ECLI:NL:RVS:2023:1034, Raad van State, 15-03-2023, 202102950/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2021 heeft de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân het bestemmingsplan "Sneek-partiële herziening bestemmingsplan Noordoosthoek-Normandiaplein" gewijzigd vastgesteld. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de twee winkelcomplexen aan het Normandiaplein, een schillocatie, te Sneek. Het ene winkelcomplex bevindt zich aan de noordoostzijde en betreft de [locatie 1] en [locatie 2]. Het tweede bevindt zich aan de zuidwestzijde en betreft de nummers [locatie 3], locatie 4] en [locatie 5]. In dit plan wordt de vestiging van individuele detailhandelszaken met een verkoopvloeroppervlakte kleiner dan 500 m² tegengegaan en de mogelijkheid tot wonen beperkt.  [appellant sub 1] is eigenaar van gronden aan het [locatie 2]. Hij wenst de mogelijkheid te houden om in de toekomst op de eerste etage een vierde appartement te realiseren. [appellante sub 2] is verhuurster van het pand aan het [locatie 3] – [locatie 4]. Zij kan zich niet verenigen met artikel 3.1, onder a, van de planregels waarin het oppervlaktevoorschrift voor detailhandel is opgenomen en vreest beperking van haar verhuurmogelijkheden wanneer haar huurdersbestand wijzigt.

202102950/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Sneek, gemeente Súdwest-Fryslân,
    2.       [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellante sub 2]), gevestigd te Uitwellingerga, gemeente Súdwest-Fryslân,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Sneek-partiële herziening bestemmingsplan Noordoosthoek-Normandiaplein" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 13 februari 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door J. Kok, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan voorziet in een planologische regeling voor de twee winkelcomplexen aan het Normandiaplein, een schillocatie, te Sneek. Het ene winkelcomplex bevindt zich aan de noordoostzijde en betreft de [locatie 1] en [locatie 2]. Het tweede bevindt zich aan de zuidwestzijde en betreft de nummers [locatie 3], locatie 4] en [locatie 5]. In dit plan wordt de vestiging van individuele detailhandelszaken met een verkoopvloeroppervlakte kleiner dan 500 m² tegengegaan en de mogelijkheid tot wonen beperkt.
    Dit plan is een vervolg op het door de raad op 19 december 2019 vastgestelde voorbereidingsbesluit "gebouwencomplexen Boschplein en Normandiaplein te Sneek, Súdwest-Fryslân", waarin de vestiging van individuele detailhandelszaken met een verkoopvloeroppervlakte kleiner dan 500 m² al werd tegengegaan.
    1.1.    [appellant sub 1] is eigenaar van gronden aan het [locatie 2]. Hij wenst de mogelijkheid te houden om in de toekomst op de eerste etage een vierde appartement te realiseren. Als gevolg van het plan is dat niet meer mogelijk.
    [appellante sub 2] is verhuurster van het pand aan het [locatie 3] – [locatie 4]. Zij kan zich niet verenigen met artikel 3.1, onder a, van de planregels waarin het oppervlaktevoorschrift voor detailhandel is opgenomen en vreest beperking van haar verhuurmogelijkheden wanneer haar huurdersbestand wijzigt.
    1.2.    De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen, is opgenomen in de uitspraak of in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van [appellant sub 1]
    3.       [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met artikel 3.2.2, onder c en d, van de planregels en de op de verbeelding opgenomen maatvoering van maximaal 3 wooneenheden voor zijn gronden. Hij wil graag de mogelijkheid houden om in zijn pand aan het [locatie 2] een vierde appartement op de eerste etage te realiseren gericht op de tuin aan de achterzijde van het pand. Dit is volgens hem de enige mogelijkheid om nog een vierde appartement te kunnen realiseren, maar het bestemmingsplan laat dat niet toe.
    3.1.    Aan de gronden van [appellant sub 1] is in dit plan de enkelbestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding "wonen" toegekend. Op de verbeelding staat een maatvoering van maximaal 3 wooneenheden aangegeven.
    3.2.    Artikel 3.1 onder c van de planregels luidt:
    "De voor "Detailhandel" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    [..]
    c. wonen op de eerste verdieping, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "wonen", [..]
    Artikel 3.2.2, aanhef en onder c en d , van de planregels luidt:
    "Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
    [..]
    c. ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ bedraagt het aantal wooneenheden niet meer dan op de verbeelding is aangegeven;
    d. de voorgevel van woningen, met uitzondering van bestaande woningen, moet in de naar het Normandiaplein gerichte bouwgrens worden gebouwd."
