ECLI:NL:RVS:2023:408, Raad van State, 01-02-2023, 202203682/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2022 heeft de raad van de gemeente Beuningen het bestemmingsplan "Leegstraat Winssen" vastgesteld. CPO d'Ouwe Jongensschool wil op de kruising van de Leegstraat en het Kerkpad in Winssen, gemeente Beuningen, vijf levensloopbestendige woningen realiseren. Om dit mogelijk te maken, heeft de raad van de gemeente Beuningen het bestemmingsplan "Leegstraat Winssen" gewijzigd vastgesteld. De bestemming "Groen" voor de grond in het plangebied is grotendeels gewijzigd naar de bestemming "Wonen". Alleen aan de west- en zuidzijde van het plangebied blijft een deel van het plangebied de bestemming "Groen" houden.

202203682/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], wonend te Epe, en [appellant B], wonend te Winssen, gemeente Beuningen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Beuningen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Leegstraat Winssen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, aan de zitting heeft deelgenomen via een videoverbinding. Tevens is de raad, vertegenwoordigd door T.N. Hagelaar, verschenen. Voorts is ter zitting vereniging CPO d'Ouwe Jongensschool, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       CPO d'Ouwe Jongensschool wil op de kruising van de Leegstraat en het Kerkpad in Winssen, gemeente Beuningen, vijf levensloopbestendige woningen realiseren. Om dit mogelijk te maken, heeft de raad het bestemmingsplan "Leegstraat Winssen" gewijzigd vastgesteld. De bestemming "Groen" voor de grond in het plangebied is grotendeels gewijzigd naar de bestemming "Wonen". Alleen aan de west- en zuidzijde van het plangebied blijft een deel van het plangebied de bestemming "Groen" houden.
    1.1.    Het plangebied grenst aan het perceel waarvan [appellanten] eigenaar en vruchtgebruiker zijn. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan. Zij betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid, het bouwplan niet passend is in de omgeving en een aantasting vormt van hun woon- en leefklimaat. Verder voeren zij aan dat de gewenste groene inpassing niet is geborgd en dat de grondverkoop van de gemeente aan CPO d'Ouwe Jongensschool niet had mogen plaatsvinden.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gronden van beroep
    Reactie op zienswijze
    3.       [appellanten] voeren aan dat de raad bij de beantwoording van de zienswijzen in de nota van zienswijzen onvolledig heeft gereageerd op hun zienswijze.
    3.1.    De raad heeft de ingekomen zienswijzen, waaronder die van appellanten, in de nota van zienswijzen opgenomen en deze zienswijzen van een inhoudelijke reactie voorzien. In de nota van zienswijzen heeft de raad ook gereageerd op de betogen van [appellanten] dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid om het groene hart van Winssen te behouden, dat het plan niet passend is in de omgeving en dat de groene inpassing onvoldoende is geborgd. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van de zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten met betrekking tot het gemeentelijk beleid niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Gemeentelijk beleid
    4.       [appellanten] betogen dat de ontwikkeling niet past binnen het beleid van de gemeente Beuningen, waaronder de Omgevingsvisie Beuningen, vastgesteld op 21 december 2021, (hierna: de omgevingsvisie) en de gemeentelijk woonvisie 2018-2023, vastgesteld op 19 december 2017 (hierna: de woonvisie). Het plangebied ligt in de groene kern van Winssen en volgens het beleid moet de bestaande groene kern worden behouden en mogen nieuwe ontwikkelingen de ruimtelijke ordening niet schaden. [appellanten] betogen dat de raad afwijkt van het gemeentelijke beleid zonder dit goed te motiveren. De raad had daarom volgens hen moeten afzien van de vaststelling van het bestemmingsplan.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvisie en woonvisie geen concrete voorwaarden voor groen bevatten waaraan het bestemmingsplan moet voldoen. In de omgevingsvisie wordt in algemene zin beschreven dat het groene karakter van Winssen moet worden behouden. De raad heeft toegelicht dat hiermee geen specifieke groenstructuur wordt bedoeld, maar dat het moet worden uitgelegd als dat het dorpshart voldoende moet worden verweven met en zicht houdt op groen en landschap. Daarnaast staat in de woonvisie dat inbreiding niet ten koste mag gaan van de ruimtelijke kwaliteit. Dit wordt niet verder gespecificeerd.
    De raad heeft een belangenafweging gemaakt en heeft hierbij betrokken dat uit gemeentelijk beleid volgt dat er meer woningen moeten worden gerealiseerd, maar ook dat het groene karakter van de kern van Winssen moet worden behouden. Met het plan worden woningen mogelijk gemaakt op grond waaraan in het vorige bestemmingsplan de bestemming "Groen" was toegekend, maar aansluitend op de groene kern van Winssen krijgen de kavels een groene inpassing en wordt de groenstructuur aan de west- en zuidzijde behouden. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met gemeentelijk beleid, zoals neergelegd in de omgevingsvisie en woonvisie.
