ECLI:NL:RBDHA:2022:13650, Rechtbank Den Haag, 14-12-2022, C/09/615548 / HA ZA 21-664
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Overheidsaansprakelijkheid, fosfaatrechten, formele rechtskracht, beroep op uitzondering.

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team Handel 
    
    
    
    
      Zaaknummer: C/09/615548 / HA ZA 21-664
    
    
    
      
        Vonnis van 14 december 2022
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiser] te [plaats] ,
      eiser,
      hierna te noemen: [eiser] ,
      advocaat: mr. J.M.M. Kroon te Veenendaal,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN LANDBOUW NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT) te Den Haag,
      gedaagde,
      hierna te noemen: de Staat,
      advocaat: mr. S. Heeroma te Den Haag.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        - de dagvaarding van 22 juli 2021, met producties 1 tot en met 11, - de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 19, - de akte overlegging producties van [eiser] .
      
      
    
    
      1.2.
      De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2022. Tijdens de mondelinge behandeling hebben partijen hun standpunten toegelicht en vragen van de rechtbank beantwoord. De aantekeningen die de griffier heeft gemaakt zijn toegevoegd aan het griffiedossier.  
      
    
    
      1.3.
      Ten slotte is een datum voor het wijzen vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      
        [eiser] exploiteert sinds 1980 een melkveehouderij met bedrijfsgebouwen in [plaats] . In 2014 wilde [eiser] door middel van een verbouwing de huisvesting voor zijn koeien verbeteren, in die zin dat er meer ruimte per koe zou komen. 
      
    
    
      2.2.
      Op 31 maart 2014 hebben ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op het bedrijf van [eiser] . Daarbij is vastgesteld dat er niet voor alle 73 runderen een ligbox in de ligboxenstal aanwezig was.
      
    
    
      2.3.
      Op basis van de bevindingen van de NVWA heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) op 4 april 2014 aan [eiser] een last onder bestuursdwang opgelegd. Deze last hield in dat [eiser] binnen tien dagen het aantal dieren op zijn bedrijf in overeenstemming diende te brengen met het aantal beschikbare ligplaatsen. 
      
    
    
      2.4.
      Om aan deze last te voldoen heeft [eiser] zeven melkkoeien verkocht en negen melkkoeien vroegtijdig droog gezet (de melkproductie geforceerd laten stoppen). Hiermee heeft hij het aantal melkkoeien teruggebracht naar 57, gelijk aan het op dat moment aanwezige aantal ligboxen op zijn bedrijf. 
      
    
    
      2.5.
      Tot 1 april 2015 gold een Europees systeem van (koe)melkquotering. De melkquota waren ingevoerd omdat in de Europese Unie meer melk werd geproduceerd dan geconsumeerd. Het stelsel van melkquota beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens (indirect) de mestproductie begrensd. In de aanloop naar het afschaffen van de melkquota heeft een groot aantal melkveehouders besloten hun melkveestapel uit te breiden. Hierdoor is de Nederlandse melkveestapel fors gegroeid, waardoor in 2015 en 2016 het uit de Europese Nitraatrichtlijn voortkomende fosfaatproductieplafond werd overschreden.
      
    
    
      2.6.
      Bij brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de invulling van productiebegrenzende maatregelen. Het kabinet kondigde een voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet aan ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten.
      
    
    
      2.7.
      Op 8 september 2016 is vervolgens het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten” aan de Tweede Kamer toegestuurd.
      
    
    
      2.8.
      Aangezien het stelsel van fosfaatrechten mogelijk zou leiden tot ongeoorloofde staatssteun, is de invoering van het fosfaatrechtenstelsel opgeschort tot 1 januari 2018 en is vooruitlopend daarop bij ministeriële regeling een fosfaatreductieplan voor het jaar 2017 ingevoerd (hierna: het Fosfaatreductieplan).
      
