ECLI:NL:RVS:2023:1240, Raad van State, 29-03-2023, 202300050/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 23 augustus 2022 heeft de directie van de Academie Mens en Maatschappij, namens het instellingsbestuur, [appellante] een bindend negatief studieadvies (hierna: BNSA) gegeven voor de bacheloropleiding Social Work.  [appellante] is in augustus 2019 begonnen met de opleiding. De norm voor de propedeutische fase van de opleiding is 60 studiepunten. Om geen BNSA te krijgen geldt een norm van 45 studiepunten. [appellante] heeft in de genoemde drie studiejaren dus in totaal 42,5 studiepunten behaald. Omdat zij de norm van 45 studiepunten niet heeft gehaald heeft de directie haar een BNSA gegeven. [appellante] kon haar studie voortzetten omdat de voorzitter van het college bij beslissing van 2 september 2022 op haar verzoek om een voorlopige voorziening heeft bepaald dat de directie [appellante] alsnog per 1 september 2022 inschrijft voor de opleiding, zodat zij in staat wordt gesteld haar studie te kunnen vervolgen zolang er nog niet is beslist op haar beroepschrift. Zij voldoet inmiddels aan de studievoortgangsnorm van 45 studiepunten.

202300050/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    en
    het College van Beroep voor de Examens van HAN University of Applied Sciences (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 23 augustus 2022 heeft de directie van de Academie Mens en Maatschappij (hierna: de directie), namens het instellingsbestuur, [appellante] een bindend negatief studieadvies (hierna: BNSA) gegeven voor de bacheloropleiding Social Work (hierna: de opleiding).
    Bij beslissing van 30 september 2022 heeft het college het daartegen door [appellante] ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: het CBHO). Het CBHO, dat op 1 januari 2023 is opgehouden te bestaan, heeft dit beroep overgedragen aan de Afdeling.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Paijmans, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.E. Jansen, drs. F.M.G.D. van Westerhoven en [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is in augustus 2019 begonnen met de opleiding. De norm voor de propedeutische fase van de opleiding is 60 studiepunten. Om geen BNSA te krijgen geldt een norm van 45 studiepunten.
    2.       In het eerste studiejaar 2019-2020 heeft [appellante] 22,5 studiepunten behaald. Aan het eind van dat studiejaar heeft [appellante], net als alle andere eerstejaars studenten, uitstel van het bindend studieadvies gekregen vanwege de Corona-pandemie voor de periode van één jaar. Dat was het studiejaar 2020-2021. In dat studiejaar heeft [appellante] 2,5 studiepunten behaald. Op 19 augustus 2021 heeft de directie besloten het bindend studieadvies nog een keer uit te stellen, voor het studiejaar 2021-2022 (hierna: het tweede uitstel). Dit keer vanwege de persoonlijke omstandigheden van [appellante]. [appellante] moest in dat studiejaar haar twee kinderen - met een zogenoemd ‘rugzakje’ - thuisonderwijs geven. Ook was inmiddels sprake van een zwangerschap met complicaties. In dit studiejaar heeft [appellante] 2,5 studiepunten behaald. Met het tweede uitstel liep de periode om de benodigde 45 studiepunten te halen tot 1 september 2022. Er is toen met [appellante] afgesproken dat zij in december 2021 contact zou opnemen met de studieloopbaanbegeleider (hierna: slb-er) en per januari 2022 haar studie weer zou oppakken. Op 31 december 2021 heeft [appellante] verzocht om een afspraak met de slb-er. Dit heeft geleid tot een gesprek op 18 januari 2022. Op haar verzoek is [appellante] toen geplaatst in een zogenoemde 99-groep. Dit is een groep die begeleid wordt door twee slb-ers om zelfstandig en deels met ondersteuning aan openstaande toetsen te werken. In het studiejaar 2021-2022 heeft [appellante] 17,5 studiepunten behaald.
    [appellante] heeft in de genoemde drie studiejaren dus in totaal 42,5 studiepunten behaald. Omdat zij de norm van 45 studiepunten niet heeft gehaald heeft de directie haar een BNSA gegeven.