    Het betoog slaagt niet.
    Passend in omgeving
    5.       [appellanten] betogen dat het bouwplan niet passend is in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Zij voeren hiertoe aan dat de bouwvlakken te groot zijn en de beoogde maximumhoogten niet passen in de omgeving. Ook voeren zij aan dat het plangebied intensiever wordt bebouwd dan de omgeving. De bestaande woningen in de omgeving liggen volgens [appellanten] op ruime kavels en zijn omringd door groen. De vijf woningen moeten echter levensloopgeschikt worden en hiervoor is het nodig om veel voorzieningen op de begane grond te hebben, waardoor het plangebied intensief zal worden bebouwd. Bovendien zullen drie van de vijf woningen geschakelde woningen worden, terwijl in de omgeving vooral vrijstaande of twee-onder-één-kap-woningen staan.
    5.1.    Het bestemmingsplan staat een maximale goothoogte van 5 m en een maximale bouwhoogte van 7,5 m toe. De maximale goothoogte in de directe omgeving varieert van 3 tot 6 m en de maximale bouwhoogte van 7 tot 10 m. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende gemotiveerd dat de maximaal toegestane bouw- en goothoogte passend zijn in de omgeving. Hierbij heeft de raad ook betekenis mogen toekennen aan het beperkte hoogteverschil met de lagere bebouwing in de omgeving.
    Het betoog slaagt niet.
    5.2.    In wat [appellanten] hebben aangevoerd over de grootte van de bouwvlakken en geschakelde woningen ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan niet passend is in de omgeving. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het plan is besproken met een regioarchitect van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en dat uit dit overleg is gekomen dat de opzet goed mogelijk is op de betreffende locatie. Verder acht de Afdeling van belang dat, zoals de raad heeft toegelicht, de bouwvolumes in de omgeving wisselend zijn en dat er in de omgeving ook enkele grotere gebouwen staan.
    Het betoog slaagt niet.
    Woon- en leefklimaat
    6.       [appellanten] betogen dat het bestemmingsplan hun goede woon- en leefklimaat aantast. Zij voeren hiertoe allereerst aan dat de aanblik van de omgeving en het uitzicht vanuit hun woning ingrijpend zullen veranderen. Op de zitting hebben zij toegelicht dat het vooral gaat om de drie geschakelde woningen die vlak bij hun perceel mogelijk worden gemaakt. Verder voeren zij aan dat het woon- en leefklimaat wordt aangetast, omdat het plan ook niet-publieksgerichte beroeps- of bedrijfsactiviteiten toestaat. Volgens [appellanten] is hier bij de voorbereiding van het bestemmingsplan nauwelijks aandacht voor geweest en zijn de gevolgen van het plan op de parkeersituatie onderschat.
    6.1.    Over de gevreesde aantasting van het uitzicht en de aanblik van de omgeving overweegt de Afdeling dat het aannemelijk is dat door de voorziene woningen het uitzicht vanuit de woning van [appellanten] zal worden beperkt. Nu echter in het algemeen geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht en omdat het plangebied zich bevindt in het hart van het dorp, ziet de Afdeling in wat [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat drie geschakelde woningen met de maximale bouwhoogte van 7,5 m een onevenredige inbreuk maken op hun uitzicht. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat het plan wat betreft de aspecten uitzicht en aantasting van de omgeving niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellanten].
    Het betoog slaagt niet.
    6.2.    Over het toestaan van beroeps- of bedrijfsactiviteiten overweegt de Afdeling, dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat doordat het plan bepaalde bedrijfsmatige functies toestaat. De raad heeft bij zijn standpunt kunnen betrekken dat de beroeps- en bedrijfsactiviteiten die worden toegestaan, te weten niet-publieksgerichte aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten, op grond van de artikelen 1.30, 4.1 en 4.4.2 van de planregels geen publieksaantrekkende werking hebben, passend moeten zijn in een woonomgeving en ondergeschikt blijven aan de woonfunctie. Omdat de activiteiten geen publieksaantrekkende werking hebben, hoefde de raad eventuele beroeps- en bedrijfsactiviteiten niet te betrekken in het onderzoek naar en het bepalen van de parkeerbehoefte.
