ECLI:NL:RBAMS:2022:6120, Rechtbank Amsterdam, 27-10-2022, 22/1102
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toepassing overgangsrecht op vervanging van een bestaande aanbouw. Voorgaande aanbouw vergund? Sprake van een gedeeltelijke vernieuwing?

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/1102 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Mutsaers-Öztürk).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] uit Amsterdam, de vergunninghouder
      (gemachtigde: mr. S. Smit).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de op [medio] april 2021 verleende omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning) voor diverse bouwwerkzaamheden aan het hotel aan de [adres] in Amsterdam (het hotel). 
    
    
    
      Met het bestreden besluit van [medio] januari 2022 heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten (bestreden besluit).
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 september 2022 op zitting behandeld. Eiseres en de gemachtigde van verweerder waren hierbij aanwezig. De gemachtigde van de vergunninghouder en de heer [naam 1] en mevrouw [naam 2] namens de vergunninghouder hebben ook deelgenomen aan de zitting. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1.1
      Het bouwplan van de vergunninghouder omvat onder andere de bouw van een aanbouw aan het hotel. Volgens verweerder is het overgangsrecht van toepassing op de aanbouw en kon hiervoor daarom een omgevingsvergunning worden verleend. De rechtbank oordeelt echter dat het bestreden besluit gedeeltelijk moet worden vernietigd, voor zover het ziet op de realisatie van de aanbouw omdat het overgangsrecht niet van toepassing is. 
      
    
    
      1.2
      Verder oordeelt de rechtbank dat de kelder is vergund.  Het ecologische onderzoek dat is uitgevoerd voor het bouwplan heeft naar het oordeel van de rechtbank ook op zorgvuldige wijze plaatsgevonden.
      
    
    
      1.3
      Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank beoordeelt doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De beroepsgrond over de restauratieve aanpak van de straatgevels en de kap is tijdens de zitting door eiseres ingetrokken en zal dus niet meer door de rechtbank worden beoordeeld.
      
      
        
          Inleiding
        
      
    
    
      2.1
      De vergunninghouder is de eigenaar van het hotel. Op [medio] april 2017 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van het hotel (voorgaande vergunning). Vervolgens heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor het bouwen in afwijking van de voorgaande vergunning voor “interne wijzigingen, vernieuwen aanbouw en plaatsen zonnepanelen” van het hotel.
      
    
    
      2.2
      Eiseres woont naast het hotel aan de [adres 2] en heeft bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning. Verweerder heeft echter het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen en heeft geconcludeerd dat de omgevingsvergunning terecht is verleend.
      
    
    
      2.3
      Het perceel waarop het te verbouwen hotel is gelegen heeft volgens het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ (het bestemmingsplan) de bestemmingen ‘Gemengd 1.5’, ‘Tuin-1’ en ‘Tuin-3’.
      
    
    
      2.4
      Op grond van de bestemming ‘Gemengd 1.5’ is een hotel op alle bouwlagen toegestaan. De grond met de bestemming ‘Tuin-1’ en ‘Tuin-3’ is onder andere bestemd voor tuinen en erven. Er mogen hier uitsluitend gebouwen en bouwwerken - die geen gebouwen zijn- worden opgericht. De aanbouw is op de plek van een bestaande aanbouw (oude aanbouw) vergund en inmiddels ook al gerealiseerd op de gronden met de bestemming ‘Tuin-1’ en ‘Tuin-3’. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanbouw in strijd is met deze bestemmingen. 
      
    
    
      2.5
      Het overgangsrecht voor bouwen is in het bestemmingsplan opgenomen in artikel 45.1 (het bouwovergangsrecht). Daarin is bepaald dat een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is, en afwijkt van het plan, gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot. In artikel 45.3 is bepaald dat artikel 45.1 niet van toepassing is op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
        
          Is het overgangsrecht van toepassing op de aanbouw?
        
