ECLI:NL:RBGEL:2023:1781, Rechtbank Gelderland, 30-03-2023, AWB- 21_3959
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Omgevings- en exploitatievergunning verleend voor een bakkerij / ijssalon.
        Ten aanzien van de omgevingsvergunning volgt uit het dossier onvoldoende duidelijk wat onder ‘terras’ moet worden verstaan en welke producten door klanten van de bakkerij / ijssalon buiten mogen worden genuttigd. Daarnaast ontbreekt een belangenafweging over de wenselijkheid om ter plaatse detailhandel toe te staan, waarbij ook de belangen van omwonenden en de impact op hun woon- en leefklimaat zijn betrokken. Verder is het college in het geel niet ingegaan op de te verwachten geluidsoverlast, ook die als gevolg van stemgeluid en laad- en losverkeer uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Ook heeft het college zich niet mogen baseren op het advies Parkeren, omdat onduidelijkheid bestaat over de oppervlakte van het bijgebouw en over welke parkeernorm van toepassing is. 
        Ten aanzien van de exploitatievergunning is sprake van een bevoegdheidsgebrek en is (vooralsnog) een weigeringsgrond van toepassing.
        Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AWB 21/3959 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [eiser] en [eiseres], uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. J.P. Hoegee)
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen 
    
    (gemachtigde: M. Spoeltman).
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] (de vergunninghouder)
    (gemachtigde: H. Hennekeij). 
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college verleende omgevings- en exploitatievergunning aan de vergunninghouder.
  
    1.1. De vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd. 
  
  
    1.2. Eisers hebben een nadere reactie en aanvullende stukken ingediend.
  
  
    1.3. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    1.4.	De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de vergunninghouder en de gemachtigde van de vergunninghouder.
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    
      Omgevingsvergunning
    
  
  2. De vergunninghouder exploiteert een bakkerij / ijssalon en heeft op 25 november 2020 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het verplaatsen van zijn bedrijfsvoering naar de [locatie] in [woonplaats] (het perceel) en het aanbrengen van een naamsaanduiding op de voorgevel van dat pand. 
  
    2.1. Het perceel is in het bestemmingsplan ‘ Nijmegen Woonpark Oosterhout 2013’ (het bestemmingsplan) bestemd voor ‘Dienstverlening’ met een aanduiding ‘bouwvlak’.
  
  
    2.2. Het verplaatsen van de bedrijfsvoering naar het bijgebouw op het perceel is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat een bakkerij / ijssalon geen dienstverlenend bedrijf is. Het college heeft daarom getoetst of een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’ kan worden verleend. In het bestemmingsplan is geen mogelijkheid gegeven om af te wijken. Maar op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wijkt het college alsnog af van het bestemmingsplan. Het gebruik van het bijgebouw door vergunninghouder voldoet aan artikel 4, aanhef en het negende lid van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en zowel de afdeling Stedenbouw als de afdeling Economische Zaken hebben positief geadviseerd, waardoor sprake is van een goede ruimtelijke ordening, aldus het college. 
  
  
    Daarnaast heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘maken of voeren van handelsreclame’ voor het aanbrengen van naamsaanduiding op de voorgevel.
  
  
    Bij het primaire besluit van 22 december 2020 heeft het college de omgevingsvergunning verleend, met als voorschriften:
  
  
    
      Maximale openingstijd van 22.00 uur;
    
    
      Een terras is niet toegestaan.
    
  
  
    
      Exploitatievergunning
    
  
  3. Op 3 maart 2021 heeft het college een exploitatievergunning ‘Droge Horeca’ verleend aan de vergunninghouder op grond van artikel 2.3.1.6 van de APV voor het exploiteren van ‘[bedrijf]’, waar als voorschriften van toepassing zijn:
  
    
      Voor de inrichting geldt op grond van de Winkeltijdenwetgeving dat de inrichting dagelijks geopend mag zijn tussen 06.00 – 22.00 uur;
    
    
      Er mag geen alcoholhoudende drank worden verkocht of aanwezig zijn in de inrichting, ook niet voor eigen gebruik door de exploitant of beheerder;
    
    
      Deze vergunning of een afschrift hiervan dient in de inrichting aanwezig te zijn en dient op eerste verzoek van de desbetreffende ambtenaar van politie en/of bureau Toezicht ter inzage worden getoond.
    
