ECLI:NL:RVS:2022:3998, Raad van State, 28-12-2022, 202204110/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Recycling Netwerk heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Recycling Netwerk heeft bij brief van 5 juli 2019 de staatssecretaris onder andere verzocht om binnen 8 weken een last onder dwangsom op te leggen aan diverse importeurs/producenten. Volgens Recycling Netwerk zouden zij in strijd handelen met artikel 3 van het Besluit beheer verpakkingen 2014 door gebruik te maken van glazen verpakkingen voor gedestilleerde dranken. Omdat gebruik wordt gemaakt van glas hebben de verpakkingen een te groot gewicht, aldus Recycling Netwerk. De staatssecretaris heeft het verzoek om handhaving gedeeltelijk afgewezen bij besluit van 1 augustus 2019 voor zover het betreft het binnen 8 weken opleggen van een last onder dwangsom. Recycling Netwerk heeft hiertegen op 11 september 2019 bezwaar gemaakt. Vervolgens zijn Recycling Netwerk en de staatssecretaris in overleg getreden. Het besluit van 1 augustus 2019 heeft de staatssecretaris ingetrokken bij besluit van 19 februari 2020.

202204110/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Recycling Netwerk van Eco-Eco, European Coalition of Environmental and Consumer Organisations, Stichting voor milieuverantwoorde produkten en verpakkingen (hierna: Recycling Netwerk), gevestigd te Emst, gemeente Epe,
    appellante,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
    (hierna: de staatssecretaris),
    verweerder.
    Procesverloop
    Recycling Netwerk heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door de staatssecretaris.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 15 september 2022, waar Recycling Netwerk, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H. Caglayankaya en J.C. Verzee, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       Recycling Netwerk heeft bij brief van 5 juli 2019 de staatssecretaris onder andere verzocht om binnen 8 weken een last onder dwangsom op te leggen aan diverse importeurs/producenten. Volgens Recycling Netwerk zouden zij in strijd handelen met artikel 3 van het Besluit beheer verpakkingen 2014 door gebruik te maken van glazen verpakkingen voor gedestilleerde dranken. Omdat gebruik wordt gemaakt van glas hebben de verpakkingen een te groot gewicht, aldus Recycling Netwerk.
    De staatssecretaris heeft het verzoek om handhaving gedeeltelijk afgewezen bij besluit van 1 augustus 2019 voor zover het betreft het binnen 8 weken opleggen van een last onder dwangsom. Recycling Netwerk heeft hiertegen op 11 september 2019 bezwaar gemaakt. Vervolgens zijn Recycling Netwerk en de staatssecretaris in overleg getreden. Het besluit van 1 augustus 2019 heeft de staatssecretaris ingetrokken bij besluit van 19 februari 2020.
    In de periode juli tot en met oktober 2021 heeft de staatssecretaris lasten onder dwangsom opgelegd aan producenten/importeurs in andere bezwaarprocedures. De behandeling van het bezwaarschrift van Recycling Netwerk zou volgens Recycling Netwerk worden gekoppeld aan een van de bezwaarprocedures waarin de staatssecretaris handhavend heeft opgetreden. Dit is tot op heden niet gebeurd. De staatssecretaris heeft vervolgens veel van de al opgelegde lasten onder dwangsom gewijzigd en/of ingetrokken.
    Recycling Netwerk heeft de staatssecretaris bij brief van 14 juni 2022 in gebreke gesteld, wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    3.       Recycling Netwerk merkt in haar beroepschrift op dat de procedure sinds haar verzoek om handhaving al meer dan drie jaar duurt en dat de staatssecretaris haar vertrouwen in deze drie jaar talrijke malen zeer ernstig heeft beschaamd. Volgens Recycling Netwerk heeft de staatssecretaris termijnen verzaakt, inhoudelijk niet geleverd wat verwacht mocht worden en komt het tijdsverloop in deze kwestie voor rekening van de staatssecretaris.
    Recycling Netwerk verzoekt de Afdeling om de staatssecretaris op te dragen om zeer spoedig na verzending van de uitspraak alsnog een besluit op bezwaar te nemen, en op grond van artikel 8:55d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan de uitspraak een hoge dwangsom te verbinden voor elke dag dat de staatssecretaris in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
    3.1.    De staatssecretaris heeft in het verweerschrift gesteld dat hij gezien het nog lopende handhavingstraject tegen andere importeurs/producenten geen beslissing op het bezwaarschrift van Recycling Netwerk heeft genomen. Ter zitting heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris al wel heeft besloten op het bezwaar, gelet op de brief van 19 februari 2020 in samenhang met de al in andere procedures opgelegde lasten onder dwangsom.
    3.2.    Bij besluit van 19 februari 2020 heeft de staatssecretaris het besluit van 1 augustus 2019 ingetrokken, onder andere naar aanleiding van het daartegen door Recycling Netwerk gemaakte bezwaar. In dit besluit stelt de staatssecretaris dat nog een plan van aanpak zal worden opgesteld voor wat betreft de handhaving omtrent de glazen verpakkingen en dat dit plan vervolgens zal worden uitgevoerd. Daarna zal hij indien overtredingen worden geconstateerd, in beginsel handhavend optreden, aldus de staatssecretaris.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4473) vloeit uit artikel 7:11 van de Awb voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het besluit waartegen het bezwaar is gericht, niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats moet stellen. In dit geval heeft de staatssecretaris wat betreft het door Recycling Netwerk gemaakte bezwaar dat de staatssecretaris ten onrechte geen last onder dwangsom heeft opgelegd, slechts verwezen naar de toekomst. De Afdeling stelt, mede gelet op wat tijdens de zitting is besproken, vast dat de staatssecretaris nog geen volledig besluit op de grondslag van het bezwaar van Recycling Netwerk heeft genomen. Het besluit van 19 februari 2020 is dus in strijd met artikel 7:11 van de Awb.
