ECLI:NL:RBLIM:2023:1852, Rechtbank Limburg, 13-03-2023, ROE 22/2766 en ROE 22/585
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eisers zijn het niet eens met een op grond van de kruimelgevallenregeling verleende omgevingsvergunning voor een supermarkt. Eisers zijn belanghebbend, want werkzaam in hetzelfde marksegment en verzorgingsgebied. Hen wordt wel het relativiteitsvereiste tegengeworpen - ze komen o.a. op voor een goede ruimtelijke ordening wat betreft een goed ondernemersklimaat -omdat er geen sprake is van relevante leegstand. Omdat duurzame ontwrichting in het geheel niet onderbouwd / aannemelijk is gemaakt, slaagt dat argument ook niet, daargelaten of eisers en niet inwoners zich op deze norm kunnen beroepen. Omdat het beroep ongegrond is, wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 22 / 585 en ROE 22 / 2766
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 maart 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    1. [Naam 1] en [naam 2], te [plaatsnaam],
    2. Phicoop Kessel B.V., te Kessel, 
    3. Supermarkt/drogisterij [naam 3], te Horn, 
    
      eisers,
      (gemachtigde: ing. B. Hackert)
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder,
    (gemachtigde: P.H.J. Maessen).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Aldi Roermond B.V., te Roermond, 
      (gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 22 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Aldi Roermond B.V. (hierna ook: Aldi en / of vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een Aldi-supermarkt aan de Leudalweg 2a te Neer. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 25 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter op 29 november 2022 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Op 10 januari 2023 heeft verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eisers genomen ter vervanging van het bestreden besluit (het vervangend bestreden besluit). Ook in dit besluit zijn de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben, mede naar aanleiding van het vervangend bestreden besluit, de (nadere) beroepsgronden ingediend, verweerder heeft (nader) verweer gevoerd en ook Aldi heeft gereageerd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 januari 2023. Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aldi is vertegenwoordigd door [naam 4], bijgestaan door de gemachtigde van Aldi.
      Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    
    1. Aldi heeft op 9 oktober 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een supermarkt op het perceel aan de Leudalweg 2a te Neer. Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan. Het betreft een supermarkt van ongeveer 813 m². 
    
    2. De vergunde Aldi-supermarkt is in strijd met het bestemmingsplan “Woonkernen Leudal 2017” (bestemmingsplan), omdat volgens de ter plaatse geldende bestemming “Bedrijf” detailhandel is toegestaan met uitzondering van een supermarkt. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk en voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, respectievelijk c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). De omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (de zogenoemde kruimelgevallenregeling).
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard. 
    
    4. Omdat Aldi eind november / begin december 2022 wilde beginnen met de (ver)bouw van de Aldi-supermarkt, hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    5. Bij het vervangend bestreden besluit heeft verweerder een nieuw besluit op het bezwaar genomen. Voor de motivering hiervan heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van verweerders gemeente van 30 december 2021 en naar het door verweerder in bezwaar gevoerde verweer van
    2 november 2021. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een toekomstbestendige functionele winkelomgeving is gewaarborgd en er geen sprake is van een negatieve beïnvloeding van de winkelstructuur en het voorzieningenniveau. 
    
    
      
        Standpunten
      
    
    
    6. Eisers [naam 1 en 2] exploiteren de Spar-supermarkt in Neer. Phicoop Kessel B.V. exploiteert een (Plus)Coop-supermarkt in Kessel. De supermarkt van Supermarkt/drogisterij [naam 3] is gelegen in Horn. Eisers zijn het niet eens met het (vervangend) bestreden besluit. Onder verwijzing naar enkele rapportages van Droogh Trommelen en Partners (DTNP) stellen zij het volgende. De omgevingsvergunning voor de Aldi-supermarkt leidt tot een vergroting van het aanbod aan supermarkt, terwijl er in de gemeente Leudal reeds een overaanbod aan supermarkten is. Verder wijzigt het supermarktaanbod in Neer in kwalitatieve zin. Er is volgens eisers een reëel risico dat de Spar en andere winkels in Neer leeg komen te staan en dat het winkelvoorzieningenniveau in Neer en andere gemeentekernen duurzaam zal worden ontwricht. Er is strijd met het relevante beleid, waaronder het Handelingsperspectief supermarkstructuur uit 2019.
    
    
      6.1.
      Vergunninghouder vindt dat eisers het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb moet worden tegengeworpen en verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 april 2022. Volgens vergunninghouder - hij verwijst naar een reactie van BRO op een rapportage van DTNP - kunnen de beide supermarkten naast elkaar bestaan.
      
