ECLI:NL:RBMNE:2023:1510, Rechtbank Midden-Nederland, 06-04-2023, UTR 23/968 (voorlopige voorziening) en UTR 23/969 (beroep) en UTR 23/970 (voorlopige voorziening) en UTR 23/971 (beroep)
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het gaat om het gebruiken van de bedrijfswoning als een gewone woning en dat mag niet. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd. De voorzieningenrechter vindt dat het college in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden. Verzoeker zal dus niet langer in de bedrijfswoning mogen blijven wonen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 23/968 (voorlopige voorziening) en UTR 23/969 (beroep)
    en UTR 23/970 (voorlopige voorziening) en UTR 23/971 (beroep)
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 april 2023 in de zaken tussen
    
    
      
        
          [verzoeker] , uit [woonplaats] (verzoeker) en [verzoekster], uit [woonplaats] , (verzoekster), tezamen: verzoekers, 
      (gemachtigde: mr. A.P. van Knippenbergh),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum (het college)
      (gemachtigde: mr. drs. H. van Gellekom).
    
    
    
      Als derde-belanghebbende heeft aan deze zaken deelgenomen: [derde-belanghebbende] (het Dierenasiel).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Op 16 november 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente een bezoek gebracht aan de woning op het adres [adres ] in [woonplaats] (het perceel). Deze heeft vastgesteld dat de woning niet gebruikt wordt als een bedrijfswoning en in strijd gehandeld wordt met het bestemmingsplan Partiele [bestemmingsplaan] .
    Verzoekers zijn eigenaar van deze woning.
    
    2. Op 23 december 2021 heeft het college zowel naar verzoeker als naar verzoekster een brief verstuurd waarin hij heeft meegedeeld dat hij voornemens is om aan beiden een last onder dwangsom op te leggen als zij niet voor 31 januari 2022 een eind hebben gemaakt aan het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel als een gewone woning. 
    
    3. Bij twee primaire besluiten van 16 maart 2022 heeft het college verzoeker en verzoekster gelast om het gebruiken van de bedrijfswoning op het perceel als een gewone woning voor 17 september 2022 te beëindigen en beëindigd te houden. Als verzoekers de overtreding niet volledig of niet op tijd beëindigen, verbeuren zij ieder een dwangsom van
    
      € 5.000,- per keer dat geconstateerd wordt dat zij de bedrijfswoning gebruiken als gewone woning met een maximum te betalen bedrag van € 25.000,-. 
      Verzoekers hebben beiden daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    4. Bij besluit van 23 juni 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
    
    5. Bij besluit van 16 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard.
    Verzoekers hebben beiden beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    6. De voorzieningenrechter heeft de beide verzoeken op 23 maart 2023 op zitting gevoegd behandeld. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens het Dierenasiel zijn verschenen [A] , en [B] .      
    
    7. De voorzieningenrechter heeft bij aanvang van de zitting opgemerkt dat zij de stukken die gemachtigde van verzoekers de avond ervoor per mail bij de rechtbank heeft ingediend, vanwege te late indiening daarvan niet betrekt in haar beoordeling. Gemachtigde heeft daarop de voorzieningenrechter verzocht om uitsluitend een uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening, zodat hij in beroep die stukken kan toelichten. 
    
    8. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Verzoeker en gemachtigde van verzoekers hebben op de zitting de gelegenheid gehad om alle gronden toe te lichten en aan te vullen. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
  
  
    De feiten
    
    
      9.	Verzoeker was tussen 1982 en 2017 beheerder en later directeur van het dierenasiel. 
      Het college heeft op 28 oktober 2002 aan het Dierenasiel een vergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfswoning ter vervanging van de bestaande dienstwoning op het perceel. In 2003 is de woning gebouwd. Verzoeker woont tot op heden in die woning, (deels) met zijn kinderen van verzoekster en van een andere ex-partner. De woning is in eigendom van beide verzoekers. Na 2017 werkt verzoeker niet meer voor het dierenasiel. 
    
