ECLI:NL:RVS:2023:1530, Raad van State, 19-04-2023, 202104809/1/R1, 202104814/1/R1 en 202104815/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. Deze last houdt in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld te monitoren en zoveel mogelijk ongedaan te maken. De Stichting heeft het college verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locaties. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wbb overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaatkorrels uit bodemverontreinigende stoffen bestaan, die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen.

202104809/1/R1, 202104814/1/R1 en 202104815/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb). Deze last houdt in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld te monitoren en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging FC Burgum aan de Burg. Bothenius Lohmanlaan 40D te Burgum, gemeente Tytsjerksteradiel, (hierna: locatie 1) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Deze last houdt in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld te monitoren en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging VC Trynwalden aan de Van Haersmasingel 40 te Oentsjerk, gemeente Tytsjerksteradiel, (hierna: locatie 2) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Deze last houdt, kort gezegd, in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld te monitoren en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging VV Hardegarijp aan de Jintewarren 6 te Hardegarijp, gemeente Tytsjerksteradiel, (hierna: locatie 3) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    Bij afzonderlijke wijzigingsbesluiten van 17 maart 2021 heeft het college de aan de lasten ten aanzien van het ongedaan maken van de mogelijke verontreinigingen verbonden begunstigingstermijnen verkort.
    Bij afzonderlijke besluiten van 8 juni 2021 heeft het college de tegen de besluiten van 15 december 2020 en de wijzigingsbesluiten van 17 maart 2021 door de Stichting ingediende bezwaren gegrond verklaard, voor zover het de lengte van de begunstigingstermijnen betreft, en voor het overige ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college de besluiten van 15 december 2020 en de besluiten van 17 maart 2021 in stand gelaten.
    Tegen deze besluiten heeft de Stichting beroepen ingesteld. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 1, is ingenomen onder zaaknummer 202104809/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 2, is ingenomen onder zaaknummer 202104814/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 3, is ingenomen onder zaaknummer 202104815/1/R1.
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 3 maart 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door L. van der Zant, mr. A. Haan en J. Dekker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locaties zijn sportcomplexen gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Tytsjerksteradiel is eigenaar en beheerder van deze complexen. De voetbalverenigingen zijn gebruikers. Op elke locatie bevindt zich één voetbalveld uitgevoerd met kunstgras, waarbij gebruik is gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Het veld op locatie 1 is in 2016 aangelegd en de toplaag is na een brand in 2018 vervangen. Op locatie 2 is het veld in 2003 aangelegd en in 2017 is de toplaag vervangen. Het veld op locatie 3 is in 2016 aangelegd.
    2.       De Stichting heeft het college op 13 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locaties. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wbb overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaatkorrels uit bodemverontreinigende stoffen bestaan, die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij de verzoeken gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.
    3.       Naar aanleiding van de handhavingsverzoeken hebben door inspecteurs van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) op 9 oktober 2020 controles van de kunstgrasvelden op de locaties plaatsgevonden. Hierbij is gecontroleerd op naleving van de in het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) opgenomen aanbevelingen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, het onderhoud en de renovatie van kunstgrasvelden. Zo is tijdens de controles geconstateerd dat geen functionerende, voldoende kerende kantplanten waren geplaatst, de schoonloopmat en het schoonlooprooster bij de velden niet voldeden, de mat vol zat met vuil en korrels, buiten de velden op de beschermde bodem korrels waren te vinden en de aanwezige onderhouds- en/of beheersplannen onvoldoende waren. De bevindingen zijn opgenomen in de onderscheidende bezoekrapporten van 4 november 2020.
    4.       Eerder is naar aanleiding van het RIVM-rapport "Verkenning milieueffecten rubbergranulaat bij kunstgrasvelden" van 17 juli 2018 in opdracht van de gemeente op de locaties onderzoek uitgevoerd naar de vraag of kunstgrasvelden die voorzien zijn van rubbergranulaat als "infill-materiaal" milieueffecten veroorzaken ter plaatse van de bodem direct naast de velden, het drainagewater en/of de waterbodem nabij het lozingspunt van het drainagewater. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Bodemonderzoek ter plaatse van vier kunstgrasvelden in de gemeente Tytsjerksteradiel" van Tauw B.V. van 16 december 2019 (hierna: het bodemrapport van 16 december 2019). Hieruit volgt, resumerend, dat de toplaag van de bodem rondom de velden overwegend licht verontreinigd is met minerale olie en zink. Op enkele plekken is een licht verhoogd gehalte aan kobalt en een matig verhoogd gehalte aan zink aangetoond. In de bodemlaag zijn maximaal licht verhoogde gehalten aan zink en minerale olie aangetoond. Verder is het drainagesysteem en het slib negatief beïnvloed door de aanwezigheid van de rubberkorrels, aldus het bodemrapport van 16 december 2019.
