ECLI:NL:RVS:2023:1519, Raad van State, 19-04-2023, 202205271/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2020 heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen [appellant] verplicht mee te werken aan een onderzoek naar zijn drugsgebruik en zijn rijbewijs gedurende het onderzoek geschorst. Op 7 november 2020 is [appellant] door de politie als beginnend bestuurder met zijn personenauto staande gehouden vanwege het vermoeden van rijden onder invloed van een andere stof als bedoeld in artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). De politie heeft hier op 8 november 2020 proces-verbaal van opgemaakt. De politie-eenheid Den Haag heeft vervolgens een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 aan het CBR gedaan. Tot slot heeft de politie het proces-verbaal van 8 november 2020 aangevuld bij een proces-verbaal van 30 januari 2021.

202205271/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2022 in zaak nr. 21/3339 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 november 2020 heeft het CBR [appellant] verplicht mee te werken aan een onderzoek naar zijn drugsgebruik en zijn rijbewijs gedurende het onderzoek geschorst.
    Bij besluit van 26 maart 2021 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 februari 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W.L. Bouritius, advocaat in Den Haag, en het CBR vertegenwoordigd door mr. J.A. Launspach, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 7 november 2020 is [appellant] door de politie als beginnend bestuurder met zijn personenauto staande gehouden vanwege het vermoeden van rijden onder invloed van een andere stof als bedoeld in artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). De politie heeft hier op 8 november 2020 proces-verbaal van opgemaakt. De politie-eenheid Den Haag heeft vervolgens een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 aan het CBR gedaan. Tot slot heeft de politie het proces-verbaal van 8 november 2020 aangevuld bij een proces-verbaal van 30 januari 2021.
    2.       Bij het besluit van 16 november 2020, als gehandhaafd bij het besluit van 26 maart 2021, heeft het CBR [appellant] verplicht om mee te werken aan een onderzoek naar zijn drugsgebruik en zijn rijbewijs gedurende het onderzoek geschorst.
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft allereerst gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2412). Volgens de rechtbank volgt hieruit dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid voor het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden vastgesteld of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat er gelet op wat door [appellant] is aangevoerd, geen reden is om te twijfelen aan het geheel van bevindingen van de verbalisant(en).
    De rechtbank heeft verder overwogen dat het in deze zaak gaat om een bestuursrechtelijke maatregel en niet om een strafmaatregel. Het is daarom niet noodzakelijk dat vast is komen te staan dat [appellant] daadwerkelijk onder invloed was van verdovende middelen, voldoende is dat aannemelijk is dat hij onder invloed was.
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat het algemeen bekend is dat voor het inhaleren van lachgas gebruik wordt gemaakt van een ballon. Het is eveneens algemeen bekend dat lachgas bij (para)medisch gebruik wordt gebruikt als roesmiddel. Lachgas staat bekend om zijn verdovende werking en heeft invloed op het bewustzijn en de rijvaardigheid.
    [appellant] heeft niet weersproken dat hij met twee opgeblazen ballonnen in zijn hand, waarvan één daadwerkelijk aan zijn mond, een auto bestuurde. Evenmin is weersproken dat [appellant] slingerend achter het politievoertuig is aangereden nadat hij een volgteken had gekregen. Dit geldt ook voor de geconstateerde uiterlijke kenmerken van [appellant] bij het aanspreken, het aantreffen van een aangebroken lachgastank waarvan de slang koud aanvoelde en de gebruikte ballonnen op de bodem van de auto.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR uit de constatering van de politie dat [appellant] de auto bestuurde met een ballon in zijn mond, mede gelet op de overige bevindingen, dan ook heeft kunnen afleiden dat er mogelijk sprake was van het gebruik van lachgas tijdens het rijden. Het vorenstaande rechtvaardigt volgens de rechtbank het vermoeden dat [appellant] onder invloed was van drogerende middelen en dat hij niet langer beschikte over de vereiste geschiktheid. Het CBR heeft [appellant] terecht een onderzoek opgelegd en was daarom gehouden de geldigheid van het rijbewijs te schorsen. Aan een belangenafweging wordt daarom niet toegekomen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en betoogt dat het CBR onvoldoende heeft onderbouwd waarom aannemelijk zou zijn dat hij tijdens het besturen van een voertuig op 7 november 2020 onder invloed was van drogerende middelen. De verbalisanten hebben verklaard dat zij zagen hoe [appellant] hen tegemoet kwam rijden met twee groene ballonnen in zijn handen, waarvan één in zijn mond. Volgens [appellant] is dit een onwaarschijnlijke waarneming. Op 7 november 2020 om 19:07 was het al donker. Dat maakt het zicht op een tegemoetkomende bestuurder op snelheid zeer beperkt. Vervolgens hebben de verbalisanten besloten om te keren en achter de auto van [appellant] aan te rijden. Uit het proces-verbaal blijkt volgens [appellant] niet dat zij daadwerkelijk hebben waargenomen dat [appellant] ook feitelijk inhaleerde uit een ballon. De verbalisanten hebben bijvoorbeeld niet verklaard of zij de ballon kleiner zagen worden. Dat er lege ballonnen op de vloer van de auto lagen, betekent niet dat de inhoud van de ballonnen ook geïnhaleerd is door [appellant], want hij kan de ballonnen ook hebben laten leeglopen, aldus [appellant]. Daar komt bij dat de verbalisanten niet daadwerkelijk hebben vastgesteld dat de ballonnen op de grond lachgas bevatten. Verder voert [appellant] aan dat hij handelt in lachgas en daarom lachgastanks en ballonnen in zijn auto heeft, maar dit betekent volgens hem niet dat er sprake is van gebruik. Tot slot is volgens [appellant] van belang dat de strafrechter hem bij mondeling vonnis van 1 september 2021 heeft vrijgesproken van het aan hem op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wvw 1994 tenlastegelegde.
