ECLI:NL:RVS:2022:3597, Raad van State, 07-12-2022, 202107228/1/R3 en 202107230/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente de aanvraag van [appellant] om omgevingsvergunning voor het bouwen van twee bijgebouwen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Ambt Delden buiten behandeling gelaten. Op de locatie staat een woonboerderij die eigendom is van [appellant]. Een gedeelte van deze woonboerderij is in gebruik als afzonderlijke wooneenheid. Hiervoor is in 2010 vergunning verleend. Aan de afzonderlijke wooneenheid is een apart huisnummer toegekend. [appellant] heeft het college op 12 oktober 2019 gevraagd om een omgevingsvergunning om op de locatie twee bijgebouwen met een gezamenlijke oppervlakte van 623 m2 te bouwen. Bij brief van 8 november 2019 heeft het college [appellant] laten weten dat de aanvraag volgens hem onvolledig was. Het college heeft [appellant] gevraagd om de aanvraag binnen acht weken aan te vullen met verschillende nadere gegevens, die volgens het college nodig waren om de aanvraag goed te kunnen beoordelen.

202107228/1/R3 en 202107230/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 12 oktober 2021 in zaken nrs. 20/1987 en 21/151 in de gedingen tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Buiten behandeling laten aanvraag
    Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college de aanvraag van [appellant] om omgevingsvergunning voor het bouwen van twee bijgebouwen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Ambt Delden (hierna: de locatie) buiten behandeling gelaten.
    Bij besluit van 9 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2021 in zaak nr. 20/1987 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Weigering omgevingsvergunning
    Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college geweigerd om aan [appellant] omgevingsvergunning voor het bouwen van twee bijgebouwen op de locatie te verlenen.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2021 in zaak nr. 21/151 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Gezamenlijke behandeling
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 202106579/1/R3, behandeld op de zitting van 14 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E. Beemink, B.L. Schuite, H.H.A. Bosman en J.H.J. Ottenschot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locatie staat een woonboerderij die eigendom is van [appellant]. Een gedeelte van deze woonboerderij is in gebruik als afzonderlijke wooneenheid. Hiervoor is in 2010 vergunning verleend. Aan de afzonderlijke wooneenheid is een apart huisnummer toegekend.
    [appellant] heeft het college op 12 oktober 2019 gevraagd om een omgevingsvergunning om op de locatie twee bijgebouwen met een gezamenlijke oppervlakte van 623 m2 te bouwen. Bij brief van 8 november 2019 heeft het college [appellant] laten weten dat de aanvraag volgens hem onvolledig was. Het college heeft [appellant] gevraagd om de aanvraag binnen acht weken aan te vullen met verschillende nadere gegevens, die volgens het college nodig waren om de aanvraag goed te kunnen beoordelen. [appellant] heeft de aanvraag op 21 november 2021 aangevuld, maar niet met alle gevraagde gegevens. Een recent onderzoeksrapport van de bodemgesteldheid dat het college had gevraagd, heeft [appellant] niet ingezonden, omdat dat volgens hem niet nodig was. Het college heeft daarop bij het besluit van 6 januari 2020 besloten om de aanvraag buiten behandeling te laten omdat deze onvolledig was. [appellant] is het hier niet mee eens en is tegen dat besluit opgekomen.
    Daarnaast heeft [appellant] op 8 januari 2020 een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning voor de twee bijgebouwen ingediend, deze keer met daarbij een onderzoeksrapport van de bodemgesteldheid. Het college is tot de conclusie gekomen dat het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente", zoals herzien bij het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2019", de bouw van de gevraagde bijgebouwen niet mogelijk maakt. Omgevingsvergunning zou volgens het college alleen kunnen worden verleend in afwijking van het bestemmingsplan, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Daarvoor is een verklaring van geen bedenkingen van de raad nodig. De raad heeft deze verklaring bij besluit van 24 november 2020 geweigerd. Daar komt bij dat het college de gevraagde bijgebouwen zelf ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening vindt en dat de aangevraagde bijgebouwen volgens het college in strijd met redelijke eisen van welstand zijn. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning daarom geweigerd. [appellant] is het ook met dat besluit niet eens en is ook daartegen opgekomen.