  
  4. Eisers – die woonachtig zijn naast het perceel – hebben bezwaar ingediend tegen de verleende omgevings- en exploitatievergunning. Door het college is dat bezwaar bij het bestreden besluit van 27 juli 2021 ongegrond verklaard. Daarom hebben eisers beroep ingesteld.
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  5. De rechtbank beoordeelt het beroep van eisers aan de hand van de argumenten die zij hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
  6. De rechtbank acht het beroep tegen het bestreden besluit gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    Omgevingsvergunning voor de activiteit ‘maken of voeren van handelsreclame’
    7. Eisers hebben geen gronden gericht tegen de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘maken of voeren van handelsreclame’.
    
    
      
        Omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’
      
      
        Terras
      
    
    8. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit innerlijk tegenstrijdig is, omdat in de toelichting bij de aanvraag van de verleende omgevingsvergunning is aangegeven dat geen sprake zal zijn van een terras, terwijl het college ook zegt dat conform de aanvraag is besloten en die aanvraag voorziet in de mogelijkheid om buiten ter plaatse gekochte eet- en drinkwaren te nuttigen. 
    
    
      8.1.
      
        Uit de toelichting van de door de vergunninghouder aangevraagde omgevingsvergunning volgt: 
        In deze aanvraag is geen terras ingetekend en wordt ook niet om toestemming voor een terras gevraagd. Er zullen buiten geen producten geserveerd worden. Er kunnen uitsluitend producten genuttigd worden die als take away zijn gekocht bij [bedrijf]. Door het verwijderen van een gedeelte van de huidige parkeerplaatsen ontstaat er de mogelijkheid om het gebied recht voor het pand opnieuw in te richten. Met een hovenier wordt een plan opgesteld om in dit gebied meer groen aan te brengen zodat het meer de uitstraling van een voortuin gaat krijgen. Daarnaast wordt er ruimte ingericht om 10 tot 15 fietsen te stallen. In het ontwerp zal op een creatieve wijze enkele plekken worden gecreëerd die onderdeel uitmaken van de tuininrichting maar waarop ook de gelegenheid is om op te zitten om het in het pand gekochte ijsje te nuttigen.
      
      
      
        Volgens het college geeft deze toelichting een helder, duidelijk en afgebakend beeld van wat er verkocht zal worden, wanneer en hoe dat er ruimtelijk uit gaat zien:
      
      
        
          Het gaat om verkoop van brood, gebak, ijs en chocola (geen pizza’s meer)
        
        
          Het ijs wordt alleen tijdens het ijsseizoen verkocht:
        
      
      
        Maart – september: dinsdag t/m zaterdag van 8.00 tot 20.00 uur en zondag van 12.00 tot 20.00 uur. Bij slecht weer als nauwelijks ijs wordt verkocht zal de winkel eerder sluiten.
        In de winter: dinsdag t/m zaterdag van 8.00 tot 14.00 uur.
      
      - Er zal geen buitenterras aanwezig zijn. Koffie en gebak kunnen eventueel binnen genuttigd worden. Wel mag men op de daartoe ingerichte plekken gaan zitten om een binnen gekocht ijsje te eten.
      
    
    
      8.2.
      Tussen partijen is in geschil of sprake is van tegenstrijdigheid in de toelichting bij de aanvraag van de verleende omgevingsvergunning en het bestreden besluit, waarbij van belang is wat nu onder ‘terras’ wordt verstaan. 
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt vast dat in de planregels en in de toelichting daarop een definitie van ‘terras’ ontbreekt. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moet voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en daarbij mag de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven worden betrokken.
      
