ECLI:NL:RVS:2014:2585, Raad van State, 16-07-2014, 201300649/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2012 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen.

201300649/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 5 december 2012 in zaak nr. 12/7923 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (thans: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 maart 2012 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen.
    
    Bij besluit van 30 juli 2012 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 december 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.E.J. Torny en mr. S.G.C. Bocxe, beiden advocaat te Amsterdam, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. L.H. Krajenbrink en mr. J.J. Kwant, beiden werkzaam bij het CBR, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, eerste volzin, mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) kan niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder 5, van het Wetboek van Strafrecht kan de schuldige, in de bij de wet bepaalde gevallen, bij rechterlijke uitspraak van het recht op de uitoefening van bepaalde beroepen worden ontzet.
    
    Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een asp.
    
    Ingevolge artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op aan een asp deel te nemen.
    
    Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
    
    Ingevolge het vierde lid is, onverminderd artikel 132d, tweede of vierde lid, de duur van het asp twee jaar.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als vermeld in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, besluit het CBR dat betrokkene zich aan een asp dient te onderwerpen, indien bij hem, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 µg/l, respectievelijk 1,0‰, maar lager is dan 785µg/l, respectievelijk 1,8‰.
    
    Ingevolge artikel 19c van het Reglement rijbewijzen wordt aan de aanvrager van een rijbewijs, die blijkens de ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister geregistreerde verklaring van geschiktheid slechts een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, kan besturen waarin een alcoholslot is ingebouwd, een rijbewijs afgegeven dat slechts geldig is voor het besturen van een motorrijtuig van de categorie B waarin ten behoeve van de aanvrager een alcoholslot is ingebouwd. Op het rijbewijs is deze beperking aangeduid met een bij ministeriële regeling vastgestelde codering.
    
    Ingevolge artikel 132a, eerste lid, wordt een alcoholslot, als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de Wvw 1994, alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
    
    2. Het CBR heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit genomen naar aanleiding van een mededeling van de regiopolitie Hollands-Midden van 12 maart 2012, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. Volgens die mededeling is bij [appellant], in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, op 28 januari 2012 een ademalcoholgehalte van 450 µg/l geconstateerd.
    
    3. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het asp niet een op een "criminal charge" gebaseerde maatregel, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is. Ook heeft de rechtbank volgens hem miskend dat de nadelige gevolgen van het asp voor hem onevenredig zwaar zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Door de maatregel is hij zijn baan als vrachtwagenchauffeur en daarmee zijn inkomen kwijtgeraakt.
    
    Het CBR had bij de op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te maken belangenafweging in verband hiermee en met de omstandigheden dat op 28 januari 2012 bij hem een minimale overschrijding van het in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling vermelde alcoholgehalte is geconstateerd, hij nooit eerder is aangehouden en niet uit onderzoek is gebleken dat hij een zware drinker is, van het opleggen van de maatregel moeten afzien, aldus [appellant].
    
    Hij betoogt voorts dat professionele vrachtwagenchauffeurs als gevolg van deze maatregel hun werk niet kunnen uitvoeren en de oplegging ervan daarom voor hen hogere lasten meebrengt dan voor anderen. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving resulteert daarmee in een ongelijke behandeling van hen ten opzichte van de houders van een rijbewijs voor uitsluitend motorrijtuigen van de categorie B, omdat die motorrijtuigen, mits daarin een alcoholslot is ingebouwd, tijdens het asp, ook beroepsmatig, bestuurd mogen worden. Voor dit onderscheid bestaat geen objectieve rechtvaardigingsgrond, aldus [appellant]. Volgens hem houdt de maatregel, nu deze tot gevolg heeft dat het niet mogelijk is zijn beroep als vrachtwagenchauffeur uit te oefenen, feitelijk een beroepsverbod in, als vervat in artikel 28 van het Wetboek van Strafrecht. Het CBR is, als bestuursorgaan, niet bevoegd tot het opleggen van dat verbod. Het heeft, door uitvoering te geven aan een strafbepaling zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag bestaat, in strijd met artikel 7 van het EVRM en artikel 15 van het IVBPR gehandeld. Ook heeft het CBR gehandeld in strijd met het ne bis in idem-beginsel, nu hij door zowel de strafrechter als het CBR ter zake van dezelfde overtreding wordt gestraft, aldus [appellant].
    
