ECLI:NL:RVS:2022:2305, Raad van State, 10-08-2022, 202107042/1/A2 en 202107045/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 16 september 2020 heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening subsidieaanvragen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afgewezen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn eigenaren van de woningen aan respectievelijk de [locatie 1] en de [locatie 2], te Amersfoort. Deze woningen bevinden zich in een voormalig schoolgebouw. In 2017 is aan de voormalige eigenaren een omgevingsvergunning verleend voor het transformeren van het schoolgebouw tot woningen.     [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben op respectievelijk 9 juli 2020 en 18 juni 2020 subsidie aangevraagd bij de minister op grond van de Subsidieregeling energiebesparing eigen huis (hierna: SEEH). [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de subsidie aangevraagd voor het bekostigen van aangebrachte energiebesparende maatregelen in hun woningen voor een bedrag van respectievelijk € 5.126,00 en € 8.317,00.

202107042/1/A2 en 202107045/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Amersfoort,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Amersfoort,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden­Nederland van 23 september 2021 in zaken nrs. 21/1033 en 21/1034 in de gedingen tussen:
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (lees: de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; thans: de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (hierna: de minister)).
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 16 september 2020 heeft de minister subsidieaanvragen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afgewezen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 januari 2021 heeft de minister de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijke uitspraken van 23 september 2021 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroepen ingesteld.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 9 juni 2022, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], bijgestaan door [appellant sub 1], eveneens advocaat te Amersfoort, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels en R.A.G. Levels, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Afdeling zal de hoger beroepen vanwege de onderlinge samenhang gevoegd behandelen.
    2.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn eigenaren van de woningen aan respectievelijk de [locatie 1] en de [locatie 2], te Amersfoort. Deze woningen bevinden zich in een voormalig schoolgebouw. In 2017 is aan de voormalige eigenaren een omgevingsvergunning verleend voor het transformeren van het schoolgebouw tot woningen.
    3.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben op respectievelijk 9 juli 2020 en 18 juni 2020 subsidie aangevraagd bij de minister op grond van de Subsidieregeling energiebesparing eigen huis (hierna: SEEH). [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de subsidie aangevraagd voor het bekostigen van aangebrachte energiebesparende maatregelen in hun woningen voor een bedrag van respectievelijk € 5.126,00 en € 8.317,00.
    4.       Bij de besluiten van 16 september 2020, gehandhaafd bij de besluiten van 19 januari 2021, heeft de minister de subsidieaanvragen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afgewezen, omdat de subsidie is aangevraagd voor een schoolgebouw dat is aangepast naar woningen. Volgens de minister voldoen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daarmee niet aan het bepaalde in artikel 1, eerste lid, en artikel 2 van de SEEH.
    Relevante wet- regelgeving
    5.       De relevante wet- en regelgeving, zoals geldend ten tijde van belang, wordt hieronder weergegeven.
    Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Kaderwet overige BZK-subsidies luidt:
    "1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen regels dan wel nadere regels worden gesteld met betrekking tot: c. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;"
    Artikel 1, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, van de SEEH luidt:
    "1. In deze regeling wordt verstaan onder: […] - woning: bestaande gebouwde onroerende zaak, die een zelfstandige woongelegenheid vormt alvorens een renovatie plaatsvindt en in de basisregistratie als bedoeld in artikel 2 van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen met een woonfunctie is geregistreerd, niet zijnde een woonwagen of een woonboot, dan wel een bestaand appartement, dat een zelfstandige woongelegenheid vormt alvorens renovatie plaatsvindt en in voornoemde basisregistratie met een woonfunctie is geregistreerd; […]
    2. Onder eigenaar-bewoner wordt in deze regeling verstaan een natuurlijke persoon die: a. een woning in eigendom heeft waarin hij zijn hoofdverblijf heeft of direct na renovatie van deze woning, waaronder mede begrepen de realisatie van de activiteiten waarvoor subsidie op grond van deze regeling is aangevraagd, zal hebben;"
    Artikel 2 van de SEEH luidt:
    "Deze regeling heeft tot doel energiebesparing te stimuleren in bestaande koopwoningen in de particuliere sector alsmede in bestaande gebouwen van verenigingen van eigenaars, woonverenigingen en wooncoöperaties, waarvan een of meer leden eigenaar-bewoner zijn."
    Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de SEEH luidt:
    "1. De minister kan aan een eigenaar-bewoner ten behoeve van zijn woning subsidie verstrekken voor: a. het na 14 augustus 2019 door een bouwbedrijf laten uitvoeren van twee of meer energiebesparende maatregelen over de gehele daarvoor in aanmerking komende oppervlakten van de woning of over ten minste de oppervlakten, genoemd in artikel 4, tweede, derde, vierde of vijfde lid;"
    Artikel 8, vierde lid, van de SEEH luidt:
    "4. Bij de aanvraag wordt tevens een afschrift van de factuur of facturen, een betalingsbewijs of betalingsbewijzen van de uitgevoerde maatregelen en nader bewijs dat maatregelen zijn uitgevoerd meegezonden."
    Aangevallen uitspraken
    6.       In beide zaken heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] terecht niet heeft aangemerkt als bestaande woningen die voor de renovatie zelfstandige woongelegenheden vormden. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat niet in geschil is dat de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] als cascoappartementen zijn opgeleverd, waardoor hun situatie afwijkt van de situatie die in de door de minister genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:484, aan de orde was. De rechtbank overweegt dat het niet zo is dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestaande woningen hebben gekocht die op die manier werden gebruikt. Het betrof cascoappartementen die nog afgemaakt moesten worden om als woning te kunnen betrekken. De rechtbank wijst erop dat dit ook blijkt uit het feit dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de eerste bewoners zijn van de woningen. Het is niet in geschil dat de voormalige eigenaren de ruimten die later de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zouden vormen, hebben gebruikt als onderdeel van hun eigen woning en niet als zelfstandige woongelegenheid, aldus de rechtbank. Dat was volgens de rechtbank ook niet mogelijk geweest omdat er geen (volwaardige) keukens in de ruimten van de latere woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanwezig waren.
    Verder heeft de rechtbank over het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel geoordeeld dat het toekennen van de subsidie door de minister aan een bewoner van een andere woning in het voormalige schoolgebouw, geen gedraging is waaruit [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben mogen afleiden dat zij zelf subsidie zouden krijgen. Volgens de rechtbank leidt de toepassing van het gelijkheidsbeginsel er niet toe dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] recht hebben op toekenning van de subsidie. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de minister voldoende heeft toegelicht dat hij de subsidieaanvraag bij vergissing heeft toegekend aan de andere bewoner. Het gelijkheidsbeginsel voert niet zo ver dat de minister een gemaakte fout moet herhalen. Hieruit vloeit voort dat ook het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op het rechtszekerheidsbeginsel hun niet kan baten, aldus de rechtbank.
    Hoger beroepen
    7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2], niet kwalificeerden als woningen zoals bedoeld in de SEEH. Uit de SEEH blijkt niet dat een cascowoning of een woning waarin voorzieningen gecreëerd moeten worden niet gedefinieerd kan worden als een bestaande onroerende zaak die een zelfstandige woongelegenheid vormt alvorens renovatie plaatsvindt. De zelfstandigheid van de woongelegenheid moet worden gelezen als onafhankelijk of losstaand van andere woningen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat uit de toelichting op de SEEH van 2016 blijkt dat hierbij van belang is of voorzieningen, zoals het toilet en de keuken, al dan niet worden gedeeld. Verder vloeit uit de SEEH niet voort dat de woningen al voor de renovatie bewoond of ingericht moeten zijn geweest om in aanmerking te komen voor de subsidie. Of een woning een eigen keuken en toilet heeft, is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] van belang bij invulling van het begrip ‘zelfstandigheid’ en heeft geen betrekking op de term ‘woongelegenheid’.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat het oordeel van de rechtbank in strijd is met de achterliggende doelstelling en geest van de SEEH, omdat uit artikel 2 van de SEEH en de toelichting daarop van de minister blijkt dat de subsidieregeling is bedoeld om eigenaren-bewoners van woningen door middel van het verlenen van subsidie te stimuleren om energiebesparende maatregelen te nemen. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zij worden gelijkgeschakeld met particuliere woningbezitters van oude woningen die gaan renoveren en isolatiemaatregelen nemen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen erop dat hun situatie daarentegen niet kan worden gelijkgeschakeld met een transformatieproces van een school, omdat toen zij de woningen kochten het pand geen schoolgebouw meer was. Bovendien volgt uit de brief van de minister van 8 juni 2020 (Kamerstukken II 2019/2020, 30 196 nr. 713) dat transformatieprocessen zijn uitgesloten van de SEEH om zakelijke marktpartijen niet te laten profiteren van subsidie die is bedoeld voor particulieren. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] brengen naar voren dat zij geen projectontwikkelaars of beleggers zijn die de woningen met winst willen verkopen. Zij zijn particulieren die de woningen voor een gewone marktprijs voor bewoning hebben gekocht, zonder winstoogmerk.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen ten slotte dat het afwijzen van de subsidieaanvragen door de minister in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de minister wel subsidie heeft verleend voor de woningen aan de Van Assenraadstraat 2C en 2D. In beroep hebben zij al gewezen op de verleende subsidie voor de woning aan de Van Assenraadstraat 2D. Het is [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in hoger beroep gebleken dat de minister ook subsidie heeft toegekend aan een andere bewoner van het voormalige schoolgebouw, ten behoeve van zijn woning aan de Van Assenraadstraat 2C. Deze subsidie heeft de minister verleend na de besluiten op bezwaar van 19 januari 2021, namelijk op 29 april 2021. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kan gelet op deze tweede subsidieverlening voor een identieke woning, niet langer worden volhouden dat de minister vanwege een abusievelijke toekenning niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Beoordeling hoger beroepen
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat partijen verdeeld zijn over de juiste uitleg van de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden zoals neergelegd in de SEEH. De Afdeling gaat uit van de tekst van de regeling die, voor zover hier relevant, is weergegeven onder 5. Verder neemt zij de hierbij gegeven toelichtingen in aanmerking.
    7.2.    De minister heeft bij de inwerkingtreding van de SEEH in 2016, bepaald dat onder ‘woning’ in deze regeling wordt verstaan een bestaande gebouwde onroerende zaak, die een zelfstandige woongelegenheid vormt, niet zijnde een woonwagen of een woonboot, dan wel een bestaand appartement, dat een zelfstandige woongelegenheid vormt. In de toelichting van de SEEH (Stc. 2016, 45219) is opgenomen dat dit een zelfstandige woonruimte betreft, wat impliceert dat de woning een eigen toegang en een eigen keuken en toilet heeft. Verder is opgemerkt dat als de woning geen eigen toegang heeft of als de keuken of het toilet wordt gedeeld met de bewoners van andere woningen, het onzelfstandige woonruimte is en er voor die woonruimte geen subsidie kan worden aangevraagd. Bij de wijziging van de SEEH in 2019 (Stc. 2019, 43758) heeft de minister aan de begripsbepaling van ‘woning’ toegevoegd dat het moet gaan om een zelfstandige woongelegenheid alvorens renovatie plaatsvindt en in de basisregistratie adressen en gebouwen met een woonfunctie is geregistreerd. Hierbij heeft de minister toegelicht dat het begrip ‘woning’ nader is geduid omdat dit regelmatig tot onduidelijkheden leidde. Het moet gaan om een bestaande woning. Het transformeren van een school-, kerk- of utiliteitsgebouw of ander gebouw naar een of meerdere woningen komt niet in aanmerking voor subsidie op grond van deze regeling blijkens de toelichting.
    7.3.    In het geval van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], heeft de minister de aanvragen afgewezen omdat zij volgens hem subsidie hebben aangevraagd voor een schoolgebouw dat aangepast is naar woningen en dit geen bestaande koopwoningen zijn waarvoor de subsidie bedoeld is. Volgens de minister komen woningen die ondanks een woonbestemming niet eerder bewoond zijn geweest, niet in aanmerking voor de subsidie. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hierbij geldt dat de woningen voor de renovatie - feitelijk en naar algemeen geldende maatstaven - geschikt moeten zijn geweest om te bewonen. Daarvan was in dit geval geen sprake. Volgens de minister volgt uit de staat van de woonruimten die blijkt uit de foto’s in de verkoopbrochure en de bij de aanvragen gevoegde foto’s dat de maatregelen waarvoor subsidie werd aangevraagd zijn uitgevoerd tijdens een verbouwing van een voormalige school tot woningen. De woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] moesten nog afgebouwd worden voordat zij bewoonbaar waren en als zelfstandige woongelegenheden als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de SEEH, konden worden aangemerkt, aldus de minister.