    De rechtbank heeft de beide beroepen van [appellant] bij afzonderlijke uitspraken ongegrond verklaard.
    Deelname derden-belanghebbenden aan het geding
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte derde-belanghebbenden heeft laten deelnemen aan de gedingen waarin de rechtbank de twee aangevallen uitspraken heeft gedaan.
    2.1.    In artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht staat dat de bestuursrechter tot sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen als partij aan het geding deel te nemen.
    2.2.    De rechtbank heeft verschillende personen, aangeduid als [partij] en anderen, aangemerkt als derden-belanghebbenden in de gedingen. De Afdeling laat in het midden of de rechtbank deze personen al dan niet terecht (allen) als belanghebbenden tot de gedingen heeft toegelaten. Dat is niet van belang, omdat de aangevallen uitspraak geen aanknopingspunt biedt voor het vermoeden dat de inbreng van [partij] en anderen doorslaggevend is geweest voor de beslissing van de rechtbank. Alleen al daarom kan het toelaten van [partij] en anderen tot het geding geen reden vormen om de aangevallen uitspraak te vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Buiten behandeling laten aanvraag
    3.       [appellant] betoogt dat het college geen onderzoeksrapport naar de bodemgesteldheid van hem had mogen verlangen. Het college vond dat van belang vanwege een eerder bodemonderzoek uit 2009, maar dat was volgens [appellant] te oud om conclusies uit te kunnen trekken. Op de zitting heeft [appellant] hier aan toegevoegd dat de verdenking van bodemverontreiniging kennelijk verband houdt met activiteiten die na 2009 hebben plaatsgevonden. Dit gaat echter om activiteiten en bodemverontreiniging op enige afstand van waar hij de bijgebouwen wil bouwen. Hier heeft hij bovendien al eerder een bodemsanering moeten en laten uitvoeren. Bij de wijziging van de agrarische bestemming naar de woonbestemming op de locatie zelf was volgens [appellant] ook al gebleken dat de bodem niet verontreinigd was. Verder heeft hij op de zitting naar voren gebracht dat het college in het geval van [locatie 3] wel een vergunning heeft verleend, terwijl dat ook als verdachte locatie was aangemerkt.
    3.1.    Artikel 2.4 van de Regeling omgevingsrecht schrijft voor dat de aanvrager in of bij een aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit een onderzoeksrapport betreffende verontreiniging van de bodem verstrekt.
    In artikel 2.1.5, derde lid, van de Bouwverordening Hof van Twente 2012 staat, kort gezegd, dat het college afwijking hiervan mag toestaan als er al bruikbare recente onderzoeksresultaten beschikbaar zijn. Verder blijkt uit de gemeentelijke regeling "Bodemonderzoek bij bouwvergunning en ruimtelijke plannen 2009" dat het college afwijking hiervan kan toestaan als het gaat om een bouwwerk waarin niet voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen verblijven en als het gaat om een onverdachte locatie.
    3.2.    Volgens het college gaat het hier niet om een onverdachte locatie. Uit een rapport van bureau Tauw van 30 oktober 2009 bleek dat destijds op de locatie enkele stoffen zijn aangetroffen waarvan de concentratie de achtergrondwaarden of streefwaarden overschreden. Zintuiglijk waren puindelen en asbest op het maaiveld waargenomen. Vervolgens heeft een asbestonderzoek plaatsgevonden. De resultaten daarvan zijn volgens het college echter onvoldoende betrouwbaar, omdat daarna op de locatie grondverzet en opslag op de locatie heeft plaatsgevonden.
