ECLI:NL:RBAMS:2023:772, Rechtbank Amsterdam, 15-02-2023, 22/2080
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking verklaring van geen bedenkingen (VGB), Wet op de Veiligheidsonderzoeken, geheime stukken.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 22/2080 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 15 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser, (hierna: [eiser] )
    (gemachtigde: mr. J.C. Herrewijnen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, (hierna: de minister)
      (gemachtigde: mr. M.E. Nijmeijer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met een besluit van 19 juli 2021 (het primaire besluit) heeft de minister de verklaring van geen bedenkingen (VGB) van [eiser] ingetrokken. Tegen dit besluit heeft [eiser] op 26 augustus 2021 bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      
        [eiser] heeft op 21 april 2022 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift tegen de intrekking.
    
    
    
      Met een besluit van 12 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister alsnog op het bezwaar beslist en dit ongegrond verklaard.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een veiligheidsrapport van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) overgelegd met de mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat alleen de rechtbank van die stukken kennis mag nemen. Op 22 december 2022 heeft de rechtbank beslist dat beperking van de kennisneming van die stukken gerechtvaardigd is. [eiser] heeft de rechtbank toestemming verleend mede op grond van het veiligheidsrapport van de AIVD uitspraak te doen.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 4 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] , zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroep niet tijdig beslissen
      
    
    
    1. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift. Vervolgens heeft de minister met het bestreden besluit alsnog op het bezwaar beslist. Het bestreden besluit komt niet geheel tegemoet aan het beroep, zodat het beroep op grond van 6:20, derde lid, van de Awb ook is gericht tegen het bestreden besluit. 
    
    2. Omdat de minister alsnog op het bezwaar heeft beslist, is het beroep wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk voor zover dit ziet op het niet-tijdig beslissen.
    
    
      
        Inhoudelijk beroep
      
    
    
    3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    4. [eiser] werkt als [functie] op [werkplek] voor [werkgever] ( [werkgever] ). Deze functie is ingevolge de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) aangewezen als een vertrouwensfunctie waarvoor een VGB vereist is. Op 8 februari 2016 heeft de minister voor het laatst aan [eiser] een VGB verstrekt voor deze functie.
    
    5. Op 17 februari 2021 heeft zijn werkgever [eiser] aangemeld voor een regulier hernieuwd veiligheidsonderzoek. Daarvoor heeft de AIVD eerst een veiligheidsonderzoek naar hem verricht. Bij dit veiligheidsonderzoek worden in beginsel gegevens over een periode acht jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van een betrokkene beoordeeld.
    
    6. De minister heeft op grond van het veiligheidsonderzoek vastgesteld dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [eiser] onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. De minister heeft daarom met het primaire besluit de VGB van [eiser] ingetrokken.  
    
    7. Met een besluit van 26 november 2019 heeft de minister, contrair aan het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken (de bezwarencommissie) van 
    3 maart 2022, het bezwaar van [eiser] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de intrekking van de VGB gehandhaafd. Volgens de minister bieden de onderzoeksgegevens voldoende feitelijke grondslag om het primaire besluit daarop te baseren en te concluderen dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [eiser] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Dit volgt volgens de minister vooral uit de persoonlijke gedragingen van [eiser] . Bij de beoordeling heeft de minister de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 betrokken. Op basis daarvan wordt in ieder geval gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn. Verder heeft de minister de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens bij het besluit betrokken. Daaruit volgt dat feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart ook worden meegewogen. 
    8. [eiser] is het niet eens met het bestreden besluit. Hij kan door de intrekking van de VGB zijn functie van [functie] op [werkplek] niet meer uitoefenen.
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    9. De rechtbank stelt voorop dat bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, de minister beoordelingsruimte toekomt. De rechtbank dient de beoordeling van de minister dan ook met terughoudendheid te toetsen.
    
    10. [eiser] stelt dat de minister de intrekking van de VGB onvoldoende heeft gemotiveerd en dat de besluitvorming onzorgvuldig is voorbereid. Welke gedragingen en persoonlijke omstandigheden een rol hebben gespeeld in de besluitvorming is hem niet kenbaar gemaakt omdat hem geen inzage wordt verleend in het veiligheidsonderzoek. Dit is in strijd met de processuele waarborgen van artikel 6 EVRM en de algemene rechtsbeginselen die volgen uit de Awb. Dat de rechtbank kennis heeft kunnen nemen van het vertrouwelijke veiligheidsonderzoek, laat onverlet dat hij zich daartegen niet kan verweren. [eiser] heeft verder aangevoerd dat er sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding met [bedrijf] en dat de verklaringen van werknemers van [bedrijf] in dat licht moeten worden gezien en daarom onbetrouwbaar zijn. In dit verband wijst [eiser] erop dat de bezwarencommissie, die ook kennis heeft genomen van het veiligheidsonderzoek, heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren.
    