    3.       [appellante] kon haar studie voortzetten omdat de voorzitter van het college bij beslissing van 2 september 2022 op haar verzoek om een voorlopige voorziening heeft bepaald dat de directie [appellante] alsnog per 1 september 2022 inschrijft voor de opleiding, zodat zij in staat wordt gesteld haar studie te kunnen vervolgen zolang er nog niet is beslist op haar beroepschrift. Zij voldoet inmiddels aan de studievoortgangsnorm van 45 studiepunten.
    4.       De toepasselijke regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
    Beslissing van het college
    5.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de directie [appellante] terecht een BNSA heeft gegeven.
    5.1.    Het college heeft bij zijn standpunt ingenomen dat bij het verlenen van het tweede uitstel rekening is gehouden met persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 6.7 van de Onderwijs- en examenregeling voor de voltijds opleiding Social Work 2021-2022 (hierna: OER). In het besluit van 19 augustus 2021 staat daarover: "corona in relatie tot de thuissituatie; 2 kinderen en geen opvang heeft vertraging veroorzaakt in eerste instantie. Momenteel zwanger met ernstige complicaties, uitgerekende datum 25 oktober." Op 28 oktober 2021 is [appellante] bevallen van haar derde kind. Het college heeft vervolgens vastgesteld dat zich in het studiejaar 2021-2022 diverse persoonlijke omstandigheden hebben voorgedaan, maar dat daarmee grotendeels al rekening is gehouden bij het verlenen van het tweede uitstel.
    5.2.    Het college heeft verder in aanmerking genomen dat bij het verlenen van het tweede uitstel met [appellante] is afgesproken dat zij per januari 2022 haar studie weer zou oppakken. Zij heeft volgens het college pas op de hoorzitting te kennen gegeven dat zij zich pas in april 2022 voldoende hersteld voelde en weer normaal kon functioneren. Zij heeft dit niet eerder aan de slb-er gemeld en geen medische verklaring overgelegd. Ook heeft [appellante] op de hoorzitting niet ontkend dat zij in het gesprek van 18 januari 2022 heeft aangegeven dat zij alles weer op de rit had. Het enkele feit dat zij in februari 2022 twee weken wegens Corona niet heeft kunnen studeren kan volgens het college niet als persoonlijke omstandigheid in de zin van artikel 6.7 van de OER worden aangemerkt. Een ziekteperiode van twee weken belemmert de studievoortgang niet en is ook niet aan te merken als een langdurige of chronische ziekte als bedoeld in artikel 6.7 van de OER.
    5.3.    Verder heeft het college bij zijn standpunt betrokken dat een propedeuse ook is bedoeld om een beeld te geven of een student geschikt moet worden geacht voor de opleiding en binnen redelijke periode de opleiding succesvol kan afronden. Dat is volgens het college gezien het vorenstaande niet het geval.
    Gronden
    6.       [appellante] is het niet eens met het oordeel van het college. De Afdeling begrijpt uit het beroep en wat op de zitting is besproken dat het [appellante] er vooral om gaat dat het college had moeten begrijpen dat zij in het studiejaar 2021-2022 ook na de bevalling nog steeds heel moe was als gevolg van de zwangerschap met ernstige HG-complicaties (hierna: zwangerschapsmisselijkheid) en de forse medische nasleep daarvan, samen met nog twee Corona-infecties in november 2021 en februari 2022. Twee keer een Corona-infectie komt dan harder aan. Zij wijst op brieven van haar huisarts die dat bevestigen. Dat haar herstel langer duurde dan verwacht blijkt volgens [appellante] ook uit het feit dat zij de 17,5 studiepunten die zij in het studiejaar 2021-2022 heeft behaald, in de periode april-juni 2022 heeft behaald. Zij vindt de besluitvorming onzorgvuldig en onevenredig. [appellante] wil graag haar opleiding afmaken. Zij wijst er in dat verband ook op dat zij vanwege haar leeftijd, door het BNSA haar studiefinanciering zal verliezen wat het voor haar feitelijk onmogelijk maakt een opleiding te volgen.
