ECLI:NL:RVS:2023:1126, Raad van State, 22-03-2023, 202004789/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] voor de periode vanaf 1 november 2018 berekend en vastgesteld op € 1.838,00. [appellante] woonde van maart 2015 tot en met januari 2018 met haar gezin in België. Op 14 februari 2018 heeft zij zich met haar gezin ingeschreven in Nederland. Per brief van 25 mei 2018 heeft de burgemeester van Antwerpen bevestigd dat [appellante] en haar gezin per 31 januari 2018 zijn afgevoerd uit de registers van de stad Antwerpen. Op 25 februari 2019 heeft [appellante] kinderopvangtoeslag voor 2018 aangevraagd per 1 november 2018. Bij brief van 1 maart 2019 heeft [appellante] verzocht om de kinderopvangtoeslag voor 2018 toe te kennen vanaf 1 februari 2018.

202004789/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       De Belastingdienst/Toeslagen en
    2.       [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2020 in zaak nr. 19/4550 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 april 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] voor de periode vanaf 1 november 2018 berekend en vastgesteld op € 1.838,00.
    Bij besluit van 11 juni 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 juni 2019 vernietigd en de toekenning van het voorschot met ingang van 1 november 2018 herroepen en bepaald dat de ingangsdatum van de kinderopvangtoeslag 1 mei 2018 is. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 oktober 2022, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [appellante], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woonde van maart 2015 tot en met januari 2018 met haar gezin in België. Op 14 februari 2018 heeft zij zich met haar gezin ingeschreven in Nederland. Per brief van 25 mei 2018 heeft de burgemeester van Antwerpen bevestigd dat [appellante] en haar gezin per 31 januari 2018 zijn afgevoerd uit de registers van de stad Antwerpen. Op 25 februari 2019 heeft [appellante] kinderopvangtoeslag voor 2018 aangevraagd per 1 november 2018. Bij brief van 1 maart 2019 heeft [appellante] verzocht om de kinderopvangtoeslag voor 2018 toe te kennen vanaf 1 februari 2018.
    2.       Bij het besluit van 12 april 2019, als gehandhaafd bij het besluit van 11 juni 2019, heeft de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend vanaf 1 november 2018 en de hoogte ervan vastgesteld op € 1.838,00.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank acht niet onaannemelijk dat sprake is geweest van een "systeemfout" die kan hebben doorgewerkt in het verstrekken van onjuiste informatie aan [appellante]. Dit betekent volgens de rechtbank dat een redelijke toepassing van de wet in dit geval betekent dat [appellante] in augustus geacht moet worden een met een aanvraag gelijk te stellen handeling te hebben verricht, gericht op het verkrijgen van kinderopvangtoeslag. Meer specifiek betekent dit dat de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding had moeten zien om het voorschot kinderopvangtoeslag toe te kennen vanaf 1 mei 2018, aldus de rechtbank. De  rechtbank heeft hiertoe overwogen dat uit de gedingstukken afgeleid kan worden dat [appellante] in augustus 2018 contact heeft gehad met de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb) over de aanvraag van kinderbijslag. [appellante] stond in het systeem van de Svb ten onrechte geregistreerd als ingezetene van België met een lopende Belgische kinderbijslag. Ook in het systeem van de Belastingdienst/Toeslagen bleek [appellante] met onjuiste gegevens geregistreerd te staan, waardoor zelfs vele maanden na het toekennen van een voorschot kinderopvangtoeslag niet tot uitbetaling daarvan is overgegaan. De Belastingdienst/Toeslagen wijt dit aan een systeemfout. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen geen opheldering heeft kunnen geven over de gestelde fout en dat daardoor de mogelijkheid openblijft dat de gevolgen zich verder uitstrekken dan de blokkade van de uitbetaling van de kinderbijslag. Daardoor is volgens de rechtbank niet uitgesloten dat [appellante] bij het inwinnen van (telefonische) informatie, zowel bij de Svb als bij de Belastingdienst/Toeslagen, te horen zou hebben gekregen dat zij in haar situatie ("Belgische ingezetene/uitkering") nog geen aanvraag zou kunnen doen voor kinderopvangtoeslag. Dat die veronderstelling ongerijmd is, zoals de Belastingdienst/Toeslagen stelt, snijdt op zich onvoldoende hout omdat de blokkade van uitbetaling evengoed ongerijmd is te noemen, terwijl vaststaat dat die zich toch voordoet, en zelfs al geruime tijd, aldus de rechtbank. Nadat [appellante] eenmaal in augustus 2018 ertoe was gekomen om zich te informeren over een aanvraag om kinderbijslag acht de rechtbank het dan ook aannemelijk dat zij vanaf dat moment mede telefonisch navraag heeft gedaan over een aanvraag om kinderopvangtoeslag. [appellante] heeft in dat verband ook naar voren gebracht dat zij vanaf augustus/september 2018 veelvuldig heeft gebeld om de onjuiste registratie ongedaan te maken en om duidelijkheid te verkrijgen. Weliswaar stelt de Belastingdienst/Toeslagen dat concrete aanwijzingen daarover ontbreken, maar dat is in de onderhavige situatie niet beslissend volgens de rechtbank omdat aannemelijk is dat [appellante] vaker heeft gebeld dan overeenkomt met telefoonnotities van de Belastingdienst/Toeslagen. Dat over een en ander geen zekerheid bestaat, behoort volgens de rechtbank in redelijkheid niet tot nadeel van [appellante] te strekken.