    
    
      6.2.
      In het licht van de rapportages van DTNP - daarin staat aangegeven dat de Aldi- en Spar-supermarkt een ander segment aanbieden - vraagt verweerder zich af of de Spar wel belanghebbende is. Verweerder verwijst naar de (reeds onder 6.1. vermelde) uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022 en stelt zich op het standpunt dat eisers het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb  moet worden tegengeworpen. Volgens verweerder wordt anders dan DTNP stelt wel voldaan aan de ladder van duurzame verstedelijking, als bedoeld in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), ook al is die hier vanwege de kruimelgevallenregeling niet van toepassing. De omgevingsvergunning is ook niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, die is vermeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
      
      
        
          Oordeel 
        
      
      
      
        
          Belanghebbendheid
        
      
      
      
        7. Verweerder heeft de vraag opgeworpen of de Spar belanghebbende is, nu de Aldi- en Spar-supermarkt volgens hem een ander assortiment en serviceniveau aanbieden. 
      
      
    
    
      7.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat zowel de Spar als de Aldi dagelijkse boodschappen (met name levensmiddelen) aanbieden en deze supermarkten daardoor in hetzelfde marktsegment actief zijn. Dat geldt ook voor de supermarkten in Kessel en Horn. Eisers zijn concurrenten van de vergunde Aldi-supermarkt en gezien de afstand ook werkzaam in hetzelfde / overlappende verzorgingsgebied, hetgeen overigens niet in geschil is tussen partijen. De Spar ligt op een afstand van ca. 600 meter en de supermarkten in Horn en in Kessel liggen op een afstand van ca. 6 km van de vergunde Aldi-supermarkt. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding eisers niet als belanghebbende bij het bestreden besluit aan te merken. 
      
      
        
          Relativiteit
        
      
      
      
        8. Ter zitting is vastgesteld dat de beroepen van eisers zien op de norm van de ladder van duurzame verstedelijking en de norm van een goede ruimtelijke ordening wat betreft een goed ondernemersklimaat. De norm van een goede ruimtelijke ordening houdt in dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. De norm van de ladder van duurzame verstedelijking houdt in dat bij het besluit dat een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt een beschrijving wordt gegeven van de behoefte aan die ontwikkeling en, als die ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied plaatsvindt, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. 
      
      
    
    
      8.1.
      Ingevolge artikel 8:69a van de Awb mag de bestuursrechter een besluit niet vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De voorzieningenrechter moet daarom beoordelen of de normen van een goede ruimtelijke ordening en de ladder van duurzame verstedelijking (los van de vraag of de laatst vermelde norm, gelet op artikel 5:20 van het Bor, in dit geval van toepassing is) kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van eisers. Als dat het geval is, bestaat er geen aanleiding voor vernietiging van het (vervangend) bestreden besluit. Of de omgevingsvergunning, zoals eisers hebben gesteld, is verleend in strijd met het door eisers vermelde lokale (regionale) en provinciale beleid, doet hieraan niets af omdat dit beleid de uitwerking is van dezelfde (materiële) normen. 
      
    
    
      8.2.
      Aldi en verweerder zijn van mening dat de voormelde twee normen niet geschreven zijn ter behartiging van de belangen van eisers, omdat door de omgevingsvergunning voor de Aldi-supermarkt geen “relevante leegstand” als bedoeld in de rechtspraak zal ontstaan.
      
    
    
      8.3.
      Eisers achten het duidelijk dat door een Aldi-vestiging in Neer de Spar haar winkel in Neer zal moeten sluiten, de lokale verzorgingsstructuur van het centrum van Neer zal worden aangetast en dat dus sprake zal zijn van relevante leegstand. 
      
    
    
      8.4.
      De Afdeling heeft in de voormelde uitspraak van 13 april 2022 uitspraak gedaan over de uitleg van de normen “ladder van duurzame verstedelijking” en “goede ruimtelijke ordening” in relatie tot het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. In deze uitspraak, die volgens de voorzieningenrechter hier van toepassing is, overwoog de Afdeling als volgt:
      
      
        “Relativiteit en de ladder van duurzame verstedelijking
      
      
      
        
          4.       Artikel 3.1.6 van het Bro is bedoeld om uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren.
        
      
      
    
    
      4.1.
      
        
          Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 (onder overweging 10.27 t/m 10.29) dienen, als een concurrent stelt dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg.
        
        
                    Relevante leegstand als hiervoor bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.”   
      
      
      
        en
      
      
      
        “Relativiteit en de goede ruimtelijke ordening
      
      
      
        
          5. (…)
        
      
      
      
        
          In haar uitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2271, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
        
        
          "De norm van een goede ruimtelijke ordening ziet onder meer ook op het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat (uitspraken van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560 (Zwolle), 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374 (Steenbergen), 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192 (Weesp) en 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:106 (Best)). […] Indien aannemelijk is dat het plan kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor de appellant, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen (uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374, (Steenbergen)."
        