    3.3.    In het rechtbankdossier bevindt zich een interne gemeentelijke memo van 25 november 2019. In de memo staat:
    "Bij de aanvraag voor de realisatie van de te herbouwen woning [locatie 1] te Ambt Delden is in de rapportage van het door adviesbureau Tauw (februari 2010) uitgevoerde bodemonderzoek overlegd. De bestaande woning was door brand verwoest. Uit dit onderzoek bleek dat het perceel geschikt is voor het realiseren van de woning. De huidige gewenste uitbreiding ligt nabij het reeds in 2010 onderzochte terreindeel. De locatie waarop nu de opslaghallen geprojecteerd zijn, waren stallen gevestigd en werden diverse goederen opgeslagen. Dit wordt onder andere bevestigd door de bijgevoegde luchtfoto uit 2003: […]
    Onduidelijk is of door deze activiteiten bodemverontreiniging is ontstaan. Daardoor kan de locatie niet als 'onverdacht' worden aangemerkt en dient ten behoeve van de aanvraag omgevingsvergunning bodemonderzoek plaats te vinden. Ook als de bijgebouwen niet gebruikt worden als verblijfsruimte voor mensen."
    De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat het college zich hiermee op verouderde gegevens heeft gebaseerd. [appellant] heeft zijn betoog dat bij de wijziging van de agrarische bestemming naar de woonbestemming al is gebleken dat de grond schoon was, niet geconcretiseerd. Ook verder is de Afdeling niet gebleken van concrete onderzoeksresultaten waaruit blijkt dat de verwijderde stallen en de voormalige opslag niet tot bodemverontreiniging hebben geleid. Verder ontleent de Afdeling aan deze memo dat het college niet heeft gedoeld op grondverzet op enige afstand van waar [appellant] de bijgebouwen wil bouwen. Het gaat om de plek waar [appellant] de bijgebouwen wil bouwen.
    Overigens kan er niet aan voorbij worden gegaan dat ook in het onderzoeksrapport dat [appellant] alsnog heeft overgelegd, wordt geconcludeerd dat de hypothese "onverdachte locatie" dient te worden verworpen, aangezien er een overschrijding van de streefwaarde is aangetoond.
    3.4.    De Afdeling ziet verder geen aanknopingspunt om aan te nemen dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. De enkele gestelde omstandigheid dat het college op een andere verdachte locatie wel vergunning heeft verleend is daarvoor onvoldoende, gelet op de specifieke omstandigheden op de locatie die het college doorslaggevend heeft geacht.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij tijdig het gevraagde onderzoeksrapport van de bodemgesteldheid heeft overgelegd, zodat het college de aanvraag niet buiten behandeling mocht laten. Volgens hem is een vergunning van rechtswege ontstaan.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat het college [appellant] bij brief van 8 november 2019 in de gelegenheid heeft gesteld om de eerste aanvraag aan te vullen met onder meer een onderzoeksrapport naar de bodemgesteldheid. Het heeft [appellant] daarvoor een termijn van acht weken na de verzenddatum gegeven, dus tot en met 3 januari 2020. Het college heeft daarbij vermeld dat de termijn waarbinnen het college op de aanvraag moet beslissen, wordt opgeschort.
    4.2.    In beroep heeft [appellant] niet aangevoerd dat hij dit gevraagde onderzoeksrapport binnen de gegeven termijn heeft ingezonden. De gedingstukken bieden ook geen aanknopingspunt om aan te nemen dat dit onderzoeksrapport tijdig is ingediend. De Afdeling stelt vast dat [appellant] pas op 8 januari 2020 een onderzoeksrapport heeft ingezonden, als bijlage bij een nieuwe aanvraag. [appellant] heeft dat op de zitting ook bevestigd. Dit was na afloop van de termijn die het college had gegeven en nadat het college op 6 januari 2020 had besloten om de eerdere aanvraag buiten behandeling te laten. Het heeft de aanvraag van 8 januari 2020 terecht als nieuwe aanvraag in behandeling genomen. Dat daarbij wel het gewenste onderzoeksrapport was gevoegd, maakt niet dat het college had moeten terugkomen van zijn besluit om de eerste aanvraag buiten behandeling te laten.
