ECLI:NL:RVS:2015:1991, Raad van State, 24-06-2015, 201410543/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2014 heeft het college aan [appellant] een gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24 van de Waterwet opgelegd voor het aanleggen van werkstroken ten behoeve van werkzaamheden ter uitvoering van het project "Dijkverlegging Cortenoever en Voorsterklei" (hierna: het project).

201410543/1/A4.
    Datum uitspraak: 24 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Waterschap Vallei en Veluwe,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 december 2014 heeft het college aan [appellant] een gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24 van de Waterwet opgelegd voor het aanleggen van werkstroken ten behoeve van werkzaamheden ter uitvoering van het project "Dijkverlegging Cortenoever en Voorsterklei" (hierna: het project).
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.F. van Helvoirt, advocaat te Nijmegen, en J.C. Eertink, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts, advocaat te Den Haag, en mr. R. de Groote en H.J. ten Kate, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet kan de beheerder, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen.
    
    2. In het kader van het project wordt ter hoogte van Cortenoever de dijk teruggelegd, zodat de IJssel meer ruimte krijgt. Delen van het nieuwe buitendijkse gebied worden afgegraven en de huidige dijken worden aan de noord- en zuidkant verlaagd. Bij hoogwater stromen de gebieden tussen oude en nieuwe dijk vol, waardoor de waterstand in de IJssel wordt verlaagd. Aan de zuidzijde van het gebied worden twee instroomopeningen gerealiseerd waarlangs het IJsselwater het gebied kan instromen bij hoogwater. De dijkverlegging is een van de maatregelen ter uitvoering van de Planologische Kernbeslissing Ruimte voor de rivier, Deel 4, die op 26 januari 2007 in werking is getreden. Om de dijkverlegging te kunnen realiseren zijn diverse werkzaamheden vereist, onder meer op de gronden die behoren tot landgoed Reuversweerd en eigendom zijn van [appellant].
    
    3. Aan het besluit van 2 december 2014 heeft het college ten grondslag gelegd dat het algemeen belang van waterveiligheid de noodzaak tot het opleggen van de gedoogplicht vordert. [appellant] moet gedogen dat 38.393 m2 van zijn gronden wordt gebruikt voor de aanleg en het gebruik van werkstroken voor de werkzaamheden ten behoeve van het project. Dit bedraagt volgens het college 4,69% van het totale eigendom van [appellant] in Cortenoever, te weten 820.988 m2. In de periode van 1 januari 2015 tot en met 1 april 2016 zal de gedoogplicht voor maximaal acht aaneengesloten weken beperkingen in functionaliteit en bruikbaarheid van de aangewezen gronden met zich brengen. De gronden houden hun agrarische functie voor en na oplegging van de gedoogplicht. De overige percelen en opstallen blijven bereikbaar. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die onteigening vorderen, aldus het college.
    
    4. [appellant] wijst erop dat in de periode van 15 januari 2015 tot en met 11 maart 2015 werkzaamheden zijn uitgevoerd. Deze hadden slechts betrekking op enkele van de in het besluit aangewezen gronden en betroffen enkel het kappen van houtopstanden. Het uitvoeren van de overige werkzaamheden is volgens hem niet meer mogelijk op grond van het bestreden besluit, nu daarin uitdrukkelijk is vermeld dat de werkzaamheden zullen worden uitgevoerd in een aangesloten periode van acht weken. Nu reeds werkzaamheden zijn uitgevoerd gedurende vijf weken is het besluit uitgewerkt, aldus [appellant].
    
    4.1. Het college heeft ter zitting toegelicht dat in het besluit is vermeld dat de werkzaamheden op de gronden van [appellant] in de periode vanaf 1 januari 2015 tot en met 1 april 2016 worden uitgevoerd. Voor elk van de in het besluit genoemde werkzaamheden is [appellant] verplicht deze voor een aaneengesloten periode van maximaal acht weken op de aangegeven gronden toe te staan. Hij wordt hierover telkens vier weken voorafgaand aan de uitvoering van de werkzaamheden geïnformeerd. De werkzaamheden kunnen niet allemaal tegelijk worden uitgevoerd, maar worden in drie clusters door de aannemer verricht. Alleen ten aanzien van de werkstroken ten behoeve van de kap van houtopstanden is het besluit volgens het college uitgewerkt.
    
