ECLI:NL:RVS:2023:937, Raad van State, 08-03-2023, 202200706/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Helder geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een pand ten behoeve van een supermarkt aan de Burgemeester Ritmeesterweg 15, 15A en 15B in Den Helder. Het perceel maakt deel uit van een bedrijventerrein waarop twee percelen zijn gevestigd. Lidl wil een winkel vestigen in het pand op het perceel dat in eigendom is van [eigenaar]. Op het andere perceel, aan de Burgemeester Ritmeesterweg 17, is bouwmarkt Praxis gevestigd. Beide panden delen een parkeerterrein en de ontsluiting naar de Burgemeester Ritmeesterweg. De eigenaren van beide percelen hebben over en weer een erfdienstbaarheid gevestigd, erop neerkomend dat bezoekers van het ene perceel gerechtigd zijn om te parkeren op het andere perceel. Op 6 december 2019 heeft Lidl een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de bouw van een supermarkt op een bedrijventerrein.

202200706/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl), gevestigd te Huizen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 december 2021 in zaak nr. 21/1236 in het geding tussen:
    Lidl
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Helder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een pand ten behoeve van een supermarkt aan de Burgemeester Ritmeesterweg 15, 15A en 15B in Den Helder (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het door Lidl daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2021 heeft de rechtbank het door Lidl daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Lidl hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2022, waar Lidl, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Nijmegen, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Sinnige, advocaat te Amsterdam, M. Frederiks, D.A.E. van der Gragt en drs. P.A. Broersen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het perceel maakt deel uit van een bedrijventerrein waarop twee percelen zijn gevestigd. Lidl wil een winkel vestigen in het pand op het perceel dat in eigendom is van [eigenaar]. Op het andere perceel, aan de Burgemeester Ritmeesterweg 17, is bouwmarkt Praxis gevestigd. Beide panden delen een parkeerterrein en de ontsluiting naar de Burgemeester Ritmeesterweg. De eigenaren van beide percelen hebben over en weer een erfdienstbaarheid gevestigd, erop neerkomend dat bezoekers van het ene perceel gerechtigd zijn om te parkeren op het andere perceel.
    2.       Op 6 december 2019 heeft Lidl een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de bouw van een supermarkt op een bedrijventerrein. Lidl heeft bij haar aanvraag twee tekeningen gevoegd waarop respectievelijk 147 en 164 parkeerplaatsen ingetekend staan op het perceel verdeeld over verschillende locaties. Verderop in de uitspraak worden die locaties aangeduid als locaties A tot en met K.
    Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "De Dogger Noord-Oost 2012" de bestemming "Gemengd" met de functieaanduiding ‘detailhandel grootschalig’.
    Bij besluit van 10 maart 2020, zoals dat in stand is gelaten bij het besluit op bezwaar van 26 januari 2021 onder aanvulling van de motivering, heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen vanwege strijd met artikel 4.2.1, aanhef en onder e, van de planregels. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op basis van de parkeernormen uit bijlage 2 bij de planregels voor het bouwplan 147 parkeerplaatsen nodig zijn maar dat dat aantal parkeerplaatsen niet kan worden gerealiseerd. De door Lidl aangevraagde parkeerplaatsen zijn niet allemaal bruikbaar en het bouwplan van Lidl voorziet daarom in minder parkeerplaatsen dan nodig om in de parkeerbehoefte te voorzien, zoals volgt uit de op verzoek van het college opgestelde rapporten van Broersen Verkeerskundig advies (hierna: Broersen) van 24 september 2020 en 23 december 2020. Het totale tekort komt uit op 9 tot 11 parkeerplaatsen. Het college wenst niet af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan niet in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening is. Het is in strijd met gemeentelijk en provinciaal beleid en met artikel 5b van de toenmalige Provinciale Ruimtelijke Verordening om een supermarkt op een bedrijventerrein te realiseren. Het bouwplan is ook stedenbouwkundig niet aanvaardbaar, omdat het autoverkeer bevorderd wordt ten koste van het langzaam verkeer in de omliggende wijken en bestaande supermarkten die wel in een woonomgeving liggen onder druk komen te staan. Verder heeft het college aan de weigering ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de redelijke eisen van welstand.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de door Lidl aangevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren vanwege strijd met artikel 4.2.1, aanhef en onder e, van de planregels. De rechtbank overweegt dat uit de onderzoeksrapporten van Broersen van 24 september 2020 en 23 december 2020, zoals in beroep is aangevuld op 28 september 2021, blijkt dat gelet op vastgestelde parkeerbehoefte die het bouwplan genereert, onvoldoende parkeervoorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Lidl is er volgens de rechtbank niet in geslaagd om aan te tonen dat wel aan de parkeernormen  wordt voldaan. Voor de motivering van de rechtbank verwijst de Afdeling kortheidshalve naar de overwegingen 8.1 tot en met 8.10 van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank concludeert dat de totale parkeercapaciteit die ten behoeve van het bouwplan kan worden gerealiseerd bestaat uit 133 parkeerplaatsen, terwijl 147 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd om te voldoen aan de parkeernormen. Omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college in bezwaar kunnen afzien van een nadere toetsing aan de welstandseisen, zo stelt de rechtbank.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. Gebouwen ten behoeve van:
    […]
    7. grootschalige detailhandel, ter plaatse van de aanduiding detailhandel grootschalig (dhg);
    […]."
