ECLI:NL:RVS:2023:932, Raad van State, 08-03-2023, 202100531/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe het wijzigingsplan "Buitengebied Midden-Drenthe, [locatie 1] te Garminge" vastgesteld. Het wijzigingsplan voorziet in een wijziging van het bestemmingsplan "De Broeksteeg", vastgesteld door de raad van de gemeente Midden-Drenthe op 28 maart 2013, om een uitbreiding van het op het perceel [locatie 1] in Garminge gevestigde agrarisch bedrijf van [partij] mogelijk te maken. Het bedrijf is een akkerbouwbedrijf dat in hoofdzaak aardappelen teelt, rooit, sorteert en opslaat en bestaat uit enkele gebouwen voor sorteren en opslaan van aardappelen. [appellant] woont op het perceel [locatie 2] in Garminge en kan zich niet verenigen met het wijzigingsplan. Zij vreest onder meer voor geluidsoverlast bij haar woning, als gevolg van de uitbreiding van het agrarisch bedrijf.

202100531/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Garminge, gemeente Midden-Drenthe,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied Midden-Drenthe, [locatie 1] te Garminge" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied Midden-Drenthe, [locatie 1] te Garminge" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    Bij besluit van 14 september 2021 heeft het college het wijzigingsplan opnieuw en gewijzigd vastgesteld onder de naam "De Broekstreek, [locatie 1] te Garminge".
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 september 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door E. Eefting en R.G. Smit, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], bijgestaan door ing. B.H. Wopereis, als partij gehoord.
    De Afdeling heeft op grond van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek ter zitting geschorst.
    Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college het wijzigingsplan "De Broekstreek, [locatie 1] te Garminge" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    Op dat besluit heeft [appellant] een reactie gegeven.
    De Afdeling heeft geen aanleiding gezien voor een nader onderzoek op zitting. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om opnieuw op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wijzigingsplan voorziet in een wijziging van het bestemmingsplan "De Broeksteeg", vastgesteld door de raad van de gemeente Midden-Drenthe op 28 maart 2013 (hierna: het moederplan), om een uitbreiding van het op het perceel [locatie 1] in Garminge gevestigde agrarisch bedrijf van [partij] mogelijk te maken. Het bedrijf is een akkerbouwbedrijf dat in hoofdzaak aardappelen teelt, rooit, sorteert en opslaat en bestaat uit enkele gebouwen voor sorteren en opslaan van aardappelen.
    2.       Het college heeft het plan vastgesteld met toepassing van artikel 19, aanhef en onder f, van de regels van het moederplan. In het wijzigingsplan is, voor zover van belang, aan de gronden de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend met de aanduiding "bouwvlak". Hierdoor is een uitbreiding van de bestaande bebouwing mogelijk voor een aardappelsorteerplaats en -opslag.
    3.       [appellant] woont op het perceel [locatie 2] in Garminge en kan zich niet verenigen met het wijzigingsplan. Zij vreest onder meer voor geluidsoverlast bij haar woning, als gevolg van de uitbreiding van het agrarisch bedrijf.
    Beroep van rechtswege
    4.       Het college heeft, hangende beroep, het wijzigingsplan verschillende keren opnieuw en gewijzigd vastgesteld, namelijk bij besluiten van 6 april 2021, 14 september 2021 en 4 oktober 2022.
    Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    De besluiten van 6 april 2021, 14 september 2021 en 4 oktober 2022 komen niet geheel tegemoet aan de bezwaren van [appellant]. Daarom zijn deze besluiten op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding. Het beroep van [appellant] is van rechtswege ook gericht tegen deze besluiten.
    5.       Het besluit van 4 oktober 2022 (hierna ook: het wijzigingsplan) heeft het college genomen naar aanleiding van de beroepsgrond van [appellant] over geluid. Met dit besluit is het college deels aan de beroepen van [appellant] tegemoet gekomen. Zo heeft het college in dit besluit gewaarborgd dat bij de ingebruikname van de in het wijzigingsplan voorziene bedrijfsbebouwing, oude ventilatoren buiten werking worden gesteld.
