ECLI:NL:RBGEL:2023:355, Rechtbank Gelderland, 25-01-2023, AWB - 21 _ 1031
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning. Of de openbare inrichting in strijd is met het bestemmingsplan hoeft in het kader van de exploitatievergunning alleen getoetst worden binnen het kader van het beperkte ‘openbare-orde’ begrip. Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/1031 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 januari 2023
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      Stichting DOEH, uit Ermelo, 
    
      en [eiseres A], uit [plaats B] ,
      eisers
      (gemachtigde: mr. I.E. Nauta)
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Ermelo (de burgemeester)
    (gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [C] uit [plaats B] (de vergunninghouder)
      (gemachtigde: R. Scholten).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verleende exploitatievergunning aan de vergunninghouder die bij beslissing op bezwaar van 18 januari 2021 is verleend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van de burgemeester en de gemachtigde van de vergunninghouder. 
    
    
    
      Gelijktijdig met dit beroep zijn de beroepen behandeld in de zaken 20/6552, 20/6555, 20/6558, 20/6545 en 21/2616. In deze zaken doet de rechtbank gelijktijdig uitspraak.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Aan de vergunninghouder is op 28 juli 2020 een exploitatievergunning verleend, op grond van het bepaalde in artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), voor het exploiteren van de openbare inrichting [restaurant E] gelegen aan [het adres D] te [plaats B] .
    
    2. Eisers hebben tegen die vergunning bezwaar gemaakt. De commissie bezwaarschriften stelt vast dat het bestreden besluit geen blijk geeft van een inhoudelijke onderbouwing dat aan het toetsingskader van artikel 2:28, tweede en derde lid van de APV is voldaan. Om deze reden is het besluit, volgens de commissie, onzorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. De commissie adviseert om het bezwaar gegrond te verklaren en het bestreden besluit in te trekken en een nieuw besluit te nemen op het verzoek om een exploitatievergunning. 
    
    3. Bij beslissing op bezwaar van 18 januari 2021 heeft de burgemeester het bezwaar gegrond verklaard, de exploitatievergunning ingetrokken en een nieuwe exploitatievergunning verleend.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de verlening van de exploitatievergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Is sprake van strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    7. Eisers voeren aan dat de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het bestemmingsplan Parkeernormen omdat niet aan het vereiste aantal parkeerplaatsen wordt voldaan en in strijd is met het bestemmingsplan De Driehoek 2016 (De Driehoek) omdat er een terras is aangelegd. De burgemeester had de exploitatievergunning daarom moeten weigeren.
    
    
      7.1.
      
        De burgemeester stelt zich op het standpunt dat artikel 2.28, tweede lid, van de APV een coördinatiebepaling is. Dit houdt in dat deze regeling niets toevoegt of afdoet aan wat al volgens het bestemmingsplan mag. Er kan en mag geen integrale afweging plaatsvinden van alle in het gebied betreffende ruimtelijk relevante bepalingen, zoals bijvoorbeeld parkeren. Deze toetsing aan het bestemmingsplan is niet marginaal te noemen, maar mag wel globaal zijn. 
        In het kader van de beoordeling van een exploitatievergunning geeft artikel 2.28 APV aan dat deze vergunning geweigerd wordt, als er strijd is met het bestemmingsplan. In de jurisprudentie op dit vlak wordt gekeken naar de bestemming die een perceel heeft. De bestemmingsomschrijving en een redelijke uitleg van deze bestemmingsomschrijving vormen de toetsing voor artikel 2.28, tweede lid, van de APV. 
        Het betreffende perceel heeft de bestemming “Horeca”. De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca in de categorieën 1 en 2 van de Lijst van horecabedrijven die is opgenomen in Bijlage 3 van de regels met daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven. In Bijlage 3 is aangegeven welke 4 soorten categorieën horeca in het bestemmingsplan onderscheiden worden. ‘ [restaurant E] ’ valt in categorie 2 van deze bijlage. Gelet hierop en op hetgeen in de jurisprudentie is uitgekristalliseerd ten aanzien van de toetsing van genoemde bepaling aan het bestemmingsplan, heeft de burgemeester overwogen dat hij niet anders kan concluderen dan dat de exploitatie van [restaurant E] past binnen de regels van het bestemmingsplan. Een verdergaande toetsing aan de bestemmingsplannen zou afbreuk doen aan de planologische keuze die de gemeenteraad heeft gemaakt in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan.
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat voor het perceel volgens het bestemmingsplan De Driehoek de bestemming ‘Horeca’ geldt. Volgens het bestemmingsplan zijn de voor Horeca aangewezen gronden bestemd voor: horeca in de categorieën 1 en 2 van de Lijst van horecabedrijven die is opgenomen in Bijlage 3 van de regels.
      