    Artikel 4.2.1 luidt:
    "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    e. er dient voldaan te worden aan de in bijlage 2 opgenomen parkeernormen."
    Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
    5.       Lidl betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 4.2.1, aanhef en onder e, van de planregels.
    Volgens Lidl moet het college de aanvraag met de bijbehorende situatietekeningen als uitgangspunt nemen bij de beoordeling van de vraag of het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan. Met het aantal ingetekende parkeerplaatsen wordt aan artikel 4.2.1, aanhef en onder e, van de planregels voldaan, zo stelt Lidl. Er staan namelijk 164 parkeerplaatsen op de tekening behorende bij de aanvraag terwijl er behoefte bestaat aan 147 parkeerplaatsen. De vraag of de parkeerplaatsen daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd dan wel bruikbaar zijn is volgens Lidl geen onderdeel van het toetsingskader van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) waarbinnen haar vergunningaanvraag moet worden getoetst. Het is aan haar om te bouwen in overeenstemming met de verleende vergunning en als dat niet gebeurt dan kan het college volgens Lidl handhavend optreden.
    Mocht de Afdeling van oordeel zijn dat wel dient te worden beoordeeld of het aantal aangevraagde parkeerplaatsen ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd en gebruikt, dan betoogt Lidl dat de rechtbank heeft miskend dat voldoende bruikbare parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd op de locaties A, B, C, F en K. Zij wijst ook op het door haar overgelegde rapport van BVA Verkeersadviezen van 19 oktober 2022 waaruit volgens haar ook volgt dat voldoende bruikbare parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Volgens Lidl kunnen op locaties A en B tenminste 29 bruikbare parkeerplaatsen worden gerealiseerd en niet slechts de door Broersen genoemde 19 parkeerplaatsen. Zij stelt dat ook bij het laden en lossen op strook A door Praxis genoeg parkeerplaatsen op de locaties A en B overblijven. Volgens Lidl kan het laden en lossen door Praxis op een andere manier worden ingericht door bijvoorbeeld het laden en lossen plaats te laten vinden op de parkeerweg, namelijk de weg die ligt tussen de verschillende parkeervakken in, tussen locatie A en B in plaats van de momenteel gebruikte locatie A. Volgens Lidl kunnen de parkeerplaatsen die tijdens de bevoorrading niet kunnen worden gebruikt, worden gereserveerd voor personeel van Lidl en Praxis zodat deze parkeerplaatsen voorafgaand aan de bevoorrading in gebruik kunnen worden genomen. Bovendien heeft Praxis volgens Lidl ingestemd met een wijziging van het parkeerterrein omdat ook Praxis baat heeft bij voldoende parkeerplaatsen. Lidl stelt verder dat meer dan tien bruikbare parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd op locatie C, omdat de aanwezige luifelconstructie van Praxis kan worden aangepast en de winkelwagenstalling van Praxis elders, namelijk inpandig in de winkel van Praxis of in de winkelwagenopvang van Lidl, kan worden gerealiseerd. Ook stelt Lidl dat in de bestaande situatie ook al wordt geladen en gelost bij locatie C en dat Lidl dat zal blijven doen. Zij stelt bovendien dat zij haar bevoorrading op de parkeerweg langs locatie C buiten openingstijden zal uitvoeren. Dit betekent volgens haar dat in dat geval tijdens de bevoorrading geen parkeerplaatsen vervallen op locatie F. Volgens haar kunnen de geparkeerde fietsen bij locatie F naar de oostzijde van het pand worden verplaatst. De constatering dat strook K niet bruikbaar zou zijn omdat de rijloper te smal is, is volgens de Lidl niet juist.
