ECLI:NL:RBAMS:2022:8178, Rechtbank Amsterdam, 19-12-2022, 21/2554
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing subsidieaanvraag. Advies onzorgvuldig tot stand gekomen. Verweerder heeft niet voldaan aan zijn vergewisplicht en heeft het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/2554 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. M.J.P. Kamp),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.K. van den Berg en mr. D.W. Mulder). 
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar subsidieaanvraag. Eiseres heeft op 31 januari 2020 een aanvraag ingediend voor een vierjaarlijkse rijkssubsidie aan culturele instellingen op grond van de Subsidieregeling culturele basisinfrastructuur (BIS) 2021-2024. Het betreft subsidie voor de zogenoemde functie [naam functie] . Eiseres heeft verweerder daarbij verzocht een subsidiebedrag van € 250.000,- per jaar toe te kennen.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft deze aanvraag, na advies van de Raad voor Cultuur (de Raad) daarover, met een besluit van 15 september 2020 (het primaire besluit) afgewezen. Verweerder heeft, eveneens met een besluit van 15 september 2020, de subsidie verleend aan [naam theater] . Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar aanvraag. Ook heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het aan [naam theater] gerichte subsidieverleningsbesluit. 
      
    
    
      1.3.
      Met het besluit op bezwaar van 20 april 2021 (het bestreden besluit) is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Het bezwaar dat zich richt tegen de subsidieverlening aan [naam theater] is niet-ontvankelijk verklaard en daarom niet inhoudelijk behandeld. 
      
    
    
      1.4.
      Eiseres is tegen het bestreden besluit in beroep gegaan. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2022 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens eiseres waren tevens [persoon 1] en [persoon 2] (beiden bestuurder van eiseres) aanwezig. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de subsidieaanvraag van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat de weigering van een subsidieaanvraag een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. Het bestreden besluit moet daarom door de rechtbank terughoudend worden getoetst. De rechtbank moet toetsen of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en of het besluit in strijd met de wet of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is genomen. Hierbij dient de rechtbank mede de zorgvuldigheid van de gevolgde procedure en de inzichtelijkheid en toereikendheid van de aan het besluit ten grondslag liggende motivering in zijn oordeel te betrekken. Dit volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
      
    
    
      2.5.
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op het advies van de Raad. Een bestuursorgaan mag in beginsel op een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige afgaan, indien dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en voldoende inzichtelijk en concludent is.
      
      
        
          De niet-ontvankelijkheid van het bezwaar tegen de subsidieverlening aan [naam theater] 
        
      
      
      
        3.	Zoals ook uit de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 blijkt, is het voor het bestrijden van de beoordeling van een aanvraag die hoger in de rangorde is geëindigd, niet noodzakelijk dat tegen dat besluit op die aanvraag rechtsmiddelen worden aangewend. Verweerder dient namelijk ook in het aan eiseres gerichte besluit inzicht te verschaffen in de totstandkoming van de rangschikking van de aanvragen. Daarbij komt dat het ook niet wenselijk is voor deelnemers aan een tenderprocedure wier aanvraag reeds toegewezen is, zoals in dit geval [naam theater] , als zij vanwege aanhangige bezwaar- en beroepsprocedures lang in onzekerheid zouden verkeren over de rechtmatigheid van de aan hen verleende subsidie. Temeer als dergelijke procedures er niet op gericht zijn hen hun subsidie te ontnemen. Zoals ook door eiseres op de zitting nader is gemotiveerd, is het beroep van eiseres er niet op gericht om [naam theater] de toegekende subsidie te ontnemen. Het gaat eiseres om inzicht in de rangorde van de verschillende subsidieaanvragen. Verweerder heeft op zitting ook verklaard dat deze procedure niet ten koste gaat van de reeds toegekende subsidie aan [naam theater] . De rechtbank vindt dat verweerder, gelet op het vorenstaande, het bezwaar van eiseres tegen de subsidieverlening aan [naam theater] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
      