    5.       Bij afzonderlijke besluiten van 15 december 2020 heeft het college aan de gemeente lasten onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Deze lasten houden in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en onderhouds- en beheerplannen in overeenstemming met het zorgplichtdocument 2020 dient op te stellen en na te leven (hierna: last A). Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreinigingen naast de velden te monitoren en zoveel mogelijk ongedaan te maken (hierna: last B). Daarmee zijn de verzoeken van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de kunstgrasvelden op de locaties gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    Per keer dat niet aan last A wordt voldaan, wordt een dwangsom van € 1.750,00 verbeurd, tot een maximum van € 26.250,00. Deze dwangsom kan per onderdeel maximaal 1 keer per week worden verbeurd. Per keer dat niet aan last B wordt voldaan, wordt een dwangsom van € 1.250,00 verbeurd, tot een maximum van € 6.250,00.
    6.       Bij afzonderlijke wijzigingsbesluiten van 17 maart 2021 heeft het college de aan de lasten ten aanzien van het ongedaan maken van de mogelijke verontreinigingen, last B, verbonden begunstigingstermijnen verkort tot uiterlijk 15 juni 2022.
    7.       In de afzonderlijke besluiten van 8 juni 2021 heeft het college de tegen de besluiten van 15 december 2020 en de wijzigingsbesluiten van 17 maart 2021 door de Stichting ingediende bezwaren gegrond verklaard, voor zover het de lengte van de begunstigingstermijnen betreft, en voor het overige ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college de voornoemde besluiten in stand gelaten.
    De Stichting kan zich niet met deze besluiten verenigen.
    Behandeling door enkelvoudige kamer
    8.       De Stichting betoogt dat deze zaken zich niet lenen voor behandeling door een enkelvoudige kamer. De Afdeling stelt voorop dat in dit geval in overeenstemming met artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht een verwijzing heeft plaatsgevonden door een meervoudige kamer naar een enkelvoudige kamer. Het gaat hier om een procesrechtelijke beslissing die de verantwoordelijkheid van de Afdeling is. De Afdeling verwijst verder naar wat hierover al is overwogen onder 7. tot en met 7.2. in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2023:1460.
    Omvang van het geschil
    9.       Voor zover de Stichting aanvoert dat de verzoeken om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte zijn afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en het college in deze gevallen heeft miskend dat sprake is van verboden stort van afvalstoffen en in het verlengde daarvan ter zitting erop heeft gewezen dat zich in de velden zogenoemd granulight dan wel andere rubberresten bevinden, overweegt de Afdeling als volgt.
    De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat de Stichting in de handhavingsverzoeken niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en daarin evenmin heeft gesteld dat granulaat, granulight dan wel de andere rubberresten afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer zijn.
    Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden en granulight en andere rubberresten in de kunstgrasvelden als afvalstoffen moeten worden aangemerkt, is in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.
    Ingetrokken beroepsgrond
    10.     Op de zitting heeft de Stichting haar betoog over de aanwezigheid van oppervlaktewater- en waterbodemverontreiniging als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties ingetrokken.
    Omvang van de overtreding van artikel 13 van de Wbb
    11.     De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoeken om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert, samengevat weergegeven, aan dat het college in de bestreden besluiten uitgaat van een te beperkte uitleg van artikel 13 van de Wbb. Daartoe stelt de Stichting allereerst, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde materie is die uit veel verontreinigende stoffen bestaat en dat deze stoffen (kunnen) uitlogen. Omdat het rubbergranulaat op de velden blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten de velden terecht kan komen en naar lagen onder de velden dan wel, via het drainagesysteem, naar andere locaties kan uitspoelen, acht de Stichting het niet uitgesloten dat de in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden met verontreiniging/aantasting tot gevolg. Daarnaast verspreiden zich niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat. Het voorgaande geldt volgens de Stichting temeer nu zich onder de sportvelden geen vloeistofdichte voorziening bevindt. De door het college in de lasten onder dwangsom aanbevolen maatregelen op basis van het zorgplichtdocument 2020 zijn volgens de Stichting ontoereikend ter voorkoming van bodemverontreiniging/aantasting. De Stichting heeft, onder verwijzing naar het bij wijze van "contra-expertise"  overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021, gewezen op diverse onvolkomenheden in dat zorgplichtdocument. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden op de locaties. Daarnaast voert de Stichting aan dat het door de gemeente uitgevoerde bodemonderzoek in het licht van het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb ten onrechte beperkt is tot gronden buiten de velden en het drainagewater. Dit klemt volgens de Stichting temeer nu uit het bodemrapport van 16 december 2019 volgt dat ter plekke sprake is van een (lichte) verontreiniging en een negatieve beïnvloeding van het drainagesysteem door de aanwezigheid van rubbergranulaat.
