ECLI:NL:RVS:2023:2025, Raad van State, 24-05-2023, 202108052/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3153, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam opgedragen binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 13 mei 2022 te herstellen dan wel een ander besluit te nemen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college bij het besluit van 13 mei 2022 ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning, zoals herzien op 23 maart 2021. Het college had de Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning, zoals vastgesteld op 2 juli 2019 moeten toepassen. Omdat uit de motivering van het besluit van 13 mei 2022 is af te leiden dat een dakterras met een oppervlakte van 27 m2, zoals vergund, niet mogelijk is op grond van de Beleidsregels 2019, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het bouwplan voldoet aan voorwaarden 2 en 6 van de Beleidsregels 2019.

202108052/2/R1.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellant] en anderen), allen wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3153, heeft de Afdeling het college opgedragen binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 13 mei 2022 te herstellen dan wel een ander besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 24 januari 2023 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college de omgevingsvergunning van 8 april 2020 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.
    River Invest B.V. en [appellant] en anderen hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    De tussenuitspraak
    1.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college bij het besluit van 13 mei 2022 ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning, zoals herzien op 23 maart 2021. Het college had de Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning, zoals vastgesteld op 2 juli 2019, (hierna: de Beleidsregels 2019) moeten toepassen. Omdat uit de motivering van het besluit van 13 mei 2022 is af te leiden dat een dakterras met een oppervlakte van 27 m2, zoals vergund, niet mogelijk is op grond van de Beleidsregels 2019, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het bouwplan voldoet aan voorwaarden 2 en 6 van de Beleidsregels 2019. Deze voorwaarden houden in dat het dakterras wordt gebouwd op het legaal aanwezige oorspronkelijke hoofdgebouw (voorwaarde 2) en dat het dakterras niet groter mag zijn dan 30% van het (totaal beschikbare) platte dakoppervlak (voorwaarde 6).
    De Afdeling heeft geconcludeerd dat het besluit van 13 mei 2022 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is genomen. De Afdeling heeft het college opgedragen de in de uitspraak in overweging 15.1 geconstateerde gebreken in het besluit van 13 mei 2022 binnen 12 weken te herstellen en het besluit van 13 mei 2022 te voorzien van een deugdelijke motivering.
    Het herstelbesluit
    2.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college het herstelbesluit genomen.
    Over voorwaarde 2 van de Beleidsregels 2019 is in het herstelbesluit vermeld dat uit een vergelijking van de oprichtingstekening en de tekeningen behorende bij de verleende vergunning blijkt dat het dakterras gebouwd wordt op het legaal aanwezige oorspronkelijke hoofdgebouw. Nu het dakterras op de juiste plek wordt gerealiseerd, wordt volgens het college voldaan aan voorwaarde 2 van de Beleidsregels 2019.
    Over voorwaarde 6 van de Beleidsregels 2019 heeft het college zich blijkens het herstelbesluit op het volgende standpunt gesteld. Op grond van de definitie van "(totaal beschikbare) platte dakoppervlak" en de afbeelding met uitleg op pagina 17 van de Beleidsregels 2019 blijkt dat beide platte delen van de bovenste bouwlagen samen het totaal beschikbare platte dakoppervlak zijn. De aanvraag waar deze zaak op ziet gaat zowel over het dakterras als over de dakuitbouw. Bij het toetsen van het dakterras aan de 30 procent regel (voorwaarde 6) geldt volgens het college dat het oorspronkelijke dak van de derde verdieping nog bestaat. Dit omdat er nog geen onherroepelijke vergunning voor de dakuitbouw is, aangezien die verbonden is aan het bouwplan van het dakterras. Volgens het college moet het dak van de derde verdieping meegerekend worden bij bepaling van het totaal beschikbare platte dakoppervlak. Het totaal beschikbare platte dakoppervlak is dan gelijk aan het op de bouwtekeningen vermelde dakoppervlak, maar verdeeld over twee verdiepingen. Dit leidt ertoe dat het vergunde dakterras precies binnen de maximaal toegestane 30% van het totaal beschikbare platte dakoppervlak valt, aldus het college.