        
          Afwijzing van de subsidieaanvraag van eiseres 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de subsidieaanvraag. Eiseres voert aan dat sprake is van een onzorgvuldige subsidieprocedure omdat onvoldoende kenbaar en objectiveerbaar is op welke wijze de weging van de twee subsidieaanvragen heeft plaatsgevonden. Ook is niet duidelijk dat het gehanteerde toetsingscriterium ‘meest landelijke werking’ een daadwerkelijk toetsingscriterium is en dat dit criterium ook nog eens zwaarder weegt dan de andere in de Subsidieregeling opgenomen toetsingscriteria. Als het zwaarwegende belang van landelijke werking bekend was geweest, dan was daaraan in de aanvraag veel meer aandacht aan besteed, aldus eiseres. Verder voert eiseres aan dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat geen inzage wordt gegeven in de adviezen van de commissie [naam functie] (de commissie) die de Raad heeft geadviseerd. Verweerder heeft volgens eiseres niet voldaan aan de vergewisplicht van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voldoende inzicht is gegeven in de totstandkoming van de subsidieverlening. Verweerder vindt dat een zorgvuldige beoordelingsprocedure is doorlopen. Dit volgt onder meer uit de werkwijze van de Raad, waarbij alle toetsingscriteria uit de Subsidieregeling zijn toegepast en in de instellingsspecifieke adviezen van de Raad van commentaar zijn voorzien. Vervolgens heeft de Raad in het zogenoemde inleidend raadsadvies van 4 juni 2020 voldoende toegelicht op basis van welke overwegingen hij [naam theater] heeft voorgedragen voor subsidie. Verder stelt verweerder dat hij wel aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank stelt vast dat aan het bestreden besluit adviezen van de Raad ten grondslag liggen. Aan die adviezen liggen weer (pre-)adviezen van de commissie ten grondslag. Ten behoeve van de advisering heeft de Raad het Beoordelingskader Basisinfrastructuur 2021-2024 (Beoordelingskader) vastgesteld. Hierin is onder meer uiteengezet op welke wijze de Raad de subsidieaanvragen beoordeelt en welke nadere invulling de Raad aan de in de Subsidieregeling opgenomen beoordelingscriteria zal geven. De Raad heeft in dit geval subsidieadviezen over onder meer eiseres en [naam theater] uitgebracht aan verweerder. De Raad heeft de aanvragen getoetst aan de in de Subsidieregeling opgenomen toetsingscriteria.  
      
    
    
      4.4.
      In de adviezen is vermeld dat de Raad een afweging heeft gemaakt tussen de aanvraag van eiseres en de aanvraag van [naam theater] , omdat voor de functie [naam functie] slechts één plaats beschikbaar is in de BIS. In zijn afweging kwam de Raad tot een ander eindoordeel dan het advies van de commissie. De Raad heeft zich vooral gericht op de beantwoording van de vraag wanneer een debatinstelling met recht kan worden aangemerkt als het nationale debatpodium. De kwaliteit van de kernactiviteiten is in de afweging dan ook in het perspectief geplaatst van een beoogde landelijke werking. Verder is in de adviezen vermeld dat de Raad zeer veel waardering heeft voor de vernieuwende, participatieve manier waarop eiseres het publiek benadert. De Raad vindt het jammer dat eiseres zich met haar programmering vooral richt op Amsterdam en de stedelijke thematiek. De Raad is van oordeel dat het programma van eiseres daardoor minder aantrekkelijk is voor niet-stedelijke gebieden. Daarnaast is de verwevenheid met de gemeente Amsterdam vooralsnog te nauw om eiseres als het landelijke debatpodium te kunnen aanmerken. Voor de Raad is het doorslaggevend dat een debatpodium zich als nationaal debatpodium kan waarmaken. [naam theater] presenteert zich als onafhankelijk podium dat zich met name richt op, voor ieder herkenbare, politieke thema's die het functioneren van een democratie en rechtsstaat aangaan en die de Raad in het huidige tijdsgewricht van groot belang vindt. De programmering heeft ontegenzeggelijk een landelijke uitstraling, waarmee [naam theater] een unieke bijdrage levert aan het vrije woord. Daarom adviseert de Raad [naam theater] te subsidiëren in het kader van de BIS.
      
