ECLI:NL:RBOBR:2023:1947, Rechtbank Oost-Brabant, 24-04-2023, 20/3257
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Art. 2.7 Wet natuurbescherming. 
        GS hebben een natuurvergunning verleend voor het wijzigen van een melkrundveehouderij. De bestaande traditionele roostervloeren worden vervangen door een emissiearme vloer voor het houden van vrouwelijk jongvee. 
        De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat er onvoldoende zekerheid bestaat over de werkelijke ammoniakemissie van stalsysteem A.1.10. Daarom mag de emissiefactor uit de bijlage bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) voor dit staltype niet meer worden gebruikt. 
        In bijlage 2 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant staat voor jongvee dat wordt gehouden in ligboxen op een emissiearme stalvloer een emissiefactor die lager is dan de standaard emissiefactor voor jongvee in de bijlage bij de Rav. De rechtbank oordeelt dat ook over de haalbaarheid van deze afwijkende emissiefactor onvoldoende zekerheid bestaat. De afwijkende emissiefactor voor jongvee mag evenmin worden gebruikt.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 20/3257
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eisers]
          , te [vestigingsplaats] , eisers
      (gemachtigde: [naam] ),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord Brabant, het college
    (gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: VOF [naam], te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster
      (gemachtigde: mr. B. Timmermans).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze zaak is een natuurvergunning verleend voor het wijzigen van de melkrund-veehouderij van vergunninghoudster. De wijziging houdt onder meer in dat de bestaande traditionele roostervloeren in stal 2 worden vervangen door een emissiearme vloer voor het houden van vrouwelijk jongvee (stalsysteem A1.10). De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat er onvoldoende zekerheid bestaat over de werkelijke ammoniakemissie van dit stalsysteem. Daarom mag de emissiefactor uit de bijlage bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) voor dit staltype niet meer worden gebruikt. In bijlage 2 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV) staat voor jongvee dat wordt gehouden in ligboxen op een emissiearme stalvloer een emissiefactor die lager is dan de standaard emissiefactor voor jongvee in de bijlage bij de Rav. Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant hebben deze afwijkende factor vastgesteld met toepassing van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb). De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat deze afwijkende emissiefactor in dit geval evenmin mag worden gebruikt.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 13 oktober 2020 is de natuurvergunning aan vergunninghoudster verleend. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2022 samen met het beroep in SHE 20/3781 op zitting behandeld. De rechtbank heeft de behandeling van de zaak aangehouden.
    
    
    
      De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) benoemd als deskundige in deze zaak. De StAB heeft op 7 juni 2022 advies uitgebracht. Partijen hebben hier schriftelijk op gereageerd.
      De rechtbank heeft de behandeling van het beroep voortgezet op de zitting van 30 september 2023. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, [naam] als vervanger van de gemachtigde van vergunninghoudster en [naam] , [naam] en [naam] voor vergunninghoudster. [naam] en ing. [naam] van de StAB zijn met behulp van een beeldverbinding als deskundigen gehoord.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank zet eerst de feiten op een rij en beschrijft vervolgens het beoordelingskader. Daarna worden de beroepsgronden tegen het bestreden besluit behandeld. De feiten
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
    
      2.1
      Vergunninghoudster exploiteert een melkrundveehouderij aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Zij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het intern uitbreiden van stal 2 met een ziekenboeg/afkalfstal en strohokken voor het huisvesten van 3 stuks overig rundvee en 3 stuks vrouwelijk jongvee. In stal 2 worden de bestaande traditionele roostervloeren vervangen door een emissiearme vloer voor het houden van 31 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (BWL 2010.31.V4, hierna: A1.10). Volgens de aanvraag zullen 73 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar in overige huisvestingssystemen worden gehouden. De totale stalemissie is 1.054,27 kg NH₃ per jaar.
      
    
    
      2.2
      De referentiesituatie is ontleend aan de op 22 juni 1993 verleende Hinderwetvergunning. Op grond van die vergunning was een totale stalemissie van 1.065,17 kg NH₃ per jaar toegestaan.
      
