ECLI:NL:RBROT:2023:849, Rechtbank Rotterdam, 02-02-2023, ROT 23/210
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Sluiting winkelpand in het belang van de openbare orde en ter voorkoming en beperking van de nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat (artikel 2:35, eerste lid, van de APV Rotterdam 2012). 
        Toewijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening. De burgemeester was niet bevoegd om het winkelpand te sluiten. De burgemeester heeft bij de beoordeling van de gevaren voor de openbare orde en de nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat in het pand ten onrechte volstaan met een opsomming van mogelijke gevaren voor de openbare orde en de nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat in het algemeen. De burgemeester wijst op gevaren die zich kunnen voordoen bij illegale kansspelen en de aanwezigheid van een groot bedrag aan contanten, zonder duidelijk te maken waarom die gevaren zich ook in dit geval voordoen of zich dreigen voor te doen (vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3518).

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/210
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam verzoeker], h.o.d.n [handelsnaam], uit [plaatsnaam], verzoeker
    (gemachtigde: mr. F.C. le Roy),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Rotterdam, verweerder, hierna: de burgemeester
    (gemachtigden: mr. J.C. Avedissian en mr. J.F. Jim).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        
          [naam derde-partij] (sinds 1 januari 2023: [naam derde-partij]), uit Rotterdam, hierna: [naam derde-partij],
      (gemachtigde: mr. G. Meijerink).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Met het bestreden besluit van 20 december 2022 heeft de burgemeester op grond van artikel 2:35, eerste lid, van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam houdende regels omtrent de openbare orde en veiligheid (APV Rotterdam 2012) het pand aan de [adres], waarin [handelsnaam] is gevestigd, gesloten voor de duur van drie maanden ingaande twee dagen na uitreiking van het besluit.
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2], de gemachtigde van verzoeker, bijgestaan door kantoorgenoot mr. R.S. Wijling, de gemachtigden van de burgemeester, bijgestaan door [naam 3], en de gemachtigde van [naam derde-partij].
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
      1.	[handelsnaam] is een eenmanszaak van eigenaar [naam verzoeker], gevestigd in een winkelpand aan de [adres] (het pand). 
    
    
    
      2.1
      In een bestuurlijke rapportage van 30 oktober 2022 en het daarbij behorende proces-verbaal van bevindingen van handhavers in dienst van Stadsbeheer van 25 oktober 2022, is het volgende vermeld.
    
    
      2.2
      Op 10 oktober 2022 zijn tijdens een integrale bedrijvencontrole in het pand honderden gokbiljetten gevonden van verschillende (buitenlandse) loterijen. Ook werden in het pand contante geldbedragen variërend van 75 euro tot 14.445 euro, met een totaalbedrag van ongeveer 30.000 euro, aangetroffen. Dit geld lag verspreid over diverse locaties in het pand zoals portemonnees, waaronder een portemonnee in een afvoersysteem en een verpakking Robijn wasmiddel. In een koelbox achter de verkoopbalie werden 42 enveloppen aangetroffen die nagenoeg allemaal waren voorzien van een naam en waren gevuld met ingevulde gokbiljetten en kassabonnen van de buitenlandse loterij Euromillions. In mapjes achter de toonbank werden nog meer enveloppen met dezelfde soort inhoud aangetroffen, alsmede diverse geldbedragen en notitieblokken met namen, codes en onbekende cijfers. Het betrof hier kassabonnen van o.a. Euromillions, Nationale Loterij Online, Lotto en Nationale Loterij België. In het kantoor van de winkel werd een overzicht van ruim 100 namen met diverse cijfers aangetroffen, naast een gokbiljet van Cijferspel SBS6. Door de toezichthouders van Stadsbeheer is verder een laptop aangetroffen waarop een Antilliaanse website openstond waarop in Nederland illegaal gegokt kan worden. Illegaal gokken is in strijd met artikel 1 van de Wet op de Kansspelen. 
      
