ECLI:NL:RBNNE:2023:485, Rechtbank Noord-Nederland, 10-02-2023, 21/741
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Partiele vernietiging bob, alleen voor zover het de last onder dwangsom betreft. De last heeft een onjuiste grondslag en gaat verder dan ongedaan maken geconstateerde overtreding. Gewenste wijziging in bedrijfsvoering is niet ter toetsing, geen geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel, geen stofonderzoek nodig. Persbericht is geen besluit. Notitie kan openbaar gemaakt gelet op de Wob (onevenredige benadeling geen toetsingskader gelet op milieuinformatie), ontbreken zienswijzemogelijkheid wordt gepasseerd. Uit niets blijkt dat een mondeling last tot stillegging is opgelegd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/741 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser]., uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. F. Onrust),
    
    
      en
    
    
  
  
    College van gedeputeerde staten van Fryslân (college)
    (gemachtigde: mr. J. A. Ponsen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen het besluit op bezwaar tegen onder meer de last onder dwangsom die aan eiser is opgelegd om een cycloon te plaatsen boven de shredder in zijn inrichting aan de [adres].
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser met [naam], [naam] en [naam], en de gemachtigde van het college met D. Terlaak Poot en E.M. Suselbeek. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom die is opgelegd om boven de shredder een cycloon te plaatsen, waarmee alle lucht uit de shredderinstallatie wordt afgezogen. De rechtbank beoordeelt ook het persbericht en de notitie die het college heeft uitgebracht naar aanleiding van de opgelegde last. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Eiser exploiteert een inrichting voor het op- en overslaan en be- en verwerken van  ijzer en non-ferrometalen aan de [adres]. Voor het in werking zijn van de inrichting is op 7 september 2009 een omgevingsvergunning verleend. 
    
    
      4.1.
      Aan eiser is op 3 september 2019 een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 3.1.1. van de omgevingsvergunning en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De last onder dwangsom luidt:
      
      
        “Met betrekking tot de onder II genoemde en geconstateerde overtreding verplichten wij u tot het volgende:
        (…)
        5. Boven de shredder een cycloon te plaatsen, waarmee alle lucht uit de shredderinstallatie wordt afgezogen.(…)Per keer dat wij constateren dat niet, niet volledig en/of niet tijdig aan de onder 5. opgelegde last wordt voldaan, verbeurt u een dwangsom van € 5.000,-.”
      
      
    
    
      4.2.
      Het college heeft op 3 september 2019 een persbericht over de last onder dwangsom en de notitie “Stand van zaken [eiser]” uitgebracht.
      
    
    
      4.3.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen deze last onder dwangsom, het uitgebrachte persbericht en de notitie.
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft op 8 januari 2020 de last onder dwangsom ingetrokken omdat volgens het college boven de shredder een afzuiging met cycloon is geplaatst en daarmee voldaan is aan de last. 
      
    
    
      4.5.
      Het college heeft op 26 januari 2021, voor zover hier van belang: 
      - niet ontvankelijk verklaard de bezwaren die gericht zijn tegen de volgens eisers op 28 augustus 2019 mondeling opgelegde last onder bestuursdwang en tegen de openbaarmaking van het persbericht, omdat er geen sprake is van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
      - gegrond verklaard de bezwaren die gericht zijn tegen de onjuiste toepassing van artikel 4:8 van de Awb bij de oplegging van deze last onder dwangsom en de openbaarmaking van de notitie;
      - ongegrond verklaard de bezwaren die gericht zijn tegen de last onder dwangsom die ziet op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e en 2.3 van de Wabo en vergunningvoorschrift 3.1.1. 
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
      
      5. Eiser stelt dat er geen sprake was van een overtreding van voorschrift 3.1.1. van de omgevingsvergunning. Er was ten tijde van het opleggen van de last een cycloon aanwezig en deze cycloon was in werking. Dat op basis van de aanvraag de cycloon op een andere locatie geplaatst had moeten worden, kan niet aan eiser worden tegengeworpen. Eiser beroept zich ook op het vertrouwensbeginsel en stelt dat uit eerdere controles en verslagen over de werking van de shredderinstallatie en cycloon, een toezegging volgt dat de installaties conform de vergunning in werking waren.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank gaat bij de beoordeling van deze zaak uit van de begrippen zoals gehanteerd op de inrichtingstekening van maart 2009 die hoort bij de aanvraag die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De rechtbank verstaat, voor zover relevant, onder shredderlijn het gehele proces van de opvoerband (aangeduid met 1 op die tekening) tot en met de transportband gereed product (13). De shredderinstallatie (2) is het gedeelte met de shredder, de bedieningsruimtes (4, 5) en de motor (3). De shredder is het onderdeel van de shredderlijn dat het opgevoerde materiaal daadwerkelijk versnippert.
      
    
    
      5.2.
      