    
    
      2.3
      Stalsysteem A1.10 is een ligboxenstal met roostervloer voorzien van een bolle rubber toplaag, met mestschuif. Dit systeem is ook bekend onder de naam “Groene Vlag roostervloer”. Volgens het bij dit stalsysteem behorende leaflet is de ammoniakemissiebeperking gebaseerd op versnelde afvoer van urine door de bolle thermoplastische rubber toplaag via de spleten in de roosters naar de mestkelder. Hierdoor blijft er geen of slechts beperkt urine achter en vindt op de vloer geen of beperkte omzetting plaats van ureum naar ammoniak. De ammoniakemissie wordt verder beperkt door de mest en urine frequent van de vloer te verwijderen met een mestschuif (minimale schuiffrequentie eenmaal per twee uur) of een mestrobot (gemiddeld iedere twee uur). Het met mest besmeurde vloeroppervlak waar de mestschuif niet kan komen, dient minimaal twee keer per dag handmatig te worden gereinigd.
      
    
    
      2.4
      Stalsysteem A1.10 heeft een Rav-emissiefactor van 7 kg NH₃ per dierplaats per jaar.
      
    
    
      2.5
      
        Een koe groeit in twee jaren van klein kalf naar pink (eenjarig rund) en naar vaars (een gedekte, jongvolwassen koe van 1,5 tot 2 jaar). Tot de geboorte van haar eerste kalf valt een koe in de categorie vrouwelijk jongvee. Daarna is ze een melk(gevende) koe.
        In de eerste zes maanden drinkt het kalf nog melk en worden de kalveren in groepsverband gehouden, normaliter op traditionele stalvloeren met stro, in iglo’s (kleine stallen) of in de wei. Na de eerste zes maanden wordt het jongvee gehouden in stallen met ligboxen (die normaliter zijn afgesteld op de grootte van de koe) of in de wei en krijgt het dier een ander rantsoen (steeds meer voer). Het rantsoen en daarmee ook het eiwitgehalte van het voer van jongere kalveren is anders van samenstelling dan het rantsoen van ouder jongvee. Over het algemeen stijgt de ammoniakemissie naarmate het dier groter wordt. 
      
      
      
        
          Beoordelingskader 
          
        
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 2.7, derde lid, verleent het college een vergunning als bedoeld in het tweede lid, uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. Dat betekent dat een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied moet plaatsvinden.
      
    
    
      3.2
      De Rav is geen regeling bij of krachtens de Wnb, maar een regeling op basis van de Wet ammoniak en veehouderij en als zodanig onderdeel van het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting. In de Rav is één emissiefactor voor vrouwelijk jongvee opgenomen, ongeacht het stalsysteem waarin het jongvee wordt gehouden. Sinds 2015 is deze emissiefactor 4,4 kg NH₃ per jaar. In deze zaak staat de rechtmatigheid van de Rav niet ter discussie. Wel is de vraag of op basis van de Rav de emissies met de op basis van artikel 2.7 van de Wnb en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste zekerheid kunnen worden vastgesteld.
      
    
    
      3.3
      In afdeling 2.7, paragraaf 2.7.1 van de IOV zijn eisen opgenomen voor huisvestingssystemen van veestallen. Voor nieuwe stallen (zoals in deze zaak) gelden de eisen in bijlage 2 bij de IOV. In bijlage 2 is een apart reductiepercentage opgenomen voor vrouwelijk jongvee tot 2 jaar in ligboxen in emissiearme stallen. Dat leidt tot andere emissiefactoren: 2,5 kg NH₃ per jaar in de periode tot 31 december 2023 en daarna 2,2 kg NH₃ per jaar. Bijlage 2 bevat een toelichting over de toepassing van huisvestingssystemen voor diercategorieën waarin de Rav niet voorziet. Die luidt voor de Rav-categorieën A2 (zoogkoeien) en A3 (vrouwelijk jongvee tot 2 jaar) als volgt: "Indien zoogkoeien en/of vrouwelijk jongvee gehouden worden in een huisvestingssysteem met ligboxen zoals dat wordt toegepast in de categorie A1 melkveehouderij, wordt voor deze categorieën aangesloten bij de huisvestingssystemen opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij bij de categorie A1. Er wordt dan een vergelijkbaar reductiepercentage als bij categorie A1 gehanteerd. Een huisvestingsysteem uit de categorie A1 met een emissie van 7,0 kg ammoniak per dierplaats per jaar en een reductie van 46% geeft bij toepassing in de categorieën A2 en A3 een gelijk reductiepercentage ten opzichte van de factor van traditionele huisvesting in de categorieën A2 en A3." Op grond van deze regeling in de IOV mag voor jongvee in stalsysteem A1.10 dat op basis van de huidige bijlage bij de Rav een reductie van 46,15% geeft ten opzichte van een traditioneel stalsysteem, een emissiefactor van (4,4 minus 46,15% van 4,4 =) 2,37 kg NH₃ per dierplaats per jaar worden toegepast.
      
