ECLI:NL:RBDHA:2023:2574, Rechtbank Den Haag, 22-02-2023, NL22.16140
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Eiser is een 1-Fer en dient op grond van een eerder opgelegd terugkeerbesluit naar Afghanistan te vertrekken. De vraag die speelt is of in een terugkeerbesluit een land van herkomst kan worden genoemd waarvan duidelijk is dat daar, gelet op het verbod van refoulement, voor onbepaalde tijd niet naar kan worden teruggekeerd. De rechtbank stelt vast dat de rechtspraak van het HvJEU op dit punt op meerdere manieren kan worden geïnterpreteerd en dat de Oostenrijkse rechter over deze situatie in 2022 prejudiciële vragen heeft gesteld. De rechtbank schorst het onderzoek in afwachting van de beantwoording van deze prejudiciële vragen.

RECHTBANK DEN HAAG
    
      Zittingsplaats Amsterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: NL22.16140
    
    
    
      
        [v-nummer]
      
    
    
    
      
        beslissing tot heropening van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser] ,
    
      geboren op [geboortedatum] 1937, van Afghaanse nationaliteit, eiser
      (gemachtigde: mr. M. Timmer),
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.T.M. Vroom-Van Berckel). 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 21 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser tot opheffing van het aan hem opgelegde inreisverbod afgewezen.
    
    
    
      Op 18 augustus 2022 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiser tegen dit besluit ontvangen. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2023. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
    
    
    
      Op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechtbank het onderzoek heropenen, als zij van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest. De rechtbank bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.
    
    
  
  
    Beroepsgronden
    
    
      Eiser heeft in de beroepsgronden aangevoerd dat uit het bestreden besluit niet volgt naar welk land hij moet terugkeren, terwijl het Hof in haar arresten van 14 mei 2020 en 24 februari 2021 heeft geoordeeld dat dit noodzakelijk is. Volgens eiser kan hij niet terugkeren naar Afghanistan vanwege strijd met het verbod op refoulement. Eiser voert aan dat hij ook niet kan vertrekken naar een ander derde land, waardoor geen terugkeerbesluit kan worden opgelegd. 
    
    
  
  
    Omvang van het geding
    
    
      De rechtbank stelt op basis van het verhandelde ter zitting vast dat tussen partijen niet langer in geschil is dat uit de context van het besluit van 14 juni 2007 volgt dat Afghanistan het land is waar eiser naar moet terugkeren. Het terugkeerbesluit voldoet in zoverre aan de daaraan te stellen vereisten. 
    
    
    
      De rechtbank overweegt voorts dat eiser ten tijde van het bestreden besluit in de voorzienbare toekomst niet kon terugkeren naar Afghanistan vanwege strijd met het beginsel van non-refoulement. Eiser heeft in dat verband de vraag opgeworpen of in een terugkeerbesluit een land van herkomst kan worden genoemd waarvan duidelijk is dat daar gelet op het verbod van refoulement niet naar kan worden teruggekeerd. 
    
    
    
      De rechtbank constateert dat verweerder die vraag bevestigend beantwoordt onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 3 juni 2021. Verweerder heeft op de zitting ook gesteld dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 10 november 2021 in lijn met dit arrest heeft geoordeeld. De rechtbank stelt vast dat eiser voormelde vraag ontkennend beantwoordt. Eiser verwijst daartoe naar de arresten van het Hof van 24 februari 2021 en 22 november 2022. Volgens eiser volgt daaruit dat aan hem geen terugkeerbesluit kan worden opgelegd, omdat het verbod van refoulement daaraan in de weg staat.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Richtlijn 2008/115 
      
    
    
    
      
        Artikel 5 
      
      Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:
      (…)
      en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.
    
    
    
      
        Artikel 6
      
    
    1. Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
    (…)
    
    
      
        Artikel 9
      
    
    1. De lidstaten stellen de verwijdering uit:
    
      a. In geval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement 
      (…)  
    
    
    
      Het Hof (de vijfde kamer) heeft in haar arrest van 24 februari 2021 het volgende overwogen:
    
    
    
      
        ’40 Vast staat dat de derdelanders in de hoofdgedingen de vluchtelingenstatus genieten in een andere lidstaat dn het Koninkrijk der Nederlanden. Zij kunnen dus niet worden teruggestuurd naar hun land van herkomst omdat anders inbreuk wordt gemaakt op het beginsel van non-refoulement, dat is gewaarborgd in artikel 8 en artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en dat door de lidstaten in acht moet worden genomen bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, zoals in artikel 5 van richtlijn 2008/15 in herinnering is gebracht, en dus in het bijzonder, wanneer zij overwegen om een terugkeerbesluit uit te vaardigen (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punt 53)
      
      
        (…)
      
    
    
      44 Richtlijn 2008/115 strekt er met name niet toe vast te stellen welke gevolgen worden verbonden aan het illegale verblijf op het grondgebied van een lidstaat van derdelanders tegen wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden uitgevaardigd (zie naar analogie arrest van 5 juni 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 87). Dat geldt evenzeer wanneer deze onmogelijkheid, zoals in het onderhavige geval, onder andere voortvloeit uit de toepassing van het beginsel van non-refoulement.’
    
