ECLI:NL:RBGEL:2023:344, Rechtbank Gelderland, 24-01-2023, 21-3786
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beleidsregel waarin bepaalde categorieën van gevallen worden uitgesloten van de mogelijkheid van verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor; Redelijke beleidsbepaling

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 21/3786 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2023
    
    
      in de zaak tussen
    
    Vastgoed Participatie Rhenoy B.V., uit Culemborg, eiseres
    (gemachtigde: A. Menhart),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe (college)
      (gemachtigde: P.H. Spee).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 3 december heeft 2020 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk gebruik van het gebouw op het [adres A] te [plaats B] als ‘zaalaccommodatie’.
    
    
    
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 19 maart 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 juli 2021 op het bezwaar van eiseres is college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 9 augustus 2021 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en een voorlopige voorziening aangevraagd.
    
    
    
      Op 17 augustus 2021 heeft het college met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een herstelbesluit genomen, dat is gedateerd op 1 juli 2021 (herstelbesluit). 
    
    
    
      Op 7 september 2021 heeft eiseres aanvullende gronden ingediend en het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.
    
    
    
      College heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [C] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van college en ing J. Snoeijs, geluidsdeskundige.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        1.Waar gaat de zaak over?
      
    
    
      1.1
      Het gebouw aan [adres A] te [plaats B] is een voormalig kerkgebouw. Eiseres is eigenaar van het gebouw. In het gebouw is een rouwcentrum gevestigd. Eiseres heeft eerder initiatieven voor andere activiteiten in het gebouw gedaan die door het college zijn afgewezen. De huidige procedure gaat over de aanvraag die eiseres op 3 december 2020 heeft ingediend voor een omgevingsvergunning. 
      
    
    
      1.2
      Het bestreden besluit van 1 juli 2021 was ondertekend namens de burgemeester van de gemeente West-Betuwe. Het bestreden besluit is op 17 augustus 2021 vervangen door een namens het college van burgemeester en wethouder ondertekend besluit, gedateerd 1 juli 2021 (herstelbesluit). Het herstelbesluit strekt tot vervanging van het oorspronkelijke besluit en moet daarom worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 6:19 Awb. Het beroep is van rechtswege mede gericht op het herstelbesluit. Eiseres heeft procesbelang bij de beoordeling van het herstelbesluit, omdat daarin niet tegemoet is gekomen aan de inhoudelijke gronden van het beroep. Gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij een beoordeling van het oorspronkelijke bestreden besluit. Het beroep zal in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
        2. Valt de voorgenomen activiteit onder het kruimelbeleid?
      
      2 .1 Eiseres voert aan dat bij de beoordeling van de aanvraag als uitgangspunt heeft te gelden datgene wat in het aanvraagformulier en in de ruimtelijke motivering onder “beoogd gebruik” is aangegeven. Eiseres heeft beoogd de functie zaalaccommodatie aan te vragen, als bedoeld in artikel 1.63 van de planregels. Eiseres betoogt dat er geen sprake is van een aanvraag voor een wijziging van het gebruik ten behoeve van horeca als bedoeld in artikel 1.35 van de planvoorschriften. Volgens het college zou volgens de omschrijving in de aanvraag sprake zijn van horeca, in de categorie II of hoger, maar eiseres bestrijdt dat.
      
        Eiseres betoogt dat het begrip “zaalaccommodatie” ten onrechte wordt gekoppeld aan het begrip “horeca”. Er is niet gemotiveerd waarom deze begrippen in nauwe onderlinge samenhang moeten worden bezien, terwijl de planwetgever deze begrippen los van elkaar heeft vastgesteld. Het begrip “zaalaccommodatie” is een ander begrip dan “horeca” in de zin van de regels van het bestemmingsplan en heeft in dat kader een zelfstandige betekenis.
        Eiseres voert aan dat door de vereenzelviging van het begrip zaalaccommodatie met het begrip horecabedrijf een nieuwe weigeringsgrond wordt gesmeed, buiten het gepubliceerde kruimelbeleid om. Eiseres voert ten slotte aan dat de regeling inzake horeca categorie II of hoger in het kruimelbeleid onverbindend is wegens strijd met het recht, algemene maatregel van bestuur of hogere wetgeving. Ter zitting heeft eiseres betoogd dat het kruimelbeleid een uitzondering kent voor horeca in de categorie II of hoger die niet in de wet staat.
      