    
    
      3.4
      
        Bijlage 2 bij de IOV kan alleen worden toegepast bij besluiten op basis van de Wnb. De grondslag voor dit afwijkend algemeen verbindend voorschrift is gelegen in artikel 2.4, derde lid, van de Wnb. In afdeling 2.7 van de IOV en bijlage 2 van de IOV staan regels bij of krachtens de Wnb. De rechtbank kan de IOV in dit verband exceptief toetsen als het bestreden besluit hierop is gebaseerd. De betreffende regels worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder aan hogere regelgeving, in dit geval de Wnb en de Habitatrichtlijn. Verder kunnen aan de inhoud of de wijze van de totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet kan dienen als grondslag voor daarop in concrete gevallen te nemen beslissingen.
        De rechtbank verwijst voor de inhoud van een exceptieve toets van een algemeen verbindend voorschrift verder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 maart 2020.
      
      
      
        
          Onzekerheid over emissiearm stalsysteem A1.10
        
      
    
    
      4.1
      Eisers wijzen op twijfels in meerdere algemene onderzoeken over de prestaties van emissiearme stalsystemen. Volgens eisers bestaan twijfels over of het systeem A1.10 zal presteren zoals beloofd. Rekenen met deze emissiefactor leidt er dan ook toe dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat er geen significante effecten kunnen optreden en dat een aantasting van de natuurlijke kenmerken niet kan worden uitgesloten. Eisers wijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, (hierna: CBS-rapport) en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet hierover aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 18 juni 2020 (hierna: CDM-advies).
      
    
    
      4.2
      Het college baseert in het bestreden besluit de berekening van de ammoniakemissie voor volwassen melkkoeien in stalsysteem A1.10 op de emissiefactoren voor de Rav. Het college stelt hierover dat de emissiefactoren in de Rav tot stand zijn gekomen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke meetmethode en de beoordeling hiervan heeft plaatsgevonden volgens een procedure die ook internationaal wordt toegepast.
      
    
    
      4.3
      
        De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022.
        In die uitspraak legt de Afdeling in overweging 6 uit wat de rol en betekenis van een Rav-emissiefactor in de natuurtoets is. Die rol en betekenis brengen met zich dat de emissie uit stallen in een voortoets of passende beoordeling met de vereiste zekerheid in kaart moet worden gebracht. Alleen als de Rav-emissiefactor die vereiste zekerheid biedt, mag het college bij natuurvergunningen voor het bepalen van de omvang van de emissie van emissiearme stalsystemen de emissiefactor uit de Rav toepassen.
      
      
    
    
      4.4
      In de overwegingen 7 t/m 9 van de eerder genoemde uitspraak van 7 september 2022 bespreekt de Afdeling de resultaten van de onderzoeken over emissies van veehouderijen. De rechtbank neemt deze overwegingen over en maakt deze tot de hare. De rechtbank voegt daaraan toe dat het CBS-rapport ook informatie geeft over het stalsysteem A1.10 dat in deze zaak aan de orde is. Ook voor dit staltype wordt vastgesteld dat sprake is van verlies aan stikstof die via de mest wordt uitgescheiden, die niet verklaard kan worden.
      
    
    
      4.5
      Met de Afdeling is de rechtbank van oordeel dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De rechtbank is van oordeel dat in het licht van het voorzorgbeginsel niet voorbijgegaan kan worden aan de uitkomsten van deze rapporten. Met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.10 is de emissie uit deze stal dan ook niet met de vereiste zekerheid vastgesteld. Daarom had het college niet van die Rav-emissiefactor mogen uitgaan. Gelet daarop is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de melkveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Het gevolg van deze conclusie is dat het project daarom vergunningplichtig is en passend beoordeeld zal moeten worden. 
      
    
    
      4.6
      Naar het oordeel van de rechtbank is door het enkele naleven van de stalbeschrijving niet voldoende verzekerd dat de Rav-emissiefactor voor emissiearme stallen kan worden gehaald. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 april 2022 over hetzelfde stalsysteem drie mogelijke manieren genoemd om te bereiken dat het emissiearme stalsysteem wel doet wat de Rav belooft:
      
        
          het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling;
        
        
          het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats in afwijking van de stalbeschrijving;
        
        
          het voorschrijven van verdergaande stalmanagement-maatregelen dan beschreven in de stalbeschrijving, zoals bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie.
        
