ECLI:NL:RBDHA:2023:2049, Rechtbank Den Haag, 23-02-2023, 21/6768
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Handhaving Coronamaatregelen. Last onder dwangsom en invordering. Tijdens lockdown was alleen “take away” toegestaan voor horeca. Publiek haalde eten en drinken bij strandpaviljoen en nuttigde dat op het terras. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 21/6768
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. F.K. van Wijk),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Noordwijk 
    (gemachtigde: mr. E. de Romph).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.	In het besluit van 18 februari 2021 heeft de burgemeester een last onder dwangsom opgelegd (de last).
    
    
    
      1.1.
      Met de invorderingsbesluiten van 12 maart 2021 en 22 maart 2021 heeft de burgmeester vastgesteld dat eiseres twee dwangsommen heeft verbeurd. 
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 13 september 2021 (bestreden besluit) heeft de burgemeester de last en invorderingsbesluiten met een nadere motivering in stand gelaten. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft hierop op 17 november 2021 gereageerd.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 november 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester.
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat heeft de burgemeester besloten?
      
    
    
    2. Eiseres exploiteert een strandpaviljoen met een terras. In verband met de tijdelijke Covid-19 maatregelen was tijdens de lockdown-periode alleen “take away verkoop” toegestaan voor horeca. Op 13 februari 2021 constateerden twee boa’s dat publiek drank nuttigde op het terras van het strandpaviljoen van eiseres. Aan eiseres is daarom een last onder dwangsom opgelegd die ertoe strekt dat op geen enkele manier gelegenheid mag worden geboden voor het ter plaatse nuttigen van etenswaren en dranken. Op 7 en 14 maart 2021 werden vergelijkbare feiten geconstateerd als die van 13 februari 2021. De burgemeester heeft daarom besloten dat dwangsommen zijn verbeurd en heeft die ook ingevorderd. In het bestreden besluit heeft de burgemeester de verbeurde dwangsom in het invorderingsbesluit van 22 maart 2021 van € 4.000,- naar € 2.000,- verminderd.
    
    
      
        Wat vindt eiseres?
      
    
    
    3. Eiseres voert tegen de last aan dat geen sprake is geweest van een overtreding. Zij heeft geen gelegenheid gegeven om eten of dranken te nuttigen op haar terras. Vanuit het strandpaviljoen verstrekte etenswaren en drank mochten niet op het terras worden genuttigd. Mensen die dreigden “te plakken op het terras” werden weggestuurd door medewerkers van eiseres. De last is bovendien in strijd met de evenredigheid. Eiseres voert verder aan dat de burgemeester niet bevoegd was tot invordering omdat de last onvoldoende concreet en niet helder is geformuleerd. Eiseres bestrijdt dat op haar terras op 7 en 14 maart personen etenswaren en drank nuttigden.
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    4. Op grond van artikel 58h, eerste lid, van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) konden tijdens de Covidepidemie bij ministeriële regeling publieke plaatsen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden voor publiek mochten worden opengesteld. Artikel 4.4, eerste lid, van de Trm verbood de openstelling van een eet- en drinkgelegenheid. Een uitzondering daarop werd gemaakt onder artikel 4.4, tweede lid, onder b, van de Tijdelijke regeling maatregel covid-19 (Trm) voor eet- en drinkgelegenheden waar uitsluitend sprake was van verkoop, aflevering of verstrekking van etenswaren of dranken voor gebruik anders dan ter plaatse. Daarbij gold de voorwaarde dat de inrichting tussen 01.00 uur en 07.00 uur gesloten moest zijn en de duur van het verblijf van publiek in de inrichting zoveel mogelijk werd beperkt.
    
    
      4.1.
      De burgemeester was destijds bevoegd op grond van artikel 58u, derde lid onder a, van de Twm om ter handhaving van de Trm een last onder dwangsom op te leggen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Wat vindt de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Mocht de burgemeester de last opleggen?
        
      
      
      
        5.	Begin 2021 was het strandpaviljoen geopend voor “take away verkoop”. De bestelling en aflevering vond plaats op het terras. Eiseres erkent dat op 13 februari 2021 het publiek drank nuttigde op een deel van het terras. Het drinken gebeurde tijdens het wachten op het bestelde eten of na het ontvangen van de bestelling omdat het publiek bleef plakken. Het publiek nuttigde de drank op het afgebakende deel van het terras, vlakbij de plek waar bestellingen werden afgehaald (het wachtgedeelte), en op het niet afgebakende deel van terras. Eiseres vindt dat er hiermee geen sprake was van een overtreding.
      