        De rechtbank stelt vast dat de ontstoffingsinstallatie met twee cyclonen (aangeduid met nummer 6) op de bij de vergunning horende tekening, direct na de shredderinstallatie (2) is ingetekend. Niet in geschil is dat ten tijde van het opleggen van de last, de ontstofffingsinstallatie (6) niet direct na de shredderinstallatie (2) was geplaatst maar aan het einde van shredderlijn bij de transportband gereed product (13) met één cycloon. Dit betekent dat de shredderlijn in strijd met de verleende omgevingsvergunning in gebruik was en dat het college bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom. 
        De opgelegde last onder dwangsom schrijft voor dat boven de shredder een cycloon moet worden geplaatst, waarmee alle lucht uit de shredderinstallatie wordt afgezogen. Het college heeft aan de last de overtreding van voorschrift 3.1.1. van de omgevingsvergunning en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo ten grondslag gelegd.
      
      
    
    
      5.3.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat het bestuursorgaan in de last nauwkeurig dient te omschrijven welke herstelmaatregelen of werkzaamheden door de overtreder moeten worden verricht teneinde te voorkomen dat een betalingsverplichting ontstaat. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De last en de herstelmaatregelen mogen niet verder gaan dan het opheffen van de overtreding.
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte de overtreding van  voorschrift 3.1.1. van de omgevingsvergunning aan de last ten grondslag heeft gelegd. Dit voorschrift bepaalt dat alle lucht die uit de shredderinstallatie wordt afgezogen, dient te worden behandeld in een cycloon. De enkele bevinding van de toezichthouder, dat boven de shredder geen cycloon aanwezig is, betekent niet dat in strijd met dat voorschrift 3.1.1. wordt gehandeld. In dit voorschrift is immers niet voorgeschreven dat de cycloon boven de shredder moet worden geplaatst. 
        De rechtbank is verder met het college van oordeel dat er wel sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo, nu de ontstoffingsinstallatie niet conform de tot de vergunning behorende tekening direct na de shredderinstallatie was geplaatst. Het college verlangt echter met de last onder dwangsom, maatregelen van eiser die niet voorgeschreven zijn. Op de tekening is de ontstoffingsinstallatie (met de cyclonen) immers niet boven de shredder, maar na de shredderinstallatie ingetekend. Dat op pagina 6 van de aanvraag staat dat lichte deeltjes (zand/stof en plastic) “boven de shredder worden afgezogen” betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat een cycloon boven de shredder is aangevraagd en vergund. Uit de procesbeschrijving op pagina 15 van de aanvraag volgt evenmin dat de cycloon boven de shredder is aangevraagd en vergund. Daar staat dat de lichte fractie “in de shredderinstallatie met cyclonen [wordt] afgescheiden en afgevoerd naar een afgesloten container om verwaaiing te voorkomen”. 
        Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit van 26 januari 2021 voor zover het betrekking heeft op de last onder dwangsom, vernietigen. Het college moet opnieuw besluiten op het bezwaar van eiser en moet daarbij ook eisers verzoek om schadevergoeding vanwege de aanpassing van de installatie betrekken.
      
      
      
        5. 5.	Met betrekking tot eisers stelling dat de cycloon op de vergunde locatie minder functioneel zou zijn omdat het materiaal dat geshredderd wordt nat is en er dan vrijwel geen stof vrijkomt bij het shredderen, merkt de rechtbank op dat dit in deze procedure niet ter toetsing voorligt. In deze procedure wordt het handhavingsbesluit getoetst aan de hand van de vigerende omgevingsvergunning. Aan eiser is een shredderlijn vergund met een ontstoffingsinstallatie direct na de shredderinstallatie. Als eiser de ontstoffingsinstallatie elders in de shredderlijn vergund had willen hebben, had het op de weg van eiser gelegen om een verandering van de vigerende omgevingsvergunning aan te vragen. 
      
      
    
    
      5.6.
      
        De rechtbank is van oordeel dat uit de door eiser overgelegde brieven geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging van het bevoegd gezag blijkt dat de cycloon op de juiste plaats geïnstalleerd was of dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de verkeerde locatie van de cycloon. Daarnaast brengt de omstandigheid dat een bestuursorgaan bekend was met de illegale situatie, maar daartegen gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet met zich dat niet meer handhavend mag worden opgetreden. 
        Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
      
      
    
    
      5.7.
      Op de zitting is gebleken dat eisers beroepsgrond met betrekking tot de zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb, niet ziet op de totstandkoming van de last onder dwangsom maar op de totstandkoming van het besluit tot openbaarmaking van het persbericht. De rechtbank gaat in 6.3 in op deze grond. 
      
    
    
      5.8
      Door eiser is aangevoerd dat aan de last ten onrechte geen stofonderzoek ten grondslag is gelegd. De rechtbank komt aan de beoordeling van die grond niet toe nu de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat de norm die aan de last ten grondslag is gelegd, voorschrift 3.1.1. van de vergunning, in deze niet is overtreden. De rechtbank merkt ten overvloede op dat een dergelijk onderzoek slechts geboden zou zijn indien een overschrijding van een emissienorm aan de last ten grondslag zou zijn gelegd.
      
