ECLI:NL:RBMNE:2022:4458, Rechtbank Midden-Nederland, 13-10-2022, UTR 22/2405
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wmo, zzp-tarief, informeel tarief, opleidingsvereiste zorgverlener

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/2405 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (de gemeente), verweerder
      (gemachtigde: mr. E. Chahid).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Eiseres heeft Multiple Sclerose (MS) . Dit is een niet aangeboren hersenaandoening (NAH). In het besluit van 10 mei 2021 heeft de gemeente aan eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) voor de periode van 23 mei 2021 tot en met 21 mei 2024 een pgb toegekend voor ambulante begeleiding voor 7 uur per week voor het zzp-tarief. Dit pgb is toegekend voor individuele begeleiding geboden door op de situatie van eiseres aangepaste inzet van zzp’ers om te werken aan de onderstaande drie doelen:- Ik heb inzicht in mijn grenzen en belastbaarheid en kan hiernaar handelen;- Ik kan organiseren en daarmee zelfstandig mijn dagelijkse activiteiten regelen;- Mijn gevoel van eigenwaarde, psychosociaal welzijn en kwaliteit van leven zijn vergroot.
      
      
        Op 18 november 2021 heeft eiseres een aanvraag ingediend om van zorgverlener te veranderen. Eiseres heeft een nieuw zorgplan ingediend en wil het door de gemeente toegekende pgb voor ambulante zorg voor 7 uur per week inzetten bij [bedrijf] , bij de heer [A] ( [A] ), voor het zzp-tarief. 
      
      
        Op 3 december 2021 heeft eiseres een aanvraag ingediend om het pgb in te zetten voor een andere zorgverlener. Eiseres heeft een zorgplan ingediend en wil de toegekende ambulante zorg door mevrouw [B] ( [B] ) van [bedrijf] laten verlenen, voor het zzp-tarief. 
      
      
        In het besluit van 13 december 2021 (het primaire besluit 1) heeft de gemeente de aanvraag voor ondersteuning door [A] tegen het zzp-tarief afgewezen. In het besluit 16 december 2021 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aanvraag om het pgb in te zetten voor ondersteuning door [B] tegen het zzp-tarief afgewezen. 
      
    
    
    5. Eiseres heeft tegen de beide primaire besluiten bezwaar gemaakt. In het besluit van 4 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft de gemeente de bezwaren ongegrond verklaard. 
    6. Eiseres is tegen het bestreden besluit in beroep gegaan. Het beroep is op 5 augustus 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
    7. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eiseres in de gelegenheid te stellen een nader stuk in te dienen.
    8. Eiseres heeft dit stuk op 7 augustus 2022 overgelegd. Verweerder heeft hierop gereageerd in de brief van 12 augustus 2022. Geen van partijen heeft vervolgens aangegeven nog op een nadere zitting te willen worden gehoord. De rechtbank heeft daarom het onderzoek gesloten. 
  
  
    Het bestreden besluit
    9. In het bestreden besluit heeft verweerder zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat eiseres het haar toegekende pgb voor 7 uur ambulante begeleiding niet kan inzetten voor ondersteuning door [A] en [B] tegen het zzp-tarief. [A] en [B] beschikken beiden niet over relevante diploma’s van een Nederlandse instelling voor beroepsonderwijs. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2022 (de Verordening 2022) kan daarom geen zzp-tarief voor de ondersteuning door deze hulpverleners worden toegekend. Wel kan eiseres deze hulpverleners inschakelen tegen het informele tarief. 
  
  
    
      Heeft eiseres procesbelang?
    10. Ter zitting heeft eiseres aanvankelijk gesteld dat zij geen zorg meer wilde inkopen bij zowel [A] als [B] . De rechtbank zag zich hierdoor voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is pas sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of indienen van beroep nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een alleen formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang.
    11. De rechtbank oordeelt dat eiseres procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat zij door de afwijzing van de gemeente om van hulpverlener te veranderen kosten heeft gemaakt. Zij heeft namelijk voor € 350,- zorg ingekocht bij [A] . Verder wil zij mogelijk bij [B] in de toekomst zorg tegen het zzp-tarief inkopen. Ook daarvoor is een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit dus nog van belang. 
    