      
    
    
      3.1
      Eiseres voert als eerste beroepsgrond aan dat het bouwovergangsrecht niet van toepassing is op de aanbouw omdat er geen vergunning is verleend voor de oude aanbouw. Verder is de aanbouw niet gedeeltelijk vernieuwd volgens eiseres. Tenslotte is het overgangsrecht voor het gebruik volgens eiseres onjuist toegepast omdat het gebruik van de aanbouw wordt gewijzigd.
      
    
    
      3.2
      Volgens verweerder is er wel een vergunning verleend voor de oude aanbouw. Verweerder heeft verwezen naar de tekeningen die behoren bij de vergunningen uit 1998 waarop de oude aanbouw als bestaande situatie is ingetekend. Gelet hierop moet er volgens verweerder vanuit worden gegaan dat de oude aanbouw op enig moment is vergund. Verweerder stelt zich verder ook op het standpunt dat de aanbouw gedeeltelijk is gelegen op grond met de bestemming ‘Tuin-3’. Op grond van artikel 28.2.1 van het bestemmingsplan mag een gebouw die op grond met de bestemming ‘Tuin-3’ is gelegen, worden gehandhaafd en in zijn geheel worden vernieuwd. Volgens verweerder is het plan voor de aanbouw verder niet “dermate ingrijpend van aard” zodat geen sprake is van nieuwbouw. Verweerder erkent wel dat de aanbouw volledig wordt gesloopt, maar de bestaande fundering blijft volgens verweerder grotendeels liggen. Verder zouden de inhoud en de afmetingen van de aanbouw niet zijn gewijzigd. Ter zitting heeft verweerder nog verduidelijkt dat de ruimtelijke uitstraling van de aanbouw hetzelfde blijft en dat de aanbouw een onderdeel is van het grotere geheel van het hotel. Het bouwplan kan daarom worden aangemerkt als een gedeeltelijke vernieuwing in de zin van artikel 45.1 van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      3.3
      Tijdens de zitting heeft de vergunninghouder verder nog aangevoerd dat er moet worden gekeken naar het geheel van alle aangevraagde werkzaamheden dat onderdeel uitmaakt van één bouwplan. Voor het grootste deel van dit bouwplan is al een vergunning verleend in 2017. Deze vergunning is inmiddels onherroepelijk. De aanbouw is een ondergeschikt deel van het gehele bouwplan en daarom zou er sprake zijn van een gedeeltelijke vernieuwing. De vergunninghouder verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 maart 2015 waaruit volgens hem volgt dat er moet worden gekeken naar het geheel van alle gevraagde werkzaamheden tezamen. 
      
    
    
      3.4
      De rechtbank overweegt dat voor de beoordeling of de aanbouw onder het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan valt, het van belang is om de volgende twee vragen te beantwoorden: 
      
        
          Is er een omgevingsvergunning verleend voor de oude aanbouw?
        
        
          Zo ja, is er sprake van een gedeeltelijke vernieuwing waarbij de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet wordt vergroot?
        
      
      
    
    
      3.5
      Omdat onduidelijk was wanneer de oude aanbouw is gerealiseerd en of daar destijds een vergunning voor is verleend, heeft de rechtbank verweerder verzocht hierover stukken te overleggen. Verweerder heeft vergunningen en bouwtekeningen uit de jaren 1969, 1981 (alleen tekeningen), 1998 en 2017 overgelegd. Op de tekeningen van de oude bouwvergunning uit 1981 en 1998 is de aanbouw ingetekend als bestaande situatie. De vergunninghouder heeft tijdens de zitting verklaard dat de aanbouw al bestond in 1981 toen de eigendom van het hotel werd verkregen.
      