      
        In de Van Dale is ‘terras’ onder meer gedefinieerd als: 
        Gedeelte van het trottoir of speciaal aangelegd platform voor een café (restaurant), met tafels en stoelen, waar iets genuttigd kan worden.
      
      
    
    
      8.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende duidelijk wat de grens is tussen een ‘terras’ volgens de definitie van de Van Dale ‘met tafels en stoelen’ en hetgeen de vergunninghouder in de toelichting bij de aanvraag heeft opgenomen dat ‘op een creatieve wijze enkele plekken worden gecreëerd die onderdeel uitmaken van de tuininrichting maar waarop ook de gelegenheid is om op te zitten om het in het pand gekochte ijsje te nuttigen.’ Zo is onduidelijk of tafels deel uit kunnen maken van de toegestane tuininrichting. Uit de tekeningen van Bouwkundige Tekenbureau Veenhof die als bijlage bij de aanvraag zijn gevoegd volgt dit ook niet. 
      
      
        Verder is onduidelijk welke producten door klanten van de bakkerij / ijssalon buiten mogen worden genuttigd. Enerzijds wordt door de vergunninghouder bij de aanvraag toegelicht dat ‘Er zullen buiten geen producten geserveerd worden. Er kunnen uitsluitend producten genuttigd worden die als take away zijn gekocht bij [bedrijf].’ Dit duidt erop dat ook bijvoorbeeld binnen gekochte broodjes, gebak en koffie buiten kunnen worden genuttigd. Anderzijds staat in het bestreden besluit dat ‘Wel mag men op de daartoe ingerichte plekken gaan zitten om een binnen gekocht ijsje te eten.’ Dit lijkt de mogelijkheden weer te beperken. In aanmerking genomen dat het college het niet aanwezig zijn van een terras van belang vindt, omdat de eerdere twee aanvragen ingediend door de vergunninghouder voor een omgevingsvergunning op dat punt zijn geweigerd, had hier duidelijkheid over moeten worden gegeven door het college. 
      
      
      
        Als de onduidelijkheid blijft bestaan, is het voor zowel het college als voor eisers onduidelijkheid wanneer sprake is van een overtreding en wanneer handhavend kan worden opgetreden. Daarom is sprake van een motiveringsgebrek en slaagt deze beroepsgrond. 
      
      
      
        
          Onbebouwd terrein
        
        9. 	Eisers voeren aan dat in de omgevingsvergunning niet is aangegeven voor welk deel van het voorterrein de vergunning is verleend en de daarmee gefaciliteerde gebruikswijziging geldt, waardoor wellicht een oliebollenkraam of een aspergekraam kan worden gerealiseerd in het seizoen.
      
      
    
    
      9.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank volgt voldoende duidelijk uit de stukken die door vergunninghouder bij de aanvraag van de omgevingsvergunning zijn bijgevoegd dat het voorterrein als ‘aansluitend terrein’bij de bakkerij / ijssalon is betrokken en daarmee ook het voorterrein onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. De rechtbank wijst hierbij onder meer op de tekeningen gemaakt door Bouwkundig Tekenbureau Veenhof, waar een voorbeeld van in bijlage I van deze uitspraak is opgenomen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Goede ruimtelijke ordening
        
      
      10. De beslissing om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van dit artikel mag het project niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Verder geldt dat het college beleidsruimte heeft bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
      11. De locatie van het bijgebouw is in het bestemmingsplan bestemd voor ‘Dienstverlening’ en tussen partijen is in geschil of een wijziging naar een bakkerij / ijssalon in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
      
        
          Detailhandel
        
      
      12. Eisers voeren aan dat het college in het bestreden besluit vooral de horeca-activiteit (de ijssalon) heeft getoetst, maar hierbij onvoldoende heeft gekeken naar de detailhandelsfunctie (de bakkerij), welke ook een behoorlijke omvang heeft en daarmee een impact heeft op eisers woon- en leefklimaat aangezien zij direct naast het perceel wonen. 
      
