ECLI:NL:RVS:2023:1159, Raad van State, 22-03-2023, 202102516/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan de gemeente Groningen een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een brug, het aanpassen/herinrichten van de kade en het wijzigen van de groenstructuur ter plaatse van het Kattendiep/Schuitendiep te Groningen. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend omdat de gemeente Groningen ter plaatse van het Kattendiep/Schuitendiep een brug wil realiseren, genaamd de Kattenbrug. De brug verbindt het Gedempte Kattendiep met het Schuitendiep en is onderdeel van een nieuwe busroute. [appellant] is eigenaar van het pand [locatie] te Groningen, dat tegenover de plek ligt waar de brug is voorzien. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning. Volgens [appellant] is het realiseren van een brug ten behoeve van verkeer wel in strijd met het bestemmingsplan en is onvoldoende belang toegekend aan het beschermd stadsgezicht.

202102516/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Annen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 26 maart 2021 in zaak nrs. 19/3096 en 19/3180 in het geding tussen:
    1.       [appellant],
    2.       [persoon A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2019 heeft het college aan de gemeente Groningen een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een brug, het aanpassen/herinrichten van de kade en het wijzigen van de groenstructuur ter plaatse van het Kattendiep/Schuitendiep te Groningen.
    Bij uitspraak van 26 maart 2021 heeft de rechtbank het door [persoon A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd, en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 2 juni 2021 heeft het college aan de gemeente Groningen een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van de constructieve delen van de landhoofden van de Kattenbrug.
    Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college opnieuw op de aanvraag beslist en een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" voor het realiseren van een brug, het aanpassen/herinrichten van de kade en het wijzigen van de groenstructuur, ter plaatse van het Gedempte Kattendiep en Schuitendiep te Groningen.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 10 januari 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door R. van Houdt, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Ook zijn [persoon A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft de omgevingsvergunning verleend omdat de gemeente Groningen ter plaatse van het Kattendiep/Schuitendiep een brug wil realiseren, genaamd de Kattenbrug. De brug verbindt het Gedempte Kattendiep met het Schuitendiep en is onderdeel van een nieuwe busroute. De omgevingsvergunning voor de bouw van deze brug is bij besluit van 12 juli 2019 verleend. Het college stelt zich in dit besluit op het standpunt dat zich geen weigeringsgrond voordoet, als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Ook stelt het collegedat het project niet in strijd met het ter plaatse van de voorziene brug geldende bestemmingsplan "Openbaar vaarwater" uit 2010 (hierna: het bestemmingsplan).
    [appellant] is eigenaar van het pand [locatie] te Groningen, dat tegenover de plek ligt waar de brug is voorzien. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning. Volgens [appellant] is het realiseren van een brug ten behoeve van verkeer wel in strijd met het bestemmingsplan en is onvoldoende belang toegekend aan het beschermd stadsgezicht.
    2.       De rechtbank heeft het besluit van 12 juli 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het project niet in strijd zou zijn met het bestemmingsplan, zodat het besluit tot verlening van de vergunning voor vernietiging in aanmerking komt. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen worden gelaten, omdat er volgens de rechtbank geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college niet hoefde te beoordelen of het beschermd stadsgezicht door realisatie van de brug zal worden aangetast, omdat deze afweging al heeft plaatsgevonden bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college niet in strijd met artikel 2.7 van de Regeling Omgevingsrecht heeft gehandeld, en dat de overige beroepsgronden geen weigeringsgrond voor het verlenen van de vergunning opleveren.
    3.       De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft in een uitspraak van 11 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1035, overwogen dat op voorhand gerede twijfel bestaat of de uitspraak van de rechtbank van 26 maart 2021 in de bodemprocedure in stand zal blijven. Daartoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de bouw van de brug, anders dan de rechtbank en het college hebben geoordeeld, naar zijn voorlopig oordeel niet past binnen het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft vervolgens bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 12 juli 2019 geschorst.