    
  
  
    De grondslag van het bestreden besluit
    
    
      10.	Het college heeft verzoekers gelast om het gebruik van de bedrijfswoning als zelfstandige woning op het perceel te beëindigen. Bij het bestreden besluit zijn deze lasten gehandhaafd. Het college blijft bij zijn standpunt dat de lasten op juiste gronden zijn opgelegd, omdat sprake is van een overtreding en er geen aanleiding bestaat om van handhavend optreden af te zien. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    11. De voorzieningenrechter acht een spoedeisend belang aanwezig, aangezien de begunstigingstermijn op 30 maart 2023 verstrijkt. Op de zitting heeft de voorzieningenrechter aan de gemachtigde van het college voorgehouden dat zij op 6 april 2023 uitspraak zal doen. Gemachtigde van het college heeft daarop toegezegd dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
      
        Is sprake van een overtreding?
      
    
    12. De eerste vraag die de voorzieningenrechter moet beantwoorden is de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding en hij dus handhavend mocht optreden. 
    
    13. Verzoekers stellen dat geen sprake is van een overtreding, omdat verzoeker de woning niet als reguliere woning gebruikt. Hij gebruikt de woning nog steeds als bedrijfswoning en dat is in overeenstemming met de omschrijving in het bestemmingsplan dat de bewoning aldaar noodzakelijk is gelet op de bestemming van het gebouw of terrein. Hij heeft een bruikleenovereenkomst met het Dierenasiel, dat zijn opstallen gebruikt als kantoor, keuken, quarantaineruimte en kattenverblijf. Die overeenkomst maakt dat er nog steeds een rechtsverhouding is met het Dierenasiel en de noodzakelijkheid van de aanwezigheid van verzoekers aanwezig is. Verzoekers wijzen in dat verband op een recente uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.
    
    
      14.1
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de bedrijfswoning als reguliere woning in strijd is met het huidige bestemmingsplan ‘Partiële [bestemmingsplaan] ’. 
        Het perceel heeft in het bestemmingsplan de enkelbestemming ‘Bedrijf-Dierenasiel’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie-Westerheide, Bussumerheide, Zuiderheide eo-Middelhoog’. Op de plaats waar de woning staat geldt de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. 
        Het bestemmingsplan omschrijft ‘bedrijfswoning’ als: 
        
          “een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, slechts bestemd voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is”. 
        
      
      
      
        Verder staat in het bestemmingsplan:
        
          “De voor 'Bedrijf - dierenasiel' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        
      
      a. een dierenasiel;
      
             en tevens voor:
      
      
         een onderneming in de creatieve sector;
         een bedrijfswoning, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
         bescherming en behoud van de ter plaatse aanwezige landschapswaarden,
      
      
        met de daarbij behorende voorzieningen.
      
      
    
    
      14.2.
      Vast staat dat beide verzoekers sinds juni 2017 niet meer arbeidsrechtelijk zijn verbonden aan het dierenasiel. Verzoekers zijn nog steeds eigenaar van de woning, maar mogen er sindsdien niet meer “regulier” in wonen. Gelet op de bestemming van het perceel - een dierenasiel - is huisvesting in de bedrijfswoning niet meer roodzakelijk. Een arbeidsrelatie ofwel enige gezagsverhouding tussen verzoekers en het Dierenasiel ontbreekt, zodat geen sprake meer kan zijn van het gebruik als bedrijfswoning. Dat verzoeker eigenaar is van een aantal opstallen en een deel van het perceel en dat het Dierenasiel daarvan gebruik maakt door middel van een bruikleenovereenkomst, betekent niet dat verzoekers huisvesting daar noodzakelijk is voor de bestemming die op het perceel rust. Ook staat vast dat op het perceel geen sprake is van een onderneming in de creatieve sector, zodat ook om die reden de huisvesting van verzoeker niet noodzakelijk is. 
      
      15. Verzoekers stellen verder dat geen sprake is van een overtreding, omdat bewoning op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet. Verzoekers wijzen op artikel 9.2 van het huidige bestemmingsplan op grond waarvan strijdig gebruik van de gronden en bouwwerken mag worden voortgezet. Bewoning was sinds 1982 al mogelijk en ook op grond van het voorgaande bestemmingsplan was het gebruik als reguliere woning toegestaan. 
      
