ECLI:NL:RBMNE:2022:2449, Rechtbank Midden-Nederland, 25-05-2022, 22/517
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Standplaatsvergunning, terugverdientijd noodzakelijke investeringen, Dienstenrichtlijn, gegrond beroep.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Amersfoort
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/517 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] ., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug (het college) (gemachtigden: mr. K. Van der Veen en W. Vrakking).
    
    
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    1. Eiseres heeft al jaren een viskraam op de markt in Maarn, Leersum en Amerongen. Zij beschikte tot 2018 voor onbepaalde tijd over de daarvoor benodigde standplaatsvergunningen. Op 24 mei 2018 heeft het college aan eiseres standplaatsvergunningen voor drie jaar verleend. Vervolgens heeft het college op 24 september 2019 een nieuw standplaatsenbeleid vastgesteld. In dit beleid is bepaald dat er alleen nog maar tijdelijke vaste-standplaatsvergunningen (hierna: vergunningen) voor drie jaar worden verleend. Vergunninghouders die voor onbepaalde tijd een vergunning hadden, krijgen – bij wijze van een overgangsregeling – in ieder geval nog twee keer voor drie jaar (in totaal zes jaar) een vergunning. Daarna geldt een selectiestelsel dat – kort gezegd – inhoudt dat er punten worden toegekend aan de verschillende aanvragen. Degenen met het hoogste aantal punten voor hun aanvraag komen als eersten in aanmerking voor een vergunning. Zittende vergunninghouders krijgen voorrang in dit selectiestelsel, omdat aan hen automatisch 20 punten worden toegekend.  
    
    2. Eiseres heeft in het kader van de overgangsregeling de eerste vergunningen voor drie jaar al op 24 mei 2018 gekregen. De tweede vergunningen voor drie jaar heeft het college met het besluit van 4 juni 2021 aan eiseres verleend. Omdat eiseres het oneens is met de geldigheidsduur van de vergunningen, heeft zij bezwaar gemaakt tegen dit besluit van 4 juni 2021. In dat verband heeft zij onder meer gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 januari 2021.
    
    3. De bezwaarschriftencommissie van de gemeente heeft dit bezwaar beoordeeld en heeft het college geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren. Kort gezegd vindt de bezwaarschriftencommissie een overgangstermijn van zes jaar met opvolgende voorrangsregeling voldoende. Daarbij heeft de bezwaarschriftencommissie onder meer betrokken dat het standplaatsenbeleid is opgesteld in nauw overleg met een werkgroep, waaraan onder andere de Centrale Vereniging voor Ambulante Handel (CVAH) heeft deelgenomen. Ook heeft zij gewezen op een uitspraak van deze rechtbank van 6 juni 2019. Het college heeft op 16 december 2021 onder verwijzing naar dit advies het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college als nota bene opgenomen dat hij de uitspraak van de Afdeling waarnaar eiseres verwijst, niet heeft kunnen betrekken, maar dat die uitspraak wel aanleiding geeft om te evalueren of het standplaatsenbeleid in zijn huidige vorm voldoet. 
    
    4. Eiseres kan zich niet vinden in dit besluit en heeft beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank geeft eiseres gelijk. De vergunningen moeten voor een langere duur worden verleend dan de zes jaar die in de overgangsregeling in het standplaatsenbeleid is opgenomen. De rechtbank zal de overgangsregeling onverbindend verklaren en het college de opdracht geven om een nieuw besluit te nemen waarbij aan eiseres vergunningen voor een langere duur moeten worden verstrekt. De rechtbank licht dat hieronder toe.
    
    6. De vergunningen in kwestie zijn volgens het standplaatsenbeleid schaarse vergunningen. Dat betekent dat deze vergunningen niet voor onbepaalde tijd, maar voor een passende beperkte duur moeten worden verleend. De vraag is hoe zo’n passende beperkte duur moet worden vastgesteld. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2021 volgt dat hierbij in ieder geval de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als factor moet worden meegenomen. Dat betekent dat vergunninghouders zoals eiseres voldoende tijd moet worden geboden om noodzakelijke investeringen af te schrijven. De gemeenten hoeven dit niet per vergunninghouder te beoordelen, maar per branche. Daarbij moet worden uitgegaan van de tijd die gemiddeld in die branche nodig is om investeringen terug te verdienen. Op grond van die gemiddelde terugverdientijd kan worden vastgesteld binnen welke termijn de afschrijvingen kunnen worden gedaan. Dat is dan vervolgens de termijn op basis waarvan de duur van de vergunningen moet worden bepaald.
    
    7. De rechtbank stelt voorop dat in het standplaatsenbeleid een overgangstermijn van twee keer drie jaar (in totaal zes jaar) is opgenomen voor zittende vergunninghouders zoals eiseres. De vraag die bij de rechtbank voorligt, is of eiseres – gelet op de hierboven genoemde maatstaf – met deze zes jaar voldoende tijd wordt geboden om noodzakelijke investeringen af te schrijven. De rechtbank volgt het college niet in zijn stelling dat het feitelijk om meer dan zes jaar gaat, omdat eiseres in het daarna geldende selectiestelsel bij wijze van voorrang een extra 20 punten krijgt. Hoewel eiseres extra punten krijgt, blijft het in het selectiestelsel namelijk onzeker of zij ook daadwerkelijk dezelfde vergunningen behoudt. De aanvragen worden immers op meer aspecten beoordeeld en het zou zomaar kunnen dat andere aanvragers hoger in de rangorde uitkomen waardoor eiseres geen vergunningen meer krijgt. De rechtbank gaat daarom in haar verdere beoordeling uit van zes jaar.
    