    4.       De gemeente Groningen heeft naar aanleiding van deze uitspraak een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd voor een deel van de constructieve werkzaamheden, welke werkzaamheden ook onderdeel zijn van de oorspronkelijke vergunning van 12 juli 2019.
    Het college heeft die vergunning voor het uitvoeren van constructieve werkzaamheden bij de landhoofden van de brug bij besluit van 2 juni 2021 verleend.
    5.       Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college opnieuw beslist op de eerste aanvraag en een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" voor het realiseren van een brug, het aanpassen/herinrichten van de kade en het wijzigen van de groenstructuur, ter plaatse van Gedempte Kattendiep en Schuitendiep te Groningen. Bij dit besluit zijn als bijlagen een ruimtelijke onderbouwing en een nota van zienswijzen gevoegd.
    Het hoger beroep
    Strijd met het bestemmingsplan?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project waarvoor de omgevingsvergunning is verleend in strijd is met het bestemmingsplan. Ter plaatse van de Kattenbrug geldt de bestemming "Water", en ontbreekt de aanduiding "Verkeer". Uit de planregels volgt volgens [appellant] dat verkeer alleen is toegestaan voor zover aan de gronden de aanduiding "Verkeer" is toegekend. Water zonder deze aanduiding, zoals het water ter hoogte van het Kattendiep, is dus niet bestemd voor verkeer. Hierbij wijst [appellant] er ook op dat de planregels een wijzigingsbevoegdheid voor het college bevatten om onder voorwaarden het plan te wijzigen en de aanduiding "Verkeer" toe te voegen aan de gronden.
    6.1.    Artikel 6.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De op de kaart voor water aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. water;
    […]
    l. verkeer, voor zover aan de gronden de aanduiding verkeer is gegeven;
    m. additionele voorzieningen, waaronder sluizen, bruggen, ruimtes ten behoeve van sluis- en brugbediening, dammen en/of duikers."
    Artikel 6.2.2, aanhef en onder b, luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    b. er mogen bouwwerken, geen gebouw zijnde, voor (rail)verkeers-, nautische-, waterhuishoudkundige- en waterstaatsdoeleinden en voor het afmeren en bereikbaar maken van (groepen) schepen worden gebouwd;"
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het realiseren van een brug ten behoeve van verkeer in overeenstemming is met artikel 6 van de planregels en dat hiervoor niet noodzakelijk is dat aan de locatie de aanduiding "Verkeer" is toegekend. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt. Bij de brug aan de noordzijde (Poelebrug) en de brug aan de zuidzijde (Steentilbrug) is op de verbeelding tussen haakjes de aanduiding "v" voor verkeer opgenomen. Deze aanduiding ontbreekt op de locatie waar de Kattenbrug is voorzien. De planregels van het bestemmingsplan staan er dan ook aan in de weg dat hier een nieuwe brug ten behoeve van verkeer wordt gerealiseerd. Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder l, van de planregels mogen de gronden met de bestemming "Water" namelijk alleen ter plaatse van de aanduiding "verkeer" voor verkeer worden gebruikt. Voor zover de rechtbank heeft verwezen naar artikel 6.1, aanhef en onder m, van de planregels, wijst de Afdeling erop dat hier wel bruggen zijn genoemd, maar dat het hierbij gaat om additionele voorzieningen. Additionele voorzieningen zijn in artikel 1.12 van de planregels omschreven als "voorzieningen, die een onderdeel vormen van en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie". Naar het oordeel van de Afdeling is een verkeersbrug niet aan te merken als additionele voorziening. Omdat de verkeersaanduiding ontbreekt, is het gebruik voor verkeer hier niet toegestaan en daarmee dus ook de bouw van een brug ten behoeve van verkeer als additionele voorziening niet. Bij een andere uitleg van de planregels zou artikel 6.6, aanhef en onder d, van de planregels, waarin voor het college de mogelijkheid is opgenomen om een wijzigingsplan vast te stellen om een verkeersaanduiding toe te voegen, bovendien zinledig zijn. Aan het vaststellen van zo’n wijzigingsplan zijn diverse voorwaarden verbonden, onder meer op het gebied van geluid, verkeersveiligheid en de belangen van het beschermd stadsgezicht. Hieruit volgt dat het toevoegen van een verkeersbrug waar de verkeersaanduiding ontbreekt, een nadere toetsing vergt. De bouwregel onder 6.2.2, onder b, van de planregels waar de rechtbank verder naar verwijst is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet relevant, omdat de gebruiksregels en niet de bouwregels bepalend zijn voor welk gebruik is toegestaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De overige gronden van [appellant] tegen de uitspraak, voor zover aangevallen, behoeven geen bespreking meer. De uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 12 juli 2019 in stand heeft gelaten.
