ECLI:NL:OGHACMB:2022:165, Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 15-12-2022, AUA2022H00089
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2022-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Ophoudingsbevel. Legaliteitsvereiste. In de Landsverordening toelating en uitzetting en het Toelatingsbesluit kan geen grondslag worden gevonden voor het uitvaardigen van een ophoudingsbevel. Bevestiging aangevallen uitspraak.

AUA2022H00089
  Datum uitspraak: 15 december 2022
  
    
      gemeenschappelijk hof van jusTitie 
    
    
      van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
    
    
      EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
    
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
    de minister van Arbeid, Integratie en Energie (hierna: de minister),
  
  
    appellant,
  
  
    tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 14 maart 2022 in zaak nr. AUA202101126, in het geding tussen:
  
  
    [wederpartij], verblijvend in Venezuela,
  
  
    en
  
  
    de minister
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    Bij beschikking van 10 januari 2021 heeft de minister de ophouding van [wederpartij] bevolen (hierna: het ophoudingsbevel).
  
  
    Op 12 januari 2021 heeft [wederpartij] daartegen bezwaar gemaakt. 
  
  
    Op 23 april 2021 heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het met een afwijzende beschikking gelijkgestelde uitblijven van een beschikking op het door haar gemaakte bezwaar (hierna: de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar).
  
  
    Bij uitspraak van 14 maart 2022 (ECLI:NL:OGEAA:2022:234) heeft het Gerecht het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar vernietigd, het ophoudingsbevel herroepen en de minister veroordeeld tot vergoeding van schade aan [wederpartij] tot een bedrag van van Afl. 2.480,-.
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
  
  
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2021, tegelijk met zaak nr. AUA2022H00090. De minister werd vertegenwoordigd door J.M. Harewood, vergezeld door [werknemer], beiden werkzaam bij Departamento di Integrashon, Maneho y Admision Stranhero. [wederpartij] werd vertegenwoordigd door M.L. Hassell, rechtsbijstandverlener.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    
      De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
    
    
      [wederpartij] is geboren op [geboortedatum] 1987 in Venezuela en heeft de Venezolaanse nationaliteit. Op 7 april 2019 is zij naar Aruba gereisd. Na de toegestane verblijfsperiode als toerist heeft zij het eiland niet verlaten. Op 2 augustus 2019 heeft [wederpartij] een verzoek om internationale bescherming ingediend. Vervolgens is aan haar een meldplicht opgelegd.
    
  
  
    2.1. Nadat [wederpartij] op 10 januari 2021 bij een controle was aangehouden, heeft de minister door middel van het ophoudingsbevel bevolen dat zij in de door de minister aangewezen centra tijdelijk wordt opgehouden in afwachting van de beslissing op haar verzoek om internationale bescherming. Hangende het daartegen gemaakte bezwaar heeft zij het Gerecht verzocht het ophoudingsbevel te schorsen. Bij uitspraak van 10 februari 2021 heeft het Gerecht dat verzoek toegewezen Daarna is [wederpartij] in vrijheid gesteld.
    
      Aangevallen uitspraak
    
  
  3. Het Gerecht heeft zich ambtshalve voor de vraag gesteld gezien of voor de in artikel 19d van het Toelatingsbesluit 2009 (hierna: Tb) opgenomen bevoegdheid tot ophouding een grondslag bestaat in de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: Ltu). Daarbij is vooropgesteld dat de maatregel van ophouding de vrijheid van iemand op dezelfde voet en op dezelfde locatie beneemt als de maatregel van inbewaringstelling, bedoeld in artikel 16 van de Ltu. Dit is een verregaande inbreuk op de persoonlijke vrijheid, die een voldoende duidelijke basis in de wet moet hebben. Die wettelijke grondslag kan niet in de Ltu worden gevonden. Artikel 20, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 20, tweede lid, van de Ltu bieden geen uitdrukkelijke grondslag voor het in het leven roepen van een bevoegdheid tot het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel. Gelet op het ingrijpende karakter van de maatregel van ophouding kunnen die bepalingen ook niet zodanig ruim worden geïnterpreteerd. Artikel 19d van het Tb is wegens strijd met de Ltu onverbindend. De fictieve afwijzende beschikking op bezwaar is in strijd met de wet en moet vernietigd worden. Hetzelfde gebrek kleeft aan het ophoudingsbevel, zodat aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien en het ophoudingsbevel te herroepen. Verder heeft het Gerecht het verzoek van [wederpartij] om een vergoeding van schade van Afl. 80,- per dag wegens onrechtmatige vrijheidsberoving toegewezen tot een bedrag van Afl. 2.480,-. 
  