    3.3.    De raad stelt dat de mogelijkheid om wonen op de verdieping toe te staan in dit plan in stand is gelaten, maar dat ervoor is gekozen deze mogelijkheid te beperken tot het noordelijk plandeel en tot maximaal 3 woningen per bouwvlak. Dit is overeenkomstig de bestaande en vergunde situatie voor het perceel [locatie 2].
    De raad stelt dat de keuze om nieuwe woningen te richten op het Normandiaplein een stedenbouwkundige keuze betreft. Dit kan namelijk een bijdrage leveren aan sociale controle op het plein en daarmee ook aan de verbetering van de sociale veiligheid en de leefbaarheid. Voor de bestaande woningen van [appellant sub 1] waarvan de gevels niet op het Normandiaplein zijn gericht, is een uitzondering gemaakt. Het plan doet daarmee volgens de raad recht aan de belangen van [appellant sub 1], omdat zo de bestaande en vergunde  situatie is geborgd. Het plan doet volgens de raad ook recht aan de belangen van omwonenden, omdat het plan niet tot verdere aantasting van de privacy leidt.
    3.4.    In paragraaf 2.3.6 van de plantoelichting staat dat er drie bestaande appartementen zijn boven de winkel aan het [locatie 2]. In het voorheen geldende plan "Noordoosthoek-Normandiaplein" was wonen boven deze winkel al mogelijk. Er waren eerst twee appartementen. Eind 2019 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een derde appartement. Toen is een aantal omwonenden opgekomen tegen deze omgevingsvergunning. Deze omwonenden hebben de raad gevraagd om de regeling voor de bestemming "Detailhandel" aan te passen, zodat de mogelijkheid om boven winkelpanden te wonen zou worden beperkt of geschrapt; dit met het oog op hun woon- en leefklimaat. In reactie daarop heeft de raad toegezegd dat de mogelijkheid voor wonen boven winkels in een nieuw bestemmingsplan zou worden heroverwogen.
    De mogelijkheid tot wonen boven winkels is in dit plan daarom beperkt tot de drie bestaande appartementen boven de winkel aan het [locatie 2] en tot maximaal drie appartementen boven de supermarkt aan het [locatie 1].
    3.5.    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling, als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    3.6.    Uit de hiervoor onder 3.4. weergegeven passage uit de plantoelichting komt naar voren dat de raad welbewust ervoor heeft gekozen om wonen boven de winkels te beperken tot de bestaande mogelijkheden in het noordelijk plandeel. Bij die keuze zijn ook de belangen van omwonenden betrokken. Dat betekent in het geval van [appellant sub 1] dat het wonen boven winkels wordt beperkt tot de drie bestaande en vergunde wooneenheden voor het perceel [locatie 2]. Dit betreft een ruimtelijke en stedenbouwkundige keuze van de raad. De Afdeling overweegt dat de raad deze keuze toereikend heeft gemotiveerd. Zij ziet in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat de raad vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aan het belang van [appellant sub 1] bij de mogelijkheid om een vierde, niet op het plein gericht, appartement te kunnen realiseren meer gewicht had moeten toekennen dan aan het belang van de sociale veiligheid en de leefbaarheid op het plein en het belang van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat.
    Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant sub 1] geen zienswijzen naar voren heeft gebracht, dat [appellant sub 1] voorafgaand aan de vaststelling van het plan geen concrete plannen voor de bouw van een vierde appartement kenbaar heeft gemaakt en ook geen concrete aanvraag daarvoor heeft ingediend. [appellant sub 1] heeft pas in beroep kenbaar gemaakt dat hij de mogelijkheid wil behouden om een vierde appartement te realiseren. De raad kon daar bij de planvaststelling geen rekening mee houden en de raad hoefde dat ook niet te doen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellante sub 2]
    - Procedureel
    4.       [appellante sub 2] heeft geen zienswijze naar voren gebracht, omdat haar bestuur niet in Sneek is gevestigd en zij daarom de kennisgeving van het ontwerpbestemmingsplan heeft gemist. Zij stelt dat het ontwerpbestemmingsplan ten onrechte niet voorafgaand aan de terinzagelegging daarvan aan haar is toegezonden. Volgens [appellante sub 2] is hiermee in strijd met artikel 3:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gehandeld. Zij voert aan dat zij als direct betrokkene belanghebbend is, omdat zij verhuurster is van een pand in het plangebied.