    
    
      3.6
      De rechtbank stelt vast dat het dossier geen vergunning bevat voor de bouw van de oude aanbouw. Verweerder en vergunninghouder hebben hierover verklaard dat er geen andere bouwvergunningen in de archieven te vinden zijn dan de vergunningen die worden besproken in punt 3.5 van deze uitspraak. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht, de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. De enkele stelling van verweerder dat de aanbouw op enig moment is vergund omdat deze als bestaande situatie is ingetekend op een bouwtekening behorend bij een bouwvergunning uit 1998, is hiervoor volgens de rechtbank onvoldoende. De rechtbank concludeert daarom dat de oude aanbouw illegaal aanwezig is en dat er geen beroep op het bouwovergangsrecht kan worden gedaan omdat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 45.3 van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      3.7
      Tijdens de zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat de oude aanbouw onder het oude bestemmingsplan “Vijzelstraat” binnen een bestemming viel voor tuinen waarbij bestaande bebouwing mocht worden gehandhaafd en geheel vernieuwd. Dit heeft verweerder niet verder onderbouwd, maar desalniettemin baat ook dit standpunt verweerder niet. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat het overgangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel verschaft en dat dit dus niet betekent dat de oude aanbouw wel voldoet aan het in artikel 45.3 van het bestemmingsplan gestelde vereiste.
      
    
    
      3.8
      Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dus al op grond van het feit dat nooit een bouwvergunning voor de oude aanbouw is verleend. Maar zelfs als er wel een vergunning zou zijn verleend voor de oude aanbouw, dan concludeert de rechtbank ook dat geen geslaagd beroep op het bouwovergangsrecht kan worden gedaan voor de vernieuwing van de aanbouw. Het moet immers gaan om een gedeeltelijke vernieuwing en daarvan is volgens de rechtbank geen sprake. Verweerder heeft erkend dat de aanbouw volledig wordt gesloopt, maar zegt dat de bestaande fundering blijft liggen. In de aanvraag om omgevingsvergunning van [medio] juli 2020 staat dat de huidige aanbouw wordt “vervangen”. Dit blijkt ook uit de foto’s die door eiseres zijn overgelegd waarop is te zien dat de oude aanbouw volledig is gesloopt en waaruit volgens de rechtbank ook blijkt dat er een nieuwe fundering wordt gerealiseerd. Verder wordt er in een rapport van een bij de bouw betrokken ingenieursbureau  gesproken over een “nieuwe betonfundering”. Al met al is de rechtbank van oordeel dat bij een volledige sloop en vernieuwing van de aanbouw inclusief de fundering sprake is van een gehele vernieuwing die niet onder het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan valt. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste rechtspraak hierover van de Afdeling.
      
    
    
      3.9
      Het standpunt van vergunninghouder dat naar het gehele bouwplan voor het gehele hotel moet worden gekeken, slaagt evenmin, omdat volgens de rechtbank de aanbouw in strijd is met het bestemmingsplan en niet het hoofdgebouw waarin het hotel is gevestigd. Er moet dus alleen voor de aanbouw worden beoordeeld of het gedeeltelijk wordt vernieuwd en of het bouwovergangsrecht van toepassing is. Hiervan is geen sprake.
      
    
    
      3.10
      Ook het standpunt van verweerder dat de aanbouw gedeeltelijk op grond met de bestemming ‘Tuin-3’ is gelegen en dat daarvoor ander overgangsrecht geldt zoals opgenomen in artikel 28.2.1 van het bestemmingsplan leidt niet tot een ander oordeel. De aanbouw is alleen aan de achterzijde gelegen op deze bestemming en kan dus niet in zijn geheel onder het overgangsrecht voor ‘Tuin-3’ vallen. Verweerder en de vergunninghouder schieten hier dus niets mee op, omdat hiermee niet de hele aanbouw kan worden vergund (voor zover al zou worden voldaan aan de vereisten van dit specifieke overgangsrecht).
      
    
    
      3.11
      De rechtbank oordeelt dat verweerder en de vergunninghouder geen beroep op het bouwovergangsrecht kunnen doen. Aan de beoordeling of wordt voldaan aan het overgangsrecht voor gebruik, komt de rechtbank daarom niet toe. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Wordt er een kelder onder de aanbouw gerealiseerd en is hiervoor een vergunning verleend?
        