    
    
      2.9.
      Veehouders die teveel vrouwelijke runderen hielden, werden met financiële prikkels gestimuleerd de omvang van hun melkrundveestapel per 1 oktober 2016 (het doelstellingsaantal) te verminderen tot hun referentieaantal. Het doelstellings-aantal is het aantal runderen omgerekend in zogenoemde grootvee-eenheden (GVE’s) dat op de datum van 1 oktober 2016 op basis van de Regeling identificatie en registratie van dieren (hierna: I&R systeem) op naam van het betrokken bedrijf stond geregistreerd, verminderd met een bepaald krimppercentage. Het referentieaantal is het aantal runderen omgerekend in GVE’s dat op 2 juli 2015 in het I&R systeem op naam van het betrokken bedrijf stond geregistreerd, verminderd met een generieke vermindering van 4%. Deze vermindering gold niet voor grondgebonden bedrijven. 
      
    
    
      2.10.
      Het Fosfaatreductieplan zag op de periode van maart 2017 tot en met december 2017. Deze periode was verdeeld in vijf periodes van elk twee maanden. Per periode werd nagegaan of het aantal vrouwelijke runderen was teruggebracht tot het referentie- of doelstellingsaantal.
      
    
    
      2.11.
      Op 31 maart 2017 heeft [eiser] in het kader van het Fosfaatreductieplan een ‘Melding bijzondere omstandigheden’ bij de RVO gedaan. In deze melding wijst hij erop dat hij door de last onder bestuursdwang en de bouwwerkzaamheden aan zijn stallen op de peildatum 2 juli 2015 minder koeien heeft gehouden dan gebruikelijk.
      
    
    
      2.12.
      Voor de eerste periode van 2017 is bij beschikking van 27 mei 2017 het referentieaantal voor [eiser] vastgesteld op 115,93 GVE. Bij de berekening van dit aantal is ervan uitgegaan dat [eiser] een niet grondgebonden bedrijf had en is een kortingspercentage van 4% toegepast. Omdat in deze beschikking niets was vermeld over de afhandeling van de in 2.11 gedane melding is op 17 juni 2017 een nieuwe beschikking gestuurd, waarin duidelijk is gemaakt dat in de eerdere berekening van het referentieaantal rekening is gehouden met de gemelde bijzondere omstandigheid.   
      
    
    
      2.13.
      In de beschikkingen voor de overige periodes is bij de berekening van het referentieaantal ook steeds rekening gehouden met de gemelde bijzondere omstandigheid. 
      
    
    
      2.14.
      Omdat in de beschikking voor periode III er wederom vanuit werd gegaan dat het bedrijf van [eiser] niet grondgebonden is, heeft [eiser] tegen deze beschikking bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is gegrond verklaard en het referentieaantal is met terugwerkende kracht verhoogd naar 120,76 GVE. 
      
    
    
      2.15.
      Over alle periodes zijn aan [eiser] bonusgeldsommen toegekend, omdat hij minder koeien hield dan het referentieaantal. 
      
    
    
      2.16.
      Per 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouderij in werking getreden door middel van een wijziging van de Meststoffenwet nadat de Europese Commissie dit had goedgekeurd.
      
    
    
      2.17.
      
        In het fosfaatrechtenstelsel krijgen melkveebedrijven een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. Melkveehouders mogen alleen uitbreiden in de hoeveelheid uit te stoten fosfaat indien ze ook de bijbehorende fosfaatrechten in hun bezit hebben. 
        De peildatum voor het vaststellen van de fosfaatrechten is 2 juli 2015, de dag van de bekendmaking van het stelsel. Dit betekent dat het aantal dieren dat een melkveehouder op 2 juli 2015 in de stal heeft, leidend is voor hoeveel fosfaatrechten deze melkveehouder krijgt toegewezen.
      
      
    
    
      2.18.
      De kern van het stelsel wordt gevormd door het verbod voor een veehouder om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. Het fosfaatrecht wordt vastgesteld door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden, waarbij een generieke korting van 8,3% wordt toegepast ingeval de veehouder  niet grondgebonden is.
      