    4.1.    De raad stelt dat de wettelijke procedure is gevolgd en dat artikel 3:13 van de Awb niet van toepassing is op deze procedure.
    4.2.    Artikel 3.13 van de Awb luidt:
    "1. Indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, zendt het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging het ontwerp toe aan hen, onder wie begrepen de aanvrager;
    [..]."
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat een bestemmingsplan geen besluit is dat tot een of meer belanghebbenden is gericht. [appellante sub 2] is weliswaar aan te merken als belanghebbende bij het bestreden besluit, maar zij is niet een belanghebbende tot wie het besluit is gericht.
    In de gemeente geldt sinds 1 mei 2015 de Verordening elektronische bekendmaking en kennisgeving gemeente Súdwest-Fryslân. In artikel 1, tweede lid, van die Verordening is bepaald dat de elektronische bekendmaking in het gemeenteblad de bekendmaking "op andere geschikte" wijze is in de zin van de Awb, tenzij een wettelijk voorschrift zich daartegen verzet.
    De Afdeling stelt vast dat op 19 november 2020 kennis is gegeven van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan in het digitale Gemeenteblad, nr. 301807, en in de Staatscourant, nr. 60703. In die kennisgevingen is vermeld dat het ontwerpbestemmingsplan met bijbehorende stukken en het ontwerpbesluit hogere waarden van 20 november 2020 tot en met 31 december 2020 zijn in te zien bij het gemeentelijk loket in Sneek en digitaal te raadplegen zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Gelet hierop is voldaan aan de wettelijke vereisten voor de kennisgeving van de terinzagelegging. In de Wet ruimtelijke ordening of in een ander wettelijk voorschrift valt geen bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur in dit geval verplicht is om eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Dienstenrichtlijn
    5.       [appellante sub 2] kan zich niet verenigen met artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels. Op grond van deze bepaling zijn de voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor onder meer detailhandel met een verkoopvloeroppervlakte van ten minste 500 m² per individuele vestiging. [appellante sub 2] is verhuurster van het pand [locatie 3] – [locatie 4] met op de begane grond een winkel en op het dak een parkeergarage. In de huidige situatie is er perifere detailhandel gevestigd in de vorm van een Aldi-Supermarkt en een Action-discountwinkel. [appellante sub 2] stelt dat het oppervlaktevoorschrift haar exploitatiemogelijkheden beperkt, want als het huurdersbestand wijzigt, is het de vraag of het vrijkomende vloeroppervlak opnieuw kan worden verhuurd. De flexibiliteit in verhuurmogelijkheden is door het oppervlaktevoorschrift verdwenen. Het oppervlaktevoorschrift is volgens [appellante sub 2] in strijd met de Dienstenrichtlijn.
    6.       Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor "Detailhandel" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. detailhandel met een verkoopvloeroppervlakte van ten minste 500 m² per individuele vestiging, en tevens voor:
    b. parkeervoorzieningen op de eerste verdieping uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘parkeergarage’, waarbij voldaan wordt aan de bepaling in artikel 9.1;
    [..]"
    7.       De Afdeling moet aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen of deze planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden zal de Afdeling onder 8 en volgende ingaan op de vraag of het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de rechtvaardiging voldoende actueel is, of de planregel noodzakelijk is (een dwingende reden van algemeen belang dient) en onder 10 en volgende of de raad heeft kunnen concluderen dat de planregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Daarbij wordt onder 11 en volgende beoordeeld of het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd, onder 12 en volgende de effectiviteit van de planregel en onder 13 en volgende de proportionaliteit van de planregel.
    -Actualiteit onderzoek
    8.       Volgens [appellante sub 2] is het plan in strijd met de noodzakelijkheidstoets als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De raad heeft zich volgens [appellante sub 2] ten onrechte gebaseerd op de onderzoeken die ook ten grondslag zijn gelegd aan het op 21 januari 2016 vastgestelde bestemmingsplan "Sint-Antoniusplein". Die onderzoeken zijn namelijk verouderd en zien alleen op de situatie op het Sint-Antoniusplein. Tussen 2016 en 2021 is er volgens [appellante sub 2] zoveel veranderd dat in ieder geval een actualisatie vereist is.
