ECLI:NL:RVS:2023:1668, Raad van State, 01-05-2023, 202301513/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2022 heeft de raad van de gemeente Gennep het bestemmingsplan "[locatie], Gennep" vastgesteld. Het plan voorziet in het realiseren van een kleinschalige leefomgeving, in de vorm van het toevoegen van vier seniorenwoningen. Het plangebied is gelegen aan de [locatie] te Gennep. Op dit perceel staan momenteel een woning en een voormalige champignonkwekerij die nu in gebruik is als opslagloods. De woning op het perceel valt buiten het plangebied. De erven zijn (nog) eigenaar van de gronden; een aannemer is initiatiefnemer van het plan. [verzoeker] en anderen wonen in de onmiddellijke omgeving van het betrokken plangebied. Met hun verzoek willen zij voorkomen dat een onomkeerbare situatie ontstaat doordat er op basis van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend en bebouwing wordt gerealiseerd voordat de Afdeling uitspraak doet op hun beroep. [verzoeker] en anderen vrezen voor negatieve gevolgen van de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling voor hun woon- en leefklimaat.

202301513/2/R1.
    Datum uitspraak: 1 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend te Gennep,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Gennep,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie], Gennep" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 april 2023, waaraan [verzoeker] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. drs. B.P.M. Dirkx, advocaat te Venray, via een videoverbinding hebben deelgenomen en waar de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. M. van Rijbroek, is verschenen. Ook zijn ter zitting de erven van [overledene], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in het realiseren van een kleinschalige leefomgeving, in de vorm van het toevoegen van vier seniorenwoningen. Het plangebied is gelegen aan de [locatie] te Gennep. Op dit perceel staan momenteel een woning en een voormalige champignonkwekerij die nu in gebruik is als opslagloods. De woning op het perceel valt buiten het plangebied. De erven zijn (nog) eigenaar van de gronden; een aannemer is initiatiefnemer van het plan.
    Het verzoek
    3.       [verzoeker] en anderen wonen in de onmiddellijke omgeving van het betrokken plangebied. Met hun verzoek willen zij voorkomen dat een onomkeerbare situatie ontstaat doordat er op basis van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend en bebouwing wordt gerealiseerd voordat de Afdeling uitspraak doet op hun beroep. [verzoeker] en anderen vrezen voor negatieve gevolgen van de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling voor hun woon- en leefklimaat.
    Spoedeisend belang?
    4.       Ter zitting is komen vast te staan dat door de initiatiefnemer van het plan inmiddels een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend. Hierdoor kunnen onomkeerbare gevolgen ontstaan. De voorzieningenrechter acht onder deze omstandigheden een spoedeisend belang aanwezig bij de gevraagde voorziening.
    De voorzieningenrechter zal hierna bezien of aanleiding bestaat voor de verwachting dat de Afdeling in de bodemzaak zal oordelen dat het bestemmingsplan niet in stand blijft (een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling). Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling zal maken van de beroepsgronden die in de bodemzaak zijn aangevoerd.
    Procedureel
    5.       [verzoeker] en anderen hebben verschillende procedurele bezwaren aangevoerd waarin zij, kort gezegd, betogen dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. Zo hebben zij niet rechtstreeks mogen inspreken in de raadsvergadering waarin het plan is besproken en is bij de vaststelling van het plan de schijn van belangenverstrengeling gewekt. Ook vragen [verzoeker] en anderen zich in dit verband af of de raad een ongedateerd ambtelijk deskundigenadvies, waaruit de onwenselijkheid van dit plan volgt, en een brief van 14 juli 2010, waarin staat dat op het perceel een zogenoemde achterkantsituatie vermeden moet worden, bij de besluitvorming heeft betrokken.
