ECLI:NL:RVS:2022:2169, Raad van State, 27-07-2022, 202103725/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2020 heeft de minister voor Rechtsbescherming de aanvraag van [appellant] voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.

202103725/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Houten,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 23 april 2021 in zaak nr. 20/3203 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft de minister de aanvraag van [appellant] voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
    Bij besluit van 18 augustus 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. van Viegen, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.M.A.V. van Kleef, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wetsartikelen uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) en de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (Stcrt. 1 december 2017, nr. 68620) (hierna: de Beleidsregels) zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       [appellant] wil de opleiding Leraar Lichamelijke Opvoeding volgen. Dit is zonder een VOG niet mogelijk, omdat hij stage moet lopen op scholen. De minister heeft de aanvraag van [appellant] voor een VOG afgewezen omdat in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) een rechtszaak stond geregistreerd wegens het op 31 januari 2020 seksueel binnendringen van het lichaam van een persoon beneden 16 jaar. Dit misdrijf is omschreven in artikel 245 van het Wetboek van Strafrecht. De minister heeft de afwijzing in het besluit van 18 augustus 2020 gehandhaafd.
    Uit het nadere stuk van [appellant] blijkt dat de strafrechter hem bij uitspraak van 21 oktober 2021 heeft veroordeeld tot een gevangenisstraf van twee dagen en een taakstraf van 180 uren.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van schending van de onschuldpresumptie omdat geen oordeel is gegeven over de schuld van [appellant]. De minister heeft zich ook op het standpunt mogen stellen dat is voldaan aan het objectieve criterium. De rechtbank is voorts van oordeel dat de minister, in het kader van het subjectieve criterium, in redelijkheid de bescherming van de samenleving tegen het risico van het strafbare feit, indien herhaald, zwaarder heeft mogen laten wegen dan het individuele belang van [appellant] bij afgifte van een VOG, zodat de VOG terecht is geweigerd.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het strafbare feit, waar hij destijds alleen van werd verdacht, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie waarvoor de VOG is aangevraagd. Volgens hem is niet voldaan aan het objectieve criterium omdat bij het zedendelict geen sprake is geweest van dwang en de Officier van Justitie te kennen heeft gegeven dat zij een zeer lage straf zal eisen en zal verzoeken om in het vonnis op te nemen dat de straf geen invloed moet hebben op de verstrekking van een VOG. [appellant] voert ook aan dat wel sprake is van strijd met de onschuldpresumptie omdat er kennelijk van wordt uitgegaan dat hij het misdrijf heeft gepleegd. Verder betoogt [appellant] dat de minister bij de beoordeling van het subjectieve criterium onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden. Volgens [appellant] heeft hij een positieve gedragsverandering laten zien. Er is geen risico voor de samenleving omdat zijn specifieke geval anders is dan andere zedendelicten. Hier was namelijk sprake van instemming. Verder voert hij aan dat hij de opleiding Leraar Lichamelijke Opvoeding wil volgen en een bijdrage wil leveren aan de maatschappij door mensen te helpen. Zonder de VOG kan hij dit niet doen. Ook heeft hij geen andere justitiële gegevens op zijn naam staan. Deze persoonlijke omstandigheden hadden zwaarder moeten wegen. Volgens [appellant] is het besluit van 18 augustus 2020 dan ook onvoldoende gemotiveerd en is onzorgvuldig onderzoek gedaan. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij inmiddels is veroordeeld zodat het zwaartepunt van zijn betoog nu ligt bij het subjectieve criterium, maar dat het besluit dat door de rechtbank en de Afdeling wordt getoetst desondanks alleen ziet op een verdenking.
    4.1.    De minister stelt zich op het standpunt dat [appellant] zijn beroepsgronden voor de derde keer ongewijzigd heeft herhaald zonder aan te geven waarom het besluit van 18 augustus 2020 of de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig is. Volgens de minister moet het beroep van [appellant] daarom niet-ontvankelijk worden verklaard en behoeven de gronden geen inhoudelijk bespreking.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Inhoudelijke beoordeling van de gronden in hoger beroep of niet?