    5.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit artikel 4.2.1, aanhef en onder e, van de planregels volgt dat een bouwplan pas voldoet aan het bestemmingsplan als het bouwplan voorziet in de parkeerbehoefte zoals volgt uit de parkeernormen uit bijlage 2 bij de planregels. Dit betekent dat een bouwplan pas voldoet aan het bestemmingsplan als de in de aanvraag genoemde parkeergelegenheid daadwerkelijk gerealiseerd en gebruikt kan worden. Artikel 4.2.1, aanhef en onder e, heeft, anders dan Lidl betoogt, daarom als strekking dat geen vergunning wordt verleend voor een situatie waarbij onvoldoende bruikbare parkeergelegenheid kunnen kan worden gerealiseerd. Indien de aanvraag niet voldoet aan de parkeernormen uit bijlage 2 bij de planregels, is er sprake van strijd met het bestemmingsplan en is er een grond om de omgevingsvergunning te weigeren. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2234, r.o. 5.5.
    5.2.    De Afdeling stelt vast en tussen partijen is ook niet in geschil dat 147 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd om aan de parkeernormen voor het bouwplan te voldoen. Verder stelt de Afdeling vast dat het college in het besluit op bezwaar de bij de aanvraag behorende tekening met 164 parkeerplaatsen als uitgangspunt heeft genomen bij de beoordeling van de vraag of het bouwplan voldoet aan de in bijlage 2 bij de planregels opgenomen parkeernormen. De Afdeling zal dan ook die tekening als uitgangspunt nemen voor haar beoordeling van het hoger beroep, welk uitgangspunt door partijen ter zitting niet is betwist. Voor zover Lidl verwijst naar haar tijdens de hoorzitting in bezwaar getoonde tekening met daarop 229 parkeerplaatsen, overweegt de Afdeling dat de rechtbank in navolging van het college terecht heeft overwogen dat deze tekening een ingrijpende wijziging en herinrichting van het terrein inhoudt. Die tekening maakt dan ook geen onderdeel uit van de aanvraag die aan het onderhavige geschil ten grondslag ligt.
    De Afdeling zal beoordelen of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat niet alle aangevraagde 164 parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd dan wel gebruikt en dat daardoor niet in de behoefte van 147 parkeerplaatsen kan worden voorzien. De Afdeling stelt vast dat partijen verdeeld zijn over de parkeercapaciteit van de parkeerlocaties A, B, C, F en K. De parkeercapaciteit van de locaties D, E, G, H, I en J is niet in geschil. De Afdeling zal bij haar beoordeling betrekken de rapporten van Broersen van 24 september 2020 en 23 december 2020, die ten grondslag liggen aan het besluit van 26 januari 2021, maar ook de nadere aanvulling van 28 september 2021 naar aanleiding van het beroep van Lidl bij de rechtbank en de ter zitting bij de Afdeling door het college toegelichte bijlage van Broersen bij zijn pleitnota.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de door Lidl aangevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren vanwege strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft onder verwijzing naar de rapporten van Broersen gemotiveerd toegelicht dat met het bouwplan onvoldoende bruikbare parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Lidl heeft de conclusies uit de rapporten ten aanzien van de locaties A, B, C, F en K niet overtuigend bestreden. De Afdeling betrekt daarbij het volgende.
    In wat Lidl heeft aangevoerd over de locaties A en B ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding om aan de bevindingen van Broersen te twijfelen. Daarbij is volgens de ter zitting door het college gegeven toelichting van belang de manoeuvreerruimte die de vrachtwagens nodig hebben voor het laden en lossen bij de expeditiedeur van Praxis, waardoor tijdens de bevoorrading niet alle parkeerplaatsen kunnen worden bereikt. Bovendien bevoorraadt Praxis haar winkel tussen 9.00 uur en 17.00 uur op locatie A, zodat tijdens de bevoorrading een deel van de parkeerplaatsen op locatie A niet kan worden gebruikt. Uit de door Lidl overgelegde e-emailcorrespondentie blijkt verder niet dat Praxis bereid is haar bevoorrading te verplaatsen naar de parkeerweg tussen locatie A en B. Ook in geval van bevoorrading van Praxis via de parkeerweg leidt dit ertoe dat de parkeerplaatsen op locatie A en B niet kunnen worden bereikt. In het voorstel van Lidl om locatie A voorafgaand aan de bevoorrading te laten gebruiken door personeel van Praxis en Lidl, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Het college heeft voldoende toegelicht dat zowel Praxis als Lidl ruime openingstijden hebben en er daardoor gedurende de dag meerdere parkeerbewegingen door werknemers zullen zijn terwijl vast staat dat Praxis tussen 9.00 uur en 17.00 uur bevoorraad wordt.
