ECLI:NL:RVS:2023:993, Raad van State, 15-03-2023, 202300637/3/R1 en 202300637/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een fiets- en voetpad en duinen op de locatie Noorderhazedwarsdijk nabij 2a in Petten. Op 3 februari 2021 heeft de gemeente een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een fiets- en voetpad en duinen op het perceel aan de Noorderhazedwarsdijk nabij 2a in Petten. Bij besluit van 1 september 2021 heeft het college de verleende vergunning, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Het pad zal op korte afstand van de woning van [verzoeker] worden gerealiseerd. De rechtbank heeft - kort weergegeven - overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de aan de vergunning ten grondslag gelegde natuurtoets onvoldoende is.

202300637/3/R1 en 202300637/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in verband met een ambtshalve ingesteld onderzoek naar het bestaan van aanleiding voor opheffing of wijziging van een voorlopige voorziening (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met overeenkomstige toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Petten, gemeente Schagen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 november 2022 in zaak nr. 21/5429 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een fiets- en voetpad en duinen op de locatie Noorderhazedwarsdijk nabij 2a in Petten.
    Bij besluit van 27 januari 2021 heeft het college een verkeersbesluit genomen.
    Bij besluit van 1 september 2021 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 29 november 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 3 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:463, zijn de besluiten van het college van 8 maart 2021 en 1 september 2021 bij wijze van voorlopige voorziening geschorst.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft op 23 februari 2023 ambtshalve op een zitting onderzocht of aanleiding bestaat om de getroffen voorlopige voorziening op te heffen of te wijzigen, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. drs. M. Louwe, rechtsbijstandverlener te Schagen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Mooij en G.A.M. Vriend, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met overeenkomstige toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.       Op 3 februari 2021 heeft de gemeente een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een fiets- en voetpad en duinen op het perceel aan de Noorderhazedwarsdijk nabij 2a in Petten. Bij besluit van 8 maart 2021 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een weg als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Bij besluit van 1 september 2021 heeft het college de verleende vergunning, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Het pad zal op korte afstand van de woning van [verzoeker] worden gerealiseerd.
    3.       De rechtbank heeft - kort weergegeven - overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de aan de vergunning ten grondslag gelegde natuurtoets onvoldoende is.
    4.       Op het moment dat het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter binnenkwam, was er geen tijd meer om partijen op een zitting te horen, voordat de aanlegwerkzaamheden zouden starten. Het college heeft telefonisch te kennen gegeven niet bereid te zijn tot wachten met de werkzaamheden in afwachting van een zitting. Na afweging van de verschillende belangen heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 3 februari 2023 de besluiten van het college van 8 maart 2021 en 1 september 2021 bij wijze van voorlopige voorziening geschorst. In deze procedure is de vraag aan de orde of aanleiding bestaat de getroffen voorlopige voorziening ambtshalve op te heffen of te wijzigen met toepassing van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb.
    Omgevingsvergunning
    Natuurlijke en landschappelijke waarden
    5.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de locatie waar het pad is voorzien is aangewezen als Bijzonder Provinciaal Landschap (hierna: BPL). In dat verband voert hij aan dat uit artikel 5.4.3 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan volgt dat de gevraagde vergunning uitsluitend wordt verleend indien uit een natuurtoets blijkt dat de natuur- en landschappelijke waarden niet onevenredig worden aangetast. Volgens hem is een dergelijk onderzoek niet verricht, althans dat is bij hem niet bekend. De aanleg van het pad zal de kernkwaliteit van de dijk - in het bijzonder het BPL - aantasten.