    
    
      7.3.
      Op het perceel is ook het bestemmingsplan Parkeernormen van toepassing. Volgens dat bestemmingsplan moet worden voldaan aan de gemeentelijke parkeernormen. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.
      
    
    
      7.4.
      Volgens de APV weigert de burgemeester een exploitatievergunning als er sprake is van strijd met een geldend bestemmingsplan. De bevoegdheid van de burgemeester om de exploitatievergunning te verlenen is gebaseerd op artikel 174 derde lid van de Gemeentewet. Artikel 174 en 172 van de Gemeentewet hebben betrekking op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het toezicht op voor publiek toegankelijke plaatsen en vermakelijkheden. Volgens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 172 van de Gemeentewet bestaat de handhaving van de openbare orde door de burgemeester uit het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde. Met het begrip “openbare orde” wordt in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Ook de uitvoering van het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, waaronder begrepen de in het derde lid genoemde uitvoering van verordeningen – bijvoorbeeld het verlenen van exploitatievergunningen – moet plaatsvinden binnen de marges van dit beperkte “openbare orde”-begrip. Bij de uitvoering van verordeningen op grond van artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester dus gebonden aan dat beperkte begrip. Dit betekent dat de burgemeester in dit geval alleen hoeft te beoordelen of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het bestemmingsplan binnen de marges van het “openbare orde”-begrip. De rechtbank zal hierna de drie gronden van eisers binnen deze marges bespreken.
      
      
        
          Voldoet het restaurant aan de bestemming horeca?
        
      
      
        7.4.1.
        In het bestreden besluit heeft de burgemeester getoetst of er sprake was van strijd met het bestemmingsplan De Driehoek en de geldende bestemming Horeca. Daar was geen strijd mee, omdat [restaurant E] een restaurant is en daarmee valt onder de bestemming horeca, categorie 2. De exploitatie van het restaurant past in dit bestemmingsplan. De burgemeester heeft dit gezien het hiervoor genoemde kader voldoende getoetst.
        
        
          
            Is een terras toegestaan op het perceel?
          
        
      
      
        7.4.2.
        Eisers voeren aan dat het restaurant ook in strijd is met artikel 8.1 van het bestemmingsplan de Driehoek omdat een terras niet is opgenomen in de planregels.
        
      
      
        7.4.3.
        De vraag of een terras onder de bestemming Horeca valt speelt ook in de zaak 20/6545 waarin gelijktijdig uitspraak wordt gedaan. In die zaak heeft de rechtbank geoordeeld dat een terras wel past binnen de omschrijving van de bestemming Horeca. De rechtbank neemt dat oordeel hier over. Dit betekent dat het terras niet in strijd is met de planregels en geen grond geeft om de exploitatievergunning te weigeren.
        
        
          
            Voldoet het restaurant aan het bestemmingsplan Parkeernormen?
          
        
      
      
        7.4.4.
        De burgemeester heeft niet beoordeeld of aan het bestemmingsplan Parkeernormen is voldaan. In het bestreden besluit is alleen opgenomen dat het niet relevant is of aan de parkeernormen wordt voldaan omdat dat een voorwaardelijke verplichting is in de zin van de Wet ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld bij het toetsen van een omgevingsvergunning. 
        
      
      
        7.4.5.
        Volgens eisers moet wanneer niet aan de parkeernormen wordt voldaan, de exploitatievergunning geweigerd worden. Het staat vast tussen partijen dat niet aan de parkeernormen wordt voldaan omdat op 30 oktober 2020 door het college een last onder dwangsom is opgelegd omdat in strijd wordt gehandeld met het bestemmingsplan Parkeernormen.
        
      
      
        7.4.6.
        
          De rechtbank overweegt dat het voldoen aan de parkeernormen volgens het bestemmingsplan Parkeernormen een ruimtelijk belang is. Gelet op hetgeen hiervoor 
          onder 7.4 is overwogen hoeft de burgemeester in het kader van de exploitatievergunning alleen te toetsen aan de openbare orde en veiligheid. Of er aan de parkeernormen wordt voldaan is geen openbare orde probleem en hoeft dus niet te worden meegenomen bij het verlenen van de exploitatievergunning. 
        
        
      
    
    
      7.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed? 
        
        8.	Een andere weigeringsgrond voor de exploitatievergunning bestaat wanneer naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
      
      
    
    
      8.1.
      Volgens eisers wordt de woon- en leefsituatie nadelig beïnvloed door het restaurant. In de twee maanden dat het restaurant open is geweest zijn er vijf meldingen gedaan vanwege overlast van geluid en het komen en gaan van bezoekers. Daarna is door de corona-maatregelen het restaurant lange tijd gesloten geweest. Dat is geen representatieve situatie. De burgemeester heeft gelet op de overlastmeldingen onvoldoende onderbouwd waarom bij regulier gebruik geen ontoelaatbare beïnvloeding plaatsvindt.
      