    8.1.    De raad stelt dat hij het plan heeft gebaseerd op het op 19 december 2019 vastgestelde voorbereidingsbesluit "gebouwencomplexen Boschplein en Normandiaplein te Sneek, Súdwest-Fryslân" (hierna: het voorbereidingsbesluit), het rapport "Súdwest-Fryslân, Sint Antoniusplein Sneek, Aanvullend onderzoek in verband met de Dienstenrichtlijn", van Rho adviseurs, van 20 september 2018 (hierna: Rho-rapport) en op de op 4 juli 2019 door de raad vastgestelde "Detailhandelsstructuurvisie, herijking uit 2019".
    8.2.    In artikel 3.1.1a van het Besluit ruimtelijke ordening staat dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan in ieder geval gebruik kan worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Dit artikel staat er echter niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd.
    De Afdeling stelt vast dat het Rho-rapport waarop de raad zich heeft gebaseerd niet in 2016, maar in 2018 is opgesteld. Daarnaast heeft de raad zich gebaseerd op het op 19 december 2019 vastgestelde voorbereidingsbesluit en de op 4 juli 2019 door de raad vastgestelde "Detailhandelsstructuurvisie, herijking uit 2019". Op 19 november 2020 is kennis gegeven van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan en op 1 juni 2021 is het plan vastgesteld. Op die data was alleen het Rho-rapport (iets) ouder dan 2 jaar.
    [appellante sub 2] heeft geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht waarin de Afdeling aanknopingspunten heeft kunnen vinden voor het oordeel dat de in het Rho-rapport gehanteerde gegevens verouderd zouden zijn. Zo is niet geconcretiseerd welke ontwikkelingen zich na de totstandkoming van het Rho-rapport hebben voorgedaan in de kern van Sneek, of op de schillocaties, zoals in het bijzonder het Normandiaplein.
    Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende actuele gegevens aan het plan ten grondslag heeft gelegd.
    - Noodzakelijkheidstoets
    9.       [appellante sub 2] betoogt ook dat de raad niet heeft aangetoond dat het oppervlaktevereiste in artikel 3.1, onder a, van de planregels noodzakelijk is om leegstand in het binnenstedelijk gebied te voorkomen, te streven naar een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken en om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving van het Normandiaplein bereiken, of dat het noodzakelijk is voor een andere dwingende reden van algemeen belang. Het oppervlaktevereiste wordt volgens haar op geen enkele wijze specifiek onderbouwd, zodat de noodzaak van die eis niet is aangetoond.
    Dat in het besluit wordt gesteld dat de schillocaties een ‘vooruitgeschoven post’ van het kernwinkelgebied vormen en ‘de schakel’ tussen centrum en periferie waarbij ‘middelgrote winkels’ (van groter dan 500 m² verkoopvloeroppervlakte) worden gevestigd met dagelijks, doelgericht en recreatief aanbod, is daartoe volgens [appellante sub 2] onvoldoende.
    9.1.    De raad vindt het noodzakelijk om het woon- en leefklimaat en een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken te bevorderen, onder andere door met behulp van oppervlaktevoorschriften ervoor te zorgen dat zich op schillocaties alleen winkels kunnen vestigen met een oppervlakte van minimaal 500 m². Hiermee wil de raad het stedelijk milieu van de binnenstad, waar de kleinere winkels overheersend zijn, beschermen. De reden daarvoor is dat de leegstand in de binnenstad van Sneek is opgelopen van 3% in 2008 naar 8% in 2018 en teruggang van die leegstand uitblijft. De gemeente streeft naar versterking en aanvulling van de specifieke kwaliteiten van elk van de gebieden in Sneek, maar de prioriteit ligt bij het tegengaan van leegstand in de kern van Sneek. Hiervoor maakt de raad dan ook heldere keuzes. Eén van de keuzes is de oppervlaktebeperking voor winkels in de drie schillocaties Normandiaplein, Sint-Antoniusplein en Boschplein.
    9.2.    Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen, een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn.
    Het doel van de planregeling is om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken te bevorderen, onder andere door leegstand in het stadscentrum zoveel mogelijk te voorkomen.
    9.3.    Dit doel waarmee de raad de oppervlaktebeperking voor detailhandel op schillocaties als het Normandiaplein rechtvaardigt, is naar het oordeel van de Afdeling een dwingende reden van algemeen belang. Of dat doel met de regeling zoals is neergelegd in dit bestemmingsplan, daadwerkelijk wordt gediend, is de vraag naar de geschiktheid van de planregeling. Die vraag komt hierna aan de orde.