    5.       Anders dan de minister aanvoert, is het hoger beroep van [appellant] geen letterlijke herhaling van eerder aangevoerde gronden, maar voert hij aan waarom de uitspraak van de rechtbank volgens hem onjuist is. Dat dit over dezelfde onderwerpen gaat als waar in bezwaar en beroep al over is geoordeeld is inherent aan het ter beoordeling kunnen voorleggen van de juistheid daarvan aan de Afdeling. De Afdeling zal het hoger beroep dan ook inhoudelijk beoordelen.
    Het objectieve criterium
    5.1.    [appellant] heeft een VOG aangevraagd om als stagiair werkzaam te kunnen zijn als sportdocent in het onderwijs. Op naam van [appellant] stond ten tijde van de besluitvorming een rechtszaak in het JDS geregistreerd voor het op 31 januari 2020 seksueel binnendringen van het lichaam van een persoon beneden de 16 jaar. Dit is een zedendelict. In de functie van sportdocent zal [appellant] in aanraking komen met, onder meer, minderjarige leerlingen. Daarbij zal sprake zijn van een gezags- en afhankelijkheidsrelatie. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld is bij de beoordeling of is voldaan aan het objectieve criterium niet relevant of de inschatting van het risico op recidive of herhaling van het zedendelict door [appellant] laag is. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4608, vereist de zinsnede 'indien herhaald' in artikel 35, eerste lid, van de Wjsg, geen inschatting van het risico op herhaling omdat deze beoordeling los staat van de persoon van de aanvrager. Dit staat ook in paragraaf 3.2.2. van de Beleidsregels.
    De minister stelt terecht dat hij een eigen verantwoordelijkheid heeft bij de verstrekking van een VOG met een eigen toetsingskader. De minister mocht daarom uitgaan van de registratie in het JDS en hoefde geen rekening te houden met de stelling van [appellant] dat de Officier van Justitie een zeer lage straf zou eisen en zou verzoeken om in het vonnis op te nemen dat de straf geen invloed moet hebben op de verstrekking van een VOG. Dat zou de bevoegdheid van de minister om de aanvraag van een VOG te beoordelen ten onrechte inperken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van strijd met de onschuldpresumptie omdat de minister geen oordeel geeft over de schuld van de betrokkene maar alleen uitgaat van de feitelijke registratie in het JDS.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het feit waarvan [appellant] werd verdacht, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de werkzaamheden waarvoor de VOG is aangevraagd, zodat aan het objectieve criterium is voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Het subjectieve criterium
    5.2.    Uit paragraaf 3.3.2. van de beleidsregels volgt dat bij misdrijven tegen de zeden slechts zeer beperkte ruimte bestaat om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een VOG als sprake is van een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie en een belemmering wordt aangenomen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheid. De VOG kan in deze gevallen alleen worden afgegeven als de weigering van de VOG evident disproportioneel is. Of de weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Omstandigheden van het geval die altijd bij de beoordeling van het subjectieve criterium worden betrokken zijn onder andere het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bij deze beoordeling van belang mocht achten dat de verstreken periode sinds de pleegdatum van het zedendelict op 31 januari 2020, bezien in het licht van de niet in duur beperkte geldende terugkijktermijn bij zedendelicten, ten tijde van het besluit op bezwaar te kort was om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate was afgenomen. De minister heeft nadere informatie opgevraagd bij het openbaar ministerie. De verdenking zag op het als meerderjarige hebben van seks met een meisje van dertien jaar na haar online te hebben benaderd onder opgave van een onjuiste, want minderjarige, leeftijd. Deze seks zou hebben plaatsgevonden in haar ouderlijk huis op een moment dat hij wist dat zij alleen thuis was en zij zou daarbij hebben aangegeven dat zij wilde stoppen, wat de verdachte niet zou hebben gedaan. Op basis van de nadere informatie heeft de minister kunnen concluderen dat het ten laste gelegde op voorhand niet kwalificeert als een licht vergrijp.