    5.1.    In de procedurele bezwaren die [verzoeker] en anderen naar voren hebben gebracht ziet de voorzieningenrechter geen reden om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. Er bestaat geen rechtsregel, ook niet in de Inspraakverordening gemeente Gennep, waaruit voortvloeit dat aan burgers steeds gelegenheid moet worden geboden tot inspraak tijdens een raadsvergadering waarin een bestemmingsplan wordt besproken en/of vastgesteld. Voorts is het in beginsel aan de raad zelf om te beoordelen of het verantwoord is om op basis van de bespreking zoals die heeft plaatsgevonden, al dan niet tot vaststelling van een bestemmingsplan over te gaan. Verder acht de voorzieningenrechter de enkele omstandigheden die [verzoeker] en anderen in hun beroepschrift hebben opgesomd die volgens hen van belang zijn in het kader van artikel 2:4 van de Awb, niet voldoende om tot het oordeel te komen dat de raad de schijn van belangenverstrengeling niet heeft vermeden of dat hij het plan anderszins in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft vastgesteld. Voor zover [verzoeker] en anderen wijzen op het negatieve ambtelijk advies overweegt de voorzieningenrechter dat het vaststellen van een bestemmingsplan de bevoegdheid is van de raad en dat de raad niet aan het ambtelijk advies, wat daarvan ook zij, gebonden is. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat de brief van 14 juli 2010 betrekking heeft op het vorige bestemmingsplan "Gennep Noord", dat op 14 december 2011 is vastgesteld, en geen betrekking heeft op het nu voorliggende bestemmingsplan. Daarnaast kan de raad na tijdsverloop van ruim tien jaar tot nieuwe ruimtelijke inzichten komen. Overigens merkt de voorzieningenrechter nog op dat zelfs als deze gronden in de bodemprocedure zouden slagen, dat niet zonder meer betekent dat de inhoud van het bestreden besluit uiteindelijk geen stand kan houden. Een betoog over de wijze van totstandkoming van een bestreden besluit staat in zoverre immers niet in direct verband met de rechtmatigheid van de inhoud van het bestreden besluit. Dit laatste wordt hierna beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijk toetsingskader
    6.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt in de bodemzaak niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Woon- en leefklimaat
    7.       [verzoeker] en anderen betogen dat het plan zal leiden tot een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat. Het plan leidt volgens hen namelijk tot verslechtering van het uitzicht vanuit hun woningen, tot een onaanvaardbare inbreuk op hun privacy en tot inkijk in hun tuinen en woningen. Dit klemt volgens hen temeer omdat het bestemmingsplan woningen met twee bouwlagen mogelijk maakt.
    7.1.    Het plan voorziet in de bestemming "Wonen - 1" met (gedeeltelijk) een aanduiding voor een bouwvlak en ter plaatse daarvan een aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 4" en een bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - nultredenwoning". Aan zowel het zuidwestelijke als het noordoostelijke deel van dit bouwvlak is een aanduiding voor een goot- en bouwhoogte van 3,3 m onderscheidenlijk 3,3 m toegekend. Het gedeelte hiertussen - in het midden van het plangebied - kent een goot- en bouwhoogte van 6,0 m onderscheidenlijk 6,5 m. Verder is aan de uiterste zuidwestelijke en noordoostelijke zijde van dit zogenoemde middendeel een bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - blinde muur verdieping" toegekend.
    7.2.    Artikel 3.2.1. van de planregels luidt:
    "Hoofdgebouwen voldoen aan de volgende kenmerken:
    a. gebouwd binnen het bouwvlak;
    b. nieuwe woningen mogen uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden', waarbij het aantal woningen niet meer mag bedragen dan de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' aangeeft. […];
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - nultredenwoning' mogen uitsluitend nultredenwoningen worden gebouwd;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - blinde muur verdieping' is het niet toegestaan om doorzichtig glas of ander doorzichtig materiaal in de specifiek aangeduide gevel van de verdieping te plaatsen.
    e. ter plaatse van de woningen, waarop een tweede bouwlaag is toegestaan met een maximale bouwhoogte van 6,5 m, mag de tweede bouwlaag maximaal 25 m2. bedragen."