    7.4.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt de hierboven weergegeven uitleg van de minister niet zonder meer uit de SEEH. De tekst van en de toelichting op de regeling, laten ruimte bestaan voor een uitleg waarbij de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wel degelijk aan de begripsbepaling ‘woning’ van artikel 1, eerste lid, van de SEEH voldoen. Toen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] met de renovatie begonnen, had in ieder geval een deel van de transformatie van het schoolgebouw naar woningen al plaatsgevonden. Daartoe acht de Afdeling van belang dat het pand voordat het in verschillende woningen werd gesplitst al als woning werd bewoond en dat voordat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hun woningen kochten, deze kadestraal afzonderlijk geregistreerd stonden en dat er scheidingswanden tussen de verschillende woonruimten en nutsvoorzieningen waren aangebracht. Het standpunt van de minister dat de subsidie door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] werd gevraagd voor een transformatie van een schoolgebouw naar woningen, die volgens de toelichting op de SEEH in 2019 niet in aanmerking komt voor subsidie, volgt de Afdeling daarom niet. Dat de woningen om als bestaande woningen te kunnen worden aangemerkt voor de renovatie feitelijk ook als afzonderlijke woningen bewoond, of geschikt om in te wonen, moeten zijn geweest, blijkt niet uit de regeling. Omdat de door de minister naar voren gebrachte uitleg op dit punt niet voortvloeit uit de bepalingen en toelichting op de SEEH, is voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet duidelijk geweest welke voorwaarden voor subsidieverlening geldend waren. Daarbij komt dat de minister in twee vergelijkbare gevallen, namelijk ten behoeve van twee woningen in hetzelfde voormalige schoolgebouw, wel subsidie heeft verleend. In één van deze twee gevallen volgde de subsidieverlening zelfs pas na aanvullend onderzoek. Hoewel de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat in beide gevallen de subsidie ten onrechte is verleend en hierbij fouten zijn gemaakt, onderstreept deze omstandigheid de onduidelijkheid over de betekenis van de toepasselijke subsidievoorwaarden.
    7.5.    Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat de minister subsidieaanvragen beoordeelt aan de hand van de in de SEEH hiertoe opgestelde regels. Zekerheid over de voorwaarden die gelden voor subsidieverlening, is bij de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangevraagde subsidie te meer van belang, omdat uit artikel 7, eerste lid, en artikel 8, vierde lid, van de SEEH voortvloeit dat deze pas wordt verleend nadat de desbetreffende maatregelen zijn genomen. Gelet op zijn verplichting om het rechtszekerheidsbeginsel in acht te nemen bij het nemen van besluiten op subsidieaanvragen, moeten de gevolgen van de hierboven genoemde onduidelijkheid voor rekening en risico komen van de minister. Die gevolgen zijn dat de minister in de besluiten van 19 januari 2021, aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet heeft mogen tegenwerpen dat hun woningen niet zijn aan te merken als zelfstandige woongelegenheden voordat de renovatie heeft plaatsgevonden. Deze besluiten berusten daarom niet op een deugdelijke motivering.
    7.6.    De betogen slagen.
    Conclusie
    8.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 19 januari 2021 alsnog gegrond verklaren en deze besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen. De minister moet opnieuw besluiten nemen op de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 16 september 2020 gemaakte bezwaren, met inachtneming van wat in deze uitspraak van de Afdeling is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    Judiciële lus
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    10.     De minister moet de proceskosten van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Midden­Nederland van 23 september 2021 in zaken nrs. 21/1033 en 21/1034;
    III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 19 januari 2021 met de kenmerken JZ/SEEP19/208265/BNE en JZ/SEEP19/208426/BNE gegrond;
    IV.     vernietigt deze besluiten;
    V.      draagt de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 81,09;
    VIII.    veroordeelt de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.680,18, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt;
    X.      gelast dat de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Nieuwenhuizen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    633-994