    
      In het arrest van 3 juni 2021 heeft het Hof (de vierde kamer) overwogen:
    
    
    
      ’56 Dit betekent dat een lidstaat die wordt geconfronteerd met een onderdaan van een derde land die zich op zijn grondgebied bevindt en niet of niet langer over een geldige verblijfstitel beschikt, overeenkomstig de relevante bepalingen moet bepalen of aan die onderdaan een nieuwe verblijfsvergunning moet worden afgegeven. Indien dat niet het geval is, is de betrokken lidstaat verplicht om ten aanzien van die onderdaan van een derde land een terugkeerbesluit uit te vaardigen dat overeenkomstig artikel 11, lid, 1 van richtlijn 208/115 gepaard kan of moet gaan met een inreisverbod in de zin van artikel 3, punt 6 van deze richtlijn.
      
        (…)
      
    
    58 Bovenstaande overwegingen gelden ook voor onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven en net als BZ niet kunnen worden verwijderd, aangezien het beginsel van non-refoulement zich daartegen verzet. 
    
      59. Zoals de advocaat-generaal in punt 87 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/15 immers dat deze omstandigheid niet rechtvaardigt dat ten aanzien van een onderdaan van een derde land in een dergelijke situatie geen terugkeerbesluit wordt vastgesteld, maar enkel dat zijn verwijdering ter uitvoering van dat besluit wordt uitgesteld.’
    
    
      In haar arrest van 22 november 2022 heeft het Hof (de Grote kamer) overwogen:
    
    
    
      ‘56 Bijgevolg verzet artikel 5 van richtlijn 2008/115 zich ertegen dat jegens een derdelander een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd wanneer dat besluit een land van bestemming aanwijst ten aanzien waarvan er zwaarwegende en gegronde redenen zijn om aan te nemen dat die derdelander daar in geval van uitvoering van dat besluit zou worden blootgesteld aan een reëel risico van behandelingen in strijd met artikel 18 of artikel 19, lid 2, van het Handvest.
      
        (…)
      
    
    58 Hieruit volgt dat wanneer er zwaarwegende en gegronde redenen zijn om aan te nemen dat een illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelander in geval van terugkeer naar een derde land wordt blootgesteld aan een reëel risico van onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 1 en artikel 19, lid 2, ervan, jegens die derdelander geen besluit tot terugkeer naar dat land kan worden uitgevaardigd, zolang dat risico blijft bestaan. 
    
      59. Zoals overigens uitdrukkelijk is bepaald in artikel 9, lid 1, van richtlijn 2008/115, kan die derdelander gedurende die periode evenmin worden verwijderd.’
    
    
      Uit de arresten van 24 februari 2021 en 22 november 2022 lijkt te volgen dat het een lidstaat niet is toegestaan een terugkeerbesluit uit te vaardigen met betrekking tot een land waarvan, op het moment van uitvaardiging, duidelijk is dat terugkeer daarnaar strijd met het non-refoulement beginsel zou opleveren. In een dergelijke situatie zou de vreemdeling die niet (langer) over een geldige verblijfstitel beschikt en ook niet naar een derde land kan worden uitgezet, dus zonder terugkeerbesluit in de betreffende lidstaat verblijven. Dat de vreemdeling daarmee in een juridisch limbo kan komen te verkeren, lijkt het Hof in r.o. 58 en 85 van het arrest van 22 november 2022 te accepteren. In deze interpretatie moet de strekking van artikel 9, lid 1 sub a van de Richtlijn aldus worden begrepen dat alleen indien zich ná een reeds uitgevaardigd terugkeerbesluit (waarbij terugkeer op het moment van uitvaardiging mogelijk was) een situatie voordoet waardoor verwijdering niet langer mogelijk is in verband met het verbod op refoulement, de verwijdering op dát moment wordt opgeschort. 
    
    
    
      De rechtbank stelt tegelijkertijd vast dat uit het arrest van 3 juni 2021 lijkt te volgen dat een terugkeerbesluit juist wel kan, en ook moet, worden uitgevaardigd wanneer terugkeer naar het betreffende land op dat moment niet mogelijk is in verband met het verbod op refoulement. Waarbij in zo’n geval de feitelijke verwijdering dan direct wordt opgeschort op grond van artikel 9, lid 1 sub a van de Richtlijn. 
    
