ECLI:NL:RVS:2021:2040, Raad van State, 15-09-2021, 202003464/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2020 heeft de raad van de gemeente Ameland het bestemmingsplan "Recreatieterrein Nes-Buren 2019" vastgesteld. Het plangebied omvat een terrein met recreatiewoningen ten noorden van de kernen Nes en Buren. Het plan staat 222 recreatiewoningen toe, waarvan 215 recreatiewoningen al bestaand zijn. Op zeven locaties binnen het plangebied is nieuwbouw toegestaan. [appellant] bezit een recreatiewoning binnen het plangebied. Hij kan zich niet verenigen met het plan. [appellant] betoogt dat het mogelijk maken van de zeven locaties voor nieuwe recreatiewoningen het open karakter van het gebied aantast, mede doordat eerder omgevingsvergunningen zijn verleend voor de bouw van recreatiewoningen waarbij is afgeweken van het bestemmingsplan.

202003464/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats]
    en
    de raad van de gemeente Ameland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatieterrein Nes-Buren 2019" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 26 juli 2021, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door W.P. Bakema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plangebied omvat een terrein met recreatiewoningen ten noorden van de kernen Nes en Buren. Het plan staat 222 recreatiewoningen toe, waarvan 215 recreatiewoningen al bestaand zijn. Op zeven locaties binnen het plangebied is nieuwbouw toegestaan.
    [appellant] bezit een recreatiewoning binnen het plangebied. Hij kan zich om hierna te bespreken redenen niet verenigen met het plan.
    Ontvankelijkheid
    2.       De raad heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat [appellant] alleen belanghebbende is voor zover zijn beroepsgronden gaan over het perceel [locatie]. De andere locaties waar nieuwbouw mogelijk wordt gemaakt liggen volgens de raad te ver bij de recreatiewoning van [appellant] vandaan om hem als belanghebbende aan te merken.
    2.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat in dit geval voor een ieder de mogelijkheid is geboden om tegen het ontwerpbesluit zienswijzen in te dienen. [appellant] heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling alleen al daarom aanleiding om het beroep van [appellant] ontvankelijk te achten.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Voorgaande bestemmingsplan
    4.       [appellant] betoogt dat de raad in de nota van zienswijzen ten onrechte stelt dat de voorziene recreatiewoning op het perceel dat kadastraal bekend staat als gemeente Ameland, [adres] (hierna: perceel [adres]), planologisch al mogelijk was op grond van het plan "Zomerhuizenterrein Nes-Buren" uit 1973. In de nota van zienswijzen stelt de raad dat zes van de zeven voorziene locaties voor nieuwe recreatiewoningen, waaronder het perceel [adres], al in dat plan waren opgenomen. Het voorgaande plan is echter het plan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007", dat is vastgesteld in 2008. Volgens [appellant] waren de zeven voorziene locaties voor nieuwe recreatiewoningen, waaronder het perceel [adres], in dit plan niet aangemerkt als locatie waar een nieuwe recreatiewoning gebouwd kon worden.
    4.1.    De raad stelt dat zes van de zeven locaties waar nieuwbouw is toegestaan, waaronder perceel [adres], zowel in het plan uit 1973 als in het plan uit 2008 al waren opgenomen als bouwlocaties voor een nieuwe recreatiewoning. In het bestreden plan zijn deze onbebouwde nieuwbouwlocaties opnieuw opgenomen. Volgens de raad zijn het daarom geen nieuwe planologische ontwikkelingen. Het plan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007" voorzag daarnaast in zes extra nieuwe bouwlocaties voor recreatiewoningen. Aan deze nieuwe bouwkavels is goedkeuring onthouden. Dit zijn andere bouwkavels dan de nog uit het plan van 1973 resterende bouwkavels. De raad stelt dat toen [appellant] zijn recreatiewoning kocht, de bouw van een extra recreatiewoning op het perceel [adres] mogelijk was op basis van het destijds geldende plan.
    4.2.    Het plan "Zomerhuizenterrein Nes-Buren" kende aan de gronden ter plaatse van perceel [adres] de bestemming "Zomerhuizenterrein Z.H." toe en twee bebouwingsvlakken.
    Artikel 2 van de planvoorschriften bij bestemmingsplan "Zomerhuizenterrein Nes-Buren" luidt:
    1. De op de kaart voor zomerhuizen Z.H. aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor zomerhuizen met daarbij behorende gronden, bijgebouwen, andere bouwwerken en andere werken.
    2. Voor de in lid 1 omschreven bestemming gelden de volgende bepalingen:
    a. de zomerhuizen en bijgebouwen mogen uitsluitend binnen de daartoe op de kaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd;
    […]."
    Het plan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007" kende de bestemming "Recreatie" en twee bouwvlakken toe aan de gronden ter plaatse van perceel [adres]. Aan de gronden ter plaatse van het zuidelijke bouwvlak was de aanduiding "nieuwbouw recreatiewoning toegestaan" toegekend.
    Artikel 3.2.1 van de planvoorschriften bij bestemmingsplan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007" luidt:
    "voor het bouwen van recreatiewoningen gelden de volgende bepalingen:
    […]
    b. op de gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "nieuwbouw recreatiewoning toegestaan" mag per als zodanig aangeduid vlak ten hoogste 1 recreatiewoning worden gebouwd; in totaal zullen op deze wijze ten hoogste 16 recreatiewoningen worden toegevoegd aan het in sublid a bepaalde aantal recreatiewoningen;
    […]."
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat het plan "Zomerhuizenterrein Nes-Buren" uit 1973 de bouw van een nieuwe recreatiewoning achter de recreatiewoning van [appellant], op perceel [adres], mogelijk maakte. Het plan kende een bouwvlak toe aan perceel [adres] om de bouw van een nieuwe recreatiewoning mogelijk te maken.