    
    
      2.19.
      Het fosfaatrechtenstelsel kent (net als het Fosfaatreductieplan) een knelgevallenregeling voor melkveehouders waarvan op de peildatum vanwege bepaalde bijzondere omstandigheden de veestapel minimaal 5% kleiner dan gebruikelijk is. Als de bijzondere omstandigheden leiden tot een veebezetting die minimaal 5% lager is dan zonder deze bijzondere omstandigheden het geval zou zijn, wordt het aantal fosfaatrechten bepaald aan de hand van het melkvee waarover de melkveehouder zonder deze bijzondere omstandigheden zou hebben beschikt. De RVO bepaalt daarvoor een alternatieve peildatum.
      
    
    
      2.20.
      Bij besluit van 10 januari 2018 heeft de minister van het aantal fosfaatrechten van [eiser] vastgesteld op 3631 kg. 
      
    
    
      2.21.
      
        [eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. [eiser] stelde dat hij als gevolg van de in zijn ogen onterechte last onder bestuursdwang en de bouwwerkzaamheden aan zijn stal minder dieren hield dan hij had kunnen houden. 
      
    
    
      2.22.
      Bij beslissing op bezwaar van 19 juli 2018 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 10 januari 2018 herroepen. Het aantal fosfaatrechten is met hantering van een alternatieve peildatum van 1 april 2014 vastgesteld op 3943 kg. In de beslissing is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
      
      
        “Bijzondere omstandigheid:
        U geeft aan dat er sprake is van geweest van twee bijzondere omstandigheden waarom het aantal fosfaatrechten op 2 juli 2015 lager is vastgesteld dan onder normale omstandigheden.
      
      
      
        Ten eerste heeft u dieren weggedaan in verband met een last onder bestuursdwang die aan u is opgelegd op 4 april 2014. Later bleek dat deze last onterecht was opgelegd. U had uw dieraantallen echter al gereduceerd conform deze maatregel (…)
      
      
      
        Tevens geeft u aan dat u in 2014 uw stal wou gaan verbouwen om een verbetering van de huisvesting voor uw dieren te bewerkstelligen. (…)
      
      
      
        
          Causaal verband
        
        Uit onderzoek is gebleken dat er een causaal verband bestaat tussen de door u aangedragen bijzondere omstandigheid, de onterecht opgelegde maatregel van de NVWA, en de afname van het aantal runderen op uw bedrijf. Omdat u heeft voldaan aan de aan u (onterecht) opgelegde last onder bestuursdwang, heeft dit een directe invloed gehad op de afname van het aantal runderen op uw bedrijf, en de hieruit afgeleide hoeveelheid fosfaatrechten op de peildatum 2 juli 2015. 
        Dit betekent dat de door u genoemde bijzondere omstandigheid leidt tot een wijziging in het aantal fosfaatrechten. Het causale verband tussen de door u aangedragen bouwwerkzaamheden en de afname van het aantal runderen op uw bedrijf is niet voldoende aannemelijk gemaakt, dan wel vertoont een overlap met de eerder genoemde omstandigheden. (…)”
      
      
    
    
      2.23.
      Omdat [eiser] van mening was dat de minister bij de beoordeling van zijn bezwaar ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de knelgevallenregeling, heeft hij beroep ingesteld. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft dit beroep op 27 augustus 2019 ongegrond verklaard.   
      
    
    
      2.24.
      Op 22 juni 2022 heeft [eiser] bij de RVO een verzoek tot schadeloosstelling ingediend waarin hij verzoekt om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van de in zijn ogen onrechtmatig opgelegde last onder bestuursdwang. De RVO heeft dit verzoek afgewezen.   
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      
        [eiser] vordert dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis de Staat veroordeelt om aan hem de volgende bedragen, te vermeerderen met de wettelijke rente, de proceskosten en de nakosten te betalen:
      
        
          € 62.280 als hoofdsom en 
        
        
          € 1.388 aan buitengerechtelijke kosten.
        