      
    
    
      2.2
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van horeca zoals omschreven in artikel 1.35 van de planvoorschriften. Hiertoe stelt het college zich op het standpunt dat een redelijke uitleg van de begripsbepalingen, in onderlinge samenhang bezien, meebrengt dat een bedrijf dat in hoofdzaak gelegenheid biedt tot het houden van bruiloften, feesten en partijen alsmede congressen, conferenties en andere vergaderingen, een van de verschijningsvormen van een horecabedrijf is. Het begrip “zaalaccommodatie” komt in het bestemmingsplan slechts op één plek voor, namelijk in de omschrijving van de categorieën van horecabedrijven. Aan het begrip “zaalaccommodatie” komt daarom naar het oordeel van het college geen zelfstandige betekenis toe. Het verhuren van zalen kan volgens het college niet los worden gezien van het verstrekken van dranken en/of etenswaren. Gasten krijgen immers tijdens een bruiloft, feest, partij, of congres, vergadering dranken en/of etenswaren aangeboden. 
        Het bestemmingsplan kent vier categorieën horeca, en een zaalaccommodatie valt volgens het college onder horeca categorie 4. Het college stelt zich op het standpunt dat horeca categorie 4 twee vormen van horeca activiteiten omvat. Enerzijds vormen van horeca activiteiten waarbij in hoofdzaak alcoholische drank wordt verstrekt en waarvan de exploitatie in de avonduren plaatsvindt, een aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaakt en een grote druk op de openbare orde met zich meebrengt, zoals bar-dancings, discotheken, nachtclubs en anderzijds horeca met zaalaccommodatie. Het criterium dat in hoofdzaak alcoholische drank wordt verstrekt is dus niet van toepassing op de uitoefening van een zaalaccommodatie. Het college heeft aan het herstelbesluit ten grondslag gelegd dat geen medewerking aan de aanvraag kan worden verleend, omdat in het kruimelbeleid van de gemeente is opgenomen dat de toepassing van de kruimelregeling is uitgesloten in geval van het wijzigen van het gebruik ten behoeve van horeca categorie ll of hoger. Het college stelt zich op het standpunt dat niet wordt toegekomen aan de beoordelen van de geluidsaspecten of de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan.
      
      
    
    
      2.3
      De rechtbank overweegt het volgende. In de aanvraag staat het beoogde gebruik omschreven als “Rouwcentrum en zaalaccommodatie voor bruiloften, partijen en congressen”. In de motivering op de aanvraag is beschreven dat wordt beoogd om aan de bestaande functie van het gebouw als rouwcentrum de functie van zaalaccommodatie toe te voegen. 
      
    
    
      2.4
      
        De aanvraag betreft de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag niet past binnen het bestemmingsplan. Volgens het geldende bestemmingsplan “Kern Rhenoy 2013”, rust op het perceel de bestemming “Maatschappelijk”. Volgens artikel 6 van de planvoorschriften zijn de voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a.	niet-woonfuncties, gericht op gebruik van de gronden en/of opstallen ten behoeve van religieuze, educatieve, sportieve, sociale dan wel culturele doeleinden, gezondheidszorg, alsmede voor openbaar bestuur en openbare dienstverlening;
        b.	een begraafplaats, ter plaatse van de aanduiding “begraafplaats”;
        c.	behoud, beheer en herstel van de cultuurhistorische waarden vanwege het rijksmonumenten, aanwezig ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - rijksmonument";
        d.	water;
        e.	openbare nutsvoorzieningen;
        één en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals groenvoorzieningen en parkeervoorzieningen.
      
      
      
        In de aanvraag is vermeld dat het beoogde gebruik tijdelijk van aard is, voor een periode van maximaal 10 jaar. Eiseres verzoekt het college om van het bestemmingsplan af te wijken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
      
      
    
    
      2.5
      Uit de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt, dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, behoort tot de bevoegdheid van het college. Het college heeft daarbij beleidsruimte en de rechter moet zich beperken tot de vraag of het college in dit geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen.
      