    Lidl heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd op een deel van locatie C, te weten de plek waar thans de luifelconstructie en de winkelwagenstalling van Praxis aanwezig zijn. Uit de door Lidl overgelegde e-emailcorrespondentie tussen vertegenwoordigers van Lidl, Praxis en de perceeleigenaren is niet gebleken dat Praxis hiermee heeft ingestemd. Daarbij betrekt de Afdeling dat in de e-mailcorrespondentie geen rekening is gehouden met de winkelwagenstalling en de eventuele bereidheid van Praxis om haar winkelwagens binnen te stallen.
    Verder ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de bevindingen van Broersen over locatie F. Dat volgens Lidl de voorziene parkeerplekken op locatie F niet verloren gaan door de bevoorrading van haar winkel, is door haar niet aannemelijk gemaakt. Het is gezien de door Lidl ingetekende situatie namelijk niet ondenkbaar dat het voorgestelde verplaatsen van de bevoorrading op de parkeerplaatsen naar bevoorrading op de parkeerweg langs locatie C invloed zal hebben op de parkeercapaciteit bij locatie C en F. Uit de aanvraag blijkt niet dat rekening is gehouden met de mogelijke verplaatsing van het laden en lossen door Lidl naar een andere locatie. Ook blijkt uit de aanvraag niet dat de bevoorrading van de winkel van Lidl strikt buiten de openingstijden plaatsvindt. De ter zitting gegeven toelichting dat de voorkeur van de Lidl uitgaat naar bevoorraden na openingstijd is onvoldoende concreet. Dit ook omdat tijdens de bezwaarfase nog wel werd uitgegaan van laden en lossen gedurende de openingstijden. Verder acht de Afdeling het met het college niet onwaarschijnlijk dat fietsers hun fietsen in de nabijheid bij de entree van Lidl op locatie F zullen stallen. Dat het stallen van fietsen volgens Lidl ook elders kan worden voorzien zonder dat dat ten koste gaat van parkeerruimte of manoeuvreerruimte, is door haar niet voldoende inzichtelijk gemaakt.
    De enkele stelling van Lidl dat de rijbaan bij locatie K wel voldoende breed is, is onvoldoende voor twijfel aan de door Broersen gegeven toelichting dat de parkeerplekken op locatie K feitelijk niet kunnen worden gebruikt omdat er te weinig ruimte tot de erfgrens over blijft om verkeer langs twee richtingen af te wikkelen.
    In wat Lidl ook voor het overige heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies van de rechtbank. Het door Lidl overgelegde rapport van BVA Verkeersadviezen van 19 oktober 2022 leidt niet tot een ander oordeel. Nog daargelaten dat dit rapport en de daarop door Lidl ter zitting gegeven toelichting uitgaat van een andere inrichtingstekening dan is aangevraagd, leidt dit rapport niet tot de conclusie dat aan de bevindingen van Broersen moet worden getwijfeld en dat de rapporten van Broersen van 24 september 2020 en 23 december 2020 niet ten grondslag mochten worden gelegd aan het besluit op bezwaar van 26 januari 2021. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat eerdergenoemde ruimtelijke beletselen zich niet voordoen in de door BVA geschetste situatie.
    5.4.    Uit het vorenstaande volgt dat op het perceel ongeveer 133 bruikbare parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd ten behoeve van het bouwplan. Dit betekent dat niet aan de voor het bouwplan benodigde 147 parkeerplaatsen wordt voldaan. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het bouwplan is gelet op wat hiervoor is overwogen in strijd met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om in afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen. Lidl heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd.
    De conclusie is dat het college de gevraagde vergunning mocht weigeren vanwege strijd met het bestemmingsplan. Het betoog van Lidl over de redelijke eisen van welstand hoeft daarom niet meer te worden besproken.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    374-996