    3.       De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb tegen het herstelbesluit een beroep van rechtswege is ontstaan van [appellant] en anderen. River Invest B.V. heeft in haar zienswijze te kennen gegeven dat zij zich met het herstelbesluit kan verenigen. Gelet hierop is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ontstaan waarop nog moet worden beslist. De Afdeling zal hierna, aan de hand van de door [appellant] en anderen in hun zienswijze naar voren gebrachte beroepsgronden, beoordelen of het college met het herstelbesluit heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht.
    De beroepsgronden
    4.       [appellant] en anderen betogen over het toepassen van voorwaarde 2 van de Beleidsregels 2019 dat het erop lijkt dat het college de omgevingsvergunning voor het dakterras ongewijzigd in stand laat maar slechts voorziet van een nadere, andere, onderbouwing.
    4.1.    De Afdeling ziet in dit betoog geen aanleiding voor het oordeel dat het herstelbesluit wat voorwaarde 2 betreft niet rechtmatig is. [appellant] en anderen hebben over de toepassing van voorwaarde 2 geen inhoudelijke argumenten naar voren gebracht. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen het besluit van 13 mei 2022 te voorzien van een deugdelijke motivering en te onderbouwen waarom het bouwplan voldoet aan voorwaarde 2 van de Beleidsregels 2019. In zoverre kan dat betekenen dat het college ervoor kiest om de omgevingsvergunning in stand te laten en te voorzien van een aanvullende motivering.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellant] en anderen betogen dat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan voorwaarde 6 van de Beleidsregels 2019. Nu het dichtbouwen van het inpandige dakterras op de vierde verdieping van het pand niet meegeteld mag worden als "(totaal beschikbare) platte dakoppervlak" heeft het college het oorspronkelijke dak van de derde verdieping/vloer vierde verdieping meegerekend als behorend tot het (totaal beschikbare) platte dakoppervlak. Met de redenering dat de vergunning voor de dakuitbouw nog niet onherroepelijk is omdat de vergunning verbonden is aan het bouwplan van het dakterras, gaat het college volgens [appellant] en anderen voorbij aan de betekenis van het begrip "beschikbaar". "Beschikbaar" houdt volgens [appellant] en anderen in dat het platte dakoppervlak beschikbaar is om het dakterras op te bouwen. Daarom is volgens [appellant] en anderen expliciet in de afbeelding op pagina 17 van de Beleidsregels 2019 opgenomen dat beide platte delen van de bovenste bouwlaag tot het totaal beschikbare platte dakoppervlak gerekend worden, mits de dakuitbouw oorspronkelijk is. Alleen als de dakuitbouw oorspronkelijk is, mag er namelijk een dakterras op worden gebouwd.
    Verder voeren [appellant] en anderen aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de achterliggende gedachte van voorwaarde 6, de beperking van het dakterras tot 30% van het beschikbare dakoppervlak. De achterliggende gedachte is namelijk dat wordt geborgd dat voldoende ruimte gereserveerd moet worden voor meervoudig ruimtegebruik van daken met name ten behoeve van duurzaamheidsmaatregelen zoals zonnepanelen, buitenunits van waterpompen en/of groenvoorzieningen. Nu wordt door het college het oorspronkelijke dak van de derde verdieping/vloer vierde verdieping meegerekend bij het totaal beschikbare platte dakoppervlak, terwijl het niet behoort tot het voor de realisatie van het onderhavige dakterras "beschikbare" dakoppervlak.
    5.1.    Voorwaarde 6 van de Beleidsregels 2019 houdt in dat het dakterras niet groter mag zijn dan 30% van het (totaal beschikbare) platte dakoppervlak. Het begrip "(totaal beschikbare) platte dakoppervlak" is in de Beleidsregels 2019 gedefinieerd als: "Een dak is de vlakke of hellende afdekking van een gebouw en vormt met de onderliggende bouwlaag de hoogste bouwlaag van een gebouw. Elk plat deel van deze bovenste bouwlaag wordt gerekend tot het totaal beschikbare platte dakoppervlak. Bij twijfel is een redelijke uitleg van de afbeelding op p. 17 doorslaggevend. Het platte deel van een dakkapel in een kap wordt bijvoorbeeld niet tot het totaal beschikbare platte dakoppervlak gerekend."
