ECLI:NL:RVS:2023:635, Raad van State, 17-02-2023, 202206958/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente Waalre het bestemmingsplan "Natuurbelevingscentrum Buiten, Waalre 2022" vastgesteld. Het plan voorziet in het realiseren van een horecagelegenheid voor lichte horeca aan waterplas De Meeris en een bijbehorende parkeervoorziening aan de Van Dijklaan.

202206958/2/R2.
    Datum uitspraak: 17 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, wonend te Waalre,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Waalre,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Natuurbelevingscentrum Buiten, Waalre 2022" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [verzoeker] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 2 februari 2023, waar [verzoeker] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda en [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. van Moorsel, advocaat te Nijmegen, en A. Visschers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in het realiseren van een horecagelegenheid voor lichte horeca aan waterplas De Meeris en een bijbehorende parkeervoorziening aan de Van Dijklaan. Het plangebied ligt in het noorden van Waalre op een voormalige vuilstortplaats. Het plangebied is onbebouwd en maakt deel uit van een als park ingericht grasland aan het water, dat wordt bezocht door fietsers en wandelaars.
    Het grasland grenst aan de oostzijde aan de waterplas, aan de noordzijde aan de Broekweg, aan de westzijde aan Van Dijklaan en de Meerbergschelaan en aan de zuidzijde aan de Dijkbeemd.
    Aan de Broekweg is woonwagenlocatie Broekweg aanwezig.
    Aan de Van Dijklaan is de parkeervoorziening met 10 parkeerplaatsen al aangelegd. Aan de Van Dijklaan en de Meerbergschelaan ligt een woonwijk. Aan de Meerbergschelaan ligt ook een bedrijventerrein.
    Aan de Dijkbeemd staat op een afstand van ongeveer 25 meter van de horecabestemming een appartementencomplex.
    De beoogde horecagelegenheid zal toegankelijk zijn vanaf de Meerbergschelaan, hoek Van Dijklaan, en de bestaande wandelpaden rondom het water.
    3.       [verzoeker] en anderen wonen in het appartementencomplex aan de Dijkbeemd. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij vrezen vooral voor een onaanvaardbare toename van geluid- en parkeeroverlast als gevolg van het plan.
    Spoedeisend belang
    4.       De voorzieningenrechter stelt vast dat [partij], de initiatiefnemer, van plan is om op korte termijn een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van de horecagelegenheid in te dienen en, zodra mogelijk, ook voorbereidende werkzaamheden in gang wil zetten. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    De voorzieningenrechter zal hierna overgaan tot een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling. Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling zal verrichten van de beroepsgronden die in de bodemzaak zijn aangevoerd en aan de hand daarvan zal beoordelen of het verzoek voor toewijzing in aanmerking komt.
    Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling
    Geluid
    5.       [verzoeker] en anderen voeren aan dat de raad het plangebied ten onrechte heeft aangemerkt als ‘gemengd gebied’, als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure), waardoor bij het akoestisch onderzoek is uitgegaan van onjuiste richtwaarden voor geluid. Volgens hen moet het gebied worden aangemerkt als ‘rustige woonwijk’.
    [verzoeker] en anderen vrezen voor een onaanvaardbare toename van geluidhinder bij hun appartementen vanwege stemgeluid bij het terras bij de beoogde horecagelegenheid en ook vanwege stemgeluid bij de wandelpaden naar het parkeerterrein en langs het water. Ter onderbouwing daarvan verwijzen zij naar de door hen overgelegde notitie van 27 januari 2023 (hierna: het tegenrapport), opgesteld door bureau Vliex Akoestiek en lawaaibeheersing.
    5.1.    Bij de voorbereiding van het plan heeft de raad een akoestisch onderzoek laten uitvoeren. De resultaten hiervan zijn opgenomen in het rapport "Akoestisch onderzoek Natuurbelevingscentrum Buiten te Waalre" (hierna: rapport akoestisch onderzoek) van 8 november 2021, opgesteld door bureau Econsultancy, dat als bijlage 1 bij de plantoelichting is gevoegd. In het rapport akoestisch onderzoek is onder meer de geluidsbelasting bij het appartementencomplex vanwege het plan getoetst aan de richtwaarden uit de VNG-brochure. Daarbij is ervan uit gegaan dat er, gelet op de in de omgeving van het plangebied voorkomende functies, sprake is van het omgevingstype 'gemengd gebied'. In het rapport akoestisch onderzoek is geconcludeerd dat de berekende langtijdgemiddeld beoordelingsniveaus en maximale geluidniveaus voldoen in de dag, avond- en nachtperiode aan de richtwaarden. Volgens het rapport bestaan er daarom vanuit akoestisch oogpunt geen belemmeringen voor de realisatie van het plan.
