ECLI:NL:RVS:2021:2433, Raad van State, 03-11-2021, 202005870/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [appellant] voor het uitbreiden van een loods en voor het gebruiken van een deel van die loods voor een wormenkwekerij op het perceel [locatie]. Het perceel was in het verleden in gebruik als akkerbouwbedrijf. [appellant] stelt dat het perceel sinds ongeveer 1996 is gebruikt voor een wormenkwekerij. Dit gebruik is aanvankelijk in het hoofdgebouw begonnen. In 2007 is er achter op het erf een berging gebouwd waar de wormenkwekerij in werd gevestigd. Met het besluit van 9 januari 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de wormenkwekerij en het uitbreiden van de berging voor het stallen van werktuigen. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning alsnog heeft kunnen weigeren bij het besluit van 3 april 2019.

202005870/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Urk,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 10 september 2020 in zaak nr. 19/1990 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 januari 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [appellant] voor het uitbreiden van een loods en voor het gebruiken van een deel van die loods voor een wormenkwekerij op het perceel [locatie] (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het door, onder meer [persoon A] en [persoon B], daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 9 januari 2018 herroepen voor zover daarbij de wormenkwekerij is vergund en de vergunning voor deze activiteit alsnog geweigerd. De verleende vergunning voor het bouwen van de werktuigenberging wordt in stand gelaten.
    Bij mondelinge uitspraak van 10 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [persoon A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door N.E.G.L. Christiaens, E. Haak en S.D. Meulenbelt, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [persoon A] en [persoon C], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het perceel was in het verleden in gebruik als akkerbouwbedrijf. [appellant] stelt dat het perceel sinds ongeveer 1996 is gebruikt voor een wormenkwekerij. Dit gebruik is aanvankelijk in het hoofdgebouw begonnen. In 2007 is er achter op het erf een berging gebouwd waar de wormenkwekerij in werd gevestigd. Met het besluit van 9 januari 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de wormenkwekerij en het uitbreiden van de berging voor het stallen van werktuigen.
    De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning alsnog heeft kunnen weigeren bij het besluit van 3 april 2019. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat het college daaraan ten grondslag heeft gelegd dat de aanwezigheid van een wormenkwekerij niet in lijn is met de door de gemeenteraad vastgestelde Structuurvisie 2025 en niet past in de bestemming die de gemeenteraad voor het perceel voor ogen heeft. Verder heeft het college van belang geacht dat niet wordt voldaan aan de gehanteerde richtlijnen voor geur en geluid.
    [appellant] is van mening dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid de vergunning heeft kunnen weigeren.
    [persoon A] en [persoon B] wonen in de omgeving van het perceel en stellen overlast te ondervinden van het gebruik dat wordt gemaakt van het perceel door [appellant].
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hem voorafgaand aan het besluit van 3 april 2019 naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie in de gelegenheid had moeten stellen nader te onderbouwen waarom een wormenkwekerij vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is op het perceel. Daartoe voert hij aan dat hij bij de aanvraag om omgevingsvergunning een aantal onderzoeken heeft overgelegd waaruit volgens hem blijkt dat de gevolgen voor de omgeving niet onaanvaardbaar zijn en dat het bedrijf al jaren op het perceel wordt geëxploiteerd. Tijdens deze exploitatie zijn nooit klachten vanuit de omgeving gekomen. Voorts wijst [appellant] er op dat het college al ruime tijd op de hoogte was van de wormenkwekerij op het perceel.
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten of de bedrijfsvoering mag worden voortgezet omdat het gebruik wordt beschermd door overgangsrechtelijke bepalingen uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens [appellant] had het college juist vanwege de overgangsrechtelijke bescherming moeten overgaan tot het verlenen van de door hem gevraagde omgevingsvergunning. Ter zitting van de Afdeling is door [appellant] gesteld dat het gebruik reeds sinds 1996 in gelijke omvang aanwezig was op het perceel.
    2.1.    Vast staat dat het gebruik van het perceel als wormenkwekerij in strijd is met de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tollebeek" opgenomen bestemming en dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist.
    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen, dan wel om een omgevingsvergunning te weigeren, heeft kunnen komen.
    2.2.    Het college heeft in het besluit van 3 april 2019 uiteengezet dat de richtafstand van een wormenkwekerij tot woningen van derden gelet op de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure) voor geur minimaal 100 meter bedraagt en voor geluid 30 meter. Volgens het college wordt niet aan deze richtafstanden voldaan omdat de afstand tot de woning van derden aan de achterzijde ongeveer 25 meter bedraagt en aan de rechterzijde ongeveer 55 meter. Gelet hierop is medewerking volgens het college niet wenselijk en is nogmaals bezien of de activiteit gelet hierop in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het perceel in voorgaande bestemmingsplannen een agrarische bestemming had, maar dat deze bestemming is wegbestemd in het kader van de uitbreiding van de dorpskern Tollebeek. Doordat er bij het perceel geen grond meer aanwezig was, kon geen sprake meer zijn van een agrarisch bedrijf. Dit heeft ertoe geleid dat het perceel een woonbestemming heeft gekregen en in het kader van de uitbreiding van de dorpskern zijn rondom dit perceel andere woningen gerealiseerd. In het bestemmingsplan Tollebeek is volgens het college bewust de bestemming "Wonen-voormalig agrarisch bedrijf" opgenomen juist vanwege deze insluiting van het perceel door woningen.
