ECLI:NL:RVS:2023:574, Raad van State, 15-02-2023, 202205060/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Oude IJsselstreek het bestemmingsplan ‘Buitengebied, locatie Kleine Beer en Grote Beer Westendorp’ vastgesteld. Het plangebied wordt in de huidige situatie grotendeels gebruikt om gewassen op te verbouwen. Het plan voorziet in de realisatie van twee landgoederen, met elk drie grondgebonden woningen. Onderdeel van het plan is de ontwikkeling van natuur, zowel aan de noordzijde als aan de zuidzijde van de Beukendijk.

202205060/2/R4.
    Datum uitspraak: 15 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    Landgoed het Hoenderbosch B.V., gevestigd te Doetinchem, mede namens drie natuurlijke personen (hierna: Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen),
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Oude IJsselstreek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Buitengebied, locatie Kleine Beer en Grote Beer Westendorp’ vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen beroep ingesteld.
    Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 november 2022, waar Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door T. van Rijbroek en F.M. Weghaus, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. D. Teeuwsen en [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek opnieuw ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar Landgoed het Hoenderbosch B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde D], en de raad, vertegenwoordigd door T. van Rijbroek en F.M. Weghaus, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. D. Teeuwsen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plangebied bevindt zich ter hoogte van de Kersendijk, Beukendijk en Toldijk in Westendorp. Het bestaat uit percelen ten noorden en ten zuiden van de Beukendijk. Het plangebied wordt in de huidige situatie grotendeels gebruikt om gewassen op te verbouwen. Het plan voorziet in de realisatie van twee landgoederen, met elk drie grondgebonden woningen. Onderdeel van het plan is de ontwikkeling van natuur, zowel aan de noordzijde als aan de zuidzijde van de Beukendijk. De twee landgoederen bevinden zich aan de zuidzijde van de Beukendijk en bestaan uit een zuidwestelijk deel (Grote Beer) en een oostelijk deel (Kleine Beer).             
              Volgens de plantoelichting wordt met de aanleg van de landgoederen de landschappelijke kwaliteit ter plaatse versterkt. Door de landgoedontwikkeling wordt een verbindingsschakel tussen natuurkerngebieden ontwikkeld voor onder andere landzoogdieren, zoals de das, eekhoorn en kleine knaagdieren. De aanleg van bos, struweel en een vochtig bloemrijk grasland op het landgoed levert daarnaast voor amfibieën, vogels, vlinders en vleermuizen meerwaarde op, aldus de plantoelichting.   
              In artikel 4.3.3, onder a, van de planregels is opgenomen dat onder strijdig gebruik in de zin van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in ieder geval wordt begrepen het gebruiken of laten gebruiken van gronden en/of bouwwerken binnen de bestemming "Wonen" zonder de uitvoering en instandhouding van de inrichtingsmaatregelen zoals opgenomen in Bijlage 1 van de regels (het inrichtingsplan, beplantings- en beheerplan).
    3.       Landgoed het Hoenderbosch, het landgoed waar Landgoed het Hoenderbosch B.V. eigenaar van is, is gelegen naast het plangebied. De drie natuurlijke personen namens wie Landgoed het Hoenderbosch B.V. mede beroep heeft ingesteld, wonen in de omgeving van het plangebied. In de hoofdzaak kan zo nodig worden bezien of de afstand van de percelen van de drie natuurlijke personen ten opzichte van het plangebied zodanig is dat zij allen als belanghebbende zijn aan te merken.
    Spoedeisend belang
    4.       Gelet op de al ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van drie van de zes voorziene woningen, neemt de voorzieningenrechter spoedeisend belang aan.
    Ingetrokken betoog
    5.       Verzoekers hebben hun betoog over de oppervlakte van de voorziene natuurcompensatie op de zitting van 10 november 2022 ingetrokken. Dit betekent dat de voorzieningenrechter dit betoog niet zal betrekken bij het voorlopig rechtmatigheidsoordeel.
