ECLI:NL:RBMNE:2023:1308, Rechtbank Midden-Nederland, 03-03-2023, UTR - 22 _ 1860
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beleidsregel tegemoetkoming abortusklinieken COVID-19; buitenwettelijk en begunstigend beleid; beroep ongegrond

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1860 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2023 in de zaak tussen
    
      
      
        [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
    (gemachtigden: mr. J.P. ter Schure en L. Cornips).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de kennelijk ongegrondverklaring van haar bezwaar tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een eenmalige continuïteitsbijdrage op grond van de Beleidsregel tegemoetkoming abortusklinieken COVID-19 (de Beleidsregel). 
    
    
    
      Verweerder heeft de aanvraag van eiseres voor een continuïteitsbijdrage met het besluit van 4 november 2021 (het primaire besluit) afgewezen.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 6 april 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen kennelijk ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 6 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en namens verweerder zijn gemachtigden. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op 12 december 2022 heropend naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 november 2022. De rechtbank heeft aan partijen gevraagd om hun zienswijze ten aanzien van de betekenis van deze uitspraak voor onderhavige zaak. 
    
    
    
      Op 20 december 2022 heeft eiseres een schriftelijke reactie gegeven. Verweerder heeft op 23 december 2022 schriftelijk gereageerd. Hierna heeft de rechtbank, na toestemming van partijen, bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft de rechtbank het onderzoek op 2 maart 2023 gesloten. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. In de Subsidieregeling abortusklinieken (de Subsidieregeling) wordt de toekenning van subsidie aan abortusklinieken geregeld. Omdat op grond van de Subsidieregeling de extra en onvoorziene kosten van abortusklinieken en een eventuele afname van de baten uit de gesubsidieerde abortushulpverlening als gevolg van COVID-19 niet gecompenseerd kunnen worden, heeft de minister voor Medische Zorg op 7 april 2021 de Beleidsregel vastgesteld. Op grond van de Beleidsregel kunnen gesubsidieerde abortusklinieken onder bepaalde voorwaarden een meerkostenvergoeding en een continuïteitsbijdrage aanvragen.
    
    2. Op 2 juni 2021 heeft eiseres een verzoek om toekenning van een continuïteitsbijdrage op grond van de Beleidsregel ingediend. Verweerder heeft bij het primaire besluit de aanvraag voor een continuïteitsbijdrage afgewezen en deze beslissing in bezwaar gehandhaafd. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel. Ingevolge dit artikellid wordt een continuïteitsbijdrage verstrekt als het resultaat uit gesubsidieerde abortushulpverlening in 2020 5 % of meer negatief is (voorwaarde a) én het totaal aantal uitgevoerde activiteiten genoemd in artikel 4 van de Subsidieregeling meer dan 5 % lager was dan het aantal activiteiten dat is opgenomen in het besluit tot verlening van de subsidie over 2020 (voorwaarde b). Eiseres voldoet aan voorwaarde a. Uit het jaarverslag blijkt namelijk dat er een resultaat van 5 % of meer negatief is behaald uit gesubsidieerde abortushulpverlening in 2020. Eiseres voldoet echter niet aan voorwaarde b, omdat eiseres niet meer dan 5 % minder activiteiten heeft verricht in 2020 als gevolg van COVID-19. Uit de aanvraag voor een continuïteitsbijdrage blijkt namelijk dat het aantal gerealiseerde prestaties/activiteiten in 2020 in totaal 3.000 bedraagt en het aantal aangevraagde prestaties/activiteiten subsidieverlening in 2020 in totaal 2.955 is. Verweerder komt daarom tot de conclusie dat het percentage van de afname van de uitgevoerde prestaties 1,52 % bedraagt en dus onder de drempelwaarde van 5 % ligt. 
    
    3. De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of zij bevoegd is op het beroep te beslissen. De Beleidsregel is niet gebaseerd op artikel 3 van de Kaderwet VWS-subsidies (de Kaderwet) en ook verder kan er geen wettelijke grondslag voor worden aangewezen. De Beleidsregel heeft echter een sterke verwantschap met de Subsidieregeling die zijn grondslag heeft in de Kaderwet. Ten aanzien van de Subsidieregeling en de Kaderwet is er geen bijzondere bestuursrechter bevoegd verklaard en ook zijn deze regelingen niet van het instellen van beroep bij de bestuursrechter uitgezonderd. De hoofdregel uit artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dan ook van toepassing. Dit betekent dat deze rechtbank bevoegd is om op het beroep van eiseres te beslissen. 
    
    4. Eiseres is het niet eens met de voorwaarde in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel dat het totaal aantal uitgevoerde activiteiten genoemd in artikel 4 van de Subsidieregeling meer dan 5% lager moet zijn dan het aantal activiteiten dat is opgenomen in het besluit tot verlening van de subsidie over 2020 (voorwaarde b). Volgens eiseres wordt met deze voorwaarde niet voldaan aan het doel van de Beleidsregel. Eiseres heeft daar drie argumenten voor aangedragen. Ten eerste voert eiseres aan dat het niet juist is dat een vergelijking wordt gemaakt tussen hetgeen is aangevraagd en hetgeen is gerealiseerd. Volgens eiseres wordt informatie over een reële toe- of afname alleen verkregen als een vergelijking wordt gemaakt tussen hetgeen in 2020 is gerealiseerd en hetgeen in 2019 is gerealiseerd. Ten tweede voert eiseres aan dat het plaatsen van langdurige anticonceptie ten onrechte als activiteit wordt meegenomen voor het bepalen van het totaal aantal uitgevoerde activiteiten. Deze handeling wordt namelijk alleen vergoed als het volgt op een zwangerschapsafbreking en is dus geen op zichzelf staande activiteit. Ten derde voert eiseres aan dat de aantallen uit de Beleidsregel ten onrechte niet worden vertaald in bedragen. Er is sprake van een stijging van het aantal activiteiten met een lage vergoeding en een significante daling van het aantal activiteiten met een hogere vergoeding. Een vertaling van de aantallen naar bedragen toont een significante omzet- en resultaatsdaling aan, waardoor volgens eiseres, in lijn met het doel van de Beleidsregel, zij in aanmerking zou moeten komen voor een continuïteitsbijdrage. 
    