    
    
      12.1.
      
        Uit de toelichting bij de door de vergunninghouder aangevraagde omgevingsvergunning volgt:
        Het voornemen is om vanuit de nieuwe locatie brood, gebak, ijs en chocolade te verkopen (geen pizza’s meer). De bedoeling is om dit op dezelfde wijze te doen als vanuit de oude locatie. In het pand zullen een paar tafeltjes en stoeltjes staan om te kunnen genieten van een kopje koffie met gebakje of een lekker ijsje. (…)
      
      
      
        Het college heeft zich in de verleende omgevingsvergunning gebaseerd op het advies van de Afdeling Stedenbouw van 15 december 2020 waaruit volgt:
        Na eerdere adviezen en overleg met aanvrager is het bouwplan aangepast. De meest recente stukken laten zien dat het ruimtebeslag van de nieuwe functie beperkt blijft tot de bestaande grenzen van de inrichting. Oftewel: de oppervlakte van de bedrijfsfunctie neemt door de gebruikswijziging niet toe. De gebruikswijziging heeft niet of nauwelijks effecten op het uiterlijk van het gebouw. De aanblik van het terrein verandert wel: het voorterrein, dat nu volledig verhard en ingericht is t.b.v. auto-parkeren, wordt deels opnieuw ingericht en vergroend. In de nieuwe situatie blijven aan de straatzijde, gekoppeld aan de bestaande inrit, drie autoparkeerplaatsen behouden. Het resterende deel van het voorterrein (een ruimte van ca. 11 x 9 meter) krijgt een groene tuininrichting met minder verharding en een fietsparkeergelegenheid nabij de ingang. Er wordt geen terras ingericht. 
      
      
      
        De stukken (situatietekening en impressies) laten een inrichting zien die past bij een kleinschalige, lichte horeca. Vanaf de afdeling Stedenbouw kan er positief geadviseerd worden op het verzoek om in afwijking van de bestemming op de locatie [locatie] een lichte horecafunctie toe te staan. 
      
      
      
        En het college heeft zich gebaseerd op het advies van de Afdeling Economische Zaken van 8 december 2020 waaruit volgt:
        Positief advies als het gaat om toestaan van lichte daghoreca.
      
      
      
        Alle aanvragen voor een nieuwe horeca worden getoetst aan de Horecanota Gastvrij Nijmegen uit 2007. De beleidslijn voor de horeca voor de Nijmeegse wijken is steeds geweest dat horeca de ruimte krijgt, mits het een aanvulling betreft op het bestaande aanbod en gaat om kleinschalige horeca.
      
      
      
        In de horecanota staan dus twee criteria die van toepassing zijn:
        Eerste criterium: Is deze horeca-voorziening kleinschalig van aard?
        Het gaat hier om een horecavoorziening van beperkte omvang, gericht op de wijk. Verkoop van brood, bonbons en ijs. 
      
      
      
        Tweede criterium: is deze horeca aanvullend op het bestaande aanbod?
        Dit initiatief hoort thuis in categorie 1a van de staat van horeca-activiteiten: in concrete lunchroom, ijssalon, broodjeszaak etc. Dit zijn lichte vormen van horeca. Bedrijven die beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Deze bedrijven zijn in beginsel alleen overdag en ’s avonds geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden). Advies is om de openingstijden van de winkeltijdenwet aan te houden van 06.00 uur tot 22.00 uur. Onder lichte horeca wordt geen detailhandel en / of ondersteunende horeca verstaan. Het schenken van alcohol is mogelijk wanneer er voldaan wordt aan de eisen uit de drank- en horecawet en met een geldige drank- en horecavergunning.
        Oosterhout heeft weinig horeca-aanbod. Dit initiatief is een aanvulling op het bestaande aanbod. 
      
      
      
        Samenvattend: vanuit EZ wordt een positief advies als het gaat om toestaan van lichte horeca gegeven. Met een maximale openingstijd van 22.00 uur.
      
