ECLI:NL:RBGEL:2021:5071, Rechtbank Gelderland, 23-09-2021, AWB - 20 _ 3992 VK
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2021-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: In deze uitspraak oordeelt de rechtbank over de vraag of de termijn voor naturalisatie ook bij houders van een asielvergunning opnieuw aanvangt bij een identiteitswijziging. Dit beleid is alleen voor houders van een Ranov-vergunning neergelegd in een werkinstructie. De rechtbank oordeelt dat verweerder dit beleid in de praktijk ook steeds toepast bij houders van een asielvergunning (ondanks dat dat niet als zodanig in de werkinstructie is opgenomen) en daarom voor hen als een vaste gedragslijn kan worden aangemerkt. Deze gedragslijn is ook voor houders van een asielvergunning naar het oordeel van de rechtbank redelijk en in deze zaak ook juist toegepast.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 20/3992
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2021 in de zaak tussen
    
    
      [Eiser A] , v-nummer [000.00.0000] , eiser 
    (gemachtigde: mr. B.G. Smouter),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. H. Hanssen-Telman).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 9 maart 2020 (primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om hem het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 26 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder de gelegenheid te geven nadere informatie te verstrekken. 
    
    
    
      Bij brief van 30 maart 2021 heeft verweerder deze informatie verstrekt. Eiser heeft daar bij brief van 4 mei 2021 op gereageerd. 
      Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven zonder nadere zitting uitspraak te doen, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.   
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding en besluitvorming  
      
    
    1. Eiser, die de Syrische nationaliteit bezit, is met ingang van 16 mei 2013 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De vergunning is verlengd tot 8 mei 2023. Met ingang van 3 oktober 2018 is eiser in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd.  Eiser heeft op 25 februari 2019 een naturalisatieverzoek ingediend.
    
    2. Verweerder heeft het verzoek van eiser afgewezen, omdat hij niet sedert ten minste vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek toelating en hoofdverblijf in Nederland heeft gehad op grond van de juiste persoonsgegevens, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Aan dit standpunt heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser ten tijde van de verlening van de asielvergunning in de basisregistratie personen (brp) stond geregistreerd met geboortedatum: [geboortedatum A] 1989. Op 23 februari 2019 heeft eiser zijn geboortedatum in de brp op basis van een kopie van een Syrisch familieboekje en een verklaring onder ede laten wijzigen in [geboortedatum B] 1988. Aangezien dit volgens verweerder geen minieme en ook geen verschoonbare wijziging is, als bedoeld in de IND-werkinstructie nr. 2012/5 (de Werkinstructie), is de termijn bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN, pas op 23 februari 2019 gaan lopen.	
    
    3. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat hij niet voldoet aan het vereiste in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van RWN. Volgens eiser volgt uit dit artikel en de toelichting daarop niet dat de in dit artikel vermelde termijn opnieuw gaat lopen bij wijziging van de geboortedatum. De verwijzing naar de Werkinstructie gaat volgens eiser niet op, omdat deze Werkinstructie specifiek is geschreven voor personen met een vergunning op grond van de Regeling Afwikkeling Nalatenschap Oude Vreemdelingenwet (Ranov). Eiser heeft geen vergunning op grond van de Ranov maar een asielvergunning. Verder stelt eiser zich op het standpunt dat sprake is van een minieme wijziging, als bedoeld in de Werkinstructie.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    4. Op grond van artikel 7, eerste lid, van de RWN verleent de Kroon, met inachtneming van de bepalingen van hoofdstuk 4, aan vreemdelingen die daarom verzoeken, het Nederlanderschap.
    	Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN komt voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 slechts in aanmerking de verzoeker die ten minste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba toelating en hoofdverblijf heeft.
    
    
      4.1.
      
        Volgens de Handleiding voor de toepassing van de RWN (Handleiding) is artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN bedoeld om te voorkomen dat een vreemdeling rechten opbouwt in een periode dat hij geen recht heeft om in het Koninkrijk te verblijven. Toelating in Nederland als bedoeld in de RWN doet zich voor indien de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). De vreemdeling moet dit rechtmatige verblijf aan de hand van een verblijfsdocument aantonen. Volgens de Handleiding is het vereiste van vijf jaar hoofdverblijf in Nederland gesteld om enige garantie te verschaffen dat een bepaalde mate van inburgering tot stand is gekomen en dat de vreemdeling in het Koninkrijk wil blijven wonen. 
        Ook staat in de Handleiding dat gedurende de periode van vijf jaar onmiddellijk  voorafgaand aan de indienen van het verzoek en gedurende de periode vanaf de indiening van het verzoek tot en met de beslissing op het verzoek er geen zogenaamde verblijfsgaten mogen voorkomen. Een verblijfsgat leidt tot onderbreking van de termijn, Na de onderbreking begint opnieuw een termijn van vijf jaar te lopen, aldus de Handleiding. 
      