    Met betrekking tot de publieksgerichte beroeps- en bedrijfsactiviteiten heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat deze activiteiten alleen worden toegestaan als hiervoor een omgevingsvergunning wordt verleend. Aan deze afwijkingsmogelijkheid zijn in artikel 4.5.1 van de planregels voorwaarden verbonden. Zoals dat het gebruik ondergeschikt blijft aan de woonfunctie en dat de noodzakelijke parkeervoorzieningen op eigen terrein moeten worden gesitueerd of in de directe omgeving, mits hierdoor geen overlast wordt veroorzaakt. Gelet hierop, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de afwijkingsmogelijkheid in het bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellanten].
    Het betoog slaagt niet.
    Groene inpassing
    7.       [appellanten] betogen dat in het bestemmingsplan zelf onvoldoende is verzekerd dat de kavels een groene inpassing krijgen. Er is aan de west- en zuidzijde een strook met de bestemming "Groen" opgenomen, maar hiermee is de groene kavelinpassing niet geborgd. Bovendien kan de groenstrook ook voor andere doeleinden, zoals in- en uitritten en nutsvoorzieningen, gebruikt worden. Zij hebben verzocht om in de planregels een voorwaardelijke verplichting op te nemen die regelt dat de groenstrook in stand blijft.
    7.1.    Aan de gehele west- en zuidkant van het plangebied ligt een strook met de bestemming "Groen". De raad heeft toegelicht dat de groenstrook overal minimaal 3 m breed is en dat de gemeente eigenaar blijft van de gronden. De bestaande bomenstructuur blijft bestaan en er zal slechts één in- en uitrit de strook doorkruisen, aldus de raad.
    7.2.    Omdat de gemeente eigenaar is van de gronden waarop de groenvoorzieningen liggen, heeft het gemeentebestuur het in zijn eigen macht om de groenstrook in stand te houden. De raad heeft ter zitting toegelicht dat dit ook zal gebeuren en niet is gebleken van belemmeringen die zich hiertegen verzetten. Onder deze omstandigheden kan de raad in beginsel afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels. Hier doen zich geen omstandigheden voor die voor de raad reden hadden moeten zijn om die voorwaardelijke verplichtingen wel op te nemen. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraken van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, onder 6.4, en van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1906, onder 8.3. De Afdeling ziet in wat [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich redelijkerwijs niet op het standpunt mocht stellen dat de groene inpassing hiermee voldoende is geborgd en dat het niet noodzakelijk is om de groene inpassing verder in het bestemmingsplan te waarborgen.
    Het betoog slaagt niet.
    Grondverkoop aan CPO d'Ouwe Jongensschool
    8.       [appellanten] betogen dat in strijd met het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, de grond is verkocht aan CPO d'Ouwe Jongensschool. Zij voeren aan dat de raad er ten onrechte van uit lijkt te gaan dat het arrest alleen geldt voor overeenkomsten die na 26 november 2021 zijn gesloten en dat dit temeer klemt omdat de overeenkomst nog niet is uitgevoerd. Zij voeren verder aan dat zij ook hebben medegedeeld geïnteresseerd te zijn in de koop. Tot slot betogen zij dat het arrest een evidente privaatrechtelijke belemmering vormt en daarom, anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1157, aan uitvoering van het bestemmingsplan in de weg staat.
    8.1.    In het Didam-arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat
    "[E]en overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen."
    8.2.    Daargelaten of zonder meer kan worden geconcludeerd dat niet aan de vereisten uit dit arrest is voldaan, betekenen de eventuele gevolgen van het arrest voor de koopovereenkomst tussen de gemeente en CPO d'Ouwe Jongensschool voor de betreffende gronden niet op voorhand dat het plan als zodanig niet uitvoerbaar is. Een bestemmingsplan regelt immers niet door welke gegadigde het moet worden uitgevoerd. [appellanten] hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het bestemmingsplan niet kan worden uitgevoerd zonder dat de daarvoor benodigde gemeentelijke gronden in strijd met het gelijkheidsbeginsel zijn verkocht (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1157, onder 9.3-9.4, en van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1992, onder 10-10.2). Het bestemmingsplan is weliswaar gewijzigd vastgesteld op verzoek van en in overleg met CPO d'Ouwe Jongensschool, maar de raad betoogt terecht dat dit niet wil zeggen dat het bestemmingsplan niet door een andere koper zou kunnen worden uitgevoerd. In wat [appellanten] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om op de vorengenoemde jurisprudentie terug te komen of in dit geval tot het oordeel te komen dat er sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    10.     Voor zover de CPO d'Ouwe Jongensschool heeft verzocht [appellanten] te veroordelen in de kosten in verband met deze procedure, wordt dat verzoek afgewezen. Op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb kan een natuurlijk persoon namelijk alleen in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Dat is hier niet het geval.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Kesteren
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023
    897