ECLI:NL:RVS:2022:2143, Raad van State, 27-07-2022, 202103632/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een aanvraag van [appellant] voor een woningvormingsvergunning afgewezen.

202103632/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 april 2021 in zaak nr. 20/2996 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] voor een woningvormingsvergunning afgewezen.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Yildirim, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 2019 eigenaar van de woning aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Den Haag. De vorige eigenaar heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de woning op de [locatie 1] bouwkundig te splitsen in twee woningen. Die omgevingsvergunning is op 6 mei 2015 door het college verleend. Volgens de toen geldende regelgeving kon voor de splitsing worden volstaan met een omgevingsvergunning. Bij besluit van 28 oktober 2016 (hierna: het intrekkingsbesluit) heeft het college de omgevingsvergunning ingetrokken omdat er geen werkzaamheden zouden zijn verricht. Tegen die intrekking is geen bezwaar gemaakt.
    2.       Op 24 september 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning gekregen voor het veranderen van de woningen op de adressen [locatie 1] en [locatie 2] in drie woningen en het maken van een kapverdieping. Daarnaast heeft hij, naar eigen zeggen op aanwijzing van een medewerker van de gemeente, een woningvormingsvergunning aangevraagd om de twee bestaande woningen te legaliseren. Sinds 1 november 2015 is ingevolge artikel 35, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 (hierna: de Verordening) een woningvormingsvergunning vereist om een woning te verbouwen tot twee of meer zelfstandige woonruimten, als de woning is gelegen in een van de aangewezen gebieden. De Oudemansstraat ligt in een van die gebieden. Het college heeft de woningvormingsvergunning geweigerd omdat de woningen kleiner zijn dan 40 m2. Daarmee voldoen de woningen niet aan artikel 38, derde lid, van de Verordening.
    Wettelijk kader
    3.       De aanvraag van [appellant] is vóór de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 ingediend. Ingevolge artikel 8:2 van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 blijft de Verordening van toepassing op vergunningaanvragen die vóór de dag van inwerkingtreding van de nieuwe verordening zijn ingediend, als dit voor de aanvrager gunstiger is. De Verordening is voor [appellant] gunstiger, omdat de weigeringsgronden voor een woningvormingsvergunning daarin minder streng zijn.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het intrekkingsbesluit in rechte vaststaat omdat daartegen geen bezwaar is gemaakt. Het college is volgens de rechtbank niet verplicht een besluit in te trekken wanneer achteraf blijkt dat het besluit op een fout berust. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de woningvormingsaanvraag terecht is afgewezen, omdat de te vormen woningen kleiner zijn dan 40 m2. Dat de woningen al lang geleden gerealiseerd zijn maakt dat niet anders, omdat door de intrekking van de omgevingsvergunning een illegale situatie is ontstaan. Doordat er een illegale situatie is, mocht het college volgens de rechtbank afzien van toepassing van de hardheidsclausule.
    Het hoger beroep
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij geen vergunning op grond van de Verordening hoefde aan te vragen. Het intrekkingsbesluit was namelijk evident onjuist, omdat het ging om een legaliserende vergunning, zodat geen werkzaamheden meer nodig waren om van de vergunning gebruik te kunnen maken. Volgens [appellant] is het college, op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, verplicht het intrekkingsbesluit in te trekken. Dat zou tot gevolg hebben dat de omgevingsvergunning vanaf 6 mei 2015 onverkort gelding heeft. Tot 1 november 2015 was nog geen vergunning nodig voor woningvorming. Zo’n vergunning is niet alsnog nodig.
    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij, ook los van de omgevingsvergunning, geen woningvormingsvergunning hoefde aan te vragen. Volgens [appellant] is de woning namelijk al vóór 1 november 2015 bouwkundig gesplitst.
    Bovendien heeft de weigering van de woningvormingsvergunning volgens [appellant] tot gevolg dat belanghebbenden onevenredig hard in hun belangen geraakt worden, omdat de bewoners van de woningen dan hun huis zullen moeten verlaten. Daarom doet [appellant] ook een beroep op de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 46 van de Verordening.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het intrekkingsbesluit in rechte vaststaat omdat daartegen geen bezwaar is gemaakt. Het college is weliswaar bevoegd dit besluit in te trekken als het op een fout berust, maar dat betekent - anders dan [appellant] stelt - niet dat het daartoe ook verplicht is.
    5.2.    Vóór 1 november 2015 was er - zoals [appellant] terecht stelt - in Den Haag geen woningvormingsvergunning nodig voor het bouwkundig splitsen van woonruimten. Als de woning vóór die datum bouwkundig gesplitst is, heeft [appellant] ook nu geen woningvormingsvergunning nodig. Het college stelt dat de woning destijds niet gesplitst is omdat de omgevingsvergunning is ingetrokken omdat er geen werkzaamheden hebben plaatsgevonden. Hoewel het intrekkingsbesluit kan dienen als aanwijzing dat de woning destijds niet gesplitst is, is dit niet doorslaggevend. In het kader van de Verordening moet gekeken worden naar de feitelijke situatie. Bij de beoordeling van de vraag of in dit geval een woningvormingsvergunning vereist is, moet het college alle omstandigheden van het geval betrekken.
    5.3.    De stelling van het college dat vóór 1 november 2015 geen werkzaamheden hebben plaatsgevonden en er tot die datum dus feitelijk maar één woning was, is niet met stukken onderbouwd. De intrekkingsvergunning bevindt zich niet in het dossier. Ook overigens is niet duidelijk geworden welke feiten en omstandigheden aan het intrekkingsbesluit ten grondslag zijn gelegd. Het college heeft bijvoorbeeld geen rapport overgelegd waaruit blijkt dat een bouwinspecteur voorafgaand aan de intrekking van de omgevingsvergunning heeft geconstateerd dat er geen werkzaamheden waren verricht. Daartegenover staat dat [appellant] voldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor het vermoeden dat de woningen feitelijk al gesplitst waren toen daarvoor nog geen woningvormingsvergunning vereist was. Zo heeft [appellant] huurovereenkomsten uit 2011 en 2014 overgelegd voor de voor- en achterzijde van de [locatie 1]. Ook is volgens de basisregistratie adressen en gebouwen de nummeraanduiding [locatie 2] geldig sinds 13 mei 2015. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling ook erkend dat er sinds 2015 twee huisnummers zijn en dat nummeraanduiding [locatie 2] nooit is ingetrokken. Daarnaast heeft [appellant] ter zitting bij de Afdeling aangevoerd dat hij altijd voor twee woningen, in plaats van één woning, onroerendezaakbelasting heeft betaald.
    5.4.    Uit het voorgaande volgt dat het college ten onrechte niet alle omstandigheden van het geval heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. De gemotiveerde stelling van [appellant] dat de woning al vóór de inwerkingtreding van de vergunningplicht voor woningvorming is gesplitst en er daarom geen woningvormingsvergunning is vereist, is door het college onvoldoende weerlegd. De weigering van de woningvormingsvergunning is daarom onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    5.5.    Het betoog slaagt. Wat [appellant] verder heeft aangevoerd over de hardheidsclausule behoeft geen bespreking meer.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep van [appellant] is gegrond en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 maart 2020 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 april 2021 in zaak nr. 20/2996;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 maart 2020, kenmerk B.2.19.4286.001, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022