      
        
          Persbericht en notitie
        
        6.	Eiser stelt dat de bezwaren tegen het persbericht net als de bezwaren tegen de notitie gegrond hadden moeten worden verklaard. Het persbericht heeft in het kader van de onderhavige besluitvorming plaatsgevonden en aan het persbericht ligt geen belangenafweging ten grondslag. Verder stelt eiser dat hij onevenredig is benadeeld door de publicatie van het persbericht en de notitie. Er ligt geen nauwkeurig en voldoende goed onderzoek aan ten grondslag en eiser is bovendien niet in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen over het voornemen om de documenten openbaar te maken. 
      
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het persbericht geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb is en dat het college het bezwaar daartegen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het persbericht is in algemene bewoordingen opgesteld en vermeldt dat eiser het shredderen stillegt totdat er een goede afzuiginstallatie op de juiste plek staat. Er wordt ook meegedeeld dat de provincie opdracht geeft voor een nader onderzoek naar de oorzaak van de mogelijk verhoogde concentraties cadmium. In het persbericht staat niet dat er sprake is van een overtreding en wordt ook geen handhavingsbesluit opgelegd of melding gemaakt dat die gaat worden opgelegd. Het persbericht is ook geen besluit tot openbaarmaking van informatie uit eigen beweging als bedoeld in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het persbericht geeft immers geen informatie over documenten maar over feitelijk handelen, namelijk over de stillegging door het bedrijf en de onderzoeken die gaan plaatsvinden. 
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    
      6.2.
      De publicatie van de notitie is wel een besluit tot openbaarmaking van informatie uit eigen beweging als bedoeld in artikel 8 van de Wob. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden en de Wob ingetrokken. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 26 januari 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in deze procedure de Wob nog van toepassing is. 
      
    
    
      6.3.
      Op de zitting heeft eiser aangegeven dat met de beroepsgrond over 4:8 van de Awb bedoeld is dat eiser voorafgaand aan de openbaarmaking van de notitie in de gelegenheid gesteld had moeten worden zijn bedenkingen daartegen kenbaar te maken. De rechtbank stelt vast dat dat niet gebeurd is en dat het college wel gehouden was om een zienswijze te vragen alvorens te besluiten over de openbaarmaking van de notitie, omdat de notitie gaat over eiser en het college ervan uit kon gaan dat eiser mogelijk bedenkingen zou hebben tegen openbaarmaking. Het college heeft dit niet onderkend in het bestreden besluit. Het bestreden besluit is daarom in strijd met 7:12 van de Awb. 
      
    
    
      6.4.
      
        De rechtbank gaat aan dit gebrek voorbij met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het is niet aannemelijk dat de belanghebbende door de schending van 7:12 van de Awb is benadeeld. Eiser heeft in bezwaar en in beroep aangevoerd dat de openbaarmaking van de notitie heeft geleid tot een onevenredige benadeling van eiser en dat het college gelet daarop van openbaarmaking af had moeten zien. 
        De rechtbank is van oordeel dat de informatie uit de notitie moet worden aangemerkt als milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. In de notitie staat informatie over een geconstateerde cadmiumoverschrijding, de voor eiser geldende normen, de onderzoeken naar de cadmiumverontreiniging en de stofonderzoeken die zijn gedaan en op welke wijze toezicht is gehouden en is gehandhaafd op de geldende milieuregels. 
        Op grond van artikel 10, zesde lid, van de Wob is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet van toepassing op milieu-informatie. Gelet op het feit dat het indienen van een zienswijze met een beroep op de onevenredige benadeling niet kan leiden tot het afzien van openbaarmaking, is het aannemelijk dat eiser niet is benadeeld door het niet in de gelegenheid stellen tot het indienen van een zienswijze. 
        Daarom passeert de rechtbank het gebrek.
      
      
      
        
          Mondelinge last onder bestuursdwang
        
        7.	Eiser stelt dat hij de bedrijfsvoering niet vrijwillig stil heeft gelegd maar dat aan hem een mondelinge last onder bestuursdwang is opgelegd tot stillegging. Op eiser is zware druk uitgeoefend door de toezichthouder waarbij is gezegd dat als eiser de stillegging niet zelf zou doorvoeren, de toezichthouder dit zou doen. De mondeling opgelegde last is ten onrechte niet op schrift gesteld.
      
      
    
    
      7.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende heeft onderbouwd dat een mondelinge last onder bestuursdwang is opgelegd. Eiser heeft geen documentatie overgelegd waar dat uit zou blijken. Uit de e-mail van eiser over het bezoek van de toezichthouders op 28 augustus 2019 blijkt niet van een zware druk op eiser. Van een overleg op 2 of 3 september 2019 is geen documentatie beschikbaar. 
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is gegrond voor zover de gronden zich richten tegen het ongegrond verklaren van de bezwaren tegen de last onder dwangsom. De rechtbank vernietigt daarom dat onderdeel van het bestreden besluit. 
    
    
    
      8.1
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college ten aanzien van de last onder dwangsom een nieuw besluit op de bezwaren van eiser moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor 12 weken. 
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 26 januari 2021 voor zover het ziet op de last onder dwangsom;
    - draagt het college op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. N.M. van Waterschoot en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Waaronder een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859.