    Artikel 2 van de regels van het besluit van 4 oktober 2022 luidt: "[…] Aanvullend op de regels zoals die van toepassing zijn vanuit het bestemmingsplan De Broekstreek (NL.IMRO.1731.Broekstreek-VST1) geldt de volgende voorwaardelijke verplichting als aanvulling op artikel 3.5 (specifieke gebruiksregels)"
    Artikel 3.5, onder c, luidt: "ten behoeve van de beoogde nieuwbouw dienen, om aan de geluidsnormering uit het Activiteitenbesluit milieubeheer te kunnen voldoen, de "oude ventilatoren" in gebouw D buiten werking te worden gesteld en dienen in gebouw F/F1 de geluidsarme ventilatoren inclusief geluidsreducerende kappen te worden geïnstalleerd conform de bijgevoegde rapportage van het akoestisch onderzoek (CH, d.d. 14 april 2022, kenmerk 06491-56389-01 / bijlage 5 van de toelichting)."
    Als bijlage bij de plantoelichting is een nieuw akoestisch onderzoek van 14 april 2022 opgenomen. In dit akoestisch onderzoek wordt geconcludeerd dat ter plaatse van de woning van [appellant] wordt voldaan aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    [appellant] heeft in haar reactie op het besluit van 4 oktober 2022 vermeld: "Er staat nu inderdaad in de stukken dat de bedoelde ventilatoren buiten werking zullen worden gesteld. Er is dus eindelijk aan mijn verzoek voldaan." De Afdeling begrijpt deze reactie zo, dat [appellant] zich kan verenigen met het besluit van 4 oktober 2022, voor zover in artikel 3.5, onder c, van de regels van dat besluit is gewaarborgd dat de daar genoemde ventilatoren buiten werking zullen worden gesteld. Daarover hoeft de Afdeling dus geen oordeel meer te geven.
    Het besluit van 4 oktober 2022 heeft het oorspronkelijke besluit van 8 december 2020 en de besluiten van 6 april 2021 en 14 september 2021 geheel vervangen. De Afdeling zal de overige beroepsgronden van [appellant] die waren gericht tegen die besluiten, en waaraan niet is tegemoetgekomen bij het besluit van 4 oktober 2022, aanmerken als gronden van het beroep van rechtswege tegen het laatstgenoemde besluit.
    6.       De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022. Daarna zal de Afdeling nog oordelen over de beroepen tegen de besluiten van 8 december 2020, 6 april 2021 en 14 september 2021.
    Toetsingskader
    7.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    8.       Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, b, c en d, van de regels van het moederplan zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden bestemd voor het uitoefenen van grondgebonden agrarische bedrijven al dan niet in combinatie met een kleine intensieve neventak en/of agrarische cultuurgrond, het uitoefenen van bestaande intensieve veehouderijbedrijven, cultuurgrond alsmede wonen ten dienste van het bedrijf.
    Ingetrokken beroepsgrond
    9.       Op de zitting heeft [appellant] de beroepsgrond over communicatie ingetrokken.
    Omvang bouwplan
    10.     [appellant] betoogt dat de in het wijzigingsplan voorziene uitbreiding buitenproportioneel groot is, waardoor haar vrije uitzicht wordt beperkt. Zij voert aan dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan dat belang.
    10.1.  Zoals hiervoor onder 7 is overwogen, is bij de beoordeling van het wijzigingsplan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de toegekende bestemming in beginsel een gegeven. Als is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden, moet het college nog nagaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is
    10.2.  De Afdeling stelt vast dat de vergroting van het bouwvlak, inclusief landschappelijke inpassing, ongeveer 2.000 m² bedraagt. In de plantoelichting staat dat de omvang van het bouwplan ongeveer 1.250 m² is. Ingevolge artikel 3.2, sub a, aanhef en onder 5, van de regels van het moederplan, bedraagt de maximale bouwhoogte van de in het plangebied voorziene bedrijfsgebouwen 12 m.