    De Afdeling is van oordeel dat deze uitleg van het besluit niet onjuist is, nu in het besluit drie clusters van werkzaamheden zijn onderscheiden, waarbij deze clusters van werkzaamheden in het besluit en op de bij het besluit behorende kaarten zijn gespecificeerd. Uit de enkele in het besluit opgenomen overweging dat onteigening niet is gevorderd omdat de werkzaamheden worden verricht in een maximaal aaneengesloten periode van acht weken, kan niet worden afgeleid dat daarbij uitsluitend wordt gedoeld op het totaal van de werkzaamheden, in plaats van op de per cluster omschreven werkzaamheden. Gelet hierop ziet de Afdeling in de omstandigheid dat reeds gedurende vijf weken werkzaamheden zijn uitgevoerd ten behoeve van de kap van houtopstanden geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit is uitgewerkt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat het college heeft miskend dat zijn belangen onteigening vorderen. Hiertoe voert hij aan dat voor verschillende percelen waarop de gedoogplicht betrekking heeft geldt dat het percentage waarvan gebruik wordt gemaakt groter is dan 4,69. Gemiddeld wordt 14,44% van die percelen gebruikt als werkstrook, waarbij het eigendom dat buiten de reikwijdte van de gedoogplicht valt niet is betrokken. Dit kan volgens hem niet als gering gebruik worden beschouwd. Voorts moet niet enkel naar de verhouding tussen de totale oppervlakte van de gronden en het deel waarop de gedoogplicht betrekking heeft worden gekeken, maar ook naar het gebruik dat van de percelen wordt gemaakt. Voor verschillende percelen wordt het gebruik van een onaanvaardbaar groot gedeelte belemmerd. Verder voert hij aan dat verschillende perceelsdelen worden aangewezen als werkstroken ten behoeve van de kap van beplanting, bomen en bosplantsoen. De verwijdering van monumentale bomen maakt een zware inbreuk op zijn eigendom en doet afbreuk aan de beeldbepalende waarde van het landgoed. Na voltooiing van de werkzaamheden zal het bovendien onmogelijk zijn om de gronden op te leveren in oorspronkelijke staat. Nagenoeg 100% van de houtopstanden zal worden verwijderd en er mag geen nieuwe aanplant worden gerealiseerd, aldus [appellant].
    
    5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de door [appellant] gemaakte berekening om meer dan één reden onjuist is. Indien de door hem genoemde oppervlakte van de aan te leggen werkstroken wordt opgeteld, is sprake van 25.152 m2 benodigde grond. De totale oppervlakte van de door hem genoemde percelen bedraagt 367.620 m2, zodat dan sprake is van een gemiddelde van 6,84% en niet van 14,44%. [appellant] laat in zijn berekening verder ten onrechte een aantal percelen buiten beschouwing die ook tot zijn eigendom behoren. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.24 van de Waterwet moet naar de omvang van de benodigde gronden in verhouding tot de totale oppervlakte van alle aan de rechthebbende toebehorende gronden worden gekeken, aldus het college. Voor zover [appellant] stelt dat er monumentale bomen worden verwijderd, verwijst het college naar het aanwijzingsbesluit landgoed Reuversweerd. Daaruit volgt dat enkel het landhuis en de boerderij als monument zijn aangewezen. Voor het verwijderen van een deel van de houtopstanden is een omgevingsvergunning verleend en verwijdering van het overige deel heeft vergunningvrij plaatsgevonden dan wel op grond van de Boswet. Het in oorspronkelijke staat opleveren van gronden na voltooiing van de werkzaamheden is bij het opleggen van de gedoogplicht niet vereist, aldus het college.
    
    5.2. Artikel 5.24 van de Waterwet bepaalt dat de gedoogplicht slechts mag worden opgelegd wanneer de belangen van rechthebbenden onteigening niet vorderen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2013 in zaak nr. 201112870/1/A4), is voor het antwoord op de vraag of de belangen van een rechthebbende onteigening vorderen, de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang. Voorts is van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel.
    