      16. Het is aan degene is die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik voor en op de peildatum plaatsvond, nadien ononderbroken is voortgezet en het strijdige gebruik niet is vergroot. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het door het college gewraakte gebruik valt onder het overgangsrecht. 
      
        Uit de stukken en de toelichting van het college blijkt dat in 2002 aan het Dierenasiel de vergunning is verleend voor het bouwen van een bedrijfswoning ter vervanging van de bestaande dienstwoning op het perceel. Op dat moment was het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplaan] ’ van toepassing. Het gebruik van de woning als reguliere woning was op grond van dat bestemmingsplan op dat moment al niet toegestaan. 
        Na een partiële herziening in 2008 is in 2013 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2013’ tot stand gekomen. Per abuis was daarin de bedrijfswoning niet meegenomen. Het gebruik van de woning als bedrijfswoning was vanaf dat moment dus niet toegestaan. Verzoekers hebben het gebruik in die tijd wel voortgezet en mogen voortzetten op grond van het overgangsrecht. Vanaf eind 2017 zijn de banden tussen het Dierenasiel en verzoekers verbroken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vindt vanaf dat moment een relevante wijziging in het gebruik plaats en kunnen verzoekers zich niet meer beroepen op het toepassen van het overgangsrecht en is sprake van strijdig gebruik. In 2019 is het huidige bestemmingsplan ‘Partiële [bestemmingsplaan] ’ onherroepelijk geworden en is de omissie hersteld door het weer toevoegen van de ‘bedrijfswoning’. Het gebruik van de bedrijfswoning als reguliere woning is met dat bestemmingsplan in strijd. Het beroep op het van toepassing zijn van het overgangsrecht slaagt dus niet.
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
        
      
      17. Vervolgens moet de voorzieningenrechter beoordelen of het college - ondanks zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtredingen - tóch van handhavend optreden had moeten afzien.
      
      18. Volgens vaste rechtspraak zal het college, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      19. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom in dit geval geen concreet zicht op legalisatie is. Verzoekers wens om een galerie - een onderneming in de creatieve sector - te starten, is onvoldoende concreet. Ook zal het college een exploitatie van een tweede dierenasiel niet op het perceel toestaan en evenmin een dierenpension. 
      Het college heeft verder gemotiveerd afgewogen dat de bedrijfswoning alleen gebruikt kan worden als onderdeel van het bestaande dierenasiel.
      
      20. Verzoekers voeren aan dat handhaving onevenredig is. Vanwege de aanwezigheid van minderjarige kinderen is sprake van een schending van family life in de zin van het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind en artikel 8 van het EVRM. Verzoeker heeft co-ouderschap. In het geval hij de woning moet verlaten, heeft hij geen andere woning. Het zal voor hem moeilijk zijn om andere woonruimte te vinden, waardoor hij geen vorm kan geven aan zijn co-ouderschap. Verzoekers stellen dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de evenredigheidstoets uit de recente rechtspraak en ten onrechte meer waarde heeft gehecht aan zijn ‘VTH-Beleid Omgevingsrecht’ en de prioritering daarin. 
      
      21. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe dat verzoeker de bewoning in de bedrijfswoning dient te beëindigen. Dat maakt dat de belangen van zowel verzoeker als zijn gezin een rol moeten spelen in de afweging die het college heeft moeten maken. De aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de hierbij betrokken belangen en de mate waarin deze belangen door het betrokken besluit worden geraakt, speelt een rol in de belangenafweging die het college dient te maken.
      
      22. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende gemotiveerd hoe de individuele belangen van verzoeker zich verhouden tot het belang dat is gelegen bij handhaving van het bestemmingplan en op grond van welke overwegingen het college het algemeen belang bij handhavend optreden zwaarwegender heeft geacht. 
      Het college heeft terecht meegewogen dat het voldoen aan de last vooral voor verzoeker en zijn minderjarige kinderen, die gedeeltelijk bij verzoeker wonen, nadelige en ingrijpende gevolgen heeft. Het college heeft gemotiveerd waarom die belangen onvoldoende zwaarwegend zijn om van handhavend optreden af te zien. In de afweging is rekening gehouden dat de kinderen woonruimte hebben bij de ex-partners. Ook is het belang van verzoeker om zijn co-ouderschap vorm te geven en het gezinsleven te kunnen blijven uitoefenen duidelijk, maar door het college is meegewogen dat verzoeker daarin niet gehinderd wordt na het verlaten van de woning. Het college heeft verder terecht in de afweging meegenomen dat het Dierenasiel een beheerder moet hebben om toezicht te houden en om op te kunnen treden bij calamiteiten. De bedrijfswoning is daarvoor bestemd. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn onredelijk kort?
        