    - Geschiktheid: coherent en systematisch
    10.     [appellante sub 2] stelt dat de planregeling niet geschikt is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken. [appellante sub 2] wijst erop dat de raad in redelijkheid niet het verband kan aantonen tussen het doel en het oppervlaktevereiste. Het staat namelijk niet vast dat het tegengaan van winkels kleiner dan 500 m² in dit plan verband houdt met het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied.
    [appellante sub 2] betoogt dat het oppervlaktevereiste in artikel 3.1, onder a, van de planregels niet de versoepeling bevat die in de planregeling in het bestemmingsplan "Sint Antoniusplein" staat. [appellante sub 2] wijst op 17.7 van de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2939, en betoogt dat de Afdeling juist die versoepeling van belang heeft geacht bij de beoordeling of een dergelijke oppervlakte-eis gerechtvaardigd is. Zij betoogt dat de verschillen tussen het oppervlaktevereiste voor het Normandiaplein en de regeling voor het Sint Antoniusplein onvoldoende zijn onderbouwd.
    10.1.  De raad stelt dat uit Rho-onderzoek naar voren komt dat een oppervlakte-eis voor een schillocatie evenredig is. Volgens de raad zijn verschillende andere maatregelen onderzocht en worden er in Sneek door middel van centrummanagement al maatregelen toegepast. Het klopt dat voor het Sint Antoniusplein een versoepeling is toegepast, maar dat houdt verband met het aantal reeds aanwezige winkels op deze specifieke locatie en bovendien is de versoepeling beperkt.
    De raad stelt onder verwijzing naar het Rho-rapport dat op het Sint Antoniusplein in verhouding namelijk meer kleine winkels gevestigd zijn (9 kleine en 2 grote) dan aan het Normandiaplein (7 kleine en 4 grote). Daarom is er destijds voor gekozen om voor het Sint Antoniusplein een afwijking van het oppervlaktevereiste van minimaal 500 m² mogelijk te maken, maar nu voor de locatie Normandiaplein niet. Versoepeling van de regeling is volgens de raad nadelig voor de binnenstad en daarom is daar in dit plan niet voor gekozen.
    10.2.  Voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken is onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante sub 2] zo dat zij betoogt dat het onder 9.2 genoemde doel door de raad niet coherent en systematisch wordt nagestreefd, omdat voor het Normandiaplein in voorliggend plan niet voor dezelfde oppervlakte-eis is gekozen als voor het Sint Antoniusplein. De Afdeling begrijpt haar betoog verder zo dat, omdat de verschillen tussen de regelingen niet zijn onderbouwd, de oppervlakte-eis in voorliggend plan daardoor niet geschikt is.
    10.3.  De Afdeling stelt vast dat voor het winkelcentrum aan het Sint Antoniusplein het bestemmingsplan "Sint Antoniusplein" geldt. Op grond van de planregeling in dat plan geldt voor detailhandelsvestigingen primair dat de bedrijfsvloeroppervlakte per individuele detailhandelsvestiging aan een minimum van 500 m² moet voldoen, met dien verstande dat in afwijking daarvan - tot een totale bedrijfsvloeroppervlakte van 750 m²  - voor detailhandel in niet-dagelijkse goederen een minimale bedrijfsvloeroppervlakte van 375 m² geldt, terwijl - tot een totale oppervlakte van 750 m² - voor vestigingen voor detailhandel in dagelijkse goederen een maximale bedrijfsvloeroppervlakte van 300 m² geldt.
    10.4.  De Afdeling overweegt dat zij in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2939, onder 17.7 - anders dan [appellante sub 2] stelt - de versoepeling niet van belang heeft geacht, maar heeft beoordeeld of de versoepeling de planregeling mogelijk minder effectief maakt vanwege overlap met de binnenstad.
    De Afdeling overweegt verder dat zij de raad volgt in de door hem onder 10.1 weergegeven onderbouwing waarom voor het Normandiaplein een andere regeling is gekozen dan voor het Sint Antoniusplein. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarmee de verschillen tussen de regelingen voldoende onderbouwd.
    10.5.  Gelet op de bevindingen in het Rho-rapport acht de Afdeling aannemelijk dat het toestaan van winkels kleiner dan 500 m² zal leiden tot een toename van leegstand van kleine winkels in de binnenstad. De raad heeft er daarom welbewust voor gekozen om overlap met de binnenstad te vermijden en in dit plan geen versoepeling op te nemen. De Afdeling overweegt dat de raad deze keuze toereikend heeft gemotiveerd.