    5.3. Het totale eigendom van [appellant] in het projectgebied bedraagt, zoals het college inzichtelijk heeft gemaakt, 820.988 m2. Weliswaar is een gedeelte van het perceel met kadastraal nummer BMNO1I1490 in eigendom overgedragen aan de Staat, maar daar heeft het college bij het bepalen van het totale grondoppervlak rekening mee gehouden, zo blijkt uit het besluit. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling volgt dat het totale grondoppervlak van [appellant] ter plaatse in ogenschouw moet worden genomen, zodat het college terecht de percelen BMNO1I1920, BMNO1I1489, BMNO1I293 en BMNO1I777 heeft betrokken bij de vaststelling. Zoals het college voorts terecht stelt, bedraagt het gedeelte van de gronden dat nodig is voor de aanleg van werkstroken 4,69% van het totale oppervlak dat [appellant] in het projectgebied in eigendom heeft, hetgeen als gering kan worden beschouwd, zodat het college in zoverre in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de belangen van [appellant] onteigening niet vorderen. Nu de gedoogplicht voorts in functionaliteit tijdelijk gedurende drie periodes van maximaal acht weken beperkingen met zich brengt in de betreding en bruikbaarheid van de aangewezen gronden, de overige percelen en opstallen bereikbaar blijven en in aanmerking genomen dat de gebruikte gronden na afloop van de werkzaamheden weer in de oorspronkelijke staat dan wel overeenkomstig de bestemming worden opgeleverd, heeft het college in redelijkheid kunnen concluderen dat ook overigens de belangen van [appellant] onteigening niet vorderen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voorts betoogt [appellant] dat het opleggen van de gedoogplicht ten behoeve van de sloopwerkzaamheden prematuur is, omdat het waterschap de eigendom van de te slopen opstallen nog niet heeft verworven. Eigendomsoverdracht door onteigening zal volgens hem eerst medio 2016 aan de orde zijn.
    
    6.1. Het college heeft aangegeven dat niet wordt overgegaan tot het verrichten van sloopwerkzaamheden totdat de eigendom van de te slopen gebouwen is verkregen. Dat dit nog niet is gebeurd, staat naar het oordeel van de Afdeling echter niet in de weg aan het opleggen van de gedoogplicht. De gedoogplicht heeft immers enkel betrekking op het aanleggen van de werkstrook ten behoeve van de sloop van verschillende opstallen en een muur. Artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet vereist niet dat eventuele andere procedures zijn afgerond voordat een gedoogplicht wordt opgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt tevens dat het college onvoldoende pogingen heeft ondernomen om tot minnelijke overeenstemming te komen. Ten tijde van het ontwerpbesluit was hem slechts eenmaal bij brief van 15 juli 2014 een vergoeding aangeboden voor het tijdelijke gebruik van de benodigde gronden, waarbij niet duidelijk was welke werkzaamheden zouden worden uitgevoerd en op welke wijze de aangeboden schadeloosstelling was berekend. Zijn deskundige heeft per e-mail van 14 augustus 2014 verzocht om nadere informatie. Hieraan is echter geen gehoor gegeven. Het op 22 augustus 2014 toegezonden ontwerpbesluit tot oplegging van de gedoogplicht heeft geen duidelijkheid gegeven over de uit te voeren werkzaamheden. Ook daarna is door het college geen duidelijkheid verschaft. De brief van 30 oktober 2014 volstaat hiertoe niet, omdat dit slechts een herziening van het eerdere aanbod betreft. Thans blijkt dat de geboden vergoeding enkel betrekking had op het tijdelijk gebruik van de gronden. Geen rekening is gehouden met een vergoeding voor het vrijkomende hout en de waardevermindering van het landgoed, aldus [appellant].
    
    7.1. Het college stelt dat het een tweesporenbeleid heeft gevoerd. Enerzijds is uitvoerig overleg gevoerd met [appellant] om tot minnelijke overeenstemming te komen. Daartoe verwijst het naar het overgelegde logboek grondverwerving tijdelijk gebruik. Anderzijds is het traject tot het nemen van het gedoogbesluit en een onteigeningstraject opgestart. [appellant] is de gehele procedure bijgestaan door deskundigen. Het college wijst erop dat hij op grond van de "Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier" een verzoek tot schadevergoeding kan indienen.
    
    7.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet (Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nr. 3, blz. 112) volgt dat de gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd, indien de rechthebbende geen toestemming verleent voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk.
    