    
    
      2.3
      
        Het pand is gelegen in de Afrikaanderwijk, binnen het gebied Feijenoord in Rotterdam-Zuid. Sinds oktober 2014 is er vanuit de politie in Rotterdam-Zuid een Staf Grootschalig Bijzonder Optreden Ondermijning werkzaam. Het doel hiervan is om ondergrondse geldstromen in kaart te brengen om zo crimineel vermogen te onderscheppen en te ontnemen. Daarbij is de wijk Feijenoord sinds 2015 Veiligheidsrisicogebied als gevolg van een hoog aantal geweldsincidenten waarbij gebruik werd gemaakt van (vuur)wapens.
        De eigenaar heeft aan de politie verklaard dat hij voor diverse klanten één keer per week naar België rijdt om daar de loten in te leveren en eventuele winsten te incasseren. De klanten betalen hem hun inzet en de winsten neemt hij mee terug naar de winkel en worden daar opgehaald door de klanten. Hij verdient hier geld aan door een bedrag per inzet/lottokaartje te vragen.
      
      
      3. Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de burgemeester op 15 november 2022 zijn voornemen kenbaar gemaakt om het pand te sluiten en verzoeker en [naam derde-partij] in de gelegenheid gesteld hun zienswijze kenbaar te maken. Zij hebben hiervan gebruik gemaakt.
      
      4. De burgemeester heeft naar aanleiding van de bestuurlijke rapportage besloten om het pand te sluiten voor de duur van 3 maanden. Verzoeker is het daar niet mee eens. Hij wil met het verzoek om een voorlopige voorziening bereiken dat het pand weer opengaat, totdat er is beslist op zijn bezwaarschrift. 
      
      
        
          Is er een spoedeisend belang?
        
      
      5. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. De voorzieningenrechter dient eerst te bezien of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden behandeld.
      
      6. Verzoeker voert aan dat dat er sprake is van een acute financiële noodsituatie. Het bedrijf staat er financieel niet rooskleurig voor waardoor de onderneming als gevolg van de sluiting mogelijk al over een maand failliet gaat. Zelfs als de onderneming weer open gaat, zal de onderneming niet meteen volledig operationeel zijn. De kosten lopen tijdens de sluiting door zonder dat er inkomsten zijn. Het bedrag van 30.000 euro dat ten behoeve van de bedrijfsvoering in het pand lag, is in beslag genomen zodat verzoeker daar niet over kan beschikken. Daarnaast is de uitkomst van deze procedure van belang in het kader van de buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst. Als de uitkomst is dat het pand ten onrechte is gesloten, is een buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst niet zonder meer mogelijk.
      
      7. Volgens de burgemeester is er geen sprake van een spoedeisend belang omdat van een acute financiële noodsituatie niet is gebleken. Een aanstaand faillissement is niet met stukken onderbouwd. Niet blijkt dat er rekeningen zijn die op dit moment betaald moeten worden. Bovendien heeft verzoeker geregeld bedragen op zijn eigen rekening gestort: van begin 2022 tot en met 18 juli 2022 was dit een bedrag van € 18.000,-. Daarnaast is de buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst inmiddels een feit. Deze procedure is daar niet op van invloed nu de civiele rechter op basis van het huurrecht zal moeten beoordelen of de ontbinding van de huurovereenkomst kan standhouden. 
      
      8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker een voldoende spoedeisend belang heeft bij deze voorlopige voorziening. Daarbij is van belang dat de winkel drie maanden gesloten zou blijven terwijl de kosten doorlopen en bovendien een bedrag van € 30.000,- in beslag is genomen. Mocht in bezwaar of in een eventuele beroepsprocedure blijken dat de winkel ten onrechte gesloten is, dan is de daardoor veroorzaakte schade niet eenvoudig vast te stellen. Een inhoudelijke beoordeling van het verzoek kan verder van belang zijn voor het kader waarin de huurrechtelijke zaak moet worden beoordeeld. Verder is van belang dat de burgemeester ter zitting heeft toegelicht dat de zaak ten behoeve van de behandeling van het bezwaarschrift van verzoeker aan een bezwaaradviescommissie zal worden voorgelegd en dat er niet eerder dan in maart zicht is op een hoorzitting ter behandeling van het bezwaarschrift.
      
