ECLI:NL:RBNNE:2022:4757, Rechtbank Noord-Nederland, 07-12-2022, LEE 21-4028
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen en uitbreiden van een melkveebedrijf. Verweerder dient in de voortoets de vraag te beantwoorden of op voorhand op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de ruimtelijke ontwikkeling ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft deze vraag niet -kenbaar- op basis van een eigen beoordeling beantwoord. Daarom wordt het bestreden besluit vernietigd. Verweerder wordt in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/4028 
  
  
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      Natuur en Milieufederatie Drenthe, uit Assen, eisers
    (gemachtigden: J. van den Berg en R. Hoekstra),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden Drenthe (verweerder)
      (gemachtigden: M.J. Siersema, E. Wever en R.G. Smit).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Firma van Vliet uit Drijber, vergunninghouder
      (gemachtigde: mr. ing. A. de Haan).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning.
    
    
    
      Verweerder heeft op 1 juni 2021 het ontwerpbesluit omgevingsvergunning genomen. Met het besluit van 8 november 2021 heeft verweerder de door vergunninghouder aangevraagde revisievergunning verleend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers, verweerder en vergunninghouder. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
      1.	Vergunninghouder heeft op 5 februari 2021 een aanvraag ingediend voor het wijzigen en uitbreiden van het melkveebedrijf gevestigd op de percelen Kanaal O.Z. 13 en 15 in Drijber. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft het ontwerpbesluit omgevingsvergunning op 1 juni 2021 genomen en ter inzage gelegd. Eisers hebben zienswijzen ingediend.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 8 november 2021 heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning (revisie) verleend. Het betreft de uitbreiding en wijzing van het melkveebedrijf. Met het besluit is de herbouw van een jongveestal vergund. Daarnaast ziet de vergunning op het samenvoegen van de vergunningen voor de twee locaties in één vergunning met daarbij de uitbreiding van het aantal stuks vee. 
      
    
    
      1.3.
      De gezamenlijke milieu vergunde situatie op de twee bedrijfslocaties is in totaal 690 melkkoeien, 470 stuks vrouwelijk jongvee, 3 fokstieren en overig rundvee. In de beoogde situatie worden op de twee bedrijfslocaties in totaal 755 melkkoeien, 600 stuks vrouwelijk jongvee, 2 fokstieren en overig rundvee en 2 paarden gehouden. Beide locaties vormen gezamenlijk één inrichting waarbij de verleende revisievergunning op de gehele inrichting ziet.   
      
    
    
      1.4.
      Het door eisers ingediende bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
        2.	Eisers stellen dat verweerder het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd nu de ingediende zienswijze niet is beantwoord. Voor eisers is onduidelijk of verweerder de zienswijze bij de vergunningverlening heeft betrokken.
      
      
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de zienswijze van eisers in paragraaf 6.1 van de omgevingsvergunning is meegewogen. Verweerder erkent dat dit niet expliciet in de vergunning is benoemd. Bij het verweerschrift heeft verweerder alsnog een Nota van zienswijzen gevoegd. 
      
    
    
      2.2.
      Ingevolge artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat in het bestreden besluit niet expliciet is opgenomen dat de zienswijzen van eisers zijn meegewogen. Verweerder heeft dit niet, zoals gebruikelijk is, gedaan in de vorm van een Nota van zienswijzen. Uit de bij het verweerschrift alsnog overgelegde Nota en de toelichting ter zitting met betrekking tot paragraaf 6.1 kan evenwel worden afgeleid dat de zienswijze van eisers is betrokken bij de besluitvorming. Dit betekent dat eisers niet zijn benadeeld door de wijze waarop verweerder de beantwoording van de zienswijze heeft behandeld. Nu eisers tijdig beroep hebben kunnen instellen zijn zij tevens niet benadeeld doordat verweerder het besluit niet conform artikel 3:47 van de Awb heeft bekendgemaakt. De rechtbank ziet dan ook aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 
      
      
        3.	Eisers stellen verder dat de omgevingsvergunning geen duidelijkheid geeft over de vraag of de ammoniakemissie en daarmee ook de ammoniakdepositie door de wijziging en uitbreiding van het melkveebedrijf toe- of afneemt. Daarbij wijzen eisers erop dat het nabijgelegen Natura 2000-gebied Mantingerzand al overbelast is met stikstof. Eisers lichten toe dat uit de omgevingsvergunning naar voren komt dat sprake is van een toename van de ammoniakemissie met 1.427 kg ammoniak per jaar. In het advies van de provincie Drenthe wordt echter uitgegaan van een afname van de ammoniakemissie. Eisers wijzen erop dat van de reducties die door de provincie worden toegepast niet vaststaat dat deze daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Eisers zijn van mening dat de reductie van 5% voor het beweiden niet toegepast kan worden omdat de koeien nu ook al beweid worden. Met betrekking tot de reductie vanwege de dakisolatie van stal 6 vragen eisers zich af waarom in de omgevingsvergunning ondanks de terechte reductie de emissiefactor 13 wordt gehanteerd. Van de toepassing van automatisch gecontroleerde natuurlijke ventilatie in stal 11 geven eisers aan dat deze stal niet terug komt in de omgevingsvergunning waardoor het de vraag is of deze stal wordt gerealiseerd. 
      
      
    
    
      3.1.
      Verweerder licht toe dat inderdaad sprake is van een verschil tussen de ammoniakemissie in de AERIUS-berekening ten behoeve van de Wnb-vergunning en de emissie zoals opgenomen in de omgevingsvergunning. Dit wordt volgens verweerder veroorzaakt doordat in de AERIUS-berekening wordt gerekend met ammoniakreducerende maatregelen. Deze maatregelen zijn in de omgevingsvergunning niet meegenomen. 
      
