ECLI:NL:RVS:2019:3268, Raad van State, 25-09-2019, 201808191/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een loods op het perceel [locatie] te Midsland.

201808191/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Midsland, gemeente Terschelling,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 augustus 2018 in zaak nr. 17/2346 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 september 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een loods op het perceel [locatie] te Midsland.
    Bij besluit van 24 mei 2017 heeft het college naar aanleiding van het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] het besluit van 16 september 2016 ingetrokken, de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van 5 september 2016 herroepen en in de plaats daarvan een nieuwe omgevingsvergunning verleend voor de hiervoor vermelde loods.
    Bij uitspraak van 24 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij herstelbeslissing van 25 juni 2019 heeft het college een verbeterde motivering aan het besluit van 24 mei 2017 ten grondslag gelegd.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Visser, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.S. Boersma, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bouwplan heeft betrekking op de bouw van een nieuwe loods op het perceel ten behoeve van een daar al aanwezige dierenspeciaalzaak/ tuincentrum. De loods zal in de plaats komen van de thans op het perceel aanwezige verschillende verouderde bouwwerken.
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Midsland 2009" rust op het perceel de bestemming "Detailhandel". Het college heeft aan zijn besluit van 24 mei 2017 ten grondslag gelegd dat het op het perceel geprojecteerde bouwvlak een oppervlakte heeft van 149 m² en dat de oppervlakte van de achter de winkel te bouwen loods 179 m² is. De bouw van de loods is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de loods gedeeltelijk is voorzien buiten het bouwvlak. Om de bouw van de loods niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, van de bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) behorende bijlage II een omgevingsvergunning verleend.
    Voor gebruikmaking van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo opgenomen bevoegdheid heeft het college bij besluit van 27 oktober 2015 de "Herziene beleidsregels toepassen planologische afwijkingen" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan voldoet aan de criteria van de beleidsregels, nu ingevolge artikel 6.6, aanhef en onder a, van de planregels het bestemmingsplan onder voorwaarden kan worden gewijzigd in die zin dat het bouwvlak van ongeveer 149 m² met ten hoogste 20% tot ongeveer 179 m² wordt vergroot.
    Bij de rechtbank was niet in geschil dat de oppervlakte van het bouwvlak op het perceel 149 m² is. De rechtbank heeft overwogen dat het bouwplan voorziet in een overschrijding van het bouwvlak met 30 m² en dat dit 0,2 m² meer is dan op grond van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan is toegestaan, omdat die planregel een vergroting tot maximaal 178,8 m² mogelijk maakt. Nu sprake is van een zeer geringe overschrijding van het 20%-vereiste, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid aanleiding mogen zien om van de beleidsregels af te wijken. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, wat de bouw- en goothoogte van het bouwplan betreft.
    2.    De relevante artikelen uit het bestemmingsplan en de beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Bouwen buiten het bouwvlak
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat meer dan 30 m² van de voorziene loods buiten het bouwvlak zal worden gebouwd, indien het bouwvlak niet is verplaatst. Omdat een deel van het bestaande bouwvlak onbebouwd zal blijven, is de overschrijding van het bouwvlak volgens [appellant] niet 30 m², maar 30 m² vermeerderd met het aantal vierkante meters van het bouwvlak dat onbebouwd zal blijven, zijnde ongeveer 10 m². Voorts voert [appellant] aan dat evenmin aan de criteria van de beleidsregels wordt voldaan, indien het bouwvlak wel wordt verplaatst.
    3.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de vergunning niet gericht op verplaatsing van het bouwvlak. De omgevingsvergunning is verleend voor de realisering van een bijbehorend bouwwerk waarbij in afwijking van het bestemmingsplan gedeeltelijk buiten het bestaande bouwvlak zal worden gebouwd.
    3.2.    Het college heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat het betoog van [appellant] met betrekking tot de in het besluit gemaakte berekening van het bebouwde oppervlak buiten het bouwvlak terecht is aangevoerd en dat is gebleken dat de aan het besluit van 24 mei 2017 ten grondslag liggende motivering een feitelijke onjuistheid bevat. Het college heeft daarom in de vergadering van 25 juni 2019 de aan het besluit ten grondslag liggende motivering gewijzigd, in die zin dat de oppervlakte van het bouwvlak op het perceel niet 149 m², maar ongeveer 253 m² is. Dat betekent volgens het college dat met toepassing van de beleidsregels tot maximaal 50,60 m² van de voorziene loods buiten het bouwvlak mag worden gebouwd. Omdat de buiten het bouwvlak te bebouwen oppervlakte minder zal zijn dan 50,60 m², kon het volgens de beleidsregels de omgevingsvergunning verlenen, aldus het college. In het nader stuk van 6 augustus 2019 heeft het college aanvullend nog opgemerkt dat uit een nieuwe meting is gebleken dat de oppervlakte van het bouwvlak 260 m² is en aldus het buiten het bouwvlak te bebouwen oppervlak zelfs nog iets groter zou mogen zijn.