    Beoordeling
    7.       De Afdeling stelt voorop dat een BNSA ingevolge artikel 7.8b, derde lid, van de WHW alleen kan worden gegeven als een student met inachtneming van zijn persoonlijke omstandigheden, niet geschikt moet worden geacht voor de opleiding, doordat zijn studieresultaten niet voldoen aan de vereisten die daarvoor zijn vastgesteld.
    8.       De Afdeling stelt vast, zoals ook op de zitting is besproken, dat [appellante] voor het studiejaar 2021-2022 niet een jaar, maar feitelijk een half jaar uitstel heeft gehad. In het besluit van 19 augustus 2021 is namelijk afgesproken dat [appellante] in januari 2022, na haar bevalling, de studie weer zou oppakken. Feitelijk is dit geweest vanaf het gesprek van 18 januari 2022.
    9.       De Afdeling begrijpt uit de stukken en de toelichting ter zitting dat voor de directie en het college vooral van belang is geweest dat [appellante] niet tijdig aan de betrokken slb-er(s) heeft laten weten dat zij zich nog niet voldoende hersteld voelde om haar studie in januari 2022 weer op te pakken. In artikel 6.7 van de OER staat daarover: "Krijg je te maken met persoonlijke omstandigheden die invloed hebben op jouw studieresultaten? Bespreek die dan direct met je studieloopbaanbegeleider."
    9.1.    Partijen zijn het er niet over eens of [appellante] in het gesprek van 18 januari 2022 heeft gezegd dat zij alles weer op de rit had, zoals het college zegt. Ook staat niet vast of [appellante] in dat gesprek op enige manier heeft laten weten of laten doorschemeren dat het toch nog niet zo goed met haar ging, zoals [appellante] stelt. De Afdeling laat dit in het midden. Want ook als [appellante] dat niet heeft laten weten en wel heeft gezegd dat zij weer van start kon, is haar naar het oordeel van de Afdeling maar in beperkte mate aan te rekenen dat zij op dat moment geen juiste inschatting van haar herstel heeft gemaakt. Daarbij betrekt de Afdeling de brieven van haar huisarts van 6 september 2022 en 28 oktober 2022. De Afdeling gaat eerst in op de inhoud daarvan en licht daarna toe waarom zij deze brieven, die dateren van na de beslissing van de directie, desondanks bij haar oordeel heeft betrokken.
    9.1.1. In de brieven van de huisarts staat dat [appellante] tijdens de zwangerschap aan een ernstige vorm van zwangerschapsmisselijkheid leed, dat de klachten daarvan ook na haar bevalling nog aanhielden, dat zij in het laatste trimester van haar zwangerschap forse mobiliteitsproblemen kreeg, waardoor zij een rolstoel nodig had, dat zij na haar bevalling moeheidsklachten kreeg door een vitamine D tekort, dat zij in november 2021 en februari 2022 Corona kreeg met een langdurig herstel en dat haar astma begin 2022 ontregeld raakte. Volgens de huisarts werd zij door deze combinatie van aandoeningen sinds februari 2021 ernstig in haar functioneren gehinderd, heeft dit een forse impact op haar leven gehad en kost het haar veel moeite hiervan te herstellen. Ook betrekt de Afdeling dat de pasgeboren baby van [appellante] in december 2021 opgenomen is geweest met het RS-virus. Gezien dit alles kan de Afdeling zich goed voorstellen dat het gesprek van 18 februari 2022 voor [appellante] ingewikkeld was, zij wilde immers heel graag weer studeren, zoals ook was afgesproken, maar zat nog niet goed in haar vel. Dat laatste is door alle omstandigheden wellicht niet goed uit de verf gekomen.