    7.3. Uit het door het college overgelegde logboek is de Afdeling gebleken dat op 5 juni 2014 minnelijk overleg heeft plaatsgevonden tussen partijen. Daarbij is onder meer over een vergoeding voor het tijdelijk gebruik van de gronden gesproken en van de zijde van het college een toelichting gegeven. Op 26 juni 2014 heeft opnieuw overleg tussen partijen plaatsgevonden, waarbij blijkens het logboek het op 5 juni 2014 gedane aanbod opnieuw is besproken. Bij brief van 15 juli 2014 heeft het college het aanbod bevestigd. De gronden waarvan tijdelijk gebruik dient te worden gemaakt zijn daarbij vermeld in een tabel en op de als bijlage bij de brief gevoegde tekeningen is een nadere aanduiding gegeven van de in gebruik te nemen perceelsgedeelten alsmede de daarop uit te voeren werkzaamheden. Op de e-mail van 14 augustus 2014 met het verzoek om informatie volgde op 22 augustus 2014 het ontwerpbesluit tot het opleggen van de gedoogplicht. Het minnelijk overleg is blijkens het logboek ook voortgezet. In het ontwerpbesluit wordt het totale eigendom van [appellant] in het projectgebied aangeduid met kadastrale nummers, de grootte van de werkstroken aangegeven en op drie daarbij behorende tekeningen is met kleur en tekst inzichtelijk gemaakt op welke gronden de gedoogplicht ziet en waaruit de werkzaamheden bestaan. Deze informatie was [appellant] derhalve ook in het minnelijke traject bekend. Eerst nadat aan hem bij brief van 30 oktober 2014 nog een aangepast aanbod is gedaan, heeft het college op 2 december 2014 het definitieve besluit tot oplegging van de gedoogplicht genomen.
    
    Onder de hiervoor weergegeven omstandigheden bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende pogingen heeft ondernomen om toestemming te verkrijgen voor de aanleg en het gebruik van de werkstroken dan wel onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarop het verzoek om toestemming te verlenen en het aanbod tot schadeloosstelling waren gebaseerd. Het college heeft er overigens terecht op gewezen dat [appellant] op grond van de "Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier" nog een verzoek tot schadevergoeding kan indienen in het geval hij schade lijdt door de werkzaamheden.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Ten slotte betoogt [appellant] dat de publiekrechtelijke grondslag voor het opleggen van de gedoogplicht ten aanzien van het verwijderen van houtopstanden ontbreekt. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning is niet beoordeeld of het verwijderen van de houtopstanden redelijkerwijs nodig is voor de vervulling van de in de Waterwet aan het college opgedragen taak. Voor zover het college aan dit deel van de gedoogplicht het bestemmingsplan "dijkverlegging Cortenoever" ten grondslag heeft gelegd, bevat dit plan geen bepaling op grond waarvan de opgaande beplanting moet worden verwijderd. Artikel 22.4.1, onder 6, van de planregels staat juist toe dat er opgaande beplanting aanwezig is. Ook de plantoelichting biedt volgens hem geen aanknopingspunten voor het opleggen van dit deel van de gedoogplicht. Het besluit dient voor dit onderdeel dan ook te worden vernietigd, aldus [appellant].
    
    8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning de bevoegdheid geeft om houtopstanden te kappen, hetgeen inmiddels is gebeurd. Anders dan [appellant] stelt, ligt aan de kap dus wel een publiekrechtelijke basis ten grondslag. De verwijdering van de overige houtopstanden heeft vergunningvrij dan wel op grond van de Boswet plaatsgevonden. De stelling dat het bestemmingsplan geen bepaling bevat op grond waarvan de opgaande beplanting moet worden verwijderd, volgt het college niet. Het opnemen van een dergelijke bepaling verdraagt zich niet met het uitgangspunt van de Wet ruimtelijke ordening dat sprake is van toelatingsplanologie. Het bij het bestemmingsplan opgenomen Technisch Ontwerp maakt bovendien integraal deel uit van de regels. Daartoe behoren een beplantings- en inrichtingskaart. Hieruit volgt exact welke houtopstanden verwijderd moeten worden en welke houtopstanden gehandhaafd mogen blijven. De bestaande bomen en hagen die op grond van de beplantings- en inrichtingskaart behouden mogen blijven, zijn beschermd door artikel 22.4.1, onder 6, van de planregels, aldus het college.
    
    8.2. Anders dan [appellant] stelt, heeft het college wel beoordeeld of het aanleggen van de werkstroken voor het verwijderen van houtopstanden voor de vervulling van zijn taken op grond van de Waterwet redelijkerwijs nodig is. Het college heeft er in het bestreden besluit op gewezen dat de verwijdering van de houtopstanden noodzakelijk is in verband met het behalen van de waterstandsdaling. Obstakels in de vorm van beplanting haaks op of evenwijdig aan de stroming in de stroombaan veroorzaken veel opstuwing. Daarom is prioriteit gegeven aan het zoeken naar mogelijkheden om het stroomgebied glad te maken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het beroep is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Dekker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2015
    
    563.