ECLI:NL:RBNHO:2023:2483, Rechtbank Noord-Holland, 14-03-2023, 21/6331
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: COVID-19 Wob-verzoek. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het afwijzingsbesluit op grond van artikel 10, twee lid, aanhef en onder g, van de Wob / artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo in stand.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/6331 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder 
    (gemachtigden: mr. E.L. Bezemer en mr. J.A. ter Schure).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      Eiser heeft verweerder op 29 juli 2021 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om informatie die ziet op mensen die geen tweede vaccinatie tegen COVID-19 hebben gehad, omdat ze zijn overleden. Met een door verweerder op 27 september 2021 ontvangen formulier heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op dit verzoek. Op 12 oktober 2021 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek. 
      
    
    
      1.2
      In het besluit van 31 december 2021 heeft verweerder het verzoek van eiser afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiser op dezelfde dag bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3
      In het besluit van 31 maart 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing van eisers verzoek met verbetering van de motivering in stand gelaten. 
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft op 28 juni 2022 het document waar eisers Wob-verzoek op ziet naar de rechtbank verstuurd en op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis mag nemen. Op 3 juli 2022 heeft eiser de rechtbank toestemming gegeven om mede op de grondslag van dat document uitspraak te doen.
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 20 december 2022 op zitting samen met een ander beroep van eiser (HAA 21/5319) behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
    
      1.6
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld in beginsel binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk zes weken later uitspraak te doen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
      
    
    
    2. Met het besluit van 31 december 2021 heeft verweerder alsnog een besluit genomen op het Wob-verzoek van eiser. Eiser heeft daarom geen belang meer bij de beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    
      
        Beroep tegen het besluit op het Wob-verzoek
      
    
    
    
      
        Besluit van 31 maart 2022 
      
    
    
    3. Bij besluit van 31 december 2021 heeft verweerder het Wob-verzoek van eiser afgewezen. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb wordt het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 31 december 2021. Daarom stond tegen dit besluit geen bezwaar open. Verweerder had over dat bezwaar geen besluit mogen nemen. Dat was in strijd met artikel 6:20 van de Awb. Het besluit van 31 maart 2022 is onbevoegd genomen. De rechtbank zal dit besluit daarom vernietigen, maar de motivering ervan samen met het ingediende bezwaar betrekken bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 31 december 2021.
    
    
      
        Besluit van 31 december 2021
      
    
    
    
      4.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder het Wob-verzoek van eiser mocht afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Eiser twijfelt aan de juistheid van verweerders motivering voor de afwijzing van zijn Wob-verzoek en heeft de rechtbank verzocht dat te beoordelen. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft in het besluit van 31 december 2021 het verzoek afgewezen, omdat de gevraagde informatie ten tijde van het verzoek niet in bestaande documenten zou zijn neergelegd. Gedurende de behandeling van eisers Wob-verzoek is bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) een document opgemaakt met een cijfermatig overzicht, afkomstig uit de database voor de COVID-19-pandemiebestrijding, van het aantal personen verdeeld naar leeftijdscohort dat in de periode januari 2020 tot en met 29 juli 2021 is overleden en het aantal personen dat in die periode een eerste en een tweede vaccinatie kreeg. Verweerder heeft openbaarmaking van dit document vervolgens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. 
      
    
    
      4.3
      De rechtbank overweegt dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Onder documenten in de zin van de Wob vallen ook elektronisch vastgelegde gegevens. Van het creëren van nieuwe gegevens is geen sprake bij het door middel van eenvoudige ordening printen van gegevens die reeds voorhanden zijn.
      
    
    
      4.4
      Ter zitting heeft verweerder erkend dat de stelling in het besluit van 31 december 2021, dat de gevraagde informatie ten tijde van het verzoek niet bestond, onjuist is. Dit blijkt ook uit het antwoord van het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties bij e-mail van 26 juli 2021 op een verzoek van eiser. In dat antwoord staat dat via het vaccinatieregistratiesysteem CIMS informatie beschikbaar is van mensen die geen tweede prik hebben gehad omdat zij zijn overleden. Deze gegevens zijn alleen van mensen die toestemming hebben gegeven voor het delen van hun data met het RIVM. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat het om gegevens gaat die ten tijde van het Wob-verzoek van eiser al in de systemen aanwezig waren en in reactie op het Wob-verzoek eenvoudig in een overzicht samengebracht konden worden. In het onbevoegd genomen besluit van 31 maart 2022 heeft verweerder ook erkend dat de motivering van het besluit van 31 december 2021 onvoldoende draagkrachtig is.
      
    
    
      4.5
      Conclusie uit het voorgaande is dat het beroep tegen het besluit van 31 december 2021 gegrond is. De rechtbank zal dat besluit vernietigen omdat het een motiveringsgebrek bevat. Hierna zal de rechtbank bezien of de rechtsgevolgen van dat besluit, gelet op de aanvullende motivering in het te vernietigen besluit van 31 maart 2022 en op de toelichting van verweerder ter zitting, in stand kunnen blijven. 
      