    De Afdeling stelt vast dat in het op 19 december 2019 door de raad vastgestelde voorbereidingsbesluit "gebouwencomplexen Boschplein en Normandiaplein te Sneek, Súdwest-Fryslân", ook de vestiging van detailhandelszaken met een vloeroppervlak kleiner dan 500 m² op het Boschplein werd tegengegaan. Voor het Sint Antoniusplein geldt ook primair dat de bedrijfsvloeroppervlakte per individuele detailhandelsvestiging aan een minimum van 500 m² moet voldoen. Hieruit blijkt in zoverre dat de raad met het stellen van een oppervlakte-eis voor detailhandel van ten minste 500 m² per individuele vestiging op schillocaties te Sneek het doel om leegstand in de binnenstad tegen te gaan coherent en systematisch nastreeft.
    -Geschiktheid: effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken (specifieke gegevens)
    11.     [appellante sub 2] stelt dat onderzoek naar de specifieke kenmerken van het Normandiaplein ontbreekt, zodat de raad zich niet op het standpunt kan stellen dat het in dit plan opgenomen oppervlaktevoorschrift effectief is voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen.
    [appellante sub 2] stelt dat voor zover de raad zich wenst te beroepen op zijn eigen beleid of op de daaraan ten grondslag liggende rapporten deze rapporten tekort schieten, omdat deze geen betrekking hebben op de specifieke omstandigheden van het Normandiaplein. [appellante sub 2] wijst verder op 16.1 van de uitspraak van de Afdeling op 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2939, waar de raad volgens haar erkent dat de schillocaties niet vergelijkbaar zijn, zodat de raad zich niet kan baseren op het Rho-rapport.
    11.1.  De raad stelt dat de maatregel evenredig en effectief is. [appellante sub 2] maakt volgens de raad niet duidelijk wat zij precies verstaat onder de specifieke omstandigheden van het Normandiaplein. De raad stelt dat de situatie op het Normandiaplein is betrokken in het Rho-rapport.
    11.2.  In het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn is het niet voldoende dat de raad zich ter onderbouwing van een planregeling zoals hier aan de orde, alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de beoogde effecten van de planregeling aannemelijk worden gemaakt.
    Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel.
    11.3.  In het Rho-rapport is onderzocht hoe de ontwikkelingen in de binnenstad zich verhouden tot de drie verschillende schillocaties in Sneek, het Sint Antoniusplein, het Boschplein en het Normandiaplein. Dit betekent dat het Normandiaplein als schillocatie is betrokken in het Rho-rapport.
    Uit analyses uit 2015 van onder meer het Planbureau voor de leefomgeving volgt dat Sneek ‘Kwetsbaar en lokaal voorzienend’ is en dat het van belang is problematische leegstand aan te pakken met inzet op de woonfunctie en verruimde regelgeving en rekening te houden met andere locaties. Een keuze voor de binnenstad betekent terughoudendheid bij transformatie op andere gebieden, zoals bijvoorbeeld meubelboulevards en kantoorparken.
    In het Rho-rapport staat dat diverse ontwikkelingen zijn geanalyseerd aan de hand van databestanden van Locatus. Uit deze analyse komt naar voren dat het winkelareaal in de binnenstad afneemt onder meer als gevolg van demografische ontwikkelingen en de toenemende rol van internet, waardoor de leegstand toeneemt. Deze ontwikkeling doet zich specifiek voor bij winkels kleiner dan 500 m² bvo. Het aandeel van deze kleine winkels is met 91% overheersend in de binnenstad. Het toestaan van vergelijkbare winkelvestigingsmogelijkheden buiten de binnenstad leidt onmiskenbaar tot een verdere achteruitgang van de winkelpositie van de binnenstad en dat is ongewenst. Dit is volgens het Rho-rapport niet alleen schadelijk voor de binnenstad, maar uiteindelijk ook voor de schillocaties, omdat de binnenstad aantrekkingskracht verliest.
    11.4.  [appellante sub 2] heeft niet geconcretiseerd welke - niet onderzochte - specifieke omstandigheden gelden voor het Normandiaplein die relevant zijn voor het antwoord op de vraag of de planregeling voor het Normandiaplein niet evenredig of effectief is.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op grond van de beschikbare gegevens op het standpunt mogen stellen dat de maatregel evenredig en effectief is. De raad heeft dit aan de hand van een toereikende analyse en specifieke gegevens onderbouwd. Het betoog van [appellante sub 2A] op dit punt slaagt niet.