      
        
          Wat vindt de voorzieningenrechter inhoudelijk van deze zaak?
        
      
      9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
        
          Wat is het beoordelingskader?
        
      
      10. Artikel 2:35, eerste, van de APV Rotterdam 2012 bepaalt dat de burgemeester, indien zulks naar zijn oordeel in het belang van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat is vereist, de gehele of gedeeltelijke sluiting kan bevelen van een voor het publiek openstaand gebouw - niet zijnde een seksinrichting - of een bij dat gebouw behorend erf, een perceel of perceelsgedeelte of enige andere ruimte, niet zijnde een woning die als zodanig in gebruik is.
      
      11. Artikel 2:35, eerste lid, van de APV heeft betrekking op de bevoegdheid tot ingrijpen in het geval dat de dreiging niet acuut is, en overlast, verstoring van de openbare orde of aantasting van woon- en leefklimaat dreigt of aanwezig is.
      
        Mocht de burgemeester overgaan tot sluiting van het pand?
      
      12. De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld, of de burgemeester op grond van artikel 2:35 van de APV Rotterdam 2012 bevoegd was over te gaan tot sluiting van het pand en of hij van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
      
    
    
      12.1.
      In het besluit zijn de omstandigheden genoemd die de burgemeester bij de beoordeling van de gevaren voor de openbare orde en nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat van belang heeft geacht: het aanbieden van een dienst om een in Nederland illegaal kansspel te faciliteren in combinatie met de aanwezigheid van een zeer groot contant geldbedrag in het pand. De bekendheid van het pand in het illegale circuit kan volgens de burgemeester resulteren in een lokale inbedding van criminele activiteiten en overlast in de directe omgeving. Het faciliteren van een in Nederland crimineel kansspel heeft volgens de burgemeester ook een aanzuigende werking op criminele activiteiten. Het veiligheidsniveau in de kwetsbare wijk waar de criminele activiteiten van de eigenaar plaatsvinden, verbetert door het faciliteren van deze criminele activiteiten niet.
      
    
    
      12.2.
      Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat de risico’s die de burgemeester ziet voor de openbare orde een algemeen en een concreet aspect hebben. Bij het algemene aspect gaat het om risico’s die zich kunnen voordoen, maar die zich niet per se al hebben verwezenlijkt. De burgemeester gaat daarbij uit van ervaringsfeiten, zoals dat in dit soort panden makkelijk witgewassen kan worden en dat dat een aanzuigende werking heeft. Het concrete aspect is dat verzoeker zich bezighoudt met criminele activiteiten. Verzoeker heeft daarin een actieve rol en verzoeker zal deze activiteiten waarschijnlijk voortzetten. De burgemeester acht de hoogte van de bedragen van het illegaal gokken niet van belang, het gaat erom dat illegaal gokken wordt gefaciliteerd. Bovendien heeft verzoeker de gestelde soort klanten (zoals bejaarden) dat deel zou nemen aan de illegale loterijen niet onderbouwd. Daarnaast is het een kwetsbare wijk waarin al langer wordt opgetreden tegen ondermijning en daarin spelen deze winkels vaak een rol. Als er veel van dit soort panden in de wijk zijn, heeft dat ook een preventief aspect. Daarnaast bevordert de rol van deze ondernemer de schuldenproblematiek in de wijk doordat er geen toezicht is op illegaal gokken en heeft deze schuldenproblematiek een aanzuigende werking in het criminele circuit. Verder heeft de burgemeester er op gewezen dat witwassen en schuldenproblematiek lastig zichtbaar gemaakt kunnen worden.
      
