ECLI:NL:RVS:2023:1257, Raad van State, 29-03-2023, 202104437/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 25 oktober 2017 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden ten aanzien van, voor zover in deze uitspraak nog van belang, het gebouwde dakterras op het achterhuis van het pand aan het Rapenburg 66 te Leiden. Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellant] op dit punt afgewezen. [appellant] woont aan de [locatie] in Leiden. Hij ondervindt al enige tijd geluidoverlast van het gebruik van het dakterras op het achterhuis bij het pand. Hij heeft deze overlast bij de gemeente gemeld.

202104437/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Leiden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 mei 2021 in zaken nrs. 19/5394 en 19/4768 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    Procesverloop
    De procedure over het handhavingsverzoek
    Op 25 oktober 2017 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden ten aanzien van, voor zover in deze uitspraak nog van belang, het gebouwde dakterras op het achterhuis van het pand aan het [locatie A] te Leiden (hierna: het pand).
    Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellant] op dit punt afgewezen.
    Bij besluit van 2 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar de weigering om handhavend op te treden tegen het dakterras gehandhaafd.
    De procedure over de omgevingsvergunning
    Bij besluit van 28 juli 2017 heeft het college aan [eigenaar] een bouwvergunning verleend voor het verbouwen van het pand met een kantoor met bovenwoning tot vier appartementen.
    Bij besluit van 5 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    De gerechtelijke procedure
    [appellant] heeft zowel tegen het besluit van 2 juli 2019 als tegen het besluit van 5 juni 2019 beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 27 mei 2021 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 2 juli 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. De rechtbank heeft in dezelfde uitspraak het beroep tegen het besluit van 5 juni 2019 ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 januari 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van Beusekom en W.B.A. Mullink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie B] in Leiden. Hij ondervindt al enige tijd geluidoverlast van het gebruik van het dakterras op het achterhuis bij het pand. Hij heeft deze overlast bij de gemeente gemeld.
    2.       [eigenaar] is eigenaar van het pand. In het verleden werd dit pand gebruikt als kantoor met een bovenwoning. Omstreeks het jaar 2000 heeft [eigenaar] het pand verbouwd tot vier appartementen. Eén van deze appartementen is gerealiseerd in het achterhuis bij het pand. Op het dak van dit achterhuis heeft [eigenaar] het dakterras gemaakt waar [appellant] overlast van ervaart.
    3.       Naar aanleiding van de melding van [appellant] heeft het college onderzocht wat de laatst vergunde situatie was. Uit dit onderzoek is het volgende gebleken. Op 17 mei 2000 heeft [eigenaar] een vergunning aangevraagd om het pand en het achterhuis te mogen verbouwen naar vier appartementen. Het pand is een rijksmonument. Dit betekent dat voor de verbouwplannen van [eigenaar] op grond van de, inmiddels vervallen, Monumentenwet 1988 een zogenoemde monumentenvergunning was vereist. Op 31 oktober 2000 heeft het college de monumentenvergunning verleend. Na verlening van de monumentenvergunning is het dossier gearchiveerd. Het college heeft hierdoor in 2000 geen bouwvergunning verleend voor het verbouwen van het pand, terwijl dat op grond van de Woningwet, zoals deze in 2000 luidde, wel vereist was. Dit betekent dat [eigenaar] de onder 2 vermelde wijzigingen aan het pand zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning heeft gerealiseerd.
    4.       Bij besluit van 28 juli 2017 heeft het college alsnog beslist op de aanvraag van 17 mei 2000 en een bouwvergunning verleend. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    5.       Verder heeft [appellant] op 25 oktober 2017 een handhavingsverzoek ingediend. Dit handhavingsverzoek gaat over meerdere overtredingen. In deze procedure is alleen nog van belang dat [appellant] het college heeft verzocht handhavend op te treden tegen het dakterras, omdat deze volgens [appellant] zonder de daarvoor benodigde bouwvergunning is gerealiseerd.
    Op 20 december 2017 heeft het college een besluit genomen op het handhavingsverzoek van [appellant]. In dit besluit staat dat voor het realiseren van het dakterras een bouwvergunning is verleend, waardoor het college op dat punt geen reden zag handhavend op te treden. [appellant] heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    6.       Bij besluit van 5 juni 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2017 tot verlening van de bouwvergunning ongegrond verklaard.