    Omdat de staatssecretaris geen adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Awb heeft ingesteld, gold, op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, voor het te nemen besluit op bezwaar de gebruikelijke termijn van zes weken. Ingevolge dit artikellid had de staatssecretaris uiterlijk op 24 oktober 2019 volledig op de bezwaren van Recycling Netwerk moeten besluiten. Bij brief van 14 juni 2022 heeft Recycling Netwerk de staatssecretaris in gebreke gesteld.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen en in aanmerking genomen dat de staatssecretaris niet binnen twee weken nadat hij in gebreke is gesteld alsnog een besluit op bezwaar heeft genomen, is het beroep gegrond. Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van Recycling Netwerk moet worden vernietigd.
    4.       De Afdeling dient op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, in beginsel te bepalen dat binnen een termijn van twee weken alsnog moet worden besloten op het bezwaar. Artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, biedt de Afdeling de mogelijkheid om in bijzondere gevallen van deze termijn af te wijken. De Afdeling is van oordeel dat onderhavig geval een bijzonder geval is. Daartoe wordt overwogen dat, gelet op alle specifieke omstandigheden van het geval, onder meer rekening houdende met de van de staatssecretaris vereiste zorgvuldigheid bij het nemen van het besluit en de daarbij door hem af te wegen betrokken belangen, een termijn van twee weken voor het nemen van dit besluit in dit geval onvoldoende is. Daarbij neemt de Afdeling overigens in ogenschouw dat tijdens de zitting door de staatssecretaris een termijn van 8 weken is genoemd die nodig zou zijn om alsnog volledig te besluiten.
    Gelet op het voorgaande en in het licht van de kerstvakantieperiode stelt de Afdeling, met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, een termijn voor het alsnog nemen van een besluit, te weten uiterlijk 10 weken na de verzending van deze uitspraak. De Afdeling bepaalt verder met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat de staatssecretaris een dwangsom aan Recycling Netwerk verbeurt voor iedere dag dat de staatssecretaris in gebreke blijft deze uitspraak na te leven. De Afdeling zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op € 100,00 per dag, met een maximum van € 15.000,00. De Afdeling gaat er daarbij vanuit dat van deze bedragen een afdoende prikkel uitgaat om deze uitspraak na te leven.
    5.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van Recycling Netwerk tegen het besluit van 1 augustus 2019, kenmerk ILT-2019/41803;
    III.      draagt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak een besluit op dat bezwaar te nemen en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      bepaalt dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Recycling Netwerk een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de hiervoor genoemde termijn voor de bekendmaking van het besluit overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00;
    V.       veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Recycling Netwerk in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 887,18 waarvan € 837,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Recycling Netwerk het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    418-963
     
    BIJLAGE
     
    ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
    Hoofdstuk 6. Algemene bepalingen over bezwaar en beroep
    Afdeling 6.1. Inleidende bepalingen
    Artikel 6:2
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    a.       […], en
    b.       het niet tijdig nemen van een besluit.
    Afdeling 6.2. Overige algemene bepalingen
    Artikel 6:12
    1.       Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
    2.       Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a.       […], en
    b.       twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    […]
    Artikel 6:20
    1.       Indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, blijft het bestuursorgaan verplicht dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft.
    […]
    Hoofdstuk 7 Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep
    Afdeling 7.2. Bijzondere bepalingen over bezwaar
    Artikel 7:10
    1.       Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […]
    Artikel 7:11
    1.       Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2.       Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    Hoofdstuk 8 Bijzondere bepalingen over de wijze van procederen bij de bestuursrechter
    Artikel 8:55d
    1.       Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
    2.       De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    3.       In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.