    
    
      8.2.
      De burgemeester heeft toegelicht dat er een belangenafweging is gemaakt met betrekking tot de woon- en leefsituatie rondom het restaurant en dat daarbij is afgewogen dat er alleen meldingen zijn geweest van geluidsoverlast. Het restaurant heeft invloed op de omgeving maar dat is geen ontoelaatbare invloed bij regulier gebruik. Voor de geluidsoverlast treed het college ook handhavend op, op 24 november 2021 is een last onder dwangsom opgelegd aan de vergunninghouder voor het overschrijden van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Door het college wordt dus opgetreden als de regels niet worden nageleefd.
      
    
    
      8.3.
      De burgemeester heeft bij toepassing van de bevoegdheid om de exploitatievergunning te verlenen beleidsruimte. Voor de beoordeling of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, heeft de burgemeester blijkens de bewoordingen van de bepaling ook beoordelingsruimte. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
      
    
    
      8.4.
      De burgemeester heeft in de beslissing op bezwaar meegewogen dat er op dat moment vijf overlastmeldingen zijn gedaan bij de gemeente in verband met (geluids)overlast bij het restaurant. Dat zag vooral op drie weekenden eind juli en begin augustus 2020. Naar aanleiding van die meldingen heeft de gemeente een gesprek gehad met de vergunninghouder en is op 21 augustus 2020 een geluidsmeting verricht. Bij die meting werd geconstateerd dat de geluidsnormen werden overschreden. Naar aanleiding daarvan is een waarschuwingsbrief gestuurd en heeft de burgemeester op 26 augustus 2020 een gesprek gehad met de vergunninghouder. Daarna zijn er geen meldingen meer geweest van overlast. De burgemeester heeft in de exploitatievergunning opgenomen dat de afspraken in het horecaconvenant als aanvullende voorwaarden op de vergunning gelden. De burgemeester heeft in de beslissing op bezwaar de invloed van het restaurant op de woon- en leefsituatie voldoende meegewogen. Daarbij heeft de burgemeester geen onredelijk gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid en beleidsruimte. Dat het restaurant invloed heeft op de woon- en leefsituatie van eisers is door de burgemeester meegewogen en door eisers is niet voldoende onderbouwd dat het besluit onevenredige nadelige gevolgen heeft.
      
    
    
      8.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de exploitatievergunning in stand blijft.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. van Gerwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 25 januari 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
      Artikel 174
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening
      
      Artikel 2:27 Definitie
    
    1. In deze afdeling wordt onder openbare inrichting verstaan een hotel, restaurant, pension, café, waterpijpcafé, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt.
    2. Een buiten de in het eerste lid bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras, maakt voor de toepassing van deze afdeling deel uit van die besloten ruimte.
    
    
      Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
    
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    2. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit.
    3. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
    
    
      
        Bestemmingsplan Parkeernormen
      
      Hoofdstuk 3 Algemene regels
      Artikel 3 Overige regels
    
    
      3.1
      Parkeernormen
      
        3.1.1
        
          Parkeernorm
          Bij het gebruiken en / of bebouwen van gronden dient voldaan te worden aan de gemeentelijke parkeernormen (met bijbehorende eisen voor locatie en inrichting) ten behoeve van (vracht)auto's en overige verkeersvoertuigen en de bijhorende bepalingen omtrent de ontsluiting en bevoorrading als opgenomen in bijlage 1. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.
        
        
        
          
            Bestemmingsplan De Driehoek 2016:
          
          Artikel 1.61 horeca
          het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse, al dan niet in samenhang met het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie met uitzondering van een discotheek;
        
        
        
          Artikel 1.97 terras
          een buiten de besloten ruimte liggend deel van een horecabedrijf of detailhandelsbedrijf met ondergeschikte horeca waar zitgelegenheid kan worden geboden ten dienste van het horecabedrijf en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt;
        
        
        
          Artikel 8 Horeca
        
      
    
    
      8.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. horeca in de categorieën 1 en 2 van de Lijst van horecabedrijven die is opgenomen in Bijlage 3 van de regels;
        met daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
        (…)
      
      
    
  
  
     Artikel 8 van het bestemmingsplan de Driehoek.
  
  
     Artikel 3 van het bestemmingsplan Parkeernormen.
  
  
     Artikel 2:28 tweede lid van de APV.
  
  
     Rechtbank Midden-Nederland, 26 november 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:5766 en ABRvS 24 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4391.
  
  
     Artikel 2:28 derde lid van de APV.
  
  
     ABRvS van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109 en ABRvS, 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3019.