      
    
    
      12.2.
      
        Uit de toelichting van de aanvraag van de omgevingsvergunning volgt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat door de vergunninghouder ook detailhandel is aangevraagd en dat de detailhandel valt te onderscheiden van de lichte horeca. Eisers voeren terecht aan dat detailhandel ander publiek trekt, op andere momenten en met andere vervoermiddelen. De aantrekkende werking van de detailhandel komt daarbij grotendeels bovenop de aantrekkende werking van de lichte horeca. Daarbij hebben eisers er ook terecht op gewezen dat de vergunninghouder, begrijpelijkerwijs, zal proberen zijn detailhandel activiteiten te stimuleren door bijvoorbeeld een oliebollenkraam te plaatsen in de winter en een aardbeien- en kersenkraam in de zomer. Echter, in het advies van de Afdeling Stedenbouw en in het advies van de Afdeling Economische zaken is alleen ingegaan op de lichte horeca. Een belangenafweging over de wenselijkheid om ter plaatse detailhandel toe te staan, waarbij ook de belangen van omwonenden en de impact op hun woon- en leefklimaat zijn betrokken, ontbreekt. Met alleen een verwijzing naar deze twee adviezen en een beperking van de openingstijden voor zowel de detailhandel als de lichte horeca heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen verlenen. Daarom is sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek en slaagt deze beroepsgrond.
        
          Geluid en laad- en losverkeer
        
        13.	Eisers voeren aan dat het college in het kader van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening onderzoek had moeten uitvoeren naar het geluid. Op dit moment worden de richtafstanden uit de VNG-Brochure bedrijven en milieuzonering (VNG-brochure) niet in acht genomen en door het college is niet gemotiveerd waarom van deze richtafstand kan worden afgeweken. Daarbij blijkt uit de praktijk – zeker op dagen met mooi weer – dat op het hele voorterrein een lange rij met klanten staat, wat geluidsbelasting veroorzaakt.
      
      
      
        Daarnaast had het college in het kader van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening ook het laad- en losverkeer mee moet nemen. Eisers verwijzen hierbij naar een uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019.
      
      
    
    
      13.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel voor detailhandel en lichte horeca aantrekkende werking heeft op het publiek en voor meer geluid zal leiden in vergelijking met de bestemming ‘Dienstverlening’. 
      
    
    
      13.2.
      In de besluitvorming heeft het college het stemgeluid van bezoekers en de laad- en losactiviteiten echter buiten beschouwing gelaten. Daarbij heeft het college opgemerkt dat op grond van het Activiteitenbesluit laad- en losactiviteiten na 7 uur ’s ochtends niet hoeven te worden meegenomen. Ditzelfde geldt voor stemgeluid omdat er geen buitenterras aanwezig is. Ten aanzien van het door eisers in beroep aangevoerde dat niet wordt voldaan aan de richtafstanden uit de VNG-brochure voor horeca en detailhandel heeft het college er in het verweerschrift en op de zitting op gewezen dat voor het perceel een wijkontsluitingsweg loopt en dat zich aan de overkant van die weg het wijkwinkelcentrum ligt met onder meer een Albert Heijn en Kruidvat. Dit maakt volgens verweerder dat sprake is van een gemengd gebied in de zin van de VNG-brochure zodat ook aan de richtafstand van die brochure wordt voldaan. 
      
    
    
      13.3.
      Het wel of niet voldoen aan de normen van het Activiteitenbesluit en de richtafstanden die volgen uit de VNG-brochure is niet beslissend voor de vraag of het toestaan van lichte horeca en detailhandel op het perceel getuigt van een goede ruimtelijke ordening. Alle te verwachten geluidoverlast, ook die als gevolg van stemgeluid en laad- en losactiviteiten dient uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening te worden meegenomen in de belangenafweging die het college moet verrichten, omdat die te verwachten hinder van invloed is op het woon- en leefklimaat van omwonenden. Aangezien het college daar in het bestreden besluit in het geheel niet op is ingegaan, is sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Parkeren
        
        14.	Eisers voeren aan dat niet aan de Beleidsregels Parkeren wordt voldaan, nu alleen is gekeken naar de parkeernorm ‘Buurt/wijkwinkel’, terwijl had moeten worden getoetst aan de norm die geldt voor horeca. Dit betekent dat minimaal 4 parkeerplaatsen moeten worden aangelegd, terwijl er nu maar 3 parkeerplaatsen zijn. 
      