    Stikstof
    6.       In het betoog van verzoekers dat sprake is van strijd met de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), omdat het plan leidt tot stikstofdepositie op Natura 2000-gebied, ziet de voorzieningenrechter geen reden om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. De voorzieningenrechter verwacht namelijk dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het relativiteitsvereiste zich wat betreft dit betoog verzet tegen een vernietiging van het bestemmingsplan. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in ogenschouw dat Landgoed het Hoenderbosch B.V. in deze procedure opkomt voor haar bedrijfsbelang, dat niet verweven is met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. Verder merkt de voorzieningenrechter op dat het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied op meer dan 10 kilometer - dus op grote afstand - van het perceel van Landgoed het Hoenderbosch B.V. ligt. Dat geldt ook voor de percelen van de drie natuurlijke personen namens wie Landgoed het Hoenderbosch B.V. mede beroep heeft ingesteld.
    Omgevingsverordening Gelderland
    7.       Verzoekers voeren aan dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Gelderland. Daartoe voeren zij aan dat door de met het plan voorziene inrichting van de erven een versnippering of blokkade ontstaat voor de das en andere soorten en dat daardoor de samenhang verloren gaat. Dit is volgens verzoekers in strijd met de bepalingen van de Omgevingsverordening Gelderland over het Gelders Natuurnetwerk (hierna: het GNN) en de Groene Ontwikkelingszone (hierna: de GO). In de Rapportage Ecologische contra-expertise i.v.m. woningbouw in het natuurnetwerk bij Landgoed het Hoenderbosch bij Westendorp-Varsseveld, Gelderland, van EcoNatura van 21 november 2022 (hierna: het EcoNatura rapport) is daarbij vermeld dat in de directe omgeving van het plangebied dassenburchten aanwezig zijn en dat is waargenomen dat dassen vanuit Landgoed het Hoenderbosch over het plangebied bewegen en daar foerageren. Volgens het EcoNatura rapport bewegen ook reeën en hazen zich over het plangebied en foerageren ook deze soorten daar. Daarnaast zijn volgens het EcoNatura rapport jagende vleermuizen (dwergvleermuis en laatvlieger) over het plangebied waargenomen en is een jagende steenuil aan de rand van het plangebied waargenomen.
    7.1.    Niet in geschil is dat een zuidelijk deel van het plangebied is gelegen in de GO. In de plantoelichting is vermeld dat geen negatieve effecten worden verwacht op de kernkwaliteiten van de GO en het nabijgelegen GNN. Daartoe is in de plantoelichting verwezen naar de Quickscan Natuurtoets van Loo Plan, update van november 2021 (hierna de Quickscan). In de Quickscan is geconcludeerd dat de geplande werkzaamheden en inrichting van het plangebied geen negatief effect hebben op de kernkwaliteiten en ontwikkelingsdoelen van het GNN en de GO. Ook hebben geen beschermde soorten hun verblijfplaats in het plangebied en dat valt ook niet te verwachten, aldus de Quickscan.