    7.       Bij besluit van 2 juli 2019 heeft het college een besluit genomen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 20 december 2017. Het college heeft in dit besluit het standpunt dat niet handhavend hoeft te worden opgetreden tegen het dakterras, omdat daarvoor een bouwvergunning is verleend, gehandhaafd.
    8.       [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 5 juni 2019 en het besluit op bezwaar van 2 juli 2019.
    Over het besluit van 2 juli 2019 heeft de rechtbank [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat het college handhavend had moeten optreden tegen het dakterras. Volgens de rechtbank heeft het college het dakterras met de bouwvergunning gelegaliseerd.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 5 juni 2019 ongegrond verklaard, omdat de verleende bouwvergunning voor het dakterras volgens de rechtbank niet in strijd was met het bestemmingsplan. Daarnaast levert het in gebruik nemen van het achterhuis als woning volgens de rechtbank geen strijd op met het bestemmingsplan.
    9.       [appellant] kan zich niet met deze uitspraak van de rechtbank verenigen en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Samengevat heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het college tot op heden geen vergunning heeft verleend voor de bouw van het dakterras. Volgens [appellant] heeft het college daarom ten onrechte zijn handhavingsverzoek op dit punt afgewezen. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat de bouwvergunning in strijd met het bestemmingsplan "Binnenstad" is verleend, aldus [appellant].
    Het hoger beroep
    De weigering handhavend op te treden
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen aanleiding heeft hoeven te zien handhavend op te treden tegen het dakterras. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens [appellant] bij het besluit van 28 juli 2017 geen vergunning verleend voor de bouw van het dakterras. [appellant] betwist dat dit kan worden afgeleid uit de tekeningen die behoren bij de aanvraag van 17 mei 2000. [appellant] wijst erop dat zowel op de tekeningen van de bestaande situatie als van de nieuwe situatie het dakterras is opgenomen, waardoor uit deze tekeningen niet kan worden afgeleid dat het dakterras deel zou uitmaken van de aanvraag.
    10.1.  De rechtbank heeft onder 2.8 overwogen dat in de bouwvergunning niet duidelijk staat dat deze ook betrekking heeft op het dakterras. In de bouwvergunning staat echter wel dat de vergunning overeenkomstig het aanvraagformulier en de tekeningen "blad 02-B", voor wat betreft de bestaande toestand, en "blad 02-F", voor wat betreft de nieuwe toestand, wordt verleend. Op de tekeningen 02-B en 02-F is het dakterras op de plattegrond van de 2e verdieping met daarbij de indicatie "nieuwe toestand" ingetekend, waarbij ook de tekst "DAKTERRAS" is opgenomen. Aan de hand hiervan heeft de rechtbank in overweging 2.9 geconcludeerd dat de bouwvergunning ook betrekking heeft op het dakterras.
    10.2.  Bij het beoordelen van de op 28 juli 2017 verleende bouwvergunning is de aanvraag, met de daarbij horende bouwtekeningen, leidend. De Afdeling stelt vast dat in het aanvraagformulier niet staat dat een vergunning wordt aangevraagd voor het realiseren van een dakterras op het achterhuis bij het pand. Dat de aanvraag ook betrekking had op het realiseren van een dakterras op het achterhuis, blijkt ook niet uit de bouwtekeningen. Het klopt dat op blad "02-F" van de bouwtekeningen het dakterras op de plattegrond van de 2e verdieping die de nieuwe toestand weergeeft, is ingetekend. Op blad "02-F" is het dakterras echter ook ingetekend op de plattegrond van de 2e verdieping die de bestaande toestand weergeeft. Hierdoor kan aan de hand van blad "02-F" niet worden afgeleid dat het dakterras onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Ook blad "02-B" biedt hierover geen duidelijkheid, omdat het dakterras op dat blad niet in de bestaande toestand, maar ook niet in de nieuwe toestand is ingetekend. De Afdeling vindt verder in het aanvraagformulier, noch in de bouwtekeningen zelf, aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat voor de bestaande toestand naar blad "02-B" moet worden gekeken en voor de nieuwe toestand naar blad "02-F"; de bouwvergunning vermeldt namelijk dat vergunning wordt verleend overeenkomstig blad "02-B" én blad "02-F". Dit betekent dat het realiseren van het dakterras geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Aangezien het college op een aanvraag moet beslissen, zoals deze is ingediend, kan het college in dit geval geen bouwvergunning hebben verleend voor het realiseren van het dakterras. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook ten onrechte overwogen dat de bouwvergunning betrekking heeft op het dakterras. Dit betekent dat het dakterras zonder vergunning is gerealiseerd. Het college is bevoegd tegen deze overtreding handhavend op te treden. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat het college vanwege de bouwvergunning geen aanleiding heeft hoeven te zien handhavend op te treden ten aanzien van het dakterras.