      
      23. Verzoekers stellen dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. Vervangende woonruimte is voor verzoeker niet voorhanden en daarom zou een termijn van twee jaar  redelijk zijn. Verzoekers wijzen daarbij ook op de bijzondere privaatrechtelijke en bestuursrechtelijke aspecten en de wensen van het Dierenasiel om de nieuwbouw in februari 2025 gerealiseerd te hebben. Handhaving op dit moment leidt tot beëindiging van circa 40 jaar bewoning op het perceel en leidt tot een ongewenste niet planologisch in te vullen situatie. 
      24. Het college is verplicht een termijn te stellen voor het beëindigen van een overtreding. Het is vaste rechtspraak dat die termijn niet langer hoeft te zijn dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. 
      
        Het college kan in beginsel gebruik maken van de gemeentelijke ‘Richtlijn dwangsombedragen en begunstigingstermijnen overtredingen planologisch gebruik’, waarin bij strijdig gebruik bestemming wordt uitgegaan van een termijn van tien weken. 
        In dit geval heeft het college op 23 december 2021 zijn voornemen geuit om handhavend op te gaan treden bij voortzetting van het strijdig gebruik van de woning na 31 januari 2022. Bij zijn primaire besluiten heeft het college een begunstigingstermijn van zes maanden gehanteerd tot 17 september 2022. Het college heeft deze termijn vervolgens nog verlengd tot 30 maart 2023 en op de zitting tot 20 april 2023. 
        De voorzieningenrechter acht deze verlengde termijn niet onredelijk en ruim voldoende om recht te doen aan verzoekers belangen. 
      
      
      
        
          Hoogte dwangsom te hoog?
        
      
      25. Verzoekers voeren aan dat de dwangsom te hoog is. Zij hebben beiden een minimum inkomen en geen eigen vermogen behalve dan de percelen met de opstallen. Gelet op hun financiële draagkracht en de bijzondere omstandigheden zou een gemaximeerde maandelijkse dwangsom van € 500,- moeten volstaan met een maximum van € 5.000,-. 
      
      26. In de gemeentelijke richtlijn is voor strijdig gebruik de maximale dwangsom op  
      
        € 20.000,- gesteld en dus lager dan het in de bestreden handhavingsbesluiten vastgestelde maximum dwangsombedrag van € 25.000,-. Het college heeft echter in het voordeel van verzoekers afgeweken door hier uit te gaan van maandelijkse controles in plaats van wekelijkse controles waar de richtlijn van uit gaat. Verder heeft het college toegelicht dat het dwangsombedrag geldt voor de beide verzoekers samen. 
        Dit maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet onevenredig hoog is. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    27. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden. De beroepen zijn dus ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom bij het bestreden besluit terecht door het college is 
    gehandhaafd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    28. Het college heeft op de zitting toegezegd de begunstigingstermijn te verlengen tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Om verzoeker de gelegenheid te bieden aan de last te voldoen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om, bij wijze van voorlopige voorziening, te bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
    
    
    
    29. De voorzieningenrechter ziet, ondanks het feit dat er wel aanleiding is om de begunstigingstermijn te verlengen, ook in de voorzieningenprocedure geen aanleiding om het college in de proceskosten te veroordelen.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart de beroepen ongegrond;
      
      
        verlengt de begunstigingstermijn tot vier weken na de datum van verzending
      
      
        van deze uitspraak;
      
      
        wijst de verzoeken om voorlopige voorziening voor het overige af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.S.D. de Weerd, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 april 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Arrest van 21 februari 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:1609
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4356
  
  
     ABRS van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     Op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.