    
    
      4.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende kunnen toelichten op welke grond de Raad de aanvragen heeft getoetst aan het criterium ‘de meest landelijke werking’. Noch in het Beoordelingskader noch in de Subsidieregeling is dit criterium vermeld als voorwaarde om in aanmerking te komen voor de subsidie. Verweerder heeft toegelicht dat in de toelichting op de Subsidieregeling landelijke betekenis wordt gekoppeld aan het toetsingscriterium kwaliteit. Dat is volgens verweerder ook zo vertaald in het Beoordelingskader, waarin een nadere invulling wordt gegeven aan het criterium kwaliteit, en waarin is vermeld dat het bij het criterium kwaliteit mede gaat om de landelijke betekenis die een instelling vanwege haar kwaliteit heeft. In de toelichting op de Subsidieregeling is vermeld dat de activiteiten van de instelling dienen plaats te vinden in een nationale en internationale context en dat de landelijke betekenis van een instelling vanwege de kwaliteit een voorwaarde is voor het ontvangen van subsidie. De toelichting van verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer worden gevolgd. Hiermee is volgens de rechtbank nog niet verklaard dat het zou moeten gaan om de instelling met de méést landelijke werking en dat dit criterium ook het zwaarst weegt bij de beoordeling van de subsidieaanvragen. 
      
    
    
      4.6.
      Verder overweegt de rechtbank dat niet goed kan worden ingezien waarom de Raad in zijn adviezen geen toepassing heeft gegeven aan paragraaf 5 van het Beoordelingskader. Hierin is vermeld dat als sprake is van meerdere positieve adviezen, ook andere aspecten bij de afweging worden betrokken door de Raad, zoals de pluriformiteit van sectoren en disciplines, nadruk op nieuwe disciplines en genres en geografische spreiding. Verweerder heeft ter zitting nader gemotiveerd dat in dit geval sprake is van één positief advies, namelijk het advies over [naam theater] , en dat daarom niet wordt toegekomen aan deze bepaling. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. In zowel het advies over eiseres als het zogenoemde inleidend advies is vermeld dat de Raad positief oordeelt over het functioneren van eiseres, net als over het functioneren van [naam theater] . Aangenomen moet dan ook worden dat, anders dan verweerder stelt, sprake is van twee positieve adviezen van de Raad, zodat niet kan worden ingezien dat paragraaf 5 van het Beoordelingskader niet van toepassing zou zijn. 
      
    
    
      4.7.
      Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het advies door de Raad onzorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder heeft niet voldaan aan zijn vergewisplicht en heeft het advies niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit tot subsidieverlening aan [naam theater] betreft, is ongegrond. Het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover het de weigering subsidie te verlenen aan eiseres betreft, is gegrond, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom in zoverre het bestreden besluit. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken. 
      
    
    
      5.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit tot subsidieverlening aan [naam theater] niet-ontvankelijk is verklaard, 
    ongegrond; 
    - verklaart het beroep voor het overige gegrond en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P. Lauwaars, voorzitter, en mr. J.C.S. van Limburg Stirum en mr. A.M. van Beek, leden, in aanwezigheid van mr. N. Bissumbhar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2022.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Subsidieregeling culturele basisinfrastructuur 2021-2024
      
    
    
    
      Op grond van artikel 3.5, eerste lid, van de Subsidieregeling vindt de verdeling van de subsidie plaats via een tenderprocedure. Dit betekent dat op alle aanvragen gelijktijdig wordt beslist op basis van een vergelijking van hun geschiktheid om bij te dragen aan de doelstellingen van de bij of krachtens de Wsc gestelde regels. 
    
    
    
      In artikel 3.7 van de Subsidieregeling zijn algemene beoordelingscriteria opgenomen. Deze criteria zijn afkomstig uit de uitgangspuntenbrief Uitgangspunten cultuurbeleid 2021-2024 die verweerder op 11 juni 2019 aan de Eerste en Tweede Kamer heeft gezonden. Het betreft de volgende vijf criteria:
    
    a. a) artistieke kwaliteit (dit is het meest zwaarwegende criterium, de Raad beoordeelt de inhoudelijke kwaliteit van het functioneren van de instelling en diens plannen o.g.v. de indicatoren ‘vakmanschap, ‘zeggingskracht’ en ‘oorspronkelijkheid en vernieuwing’);
    b) vernieuwing;
    c) eerlijke beloning en gezonde bedrijfsvoering;
    d) bevordering van educatie en participatie; en
    e) geografische spreiding.
    
      In de toelichting op de Subsidieregeling (paragraaf 2) wordt nader ingegaan op deze criteria.
      Op grond van artikel 3.52, onder f, van de Subsidieregeling geldt een subsidieplafond
      van € 250.000,-.
    
    
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:199.
  
  
    Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:2258.