    
    
      2.6
      Op 26 maart 2019 heeft het college het “Kruimelbeleid in het kader van artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 2 Wabo” (kruimelbeleid) vastgesteld. In het kruimelbeleid is vastgesteld op welke wijze de ruimtelijke inpasbaarheid van een verzoek wordt beoordeeld aan de hand van zogenoemde afwegingscriteria. In artikel 8 van het kruimelbeleid is opgenomen dat een aantal categorieën is uitgesloten van de kruimelgevallenregeling. Deze hebben een dusdanige impact op de omgeving of vereisen een zorgvuldig communicatietraject waardoor het niet verantwoord wordt geacht een vergunning te verlenen met toepassing van de kruimelgevallenregeling. Dit is in ieder geval bij wijziging van het gebruik ten behoeven van horeca categorie II of hoger.
      
    
    
      2.7
      De rechtbank ziet zich voor de vraag geplaatst of, gelet op de begripsbepalingen in het bestemmingsplan, een zaalaccommodatie een van de verschijningsvormen van een horecabedrijf is en of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voorgenomen wijziging van het gebruik valt onder horeca, categorie 4. 
      
    
    
      2.8
      Volgens artikel 1.63 van de planvoorschriften is een “zaalaccommodatie”:
      
      
        
           “een bedrijf, dat in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van gelegenheid tot het houden van bruiloften, feesten en partijen, alsmede tot het houden van congressen, conferenties en andere vergaderingen en waarbij het verstrekken van voedsel en dranken (daaraan) ondergeschikt is;”
        
      
      
      
        Volgens artikel 1.35 van de planvoorschriften wordt onder “Horecabedrijf” verstaan:
        
          “een bedrijf of instelling waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt;”
        
      
      
      
        
          De horecabedrijven zijn in vier categorieën te onderscheiden:
        
        
          categorie 1: vormen van horeca-activiteiten die qua exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen, waar naast kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije dranken worden verstrekt, en waarvan de exploitatie overwegend tijdens winkeltijden plaatsvindt, zoals een lunchroom, broodjeszaak, en een ijssalon;
        
        
          categorie 2: vormen van horeca-activiteiten die qua exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen, waar naast kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije dranken worden verstrekt, en waarvan de exploitatie zowel overdag als in de avonduren plaatsvindt, zoals een cafetaria, snackbar, afhaalcentrum, automatiek;
        
        
          categorie 3: vormen van horeca-activiteiten waar in hoofdzaak maaltijden, (alcoholische) dranken en/of logies worden verstrekt en waarvan de exploitatie doorgaans in de middag- en avonduren plaatsvindt, zoals een café, restaurant, hotel en pension;
        
        
          categorie 4: vormen van horeca-activiteiten waarbij in hoofdzaak alcoholische drank wordt verstrekt en waarvan de exploitatie doorgaans in de avonduren plaatsvindt, een aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaakt en een grote druk op de openbare orde met zich meebrengt, zoals bar-dancings, discotheken, nachtclubs, alsmede horeca met zaalaccommodatie;”
        
      
      
    
    
      2.9
      De rechtbank oordeelt dat uit de planvoorschriften volgt dat “Horeca” en “Zaalaccommodatie” twee afzonderlijke begrippen zijn. In artikel 1.35 van de planvoorschriften zijn vier categorieën van horecabedrijven onderscheiden, waarin een zaalaccommodatie als zodanig niet is genoemd. Een zaalaccommodatie kan om die reden niet worden beschouwd als een verschijningsvorm van een horecabedrijf. 
      
    
    