      
    
    
      5.1.
      In de last wordt onder het begrip “ter plaatse” verstaan “de eet- en drinkgelegenheid”. Onder het kopje “Wettelijke kader” wordt daarbij verwezen naar artikel 1.1 van de Trm. Volgens artikel 1.1 van de Trm valt onder de omschrijving “de eet- en drinkgelegenheid” ook een daarbij behorend terras. Zowel het wachtgedeelte, als het niet afgebakende deel maken onderdeel uit van het terras. Daarmee is duidelijk wat onder terras wordt verstaan. Naar het oordeel van de rechtbank was sprake van een overtreding omdat eiseres gelegenheid bood om drank te nuttigen op het terras. De burgemeester was daarom bevoegd de last op te leggen. 
      
      
        Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
      
        
          Mocht de burgemeester overgaan tot handhaving?
        
      
      
      
        6.	De nadelige gevolgen van de last onder dwangsom voor eiseres mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de Trm. Bij een sanctiebesluit, zoals een last onder dwangsom, gaat voor het bepalen of dat besluit proportioneel is, het er vooral om of het opleggen van de last noodzakelijk, geschikt en evenwichtig is om het daarmee beoogde doel te bereiken. De rechtbank verwijst hiervoor naar artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de uitspraak van 2 februari 2002 van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2022:285.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat boa’s op 13 februari 2021 constateerden dat 15 tot 20 personen, die drank nuttigden, op het terras bij elkaar stonden en niet werden weggestuurd. Op tafels stonden diverse dranken. Medewerkers van eiseres verklaarden tegenover de boa’s dat zij vonden dat geen sprake was van een overtreding. Om herhaling te voorkomen heeft de burgemeester daarom de last opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom in dit geval een geschikt en evenwichtig middel was om de Trm te handhaven. Een minder ingrijpend middel kon niet volstaan om herhaling van de overtreding van de Trm te voorkomen. Daarbij heeft de burgemeester kunnen meewegen dat dat de bedrijfsleider op 12 februari 2021 al gewaarschuwd was en bovendien had geweigerd de parasols op het terras weg te halen. Uit de reactie van de bedrijfsleider kon de burgemeester het gerechtvaardigd vermoeden ontlenen dat er een grote kans op herhaling of voortzetting van de overtreding bestond. Aangezien de burgemeester geen bijzondere feiten of omstandigheden bekend waren, die maakten dat van handhaving moest worden afgezien, mocht hij invulling geven aan de beginselplicht tot handhaving. 
      
      
        Het betoog van eiseres slaagt niet.
        
          Heeft eiseres dwangsommen verbeurd?
        
      
      
      
        7.	Eiseres betoogt dat de burgemeester niet bevoegd was tot invordering omdat de last onvoldoende concreet en niet helder is geformuleerd.  Daarbij sluit eiseres aan bij het advies van de Commissie bezwaar- en klaagschriften Noordwijk waarvan de burgemeester is afgeweken. De rechtbank is echter van oordeel dat de inhoud van de last voldoende duidelijk was. Zij verwijst daarbij naar hetgeen onder rechtsoverweging 5.1. is overwogen. 
      
      
    
    
      7.1
      Uit de op ambtsbelofte en -eed opgemaakte processen-verbaal blijkt dat op 7 maart 2021 en 14 maart 2021 sprake was van overtredingen. Uit de processen-verbaal blijkt dat verschillende personen op 7 maart 2021 drank en eten nuttigden op het terras zittend aan een lange tafel/bar. Ook blijkt uit de processen-verbaal dat op 14 maart 2021 vier personen op een bankje op het terras aan het eten waren en twee personen aan het drinken waren op het terras. Eiseres heeft door middel van zelfgemaakte filmopnamen van 7 maart 2021 proberen te weerleggen dat die dag sprake was van een overtreding. Uit de filmopnamen maakt de rechtbank dat echter niet op. De filmopnamen zijn voor de rechtbank daarom geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de overtredingen van 7 en 14 maart 2021 met de processen-verbaal voldoende aannemelijk gemaakt door de burgemeester.
      
      
        Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
      
        
          Moest de burgemeester overgaan tot invordering?
        
      
      
      
        8.	Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De rechtbank stelt dat vast dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te oordelen dat de burgemeester ten onrechte niet heeft afgezien van invordering van de verbeurde dwangsommen.
      