    Reeds hierom oordeelt de Afdeling dat het besluit van 24 mei 2017 niet berust op een deugdelijke motivering en dat dit besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    3.3.    Nu de herstelbeslissing van 25 juni 2019 uitsluitend een verbeterde motivering bevat en niet is gericht op een zelfstandig rechtsgevolg, is deze beslissing geen besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Indien op grond van de thans door het college gegeven gewijzigde motivering kan worden vastgesteld dat is voldaan aan de in de beleidsregels opgenomen voorwaarde om toepassing te geven aan artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Bor, kan deze nadere motivering aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, als in de andere beroepsgrond geen grond voor vernietiging aanwezig is.
    3.4.    [appellant] betoogt dat ook bij een bouwvlak van 253 m² of 260 m² niet wordt voldaan aan de voorwaarden die in de beleidsregels zijn gesteld om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning voor het bouwplan te kunnen verlenen. Volgens [appellant] zal ook dan niet aan het 20%-vereiste worden voldaan, omdat 56,07 m² van de voorziene loods buiten het bouwvlak is gesitueerd. Hiertoe voert hij aan dat de door het college gehanteerde afmetingen van de voorziene loods op de in hoger beroep overgelegde kaart niet juist zijn. Zo dient volgens hem bij de zijwaartse overschrijding van het bouwvlak te worden uitgegaan van de op een eerdere tekening vermelde 2,99 m en niet van de onverklaarbare nu door het college gehanteerde 2,90 m. Verder zal de voorziene loods verder naar achteren reiken dan uit de door het college overgelegde stukken volgt, omdat het tussenstuk tussen de loods en het bestaande hoofdgebouw 31 cm langer is dan de door het college gemeten 80 cm en de aan de achterkant van het bestaande hoofdgebouw te bouwen nieuwe achtermuur 15 cm dikker zal zijn dan de bestaande muur, aldus [appellant].
    3.5.    Aan de hand van de in hoger beroep door het college overgelegde uitsnede van de BAG-kaart waarop de exacte maatvoering van de vergunde loods ten opzichte van het bouwvlak is opgenomen, heeft het college toegelicht dat met toepassing van gespecialiseerde meetsoftware is berekend dat 50,02 m² van de loods buiten het bouwvlak is voorzien. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de op deze kaart vermelde afmetingen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat voorbij dient te worden gegaan aan de vergelijkingen die [appellant] in zijn berekening maakt met de maten en berekeningen die hij bij brief van 24 juli 2019 op basis van een andere tekening naar voren heeft gebracht. Die tekening en de daarop vermelde maten zien niet op de loods zoals die is vergund. Nu op de bij de omgevingsvergunning behorende bouwtekening geen maten van het tussenstuk staan vermeld, heeft [appellant] de op schaal getekende bestektekening nagemeten en daaruit opgemaakt dat het tussenstuk niet 0,80 m, maar 1,11 m lang is. In het licht van de ter zitting van de Afdeling door het college gegeven gemotiveerde toelichting dat in het digitale meetprogramma gebruik is gemaakt van de bij de omgevingsvergunning behorende bouwtekening en dat de maatvoering van het tussenstuk op grond van een handmatige schaalberekening niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, ziet de Afdeling in de berekening van [appellant] onvoldoende grond voor het oordeel dat de door het college gehanteerde afmeting van het tussenstuk niet juist is. Voor de niet onderbouwde stelling dat de nieuw te bouwen achtermuur 15 cm dikker zal zijn dan de huidige muur en dat de loods met die afstand verder naar achteren op het perceel zal worden gebouwd, heeft de Afdeling evenmin aanknopingspunten gevonden.
    Dat betekent dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat 50,02 m² van de loods buiten het bouwvlak is gesitueerd. Dit is minder dan de 20% waarmee de oppervlakte van het bouwvlak ingevolge de in artikel 6.6, aanhef en onder a, van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid mag worden vergroot. Daarmee is voldaan aan de in artikel 3.4c, eerste lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels opgenomen voorwaarde om toepassing te geven aan artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Bor.
    Het betoog faalt.
    Goede ruimtelijke ordening
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de realisering van de loods in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe voert hij aan dat het uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening ongewenst is dat de bouw- en goothoogte van de voorziene loods niet aansluiten bij de voor de omliggende percelen geldende maximale bouw- en goothoogtes, die beduidend lager zijn. Voorts voert [appellant] aan dat het college niet kenbaar in de beoordeling heeft betrokken of de maatvoering van de loods in overeenstemming is met het toekomstig ruimtelijk beleid.
