ECLI:NL:RBNHO:2023:1413, Rechtbank Noord-Holland, 22-02-2023, HAA 23-127 en HAA 23-128
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Door burgemeester opgelegde last onder dwangsom als prikkel ter opvolging van een op grond van artikel 8, van de Wom gegeven opdracht door de voorzieningenrechter niet geschorst.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 23/127 en HAA 23/128
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 februari 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [verzoekster 1] , uit [woonplaats 1] ,
    
      en 
      
        
          [verzoekster 2]
        , uit [woonplaats 2] , verzoeksters
      (gemachtigde: mr. K.J. Zeegers),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Haarlem, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeksters van 12 januari 2023 hangende hun bezwaar tegen de aan hen bij besluiten van 1 oktober 2022 opgelegde last onder dwangsom. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 16 februari 2023 gelijktijdig op zitting behandeld. Verzoeksters zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn drs. [naam 1] , mr. [naam 2] en mr. [naam 3] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2. 
    
    
      2.1.
      Verzoeksters nemen regelmatig – samen met anderen – deel aan demonstraties, onder meer in winkels met als doel het creëren van bewustzijn van de milieu-impact van de bedrijfsvoering van deze winkels. 
      
    
    
      2.2.
      Verzoeksters zijn meermalen aangehouden door de politie, veelal op verdenking van lokaalvredebreuk, nadat zij en hun mededemonstranten weigerden te voldoen aan vorderingen van de rechthebbenden om hun winkel te verlaten. In het geval van [verzoekster 1] heeft dit geleid tot een strafrechtelijke rechtszaak, waarbij zij is ontslagen van alle rechtsvervolging. [verzoekster 2] is hiervoor niet vervolgd. 
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft verzoeksters in september 2022 gewaarschuwd en laten weten hen een gebiedsverbod voor het centrum op te leggen om te voorkomen dat zij opnieuw strafbare feiten, te weten lokaalvredebreuk, zouden plegen tijdens hun demonstraties. Aan [verzoekster 1] is dit gebiedsverbod daadwerkelijk opgelegd. Nadien heeft verweerder dit besluit ingetrokken omdat het effect van deze maatregel breder was dan het voorkomen van strafbare feiten. Aan [verzoekster 2] is geen gebiedsverbod opgelegd. [verzoekster 1] is bij brief van 30 september 2022 (opnieuw) gewaarschuwd. Hierin is aangegeven dat zij recht heeft om te demonstreren, maar dat zij zich, net als iedereen, aan de wet moet houden. Uitgelegd is wat de strekking en de reikwijdte van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) is. Ook is vermeld dat wanneer niet aan een op grond van dit artikel gegeven opdracht gehoor wordt gegeven een last onder dwangsom zal worden opgelegd. 
      
    
    
      2.4.
      Verzoeksters hebben vervolgens – samen met anderen – op 1 oktober 2022 deelgenomen aan een demonstratie in een filiaal van de [naam winkel] . Na een melding van de [naam winkel] is de politie verschenen. In het proces-verbaal van bevindingen van de inspecteur van de politie is onder meer het volgende vermeld. Een medewerkster van de [naam winkel] heeft de demonstranten tot twee maal toe gevorderd de locatie te verlaten en zich te verplaatsen naar de openbare ruimte teneinde de verstorende en belemmerende uitwerking op de bedrijfsgang te beëindigen. Hieraan is geen gehoor gegeven. De politie heeft contact openomen met verweerder en een adviseur openbare orde en veiligheid, als intermediair. Hierna heeft verweerder besloten de demonstratie op grond van artikel 8 van de Wom te beëindigen. Aan deze door de politie, namens de burgemeester, gegeven vordering werd evenmin gehoor gegeven. Na contact met verweerder is besloten aan de demonstranten een last onder dwangsom op te leggen. Hiervan is een afzonderlijk proces-verbaal opgemaakt, waaruit volgt dat deze last aan verzoeksters is opgelegd.
      
    
    
      2.5.
      De last onder dwangsom luidt, blijkens het besluit van 1 oktober 2022, als volgt. Verzoeksters dienen er per direct voor te zorgen dat zij een door of namens verweerder gegeven opdracht in de zin van artikel 8 van de Wom opvolgen. Voor elke keer dat zij zich hieraan niet houden verbeuren zij een dwangsom van € 1.000,-, met een maximum van € 5.000,-. 
      
    
    
      2.6.
      Hieraan heeft verweerder blijkens het besluit en de op 28 oktober 2022 gegeven nadere motivering – samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. Er was op 1 oktober 2022 voldoende aanleiding om een opdracht op grond van artikel 8 van de Wom op te leggen. Hieraan is door verzoeksters, nadat zij hiervoor een (redelijke) termijn hebben gekregen, geen gehoor gegeven. Indien de situatie er om vraagt zal verweerder opnieuw een opdracht in de zin van artikel 8 van de Wom geven. Daarbij zal verzoeksters de mogelijkheid worden geboden de demonstratie elders voort te zetten binnen de grenzen van de wet. Omdat volgens verweerder is gebleken dat enkel een opdracht tot beëindiging weinig indruk op verzoeksters maakt en zij deze vanuit zichzelf niet naleven, is er  aanleiding om aan de niet-nakoming van een dergelijke opdracht een last onder dwangsom te verbinden. Dit met de hoop dat verzoeksters hun demonstraties slechts zullen voortzetten zonder schending van de rechten van anderen en/of het plegen van strafbare feiten. Van een onevenredige beperking van het recht op demonstratie is volgens verweerder geen sprake. 
      