      
    
    
      4.2
      
        Volgens de Werkinstructie leidt een niet-verschoonbare identiteitswijziging in het algemeen tot intrekking van de verleende verblijfsvergunning, maar ligt dat bij de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (Ranov) genuanceerder. In geval van identiteitswijziging waardoor geen twijfel is ontstaan omtrent de identiteit van de vreemdeling, begint de termijn van toelating en hoofdverblijf, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN, opnieuw te lopen vanaf het moment dat de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft op basis van zijn juiste persoonsgegevens. Volgens de Werkinstructie is van identiteitswijziging sprake indien een vreemdeling na het verlenen van een verblijfsvergunning in het kader van de Ranov (hierna: Ranov-vergunning) zijn identiteitsgegevens heeft gewijzigd in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans: brp).
        Ingeval zich een verschoonbare (minieme) identiteitswijziging voordoet, is in principe geen sprake van een hernieuwde start van de termijn van toelating en hoofdverblijf en is de startdatum van deze termijn 15 juni 2007. In de Werkinstructie is - niet limitatief - weergegeven in welke situaties zich een minieme wijziging voordoet, bijvoorbeeld indien een wijziging in de naam te maken heeft met een kennelijke verschrijving, met vertaal-/transcriptieproblemen of met een naamsketen/namenreeks.
      
      
      
        
          Toepassing op eiser
        
        5.	De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is of de naturalisatietermijn opnieuw gaat lopen na identiteitswijziging. Om deze vraag te beantwoorden zal de rechtbank in deze uitspraak eerst beoordelen of de wet verweerder de bevoegdheid geeft over deze vraag regels te stellen, dan of deze regels in de Handleiding of de Werkinstructie zijn gesteld en vervolgens of het in het algemeen redelijk is deze regels te stellen en ten slotte of deze in dit geval juist zijn toegepast.  
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank stelt voorop dat het verlenen van het Nederlanderschap een bij uitstek bestuurlijke bevoegdheid is, waarbij de RWN verweerder veel vrijheid geeft. De RWN geeft in dit geval slechts aan dat een vreemdeling pas in aanmerking komt voor naturalisatie als deze ten minste vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek rechtmatig hoofdverblijf heeft. Uit rechtsoverweging 3.1. van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1850 volgt dat verweerder op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, RWN, zelf regels mag stellen over de start van de termijn van toelating en hoofdverblijf in het geval van identiteitswijziging. 
      
    
    
      5.2
      Ter uitvoering van de RWN is de Handleiding vastgesteld. De Handleiding zegt over de start van de naturalisatie-termijn in geval van identiteitswijziging naar het oordeel van de rechtbank niets. De Handleiding gaat alleen in op de reden van de termijn van vijf jaren en geeft een algemene regel dat bij een verblijfsgat de termijn van vijf jaren opnieuw aanvangt. De rechtbank stelt dus vast dat de Handleiding geen regels geeft over toepassing van de naturalisatie-termijn als er sprake is van identiteitswijziging. Wel houdt de Handleiding de mogelijkheid open dat de termijn van vijf jaren in bepaalde gevallen later begint te lopen, zoals bij een verblijfsgat expliciet is bepaald. Dat de Handleiding niet expliciet bepaalt dat de naturalisatie-termijn ook opnieuw begint te lopen na identiteitswijziging, betekent nog niet dat dit niet mogelijk zou zijn. De Handleiding bepaalt daar niets over. Het is naar het oordeel van de rechtbank ook niet zo dat verweerder geen bevoegdheid heeft de naturalisatie te weigeren als dat niet expliciet zo is geregeld in de Handleiding. De rechtbank oordeelt dus dat de Handleiding geen regels geeft voor het antwoord op de vraag wanneer de naturalisatie-termijn van vijf jaar aanvangt bij identiteitswijziging. 
      