    8. De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit het standplaatsenbeleid niet blijkt dat het college de hierboven onder 6. genoemde maatstaf heeft gebruikt bij het bepalen van de duur van zes jaar. In het beleid zelf en ook in de toelichting daarop wordt over de terugverdientijd en/of afschrijvingen van investeringen niet gesproken. De enkele vermelding van het college dat er bij het vaststellen van het standplaatsenbeleid wel rekening is gehouden met de terugverdientijd, vindt de rechtbank onvoldoende. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat er een werkgroep betrokken was bij de totstandkoming van het standplaatsenbeleid, waaraan onder andere de CVAH heeft deelgenomen. Het college heeft daarmee namelijk nog altijd niet uitgelegd hoe en op basis waarvan hij de gemiddelde terugverdientijd voor de branche van eiseres heeft vastgesteld. 
    
    9. Maar zelfs als al zou worden aangenomen dat het college wel naar de terugverdientijd heeft gekeken en die op zes jaar heeft bepaald, dan is het nog steeds de vraag of dit wel een juiste geldigheidsduur is. De rechtbank vindt van niet. Er zijn namelijk onderzoeken waaruit blijkt dat de terugverdientijd in de branche van eiseres langer is. Zo is er een onderzoek van de CVAH van 2 augustus 2019 waaruit blijkt dat bedrijven in de ambulante handel in ‘food’ die zich op één activiteit toeleggen gemiddelde afschrijftermijnen van zeven à acht jaar kennen. Daarnaast is er een recenter onderzoek van 21 januari 2021 van SEO Economisch Onderzoek (SEO) in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, waarin wordt geconcludeerd dat de terugverdientijd in de ambulante handel (waarin ook eiseres zit) minimaal negen en maximaal twaalf jaar is.
    
    10. Het college heeft op de zitting ook beaamd dat de geldigheidsduur van vergunningen – gelet op de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling en de onderzoeken – inderdaad langer moet zijn dan de zes jaar die nu in het standplaatsenbeleid is opgenomen. Volgens het college leidt dit er echter voor eiseres niet toe dat de geldigheidsduur van de aan haar verleende vergunningen moet worden gewijzigd. De vergunningen zijn namelijk verleend op basis van het huidige standplaatsenbeleid. Daarin zijn de uitspraak van de Afdeling en het onderzoek van SEO niet meegenomen. Bovendien zou er mogelijk nog een ander onderzoek van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat zijn. Het college moet dit allemaal nog inventariseren en nadenken over wat hij dan in het licht hiervan wél een passende geldigheidsduur vindt. Gelet daarop, kan er volgens het college voor eiseres op dit moment dus niets veranderen. 
    
    11. De rechtbank kan dit niet volgen. Als het college gelet op de geschetste ontwikkelingen inmiddels zelf ook van mening is dat zes jaar te kort is, dan is de enige logische conclusie dat eiseres dus vergunningen voor een langere duur dan die zes jaar moet krijgen. Dat het standplaatsenbeleid hier momenteel niet in voorziet, maakt dat niet anders. Het standplaatsenbeleid is geen in steen gebeitelde regelgeving die altijd moet worden toegepast. Het is beleid waarvan ook het college toegeeft dat het – gelet op de ontwikkelingen – niet meer klopt en aan een herijking toe is. De rechtbank zal daarom de in het standplaatsenbeleid opgenomen overgangsregeling onverbindend verklaren. 
    12. De rechtbank zal daarnaast het besluit van 16 december 2021 –  dat op deze overgangsregeling is gebaseerd – vernietigen. Eiseres mag er namelijk niet de dupe van worden dat het college nog niet heeft bepaald wat een passende geldigheidsduur is. De rechtbank zal echter niet – zoals eiseres heeft verzocht – zelf in de zaak voorzien door een langere geldigheidsduur voor eiseres te bepalen. De rechtbank ziet hiervoor geen ruimte. Wel geeft de rechtbank het college de opdracht om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, waarbij de vergunningen aan eiseres voor een langere tijd dan die (in totaal) zes jaar worden verleend. Het college dient daarbij de door de Afdeling bepaalde maatstaf te gebruiken en (in ieder geval) het recente onderzoek van SEO te betrekken. De rechtbank geeft daarbij aan het college mee dat het in de rede lijkt te liggen om bij het bepalen van de duur aan te sluiten bij de uitkomsten van dat SEO-onderzoek.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. Eiseres krijgt gelijk. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 16 december 2021 en geeft het college de opdracht om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    14. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 16 december 2021;
    - draagt het college op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Zwijnenberg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2022.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd deze
      
      
        uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug houdende regels omtrent het standplaatsenbeleid, vastgesteld op 24 september 2019, Gemeenteblad 2019-240698 (het standplaatsenbeleid). 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1588. 
  
  
     UTR 18/4530. 
  
  
     Volgens de Dienstenwet. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1588, rov. 4.2.
  
  
     Zie het rapport van CVAH van 2 augustus 2019, genaamd: ‘Schaarse vergunningen op de markt, een onderzoek naar de gevolgen’.
  
  
     Zie het rapport van SEO Economisch Onderzoek van 21 januari 2021, genaamd: ‘Schaarse vergunningen en terugverdientijd in de ambulante handel’.