    
    
      12.3.
      Uit deze algemene beschrijvingen zijn geen concrete aanknopingspunten af te leiden voor het oordeel dat het openblijven van het pand een gevaar voor de openbare orde en veiligheid of een nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat oplevert. Het enkele plegen van een strafbaar feit in combinatie met de aanwezigheid van een groot bedrag aan contanten is daarvoor onvoldoende. De burgemeester heeft geen onderzoek gedaan om vast te stellen of er via de in het pand aangetroffen laptop daadwerkelijk werd gegokt, terwijl dit door verzoeker wordt betwist. Ter zitting heeft de burgemeester verklaard dat het daarom wat betreft het faciliteren van illegaal gokken alleen om de aangetroffen gokbiljetten gaat. Gelet op de aangetroffen gokbiljetten en de verklaring daarover van verzoeker is aannemelijk dat hij voor een kleine groep klanten bedragen inzet in loterijen in België. Verzoeker doet dat omdat hij dicht bij de Belgische grens woont. Uit de bijlage bij de bestuurlijke rapportage volgt dat de ingezette bedragen over het algemeen in de orde van grootte van 5 à 10 euro liggen met een enkele hogere inzet tot ongeveer 150 euro. Duidelijk is dat verzoeker daarmee deelname aan niet in Nederland vergunde loterijen faciliteert en dat dit in strijd is met de Wet op de Kansspelen. Anders dan de burgemeester, ziet de voorzieningenrechter gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden niet in dat sprake is van een ernstig geval. Het gaat om een amateuristisch uitgevoerde dienst die verzoeker aanbiedt aan een kleine groep klanten die relatief kleine bedragen inzet in loterijen die in België legaal worden gehouden. Uit het door de burgemeester overgelegde onderzoek blijkt niet dat het pand bekend is in het illegale circuit en dat dit daadwerkelijk geresulteerd heeft in een lokale inbedding van criminele activiteiten en overlast in de omgeving. Verder blijkt niet dat de klanten op de hoogte zijn of kunnen zijn van de aanwezigheid van een dergelijk bedrag aan contanten. Daarbij is ook van belang dat verzoeker met cijfers onderbouwd heeft toegelicht dat ‘slechts’ 1585 euro aanwezig was in het kader van deze illegale gokactiviteiten en dat het overige geld verband houdt met de (bijzondere) manier van ondernemen en boekhouden van verzoeker. De burgemeester heeft die toelichting niet inhoudelijk betwist. De bestuurlijke rapportage die aan het besluit ten grondslag ligt, spreekt ten aanzien van de contanten van “mogelijk opbrengsten” van overtreding van de Wet op de Kansspelen en “mogelijk” witwassen zonder dat dit nader is onderbouwd. Gelet op de aangetroffen bedragen en de daarover door verzoeker afgelegde, met stukken onderbouwde verklaringen, acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk dat hier sprake is van witwassen of noemenswaardige opbrengsten uit handelen in strijd met de Wet op de Kansspelen. De (mogelijke) bevordering van (eventuele) schuldenproblematiek in de wijk is geen openbare ordeproblematiek en is bovendien niet nader onderbouwd. Ook van overlast of een aanzuigende werking op criminele activiteiten blijkt niet uit het besluit of uit de rapportage.
      
    
    
      12.4.
      De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat de burgemeester niet bevoegd was om het pand op grond van artikel 2:35 van de APV Rotterdam 2012 te sluiten. De burgemeester heeft bij de beoordeling van de gevaren voor de openbare orde en de nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat in het pand ten onrechte volstaan met een opsomming van mogelijke gevaren voor de openbare orde en de nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat in het algemeen. De burgemeester wijst op gevaren die zich kunnen voordoen bij illegale kansspelen en de aanwezigheid van een groot bedrag aan contanten, zonder duidelijk te maken waarom die gevaren zich ook in dit geval voordoen of zich dreigen voor te doen (vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3518).  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. De voorzieningenrechter heeft de verwachting dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. Hij wijst het verzoek daarom toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 20 december 2022 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Dat betekent dat het pand met ingang van de datum van deze uitspraak weer open gaat.
    
    15. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet de burgemeester het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Daarom krijgt verzoeker ook een vergoeding van zijn proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoeker een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - schorst het besluit van 20 december 2022 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 365,- aan verzoeker moet vergoeden.
    - veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoeker.
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van 
      mr. S.I. van der Hoek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2023.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3148.