    Het bouwvlak is gelegen aan de achterzijde van het perceel van [appellant]. De afstand tussen de woning van [appellant] en het binnen het plangebied voorziene bouwvlak is ongeveer 35 m. De Afdeling acht het aannemelijk dat het uitzicht van [appellant] met de in het plan voorziene ontwikkeling in enige mate zal verslechteren. In het aangevoerde ziet de Afdeling toch geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die verslechtering dusdanig is, dat wijziging van de oorspronkelijke bestemming niet gerechtvaardigd is uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het betoog van [appellant] geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de verlenging van de aardappelschuren met 1.250 m², veel groter is dan nodig voor de bedrijfsvoering van het gevestigde bedrijf. Verder acht de Afdeling van belang dat de maximale bouwhoogte van 12 m die in de planregels is opgenomen op zichzelf niet ongebruikelijk is en aansluit op de hoogte van de bestaande bedrijfsbebouwing in het plangebied. Daarnaast weegt de Afdeling mee dat in artikel 3.5 van de regels van het wijzigingsplan een voorwaardelijke verplichting is opgenomen op grond waarvan een landschappelijke inpassing moet worden aangelegd en in stand gehouden. Uit de landschapskaart, die als bijlage 1 bij de planregels is opgenomen, blijkt dat de bedrijfsbebouwing aan het zicht vanaf het perceel van [appellant] zal worden onttrokken door een groene haag en beplanting.
    Het betoog slaagt niet.
    Gemeentelijk beleid
    11.     [appellant] betoogt dat er in strijd met de Structuurvisie Broekstreek 2011-2030 (hierna: de structuurvisie Broekstreek) wordt gebouwd op een zichtlijn. De zichtlijnen zijn nu voor de gelegenheid verworden tot één zichtlijn. De vraag waarom de zichtlijnen naar believen kunnen worden aangepast, heeft het college ten onrechte niet beantwoord in de zienswijzennota. [appellant] betoogt daarnaast dat er in strijd met de structuurvisie Broekstreek wordt gebouwd op een es.
    11.1.  Het college stelt dat de genoemde aspecten over de zichtlijnen en bouwen op de es zijn gewogen bij de totstandkoming van het moederplan, waarin ook de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen voor het vergroten van het bouwvlak. Na de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:342), is het moederplan onherroepelijk geworden. Volgens het college kunnen de genoemde aspecten niet opnieuw worden gewogen bij de vaststelling van het wijzigingsplan.
    11.2.  De Afdeling stelt vast dat de raad de vaststelling van het moederplan, inclusief de wijzigingsbevoegdheid, heeft getoetst aan de structuurvisie Broekstreek. In de uitspraak van 5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:342), over het moederplan, heeft de Afdeling overwogen dat de structuurvisie Broekstreek is opgesteld met het oog op de nieuwbouw van woningen en niet gaat over de uitbreiding van bestaande bedrijfsbebouwing. De Afdeling zag daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid in strijd met de structuurvisie Broekstreek is vastgesteld.
    De Afdeling stelt vast dat [appellant] met haar betoog in deze procedure over het wijzigingsplan, geen redenen heeft gegeven waarom de Afdeling daarover nu anders zou moeten oordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid
    12.     [appellant] heeft in haar reactie op het besluit van 4 oktober 2022 aangevoerd dat zij in de huidige situatie veel geluidsoverlast ondervindt van de bestaande ventilatoren en dat zij vreest dat die overlast zal worden voortgezet op het moment dat het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    12.1.  De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure het wijzigingsplan ter beoordeling voorligt, dat voorziet in de uitbreiding van bedrijfsbebouwing ten behoeve van het in het plangebied gevestigde agrarisch bedrijf. De Afdeling kan zich in deze procedure niet uitspreken over eventuele geluidhinder die door [appellant] in de huidige situatie wordt ervaren.