      
    
    
      14.1.
      Op het perceel is het Facetbestemmingsplan Parkeren van toepassing, welke is uitgewerkt in de Beleidsregels Parkeren van de Gemeente Nijmegen – geldend van 2 oktober 2020 tot en met 17 december 2020.  
      
    
    
      14.2.
      
        Het college heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op het advies Parkeren, waaruit volgt:
        Oppervlakte m2 bakkerij is 77m2. Norm pp is 3,25 buurt/wijkwinkel per 100m2 dus 0,77 x 3,25 = 2,5 is afgerond 3 pp. In deze situatie is dat reëel en dan is er genoeg ruimte voor parkeren van auto’s en fietsen op eigen terrein.
      
      
    
    
      14.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college zich niet heeft mogen baseren op het advies Parkeren. De door eisers gegeven onderbouwing is voldoende voor twijfel aan de juistheid van het advies Parkeren. In het advies Parkeren wordt namelijk een oppervlakte van 77 m2 genoemd van de bakkerij, maar hieruit volgt niet dat de oppervlakte van de ijssalon – die ook is vergund -  is meegenomen. Dit terwijl in de eerder geweigerde omgevingsvergunning van 9 november 2020 het bijgebouw een oppervlakte heeft van ongeveer 100 m2 heeft en ook op de website van Ruimtelijke Plannen is een oppervlakte meetbaar van ongeveer 100 m2 van het bijgebouw. Naast dat onduidelijkheid bestaat over de oppervlakte van het bijgebouw, bestaat ook onduidelijkheid over welke parkeernorm van toepassing is. Het college gaat uit van de parkeernorm ‘buurt / wijkwinkel’, alleen een definitie van een ‘buurt / wijkwinkel’ ontbreekt in de Beleidsregels Parkeren van de Gemeente Nijmegen . Een definitie van de parkeernorm ‘lichte horeca’ – waar eisers op wijzen en waar ook in het advies van Economische Zaken op wordt gewezen – is wel opgenomen in de Beleidsregels: 
        dit is een horeca-inrichting in de lichtste categorie, waar geen alcohol wordt geschonken, oftewel een broodjeszaak, lunchroom, croissanterie, ijssalon, koffiebar of tearoom
      
      
      
        In deze definitie wordt nadrukkelijk gewezen op zowel een broodjeszaak als een ijssalon, waarvan vaststaat dat deze activiteiten beiden zijn aangevraagd. Verder is niet uitgesloten dat de Beleidsregels Parkeren, Parkeernormen Auto en Fiets – geldend van 18 december 2020 tot en met 7 april 2022 – gelet op de overgangsbepaling in Hoofdstuk 3, onder D, wellicht nog van belang kunnen zijn in dit geval. Door het college is dit echter niet meegenomen in het bestreden besluit. 
      
      
      
        Gelet op het bovenstaande is sprake van een motiveringsgebrek en heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet de omgevingsvergunning kunnen verlenen. De beroepsgrond slaagt.  
      
      
    
  
  
    Exploitatievergunning
    
      
        Onbevoegd genomen besluit
      
      15.	Eisers voeren aan dat niet de burgemeester, maar het college op het bezwaar van eisers heeft beslist. Echter, hiertoe was het college niet bevoegd, deze bevoegdheid ligt namelijk bij de burgemeester. 
    