      
    
    
      4.1
      Volgens eiseres is er ook een kelder (klein gedeelte) beoogd onder de aanbouw. Uit de foto’s die eiseres heeft overgelegd zou moeten blijken dat er ook een gedeelte is afgegraven voor een kelder onder de nieuw te bouwen aanbouw. Hiervoor is volgens eiseres geen vergunning verleend.
      
    
    
      4.2
      Met verweerder constateert de rechtbank dat uit de bouwtekeningen die bij de omgevingsvergunning horen volgt dat de afmetingen van de kelder niet zijn gewijzigd ten opzichte van de tekeningen die bij de voorgaande omgevingsvergunning horen. Tijdens de zitting zijn de door eiseres overgelegde foto’s bekeken en heeft de vergunninghouder toegelicht dat het stukje kelder onder de aanbouw de bestaande kruipruimte betreft en dus geen wijziging is van de bestaande situatie. De rechtbank kan dit standpunt volgen en concludeert dat de (inmiddels) gerealiseerde kelder is vergund. De rechtbank merkt hierbij nog wel op dat de vraag of de kelder conform een omgevingsvergunning is gebouwd, een handhavingskwestie is en dus niet binnen het bereik van deze procedure valt. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft het ecologisch onderzoek op zorgvuldige wijze plaatsgevonden?
        
      
    
    
      5.1
      Eiseres voert aan dat het ecologisch onderzoek dat is uitgevoerd voor het onderhavige bouwplan niet op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Tijdens de zitting heeft eiseres deze beroepsgrond nader toegelicht en verduidelijkt dat het met name gaat over de werkzaamheden aan de achterzijde van het hotel en dat de gevolgen hiervan voor de in de binnentuin aanwezige vleermuizen onvoldoende zijn onderzocht.
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft allereerst terecht opgemerkt dat onder het kopje “activiteiten” niet had hoeven te worden opgenomen dat er handelingen met schadelijke gevolgen voor de beschermde gebieden en soorten in de Wet natuurbescherming (Wnb) plaatsvinden. Volgens verweerder heeft vergunninghouder met de voor het bouwplan uitgevoerde quickscan Wnb voldoende onderbouwd dat er geen negatieve effecten zijn voor de door de Wnb beschermde gebieden en plant- en diersoorten. 
      
    
    
      5.4
      De rechtbank is van oordeel dat het ecologisch onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat verweerder zich hiervan heeft vergewist zoals bedoeld in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft nadere vragen aan de deskundige gesteld naar aanleiding van de uitkomst van de quickscan. De deskundige heeft naar aanleiding daarvan nog aanvullende informatie aan de quickscan toegevoegd. De argumenten die eiseres naar voren heeft gebracht, geven de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan het ecologisch onderzoek. De aanvullende informatie geeft een voldoende nadere uitleg van de werkwijze en bevindingen. Eiseres heeft verder geen contra-expertise laten uitvoeren waarin de conclusies van de expert inhoudelijk worden bestreden. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1
      Het beroep is gegrond omdat er geen beroep kan worden gedaan op het bouwovergangsrecht en de aanbouw dus in strijd is met het bestemmingsplan. Daardoor is de aanbouw ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo. De verlening van de vergunning wat betreft de aanbouw is dus niet goed gemotiveerd en daarom is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit gedeeltelijk moet worden vernietigd.
      
    
    
      6.3
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van [medio] januari 2022 voor zover deze ziet op de aanbouw;
    - draagt verweerder op om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.J. Mees-Bolle, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. C. Pasteuning, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      27 oktober 2022.
    
    
    
      
        Is verhinderd deze uitspraak
      
      
        te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Het perceel heeft ook nog de dubbelbestemmingen ‘Waarde-archeologie 10’ en ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Het gebouw heeft verder de specifieke bouwaanduiding ‘ensembles’ en ‘orde 2’.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:951.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1559, r.o. 7.2.
  
  
     In strijd met artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2751.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2577, r.o.4.3 en de uitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:951, r.o. 3.1.
  
  
     Waarbij wel in zijn geheel mag worden vernieuwd.