    9.1.2. De Afdeling heeft de brieven van de huisarts bij de beoordeling betrokken omdat [appellante] in het trajectformulier van 9 juli 2022 de door de huisarts genoemde omstandigheden grotendeels ook zelf al heeft genoemd als reden voor haar studievertraging. Zij heeft daarbij aangegeven dat zij alles kan bewijzen met medische stukken. Daarna is verwarring ontstaan over de aard van het door de senior slb-er geplande overleg voor augustus 2022. Op de zitting heeft de senior slb-er desgevraagd bevestigd dat zij begrijpt dat dit verwarrend was voor [appellante] en dat het door omstandigheden zo is gegaan dat [appellante] pas op 16 augustus 2022 te horen kreeg dat het gesprek op 18 augustus 2022 een hoorgesprek zou worden als bedoeld in artikel 6.6, vierde lid, van de OER. De Afdeling kan volgen dat dit voor [appellante], zoals zij aanvoert, te kort dag was om nog met medische stukken te komen.
    10.     Voor het in een concreet geval aannemen van ongeschiktheid voor de opleiding, als bedoeld in artikel 7.8b, derde lid, van de WHW is een op de persoon toegesneden beoordeling door het instellingsbestuur noodzakelijk. Gezien het vorenstaande heeft het college met zijn vaststelling dat zich in het studiejaar 2021-2022 diverse persoonlijke omstandigheden hebben voorgedaan, maar dat daarmee grotendeels al rekening is gehouden bij het verlenen van het tweede uitstel en zijn standpunt over de Corona-infectie van [appellante], naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet meegewogen dat die omstandigheden in samenhang bezien, ervoor hebben gezorgd dat [appellante], anders dan verwacht en besproken toen het besluit van 19 augustus 2021 werd genomen, vanaf 18 januari 2022 nog niet in staat was om te kunnen studeren. Dat blijkt, zoals [appellante] terecht aanvoert, ook uit het feit dat zij pas in de periode april-juni 2022 alsnog 17,5 studiepunten heeft behaald. Hoewel [appellante] in de 99-groep is geplaatst en ook in juni 2022 nog toetsen heeft mogen doen, heeft het college niet voldoende meegewogen dat uitstel voor een periode van feitelijk een half jaar, in dit geval te kort was om te beoordelen of zij geschikt was voor de opleiding. Nu de uitkomst van die beoordeling ten grondslag ligt aan de beslissing van de directie van 23 augustus 2022 is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft onderkend dat de directie [appellante], in strijd met artikel 7.8b, derde lid, van de WHW niet geschikt heeft geacht voor de opleiding. De Afdeling hecht er daarbij aan om te noemen dat het college op de zitting heeft gezegd dat [appellante] een harde werker is. Verder heeft [appellante] naar het oordeel van de Afdeling op de zitting voldoende duidelijk gemaakt dat zij de studiefinanciering nodig heeft om te kunnen studeren en dat zij graag wil studeren omdat zij met het afronden van de opleiding haar maatschappelijke positie en die van haar gezin kan verbeteren, ook in financieel opzicht.
    Conclusie
    11.     Het beroep is gegrond. Wat [appellante] overigens heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De beslissing van 30 september 2022 van het college moet worden vernietigd. Doende wat het college zou behoren te doen, zal de Afdeling het administratief beroep tegen de beslissing van 23 augustus 2022 van de directie alsnog gegrond verklaren en die beslissing vernietigen.
    12.     Omdat de directie [appellante] naar aanleiding van de beslissing van de voorzitter van het college van 2 september 2022 op haar verzoek om een voorlopige voorziening, alsnog per 1 september 2022 heeft ingeschreven voor de opleiding en [appellante] inmiddels aan de studievoortgangsnorm van 45 punten heeft voldaan, gaat de Afdeling ervan uit dat zij haar opleiding kan vervolgen.