    11.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op het kunstgrasveld onder voorwaarden voldoet aan de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb. Weliswaar brengt het gebruik van rubbergranulaat met zich mee dat de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, maar met het toepassen van de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 worden alle maatregelen getroffen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen. Daarnaast stelt het college dat in deze gevallen geen aanleiding bestaat om te verwachten dat sprake is van een significante bodemverontreiniging onder de velden, zodat in zoverre geen bodemonderzoek is vereist.
    11.2.  Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    11.3.  De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder van de locaties, in deze gevallen de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.
    11.4.  De Afdeling stelt verder vast dat de gemeente ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties kan worden verontreinigd of aangetast. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd of aangetast. Omdat de gemeente het materiaal niettemin gebruikt dan wel is blijven gebruiken, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.
    11.5.  De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat de gemeente Tytsjerksteradiel op grond van artikel 13 van de Wbb in zoverre verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
    Niet in geschil is dat de gemeente niet alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs konden worden gevergd om verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen als bedoeld in artikel 13 van de Wbb. Partijen verschillen evenwel, in essentie, van mening over de vraag hoe ruim dit preventieve deel van artikel 13 van de Wbb moet worden uitgelegd. De Stichting betoogt namelijk dat de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb in deze gevallen zover strekt dat de gemeente niet langer gebruik mag maken van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties. Het standpunt van het college luidt echter dat het in de opgelegde lasten heeft mogen volstaan met de verwijzing naar de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locaties geldende zorgplichtdocumenten en nadien, zonder de kunstgrasvelden en/of het drainagesysteem opnieuw te hoeven aanleggen, het zorgplichtdocument 2020 ter voorkoming van bodemverontreiniging en -aantasting.
    11.6.  In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de zogenoemde opeenvolgende zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten vanuit (bodem)onderzoeken in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. In wat partijen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar in deze gevallen anders over te oordelen. Verder is niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locaties met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van bodemverontreiniging en/of -aantasting, dat het aanleggen en in stand houden in deze gevallen op zichzelf in strijd is met het preventieve deel van artikel 13 van de Wbb. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat de gemeente aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht voldoet ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locaties geldende zorgplichtdocumenten worden nageleefd en nadien het zorgplichtdocument 2020 wordt toegepast. Dit brengt niet de noodzaak met zich mee de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen. Er wordt dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd. Op de zitting heeft de stichting een aantal specifieke punten van twijfel ingebracht, zoals over het ontbreken van een productcertificaat bij het gebruikte granulaat, het ontbreken van onderzoek naar de eigenschappen van het gebruikte granulaat en onduidelijkheid over de aanwezigheid van een drainagesysteem, de monitoring van drainagewater en de wijze van afwatering. Wat de Stichting naar voren heeft gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat alleen al daarom sprake zou zijn van schending van artikel 13 van de Wbb.
    11.7.  Gezien al het vorenstaande, in aanmerking genomen de overgelegde stukken en wat op de zitting is besproken, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat in deze gevallen niet voldaan wordt aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht. De gemeente heeft immers ten tijde van de bestreden besluiten nagelaten om in het licht van zorgplichtdocument 2020 voldoende maatregelen te treffen. De gemeente kon redelijkerwijze vermoeden dat als (neven)gevolg van dit handelen de kunstgrasvelden in een toestand terecht zouden kunnen komen waarbij de desbetreffende rubbergranulaatkorrels op of in de bodem terecht zouden kunnen komen en dat daardoor de bodem ter plaatse zou kunnen worden verontreinigd of aangetast.
    11.8.  Daarnaast is de in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht erop gericht, indien dat het geval is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Er is immers sprake van een zogeheten dubbele zorgplicht: naast de preventieve zorgplicht bevat deze bepaling ook een repressieve zorgplicht. Daartoe is het van belang of zich in deze gevallen een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet. Niet in geschil is dat, zoals uit het bodemrapport van 16 december 2019 volgt, door het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstvelden op de locaties sprake is van een (lichte) verontreiniging van de bodem rondom deze velden en ook van negatieve beïnvloeding van het drainagesysteem. Evenmin is in geschil dat de gemeente deze verontreiniging zal beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken. Het geschil spitst zich, naar de Afdeling begrijpt, in zoverre toe op de vraag of het college in de bestreden besluiten miskent dat de gemeente ook onderzoek naar de bodem onder de kunstgrasvelden op de locaties dient te verrichten.