      
        
          Juridisch kader 
        
      
      
    
    
      5.1
      Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. Bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand moeten worden gelaten, moet de rechtbank uitgaan van het op het moment van haar uitspraak geldende recht. Gelet hierop oordeelt de rechtbank in deze zaak met toepassing van de Woo.
      
    
    
      5.2
      
        Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidde: 
        "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
        g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
      
      
    
    
      5.3
      In de Woo is deze weigeringsgrond vervangen door artikel 5.1, vijfde lid, dat luidt: “In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.”
      
    
    
      5.4
      
        Zoals ook volgt uit de toelichting op deze nieuwe bepaling, is de uitzonderingsgrond door de nieuwe formulering beperkt tot gevallen die uitzonderlijk zijn en waarop geen andere uitzonderingsgrond van toepassing is. Voor het geval het de overheid is die door openbaarmaking onevenredig zou worden benadeeld, is, ter voortzetting van de desbetreffende rechtspraak over artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo in een nieuwe weigeringsgrond voorzien. Die bepaling luidt: “Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
        i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.”
      
      
      
        
          Aanvullende motivering verweerder
        
      
      
    
    
      6.1
      Verweerder heeft de afwijzing van het Wob-verzoek in het besluit van 31 maart 2022 en ter zitting als volgt nader gemotiveerd in verband met het voorkomen van onevenredige benadeling van de overheid. Het RIVM past op al zijn publicaties de procedure van wetenschappelijke toetsing toe. Dat is van groot belang, omdat het RIVM de betrouwbare adviseur is van de overheid voor de levering van wetenschappelijk verantwoorde analyses over COVID-19. Het RIVM draagt daarvoor een onafhankelijke verantwoordelijkheid op grond van de Wet op het RIVM. Het niet openbaar gemaakte document is een alleen in reactie op het Wob-verzoek van eiser bij elkaar vergaarde dataverzameling waarop geen wetenschappelijk verantwoorde analyse is toegepast. De dataverzameling is ook nog eens onvolledig, omdat het alleen gegevens bevat van mensen die toestemming hebben gegeven voor het delen van hun data met het RIVM. De openbaarmaking ervan zal dan ook de betrouwbaarheid en wetenschappelijke structuur van het RIVM ernstig kunnen beschadigen. Dit zal tot onevenredige benadeling van het RIVM en in het verlengde daarvan ook van het ministerie van verweerder kunnen leiden. Het voorkomen van maatschappelijke onrust door openbaarheid van onjuiste informatie is een algemeen belang waarvoor verweerder waakt en wat voor verweerder in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. In dit geval is het belang van transparantie niet in geding, omdat het voldoende wordt gediend door de dagelijkse publicatie van informatie door het RIVM. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank heeft kennisgenomen van het vertrouwelijk overgelegde document en is van oordeel dat verweerder de openbaarmaking ervan op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo mag weigeren. Met de gegeven aanvullende motivering onder 6.1 heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang dat wordt gediend met de openbaarmaking van dit document niet opweegt tegen de onevenredige benadeling van het RIVM en in het verlengde daarvan van het ministerie van verweerder. Verweerder heeft die belangen, waaronder het door verweerder behartigde algemene belang van het voorkomen van maatschappelijke onrust over de volksgezondheid, in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid. 
      
    
    
      6.3
      Gelet op het voorgaande laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 31 december 2021 in stand. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het beroep voor zover gericht tegen niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek is niet-ontvankelijk. Het beroep voor zover gericht tegen de afwijzing van het Wob-verzoek is gegrond. De rechtbank vernietigt de besluiten van 31 maart 2022 en 31 december 2021, maar laat de rechtsgevolgen van het laatstgenoemde besluit in stand. Dat betekent dat de afwijzing van het Wob-verzoek van eiser in stand blijft. 
    
    8. Verweerder moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden, omdat het beroep tegen de afwijzing van het Wob-verzoek gegrond is.
    
    9. Eiser heeft geen proceskosten opgegeven die voor vergoeding in aanmerking komen. De kosten die eiser heeft gemaakt voor het aangetekend versturen van de ingebrekestelling zijn geen kosten die op grond van artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep voor zover gericht tegen niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de afwijzing van het Wob-verzoek gegrond;
    - vernietigt de besluiten van 31 maart 2022 en 31 december 2021;
    - laat de rechtsgevolgen van het besluit van 31 december 2021 in stand;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. S. Pirs, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Vergelijk de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2031, r.o. 5, en van 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3379, r.o. 5.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, r.o. 8.1 tot en met 8.4.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:620, r.o. 12.3.
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, blz. 40 en 42.
  
  
     Zie de toelichting op deze bepaling: Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, blz. 46-50.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 26 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8820, r.o. 2.10, en van 5 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2867, r.o. 9 en 9.1.