    
    
      15.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit een bevoegdheidsgebrek kent. Het ‘college van burgermeesters en wethouder’ heeft het bestreden besluit ondertekend, terwijl het een bevoegdheid is die aan de ‘burgemeester’ toekomt. De burgemeester heeft het besluit ook niet achteraf door middel van een nieuw besluit bekrachtigd. De beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank zal volledigheidshalve hierna ook nog ingaan op de inhoud van het onbevoegd genomen besluit en concluderen dat het besluit ook inhoudelijke gebreken kent. Om die reden zal de rechtbank de burgemeester niet de gelegenheid geven om het onbevoegd genomen besluit alsnog te bekrachtigen maar volstaan met een vernietiging van dat besluit.
      
      
        
          Weigeringsgronden
        
        16.	Eisers voeren aan dat nu de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’ niet in stand kan blijven, de exploitatievergunning ook had moeten worden geweigerd.
      
      
    
    
      16.1.
      
        Uit artikel 2.3.1.8, eerste lid ‘Weigeringsgronden exploitatievergunning’ van de APV volgt:
        1. De burgemeester weigert de vergunning, bedoeld in artikel 2.3.1.6, indien:
      
      
      
        a. de vestiging of de exploitatie van de inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een in procedure zijnde plan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening;
        b. de inrichting niet voldoet aan de door de burgemeester vastgestelde inrichtingseisen;
        c. de inrichting gelegen is buiten een door de burgemeester aangewezen gebied;
        d. een op de aanvraag vermelde exploitant - indien een rechtspersoon: de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon bevoegde natuurlijke perso(o)n(en)- of beheerder jonger is dan 21 jaar;
        e. het maximum zoals bedoeld in artikel 2.3.1.6 lid 7 is bereikt.
        f. een op aanvraag vermelde exploitant-indien een rechtspersoon: de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon bevoegde natuurlijke perso(o)n(en)- of beheerder in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
      
      
    
    
      16.2.
      Zoals overwogen in 12, 13 en 14 is de vestiging van de bakkerij / ijssalon op het perceel in strijd met het bestemmingsplan en is vooralsnog niet gebleken dat daarvan kan worden afgeweken. Gelet hierop is (vooralsnog) de weigeringsgrond opgenomen in artikel 2.3.1.8, eerste lid en onder a van de APV van toepassing. De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      17. Gelet op hetgeen overwogen in 8.4, 12.2, 13.3, 14.3, 15.1 en 16.2 is het beroep gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 
      
      18. De rechtbank ziet geen aanleiding voor finale geschilbeslechting ten aanzien van de omgevingsvergunning, omdat het college voor de vraag of het toestaan van de bakkerij / ijssalon op het perceel van een goede ruimtelijke ordening getuigt op verschillende punten – zoals de detailhandel, stemgeluid, laad- en losverkeer en parkeren – een nieuwe afweging en / of motivering moet maken.
      
      
        De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor finale geschilbeslechting ten aanzien van de exploitatievergunning, omdat één van de weigeringsgronden is dat geen sprake mag zijn van strijd met het bestemmingsplan en die beoordeling een nieuwe afweging en / of motivering vergt. Daarbij kan dan ook het bevoegdheidsgebrek van de exploitatievergunning worden hersteld. 
      
      
      
        Het college en de burgemeester zullen binnen twaalf weken een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      
      19. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1).
      
      20. De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit; 
      - draagt het college en de burgemeester op om binnen twaalf weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-; en
      - bepaalt dat het college het door eisers betaalde griffierecht van € 181,- aan hen vergoedt.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr.F.M. van den Assem, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
        
          Bijlage I
        
      
      
      
        
          
        
      
    
  
  
     Artikel 2.1, onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder h en i van de Wabo en artikel 4.6.2, vierde lid van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de Gemeente Nijmegen (APV).
  
  
     Zoals volgt uit het bestreden besluit.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684.
  
  
     Zoals is genoemd in artikel 4, aanhef en negende lid van Bijlage II van het Bor. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1049.
  
  
     Kenmerk: W.Z20.106300.01.
  
  
     Artikel 2.3.1.6, eerste lid van de APV.