      
      
        Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft en de burgemeester mocht overgaan tot het invorderen van de verbeurte dwangsom van € 4.000,- . Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Perniciaro, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
    Bijlage: 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    
      
        Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
      
      
        De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
    
    
    
      Artikel 5:32
    
    
      
        Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      
      
        Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
      
    
    
    
      Artikel 5:37
    
    
      
        Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
      
      
        Het bestuursorgaan geeft voorts een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom, indien een belanghebbende daarom verzoekt.
      
      
        Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken op het verzoek.
      
    
    
    
      
        Tijdelijke wet maatregelen covid-19
      
    
    
    
      Artikel 58h 
      Niet openstellen of voorwaarden voor openstelling van publieke plaatsen
    
    
      
        Bij ministeriële regeling kunnen publieke plaatsen worden aangewezen die niet of slechts onder in die regeling gestelde voorwaarden voor publiek mogen worden opengesteld. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen als publiek aanwezig mag zijn.
      
      
        De volgende plaatsen worden niet aangewezen als publieke plaatsen die niet voor publiek mogen worden opengesteld:
      
    
    a.	een stemlokaal;
    b.	een plaats die is bestemd voor een vergadering van de Staten-Generaal of van een commissie daaruit;
    c. 	een plaats die is bestemd voor een vergadering van de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap, of van een door deze organen ingestelde commissie;
    d. 	een gerechtsgebouw
    
    
      Artikel 58u Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom
    
    1. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
    a.	het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend;
    b. 	het bepaalde krachtens de artikelen 58i, tweede lid, eerste zin, en - indien het een bevel van Onze Minister betreft - vierde lid, 58o, derde en vierde lid, 58p en 58q, eerste lid.
    2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, Indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.
    3. De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
    a.	het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58h, eerste lid, en 58i;
    b.	het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.
    4. De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indiende overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend, of ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens artikel 58nb, eerste lid.
    
    
      
        Tijdelijke regeling maatregel covid-19
      
    
    
    
      Artikel 1.1 Begripsbepalingen
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…)
    
    - eet- en drinkgelegenheid: Inrichting waar bedrijfsmatig of anders dan om niet etenswaren of dranken worden verstrekt voor gebruik ter plaatse, inclusief een daarbij behorend terras, met uitzondering van een besloten plaats;
    (…)
    - publiek: personen die ergens aanwezig zijn, met uitzondering van de daar al dan niet tegen betaling werkzame personen;
    (…)
    
    
      Artikel 4.4 Eet- en drinkgelegenheden
    
    1. Een eet- en drinkgelegenheid en daarbij behorende dansvoorziening wordt niet voor publiek opengesteld.
    2. Het eerste lid geldt niet voor:
    a. eet- en drinkgelegenheden, met uitzondering van daarbij behorende dansvoorzieningen, in een hotel voor gasten die daadwerkelijk in het hotel
    overnachten;
    b. 	eet- en drinkgelegenheden waar uitsluitend sprake is van verkoop- aflevering of verstrekking van etenswaren of dranken voor gebruik anders dan ter plaatse, mits inrichting tussen 01.00 uur en 07.00 uur gesloten is en de duur van het verblijf van publiek in de inrichting zoveel mogelijk wordt beperkt;
    c. 	eet- en drinkgelegenheid in een uitvaartcentrum of in een andere locatie waar een plechtigheid plaatsvindt ten behoeve van een uitvaart;
    d. 	eet- en drinkgelegenheden In pret- en dierenparken, waar uitsluitend sprake is van verkoop, aflevering of verstrekking van etenswaren of dranken voor gebruik anders dan in de eet- en drinkgelegenheid;
    e. 	eet- en drinkgelegenheden in zorglocaties voor patiënten en cliënten en bezoekers van patiënten en cliënten;
    f.	eet- en drinkgelegenheden die zich bevinden op luchthavens na de securitycheck.
    3. Het eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b, zijn van overeenkomstige toepassing op coffeeshops, mits de coffeeshop tussen 20.00 uur en 07.00 uur gesloten is voor publiek.
  
  
     Voor het terras is een vergunning verleend op 19 juni 2018.
  
  
     Vanaf 5 juni 2021 golden deze maatregelen niet meer voor de horeca.
  
  
     In samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2849.
  
  
     ABRvS van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS: 2013:BZ7562.