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het door River Invest B.V. aangevraagde dakterras vergelijkbaar is met de situatie weergegeven op de afbeelding op pagina 17 van de Beleidsregels 2019. Deze afbeelding is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op deze afbeelding worden beide groene platte delen van de bovenste bouwlaag samen gerekend tot het totaal beschikbare platte dakoppervlak, mits de dakuitbouw oorspronkelijk is. Beide groene platte delen vormen in de hier aan de orde zijnde situatie het oorspronkelijke dak van de vierde verdieping en het oorspronkelijke dak van de derde verdieping/oorspronkelijke vloer van de vierde verdieping. Aangezien die delen oorspronkelijk zijn en de bovenste bouwlaag vormen, brengt een redelijke uitleg van de afbeelding op pagina 17 mee dat beide delen samen mogen worden gerekend tot het totaal beschikbare platte dakoppervlak in de zin van de Beleidsregels 2019. Gelet hierop volgt de Afdeling [appellant] en anderen niet in hun stelling dat het dakoppervlak van het inpandige dakterras op de derde verdieping niet kan worden gerekend tot het totaal beschikbare dakoppervlak. In de in het herstelbesluit gegeven motivering over toepassing van voorwaarde 6 van de Beleidsregels 2019 heeft het college immers terecht het door River Invest B.V. aangevraagde onderdeel van het bouwplan waarbij het inpandige dakterras op de vierde verdieping wordt dicht gebouwd, buiten beschouwing gelaten. Daarnaast hebben [appellant] en anderen niet bestreden dat het dakterras is voorzien op het oorspronkelijke dak van de vierde verdieping en niet op de in de aanvraag opgenomen nieuwe uitbouw van de vierde verdieping op de plek van het oorspronkelijke en nog aanwezige inpandige dakterras.
    Wat [appellant] en anderen aanvoeren over de gedachte achter voorwaarde 6, namelijk dat er voldoende ruimte is voor duurzaamheidsmaatregelen, kan evenmin leiden tot het oordeel dat het college een verkeerde toepassing heeft gegeven aan voorwaarde 6 van de Beleidsregels 2019. Dat er genoeg ruimte moet zijn voor duurzaamheidsmaatregelen is niet als zodanig vermeld in voorwaarde 6 en volgt ook niet uit de begripsomschrijving van "(totaal beschikbare) platte dakoppervlak". Op pagina 15 en 16 van de Beleidsregels 2019 is alleen in algemene bewoordingen vermeld dat juist in de bestaande stad het vaak niet eenvoudig is belangrijke duurzaamheidsopgaven te realiseren en dat de beperkende voorwaarde die nu wordt gesteld, de kansen op het gewenste meervoudige ruimtegebruik van daken (met name ten behoeve van toekomstige duurzaamheidsmaatregelen) groter maakt.
    De conclusie is dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat het door River Invest B.V. gewenste dakterras voldoet aan voorwaarde 6 van de Beleidsregels 2019.
    Het betoog faalt.
    6.       [appellant] en anderen betogen dat er sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan vergunningverlening in de weg staat. Daartoe voeren zij aan dat er rechtstreeks zicht is vanaf het voorziene dakterras op hun inpandige dakterrassen en dat het dakterras binnen 2 m van hun erfgrenzen is voorzien, zodat er strijd is met artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek.
    6.1.    [appellant] en anderen keren zich hiermee tegen overwegingen van de tussenuitspraak. Behalve in uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is gegrond, voor zover gericht tegen het besluit van 13 mei 2022. Dit omdat in de tussenuitspraak is geconstateerd dat er een gebrek kleeft aan dat besluit en dit de aanleiding is geweest tot hantering van de bestuurlijke lus. Dit besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college heeft met de nadere motivering in het herstelbesluit van 24 januari 2023 voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht om de geconstateerde gebreken in het besluit van 13 mei 2022 te herstellen dan wel een ander besluit te nemen. Daarom is het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 24 januari 2023, ongegrond. Dit betekent dat de aan River Invest B.V. verleende omgevingsvergunning hiermee onherroepelijk is en dat het bouwplan gerealiseerd mag worden.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 13 mei 2022, gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 13 mei 2022, kenmerk JB.21.025194.001;
    III.      verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 24 januari 2023, ongegrond;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B] en [appellant C] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Helder
    voorzitter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    855
     
    BIJLAGE