    Hoger beroep
  
  4. De minister betoogt dat artikel 20, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 20, tweede lid, van de Ltu een voldoende grondslag bieden voor de bevoegdheid tot ophouding zoals neergelegd in artikel 19d van het Tb. De bedoeling van de nieuwe delegatiemogelijkheden in artikel 20 van de Ltu was juist om de regelgever meer vrijheden te geven zodat beter kon worden geanticipeerd op actuele onderwerpen die regelgeving behoeven, zoals de vreemdelingencrisis. Verder kan een ophouding niet worden vergeleken met een inbewaringstelling als bedoeld in artikel 16 van de Ltu. Dat is namelijk een vrijheidsontnemende maatregel die gericht is op het verwezenlijken van een uitzetting. Ophouding is een vrijheidsbeperkende maatregel die niet het doel heeft om iemands vrijheid ongelimiteerd te beperken. Dat voor ophouding dezelfde locatie wordt gebruikt als voor inbewaringstelling, maakt niet dat er sprake is van dezelfde maatregel.	De minister betoogt verder dat het Gerecht het ophoudingsbevel niet inhoudelijk had mogen beoordelen en ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. 	Daarnaast kan de minister zich niet vinden in de toewijzing van het verzoek om vergoeding van schade. Daarvoor bestaat ten eerste geen rechtsgrond in de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) en de enkele stelling dat er schade is geleden is verder op zichzelf onvoldoende om vast te stellen dat er schade is. 
  
    4.1. Het Hof stelt voorop dat het Tb een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, is waarin regels zijn gesteld over onder meer de indiening en behandeling van verzoeken om internationale bescherming. De bevoegdheid om daarover bij een landbesluit, houdende algemene maatregelen, regels te stellen vloeit voort uit artikel 20 van de Ltu. De door de bestuursrechter ambtshalve te stellen en te beantwoorden vraag is of uit artikel 20 van de Ltu (ook) een bevoegdheid voortvloeit om regels te stellen over de ophouding van een toelatingsplichtige die om internationale bescherming heeft verzocht of wiens verzoek al is afgewezen.
    4.2. Ongeacht of de ophouding op grond van artikel 19d van het Tb een vrijheidsontnemende of een vrijheidsbeperkende maatregel is, geldt dat de maatregel van (bestuurlijke) ophouding moet berusten op een deugdelijke wettelijke grondslag. Dat volgt uit het legaliteitsvereiste. Met het Gerecht en op dezelfde gronden is het Hof van oordeel dat in artikel 20, of elders in de Ltu, niet een dergelijke grondslag kan worden gevonden. Uit artikel 20, tweede lid, van de Ltu vloeit slechts een bevoegdheid voort om nadere regels te stellen over de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, de daarbij te volgen procedures, en regels over de ontvankelijkheid en de wijze van indiening van een dergelijk verzoek. Deze bepaling gaat uitsluitend over de procedures omtrent een verzoek om internationale bescherming. Hierin kan niet een bevoegdheid worden gevonden om bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, een mogelijkheid te creëren voor het ophouden van toelatingsplichtigen die een verzoek om internationale bescherming hebben gedaan of wier verzoek al is afgewezen. Dat geldt ook voor artikel 20, eerste lid, aanhef en onder h, van de Ltu. Die bepaling maakt het slechts mogelijk om regels te stellen die een juiste uitvoering van de Ltu noodzakelijk maken. Uit de memorie van toelichting bij deze bepaling volgt dat daarmee is voorzien in een algemene mogelijkheid om nadere regels te treffen, indien zulks wenselijk is voor een juiste uitvoering van de voorschriften van de Ltu. Alleen al omdat de Ltu geen voorschriften bevat over verzoeken om internationale bescherming kan artikel 19b van het Tb geen regel zijn die een juiste uitvoering van de voorschriften van de Ltu noodzakelijk maakt. Daarnaast is van belang dat deze bepaling te vaag en te algemeen geformuleerd is om een bevoegdheidsgrondslag te bieden voor een ingrijpende maatregel als (bestuurlijke) ophouding. Het Gerecht heeft daarom terecht geoordeeld dat artikel 19b van het Tb verbindende kracht mist en daarom niet mag worden toegepast. Het betoog van de minister slaagt niet.
    4.3. Het Hof volgt de minister ook niet in zijn betoog dat het Gerecht na vernietiging van de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar het ophoudingsbevel niet inhoudelijk had mogen beoordelen en niet zelf in de zaak had mogen voorzien. Weliswaar was het beroep gericht tegen het uitblijven van een beschikking op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar, maar op grond van artikel 9, tweede lid, van de Lar wordt het uitblijven van een beschikking gelijkgesteld met een afwijzende beschikking. De Lar verzet zich er niet tegen dat de afwijzende beschikking in dit geval inhoudelijk wordt beoordeeld. De vraag of er een wettelijke grondslag is waaraan een betrokken bestuursorgaan de bevoegdheid ontleent tot het geven van een in rechte bestreden beschikking, is immers een kwestie van openbare orde, die de bestuursrechter daarom ambtshalve beoordeelt. In de omstandigheid dat de minister niet bevoegd was het door [wederpartij] bestreden ophoudingsbevel uit te vaardigen, heeft het Gerecht vervolgens terecht grond gezien om het ophoudingsbevel te herroepen.	Ook het betoog van de minister over de toegekende schadevergoeding volgt het Hof niet. Met het oordeel dat de minister niet bevoegd was om het ophoudingsbevel te geven, is gegeven dat het als schadeoorzaak aangewezen ophoudingsbevel onrechtmatig is. In een dergelijke situatie biedt artikel 52, tweede lid, van de Lar de mogelijkheid voor het toekennen van een in verband daarmee verzochte vergoeding van schade. Dat als gevolg van onrechtmatige vrijheidsontneming of vrijheidsbeperking (immateriële) schade wordt geleden, is algemeen aanvaard. De hoogte van de door het Gerecht toegekende schadevergoeding heeft de minister niet betwist.
    