    7.2.    De raad heeft gewezen op de reactie van de provincie Gelderland van 13 december 2022 op het EcoNatura rapport. Daarin schrijft de provincie Gelderland dat het EcoNatura rapport de indruk wekt dat het plangebied zich in het GNN bevindt. Het plangebied bevindt zich echter niet in het GNN, maar bevindt zich deels in de GO. Vanwege de onjuiste veronderstelling dat het plangebied in het GNN ligt, worden in het EcoNatura rapport verkeerde conclusies getrokken en wordt in het EcoNatura rapport ten onrechte verwezen naar de instructieregels voor het GNN, aldus de provincie Gelderland. Daarbij wijst de provincie Gelderland er op dat de instructieregels voor de GO van toepassing zijn en dat bovendien sprake is van overgangsrecht. Artikel 8.1 van de Omgevingsverordening Gelderland, versie van februari 2022, bepaalt dat een instructieregel in hoofdstuk 2 van toepassing is op een bestemmingsplan dat na de datum van inwerkingtreding van die regel wordt vastgesteld, tenzij het ontwerpbestemmingsplan voor de datum van inwerkingtreding van die regel ter inzage is gelegd en op dat ontwerp door Gedeputeerde Staten geen zienswijze is ingediend. In dit geval is het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd op 17 juni 2021 en hebben Gedeputeerde Staten geen zienswijze ingediend. Daarom zijn, anders dan verzoekers veronderstellen, de regels ter bescherming van de GO van vóór februari 2022 van toepassing, aldus de provincie Gelderland. In de Geconsolideerde Omgevingsverordening Gelderland, versie van maart 2021, is, voor zover van belang, bepaald:
    Artikel 2.52 (nieuwe ontwikkelingen in bestemmingsplan Groene ontwikkelingszone)
    […]
    2. Een bestemmingsplan voor gronden gelegen binnen de Groene ontwikkelingszone kan een nieuwe kleinschalige ontwikkeling mogelijk maken, als:
    a. in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat de kernkwaliteiten van het betreffende gebied, in hun onderlinge samenhang bezien, per saldo substantieel worden versterkt;
    b. deze versterking planologisch is verankerd in hetzelfde of een gelijktijdig vast te stellen bestemmingsplan.
    Volgens de provincie Gelderland voldoet het plan aan deze instructieregel. Door het plangebied, met uitzondering van de erven, de bestemming natuur te geven en de samenhang te verzekeren, is de provincie Gelderland van mening dat het plan voldoet aan de instructieregels. Er is ruimte voor ontwikkeling, de natuur wordt in de nieuwe situatie voldoende beschermd en de ecologische verbindingszone wordt versterkt, aldus de provincie Gelderland.
    7.3.    Gelet op bovenstaande reactie van de provincie Gelderland en de hiervoor vermelde conclusies van de Quickscan, geeft wat in het EcoNatura rapport is vermeld, naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de conclusie dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Gelderland.
    Soortenbescherming
    8.       Verzoekers voeren aan dat, anders dan in de Quickscan is vermeld, uit het onderzoek van EcoNatura is gebleken dat in de directe omgeving van het plangebied dassenburchten aanwezig zijn en dat is waargenomen dat dassen vanuit Landgoed het Hoenderbosch over het plangebied bewegen en daar foerageren. Zoals hiervoor vermeld, wordt ook het bewegen en foerageren van reeën, hazen, vleermuizen en een steenuil in het EcoNatura rapport gerapporteerd.
    8.1.    De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    8.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de bevindingen uit het EcoNatura rapport er niet toe leiden dat het plan niet uitvoerbaar is omdat geen ontheffing kan worden verleend. In het rapport staat geen informatie die aannemelijk maakt dat zich in het plangebied vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de das of andere beschermde soorten bevinden. Mede gelet op de met de door het plan beoogde landgoedontwikkeling, waarin is voorzien in een verbindingsschakel tussen natuurkerngebieden voor onder andere landzoogdieren zoals das, heeft de raad zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De Afdeling verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1237.
    Uitweg Toldijk
    9.       Verzoekers betogen dat de uitweg van drie van de zes woningen aan de Toldijk is voorzien, maar dat dit een bochtige en zeer smalle weg is waar nu slechts twee huishoudens gebruik van maken. Volgens verzoekers wordt de verkeersintensiteit op de Toldijk hierdoor aanzienlijk verhoogd, met als gevolg een toename van het risico op aanrijdingen met mensen, huisdieren en wild. Volgens verzoekers had de uitweg van deze drie woningen aan de Kersendijk moeten worden voorzien, net als de uitweg van de andere drie woningen.
    9.1.    De raad heeft er in de nota van zienswijzen op gewezen dat er voor is gekozen om de helft van de woningen te ontsluiten via de Toldijk en de andere helft via de Kersendijk. Beide wegen hebben voldoende capaciteit om deze verkeersbewegingen te verwerken. Daarbij heeft de raad er op gewezen dat het gaat om twee landgoederen van elk drie woningen, die los in het landschap zijn geplaatst. Daarbij past bij elk landgoed een afzonderlijke ontsluitingsweg. Bovendien is voor de woningen van de Kleine Beer de afstand tot de Toldijk korter. Door de ontsluitingsweg van de Kleine Beer naar de Toldijk te laten lopen, wordt het verharde oppervlak tot een minimum beperkt, aldus de raad.