  
  
    Welke verordening is in deze zaak van toepassing?
    12. Eiseres vindt dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is. Zij vindt dat de gemeente ten onrechte het diplomavereiste strikt tegenwerpt. Eiseres wijst er op dat in de Verordening maatschappelijk ondersteuning 2020 (de Verordening 2020) en de bijbehorende Nadere regel, inclusief financieel besluit, Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Utrecht 2021 (de Nadere Regel) het beschikken over een relevant diploma enkel als uitgangspunt geformuleerd voor het toekennen van het zzp-tarief. Dit is dus geen strikte eis en de gemeente kan hiervan afwijken. In de Verordening 2022 wordt volgens eiseres het diplomavereiste niet meer gesteld.
    
    13. De rechtbank stelt vast dat eiseres op 18 november 2021 en 3 december 2021 de aanvragen heeft ingediend om bij zorgverleners [A] en [B] zorg in te kopen tegen het zzp-tarief. De beide primaire besluiten zijn genomen op basis van de Verordening 2020 en de Nadere regel. In het overgangsrecht, zoals dat is neergelegd in artikel 7.2, tweede lid, van de Verordening 2022, staat dat op het bezwaar van eiseres moet worden beslist op grond van dezelfde verordening als waarop het primaire besluit is gebaseerd. Dit betekent dat de gemeente in het bestreden besluit had moeten beslissen op basis van de Verordening 2020 en de Nadere regel. In het bestreden besluit heeft de gemeente echter de regels uit de Verordening 2022 toegepast, waarin - anders dan eiseres stelt -  een striktere diploma-eis geldt voor het toekennen van het zzp-tarief. De gemeente is dus in het bestreden besluit uitgegaan van een onjuist toetsingskader.
    
    14. Ter zitting heeft de gemeente aangevoerd dat in het bestreden besluit weliswaar de bepalingen van de Verordening 2022 worden genoemd, maar dat inhoudelijk op grond van de Verordening 2020 is beslist. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In het bestreden besluit leest de rechtbank niet dat inhoudelijk conform de Verordening 2020 en de Nadere regel op het bezwaar van eiseres is beslist. Zo stelt de gemeente in het bestreden besluit dat uit artikel 3.3, tweede lid, van de Verordening 2022 volgt dat het beschikken over een relevant diploma een vereiste is en niet langer een uitgangspunt.
    
    15. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. Het beroep is om deze reden gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In het vervolg van deze uitspraak zal de rechtbank beoordelen of met de door verweerder ter zitting gegeven toelichting aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het (te vernietigen) bestreden besluit in stand te laten of dat er aanleiding bestaat om op andere wijze zelf in de zaak te voorzien. 
  
  
    
      Mag de gemeente een diploma-eis stellen voor het toekennen van het zzp-tarief?
    
      16. Eiseres vindt dat de gemeente ten onrechte een diploma-eis hanteert voor het toekennen van het zzp-tarief. Eiseres vindt dat deze eis het bieden van maatwerk verhindert, terwijl dit het hoofddoel van de Wmo zou moeten zijn. Door het hanteren van een diploma-eis kan eiseres geen geschikte hulp vinden. 
      17. De rechtbank stelt voorop dat de gemeente grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo. De gemeente verstrekt alleen een pgb als gewaarborgd is dat de ingekochte zorg doeltreffend en van voldoende kwaliteit is. De gemeente moet in de verordening nadere regels stellen over de kwaliteit van de voorzieningen die op grond van de Wmo verstrekt kunnen worden. Onder deze kwaliteitseisen vallen ook eisen over de deskundigheid van beroepskrachten. De rechtbank overweegt verder dat in de Memorie van Toelichting bij de Wmo staat: ‘Gemeenten kunnen bij het vaststellen van tarieven in de verordening bijvoorbeeld onderscheid maken tussen ondersteuning die wordt geleverd door het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en hulpverleners die dat niet doen (zoals werkstudenten, zzp'ers zonder diploma’s e.d.).’
    