    Het betoog slaagt.
    De verleende vergunning
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwvergunning in strijd met artikel 15.4.3 van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad" is verleend, omdat in dit artikel staat dat vrijstaande bijbehorende gebouwen niet als zelfstandige woning mogen worden gebruikt. Volgens [appellant] is het achterhuis een vrijstaand bijbehorend gebouw, wat betekent dat geen vergunning had mogen worden verleend voor het appartement dat in het achterhuis is gerealiseerd.
    11.1.  De rechtbank heeft onder 3.5 overwogen dat het achterhuis niet kan worden aangemerkt als vrijstaand gebouw. Tussen het achterhuis en het gebouw waar de overige drie appartementen zich bevinden, is namelijk een gang aanwezig. Het achterhuis is daardoor verbonden met de overige appartementen. De rechtbank heeft daaruit geconcludeerd dat de bouwvergunning niet in strijd met artikel 15.4.3 van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad" is verleend.
    11.2.  Artikel 15.4.3, getiteld "Gebruik bijgebouwen", van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad" luidt:
    "Vrijstaande bijbehorende bouwwerken mogen niet voor commerciële doeleinden of als zelfstandige woning gebruikt worden."
    11.3.  De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat het achterhuis niet kan worden aangemerkt als vrijstaand bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 15.4.3 van de planregels. Het achterhuis is door een gang verbonden met het hoofdgebouw waar de drie andere appartementen in zijn gevestigd. Het achterhuis heeft geen zelfstandige ingang. De enige manier om het achterhuis te betreden is door gebruik te maken van de voordeur van het hoofdgebouw en vervolgens door de gang naar de deur van het appartement in het achterhuis te lopen. Vanwege deze fysieke en functionele verbondenheid kan het achterhuis niet worden aangemerkt als vrijstaand bijbehorend bouwwerk.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Tot slot heeft [appellant] betoogd dat, als de bouw van het dakterras wel bij het besluit van 28 juli 2017 vergund zou blijken te zijn, de rechtbank niet heeft onderkend dat deze vergunning had moeten worden geweigerd vanwege strijd met artikel 15.2.2, onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad". De Afdeling heeft onder 10.2 echter overwogen dat de op 28 juli 2017 verleende bouwvergunning niet ziet op het realiseren van het dakterras. Dat betekent dat de Afdeling niet toe komt aan een inhoudelijke bespreking van deze grond.
    Conclusie
    13.     Gelet op wat onder 10.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. Omdat de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 2 juli 2020 al gegrond heeft verklaard en het besluit al heeft vernietigd, hoeft de Afdeling dit niet te doen. De gegrondverklaring van het hoger beroep van [appellant] leidt in zoverre daarom niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Wel is de vraag of het oordeel van de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten, in stand kan blijven. Dit is naar het oordeel van de Afdeling niet het geval. De Afdeling heeft, anders dan de rechtbank, immers geoordeeld dat het college geen bouwvergunning heeft verleend voor het realiseren van het dakterras op het achterhuis bij het pand, wat betekent dat het college niet om die reden heeft kunnen afzien van handhavend optreden. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank daarom vernietigen voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juli 2019 in stand zijn gelaten. Dit betekent dat het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 20 december 2017 moet beslissen.
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 mei 2021 in zaken nrs. 19/5394 en 19/4768, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 2 juli 2019, kenmerk Z171194265, in stand zijn gelaten;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    288-952