    Het college heeft, gelet op de stukken en het verhandelde op de zitting, toegelicht dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" door uitloging van stoffen weliswaar kan leiden tot bodemverontreiniging onder de velden, maar van een bodemverontreiniging onder de velden niet in elk geval en per definitie sprake is. Daartoe stelt het college, onder verwijzing naar diverse onderzoeken van RIVM en STOWA over de negatieve beïnvloeding van de bodem als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden in den lande, dat bodemverontreiniging onder de velden als gevolg van uitloging afhangt van verschillende omstandigheden, zoals de leeftijd van het veld, het (niet) gebruiken van adsorberende stoffen in de zogenoemde sporttechnische laag en onderlaag en een goed dan wel slecht functionerende drainage. In de voorliggende gevallen is volgens het college, gelet op de leeftijd en (de dikte van) de sporttechnische en drainagelaag van de velden, geen aanleiding om te verwachten dat sprake is van significante bodemverontreiniging onder de velden. Evenmin biedt het bodemrapport van 16 december 2019 aanleiding voor de verwachting dat zich een verontreiniging of aantasting van de bodem onder de velden voordoet, aldus het college.
    Gelet op het voorgaande en nu van de kant van de Stichting geen overtuigende argumenten voor het tegendeel zijn ingebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten eraan te twijfelen dat de repressieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb in deze gevallen, voor zover het gaat om de bodem onder de velden, niet is geschonden.
    11.9.  Het betoog slaagt niet.
    Lengte begunstigingstermijn en hoogte dwangsommen
    12.     De Stichting betoogt dat de begunstigingstermijn van 18 maanden, tot 15 juni 2022, die het college aan last B heeft verbonden, te lang is. Volgens de Stichting ter zitting is voor het ongedaan maken van de overtreding een begunstigingstermijn van drie tot zes maanden toereikend om aan de last te kunnen voldoen.
    12.1.  Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn echter als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
    12.2.  Met de wijzigingsbesluiten van 17 maart 2021 heeft het college de begunstigingstermijnen uit de besluiten van 15 december 2020 verkort tot 15 juni 2022. Aan deze termijn heeft het college ten grondslag gelegd dat diverse stappen nodig zijn om tot de uiteindelijke sanering te komen. Zo is onder andere verder bodemonderzoek nodig, is een raadsvoorstel nodig voor financiering en moet een (onderhandse) aanbestedingsprocedure worden gevold. Bij het bepalen van een redelijke termijn is rekening gehouden met de benodigde procedurele en technische stappen en inherente tegenslagen in die procedure.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat een begunstigingstermijn van 18 maanden niet nodig is om aan de last te kunnen voldoen en daarmee te lang is.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     Verder betoogt de Stichting dat de hoogte van de aan last B, verbonden dwangsom niet in verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding.
    13.1.  Het college heeft toegelicht dat het de hoogte van de dwangsommen heeft gerelateerd aan de ernst van de overtredingen en de gevolgen daarvan voor het belang dat wordt gediend met het desbetreffende voorschrift. De Afdeling acht de hoogte van de dwangsommen, mede gelet op deze toelichting, niet onevenredig. Het college heeft bij zijn besluit in aanmerking kunnen nemen dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat aan de last wordt voldaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4567, onder 5.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten in bezwaar
    14.     De Stichting betoogt dat het college tot een onjuiste berekening van de proceskosten in bezwaar is gekomen. Zij voert daartoe aan dat het college door de drie onderhavige zaken als één zaak te beschouwen als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) heeft miskend dat de feiten en omstandigheden per locatie verschillen, waaronder in elk geval de mate van bodemverontreiniging.
    14.1.  Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Bpb worden zaken als samenhangende aangemerkt indien wordt voldaan aan een aantal criteria in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Bpb. Zo moeten de gemaakte bezwaren door het bestuursorgaan gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, dient rechtsbijstand te zijn verleend door dezelfde persoon en dienen de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek te zijn of te kunnen zijn geweest.
    Vast staat dat de door de Stichting gemaakte bezwaren door het college gelijktijdig zijn behandeld en de Stichting is bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandverlener. Verder komen het onderwerp en het toetsingskader in de zaken in zodanige mate overeen dat het redelijk is ervan uit te gaat dat in vergelijking met de behandeling van één zaak de behandeling van meer dan één zaak voor de rechtshulpverlener geen reële extra inspanning hoefde te vergen, zodat de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek zijn.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze zaken ten onrechte als samenhangend heeft beschouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     De beroepen zijn ongegrond.
    Proceskosten
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
    890