    De Afdeling overweegt dat uit artikel 2, in samenhang gelezen met artikel 3.5 van de regels van het besluit van 4 oktober 2022, niet volgt dat de bedoelde ventilatoren buiten werking worden gesteld als het wijzigingsplan onherroepelijk wordt. Gelet op de tekst van deze artikelen en de plansystematiek, waarbij artikel 3.5 is opgenomen in de paragraaf over specifieke gebruiksregels, volgt hieruit dat de in het wijzigingsplan voorziene uitbreiding van de bedrijfsbebouwing in gebruik mag worden genomen op het moment dat de in artikel 3.5 genoemde ventilatoren buiten werking zijn gesteld en de daarin genoemde geluidsarme ventilatoren, inclusief geluidreducerende kappen, zijn geïnstalleerd. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen redenen waarom het college deze planregeling niet heeft mogen vaststellen zoals het heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Luchtkwaliteit
    13.     [appellant] betoogt dat de gehanteerde uitgangspunten bij de toets luchtkwaliteit bij het wijzigingsplan, in grote mate afwijken van de eerder gehanteerde uitgangspunten bij het ontwerpplan. In de toelichting van het wijzigingsplan staat een weekdaggemiddelde vermeld van 20 voertuigbewegingen, terwijl het college in de toelichting bij het ontwerpplan uitging van een weekdaggemiddelde van 755 voertuigbewegingen. Het college heeft hiervoor ten onrechte geen verklaring gegeven.
    13.1.  Het college heeft zich onweersproken op het standpunt gesteld dat de cijfers verschillen door een verschil in de benaderingswijze. In de toelichting van het ontwerpplan is gekozen voor het invoeren van fictieve cijfers (veel meer verkeersbewegingen dan voorzien) om te duiden dat zelfs bij die fictieve cijfers het extra verkeer niet in betekenende mate bijdraagt aan de luchtverontreiniging. Het college heeft toegelicht dat in het wijzigingsplan is uitgegaan van vervoersbewegingen conform de uitgangspunten uit een akoestisch onderzoek van 28 februari 2020, waarmee een meer op het plan toegesneden berekening is uitgevoerd. Die aantallen liggen beduidend lager. Het college stelt dat zowel bij het ontwerpplan als bij het vastgestelde wijzigingsplan is getoetst of een luchtkwaliteitsonderzoek nodig was, wat niet het geval is omdat in beide gevallen niet in betekenende mate wordt bijgedragen aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom aan de juistheid van dit standpunt van het college moet worden getwijfeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie besluit van 4 oktober 2022
    14.     Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022 is ongegrond.
    Conclusie besluiten van 8 december 2020, 6 april 2021 en 14 september 2021
    15.     Uit de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022 volgt dat het bestreden oorspronkelijke wijzigingsplan voor [appellant] geen betekenis meer heeft. De Afdeling heeft alle aangevoerde gronden hiervoor namelijk al besproken. Ook overigens is niet gebleken van enig belang. Daarom oordeelt de Afdeling dat [appellant] geen belang meer heeft bij een aparte inhoudelijke bespreking van haar beroepen tegen de besluiten van 8 december 2020, 6 april 2021 en 14 september 2021. De Afdeling zal de beroepen tegen die besluiten niet-ontvankelijk verklaren.
    Proceskosten
    16.     Zoals is overwogen onder 5, is het college met het besluit van 4 oktober 2022 deels aan de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 8 december 2020, 6 april 2021 en 14 september 2021 tegemoet gekomen. Daarin zou de Afdeling aanleiding zien om de proceskosten van [appellant] te vergoeden, maar van dergelijke kosten is niet gebleken. Het college hoeft daarom geen proceskosten te vergoeden.
    Betekenis van deze uitspraak
    17.     Omdat hiervoor onder 14 is overwogen dat het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022 ongegrond is, kan de in het wijzigingsplan voorziene uitbreiding van de bedrijfsbebouwing worden gerealiseerd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van het college van Midden-Drenthe van 8 december 2020, 6 april 2021 en 14 september 2021, niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 4 oktober 2022 ongegrond;
    III.      gelast dat het college van Midden-Drenthe aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    288-933