    Ten slotte voert hij aan dat momenteel slechts één firma een erkenning van de RDW heeft gekregen voor het leveren en installeren van alcoholsloten. Hij betoogt onder verwijzing naar de memorie van toelichting dat de wetgever heeft beoogd dat voor deelnemers aan het asp een keuze tussen leveranciers en installateurs van het alcoholslot mogelijk moet zijn, zodat de kosten van het asp door marktwerking redelijk blijven. Het CBR heeft, door een asp op te leggen terwijl die marktwerking er niet is, geen zorg gedragen voor een juiste uitwerking van de beoogde doelen van de wetgever en in strijd met het verbod op détournement de pouvoir gehandeld, aldus [appellant].
    
    3.1. In het geval van [appellant] heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit onder meer tot gevolg dat zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C, waarvan hij voor zijn inkomen afhankelijk is, voor ten minste twee jaar ongeldig is verklaard. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (onder meer in de uitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3), moet om die reden, bezien in het licht van de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01, 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95, 21 september 2006, Maszni tegen Roemenië, nr. 59892/00 en 24 januari 2012, Mihai Toma tegen Roemenië, nr. 1051/06; www.echr.coe.int), de aan [appellant] opgelegde maatregel wegens de zwaarte ervan als een maatregel gebaseerd op een "criminal charge", worden aangemerkt.
    
    Dat brengt mee dat de evenredigheid van de maatregel indringend wordt getoetst, indien, zoals in dit geval, in rechte een beroep op dat beginsel is gedaan.
    
    3.2. Zoals verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3, heeft het bevoegd gezag blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) voor invoering van de maatregel van het asp gekozen, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat ten minste een kwart van de verkeersdoden in Nederland het slachtoffer is van een ongeval door alcoholgebruik. In de jaren 2006 en 2007 komt dat neer op jaarlijks ruim tweehonderd verkeersdoden. Driekwart van deze dodelijke ongevallen wordt veroorzaakt door motorrijtuigbestuurders die met een alcoholgehalte van 1,3 ‰ of meer worden aangehouden. In de afgelopen jaren is het totale aantal overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen weliswaar afgenomen, maar het aantal bestuurders dat met voormeld of een hoger alcoholgehalte wordt aangehouden niet significant afgenomen. Reeds toegepaste instrumenten in de strijd tegen het rijden onder invloed van alcohol, als voorlichtingscampagnes, gerichte verkeerscontroles, educatieve maatregelen en geschiktheidsonderzoeken, hebben geen blijvend effect op deze groep zware overtreders. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat het geregistreerde aandeel van slachtoffers van ongevallen door rijden onder invloed van alcohol - zowel dodelijke slachtoffers als slachtoffers waarbij een ziekenhuisopname noodzakelijk is - tussen 2002 en 2007 geen dalende trend heeft vertoond. De wetgever in formele zin heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht om de gewenste gunstige trend tot stand te brengen. Een dergelijk instrument is het asp. Doel hiervan is het aantal alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. In het buitenland is reeds veel ervaring met het asp opgedaan en zijn de ervaringen positief. Volgens berekeningen van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid kan de invoering van deze maatregel leiden tot een jaarlijkse reductie van vijfentwintig tot dertig verkeersdoden en tweehonderdvijftig tot driehonderd gewonden die een ziekenhuisopname vereisen, aldus de memorie van toelichting. Daarbij is het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het asp motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Expliciet is van belang geacht dat van bestuurders die het rijbewijs voor hun werk nodig hebben een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht en dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat verkeersdelicten, ook indien deze buiten werktijd worden begaan, gevolgen kunnen hebben voor de rijbevoegdheid en daarmee voor de uitoefening van het werk als daarvoor van het rijbewijs gebruik moet worden gemaakt.
    