    
    
      3.2.
      In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
      
      
        Artikel 2.8 van de Wnb luidt:
      
      1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
      2. […].
      3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
      
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder i. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
      
      
      
        In artikel 2.2aa, onderdeel a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, tevens aangewezen:
        a.het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, (…), voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, (…) bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend.
      
      
      
        In artikel 6:10a, eerste lid, van het Bor is bepaald dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b,  de omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
      
      
      
        Ingevolge het vierde lid onder a kan een verklaring slechts worden gegeven voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.aa, onderdeel a: op de gronden, die zijn aangegeven in artikel 2.8 en artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming, het bepaalde krachtens artikel 2.9, vierde lid, van die wet en artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming.
      
      
    
    
      3.3.
      
        De rechtbank stelt vast dat de verleende omgevingsvergunning activiteiten mogelijk maakt die zijn aan te merken als een project in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Voor zo'n project geldt een vergunningplicht als dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
        Dit betekent dat bij de voorbereiding van dit plan, in het kader van de voortoets, moet worden bezien of het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben. Als uit die voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan is een passende beoordeling vereist.
      
      
    
    
      3.4.
      Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in het kader van het verlenen van een omgevingsvergunning enkel de activiteiten worden vastgelegd die binnen de inrichting mogen plaatsvinden. In het onderhavige geval gaat dat om, voor zover hier van belang, de aantallen dierplaatsen, de stalsystemen en de vraag of de dieren al dan niet beweid worden. De rechtbank begrijpt deze toelichting aldus dat verweerder voor zichzelf geen rol ziet weggelegd bij het beoordelen van de gevolgen van het project met betrekking tot stikstofemissie en -depositie. De rechtbank is gelet op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS, ECLI:NL:RVS:2022:3159, r.o. 20 e.v.) van oordeel dat verweerder daarmee een te beperkte toets uitvoert. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      3.5.
      In de voortoets dient de vraag beantwoord te worden of op voorhand op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de ruimtelijke ontwikkeling ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de vergunning geen overwegingen heeft opgenomen ten aanzien van deze vraag. Verweerder heeft enkel verwezen naar de beoordeling door Gedeputeerde staten (GS) van de aanvraag om een verklaring van geen bedenkingen (vvgb). Blijkens de brief van 14 oktober 2021 is GS van oordeel dat geen vvgb afgegeven kan worden omdat geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, van het Bor. GS overweegt daartoe dat sprake is van intern salderen hetgeen op grond van de rechtspraak van de AbRS (ECLI:NL:RVS:2021:71) betekent dat geen natuurvergunning nodig is. In paragraaf 1.6 van de omgevingsvergunning heeft verweerder verwezen naar deze overwegingen van GS. 
      
    
    
      3.6.
      De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder als bevoegd bestuursorgaan een eigen beoordeling dient te maken en dat deze kenbaar dient te zijn. Dit betekent dat verweerder in de omgevingsvergunning inzichtelijk moet maken dat geen sprake is van significante gevolgen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden zodat de Wnb niet aan de vergunningverlening in de weg staat. Nu verweerder in de vergunning enkel heeft verwezen naar de brief van GS en zich, in ieder geval niet kenbaar, een eigen oordeel heeft gevormd over de vraag of sprake is van significante effecten of dit in ieder geval niet expliciet in de vergunning heeft opgenomen zal de rechtbank de omgevingsvergunning vernietigen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder met de opname van tabel 2 in de vergunning een onduidelijke situatie heeft gecreëerd als het gaat om de beoogde en met de omgevingsvergunning inmiddels vergunde stikstofemissie. Doordat de gegevens in deze tabel afwijken van de gegevens die in de door vergunninghouder bij de aanvraag ingediende voortoets zijn opgenomen, ontstaat de indruk dat de ruimtelijke ontwikkeling tot een toename van de stikstofemissie van de inrichting leidt. Naar het oordeel van de rechtbank is het aan verweerder, nu de beoogde emissie lager ligt dan de referentiesituatie, deze op correcte wijze in de omgevingsvergunning vast te leggen. Dat verweerder dit heeft nagelaten klemt te meer nu deze emissie in de onderhavige situatie niet in een vvgb of natuurvergunning wordt vastgelegd. 
      
      4. Eisers hebben tenslotte onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389) gesteld dat sprake is van onbenutte emissieruimte die niet zonder meer gebruikt mag worden nu deze niet passend is beoordeeld en het nabijgelegen Natura 2000-gebied overbelast is met stikstof. De rechtbank stelt vast dat namens vergunninghouder ter zitting onbetwist is toegelicht dat alle eerder vergunde stallen zijn gerealiseerd, zodat geen sprake is van emissieruimte die niet wordt benut. Dit betekent dat hier niet de situatie aan de orde is zoals in de hiervoor genoemde uitspraak. Deze grond kan dan ook niet slagen.  
      
      5. De rechtbank ziet aanleiding om het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb te heropenen en verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Verweerder dient zijn beoordeling van de vraag of de Wnb in de weg staat aan de uitvoering van het project in de omgevingsvergunning op te nemen. Dat herstellen kan op grond van artikel 3.15 van de Wabo met een wijziging van de omgevingsvergunning. De termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen bepaalt de rechtbank op tien weken na de datum van verzending van deze tussenuitspraak.
      
    
    
      5.1.
      Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na de datum van verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser en de derde-partij in de gelegenheid stellen binnen twee weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 
      
      
        6. 	De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent dat zij over proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - heropent het onderzoek;
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na de datum van deze
    
      tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming
      van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak, dan wel om binnen
      twee weken na bedoelde datum de rechtbank schriftelijk te berichten dat van deze
      herstelmogelijkheid geen gebruik wordt gemaakt;
    
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
      Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.