    5.1.    Aan de locatie van het pad is op basis van het bestemmingplan "Kustzone Petten 2020", vastgesteld op 27 oktober 2020, de bestemming "Natuur" toegekend. Uit artikel 5.4.1 van de planregels volgt dat een vergunning moet worden aangevraagd voor onder meer het aanleggen van wegen en paden. In artikel 5.4.3 van de planregels staat dat de bedoelde vergunning uitsluitend wordt verleend indien uit een natuurtoets is gebleken dat de natuur- en landschappelijke waarden die het plan beoogt te beschermen niet onevenredig worden aangetast. Ten behoeve van het pad is een natuuronderzoek uitgevoerd. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Ecologische Quickscan Noorderhazedwarsdijk" van 14 januari 2021, opgesteld door I. de Leur-Dekker. Daarin wordt geconcludeerd dat het onderzoek geen sporen van eventueel aanwezige beschermde dieren en/of plantensoorten heeft opgeleverd en dat op basis daarvan geen nadelige effecten worden verwacht. In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat dat de aanvraag past binnen de natuurbestemming. In het aangevoerde bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich hierop niet heeft mogen baseren. Voor zover [verzoeker] stelt dat het onderzoek geen landschappelijke beoordeling bevat, heeft het college ter zitting toegelicht dat ook de landschappelijke waarden ter plaatse niet worden aangetast. Het college heeft zich op dit standpunt mogen stellen. Het betreft hier immers een beperkte ontwikkeling waarbij een pad met een breedte van 3 m en een lengte van ongeveer 100 m wordt aangelegd. Het enkele feit dat het pad ten dele op de dijk wordt aangelegd, is geen reden om aan te nemen dat alleen daarom sprake is van een aantasting. Het college heeft in dit verband toegelicht dat het dijkprofiel niet wordt vergraven en dat geen sprake is van aantasting van de kernkwaliteiten. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de verleende vergunning niet in overeenstemming is met artikel 5.4.3 van de planregels. De omstandigheid dat de locatie van het pad is aangewezen als BPL leidt niet tot een ander oordeel. De regels in de Omgevingsverordening zijn op het voorliggend besluit niet van toepassing omdat geen sprake is van een ‘ruimtelijk plan’ als bedoeld in de Omgevingsverordening. In het ter plaatse geldende plan is aan de locatie van het pad een natuurbestemming toegekend, waarmee wel rekening is gehouden. Het voorgaande betekent dat het college de omgevingsvergunning voor de aanleg van het pad heeft mogen verlenen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog faalt.
    Nadere eisen
    6.       Verder betoogt [verzoeker] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hier geen toepassing is gegeven aan artikel 13.3 van het bestemmingsplan. Als het pad er komt, dan moet dit in verband met de gebruiksmogelijkheden van zijn perceel niet langs zijn woning worden aangelegd.
    6.1.    Ter plaatse van de locatie van het pad geldt naast de bestemming "Natuur" onder meer de bestemming "Waterstaat-waterkering". Artikel 13.3 van de planregels gaat over nadere eisen die het college kan stellen aan bebouwing op gronden met die bestemming. Het gaat hier echter niet om de realisatie van bebouwing. Het college kon daarom geen toepassing geven aan dat artikel. Overigens bestaat volgens het college ook geen aanleiding om nadere eisen te stellen. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het besluit had moeten vernietigen.
    Het betoog faalt.
    Verkeersbesluit
    Toetsingskader
    7.       Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994). Het college dient dit naar behoren te motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
    Verkeersveiligheid en noodzaak aanleg van het pad
    8.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte overwogen heeft dat geen grond bestaat om te twijfelen aan de verkeersveiligheid ter plaatse. Hij wijst in dat verband onder meer op de omstandigheid dat het aan te leggen pad smaller wordt dan de 4 m die de Leidraad inrichting openbare ruimte Schagen voorschrijft.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat met het verkeersbesluit een of meer belangen als bedoeld in artikel 2 van de Wvw 1994 zijn gediend. Er is voldoende gemotiveerd dat met het verplaatsen van het wandel- en fietsverkeer van de Zuiderhazedwarsdijk naar de Noorderhazedwarsdijk de verkeersveiligheid in het gebied is gediend. In dat kader staat in het advies van de bezwaarschriftencommissie dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat het verkeersbesluit zal leiden tot een gestructureerde verbinding die de verkeersveiligheid ten goede komt. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift is nader ingegaan op de verkeersveiligheid en de noodzaak van het pad. Daarin staat dat voetgangers en fietsers nu de Zuiderhazedwarsdijk gebruiken als doorgaande weg naar het strand en dat op deze weg hiervoor geen ruimte is ingericht. Volgens het college is het voor voetgangers en fietsers veiliger om een eigen verbinding te hebben richting de Spreeuwendijk. Wat betreft de stelling dat zowel de Zuiderhazedwarsdijk als de Noorderhazedwarsdijk onder een 60 km zone valt, heeft het college toegelicht dat de zogenoemde V85 (de snelheid die door 15% van het verkeer wordt overschreden) op deze wegen verschilt. De V85 op de Noorderhazedwarsdijk ligt tussen 36 en 48 km/u, waarbij de hoogste snelheden halverwege de weg zijn. De V85 op de Zuiderhazedwarsdijk ligt tussen de 47 en 61 km/u, waarbij in het middendeel het hardst wordt gereden. Hieruit volgt dat er op de Zuiderhazedwarsdijk met hogere snelheid wordt gereden. Gelet op de verkeersintensiteit en snelheid op het deel van de Noorderhazedwarsdijk waar [verzoeker] woont, is het risico op verkeersconflicten volgens het college hier geringer dan op de Zuiderhazedwarsdijk. [verzoeker] heeft dit niet bestreden. Daarnaast heeft het college in zijn afweging betrokken dat de politie op 20 januari 2021 een positief advies heeft uitgebracht voorafgaand aan het verkeersbesluit. Met de belangen van [verzoeker] is in de besluitvorming ook rekening gehouden. Zo wordt het pad op ongeveer 11 m afstand van de woning aangelegd en wordt ter afscherming daartussenin een duintje aangelegd. Er zal weliswaar meer fietsverkeer langs zijn woning komen, maar eventuele gevolgen daarvan zijn beperkt omdat in de huidige situatie fietsverkeer ter plaatse mogelijk is. Om de verkeersintensiteit te beperken is het college verder voornemens om een verkeersbesluit te nemen om de toegang tot de Noorderhazedwarsdijk, op het gedeelte waar [verzoeker] woont, te beperken voor alleen bestemmingsverkeer. Het college heeft hier de verkeersveiligheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [verzoeker] bij het voorkomen van meer verkeer langs zijn huis.
    Het feit dat het aan te leggen pad smaller wordt dan 4 m, maakt niet dat het verkeersbesluit het belang van de verkeersveiligheid niet dient. Het gaat om een leidraad die aanwijzingen bevat en geen dwingende regels. Het college heeft hier gekozen voor een pad met een breedte van 3 m, zodat de afwijking beperkt is. Wat [verzoeker] heeft aangevoerd over de aanleg van het fietspad kan verder niet aan de orde komen in deze procedure. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2759. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de verkeersveiligheid is gediend met het verkeersbesluit. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    9.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. Volgens hem zijn er wel degelijk toezeggingen gedaan. In  het aanvullend beroepschrift en op zitting bij de rechtbank heeft hij dit onder verwijzing naar e-mailberichten onderbouwd. Daaruit volgt dat het pad in eerste instantie over de kruin van de dijk zou worden aangelegd. De situatie zoals afgesproken in 2015 en 2016 is vastgelegd in de Visie openbare ruimte 2018 en de gemaakte afspraken zijn ook daarna bevestigd.
    9.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    9.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat op de locatie aan de Noorderhazedwarsdijk geen pad zou komen. De e-mailberichten waarnaar hij verwijst, zien op oude plannen voor een voetpad over de kruin van de dijk. Het college heeft in dat kader nader toegelicht dat het oorspronkelijke idee was dat er een pad over de kruin van de dijk zou komen en dat fietsers via de Zuiderhazedwarsdijk zouden gaan. In de praktijk is echter gebleken dat het fietsverkeer niet voor deze route kiest, dat de gebruikte route via de Noorderhazedwarsdijk veiliger is en het aanleggen van een pad over de kruin van de dijk niet mogelijk is omdat dit een te zware belasting voor de dijk zou zijn. Nog daargelaten de vraag of het beoogde pad wel of niet in de genoemde visies past, leidt dat niet tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Een visie bevat geen bindende normen en kan om allerlei redenen achterhaald zijn. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom de visie niet wordt gevolgd. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het verkeersbesluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Gelet op artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb is de bij uitspraak van 3 februari 2023 getroffen voorlopige voorziening van rechtswege komen te vervallen, zodat opheffing of wijziging daarvan niet meer aan de orde is. Dat betekent dat het college van de verleende vergunningen gebruik mag maken.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzieningenrechter
    w.g. Dinleyici
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    909