    4.3.    Het college moest binnen acht weken op de eerste aanvraag beslissen. Het heeft deze aanvraag ontvangen op 12 oktober 2019. De beslistermijn is opgeschort vanaf het moment dat het college nadere stukken heeft opgevraagd, op 8 november 2019. De opschorting duurde tot het moment dat de termijn voor het indienen van deze stukken was verstreken, zonder dat [appellant] het gevraagde onderzoeksrapport naar de gesteldheid van de bodem had ingezonden, dus op 4 januari 2020. Het college heeft de aanvraag bij besluit van 6 januari 2020 buiten behandeling gesteld. Het college heeft zo binnen de beslistermijn op de eerste aanvraag beslist. Alleen al daarom is er geen vergunning van rechtswege ontstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Voor het overige heeft [appellant] volstaan met een enkele verwijzing naar wat hij bij zijn aanvraag en in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. Hij heeft echter niet uiteengezet waarom de overwegingen van de rechtbank in dat licht onjuist of onvolledig zijn. Deze verwijzing kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak over het buiten behandeling laten van de aanvraag.
    6.       De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet hoefde af te wijken van artikel 2.4 van de Regeling omgevingsrecht. Het college mocht dus een onderzoek naar de bodemgesteldheid bij de aanvraag van [appellant] verlangen. Nu [appellant] dat niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan, mocht het college besluiten om de eerste aanvraag buiten behandeling te laten. Dat heeft het college tijdig gedaan.
    7.       Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak in zaak nr. 20/1987 is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd.
    Weigering omgevingsvergunning
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen juiste beslissing op de tweede aanvraag om omgevingsvergunning voor de twee bijgebouwen heeft genomen. Volgens hem is het bouwplan voor de twee bijgebouwen in overeenstemming met het bestemmingsplan, zodat geen toestemming nodig is om van het bestemmingsplan af te wijken. Op de locatie zijn legaal twee woningen aanwezig, met ook elk een eigen huisnummer. Het bestemmingsplan staat voor elk van de woningen een bijgebouw van maximaal 400 m2 toe, aldus [appellant].
    8.1.    De gronden waarop [appellant] de bijgebouwen wil bouwen hebben de bestemming "Wonen-Azelo" met de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - bijgebouwen 1".
    Artikel 26, lid 26.2.2, van de planregels luidt:
    "In afwijking van het bepaalde in artikel 26.2.1 onder b gelden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - bijgebouwen 1' de volgende regels voor bijgebouwen ten behoeve van de binnen het betreffende bestemmingsvlak gelegen woning:
    a. de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen bedraagt maximaal 400 m2.
    […]."
    8.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1474, waarop ook de rechtbank heeft gewezen) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    Uit de tekst van artikel 26, lid 26.2.2, volgt dat binnen het bestemmingsvlak met de bedoelde bouwaanduiding bijgebouwen met een gezamenlijke oppervlakte van 400 m2 zijn toegestaan. Anders dan [appellant] aanvoert, staat in dit artikellid niet dat dit maximum per woning geldt. Dat er in dit artikellid van uit wordt gegaan dat er in het bestemmingsvlak maar één woning staat, wil niet zeggen dat als er meer (vergunde) woningen staan, bij elk van de woningen 400 m2 aan bijgebouwen is toegestaan. De tekst van het artikellid laat geen ruimte voor die uitleg. De vraag of hier van één of van twee woningen moet worden uitgegaan, kan dus in het midden blijven. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanvraag voor twee bijgebouwen met een gezamenlijke oppervlakte van 623 m2 binnen het bestemmingsvlak niet in overeenstemming met het bestemmingsplan is.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Ook in het hogerberoepschrift over de weigering om omgevingsvergunning te verlenen, heeft [appellant] voor het overige volstaan met een enkele verwijzing naar wat hij bij zijn aanvraag en in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. Hij heeft echter ook hier niet uiteengezet waarom de overwegingen van de rechtbank in dat licht onjuist of onvolledig zijn. Deze verwijzing kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak over de weigering om omgevingsvergunning voor de bijgebouwen te verlenen.
    10.     Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak in zaak nr. 21/151 is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
    727