    7.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het plan vier nieuwe (nultreden)woningen mogelijk maakt op het gebied achter de percelen van [verzoeker] en anderen. Gelet op de situering van het bouwvlak grenst dit aan de woonpercelen van [verzoeker] en anderen, voor zover het betreft de percelen Burgemeester van Banningstraat 12 en Burgemeester van Banningstraat 14. De afstand van de feitelijke locatie van de woningen op de nummers 12 en 14 tot aan het bouwvlak van het plangebied bedraagt tenminste ongeveer 13 m en tot aan het midden van het plangebied tenminste ongeveer 22 m. Voor de nieuwe woning grenzend aan hun perceel geldt een maximale bouwhoogte van 3,3 m en voor de woningen in een midden van het plangebied een maximale bouwhoogte van 6,5 m. Dergelijke hoogten, bezien in samenhang met de voornoemde afstanden, acht de voorzieningenrechter niet ongebruikelijk. Daarbij komt dat het plan betrekking heeft op gronden waarin in het vorige bestemmingsplan "Gennep Noord" de bestemming "Wonen - 1" met grotendeels de functieaanduiding "opslag" en de bouwaanduiding "bijgebouwen" was toegekend, waarvoor een goot- en bouwhoogte van 3,3 m onderscheidenlijk 5,0 m gold. Op deze gronden is nu ook een opslagloods gerealiseerd. Weliswaar bevindt deze loods zich op enkele meters vanaf de percelen van [verzoeker] en anderen, maar dat laat onverlet dat het uitzicht van [verzoeker] en anderen op het achterliggende gebied daardoor in de bestaande situatie al is beperkt. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het uitzicht als gevolg van het plan zodanig verslechtert, dat de raad het plan om die reden redelijkerwijs niet heeft mogen vaststellen. In dat verband is van betekenis dat geen blijvend recht op een vrij uitzicht bestaat.
    7.4.    Niet is geheel uitgesloten dat de toekomstige bewoners van het plangebied vanuit hun woningen in meerdere of mindere mate inkijk kunnen hebben in de tuinen en woningen van [verzoeker] en anderen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter behoeft echter niet te worden gevreesd voor een zodanige aantasting van de privacy dat de raad het plan in verband daarmee niet heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan. In dat verband wijst de voorzieningenrechter op de beperkte bouwhoogten die het plan toestaat voor de woningen grenzend aan de percelen van [verzoeker] en anderen, en de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - blinde muur verdieping" voor de opbouwen bij de twee woningen in het midden van het plangebied. Deze blinde gevels voorkomen dat in een verdiepingsgevel van de beoogde bebouwing aan onder meer de zuidwestzijde - richting de percelen van [verzoeker] en anderen - doorzichtig glas of ander doorzichtig materiaal geplaatst wordt.
    7.5.    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat het plan leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van [verzoeker] en anderen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Voor zover [verzoeker] en anderen in dit verband nog stellen dat de toelichting en de planregels op onderdelen niet met elkaar in overeenstemming zijn, overweegt de voorzieningenrechter dat aan de toelichting op zichzelf geen bindende betekenis toekomt. Daaruit volgt dat een beroep tegen een verschil tussen de toelichting en de planregels als zodanig niet kan leiden tot een vernietiging van een bestreden besluit. Evenmin is gebleken dat de toelichting dusdanige onjuistheden of onvolkomenheden bevat dat daaruit reeds blijkt dat geen goede belangenafweging aan het plan ten grondslag is gelegd of dat het plan niet in overeenstemming is met hetgeen de raad heeft beoogd.
    Het betoog slaagt niet.
    Evidente privaatrechtelijke belemmering: muuropeningen
    9.       [verzoeker] en anderen voeren aan dat het plan onuitvoerbaar is vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering, die erin is gelegen dat zij geen toestemming zullen geven voor het realiseren van muuropeningen in de zuidwestgevel van de nieuwbouw en mogelijke bijgebouwen. Dat achten zij in strijd met artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW).
    9.1.    Artikel 5:50 van het BW luidt:
    "Tenzij de eigenaar van het naburige erf daartoe toestemming heeft gegeven, is het niet geoorloofd binnen twee meter van de grenslijn van dit erf vensters of andere muuropeningen, dan wel balkons of soortgelijke werken te hebben, voor zover deze op dit erf uitzicht geven.