    [appellant] betoogt verder dat er geen sprake was van ernstig gestoord inzicht of gedrag waardoor het CBR volgens hem ten onrechte is overgegaan tot het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid. Dat hij een snelheidsovertreding zou hebben begaan, wat hij betwist, betekent volgens hem niet dat er sprake is van ernstig gestoord inzicht of gedrag. Dat [appellant] een hogere snelheid aanhield bij het invoegen op de A4 dan het overige verkeer kan ook niet tot die conclusie leiden, omdat hij de maximale snelheid niet heeft overschreden. Verder heeft [appellant] adequaat op het stopteken van de politie gereageerd. [appellant] heeft de verbalisanten langer dan vijf minuten gevolgd na het gegeven stopteken, terwijl uit de ‘factsheet lachgas’ van het Trimbos-instituut blijkt dat de gevolgen van lachgas één tot vijf minuten later uit het lichaam verdwijnen. De verbalisanten hebben volgens [appellant] aan zijn uiterlijk dus niets kunnen waarnemen. Het enkele feit dat [appellant] slingerend reed, is onvoldoende om te kunnen spreken van gestoord inzicht of gedrag.
    Gelet op het voorgaande is er volgens [appellant] reden om te twijfelen aan de bevindingen van de verbalisanten in de processen-verbaal van 8 november 2020 en 30 januari 2021. De besluitvorming van de het CBR is in strijd met het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Tevens is er sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.
    De bevindingen in de processen-verbaal
    5.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan het vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 ten grondslag kunnen worden gelegd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:942, onder 6.1).
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de betwistingen van [appellant] onvoldoende zijn om te twijfelen aan de bevindingen die in de processen-verbaal zijn opgenomen. Dat de verbalisanten daarin niet hebben opgenomen dat zij de ballonnen leeg zagen lopen, maakt niet dat de constateringen ten aanzien van die ballonnen twijfelachtig zijn. Zo hebben de verbalisanten verklaard dat zij [appellant] met twee groengekleurde ballonnen, waarvan één in zijn mond, zagen, hebben zij een aangebroken lachgastank aangetroffen evenals lege ballonnen. De alternatieve verklaring van [appellant] dat hij de ballonnen ook kan hebben laten leeglopen, is in dit verband niet aannemelijk temeer nu de verbalisanten ook uiterlijke kenmerken van lachgasgebruik bij [appellant] hebben waargenomen en hij afwijkend verkeersgedrag toonde bijvoorbeeld door zich na het gegeven stopteken slingerend over de weg te begeven. Dat [appellant] in lachgas handelt en dat de aanwezigheid van lachgastanks en ballonnen daarom verklaarbaar is, doet eveneens niet af aan de bevindingen van de verbalisanten. Gelet op de gedetailleerdheid van de verklaringen van de verbalisanten is bovendien niet aannemelijk dat het te donker was om deze bevindingen ten aanzien van [appellant] te doen. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het CBR af mocht gaan op de bevindingen in de processen-verbaal van 8 november 2020 en 30 januari 2021 en deze aan het vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 ten grondslag mocht leggen.