      
      De rechtbank beschouwt dit als beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dan blijft wel een natuurvergunning noodzakelijk waarin de beschermingsmaatregelen als voorschrift kunnen worden opgenomen. De rechtbank sluit niet uit dat er ook andere beschermingsmaatregelen mogelijk zijn. Of beschermings-maatregelen nodig zijn, kan verschillen per bedrijf, afhankelijk van de keuzes die het bedrijf maakt. Naarmate meer onzekerheid bestaat, is er een grotere noodzaak voor een grotere buffer door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav-emissiefactor. Het alternatief is meer aanvullende beschermingsmaatregelen te treffen om te borgen dat de aanvraag daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of dalende stikstofdepositie.
      
    
    
      4.7
      Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond.
      
      
        
          Onzekerheid over emissiefactor jongvee in ligboxen in emissiearm stalsysteem in IOV
        
      
      
    
    
      5.1
      Eisers merken op dat de emissiefactor voor vrouwelijk jongvee in bijlage 2 van de IOV niet is onderbouwd. Deze emissiefactor wijkt af van de Rav. Het is niet zeker dat het houden van jongvee in ligboxen in een emissiearm stalsysteem leidt tot de reductie die wordt genoemd in bijlage 2 van de IOV. Hier is geen onderzoek naar gedaan. Mede gelet op het in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vervatte voorzorgsbeginsel is dit een extra bron van onzekerheid over de omvang van de ammoniakemissies vanwege het houden van rundvee (en jongvee in ligboxen) in de emissiearme stallen. Eisers wijzen er op dat, als de emissiefactor voor jongvee van 4,4 kg NH₃ per jaar uit de Rav wordt gehanteerd, er hoe dan ook sprake is van een toename van de ammoniakemissie ten opzichte van de referentiesituatie.
      
    
    
      5.2
      Het college is bij het nemen van het bestreden besluit en het berekenen van de ammoniakemissie van jongvee van 0 tot 2 jaar in ligboxen in emissiearme stallen uitgegaan van de afwijkende emissiefactor in bijlage 2 van de IOV. Met toepassing van deze afwijkende reductiefactor neemt de ammoniakemissie volgens het college niet toe en dus is geen sprake van toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De emissiefactor voor jongvee in ligboxen in emissiearme stallen in de IOV is gebaseerd op een factsheet en een informatieblad “verzilverde maatregel jongvee op een emissiearme vloer” van het project "Proeftuin Natura 2000" (Overijssel). De Proeftuin neemt aan dat het reductiepercentage voor jongvee dat gehuisvest is in een emissiearm huisvestingssysteem dat voor melkvee is ontworpen, hetzelfde is als het reductiepercentage dat gehanteerd wordt voor melkvee. Ten behoeve van deze factsheet zijn geen metingen verricht.
      
    
    
      5.3
      De StAB acht de hierboven geschetste aanname van de Proeftuin in beginsel niet onlogisch. De emissiebeperkende techniek van het vloersysteem bestaat immers uit het scheiden van urine en mest, wat de vorming van ammoniak beperkt, en een beperking van de ammoniakemissie uit de mestkelder door het aanbrengen van kleppen in de roosters. Die techniek werkt in principe voor alle rundveemest, van kalf tot koe. De emissiereductie vanwege de stalvloertechniek is een relatieve reductie ten opzichte van die traditionele emissiefactor. De StAB heeft zelf vastgesteld dat de aanname van de Proeftuin wordt bevestigd in het rapport van Wageningen University & Research (WUR) "Overzicht van maatregelen om de ammoniakemissie uit de veehouderij te beperken - Geactualiseerde versie 645" uit oktober 2017. In beide onderzoeken wordt uitgegaan van een gangbare verhouding tussen jongvee van 0 tot 1 jaar en 1 tot 2 jaar van 60% en 40%. Vervolgens wordt op basis van de samenstelling van de excretie (de mest) een emissiefactor voor jongvee van 0-1 jaar van 3,4 kg NH₃ per jaar vastgesteld en een emissiefactor voor jongvee van 1-2 jaar van 6,0 kg NH₃ per jaar. De StAB merkt op dat de emissiearme techniek in principe werkt voor alle rundveemest, van kalf tot koe. De absolute waarde van ammoniakemissie per dierplaats verschilt uiteraard tussen jongvee en melkkoeien, onder meer door de grootte van de dieren en door het andere dieet wat een andere mestsamenstelling (urine en feces) geeft. Dit is echter al verdisconteerd in de lagere emissiefactor voor jongvee in de Rav van 4,4 kg NH₃ per jaar (ongeacht in welk type stal het jongvee wordt gehouden) die aanzienlijk lager ligt dan de 13 kg NH₃ per jaar voor melkkoeien in een traditionele stal. De emissiereductie in de IOV vanwege de toegepaste stalvloertechniek is een relatieve reductie ten opzichte van die traditionele emissiefactor.
      