      
      
    
    
      3.2.
      
        Aan deze vordering legt [eiser] het volgende ten grondslag. In zijn beslissing op bezwaar van 19 juli 2018 heeft de minister de onrechtmatigheid van de last onder bestuursdwang van 4 april 2014 erkend. Bovendien heeft het CBb in zijn uitspraak van 27 januari 2019 bevestigd dat tussen partijen niet in geding is dat de last onder bestuursdwang ten onrechte is opgelegd. Hiermee staat de onrechtmatigheid van de last onder bestuursdwang vast. De Staat is gehouden de schade te vergoeden die [eiser] heeft geleden door de onterecht opgelegde last onder bestuursdwang. Die schade bestaat uit de gemiste melkproductie in de jaren 2014 tot en met 2018 en de kosten die hij in 2018 heeft moeten maken om nieuwe koeien aan te kopen. Indien het onrechtmatige besluit niet was genomen, zou [eiser] het aantal melkkoeien in 2014 niet met 16 hebben teruggebracht. 
        Ten slotte moet de Staat ook de door [eiser] gemaakte buitengerechtelijke kosten vergoeden, aldus [eiser] .  
      
      
    
    
      3.3.
      De Staat concludeert tot afwijzing van het gevorderde.  
      
    
    
      3.4.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      De Staat stelt zich primair op het standpunt dat de vorderingen van [eiser] afstuiten op de formele rechtskracht van het de last onder bestuursdwang van 4 april 2014. De rechtbank is het hiermee eens en licht dat hierna toe.
      
    
    
      4.2.
      Volgens vaste rechtspraak komt formele rechtskracht toe aan een besluit van een bestuursorgaan waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan die niet, of niet met succes, is gebruikt. Dit betekent dat de burgerlijke rechter er in principe van moet uitgaan dat zo’n besluit wat betreft zijn wijze van totstandkoming en zijn inhoud in overeenstemming is met de geldende wettelijke voorschriften en met algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook als het besluit, indien dit tijdig bestuursrechtelijke zou zijn aangevochten, zou zijn vernietigd. De gedachte achter deze regel is dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is. Als uitgangspunt daarbij geldt dat de beslissing over de vraag of het overheidsbesluit jegens een belanghebbende onrechtmatig is, in een bestuursrechtelijke procedure wordt genomen. Dit uitgangspunt brengt mee dat de formele rechtskracht van een besluit eraan in de weg staat dat de burgerlijke rechter onrechtmatigheid van het besluit aan zijn beslissing ten grondslag legt indien dat besluit niet is vernietigd door de bestuursrechter of niet door het bestuursorgaan is ingetrokken of herroepen (zie recent HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278). Op het beginsel van de formele rechtskracht kan slechts in zeer klemmende gevallen een uitzondering worden gemaakt (HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347). Met het aanvaarden van zo’n uitzondering moet, gelet op de zwaarwegende belangen die het beginsel dient, terughoudend worden omgegaan (HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774). 
      
    
    
      4.3.
      Tussen partijen is niet in geschil dat [eiser] geen bezwaar heeft gemaakt tegen de last onder bestuursdwang van 4 april 2014. Bovendien is ook niet gebleken dat de RVO de last onder bestuursdwang heeft herroepen of ingetrokken. De voor [eiser] positieve beslissing van de RVO op zijn in het kader van het Fosfaatreductieplan gedane ‘Melding bijzondere omstandigheden’ alsook de gegrondbevinding van zijn bezwaar tegen het besluit van 10 januari 2018 kunnen, zoals de Staat terecht heeft betoogd, niet als een herroeping of intrekking van de last onder bestuursdwang worden aangemerkt. Volgens [eiser] staat dit echter niet aan toewijzing van zijn vordering in de weg, omdat de Staat heeft erkend dat de last onder bestuursdwang onrechtmatig is. Hij wijst op de motivering van de beslissing op bezwaar van 19 april 2018 en de vaststelling van het CBb in zijn uitspraak van 27 augustus 2019 dat tussen partijen niet in geschil is dat de last onder bestuursdwang onterecht is opgelegd. Voor zover op basis hiervan al kan worden aangenomen dat de onrechtmatigheid van de last onder bestuursdwang door de Staat is erkend – er is niet gebleken van een inhoudelijke heroverweging - rechtvaardigt dit naar het oordeel van de rechtbank in dit geval echter niet dat een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van formele rechtskracht. Dat kan alleen indien de erkenning is gedaan voordat de bezwaar- en/of beroepstermijn tegen het betreffende besluit is verlopen en het om die reden niet aan de belanghebbende kan worden toegerekend dat hij afziet van het bezwaar of beroep of het al ingestelde bezwaar of beroep intrekt, zo kan op basis van de jurisprudentie van onder andere de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden aangenomen. In dit geval is de beweerdelijke erkenning gedaan nadat de bezwaartermijn al was verlopen. 
      