      2.10
      In artikel 1.35 wordt onder de voorbeelden van horeca categorie 4 wel genoemd “horeca met zaal accommodatie”. In dat geval maakt de zaalaccommodatie onderdeel uit van een horecabedrijf. De rechtbank ziet zich voor de vraag geplaatst of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het voorliggende geval sprake is van zaalaccommodatie die onderdeel uitmaakt van een horecabedrijf. Uit artikel 1.63 van de planvoorschriften volgt dat in het geval van zaalaccommodatie het verstrekken van een gelegenheid tot het houden van bijeenkomsten voor besloten gezelschappen de hoofdfunctie is, waaraan het verstrekken van voedsel en dranken ondergeschikt is. Uit de beschrijving van de categorieën horecabedrijven in artikel 1.35 van de planvoorschriften kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat, anders dan bij een zaalaccommodatie, een hoofdfunctie van horeca-activiteiten is, dat bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt. De vormen van horeca-activiteiten worden ingedeeld in categorieën, waarbij de aard van de etenswaren en de dranken die worden verstrekt, en het tijdstip waarop de exploitatie plaatsvindt, bepalend is. Daarmee is in lijn, dat het bij de zwaarste categorie, horeca categorie 4, gaat om horeca-activiteiten waarbij in hoofdzaak alcoholische drank wordt verstrekt, en waarvan de exploitatie doorgaans in de avonduren plaatsvindt. Deze activiteiten kunnen een aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaken en grote druk op de openbare orde met zich brengen. Het is voorstelbaar dat een horecabedrijf een zaalaccommodatie exploiteert, die valt onder horeca categorie 4. De zaalaccommodatie is in dat geval een onderdeel van het horecabedrijf en de aard van de horeca-activiteiten kan leiden tot de indeling in categorie 4. Daarmee is echter nog niet gezegd, dat iedere zaalaccommodatie, dat wil zeggen, een bedrijf, dat in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van gelegenheid tot het houden van bijeenkomsten en waarbij het verstrekken van voedsel en dranken (daaraan) ondergeschikt is, zonder meer is te beschouwen als een onderdeel van een horecabedrijf, vallend onder de zwaarste categorie van horeca-activiteiten. 
      
    
    
      2.11
      Uit het bedrijfsplan dat eiseres ten behoeve van het beoogde gebruik heeft overgelegd volgt, dat de voorgenomen activiteiten zijn bedoeld voor besloten gezelschappen, waaraan het verstrekken van voedsel en drank ondergeschikt is. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de hoofdfunctie de verhuur van de zaalaccommodatie is en dat het aanbieden van drank- en etenswaren daar geen onderdeel van hoeft uit te maken. Genodigden kunnen er ook voor kiezen om uitsluitend een zaal te huren, en eigen dranken en etenswaren mee te brengen. De rechtbank oordeelt dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de voorgenomen bedrijfsactiviteiten voor zaalaccommodatie onderdeel uitmaken van een horecabedrijf, waarvoor immers kenmerkend is dat in hoofdzaak dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt. Het college heeft voorts onvoldoende onderbouwd dat sprake is van de zwaarste categorie van horeca-activiteiten. Het herstelbesluit bevat daarmee een motiveringsgebrek, en komt voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      2.12
      
        Ten overvloede overweegt de rechtbank, dat artikel 4 onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor bepaalt dat voor de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo in aanmerking komt “ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10” voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Artikel 4, onderdeel 11 van Bijlage II van het Bor bevat geen categorieën van gevallen die van de toepassing van deze bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan zijn uitgezonderd. Dat artikel 8 van het kruimelbeleid bepaalt, dat het kruimelbeleid niet van toepassing is op de daarin genoemde categorieën van gevallen, betekent daarom niet dat het college geen omgevingsvergunning kan verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo. De rechtbank is er niet van overtuigd dat een beleidsregel waarmee op voorhand bepaalde categorieën van gevallen worden uitgesloten van de mogelijkheid van verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor, kan worden gezien als een redelijke beleidsbepaling, die de toets in rechte zou doorstaan.
        Wanneer een aangevraagde activiteit niet valt onder het kruimelbeleid, zal het college een op de concrete situatie van het geval toegespitste afweging moeten maken van alle relevante, bij de aanvraag betrokken belangen. Daarbij geldt dat een aanvraag op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo slechts kan worden geweigerd, wanneer sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. In het herstelbesluit is ten onrechte niet beoordeeld of het plan, gelet op de ruimtelijke motivering en de akoestische rapporten die eiseres heeft aangeleverd, ruimtelijk aanvaardbaar is. Ter zitting heeft het college erkend, dat het herstelbesluit in zoverre een motiveringsgebrek bevat.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    3. Gelet op wat de rechtbank onder 2.11 heeft overwogen, is het beroep gegrond. Het herstelbesluit berust niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 Awb en dient te worden vernietigd.
    
    4. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het herstelbesluit in
    stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat een nieuw besluit een eigen afweging vergt van het college. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    6. De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt vast: 
     voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 1674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het herstelbesluit gegrond;
    - vernietigt het herstelbesluit;
    - draagt college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1674,- proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. mr G.M. van den Broek, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T.H. van het Hof, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
      
        De griffier is niet in de gelegenheid
      
      
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ABRvS 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3482.