    Het besluit van 27 augustus 2021
    8.       Bij besluit van 27 augustus 2021 is opnieuw op de aanvraag beslist en heeft het college alsnog een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" voor het realiseren van een brug, het aanpassen/herinrichten van de kade en het wijzigen van de groenstructuur, ter plaatse van Gedempte Kattendiep en Schuitendiep te Groningen. Deze omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van de brug en het afwijken van het bestemmingsplan. In dit besluit staat dat bij de aanvraag een ruimtelijke onderbouwing is ingediend, waaruit blijkt dat de voorgenomen activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat tegen dat besluit van rechtswege een beroep is ontstaan van [appellant]. [persoon A] en anderen hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
    Ruimtelijke onderbouwing
    9.       [appellant] en [persoon A] en anderen betogen dat de ruimtelijke onderbouwing van Sweco te snel tot stand is gekomen en dat het lijkt alsof de gemeente zelf de ruimtelijke onderbouwing heeft gemaakt in plaats van Sweco.
    9.1.    Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat deze is opgesteld door Sweco. Het is niet in strijd met enige rechtsregel dat de gemeente input heeft geleverd voor die onderbouwing. Dat de ruimtelijke onderbouwing relatief snel is opgesteld betekent niet dat alleen op grond daarvan moet worden aangenomen dat de kwaliteit ervan onder de maat is.
    Het betoog slaagt niet.
    Beschermd stadsgezicht
    10.     [appellant] en [persoon A] en anderen betogen dat onvoldoende belang is toegekend aan het beschermd stadsgezicht. Volgens hen vormt de aanleg van de Kattenbrug een onaanvaardbare aantasting daarvan. Vanwege de aanwijzing als beschermd stadsgezicht moet sprake zijn van een extra belangenafweging, waarbij de karakteristieke en ruimtelijke kwaliteit van het gebied als een zwaarwegend belang moeten worden onderkend.
    Verder voeren [appellant] en [persoon A] en anderen aan dat het college ten onrechte naar het advies van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: RCE) van 19 december 2018 verwijst. Het advies van de RCE moest gaan over de monumentale kade, en niet over de brug. Het kunnen en mogen bouwen van de brug was volgens [appellant] en [persoon A] en anderen een reeds vaststaand uitgangspunt bij het advies en geen vraag. Dit geldt volgens [appellant] en [persoon A] en anderen ook voor de adviezen van de gemeentelijke monumentencommissie en de welstandcommissie.
    10.1.  In de ruimtelijke onderbouwing die integraal deel uit maakt van het besluit van 27 augustus 2021 is uiteengezet dat het effect van het bouwplan op het beschermd stadsgezicht aanvaardbaar wordt geacht. De brug en de kade-inrichting voegt zich, qua materiaal en kleur, volgens het college goed in de bestaande situatie. In de ruimtelijke onderbouwing is ook ingegaan op het aspect cultuurhistorie. Verder wordt in de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar de positieve adviezen over het project van de gemeentelijke monumentencommissie en de welstandscommissie. Ook het (zeer) positieve advies van de RCE wordt genoemd. De RCE moest om advies gevraagd worden vanwege de monumentale kade. Dat de RCE zich ook positief heeft uitgelaten over de brug zelf was niet nodig voor de beoordeling of de brug het beschermd stadsgezicht zou aantasten, maar dat betekent niet dat het college dit advies in de ruimtelijke onderbouwing niet mocht benoemen. Het college moest beoordelen of het beschermd stadsgezicht met de komst van de brug niet onevenredig wordt aangetast. Uit de ruimtelijke onderbouwing en de adviezen blijkt dat dit is gebeurd. Dat het bouwen van de brug uitgangspunt was van de adviezen doet niet af aan de positieve uitkomst daarvan. Er moest immers advies gegeven worden over het plan om op de betreffende locatie een brug aan te leggen, om zo te kunnen beoordelen of dit het stadsgezicht niet zou aantasten.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid en trilling
    11.     [appellant] betoogt dat schade wordt veroorzaakt aan zijn pand door trillingen. In het pand zijn scheuren te zien. Ook vreest [appellant] geluidsoverlast.