    5.2.    De VNG-brochure kent twee omgevingstypen, te weten het omgevingstype 'rustige woonwijk en rustig buitengebied' en het omgevingstype 'gemengd gebied'.
    Over het omgevingstype 'rustige woonwijk en rustig buitengebied' staat in de VNG-brochure:
    "Een rustige woonwijk is een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of kantoren) voor. Langs de randen (in de overgang naar mogelijke bedrijfsfuncties) is weinig verstoring door verkeer. Een vergelijkbaar omgevingstype qua aanvaardbare milieubelasting is een rustig buitengebied (eventueel inclusief verblijfsrecreatie), een stiltegebied of een natuurgebied."
    Over het omgevingstype 'gemengd gebied' staat in de VNG-brochure:
    "Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden beschouwd. Gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, behoren eveneens tot het omgevingstype gemengd gebied. Hier kan de verhoogde milieubelasting voor geluid de toepassing van kleinere richtafstanden rechtvaardigen. Geluid is voor de te hanteren afstand van milieubelastende activiteiten veelal bepalend."
    Indien de omgeving is aan te merken als gemengd gebied, kunnen de richtafstanden volgens de VNG-brochure met één afstandstap worden verlaagd, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat van omliggende woningen.
    5.3.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de directe omgeving van het plangebied is aan te merken als ‘gemengd gebied’. De raad heeft erop gewezen dat er, vanwege de aanwezigheid van het nabijgelegen bedrijventerrein aan de Meerbergschelaan, functiemenging plaatsvindt, omdat er naast wonen en groen, ook andere functies voorkomen, zoals bedrijvigheid, winkels en verkeer.
    5.4.    De voorzieningenrechter stelt vast dat in de verbeelding is te zien dat het bedrijventerrein zich direct tegenover het grasland en het plangebied bevindt. Het plandeel met een horecabestemming ligt op ongeveer 130 meter en het plandeel voor de bijbehorende parkeervoorziening ligt op ongeveer 10 meter van het bedrijventerrein. Ter plaatse van het bedrijventerrein geldt het bestemmingsplan "Waalre" uit 2013. Uit de verbeelding, gelezen in samenhang met artikel 4 van de planregels van dat plan volgt dat daar bedrijfsmatige activiteiten zijn toegestaan, al dan niet in combinatie met kantoren en daarmee verband houdende ondergeschikte dienstverlening en/of detailhandel.
    Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in wat [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de directe omgeving van het plangebied is aan te merken als ‘gemengd gebied’.
    5.5.    Over de vrees van [verzoeker] en anderen voor een onaanvaardbare toename van geluidhinder bij hun appartementen vanwege stemgeluid bij het terras bij de beoogde horecagelegenheid en vanwege stemgeluid bij de wandelpaden naar het parkeerterrein en langs het water overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    De voorzieningenrechter stelt vast dat niet is uitgesloten dat het plan zal leiden tot enige toename van geluid bij de woningen van [verzoeker] en anderen. De voorzieningenrechter is evenwel voorshands van oordeel dat de raad deze gevolgen niet onevenredig heeft hoeven vinden. Hierbij is van belang dat de kortste afstand van de voorziene horecagelegenheid tot het appartementencomplex ongeveer 25 meter bedraagt.
    Verder wijst de voorzieningenrechter erop dat het door [verzoeker] en anderen overgelegde tegenrapport vermeldt dat de geluidniveaus vanwege het stemgeluid, afkomstig van het terras van de voorziene horecagelegenheid, op correcte wijze inzichtelijk zijn gemaakt in het rapport akoestisch onderzoek van de raad. In het rapport akoestisch onderzoek is, wat betreft de geluidbelasting bij het appartementencomplex, het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau berekend op 42 dB, terwijl een niveau van 45 dB nog als aanvaardbaar wordt beschouwd.