    De minister heeft in het voordeel van [appellant] meegewogen dat hij los hiervan niet eerder in aanraking is gekomen met justitie. Ook heeft de minister in het voordeel van [appellant] meegewogen dat hij positieve stappen heeft gezet om aan zichzelf te werken door psychologische hulp te zoeken en te erkennen dat zijn gedrag, gelet op de leeftijd van het meisje, fout was. De minister heeft ook gewicht toegekend aan het belang van [appellant] bij het kunnen volgen van de door hem gewenste opleiding waarvoor de VOG nodig was. De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister de omstandigheden van [appellant] kenbaar en op zorgvuldige wijze in zijn beoordeling heeft betrokken en dat de weigering van de VOG niet evident disproportioneel is. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister zich daarom redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is voldaan aan het subjectieve criterium en dat de VOG terecht is geweigerd.
    Ter zitting heeft de minister benadrukt dat al het voorgaande onverlet laat dat het [appellant] vrijstaat om een nieuwe aanvraag bij de minister in te dienen. Naarmate meer tijd verstrijkt, zal een omslagpunt ontstaan waarbij de minister zich, in het licht van het verdere tijdsverloop, opnieuw moeten buigen over de vraag of is voldaan aan het subjectieve criterium en daarover een gemotiveerd besluit moeten nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    317-990
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
    Artikel 28
    Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
    Artikel 35
    1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    […]
    Artikel 36
    1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21, eerste lid, onderdeel e, geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
    Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
    Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag
    Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven.
    Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
    Paragraaf 3.1.1. Periode terugkijktermijn
    Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.
    Terugkijktermijn niet in duur beperkt
    In de navolgende gevallen wordt de terugkijktermijn niet in duur beperkt:
    Indien het justitiële gegevens betreft over misdrijven tegen de zeden zoals opgenomen in de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrecht, alsmede de artikelen 250a tot en met 250ter (oud) en/of artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht, voor zover de gedraging het dwingen of bewegen tot prostitutie betreft en/of artikel 140 van het Wetboek van Militair Strafrecht, voor zover de gedraging een zedendelict betreft. In het navolgende zal in dit verband worden gesproken over zedendelicten zoals bedoeld in deze beleidsregels.
    […]
    Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium
    De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
    Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:
    1.       justitiële gegevens (strafbaar feit);
    2.       indien herhaald;
    3.       risico voor de samenleving en
    4.       een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
    Paragraaf 3.2.1. Justitiële gegevens
    De relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager, of die betrekking hebben op de betreffende rechtspersonen of daarmee gelijk gestelde organisaties worden meegewogen bij de beoordeling.
    […]
    Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald
    Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
    Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
    Paragraaf 3.2.4. Belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid
    De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
    Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van:
    −       de aard van het delict en/of
    −       de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
    −      
    Bij zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels wordt - naast het bovenstaande - óók beoordeeld of bij de uitoefening van de betreffende functie/taak/bezigheid sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie. Indien daarvan sprake is en een belemmering wordt aangenomen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid, is het verscherpt toetsingskader als beschreven in paragraaf 3.3.2 van deze beleidsregels van toepassing. Indien er sprake is van een zedendelict en de betreffende functie/taak/bezigheid wordt uitgevoerd op een locatie waar zich kwetsbare personen bevinden en een belemmering wordt aangenomen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheid, wordt eveneens het verscherpte toetsingskader toegepast.
    Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
    Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is (zie paragraaf 3.3.1) en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van paragraaf 3.3.2 van toepassing is (zie paragraaf 3.3.2).
    Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
    Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
    Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
    -         de afdoening van de strafzaak;
    -         het tijdsverloop;
    -         de hoeveelheid antecedenten.
    […]
    Paragraaf 3.3.2. Subjectief criterium - misdrijven tegen de zeden in combinatie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie of specifieke locatie.
    Bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels bestaat slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een VOG wanneer sprake is van een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie en een belemmering wordt aangenomen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheid. Dit geldt ook wanneer op grond van de locatie, vanwege de aanwezigheid van kwetsbare personen een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie wordt aangenomen.
    […]
    De VOG kan in deze gevallen enkel worden afgegeven indien de weigering van de VOG evident disproportioneel is. Of de weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.