    Het door de raad bij besluit van 7 juli 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007" voorzag op vijf percelen in (in totaal zes) nieuwe bouwvlakken voor recreatiewoningen, naast 10 nog ongebruikte bouwvlakken die waren overgenomen uit het voorgaande plan, waaronder perceel [adres]. Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân besloten over de goedkeuring van dit plan. In de uitspraak van 7 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN0435, heeft de Afdeling het besluit van het college van 16 december 2008, voor zover dat betrekking had op de plandelen met de aanduiding "Nieuwbouw recreatiewoning toegestaan" vernietigd ter plaatse van de percelen Helmweg 19, kadastraal bekend gemeente Ameland, sectie B, nummer 2927, Bosrand 28, kadastraal bekend gemeente Ameland, sectie B, nummer 2405, Provincieweg 4, kadastraal bekend gemeente Ameland, sectie B, nummer 2860, Zwarteweg 18, kadastraal bekend gemeente Ameland, sectie B, nummer 2645 en Zwarteweg 20, kadastraal bekend gemeente Ameland, sectie B, nummer 2219. Het college heeft bij besluit van 2 november 2010 opnieuw besloten over de goedkeuring van het plan. In de uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3868, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd en goedkeuring onthouden aan de hiervoor genoemde vijf plandelen.
    Perceel [adres] valt niet onder de percelen waaraan in de uitspraak van 25 april 2012 goedkeuring is onthouden. Het plan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007" kende een bouwvlak toe aan perceel [adres] om de bouw van een nieuwe recreatiewoning mogelijk te maken.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarom terecht gesteld dat de voorziene recreatiewoning op het perceel [adres] planologisch al mogelijk was.
    Het betoog slaagt niet.
    Verdichting van het gebied
    5.       [appellant] betoogt dat het mogelijk maken van de zeven locaties voor nieuwe recreatiewoningen het open karakter van het gebied aantast, mede doordat eerder omgevingsvergunningen zijn verleend voor de bouw van recreatiewoningen waarbij is afgeweken van het bestemmingsplan.
    5.1.    De raad stelt dat geen sprake is van een zodanige verdichting dat het karakter van het gebied wordt aangetast. Met de bij het plan voorziene locaties voor nieuwe recreatiewoningen blijft de ruimtelijke kwaliteit behouden. De raad stelt dat het plan maar op één extra locatie de bouw van een nieuwe recreatiewoning mogelijk maakt ten opzichte van het voorgaande plan. Deze locatie was in een eerder plan al opgenomen als nieuwbouwlocatie, maar hier is destijds goedkeuring aan onthouden. De raad maakt de bouw van een recreatiewoning op deze locatie nu alsnog mogelijk. De andere zes locaties zijn nog onbebouwde locaties waar het voorgaande bestemmingsplan de bouw van een nieuwe recreatiewoning al mogelijk maakte.
    5.2.    In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting is vermeld dat een verdere verdichting van het recreatieterrein niet gewenst is. Dit om het karakter van het duingebied in stand te kunnen houden. De zeven bouwlocaties worden geacht de maximale structurele invulling te zijn van het plangebied. Deze locaties zijn planologisch inpasbaar en aanvaardbaar, aldus de plantoelichting. Op één locatie in het plangebied bestaat, binnen het uitgangspunt van de aan te houden afstand van 25 m tot andere recreatiewoningen, nog een mogelijkheid om - naast zes locaties die al waren opgenomen in het voorgaande bestemmingsplan - een nieuwe recreatiewoning te realiseren. Stedenbouwkundig is het verantwoord om hier de open plek in het plangebied in te vullen, zonder dat dit leidt tot een structurele visuele verdichting van het terrein, aldus de plantoelichting. In het bestemmingsplan wordt in planologische zin de mogelijkheid voor woningbouw op deze potentiële locatie geboden. In paragraaf 1.6 van de plantoelichting is verder vermeld dat in het plan de - sinds de vaststelling van het vorige plan - verleende vergunningen voor de reeds gebouwde recreatiewoningen worden verwerkt.
    5.3.    De Afdeling overweegt dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het mogelijk maken van één extra recreatiewoning, naast het opnemen van de zes locaties die al waren opgenomen in het voorgaande bestemmingsplan en het verwerken van de sinds de vaststelling van het vorige plan verleende omgevingsvergunningen voor al gebouwde recreatiewoningen, niet leidt tot structurele visuele verdichting van het gebied. De raad heeft voldoende toegelicht dat er geen gewijzigde planologische inzichten zijn op grond waarvan de zes al in het vorige plan opgenomen bouwlocaties niet opnieuw konden worden opgenomen in het bestreden plan, zodat de raad er in redelijkheid niet voor heeft hoeven kiezen om deze nieuwbouwmogelijkheden niet langer als zodanig te bestemmen.
    Het betoog slaagt niet.
    Waardedaling recreatiewoning
    6.       [appellant] betoogt dat het plan een waardedaling van zijn recreatiewoning tot gevolg zal hebben. Deze schade kon hij niet voorzien toen hij de woning in 2018 kocht. [appellant] schat de planschade in op € 160.000.
    6.1.    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de recreatiewoning van [appellant] betreft, overweegt de Afdeling dat er geen grond bestaat voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Bij de beoordeling van een in te dienen aanvraag om tegemoetkoming in planschade kan het aspect voorzienbaarheid eventueel aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Zienswijze herhaald en ingelast
    7.       [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de nota van zienswijzen is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze om een andere reden dan wat hiervoor al is besproken, onjuist zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    271-944