    -Proportionaliteit
    12.     [appellante sub 2] stelt dat op een minder ingrijpende wijze de genoemde doelen kunnen worden geëffectueerd.
    12.1.  De raad stelt dat alle mogelijke instrumenten die hij voor handen heeft, worden ingezet om de binnenstad leefbaar te houden. Er zijn verschillende andere maatregelen onderzocht en in Sneek worden deze door middel van centrummanagement al toegepast. De raad kijkt daarbij continu naar nieuwe mogelijkheden om het centrumgebied zo leefbaar mogelijk te houden. Zo wordt bijvoorbeeld nu gekeken naar nieuw terrassengebied en worden er diverse evenementen georganiseerd. Dat is tot nu toe onvoldoende om de leegstand te beperken. Dat een minder ingrijpende wijze dan een oppervlaktebeperking voor de schillocatie niet voorhanden is, volgt volgens de raad ook uit het Rho-rapport.
    12.2.  In het Rho-rapport staat dat het binnenstadsmanagement in Sneek nagenoeg alle instrumenten inzet die kunnen worden ingezet om leegstand tegen te gaan, zoals overleg met pandeigenaren, leegstandsbeheer, tijdelijke verhuur van woonruimte en het benaderen van potentiële ondernemers. Dit is volgens het Rho-rapport een voortdurend proces. Desondanks is leegstand niet zomaar op te lossen en neemt het structurele karakter toe. Vandaar dat het noodzakelijk en evenredig is andere instrumenten voor de lange termijn, zoals bestemmingsplanregels, in te zetten in het voorkomen van toenemende leegstand en ter bescherming van de huidige positie van de binnenstad.
    12.3.  De Afdeling stelt vast dat er in Sneek al andere minder ingrijpende maatregelen worden ingezet die niet tot het gewenste resultaat leiden. Daarom wordt nu ingezet op bestemmingsplanregels. In dit geval heeft de raad gekozen voor een planregeling met een oppervlaktebeperking voor individuele detailhandelsvestigingen op het Normandiaplein. [appellante sub 2] heeft met haar stelling dat de doelen op minder ingrijpende wijze kunnen worden bereikt niet met concrete gegevens onderbouwd. De Afdeling acht het dan ook niet aannemelijk dat het genoemde doel op een minder ingrijpende wijze kan worden geëffectueerd.
    12.4.  Gelet hierop volgt de Afdeling de raad in zijn conclusie dat de opgenomen regeling niet verder gaat dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken, terwijl die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
    12.5.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de planregeling niet voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.
    De beroepsgronden over de Dienstenrichtlijn slagen niet.
    Conclusie
    13.     De beroepen zijn ongegrond.
    14.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. R. Uylenburg, en mr. J. Gundelach leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter
    w.g. Heinen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    632
     
    Bijlage
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3:8 (zoals dat luidde op 31 maart 2021)
    1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:
    a. de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en voorts langs elektronische weg geschiedt, en het ontwerp-besluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg wordt beschikbaar gesteld;
    [..]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:11 (zoals dat luidde op 31 maart 2021)
    1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
    [..]
    Artikel 3:12 (zoals dat luidde op 31 maart 2021)
    1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
    [..]
    3. In de kennisgeving wordt vermeld:
    a. waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen;
    b. wie in de gelegenheid worden gesteld om zienswijzen naar voren te brengen;
    c. op welke wijze dit kan geschieden;
    d. indien toepassing is gegeven aan artikel 3:18, tweede lid: de termijn waarbinnen het besluit zal worden genomen.
    Artikel 2:14, (zoals dat luidde op 31 maart 2021)
    [..]
    2. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch.
    De Verordening elektronische bekendmaking en kennisgeving gemeente Sudwest-Fryslan
    Artikel 1
    1.  Besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht en besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht en waarvan de bekendmaking niet kan plaatsvinden door toezending of uitreiking, worden bekend gemaakt in het elektronisch gemeenteblad.
    2. De elektronische bekendmaking in het gemeenteblad is de bekendmaking "op andere geschikte wijze" in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, tenzij een wettelijk voorschrift zich daartegen verzet.
    [..]
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 15
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    d) eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
    [...]
    h) een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) […];
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]