    
    
      4.4.
      
        [eiser] heeft tijdens de mondelinge behandeling nog aangevoerd dat de doorwerking van de gevolgen van de last onder bestuursdwang (het terugbrengen van het aantal melkkoeien) in de in het kader van het Fosfaatreductieplan en het fosfaatrechtenstelsel genomen besluiten een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht rechtvaardigt. Die doorwerking was op het moment dat hij bezwaar kon maken tegen de last onder bestuursdwang niet te voorzien. Omdat na de verbouwing het door de NVWA geconstateerde probleem binnen afzienbare tijd zou zijn opgelost, heeft hij destijds geen bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. Naar later is gebleken met alle gevolgen van dien.  
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank ziet in deze door [eiser] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding om een uitzondering te maken op het beginsel van formele rechtskracht. Daarbij betrekt de rechtbank dat, zo volgt uit de overgelegde besluiten, bij de vaststelling van het referentieaantal en het aantal aan [eiser] toe te kennen fosfaatrechten rekening is gehouden met het feit dat hij als gevolg van de last onder bestuursdwang op de peildatum minder melkkoeien hield dan gebruikelijk. Dat [eiser] desalniettemin in 2017 en 2018 een kleinere veestapel heeft gehouden dan op grond van de (uiteindelijk) aan hem toegekende fosfaatrechten mogelijk was, maakt, voor zover al juist, de bezwaren tegen het beginsel van formele rechtskracht niet zo klemmend dat in dit geval niet aan dat beginsel dient te worden vastgehouden. 
      
    
    
      4.6.
      De conclusie van het voorgaande is dat geen aanleiding bestaat om af te wijken van het uitgangspunt dat aan de last onder bestuursdwang van 4 april 2014 formele rechtskracht toekomt en dat aldus van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. Nu niet is gebleken dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld, moeten de vorderingen van [eiser] worden afgewezen. Bij deze stand van zaken kunnen de overige verweren van de Staat onbesproken blijven.  
      
    
    
      4.7.
      
        [eiser] is de partij die ongelijk krijgt en hij zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. Tot aan dit vonnis worden de proceskosten aan de zijde van de Staat vastgesteld op € 2.076,- aan griffierecht en op € 2.228,-  aan salaris advocaat (2 punten x tarief IV), totaal € 4.304,-. Dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente zoals gevorderd.  
      
    
    
      4.8.
      Voor afzonderlijke veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237). De rechtbank zal de nakosten begroten conform het daarop toepasselijke liquidatietarief.  
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen van [eiser] af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot dit vonnis vastgesteld op € 4.304,-, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na betekening van deze uitspraak tot de dag van volledige betaling, en op € 163 aan nog te maken nakosten, te vermeerderen met € 85 in geval van betekening,
      
    
    
      5.3.
      verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op 14 december 2022.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        type: 2341
      
    
  
  
    HR 24 januari 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF0193, ABRvS 25 juni 2003, ECLI:2003:AH8644, ABRvS 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5315 en    ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4895