    11.1.  Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat het gaat om trilling en geluid in de gebruiksfase, en niet in de bouwfase. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende onderbouwd dat het niet aannemelijk is dat schade ontstaat door trillinghinder bij ingebruikname van de Kattenbrug voor verkeersdoeleinden. Het rapport "Rapportage Trillingsmeting Bussen over Oost vervolgmeting Locatie Schuitendiep 47 / Gedempte Kattendiep 37 te Groningen" van Fugro van 25 juni 2020 is als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing gevoegd. Hierin is geconcludeerd dat wordt voldaan aan de grenswaarden op basis van de SBR-A richtlijn (schade aan gebouwen) en dat het risico op schade door trillingen verwaarloosbaar gering is. Geconcludeerd wordt verder dat het passerende busverkeer (elektrisch en diesel-busverkeer) niet tot een risico op constructieve schade leidt. De uitkomsten van dit onderzoek zijn door [appellant] niet inhoudelijk bestreden.
    Verder is in paragraaf 4.11 van de ruimtelijke onderbouwing door het college onderbouwd dat aan de geluidsnormen wordt voldaan. Deze conclusie is gebaseerd op basis van twee akoestische onderzoeken waarvan de uitkomsten zijn vastgelegd in de rapporten: "herinrichting Diepenring en Bussen over Oost" van adviesbureau WMA van 15 februari 2018 en "Elektrische bussen Gedempte Kattendiep" van adviesbureau WMA van 14 november 2018. De enkele opmerking van [appellant] op de zitting dat het geluid op een niet representatief moment zou zijn gemeten, leidt niet tot het oordeel dat het college zich niet op deze rapporten mocht baseren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     De beroepen tegen het besluit van 27 augustus 2021 zijn ongegrond.
    Het besluit van 2 juni 2021
    13.     [appellant], [persoon B] en [persoon C] en [persoon A] en anderen hebben bezwaar gemaakt tegen de bij besluit van 2 juni 2021 verleende vergunning. Het college heeft deze bezwaarschriften doorgestuurd naar de Afdeling omdat dit besluit door de Afdeling is aangemerkt als 6:19-besluit. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van de Awb, in samenhang bezien met artikel 6:24 van de Awb, onderdeel van deze procedure. Door het besluit van 27 augustus 2021 heeft de vergunning van 2 juni 2021 haar betekenis echter verloren. Alle partijen hebben op de zitting bevestigd dat het besluit van 2 juni 2021 geïncorporeerd is in het besluit van 27 augustus 2021. Gelet hierop ontbreekt er procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep van [appellant], [persoon B] en [persoon C] en [persoon A] en anderen tegen het besluit van 2 juni 2021. De beroepen tegen dit besluit zijn daarom niet-ontvankelijk.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 26 maart 2021 in zaak nrs. 19/3096 en 19/3180, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 12 juli 2019, kenmerk OVA-201874462/100, in stand zijn gelaten;
    III.      verklaart de beroepen van [appellant], [persoon B] en [persoon C] en [persoon A] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 2 juni 2021, kenmerk OVA-202173551, niet-ontvankelijk;
    IV.      verklaart de beroepen van [appellant] en [persoon A] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 27 augustus 2021, kenmerk OVA-201874462, ongegrond;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    572-944