    9.2.    Gelet op het voorgaande, heeft de raad naar het oordeel van de voorzieningenrechter deugdelijk gemotiveerd waarom de uitweg van drie van de zes woningen op de Toldijk is voorzien.
    Erfinrichting
    10.     Verzoekers voeren aan dat niet wordt voldaan aan de vereisten van de Lokale kwaliteitscriteria woningbouw Oude IJsselstreek, omdat het bepaalde in paragraaf 2.13.6 van het Inrichtingsplan, Beplantings- en Beheerplan over privégedeelten hiermee in strijd is, een erfinrichtingsplan ontbreekt en geen sprake is van de "één erf-gedachte".
    10.1.  In de Lokale kwaliteitscriteria woningbouw Oude IJsselstreek is niet toegelicht wat onder de "één erf-gedachte" wordt verstaan. In paragraaf 1.1 van het Inrichtingsplan, Beplantings- en Beheerplan wordt echter vermeld dat wordt uitgegaan van twee keer een erf. Ook in de plantoelichting is vermeld dat wordt uitgegaan van één erf per landgoed. Met hun enkele stellingen hebben verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat niet zou zijn voldaan aan de niet nader toegelichte "één erf-gedachte" uit de Lokale kwaliteitscriteria woningbouw Oude IJsselstreek. Ook hebben verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt waarom paragraaf 2.13.6 van het Inrichtingsplan, Beplantings- en Beheerplan in strijd is met de vereisten van de Lokale kwaliteitscriteria woningbouw Oude IJsselstreek. Weliswaar is daarin vermeld dat de inrichting van de privégedeelten aan de kopers van de woningen is, maar daarbij zijn wel verschillende randvoorwaarden gesteld. Verder kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter het Inrichtingsplan, Beplantings- en Beheerplan, gelet op de inhoud daarvan, als erfinrichtingsplan worden aangemerkt.
    Verlichting
    11.     Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de enkele stelling van verzoekers dat ten onrechte niet in de planregels is geborgd dat terughoudend zal worden omgegaan met verlichting, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarbij is van belang dat in het Inrichtingsplan, Beplantings- en Beheerplan niet is voorzien in verlichting. Dat verlichting in algemene zin in de privégedeelten is toegestaan, betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat dit alleen al daarom in de planregels moet worden geregeld.
    Borging groene intenties
    12.     Anders dan verzoekers enkel stellen, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter met artikel 4.3.3, onder a, van de planregels de instandhouding geborgd van de inrichtingsmaatregelen zoals opgenomen in Bijlage 1 van de planregels (het Inrichtingsplan, Beplantings- en Beheerplan).
    Participatie en vertrouwensbeginsel
    13.     Verzoekers verwijzen naar informatie op de website van de gemeente Oude IJsselstreek over de Omgevingswet en op het coalitieakkoord, waaruit volgens hen volgt dat slechts het kunnen indienen van zienswijzen onvoldoende is en dat geen "participatieve planvorming" is toegepast. Ook stellen verzoekers op grond van deze informatie op de website van de gemeente en in het coalitieakkoord dat zij er op vertrouwden dat zij vooraf zouden worden uitgenodigd voor "beginspraak".
    13.1.  Het aangevoerde is naar het oordeel van de voorzieningenrechter evident onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Wat betreft participatie, is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. In overeenstemming met deze procedure zijn verzoekers in dat kader in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen. Niet in geschil is dat aan de wettelijke eisen voor vaststelling van het bestemmingsplan is voldaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter slaagt de beroepsgrond niet.
    Conclusie
    14.     De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in de bodemprocedure niet in stand zal blijven. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat daarom geen aanleiding. Gelet daarop zal het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening worden afgewezen.
    15.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Es
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023
    826