    5. Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat tegen de Beleidsregel zelf geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Daarnaast kan verweerder zich niet vinden in het betoog van eiseres dat met de voorwaarden die aan de continuïteitsbijdrage worden gesteld niet aan het doel van de Beleidsregel wordt voldaan. Verweerder heeft op de zitting en in de stukken uitgelegd dat er in de Beleidsregel uitdrukkelijk voor is gekozen om zowel naar het resultaat, als naar het aantal activiteiten te kijken. Volgens verweerder kan door het stellen van de voorwaarden ten aanzien van het resultaat en het aantal activiteiten een verband worden gelegd met de financiële gevolgen van COVID-19. Met de Beleidsregel is niet beoogd om iedere omzet- en resultaatsdaling te compenseren. Verweerder heeft aanvullend getoetst aan artikel 4:84 van de Awb en zich in dat kader op het standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden door eiseres zijn aangevoerd en dat eiseres ook niet heeft gesteld dat de gevolgen van de toepassing van de Beleidsregel in haar geval onevenredig zijn. 
    
    6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. 
    
    7. Met de Beleidsregel beoogt verweerder om abortusklinieken tegemoet te komen in de extra en onvoorziene kosten en in een eventuele afname van de baten uit gesubsidieerde abortushulpverlening door COVID-19. De Beleidsregel kan niet worden aangemerkt als een subsidieregeling in de zin van titel 4.2 van de Awb. De Beleidsregel heeft (zie overweging 3) geen wettelijke grondslag en geen van de uitzonderingen op dat vereiste vermeld in artikel 4:23, derde lid, van de Awb is van toepassing. Vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag kan de Beleidsregel ook niet als een beleidsregel in de zin van titel 4.3 van de Awb worden aangemerkt. Hieruit volgt dat de Beleidsregel moet worden aangemerkt als buitenwettelijk en begunstigend beleid. 
    
    8. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat als er wordt geprocedeerd tegen een besluit dat op grond van buitenwettelijk en begunstigend beleid is genomen, de bestuursrechter dit beleid zeer terughoudend dient te toetsen. De bestuursrechter aanvaardt het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven. De rechterlijke toetsing is beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en de vraag of er fundamentele rechten zijn geschonden.
    
    9. In het geval van eiseres heeft verweerder de aanvraag voor een continuïteitsbijdrage op grond van de Beleidsregel mogen afwijzen vanwege de omstandigheid dat het totaal aantal uitgevoerde activiteiten genoemd in artikel 4 van de Subsidieregeling niet meer dan 5% lager was dan het aantal activiteiten dat is opgenomen in het besluit tot verlening van de subsidie over 2020, c.q. niet voldaan is aan voorwaarde b. Het staat tussen partijen ook niet ter discussie dat eiseres niet voldoet aan deze voorwaarde b. om voor een continuïteitsbijdrage in aanmerking te komen. Verweerder heeft zijn beleid naar het oordeel van de rechtbank dan ook consistent toegepast. De rechtbank is verder van oordeel dat niet is gebleken dat er sprake is van een schending van fundamentele rechten.
    
    10. De verdergaande toetsing die de Afdeling in haar uitspraak van 2 november 2022 heeft verkend, kan eiseres in dit geval ook niet baten. De rechtbank acht van belang dat verweerder een grote mate van beleidsruimte heeft en dat de met de Beleidsregel gemaakte politieke en morele keuzes terughoudend beoordeeld moeten worden. De rechtbank is niet gebleken van onverenigbaarheid met hogere regelgeving of strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de gemaakte keuzes van verweerder die ten grondslag liggen aan de Beleidsregel.
    
    11. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de hoorplicht is geschonden. Volgens eiseres heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door pas na de ingebrekestelling snel een beslissing te nemen en door eiseres ondanks verzoeken daartoe niet te horen. 
    
    12. Verweerder heeft op de zitting erkend dat de communicatie in vervolg op de ingebrekestelling beter had gekund, maar heeft volhard in zijn standpunt dat er niet gehoord hoefde te worden omdat het bezwaar kennelijk ongegrond was. Een hoorzitting zou daar volgens verweerder niks aan hebben kunnen veranderen. 
    
    13. De rechtbank overweegt dat het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure vormt. Van het horen kan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Naar het oordeel van de rechtbank deed een dergelijke situatie zich hier voor. Gelet op de inhoud van het primaire besluit en wat daartegen door eiseres is aangevoerd en de stukken van het dossier, was er geen twijfel over mogelijk dat de bezwaargronden niet tot een andersluidend besluit konden leiden. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de aanvraag van eiseres om een eenmalige continuïteitsbijdrage heeft kunnen afwijzen en dat verweerder het bezwaar daartegen dus terecht ongegrond heeft verklaard. 
    
    15. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzitter, en mr. O. Veldman en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. R.P. Stehouwer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2023.
    
    
    
    
      
        De voorzitter is verhinderd om 
      
      
        de uitspraak te ondertekenen. 
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2022:3135.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3135. Zie ook de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 11 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3128 en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:994. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3135.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1478.