    11. De minister heeft in het bestreden besluit de intrekking van de VGB in algemene zin gemotiveerd. Daarbij is de minister ingegaan op de persoonlijke gedragingen van [eiser] die een rol spelen bij de intrekking. In het bestreden besluit heeft de minister meerdere veiligheidsincidenten tijdens de beoordelingsperiode zodanig concreet beschreven dat [eiser] daarop zijn visie kan geven. Het betreft onder meer het laten vertrekken van een vliegtuig met een onvolledige loadsheet en [werkgever] -crew toegang laten verlenen van zogeheten ‘vuil’ naar ‘schoon’ gebied. Ook verwijt de minister [eiser] structureel niet-integer en onverantwoord risicovol gedrag, waaronder (seksueel) grensoverschrijdend gedrag. De rechtbank heeft bij het lezen van het vertrouwelijke veiligheidsrapport van de AIVD acht geslagen op hetgeen [eiser] daarover heeft aangevoerd. De rechtbank ziet in die stukken voldoende steun voor de hiervoor genoemde veiligheidsincidenten en de [eiser] verweten gedragingen. Ook weegt de rechtbank mee dat de strafrechter [eiser] schuldig heeft bevonden aan de hem ten laste gelegde bedreiging. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de verklaringen, die zijn afgelegd ten overstaan van de AIVD, onbetrouwbaar zouden zijn. Het gaat om meerdere verklaringen die in overeenstemming zijn met elkaar. Daarbij gaat het niet alleen om verklaringen van medewerkers in dienst van [bedrijf] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [eiser] onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen.
    
    12. De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn standpunt dat hij zich niet kan verweren tegen de bevindingen van het veiligheidsonderzoek. De minister heeft weliswaar in algemene bewoordingen weergegeven waarop de intrekking van de VGB steunt, maar toch zodanig concreet dat [eiser] daarop zijn visie heeft kunnen geven. Uit de aard van de gegevens uit het veiligheidsonderzoek vloeit voort dat de minister zijn besluit niet nader kan motiveren. Nu de rechtbank wel kennis heeft kunnen nemen van de geheime stukken is sprake van een volledige rechterlijke toetsing. Voor zover [eiser] betoogt dat dit besluit in strijd met artikel 6 van het EVRM tot stand is gekomen, of in strijd met de uit de Awb voorvloeiende rechtsbeginselen, treft dit betoog geen doel.
    
    13. [eiser] heeft verder nog aangevoerd dat de belangenafweging in zijn voordeel had moeten uitvallen. [eiser] heeft daarbij gewezen op zijn ontkenning van de gedragingen die hem worden verweten, zijn jarenlange dienstbetrekking bij de [werkgever] en zijn gezinsomstandigheden. Zijn dochter en vrouw zijn geworteld in Nederland. Een dienstbetrekking buiten Nederland is daarom onwenselijk. De rechtbank is van oordeel dat de minister de nationale veiligheid een groter gewicht heeft mogen toekennen dan het belang van [eiser] om op [werkplek] te kunnen blijven werken. Bovendien brengt de intrekking van de VGB niet mee dat [eiser] geen dienstbetrekking bij een andere werkgever in Nederland zou mogen vervullen.  
    
    14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiser] geen gelijk krijgt. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en 
      mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van 
      mr. N. van der Kroft, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      Artikel 4 Wvo    
    
    1. De werkgever meldt een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
    
    2. De in het eerste lid bedoelde aanmelding geschiedt slechts met schriftelijke instemming van de betrokkene. De werkgever licht de betrokkene in over de betekenis en de rechtsgevolgen van deze aanmelding.
    
    3. De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven. 
    
    
      Artikel 7 Wvo
    
    1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
    
    2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
    
    a.	justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
    (…)
    d.	gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. 
    
    
      Artikel 8 Wvo  
      Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
    
    
    
      Artikel 9 W   
    
    1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist.
    
    2. Onder feiten en omstandigheden als bedoeld in het eerste lid kunnen worden gerekend gegevens die de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst heeft verkregen door het verzamelen van justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en van gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
    
    
      Artikel 10 Wvo    
    
    1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
    
    2. Indien een verklaring is ingetrokken, ontheft de werkgever de betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie.
    
    
      Artikel 23 Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017  
      De hoofden van de diensten dragen zorg voor:
    
    a.	de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
    b.	de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
    c.	de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
    
    
      
        Beleidsregels
      
    
    
    
      Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021
      Artikel 5. Persoonlijke gedragingen en omstandigheden  
      Bij de beoordeling van gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de wet wordt in ieder geval gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn.
    
    
    
      Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens
      Artikel 1	 
    
    1. Bij het afgeven van een verklaring als bedoeld in de artikelen 4 en 5 van de Wet veiligheidsonderzoeken, in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie op een burgerluchthaven, wordt, indien het naar de betrokken persoon ingestelde veiligheidsonderzoek gegevens heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder a, van de Wet veiligheidsonderzoeken, bij de beoordeling van die gegevens rekening gehouden met:
    a. de aard van de gegevens;
    b. de ouderdom van de gegevens;
    c. de aard en de zwaarte van de delicten waarop de gegevens betrekking hebben;
    d. de zwaarte van de opgelegde straffen of maatregelen;
    e. het aantal in een bepaalde tijdsspanne vastgelegde gegevens;
    f. de leeftijd van betrokkene ten tijde van het vastleggen van de gegevens.
    
    2. Bij de beoordeling van de in de aanhef van het eerste lid bedoelde gegevens wordt in het bijzonder gelet op gegevens betreffende:
    
      (…)
      L.	andere feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart.
    
    
  
  
     Op grond van artikel 7, tweede lid en onder d, van de Wvo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2601
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1776