    Hoger beroep
    4.       De Belastingdienst/Toeslagen is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ervan uitgegaan moet worden dat [appellante] in augustus 2018 een handeling heeft verricht die gelijk kan worden gesteld aan een aanvraag om kinderopvangtoeslag. De rechtbank heeft haar oordeel gebaseerd op twee aannames die feitelijke grondslag missen. Allereerst is er de aanname dat [appellante] in augustus 2018 telefonisch navraag heeft gedaan naar een aanvraag om kinderopvangtoeslag. [appellante] heeft op 25 februari 2019 (digitaal) en met dagtekening van 1 maart 2019 (schriftelijk) aanvragen kinderopvangtoeslag over 2018 ingediend. Uit haar schriftelijke opsomming van de feiten (in de aanvraag van 1 maart 2019 en later in het bezwaar van 9 mei 2019) blijkt niet dat zij eerder dan op deze data in enige vorm contact heeft gezocht met de Belastingdienst/Toeslagen, of op enige wijze een eerdere aanvraag kinderopvangtoeslag heeft gepoogd in te dienen. Verder zijn er volgens de administratie van de Belastingdienst/Toeslagen geen telefoonnotities waaruit blijkt dat [appellante] in augustus 2018 of eerder contact heeft gehad met de Belastingdienst/Toeslagen.
    Verder doet de rechtbank ten onrechte de aanname dat de systeemfout niet alleen van invloed is geweest op de uitbetaling, maar ook heeft geleid tot onjuiste informatie vanuit de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante]. Een al dan niet onterechte registratie (in dit geval als "behandelsoort 3") is niet van invloed op de aanvraag van de kinderopvangtoeslag. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen is daarom niet aannemelijk dat er tegen [appellante] gezegd zou zijn dat zij geen aanvraag kon doen.
    Aanvraag in februari 2019
    4.1.    Niet in geschil is dat [appellante] in ieder geval op 25 februari 2019 kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarom vanaf 1 november 2018 een voorschot kinderopvangtoeslag aan haar toegekend. Naar het oordeel van de Afdeling is artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dwingend geformuleerd. De tekst van de bepaling is helder en laat geen ruimte om over een langere periode in het verleden kinderopvangtoeslag toe te kennen dan de in die bepaling opgenomen termijn van drie maanden voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is gedaan (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772). Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen in zoverre terecht geconcludeerd dat [appellante] pas per 1 november 2018 recht op kinderopvangtoeslag heeft.
    Aanvraag of daarmee gelijk te stellen handeling eerder dan in februari 2019
    4.2.    De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of er in het geval van [appellante] aanleiding bestaat om aan te nemen dat er eerder dan in februari 2019 een aanvraag om kinderopvangtoeslag over 2018 of daarmee gelijk te stellen handeling, is gedaan. De Afdeling is van oordeel dat dit niet het geval is en overweegt hiertoe het volgende.
    4.3.    De Afdeling acht in de eerste plaats van belang dat [appellante] zowel in haar aanvraag van 1 maart 2019 als in haar bezwaarschrift van 9 mei 2019 niet refereert aan contacten met de Belastingdienst/Toeslagen die zouden hebben plaatsgevonden eerder dan in februari 2019. Zij heeft bijvoorbeeld niet gewezen op een eerder gedane aanvraag of een eerder contact over het recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2018. Ook uit de overgelegde stukken blijkt niet dat van het een of het ander sprake zou zijn. [appellante] heeft verder aangevoerd dat zij vaker dan op 7 mei 2019, 9 mei 2019 en 12 juni 2019 contact heeft gehad met de Belastingdienst/Toeslagen terwijl de Belastingdienst/Toeslagen dit ontkent. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op de zitting erkend dat het mogelijk is dat [appellante] vaker contact heeft gehad dan op de hierboven genoemde momenten, maar het is niet aannemelijk dat deze mogelijke contacten eerder dan in februari 2019 hebben plaatsgevonden.