    
    
      5.4
      De StAB plaatst vervolgens echter wel een aantal kanttekeningen.
      
      
        5.4.1
        De belangrijkste kanttekening is dat zowel de Proeftuin als het WUR-rapport aan het toepassen van het reductiepercentage op de emissiefactor voor jongvee in een emissiearme stal, nadrukkelijk de voorwaarde verbinden om het jongvee op te splitsen in twee leeftijdscategorieën (van 0-1 jaar en van 1-2 jaar). In beide rapporten is namelijk per leeftijdscategorie een andere emissiefactor vastgesteld. De StAB merkt op dat deze voorwaarde niet is overgenomen in de IOV. Hierin wordt het reductiepercentage vanwege de emissiearme stalvloer toegepast op de algemene emissiefactor voor jongvee in de Rav. Omdat de IOV de mogelijkheid biedt om niet al het jongvee emissiearm te huisvesten, kan dit volgens de StAB in de praktijk leiden tot een onjuiste berekening van de totale emissie van het jongvee binnen een bedrijf.
        
      
      
        5.4.2
        De StAB wijst er verder op dat in de stalbeschrijving voor het systeem eisen worden gesteld aan de met mest besmeurde oppervlakte per dierplaats voor volwassen melkvee, maar niet voor jongvee. Dit is wel van belang omdat de grootte van de ligbox voor jongvee varieert naar gelang de leeftijd van het kalf (een kleiner jonger kalf wordt in een kleinere ligbox gehouden). Hierdoor kan het met mest besmeurd oppervlak dus ook variëren in afwijking van de oppervlakte in de stalbeschrijving.
        
      
    
    
      5.5
      
        Eisers voegen hier onder verwijzing naar een deskundigenadvies van [naam] Omgevingsadvies van 20 mei 2022 nog een aantal kanttekeningen aan toe.
         Zij wijzen er onder meer op dat de mestsamenstelling van ouder jongvee anders van aard is (de mest plakt meer) waardoor het emissiearm stalsysteem mogelijk minder goed functioneert.
         De emissiefactor voor jongvee in de Rav geldt voor al het jongvee, ook het jongvee dat in groepsverband op stro wordt gehuisvest. Volgens eisers is niet bekend of bij het vaststellen van die emissiefactor rekening is gehouden met de emissie van de jongste kalveren.
         Evenmin is bekend of de huisvesting van jongvee op stro leidt tot een hogere ammoniakemissie of juist een lagere ammoniakemissie (omdat de jongste kalveren ander en minder voer of melk krijgen). Dit is niet door metingen vastgesteld.
        Deze onzekerheden heeft de StAB ook genoemd. Een bijkomende omstandigheid is dat het de rechtbank duidelijk is geworden dat het jongvee van 0-1 jaar niet altijd doorlopend op het bedrijf wordt gehouden, maar ook in de wei of elders.
      
      
    
    
      5.6
      Gelet op de bovenstaande kanttekeningen is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit de emissie van jongvee in de betreffende emissiearme stallen niet met de vereiste zekerheid heeft vastgesteld door alleen te verwijzen naar de (afwijkende) emissiefactor voor jongvee in een emissiearme stal, in bijlage 2 van de IOV. Daarom staat niet vast dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden en kunnen significante gevolgen niet zonder passende beoordeling worden uitgesloten.
      
    
    