    Over de gevreesde onaanvaardbare toename van geluidhinder bij de appartementen als gevolg van het plan vanwege stemgeluid bij het wandelpad naar het parkeerterrein en vanwege stemgeluid bij het wandelpad langs het water heeft de raad, onder verwijzing naar de reactie van bureau Econsultancy op het tegenrapport, erop gewezen dat deze paden al bestaan en worden gebruikt door wandelaars en fietsers naar de waterplas. Het wandelpad naar het parkeerterrein ligt grotendeels op meer dan 30 meter afstand van het appartementencomplex. Gelet op deze afstand acht de raad het niet aannemelijk dat stemgeluid afkomstig van dit wandelpad als gevolg van het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van geluid. Het wandelpad langs het water ligt op een afstand van ongeveer 5 tot 15 meter afstand van het appartementencomplex. Hoewel dit een kleinere afstand is, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat niet te verwachten is dat stemgeluid afkomstig van het wandelpad langs het water onaanvaardbaar zal toenemen als gevolg van het plan. De raad heeft erop gewezen dat de voorziene horecagelegenheid is bedoeld als rustpunt voor degenen die in de bestaande situatie al gebruik maken van de paden richting de waterplas. De raad heeft er verder op gewezen dat het hier gaat om normale omgevingsgeluiden en dat in de praktijk geen onderscheid gemaakt zal kunnen worden tussen enerzijds stemgeluid van gebruikers van de wandelpaden die alleen naar de waterplas gaan en anderzijds stemgeluid van gebruikers van de wandelpaden die ook zullen stoppen bij de horecagelegenheid. De raad stelt dat in het rapport akoestisch onderzoek de geluidsbelasting, daaronder mede begrepen de geluidbelasting als gevolg van stemgeluid, bij het appartementencomplex vanwege het plan aanvaardbaar is geacht en dat het tegenrapport niet leidt tot een andere conclusie.
    In het tegenrapport en in wat [verzoeker] en anderen verder hebben aangevoerd zijn onvoldoende concrete aanknopingspunten te vinden om op voorhand te oordelen dat deze motivering van de raad ondeugdelijk is. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in wat [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare toename van geluidhinder bij het appartementencomplex vanwege stemgeluid bij het terras bij de beoogde horecagelegenheid en vanwege stemgeluid bij de wandelpaden naar het parkeerterrein en langs het water.
    5.6.    De betogen over geluid geven dus geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in de hoofdzaak niet in stand kan blijven en geven daarom geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    Parkeren
    6.       [verzoeker] en anderen betogen dat de parkeerregeling in het plan onvoldoende toereikend is, omdat de parkeerbehoefte onjuist is berekend. Zij stellen daartoe dat bij de toepassing van de parkeerkencijfers is uitgegaan van een onjuiste berekening van het bvo, omdat het terras ten onrechte niet is meegerekend.
    6.1.    Uit de verbeelding volgt dat het plan binnen de bestemming "Horeca" een gebouw met een maximale oppervlakte van 255 m² toestaat. Ook maakt het plan een terras mogelijk met een maximale oppervlakte van 145 m². Binnen de bestemming "Verkeer" zijn parkeervoorzieningen toegestaan.
    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect parkeren. Vermeld wordt dat voor het bepalen van de parkeerbehoefte aansluiting is gezocht bij de kengetallen uit de CROW-publicatie 381 'Toekomst bestendig parkeren. Van parkeerkencijfers naar parkeernormen' uit 2018. De locatie van het plangebied wordt aangemerkt als omgevingstype ‘buitengebied’ van een ‘matig stedelijk gebied’. Omdat de toegestane functie binnen het plangebied niet is opgenomen in de CROW-publicatie is aangesloten bij de parkeernorm voor ‘cafetaria/café/bar’. De parkeernorm voor deze functie is zes parkeerplaatsen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlak (hierna: bvo). Op basis van de maximale bouwmogelijkheden van het plan kan binnen de horecabestemming een gebouw worden opgericht met een oppervlakte van 255 m². Op basis van het voorgaande is sprake van een parkeerbehoefte van zestien parkeerplaatsen, aldus de plantoelichting.
    In de CROW-publicatie 381 wordt onder bvo begrepen het oppervlakte van het gebied dat wordt begrensd door de buitenomtrek van de omringende opgaande scheidingsconstructies, gemeten op vloerniveau(s).