    Verder wijst het college erop dat in de Structuurvisie 2025 voor bedrijven is opgenomen dat de gemeente ruimte wil bieden aan wonen en werken in de woonwijken, waardoor broedkamers ontstaan voor bedrijvigheid. Zodra bedrijven echter uit hun jasje groeien verhuizen ze naar één van de bedrijventerreinen. Hoewel het al de vraag is of de functie wormenkwekerij onder een dergelijke zogenoemde informele werklocatie valt te scharen, is die bedrijvigheid in haar huidige omvang volgens het college in elk geval meer geschikt voor een bedrijventerrein. Dergelijke bedrijvigheid op zo’n korte afstand van de dorpskern toestaan is volgens het college om die reden niet in overeenstemming met de Structuurvisie 2025. Hiermee zou een extra solitaire bedrijfsbestemming toegevoegd worden, terwijl bedrijfsfuncties juist meer gecentreerd zouden moeten worden gevestigd volgens het college.
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2635), is het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Die gehoudenheid tot een volledige heroverweging kan, zoals de rechtbank heeft overwogen, met zich brengen dat het college terug moet komen van het standpunt dat het bij het besluit tot vergunningverlening heeft ingenomen. Daarbij was het college niet gehouden [appellant] in de gelegenheid te stellen nadere onderzoeken over te leggen voorafgaand aan de herroeping van het eerder genomen besluit tot vergunningverlening.
    In hetgeen door [appellant] is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college na volledige heroverweging de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning alsnog heeft kunnen weigeren. Het college heeft daarbij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van belang kunnen achten dat niet wordt voldaan aan de in de VNG-brochure opgenomen en door het college ook toegepaste richtafstanden en dat een ontwikkeling als een wormenkwekerij ter plaatse vanuit ruimtelijk oogpunt bezien ongewenst is omdat dergelijke bedrijvigheid, zoals ook is aangegeven in de Structuurvisie 2025, bij voorkeur met andere bedrijvigheid moet worden gecentreerd en de solitaire aanwezigheid van een dergelijke bedrijvigheid op korte afstand van een woonwijk niet wenselijk is. De enkele omstandigheid dat de bezwaarschriftencommissie te kennen heeft gegeven dat het college nader onderzoek zou dienen te verrichten indien het de omgevingsvergunning in stand wil houden, maakt nog niet dat het college op de voormelde gronden de omgevingsvergunning niet alsnog heeft kunnen weigeren.
    Het betoog faalt in zoverre.
    2.4.    Het is aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de relevante peildatum plaatsvond en nadien naar dezelfde aard en in dezelfde omvang ononderbroken is voortgezet. [appellant] heeft onvoldoende bewijs geleverd dat het gebruik, waarop de aanvraag om de omgevingsvergunning betrekking heeft, reeds op de ten deze voor de bescherming van het gebruiksovergangsrecht relevante peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken en ongewijzigd is voortgezet. Zo is ter zitting nader toegelicht dat de wormenkwekerij, die ter plaatse in 1996 is gevestigd, in 2007 is verplaatst van het hoofdgebouw op het perceel naar het bijgebouw. Die wijziging van het gebruik dateert ook van na het advies van de Commissie Hoorplicht Bezwaarden Bestemmingsplannen van 10 oktober 2002, waarin wordt overwogen dat [appellant] het huidige gebruik van het perceel kan voortzetten op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Bij die overweging moet overigens ook de kanttekening worden geplaatst dat het de vraag is of deze ook zag op de wormenkwekerij omdat het gemeentebestuur daarvan naar zeggen van het college toen nog geen kennis droeg. Wat van bedoelde overweging van die commissie verder ook zij, de in 2007 plaatsgevonden hebbende verplaatsing van de wormenkwekerij van het hoofdgebouw naar het bijgebouw moet worden aangemerkt als een wijziging van het gebruik van na de relevante peildatum. Gelet hierop heeft de rechtbank, reeds omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik, waarop de aanvraag om de omgevingsvergunning betrekking heeft, wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daarbij merkt de Afdeling overigens nog op dat als [appellant] wel een geslaagd beroep zou kunnen doen op het gebruiksovergangsrecht dat enkele feit niet betekent dat het college reeds daarom gehouden is de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Slot en conclusie
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021