    18. Uit wat is overwogen in alinea 17 volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de Wmo de ruimte biedt aan de gemeente om een verschillende tarieven te hanteren voor verschillende typen hulpverleners en dat de gemeente hierbij onder meer de kwalificaties van de hulpverlener mag betrekken. Het uitgangspunt dat een hulpverlener voor toekenning van het zzp-tarief moet beschikken over een passend diploma is daarbij een middel om de kwaliteit en de doeltreffendheid van de met een pgb ingekochte zorg te waarborgen. Anders dan eiseres heeft aangevoerd is het hanteren van een diploma-eis bij het vaststellen van het tarief dus niet in strijd met de Wmo. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Heeft de gemeente terecht geen zzp-tarief toegekend?
    19. Eiseres stelt verder dat de diploma’s die zij heeft aangeleverd de bekwaamheid van de zorgverleners ondersteunen. Zij vindt het onbegrijpelijk dat de gemeente de diploma’s van [A] en [B] als niet-relevant aanmerkt. Eiseres ervaart veel baat bij de ondersteuning, die zij tot nu toe van deze hulpverleners van [bedrijf] heeft verkregen. De gemeente heeft volgens eiseres ten onrechte geen belangenafweging gemaakt. Een probleem bij NAH is dat de gemiddelde hulpverlener eiseres onnodig belast en dat behandeling daarvan vaak averechts werkt. Eiseres kan slechts met specifieke mensen werken, zonder overbelast te raken. Het hebben van het juiste diploma is daarvoor geen goede indicatie. Het gaat om de manier waarop iemand met eiseres communiceert. De gemeente heeft dit, door alleen naar het diplomavereiste te kijken, ten onrechte niet in de beoordeling betrokken. 
    
    20. In artikel 3 van de Nadere regel staat dat het uitgangspunt voor toekenning van het zzp-tarief is dat ondersteuning wordt geleverd door een persoon, die beroepsmatig gekwalificeerd is voor de betreffende ondersteuning. Dit moet blijken uit een diploma van een erkende Nederlandse instelling voor beroepsonderwijs. De rechtbank overweegt dat, omdat de diploma-eis in de Verordening 2020 en de Nadere regel als uitgangspunt is geformuleerd, de gemeente de mogelijkheid heeft om af te wijken. Hierbij moet de gemeente rekening houden met de in artikel in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Ook als een hulpverlener niet over de vereiste kwalificaties beschikt kan de gemeente onder omstandigheden dus alsnog het zzp-tarief toekennen. 
    
    
      21. De rechtbank oordeelt dat de gemeente zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat voor de ondersteuning door [A] geen aanleiding bestaat het zzp-tarief toe te kennen. De rechtbank stelt vast dat [A] beschikt over een diploma informatica en een certificaat als stervensbegeleider. Dit zijn geen een diploma’s waaruit volgt dat [A] op enige wijze beroepsmatig gekwalificeerd is voor de ondersteuning aan eiseres. Ook is verder niet aannemelijk gemaakt dat de ondersteuning door [A] een bijdrage kan leveren aan één van de voor eiseres gestelde doelen. De gemeente hoefde daarom voor de ondersteuning door [A] geen aanleiding te zien om af te wijken van het in artikel 3 van de Nadere regel geformuleerde uitgangspunt. De enkele omstandigheid dat eiseres stelt dat zij baat heeft ervaren bij de begeleiding door [A] is hiervoor onvoldoende. De rechtbank oordeelt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven wat betreft de weigering om voor de ondersteuning door [A] het zzp-tarief toe te kennen.
      22. De gemeente heeft zich naar het oordeel van de rechtbank niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor geen enkel deel van de ondersteuning door [B] het zzp-tarief kan worden toegekend. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen daarom, voor zover de gemeente weigert voor de ondersteuning door [B] het zzp-tarief toe te kennen, niet in stand blijven. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
    