    13.     Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt de beslissing van het College van Beroep voor de Examens van HAN University of Applied Sciences van 30 september 2022;
    III.      verklaart het administratief beroep gegrond;
    IV.      vernietigt de beslissing van de directie van de Academie Mens en Maatschappij van 23 augustus 2022;
    V.       veroordeelt het College van Beroep voor de Examens van HAN University of Applied Sciences tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het College van Beroep voor de Examens van HAN University of Applied Sciences het door [appellante] voor de behandeling van het administratief beroep en beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 100,00, vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    154
     
    BIJLAGE
     
    Wet op hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
    Artikel 7.8b
    "[…]
    3. Aan een advies als bedoeld in het eerste of tweede lid kan het instellingsbestuur […] een afwijzing verbinden. Deze afwijzing kan slechts worden gegeven, indien de student naar het oordeel van het instellingsbestuur, met inachtneming van zijn persoonlijke omstandigheden, niet geschikt moet worden geacht voor de opleiding, doordat zijn studieresultaten niet voldoen aan de vereisten die het bestuur daaromtrent heeft vastgesteld. […]. Het instellingsbestuur kan van de bevoegdheid krachtens dit lid slechts gebruikmaken, indien het in de propedeutische fase van de desbetreffende opleiding zorgt voor zodanige voorzieningen dat de mogelijkheden voor goede studievoortgang zijn gewaarborgd.
    4. Voordat het instellingsbestuur tot afwijzing overgaat, geeft het de desbetreffende student een waarschuwing onder bepaling van een redelijke termijn waarbinnen de studieresultaten ten genoegen van dat bestuur moeten zijn verbeterd. Het instellingsbestuur stelt de student alvorens tot een afwijzing over te gaan in de gelegenheid te worden gehoord.
    […]
    6. Het instellingsbestuur stelt ter uitvoering van de voorgaande leden nadere regels vast. Deze regels hebben in elk geval betrekking op de studieresultaten en de voorzieningen, bedoeld in het derde lid, alsmede op de termijn, bedoeld in het vierde lid.
    7. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke persoonlijke omstandigheden, bedoeld in het derde lid, het instellingsbestuur in zijn beoordeling betrekt.
    [...]."
    Uitvoeringsbesluit WHW 2008
    Artikel 2.1
    "1. De persoonlijke omstandigheden bedoeld in de artikelen 7.8b, derde lid, en 7.9, derde lid, van de wet, zijn:
    a. ziekte van betrokkene,
    […]
    c. zwangerschap van betrokkene,
    […]
    i. andere dan in de onderdelen a tot en met h bedoelde persoonlijke omstandigheden die, indien zij door het instellingsbestuur niet in de beoordeling zouden worden betrokken, zouden leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard."
    Onderwijs- en examenregeling voor de voltijds opleiding Social Work 2021-2022
    Artikel 6.3
    "[…]
    Als je niet aan de studievoortgangsnorm voldoet, krijg je een (bindend) negatief studieadvies. […]
    Let op: je kunt alleen een bindend negatief studieadvies kunt krijgen, wanneer door de opleiding is voldaan aan de voorwaarden. Deze staan in paragraaf 6.6. […]
    Je voldoet aan de studievoortangsnorm als je:
    • 45 studiepunten hebt behaald in de propedeuse.
    […]."
    Artikel 6.6
    "Een bindend negatief studieadvies is pas rechtsgeldig als het aan de volgende voorwaarden voldoet:
    […]
    2. De academiemanager houdt bij het nemen van de beslissing over het bindend negatief studieadvies niet alleen rekening houdt met de door jou behaalde studiepunten en studieresultaten, maar ook de in paragraaf 6.7 genoemde omstandigheden.
    […].
    4. Voordat de academiemanager een bindend negatief studieadvies geeft, word je in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Dit vindt plaats in de vorm van een gesprek waarin je ook kunt aangeven of je een beroep doet op een of meer van de omstandigheden die zijn genoemd in paragraaf 6.7. Bij jouw opleiding voer je dit gesprek met de senior-studieloopbaanbegeleider.
    […]."
    Artikel 6.7
    "De persoonlijke omstandigheden waarmee rekening gehouden wordt, zijn:
    - langdurige chronische ziekte van de betrokkene;
    […]
    - zwangerschap van betrokkene;
    […]
    -overige omstandigheden, waaronder de algemene indruk die je bij je docenten hebt achtergelaten (hardheidsclausule).
    […]
    Krijg je te maken met persoonlijke omstandigheden die invloed hebben op jouw studieresultaten? Bespreek die dan direct met je studieloopbaanbegeleider. […]."