      5.7
      In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat het college de reductie en de emissiefactor voor jongvee in de emissiearme stal A1.10 in bijlage 2 van de IOV buiten toepassing moet laten. De reductie en de emissiefactor zijn niet met de in artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn vereiste zekerheid vastgesteld. Aan de al bestaande onzekerheid over de emissiefactor voor de emissiearme stal A1.10 (zie rechtsoverweging 4 van deze uitspraak) wordt namelijk onzekerheid toegevoegd doordat het college een emissiefactor voor jongvee heeft gebruikt in afwijking van de methodiek van de Proeftuin en het WUR-rapport. Het college heeft in de reactie op het StAB-advies een rekenvoorbeeld gegeven waarbij zou blijken dat bij het splitsen van het jongvee in twee leeftijdscategorieën het toepassen van het emissiearme stalsysteem bij jongvee in ligboxen zou leiden tot minder ammoniakemissie dan het geval is bij toepassing van de emissiefactor in de IOV. In dit rekenvoorbeeld wordt echter een lagere emissiefactor voor jongvee van 0 tot 1 jaar op stro aangehouden dan in de Rav van 3,4 NH₃ kg per jaar. De rechtbank is van oordeel dat deze lagere emissiefactor voor het jonge jongvee niet voldoende is onderbouwd. Indien van de emissiefactor uit de Rav van 4,4 NH₃ kg per jaar voor het houden van jongvee van 0 tot 1 jaar op stro wordt uitgegaan, is in het rekenvoorbeeld van het college sprake van een hogere ammoniakemissie dan de ammoniakemissie berekend met toepassing van bijlage 2 van de IOV. In de reactie van het college op het advies van de StAB ziet de rechtbank dus geen aanleiding voor een ander oordeel. 
    
    
      5.8
      Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond.
      
      
        
          Realisatieverplichting
        
      
      
    
    
      6.1
      Eisers zijn het niet eens met de realisatieverplichting in voorschrift III van het bestreden besluit. Dit voorschrift verplicht vergunninghoudster om de beoogde ontwikkeling binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning te realiseren. Op deze manier is een vergunning volgens eisers meteen een verplichting.
      
    
    
      6.2
      Het college geeft aan het voorschrift te hebben opgenomen om de bevoegdheid te hebben om het bestreden besluit in te trekken als de beoogde ontwikkeling na drie jaar niet is gerealiseerd. Het college acht het onwenselijk dat afgegeven vergunningen voor langere tijd niet-gerealiseerde capaciteit blijven bevatten. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank acht dit voorschrift niet onrechtmatig. Artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bevat een soortgelijke aansporing om gebruik te maken van een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting. Als dat niet gebeurt, dan is het bevoegd gezag bevoegd om de omgevingsvergunning in te trekken. De Wnb bevat geen soortgelijke bepaling. De Wnb geeft het college niet de bevoegdheid om een natuurvergunning in te trekken die niet daadwerkelijk wordt gebruikt. Voorschrift III is bedoeld om deze leemte in te vullen. Het voorschrift is, anders dan eisers menen, niet bedoeld als realisatieverplichting. Als de beoogde ontwikkeling niet binnen drie jaar is gerealiseerd, is het college bevoegd de vergunning in te trekken op basis van artikel 5.4, eerste lid onder a, van de Wnb. Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank op dat de bevoegdheid in artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo om de omgevingsvergunning in te trekken voor zover gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, terugkeert in artikel 5.40, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet (met een verkorting van de termijn naar één jaar). Die bevoegdheid zal ook betrekking hebben op omgevingsvergunningen voor natuuractiviteiten.
      
    
    
      6.4
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond. Met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stal A1.10 is de emissie uit deze stal niet met de vereiste zekerheid vastgesteld. De haalbaarheid van de in bijlage 2 van de IOV genoemde emissiefactor voor jongvee voldoet evenmin aan de vereiste zekerheid. In het bestreden besluit is dan ook ten onrechte van deze emissiefactoren uitgegaan. Het college heeft ten onrechte aangenomen dat op grond van objectieve gegevens uitgesloten is dat de aangevraagde wijziging van de melkveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Het gevolg van deze conclusie is dat het project vergunningplichtig is en passend beoordeeld had moeten worden. Het college heeft dat niet gedaan. Gelet op het voorgaande vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
    
    
      7.2
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus maar volstaat met een vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank draagt het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghoudster, met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak.
      
    
    
      7.3
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Het college moet ook een vergoeding aan eisers betalen voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De procesvergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor de reactie op het StAB-advies met een waarde per punt van € 759,00, bij een wegingsfactor 1). Hiervoor wordt € 1.897,50 toegekend. De kosten van de door eisers ingeschakelde deskundige die verslag aan hen heeft uitgebracht bedragen € 2.329,25.De proceskostenvergoeding bedraagt dus in totaal € 4.226,75.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit;
       draagt het college op binnen 6 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
       bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,00 aan eisers moet vergoeden;
       veroordeelt het college tot betaling van € 4.226,75 aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, rechter, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:881
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2557
  
  
     Zie ook r.o. 11 van de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022.
  
  
     ECLI:NL:ROBR:2022
  
  
     Dit blijkt uit de bijlage bij het formulier proceskosten dat tijdens de zitting van 30 september 2022 is overgelegd.