    
    
      2.7.
      Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om de besluiten tot opleggen van de last onder dwangsom te schorsen.   
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening indien onverwijlde spoed dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van zo’n spoedeisende situatie, dat een beslissing in de hoofdzaak – in dit geval een beslissing op het bezwaar – niet kan worden afgewacht. 
      
    
    
      4.2.
      Verder is het bij de vraag of er aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening van belang of – in dit geval – het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Daarnaast spelen hierbij de belangen van verzoeksters die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en die van verweerder tegen het treffen daarvan een rol. 
      
      5. Verzoeksters stellen zich op het standpunt dat sprake is van een spoedeisend belang als hiervoor bedoeld. Volgens verzoeksters leidt de last onder dwangsom tot onomkeerbare gevolgen. Deze belemmert verzoeksters op niet toelaatbare wijze in de uitoefening van hun grondrechten op vrijheid van demonstratie en vrijheid van meningsuiting. Nu de last onder dwangsom volgens verzoeksters bovendien evident onrechtmatig is vanwege strijd met artikel 5:23 van de Awb, en daarmee het verbod op détournement de pouvoir, zien zij (ook) hierin aanleiding de gevraagde voorziening te treffen. 
      
      6. De voorzieningenrechter is niet gebleken van dusdanige omstandigheden dat van verzoeksters niet kan worden verwacht de beslissing op bezwaar af te wachten zonder dat in de tussentijd een voorziening wordt getroffen. 
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat de last onder dwangsom is opgelegd als middel ter handhaving van een toekomstig en hypothetisch door verweerder te geven opdracht op grond van artikel 8 van de Wom. Pas als die opdracht door verzoeksters niet wordt opgevolgd verbeuren zij een dwangsom. De omstandigheid dat er mogelijk grondrechten in het gedrang zijn, is onvoldoende om reeds hierom een spoedeisend belang aan te nemen. Daarbij komt dat de last onder dwangsom het verzoeksters niet onmogelijk maakt om van hun demonstratierecht en het recht op vrijheid van meningsuiting gebruik te maken. Zij mogen nog steeds demonstreren en, zoals ter zitting is gebleken, doen zij dit ook nog steeds. In acht moet verder worden genomen dat het demonstratierecht en het recht op vrijheid van meningsuiting niet onbegrensd zijn. Dat de last onder dwangsom door verzoeksters als verlammend wordt ervaren en er wellicht toe leidt dat verzoeksters deze rechten niet meer uitoefenen op de manier waarop zij dat wensen en op de wijze waarop zij dat voorheen deden, leidt op zichzelf nog niet tot een spoedeisend belang. Daarbij komt dat, zoals ook ter zitting is verklaard, al tweemaal een dwangsom is verbeurd, zodat het nog maar de vraag is of de opgelegde last onder dwangsom verzoeksters er daadwerkelijk van weerhoudt deze rechten op de door hun gewenste wijze uit te oefenen. 
      
    
    
      6.2.
      De voorzieningenrechter sluit verder niet uit dat de aan verzoeksters opgelegde last onder dwangsom in bezwaar stand zal kunnen houden. Van evidente onrechtmatigheid kan in ieder geval niet zonder meer worden gesproken. Het standpunt van verweerder dat artikel 5:23 van de Awb er, gelet op het doel van dit artikel, niet aan in de weg staat om in het onderhavige geval een last onder dwangsom op te leggen en in lijn daarmee geen sprake is van schending van het verbod van détournement de pouvoir komt de voorzieningenrechter op voorhand niet onjuist voor. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 1993/94, 23700, nr. 3, p. 154 en Kamerstukken II 1993/94, 23700, nr. 5, p. 97) blijkt dat het in artikel 5:23 van de Awb genoemde begrip ‘optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde’ beperkt uitgelegd dient te worden. Het dient te gaan om situaties waarin van bestuursorganen niet kan worden verwacht dat zij eerst een schriftelijk besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang nemen. Hieruit leidt de voorzieningenrechter dan ook vooralsnog af dat dit artikel tot doel heeft het bestuursorgaan tegemoet te komen en niet, zoals verzoeksters betogen, de individuele burger rechtszekerheid te bieden. Bij deze uitleg staat artikel 5:23 van de Awb aan het opleggen van een last onder dwangsom niet in de weg. Daarmee kan dan ook niet zonder meer worden gezegd dat van gebruik van bevoegdheden waarvoor deze niet zijn bedoeld, sprake is. Of dit daadwerkelijk zo is, waarvan verzoeksters uitgebreid gemotiveerd stellen dat dit niet het geval is, is een vraag die zich niet leent voor beantwoording in het kader van een voorlopige voorzieningenprocedure. Het betreft hier immers een procedure met een spoedeisend karakter en daarin is onvoldoende ruimte voor een uitgebreid en diepgaand onderzoek. Hetzelfde geldt voor de vraag of de opgelegde last onder dwangsom al dan niet in strijd is met de Wom, de artikelen 10 en 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de (overige) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel. De onrechtmatigheid is niet zo evident als verzoeksters stellen. De voorzieningenrechter ziet daarom ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.  
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Dat betekent dat de besluiten waarbij de last onder dwangsom aan verzoeksters is opgelegd, niet worden geschorst. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. ten Berge, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie het vonnis van de Politierechter van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:7825