    
    
      Wat, gelijk eiser heeft gesteld, aan het arrest van 3 juni 2021 opvalt is dat het aan de betreffende vreemdeling, BZ, opgelegde terugkeerbesluit was ingetrokken op het moment dat de prejudiciële vragen aan het Hof werden gesteld als ook dat BZ een onbekende nationaliteit heeft, waarbij uit het arrest zelf niet duidelijk wordt of BZ ook naar een ander land dan Syrië zou kunnen terugkeren. De rechtbank stelt ook vast dat het arrest van 22 november 2022 door de Grote kamer is gewezen, en in dat opzicht daardoor meer gewicht zou kunnen toekomen dan het arrest van 3 juni 2021. Geen van deze omstandigheden maakt voor de rechtbank echter dat daarmee buiten twijfel is dat de overwegingen 56, 58 en 59 van het arrest van 3 juni 2021 geen verdere betekenis kunnen hebben voor de in de onderhavige zaak spelende vraag. In het arrest van de Grote kamer wordt daarnaast met geen woord gerept over het arrest van 3 juni 2021 en daarmee ook niet of de overwegingen in dat arrest zijn achterhaald of hoe beide arresten zich tot elkaar moeten verhouden. 
    
    
    
      Voor zowel de interpretatie van verweerder als die van eiser lijkt dan ook ondersteuning te kunnen worden gevonden in de jurisprudentie van het Hof. 
    
    
    
      Voorts zou een derde lezing van de arresten van 24 februari 2021, 3 juni 2021 en 22 november 2022 nog kunnen zijn dat deze, in onderling samenhang bezien, tot de conclusie moeten leiden dat het uitvaardigen van een terugkeerbesluit mogelijk is, en dus ook moet, indien op het moment van uitvaardiging duidelijk is dat het verbod op refoulement slechts tijdelijk aan terugkeer in de weg staat. En dat wanneer het zicht op die tijdelijkheid ontbreekt een terugkeerbesluit niet kan worden uitgevaardigd omdat alsdan de terugkeer niet voorzienbaar geëffectueerd kan worden, en de terugkeerprocedure in zijn geheel daardoor niet meer doeltreffend is te achten.
    
    
    
      De rechtbank constateert aldus dat uit de jurisprudentie van het Hof meerdere interpretaties mogelijk lijken wat betreft de vraag of een terugkeerbesluit kan worden uitgevaardigd met betrekking tot een land waarvan het op het moment van uitvaardigen vaststaat dat terugkeer daarnaar strijd oplevert met het beginsel van non-refoulement. 
    
    
    
      Bij deze onduidelijkheid ligt het stellen van prejudiciële vragen in de rede. 
    
    
  
  
    Heropening en aanhouding
    
    
      De rechtbank stelt vast dat de Oostenrijkse rechter op 5 november 2021, in een zaak betreffende een vreemdeling van Syrische nationaliteit en expliciet verwijzend naar het arrest van 3 juni 2021, aan het Hof onder andere de volgende prejudiciële vraag heeft gesteld:
    
    
    
      ‘Staan de bepalingen van richtlijn 2008/115/EG (2) van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, met name de artikelen 5, 6 en 8 alsook artikel 9, lid 1, in de weg aan een nationale regeling op grond waarvan tegen een derdelander aan wie het eerdere verblijfsrecht als vluchteling wordt ontnomen ten gevolge van de intrekking van de vluchtelingenstatus, ook een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd wanneer reeds ten tijde van de uitvaardiging van dat besluit vaststaat dat de verwijdering van de betrokkene voor onbepaalde tijd ontoelaatbaar is wegens het verbod op refoulement, hetgeen tevens bij onherroepelijke beslissing wordt vastgesteld?’
    
    
    
      De rechtbank stelt voorts vast dat ten tijde van het uitvaardigen van het onderhavige terugkeerbesluit, in 2007, eveneens sprake was van het voor onbepaalde tijd niet kunnen verwijderen als gevolg van het verbod op refoulement. 
    
    
    
      Nu het antwoord op de Oostenrijkse vraag duidelijkheid zal scheppen in de in de onderhavige zaak opgeworpen vraag, ziet de rechtbank aanleiding de beantwoording door het Hof af te wachten alvorens verder in de zaak te beslissen.  
    
    
    
      Het voorgaande leidt tot de volgende slotsom. 
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond voor zover dat ziet op de stelling dat uit het terugkeerbesluit niet voldoende duidelijk naar voren komt dat Afghanistan als land van terugkeer moet worden beschouwd.
    
    
    
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing, dus ook die over de proceskosten en het griffierecht, aan tot de einduitspraak op het beroep.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - heropent het onderzoek.
    - verklaart het beroep ongegrond voor zover dat ziet op de stelling dat uit het terugkeerbesluit niet voldoende duidelijk naar voren komt dat Afghanistan als land van terugkeer moet worden beschouwd.
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze beslissing is genomen door mr. R.H.G. Odink, rechter, in tegenwoordigheid van 
      mr. A. Tanyildiz als griffier.
    
    
    
      griffier			
      
      					rechter
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze beslissing staat geen zelfstandig hoger beroep open.
  
  
     Hof van Justitie van de Europese Unie.
  
  
     ECLI:EU:C:2020:367
  
  
     ECLI:EU:C:2021:127.
  
  
     ECLI:EU:C:2021:432
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2466.
  
  
     ECLI:EU:C:2022:913
  
  
     Het hoofddoel van de Terugkeerrichtlijn is een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid, zie o.a. het arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465 
  
  
     Zaak C-663/2, te vinden via www.curia.europa.eu