    
    
      5.3
      
        De rechtbank is verder van oordeel dat de Werkinstructie niet kan worden aangemerkt als een beleidsregel die ziet op de vraag wanneer de naturalisatietermijn gaat lopen bij de identiteitswijziging van een vreemdeling met een asielvergunning, zoals eiser. Deze Werkinstructie is namelijk duidelijk alleen geschreven voor vreemdelingen met een Ranov-vergunning. Het is dus geen bij besluit vastgestelde algemene regel over de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de bevoegdheid om vreemdelingen met een asielvergunning de Nederlandse nationaliteit te geven. Daarmee is de Werkinstructie voor de bevoegdheid die verweerder in deze zaak toepast, geen beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
        Verweerder stelt dat het onderdeel van de Werkinstructie over de start van de termijn van toelating en hoofdverblijf in het geval van identiteitswijziging, ondanks dat de Werkinstructie alleen voor naturalisatieverzoeken van vreemdelingen met een Ranov-vergunning is geschreven, in de praktijk ook op naturalisatieverzoeken van vreemdelingen met een andersoortige verblijfsvergunning wordt toegepast. Ook zij kunnen hun identiteitsgegevens namelijk wijzigen en het zou enige mate van rechtsongelijkheid met zich brengen als een wijziging van identiteitsgegevens alleen aan personen met een Ranov-vergunning tegengeworpen zou worden, zo betoogt verweerder. 
        Omdat de rechtbank niet duidelijk was of en zo ja, in hoeveel gevallen, verweerder de Werkinstructie ook op naturalisatieverzoeken van houders van andere dan een Ranov-vergunning heeft toegepast, heeft de rechtbank verweerder gevraagd hier onderzoek naar te doen en informatie over te verschaffen. Verweerder heeft in een brief van 30 maart 2021 bericht dat bij een handmatige telling deze Werkinstructie bij een tiental zaken die niet zagen op een Ranov-vergunning is toegepast. 
        Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het toepassen van het betreffende onderdeel van de Werkinstructie op naturalisatieverzoeken van vreemdelingen met een andere dan een Ranov-vergunning moet worden aangemerkt als een vaste gedragslijn van verweerder.
      
      
      6. Dan is vervolgens de vraag of het redelijk is dat bij aanpassing van de identiteitsgegevens de naturalisatietermijn opnieuw begint te lopen. Daarbij staat voorop dat het hier gaat om een zeer vrije bevoegdheid van verweerder. 
      De rechtbank acht verweerders gedragslijn om het betreffende onderdeel van de Werkinstructie ook toe te passen op naturalisatieverzoeken van houders van een andere dan een Ranov-vergunning, niet onredelijk. Dat, zoals eiser stelt, de Ranov een bijzonder karakter en achtergrond heeft, maakt naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat verweerder niet ook in andere zaken bij de naturalisatietermijn van belang mag achten dat een vreemdeling zijn identiteitsgegevens heeft gewijzigd. Dat identiteitsfraude eerder bij Ranov-vergunninghouders dan bij houders van een asielvergunning zal worden ontdekt omdat Ranov-vergunninghouders - anders dan houders van een asielvergunning - bij een verzoek tot naturalisatie in beginsel een gelegaliseerde geboorteakte en een paspoort moeten overleggen,  betekent namelijk nog niet dat dit ook bij andere vreemdelingen kan gebeuren en verweerder mag hieraan bij naturalisatie gewicht toekennen. Dat houders van een andere dan een Ranov-vergunning er niet op gewezen worden dat een wijziging van zijn identiteitsgegevens gevolgen kan hebben voor zijn naturalisatie tot Nederlander, terwijl Ranov-vergunninghouders hier wel op zijn gewezen, maakt ook niet dat verweerder de wijziging van identiteitsgegevens bij naturalisatie niet van belang mag achten. Kortom, de rechtbank is van oordeel dat de vaste gedragslijn als neergelegd in de Werkinstructie ook bij vreemdelingen met een asielvergunning redelijk is.  
      
      7. Verweerder heeft de wijziging van eisers geboortedatum terecht niet aangemerkt als een verschoonbare (minieme) identiteitswijziging. Verweerder heeft daarbij terecht van belang geacht dat van vreemdelingen van boven de 12 jaar verwacht mag worden dat zij hun geboortedatum weten en zeker van eiser, omdat deze een paspoort heeft gehad. De wijziging van 16 april 1989 in 14 november 1988 is ook geen minieme wijziging. Dat in de asielprocedure onduidelijkheid heeft bestaan over de geboortedatum van eiser, betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat deze onduidelijkheid ook bij eiser zelf bestond. Dat eiser analfabeet is, slechts enkele jaren basisonderwijs heeft genoten en geheugenproblemen heeft, zoals eiser stelt, heeft verweerder ook geen aanleiding hoeven geven om anders te beslissen. Verweerder heeft de gedragslijn bij eiser dus naar het oordeel van de rechtbank juist toegepast. 
      
      8. Dat alles betekent dat verweerder het verzoek van eiser tot naturalisatie heeft mogen weigeren. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Lankamp, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 23 september 2021
              
            
          
          
            
              
              
                De griffier is verhinderd
              
              
                de uitspraak te tekenen.
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak of na de dag van plaatsing daarvan in het digitale dossier.