    Voorts is blijkens de memorie van toelichting (blz. 13 en 20) het gerechtvaardigd geacht dat een beginnende bestuurder bij wie een alcoholgehalte als bij [appellant] wordt vastgesteld, tot deelname aan het asp wordt verplicht en het gestelde praktische bezwaar van [appellant], dat hij geen eigen auto heeft, ondervangen door het aan de betrokkene over te laten in welk motorrijtuig van de categorie B hij het alcoholslot laat inbouwen. Het kan dus ook worden ingebouwd in een motorrijtuig waarvan het kenteken op naam van een derde staat. [appellant] heeft verklaard dat hij aan het asp deelneemt en daartoe een alcoholslot in de auto van zijn moeder is ingebouwd.
    
    Gelet op de door de wetgever gemaakte afweging is de Afdeling van oordeel dat artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, artikel 17 van de Regeling en artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. De maatregel van het asp kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het verder vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen. Evenmin gaat het asp op zichzelf beschouwd verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is. De keuze van de wetgever om de inbouw van alcoholsloten vooralsnog tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken ligt primair op diens weg en niet op die van de rechter en is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht in de door [appellant] aangevoerde nadelige gevolgen van het in bezwaar gehandhaafde besluit geen aanleiding gezien om dat in strijd met het evenredigheidsbeginsel te oordelen.
    
    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201207475/1/A3, heeft de rechtbank terecht evenmin grond gezien voor het oordeel dat de van toepassing zijnde wet- en regelgeving en de oplegging van de maatregel aan [appellant] strijd met het verbod op ongelijke behandeling opleveren. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat door het CBR in rechtens vergelijkbare gevallen geen asp wordt opgelegd.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geen omstandigheden aanwezig geacht op grond waarvan het CBR krachtens artikel 3:4 van de Awb van de oplegging van de maatregel had behoren af te zien.
    
    3.3. Ten aanzien van het betoog dat de oplegging van het asp zich niet verdraagt met het ne bis in idem-beginsel, omdat [appellant] ter zake van de aanhouding op 28 januari 2012 ook strafrechtelijk wordt vervolgd, wordt overwogen dat niet is gebleken dat die vervolging ten tijde van de oplegging van het asp aan [appellant] reeds een aanvang had genomen. Anders dan de gemachtigde van [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, is met de invordering door de politie van het rijbewijs van [appellant] bij de aanhouding niet reeds een strafrechtelijke vervolging tegen hem ingesteld. Het CBR heeft bij het opleggen van de in geding zijnde bestuursrechtelijke maatregel een eigen, niet van de met de strafvervolging en strafoplegging belaste organen afhankelijke verantwoordelijkheid.
    
    Er is geen wettelijke regeling die voorschrijft dat het CBR gedurende een bepaalde periode moet afwachten of het openbaar ministerie tegen de overtreder wegens dezelfde overtreding een strafvervolging instelt.
    
    Gelet hierop heeft het CBR het beginsel van ne bis in idem niet geschonden. Het betoog van [appellant] dat het CBR in strijd met artikel 7 van het EVRM en artikel 15 van het IVBPR heeft gehandeld, faalt evenzeer.
    
    Dat de oplegging van het asp, als gevolg van de keuze van de wetgever om de inbouw van alcoholsloten vooralsnog tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken, leidt tot het tijdelijk niet mogen besturen van vrachtwagens en daardoor het niet kunnen werken als vrachtwagenchauffeur, maakt niet dat de maatregel ten doel heeft dat betrokkenen van het recht op de uitoefening van dat beroep worden ontzet.
    
    3.4. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013 in zaak nr. 201304223/1/A3, leidt de omstandigheid dat thans slechts via één erkende leverancier een typegoedgekeurd alcoholslot kan worden aangeschaft en ingebouwd niet tot het oordeel dat het CBR met de oplegging van het asp een andere doelstelling heeft beoogd dan waartoe die bevoegdheid aan het CBR is verleend, te weten de verkeersveiligheid. Naar het CBR heeft toegelicht, is niet beoogd een monopolie te creëren, maar kunnen alcoholsloten slechts door één bedrijf worden geleverd en ingebouwd, als gevolg van de omstandigheid dat andere bedrijven nog niet aan de daartoe gestelde eisen voldoen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het besluit van 30 juli 2012 terecht niet onrechtmatig geoordeeld.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Slump w.g. De Wilde
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
    
    598.