    4.4.    Verder acht de Afdeling het volgende van belang. Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft de Svb aan [appellante] met ingang van februari 2018 kinderbijslag toegekend. In dit besluit heeft de Svb - kort gezegd - aangegeven dat [appellante] een reactie van de Belastingdienst/Toeslagen met betrekking tot het kindgebonden budget in eerste instantie kan afwachten. De eventuele aanspraak hierop is afhankelijk van het recht op kinderbijslag. [appellante] heeft erkend dat zij zich heeft vergist in het recht op kindgebonden budget enerzijds en het recht op kinderopvangtoeslag, waar het in deze zaak over gaat, anderzijds. De Afdeling kan zich voorstellen dat de contacten met de Svb hebben bijgedragen aan deze verwarring en dat [appellante] door haar vergissing niet eerder dan in februari 2019 contact heeft opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen over het recht op kinderopvangtoeslag over 2018. De Afdeling deelt op grond van het voorgaande niet het oordeel van de rechtbank dat op grond van de omstandigheid dat [appellante] in augustus 2018 contact heeft gehad met de Svb over de kinderbijslag aannemelijk is te achten dat er vanaf dat moment ook contact is geweest met de Belastingdienst/Toeslagen over het recht op kinderopvangtoeslag over 2018.
    Toezegging door de Belastingdienst/Toeslagen
    4.5.    De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of er aan de zijde van de Belastingdienst/Toeslagen toezeggingen zijn gedaan op grond waarvan bij [appellante] het vertrouwen kan zijn gewekt dat zij eerder dan in november 2018 recht zou hebben op kinderopvangtoeslag over dat jaar. De Afdeling is van oordeel dat dat niet het geval is.
    [appellante] heeft aangevoerd dat zij op 1 maart 2019 contact heeft opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen. Bij dat contact zou zijn aangegeven dat de Belastingdienst/Toeslagen op de hoogte was van de problematiek rondom haar situatie en dat zij zich geen zorgen hoefde te maken. Zij zou naar eigen zeggen te horen hebben gekregen dat zij alleen een aanvraag hoefde in te dienen dat zij per 1 februari 2018 kinderopvangtoeslag wilde ontvangen en dat het dan geregeld zou worden. De Afdeling acht de ontkenning van Belastingdienst/Toeslagen dat een dergelijke toezegging zou zijn gedaan niet onaannemelijk, omdat de volgens [appellante] gedane mededeling niet strookt met het bepaalde in artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko. Daarin staat dat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat voor de periode tot de eerste dag van de kalendermaand die drie kalendermaanden gelegen is voor de datum waarop de aanvraag om kinderopvangtoeslag is ingediend. Daar komt bij dat ook op de eigen website van de Belastingdienst/Toeslagen een duidelijke waarschuwing staat opgenomen dat een aanvrager binnen drie maanden na aanvang van de opvang een aanvraag om kinderopvangtoeslag moet indienen om te voorkomen dat kinderopvangtoeslag wordt misgelopen.
    Evenredigheid
    4.6.    Gelet op de dwingende formulering van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko, is er geen ruimte voor toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 13b, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen. Artikel 11 van de Wet algemene bepalingen en het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staan bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling in de weg aan toetsing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko aan het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling is verder van oordeel dat er in dit geval geen aanleiding bestaat voor zogenoemde contra-legemtoepassing van het evenredigheidsbeginsel. De essentie van een dwingend geformuleerde termijnbepaling als artikel 1.3, tweede lid, aanhef, van de Wko is dat degenen die niet of niet tijdig hun aanvraag indienen hun rechten verspelen, ook als zij daardoor financieel of anderszins worden gedupeerd. Deze essentie kan de wetgever bij het vaststellen van de wet niet zijn ontgaan, zodat moet worden aangenomen dat de wetgever deze gevolgen heeft bedoeld en voorzien. Dit oordeel vindt ook steun in de wetsgeschiedenis. Er is daarom geen sprake van een door de wetgever niet verdisconteerde bijzondere omstandigheid. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de vraag of toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven (zie eveneens de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
    Conclusie recht op kinderopvangtoeslag over 2018
    4.7.    Het vorenstaande betekent dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding had moeten zien om vanaf 1 mei 2018 kinderopvangtoeslag aan [appellante] toe te kennen.
    Het betoog slaagt.
    Incidenteel hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij pas vanaf 1 mei 2018 recht heeft op kinderopvangtoeslag. [appellante] betoogt dat zij recht heeft op kinderopvangtoeslag vanaf 1 februari 2018 omdat zij vanaf januari 2018 pogingen heeft ondernomen om kinderopvangtoeslag aan te vragen.
    Gelet op het oordeel van de Afdeling in rechtsoverwegingen 4.1 tot en met 4.6, behoeft het incidenteel hoger beroep van [appellante] geen verdere bespreking.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen is gegrond en het incidenteel hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] alsnog ongegrond verklaren.
    7.       De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante] ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2020 in zaak nr. 19/4550;
    IV.      verklaart het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van Zanten
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    97-921