    4.1.    Op de bij het bestemmingsplan behorende verbeelding ontbreekt voor het perceel een maatvoeringsvlak. Dat betekent dat het bestemmingsplan voor het perceel geen maximum bouw- en goothoogte voorschrijft. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege de van de omgeving afwijkende bouw- en goothoogte. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat het college bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening acht dient te slaan op onder meer het straat- en bebouwingsbeeld en dat het moet afwegen of het bouwplan onevenredige afbreuk doet aan dat beeld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college in het besluit op bezwaar van 24 mei 2017 daarover een eigen afweging gemaakt. Daarbij heeft het college de verschillende bouw- en goothoogtes van woon- en detailhandelsbestemmingen in de omgeving vergeleken met die van het bouwplan. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college binnen die afweging in redelijkheid mocht benadrukken dat het perceel een detailhandelsbestemming heeft en de direct omliggende percelen een woonbestemming waarbinnen in het bestemmingsplan andere bouwregels gelden, zodat aansluiting daarbij niet passend is. Omdat de maximale bouw- en goothoogtes binnen de detailhandelsbestemming sterk van elkaar verschillen, heeft het college zich verder op het standpunt kunnen stellen dat aansluiting bij andere maatvoeringen binnen die bestemming willekeurig is. Nu het college hierin geen reden heeft hoeven zien om aan te sluiten bij de maatvoering van omliggende percelen, heeft het voor de beoordeling of het bouwplan wat betreft bouw- en goothoogte passend is in de omgeving gewicht mogen toekennen aan het advies van de welstandscommissie. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat het bouwplan geen onevenredige afbreuk zal doen aan het straat- en bebouwingsbeeld.
    Het betoog faalt.
    5.    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de omvang van de loods aanleiding is om te twijfelen aan het door [vergunninghouder] bij de aanvraag vermelde voorgenomen gebruik van de loods als opslagruimte, slaagt dit niet. De enkele stelling van [appellant] dat sprake is van een overbemeten opslagruimte voor winkelartikelen biedt geen grond voor het oordeel dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat [vergunninghouder] voor het gebruik van de loods andere doeleinden voor ogen heeft dan in de aanvraag is vermeld en waarvoor de omgevingsvergunning is verleend.
    6.    Nu het college thans wel voldoende heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de in de beleidsregels opgenomen voorwaarde om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Bor, en in hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd geen reden aanwezig is om het besluit te vernietigen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 24 mei 2017 in stand te laten.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 24 mei 2017 van het college gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Dat betekent dat [vergunninghouder] de loods mag bouwen.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 augustus 2018 in zaak nr. 17/2346;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terschelling van 24 mei 2017, kenmerk JC/43021;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terschelling tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2123,64 (zegge: tweeduizend honderdvierentwintig euro en veertien cent), waarvan € 2048,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Terschelling aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Jurgens    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2019
    604.
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan Midsland 2009
    Artikel 6.6 Wijzigingsbevoegdheid
    Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat:
    a. de oppervlakte van een aangegeven bouwvlak of de gezamenlijke oppervlakte van meerdere ter plaatse aangegeven bouwvlakken binnen een bestemmingsvlak met ten hoogste 20% wordt vergroot, mits:
    1. de geluidsbelasting van de geluidsgevoelige objecten niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere waarde;
    2. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    b. een aangegeven bouwvlak wordt verschoven, mits:
    1. de oppervlakte van het bouwvlak niet wordt vergroot;
    2. de geluidsbelasting van de geluidsgevoelige objecten niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere waarde;
    3. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    (…).
    Herziene beleidsregels toepassen planologische afwijkingen
    Artikel 3.3 geen toepassing artikel 4, lid 1, bijlage II Bor, tenzij…
    1. Aan artikel 4, lid 1, bijlage II Bor wordt in beginsel geen toepassing gegeven.
    2. Lid 1 geldt niet in de gevallen genoemd in artikel 3.4a (vervallen), 3.4b en 3.4c.
    (…).
    Artikel 3.4c Bijbehorend bouwwerk: bouwen buiten het bouwvlak
    1. Artikel 4, lid 1, bijlage II Bor wordt slechts toegepast bij strijdigheid met de bestemmingsplanregels ten aanzien van het bouwen buiten het bouwvlak:
    a. indien het bestemmingsplan voorziet in een wijzigingsbevoegdheid voor het (deels) bouwen buiten het bouwvlak door het verschuiven of vergroten van dat bouwvlak én
    b. volledig wordt voldaan aan de voorwaarden van die wijzigingsbevoegdheid.
    2. Tevens moet de aanvraag voldoen aan het bepaalde in artikel 3.1, lid 3.
    Artikel 6.1 Bevoegdheid om van de beleidsregels af te wijken
    Gehandeld wordt overeenkomstig de beleidsregels 2.1 tot en met 5.1 tenzij dat voor de aanvrager gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregels te dienen doelen.