      Slotsom
    
  
  5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
  6. Gelet op de samenhang van de zaken nrs. AUA2022H00089 en AUA2022H00090 beschouwt het Hof deze zaken voor de proceskostenvergoeding als één zaak. Het Hof stelt de proceskosten voor beide zaken vast op een bedrag van Afl. 1.400,- (1 punt voor het indienen van de verweerschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting voor de gelijktijdige behandeling van zaken nrs. AUA2022H00089 en AUA2022H00090).Beslissing
  
    Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
  
  
    I.	bevestigt de aangevallen uitspraak;
  
  
    II.	veroordeelt de minister van Arbeid, Integratie en Energie tot vergoeding van bij [wederpartij] en de wederpartij in zaak nr. AUA2022H00090 in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Afl. 1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
  
  
    
      
      
      
        
          
            w.g. Bel
            voorzitter
          
          
            w.g. Van der Heide
            griffier
          
        
      
    
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2022.
  
  
    
      BIJLAGE
    
  
  
    Landsverordening administratieve rechtspraak
    
      […]
      Artikel 9
    
    1. Degene die door een beschikking rechtstreeks in zijn belang is getroffen, kan het bestuursorgaan verzoeken de beschikking in heroverweging te nemen, tenzij deze op bezwaar is genomen.
    2. Het uitblijven van een beschikking binnen de bij of krachtens landsverordening gestelde termijn, of, bij gebreke van een zodanige termijn, het uitblijven van een beschikking binnen twaalf weken nadat daartoe door de belanghebbende een verzoek is ingediend, wordt gelijkgesteld met een afwijzende beschikking.
    
      […]
      Artikel 52
    
    1. De rechter kan bepalen dat de gevolgen van de vernietigde beschikking geheel of gedeeltelijk in stand blijven.
    2. De rechter kan tevens bepalen dat het bestuursorgaan wordt verplicht tot betaling van een vergoeding aan de wederpartij. De tenuitvoerlegging kan geschieden overeenkomstig Boek 2 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsverordening van Aruba.
    
  
  
    Landsverordening toelating en uitzetting
    
      […]
      Artikel 16
      1. In geval van uitzetting kan ter verzekering van het vertrek door de minister, belast met justitiële aangelegenheden, de inbewaringstelling van de betrokkene worden bevolen, indien deze gevaar oplevert voor de openbare orde, de publieke rust of veiligheid of de goede zeden, dan wel indien gegronde vrees bestaat, dat de betrokkene zal trachten zich aan zijn vertrek te onttrekken.
      […]
      Artikel 201. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen:[…]h. nadere regels worden gesteld die verder in het belang van een richtige uitvoering van deze landsverordening noodzakelijk worden geacht. 2. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de behandeling van een verzoek om toekenning van een bijzondere status of bescherming, bedoeld in voor Aruba geldende verdragen dan wel voor Aruba verbindende besluiten van een volkenrechtelijke organisatie, en de daarbij te volgen procedures. In het landsbesluit kunnen ook regels worden gesteld over de ontvankelijkheid en de wijze van indiening van het verzoek om toekenning van een bijzondere status of bescherming. Op het verzoek wordt binnen een redelijke termijn beslist.
    
    
    
    
  
  
    Toelatingsbesluit 2009
    
      […]
      Artikel 19d1. De toelatingsplichtige die om toekenning van het recht op een bijzondere status of bescherming heeft verzocht, kan worden verplicht zich op te houden in een door de Minister aangewezen ruimte of plaats, die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.2. De Minister kan de maatregel, bedoeld in het eerste lid, eveneens opleggen aan de toelatingsplichtige wiens verzoek tot het toekennen van een bijzondere status of bescherming in de procedure, bedoeld in artikel 19, zesde lid, is afgewezen, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert.
      […]