      
      
    
    
      5.1.    (…)
      
        
          De Afdeling overweegt dat de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat en de materiële norm van de ladder voor duurzame verstedelijking in elkaars verlengde liggen. Voor toepassing van het relativiteitsvereiste ligt het daarom in de rede hetzelfde criterium te hanteren, te weten, dat relevante (structurele) leegstand aannemelijk moet worden gemaakt. Dat de onderneming van [appellante] in enige mate nadeel kan ondervinden doordat haar omzet en inkomsten dalen, acht de Afdeling niet langer afdoende om, vanwege mogelijke aantasting van een goed ondernemersklimaat, artikel 8:69a van de Awb niet tegen te werpen. De Afdeling geeft hiermee dus een strengere invulling aan het begrip ‘goed ondernemersklimaat’ als onderdeel van de norm van een goede ruimtelijke ordening, ten opzichte van de invulling die zij hieraan heeft gegeven in onder meer haar eerdere uitspraken van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560, en 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374, die ook vermeld zijn in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, evenals de uitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2271.
        
        
          De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht geconcludeerd dat de in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo opgenomen norm van een goede ruimtelijke ordening wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat in dit geval pas tot bescherming van de belangen van [appellante] - een concurrent - strekt indien aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake zal kunnen zijn van relevante leegstand.”
      
      
    
    
      8.5.
      Eisers hebben geenszins aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de omgevingsvergunning voor de Aldi-supermarkt de supermarkten in Horn en Kessel hun deuren zullen moeten sluiten. Eisers hebben hun pijlen met name gericht op de gevolgen voor de Spar in Neer, nu de geplande Aldi-vestiging daar dicht in de buurt komt. Maar ook ten aanzien van de Spar in Neer is niet aannemelijk dat er sprake zal zijn van relevante leegstand, zoals bedoeld in bovenvermelde uitspraak van de Afdeling. Eisers hebben aangevoerd dat door adviesbureau DTNP aanvankelijk indicatief voor de Spar een omzetdaling van 10-30% werd verwacht en ter zitting een te verwachten omzetdaling van 30-40% genoemd. Daarmee is niet aannemelijk gemaakt dat de Spar in Neer en / of andere winkels in het centrum van Neer hun deuren zullen moeten sluiten. Volgens verweerder zou de plek waar de Spar is gevestigd zonder bezwaar kunnen worden opgevuld met een andere centrumfunctie of met een woonfunctie. Eisers hebben dat niet betwist. 
      
    
    
      8.6.
      Omdat niet aannemelijk is dat door de omgevingsvergunning voor de Aldi-supermarkt relevante leegstand zal ontstaan, strekken de materiële normen van de ladder van duurzame verstedelijking en van een goede ruimtelijke ordening wat betreft een goed ondernemersklimaat kennelijk niet tot de bescherming van de belangen van eisers. Zoals aangegeven onder 8.1. bestaat er voor vernietiging van het (vervangend) bestreden besluit in dit verband dus geen aanleiding.
      
    
    
      8.7.
      Ten aanzien van het argument van eisers (al dan niet in het licht van de norm van een goede ruimtelijke ordening) dat het winkelvoorzieningenniveau in Neer en andere gemeentekernen van Leudal duurzaam zal worden ontwricht door de vergunde Aldi-supermarkt, overweegt de  voorzieningenrechter als volgt. 
      
      
        8.7.1.
        Het is (in het geheel) niet onderbouwd of aannemelijk (gemaakt) - zie ook onder 8.5 - dat de omgevingsvergunning voor de Aldi-supermarkt tot de gestelde duurzame ontwrichting zal leiden, waardoor inwoners van dit gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woningen kunnen voorzien in de eerste levensbehoeften. In dat licht - de voorzieningenrechter laat daarbij in het midden of eisers zich in verband met het relativiteitsvereiste wel op deze norm kunnen beroepen en dat niet aan de inwoners is - slaagt deze beroepsgrond niet. 
        
        9. Eisers hebben geen andere beroepsgronden aangevoerd, zodat het beroep ongegrond is.
        
        10. Omdat het beroep ongegrond is, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier, en openbaargemaakt op 13 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 13 maart 2023
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1086.
  
  
     Artikel 5.20 Bor luidt: Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.
  
  
     Over duurzame ontwrichting, zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192, met name r.o. 7.3.
  
  
     Zie de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 26 november 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:6287, r.o. 5 en 5.1.