    
    23. De rechtbank stelt vast dat de opleiding van [B] geen opleiding van een erkende Nederlandse instelling voor beroepsonderwijs betreft. [B] beschikt wel over een ander diploma waardoor zij in staat is om eiseres passende ondersteuning te bieden. In het bestreden besluit staat hierover: ‘(…), maar het buurtteam kan zich indenken dat mevrouw [B] gezien haar diploma Kunstzinnig Tekentherapeut (PSW4) wel goed bij u zou kunnen aansluiten voor uw wens rondom uw doelen van rust- en energie gevende activiteiten ter ontspanning. Dit valt onder uw geformuleerde doel: ik kan organiseren en daarmee zelfstandig mijn dagelijkse activiteiten regelen’. De gemeente heeft in de brief van 12 augustus 2022 eveneens bevestigd dat [B] mogelijk passende ondersteuning kan bieden voor het doel ‘ik kan organiseren en daarmee zelfstandig mijn dagelijkse activiteiten regelen’. Naar het oordeel van de rechtbank had de gemeente in deze omstandigheid aanleiding moeten zien om af te wijken van het in artikel 3 van de Nadere regel geformuleerde uitgangspunt. Hierbij acht de rechtbank ook van belang dat het voor eiseres, door haar beperkingen, moeilijk is om geschikte hulpverleners vinden.
    
      24. De rechtbank ziet uit het oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Ter zitting heeft de gemeente er terecht op gewezen dat de ondersteuning door [B] slechts aan één van de drie voor eiseres gestelde doelen kan bijdragen. De rechtbank kan daarom het standpunt van de gemeente volgen dat eiseres niet de volledige zeven uur van het pgb voor ondersteuning door [B] tegen het zzp-tarief kan inzetten. De rechtbank herroept daarom het primaire besluit 2 en bepaalt dat eiseres het pgb twee uur per week kan inzetten voor ondersteuning door [B] tegen het zzp-tarief. Had de gemeente eiseres een schadevergoeding moeten toekennen?
      25. Verder verzoekt eiseres om schadevergoeding vanwege de stress die ze door de besluitvorming door de gemeente en de procedure heeft ervaren. Dit heeft een negatief effect gehad op haar ziektebeeld. 
      26. Voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en in welke omvang, dient volgens vaste jurisprudentie in het bestuursrecht zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Dat geldt voor zowel materiële als immateriële schade. Voor nadeel dat niet uit vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding als de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. De wetgever heeft daarbij oog gehad op ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer alsook op andere persoonlijkheidsrechten van de benadeelde. Dit maakt dat voor vergoeding van immateriële schade onvoldoende is dat sprake is van min of meer sterk psychisch onbehagen en van zich gekwetst voelen door onrechtmatig genomen besluitvorming.
    
    
      27. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om schadevergoeding toe te kennen. De rechtbank begrijpt dat er door de stress en de onzekerheid rondom de inzet van het pgb en de procedure bij eiseres gevoelens van psychisch onbehagen zijn ontstaan. Dit levert echter geen aantasting van de persoon op zoals bedoeld in alinea 26. Het standpunt van eiseres dat haar gezondheidsklachten zijn toegenomen door de besluitvorming van de gemeente, heeft zij niet onderbouwd met medische stukken en kan daarom niet tot een ander oordeel leiden. Conclusie en gevolgen
      28. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 7:12 van de Awb. 
      29. De rechtbank bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven voor zover dit ziet op de afwijzing om voor de ondersteuning door [A] het zzp-tarief toe te kennen. 
    
    
    30. De rechtbank herroept het primaire besluit 2. De rechtbank bepaalt dat eiseres het pgb voor twee uur per week mag inzetten voor ondersteuning door [B] tegen het zzp-tarief. 
    
    
      31. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af.
      32. Omdat het beroep gegrond is, moet de gemeente het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven wat
    
        betreft de afwijzing om voor de ondersteuning door de heer [A] het zzp-tarief toe te
        kennen;
    
    - herroept het primaire besluit 2;
    - bepaalt dat eiseres het pgb voor twee uur ondersteuning per week door mevrouw [B]
    
         tegen het zzp-tarief mag inzetten en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van 
        het vernietigde bestreden besluit;
    
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Loman, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G.A. Beijen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie ECLI:NL:CRVB:2015:2600.
  
  
     Zie pagina 13 van het bestreden besluit.
  
  
     Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB 2016:1402
  
  
     Zie artikel 2.3.6 van de Wmo.
  
  
     Zie artikel 2.1.3, tweede lid en onder c, van de Wmo.
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 38
  
  
     Zie p.15/16 van het bestreden besluit
  
  
     Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 26 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3169