    6.2.    In artikel 3.3.2 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting voor parkeren opgenomen. Het artikel luidt:
    "Het bevoegd gezag toetst bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Hiervoor gelden de volgende regels:
    a. Ten tijde van ingebruikname van de horecagelegenheid dienen binnen het plangebied 10 parkeerplaatsen aanwezig te zijn;
    b. Binnen een jaar na ingebruikname van de horecagelegenheid dienen binnen het plangebied per 100 m² bedrijfsvloeroppervlak 6 parkeerplaatsen aanwezig te zijn; (…)"
    6.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de raad, wat betreft de parkeerbehoefte voor de horecagelegenheid, is uitgegaan van 255 m2 bvo. De raad heeft het terras met een oppervlak van 145 m² niet meegerekend. Voor zover [verzoeker] en anderen betogen dat het terras ook in aanmerking moet worden genomen, overweegt de voorzieningenrechter dat in de CROW-publicatie 381 bvo wordt gedefinieerd als de oppervlakte van het gebied dat wordt begrensd door de buitenomtrek van de omringende opgaande scheidingsconstructies, gemeten op vloerniveau(s). De verdere systematiek van de publicatie biedt evenmin aanleiding voor het uitgangspunt dat in een geval als dit een terras in beginsel in aanmerking moet worden genomen in de berekening van het bvo (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3353 en haar uitspraak van 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3413). In hetgeen [verzoeker] en anderen aanvoeren, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bvo onjuist heeft berekend.
    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het aantal van 16 parkeerplaatsen toereikend is en dat in het plan is geregeld dat daarin ook binnen het plangebied kan worden voorzien. De raad wijst erop dat er bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor bouwen binnen het plangebied tien parkeerplaatsen aanwezig moeten zijn. Deze parkeerplaatsen zijn al aangelegd aan de Van Dijklaan. Binnen een jaar na ingebruikname van de horecagelegenheid moet binnen het plangebied worden voldaan aan de parkeernorm. Binnen het plangebied is voldoende ruimte om nog zes parkeerplaatsen aan te leggen.
    Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in wat [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat het plan, wat betreft het aspect parkeren, in de hoofdzaak niet in stand kan blijven.
    Het betoog over parkeren geeft daarom geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    Financiële uitvoerbaarheid
    7.       [verzoeker] en anderen vrezen dat het plan niet financieel uitvoerbaar is. Zij voeren aan dat de termijn van drie jaar voor het verlenen van subsidie aan de initiatiefnemer is verlopen. Zij betwijfelen of het plan gelet hierop financieel uitvoerbaar is.
    7.1.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij een beroep tegen een bestemmingsplan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    7.2.    De raad heeft in het verweerschrift aangegeven dat het bedrijfsplan van initiatiefnemer eerder is beoordeeld. Op grond daarvan is het initiatief financieel haalbaar geacht. De raad ziet in de omstandigheid dat er sinds het opstellen van het bedrijfsplan enige tijd is verstreken, geen aanleiding om aan te nemen dat het initiatief nu niet meer haalbaar is. Over de subsidie heeft de raad toegelicht dat op de subsidieaanvraag van de initiatiefnemer eerder positief is beschikt. De subsidie is toegekend voor de duur van drie jaar. Door de vernietiging van het bestemmingsplan in een eerdere beroepsprocedure is deze termijn verstreken. De initiatiefnemer heeft aangegeven dat hij voor het initiatief opnieuw een subsidieaanvraag zal indienen. De raad heeft er verder op gewezen dat het verkrijgen van deze subsidie niet van doorslaggevende betekenis is voor de realisatie van het plan. De initiatiefnemer beschikt, indien nodig, over voldoende eigen vermogen om de horecagelegenheid te kunnen realiseren. Daarnaast heeft de raad er in de zienswijzennota op gewezen dat, indien de initiatiefnemer om welke reden dan ook besluit om het initiatief niet ten uitvoer te brengen, het nog steeds de wens van de raad is om een horecavoorziening in het plangebied te realiseren. In dat geval zal een nieuwe exploitant worden gezocht.
    Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    Het betoog over de financiële uitvoerbaarheid geeft geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    Conclusie
    8.       Nu de voorzieningenrechter, in aanmerking genomen de rechtspraak van de Afdeling over de aspecten van het bestreden besluit die daarbij aan de orde zijn, ook in de overige beroepsgronden op voorhand geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan niet heeft mogen vaststellen, zal de voorzieningenrechter het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afwijzen.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Polak
    voorzieningenrechter
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2023
    408