door verweerder daarvan, waarom en in hoeverre de motivering voor weigering van een extra woning, zoals hiervoor besproken onder 11.2, niet geldt voor de extra woningen die aan de [adres 2] wel zijn toegestaan.
      
    
    
      13.4.
      Het voorgaande betekent dat verweerder het beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende gemotiveerd heeft weerlegd. De beroepsgrond slaagt dus. Dat betekent dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en dat verweerder een nieuw besluit op de omgevingsvergunningaanvraag zal moeten nemen. De rechtbank wijst eiseres erop dat dit niet betekent dat verweerder gehouden is de gevraagde omgevingsvergunning nu wel te verlenen. Verweerder kan immers met een betere motivering alsnog aannemelijk maken dat sprake is van verschillen tussen beide locaties die het toestaan van een groter aantal woningen aan de [adres 2] rechtvaardigen.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      14. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder moet in de plaats van het vernietigde bestreden besluit een nieuw besluit nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
      
      15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. 
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        ­ verklaart het beroep gegrond;
        ­ vernietigt het bestreden besluit;
        ­ draagt verweerder op binnen acht weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak;  
        ­ draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181 aan eiseres te vergoeden; 
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 04 januari 2023                                    .
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                rechter
              
              
                
                
              
            
          
        
      
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 04 januari 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
    
      
        Artikel 2.1
      
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    
      
        Artikel 2.10
      
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    (…)
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (….), tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      
        Artikel 2.12
      
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      
        Artikel 3.10
      
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    (…)
  
  
     Vastgesteld op 30 maart 2011.
  
  
     In het bestreden besluit staat immers: “Het betreft een waardevol cultuurhistorisch agrarisch ensemble en een dergelijke splitsing kan bijdragen aan het behoud van het ensemble en is daarmee voorstelbaar (…) verdere splitsing van het ensemble door een of meerdere woningen toe te voegen in het bijgebouw is echter niet conform het vigerende bestemmingsplan”.