    [...]."
    9.2.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1099), voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling en de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding is indien deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
    9.3.    Het bestemmingsplan staat op zichzelf niet in de weg aan de realisatie van muuropeningen op minder dan 2 m van de erfgrens met de percelen Burgemeester van Banningstraat 12 en Burgemeester van Banningstraat 14 met uitzicht op deze percelen tot gevolg. De nieuwbouw die in dit plangebied wordt gerealiseerd, moet passen binnen dit bestemmingsplan en mag daarnaast niet in strijd zijn met artikel 5:50, eerste lid, van het BW. De erven hebben evenwel desgevraagd ter zitting bevestigd dat de initiatiefnemer hoe dan ook geen muuropeningen zal realiseren op minder dan 2 m van voornoemde percelen omdat deze zich bewust is van de problemen die dat met zich brengt, gelet op artikel 5:50 van het BW. De voorzieningenrechter heeft geen aanknopingspunten om hieraan te twijfelen. Gelet hierop is van een belemmering waarvan op voorhand moet worden aangenomen dat die aan de verwezenlijking van het plan in de weg staat in zoverre dan ook geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    Bezonning
    10.     [verzoeker] en anderen voeren aan dat de voorziene ontwikkeling leidt tot een vermindering van bezonning van hun percelen. Zij stellen dat ten onrechte geen bezonningsstudie is verricht.
    10.1.  Voor bezonning van woningen bestaan geen wettelijke normen. Dat neemt niet weg dat in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan een afweging dient plaats te vinden van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen, waaronder het belang van omwonden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    Niet valt geheel uit te sluiten dat ter plaatse van de percelen van [verzoeker] en anderen de mate van daglichttoetreding in enige vorm wordt beperkt door de voorziene bebouwing. De raad heeft zich echter naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zonder het verrichten van een bezonningsstudie redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de vermindering van daglichttoetreding zodanig beperkt zal zijn dat hieraan geen doorslaggevend gewicht moet worden toegekend. Hierbij is van belang dat het plangebied ten noordoosten van de percelen van [verzoeker] en anderen is gelegen, alleen de voorziene bebouwing met een verdieping tot enige schaduwwerking zou kunnen leiden, de opbouw maximaal 25 m2 mag zijn en deze bebouwing op een afstand van tenminste ongeveer 22 m vanaf de woningen van [verzoeker] en anderen is gelegen.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitvoerbaarheid: scheidingsmuur
    11.     [verzoeker] en anderen betogen dat het plan ook anderszins onuitvoerbaar is. Hierbij wijzen zij op de scheidingsmuur op de erfgrens met het plangebied, die eigendom van hen is. Ook vrezen [verzoeker] en anderen schade aan die muur als gevolg van de ontwikkeling van het plan. In het kader van de (financiële) uitvoerbaarheid is hiermee geen rekening gehouden.
    11.1.  Niet in geschil is dat de muur zich op de percelen van [verzoeker] en anderen bevindt. Alleen al daarom is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering, die aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Dat nog niet precies duidelijk is hoe de voorziene bebouwing ter hoogte van de erfgrens van de percelen van [verzoeker] en anderen ten opzichte van de bestaande muur zal worden vormgegeven, en dat het bouwvlak doorloopt tot aan de perceelgrens, staat aan de rechtmatigheid van het plan niet in de weg, omdat dit een uitvoeringsaspect betreft. Wel hebben de erven ter zitting toegelicht dat de aannemer de muur zal respecteren. Voorts is de stelling dat de ontwikkeling van het plan tot schade aan de muur zal leiden niet gestaafd, zodat op voorhand geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan, gelet daarop, financieel niet uitvoerbaar is. Onder deze omstandigheden bestaan naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat de raad reeds op voorhand had moeten inzien dat het bestemmingsplan in zoverre niet uitvoerbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in afwachting van de bodemprocedure een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek wordt daarom afgewezen.
    Proceskosten
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Knol
    voorzieningenrechter
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2023
    890