    Vrijspraak door de strafrechter
    5.3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3010, rechtsoverweging 4.3) gelden in het bestuursrecht andere bewijsregels dan in het strafrecht en heeft een strafrechtelijke vrijspraak daarom niet zonder meer gevolgen voor de bestuursrechtelijke procedure. Als de uitspraak van de strafrechter echter gaat over het feitencomplex dat het CBR aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, dan kan de Afdeling deze bij de beoordeling van het hoger beroep betrekken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2273, rechtsoverweging 4.1).
    5.4.    Aan [appellant] is ten laste gelegd "dat hij op of omstreeks 7 november 2020 te 's-Gravenhage als bestuurder van een voertuig, te weten een personenauto Seat Ibiza met het kenteken […], dit voertuig heeft bestuurd, terwijl hij verkeerde onder zodanige invloed van een stof, te weten lachgas, waarvan hij wist of redelijkerwijs moest weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de rijvaardigheid kan verminderen, dat hij niet tot behoorlijk besturen in staat moest worden geacht."
    5.5.    Dat [appellant] op 1 september 2021 door de rechtbank is vrijgesproken van het hem ten laste gelegde, brengt in dit geval niet met zich dat de grondslag aan het vermoeden bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wwv 1994 is komen te ontvallen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de aantekening mondeling vonnis van de rechtbank niet is voorzien van een motivering waarop de vrijspraak is gebaseerd. Uit die vrijspraak valt dan ook niet af te leiden of de processen-verbaal van 8 november 2020 en 30 januari 2021, waarop het CBR zich heeft gebaseerd, zodanige onjuistheden bevatten dat deze niet aan de besluitvorming ten grondslag mochten worden gelegd.
    Oplegging van de maatregel en ernstig gestoord inzicht of gedrag
    5.6.    Wat [appellant] heeft aangevoerd ten aanzien van het ernstig gestoord inzicht of gedrag behoeft geen verdere bespreking. Voor het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid op grond van artikel 23 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en rijgeschiktheid 2011 is voldoende dat ten aanzien van [appellant] proces-verbaal is opgemaakt wegens verdenking van een overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wvw 1994 welke leidt tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen. Onder 5.2 en 5.5 is reeds geoordeeld dat de bevindingen in de processen-verbaal van 8 november 2020 en 30 januari 2021 aan dat vermoeden ten grondslag konden worden gelegd.
    Motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel
    5.7.    Gelet op het oordeel van de Afdeling in rechtsoverweging 5.2 en 5.5 is er geen grond voor het oordeel dat sprake is van strijd met het motiverings- of zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
    85-921
     
    Bijlage: wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 8
    1. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, als bestuurder te doen besturen of als begeleider op te treden, terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de rijvaardigheid kan verminderen, dat hij niet tot behoorlijk besturen of tot behoorlijk te begeleiden in staat moet worden geacht.
    […]
    5. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, als bestuurder te doen besturen of als begeleider op te treden na gebruik van een of meer van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen stoffen als bedoeld in het eerste lid, waardoor het gehalte in zijn bloed van de bij de stof vermelde meetbare stof, of in geval van gebruik van meer stoffen als bedoeld in het eerste lid die bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zijn als groep, het totale gehalte in zijn bloed van de bij die stoffen vermelde meetbare stoffen, bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan de daarbij vermelde grenswaarde. Indien een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen stoffen of alcohol in combinatie wordt gebruikt met een of meer andere van deze aangewezen stoffen of met een van de stoffen als bedoeld in het eerste lid die niet bij deze algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen, geldt voor iedere aangewezen stof of alcohol afzonderlijk een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen grenswaarde. Die grenswaarde is gelijk aan de laagst meetbare hoeveelheid van die stof of alcohol die niet op natuurlijke wijze in het bloed aanwezig kan zijn.
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […].
    Artikel 131
    1.       Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen, respectievelijk tot
    a.       oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
    b.       een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid.
    Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling, genomen.
    […].
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en rijgeschiktheid 2011
    Artikel 5
    Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:
    a.       betrokkene heeft een motorrijtuig bestuurd onder invloed van drogerende stoffen, andere dan alcohol;
    […].
    Artikel 6
    In de gevallen, bedoeld in artikel 5, schorst het CBR overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen, tenzij een educatieve maatregel als bedoeld in artikel 131, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt opgelegd of het CBR op grond van artikel 23, vierde of vijfde lid, afziet van het opleggen van een onderzoek.
    Artikel 23
    1.       Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de wet indien:
    […]
    f.        ten aanzien van betrokkene proces-verbaal is opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de wet of wegens het weigeren van medewerking aan een bloedonderzoek, en de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens heeft opgenomen betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden, welke leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen.
    […].