ECLI:NL:RVS:2023:1725, Raad van State, 03-05-2023, 202200728/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag voor [appellante] over het jaar 2019 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk nihil, nihil en € 7.944,00. Met ingang van 12 juni 1996 staan [appellante] en haar moeder in de basisregistratie personen ingeschreven op het adres [locatie] in Hoofddorp. Omdat op 26 oktober 2018 de dochter van [appellante] is geboren en met ingang van haar geboortedatum ook in de brp is ingeschreven op hetzelfde adres, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de moeder over de jaren 2018, 2019 en 2020 aangemerkt als toeslagpartner van [appellante]. Daaraan heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] niet valt onder de uitzondering die is opgenomen in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met de tekst van vóór 1 januari 2021, omdat toen de besluiten werden genomen.

202200728/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 december 2021 in zaak nr. 20/3513 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag voor [appellante] over het jaar 2019 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk nihil, nihil en € 7.944,00.
    Bij besluit van 21 januari 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget voor [appellante] over het jaar 2020 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk nihil en € 104,00.
    Bij besluit van 14 februari 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor [appellante] over het jaar 2018 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
    Bij besluit van 6 mei 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 21 november 2019, 21 januari 2020 en 14 februari 2020 kennelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 6 mei 2020, voor zover dat ziet op het tegen het besluit van 21 november 2019 gemaakte bezwaar, niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. M. Raaijmakers, advocaat te Hoofddorp, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Met ingang van 12 juni 1996 staan [appellante] en haar moeder in de basisregistratie personen (hierna: brp) ingeschreven op het adres [locatie] in Hoofddorp. Omdat op 26 oktober 2018 de dochter van [appellante] is geboren en met ingang van haar geboortedatum ook in de brp is ingeschreven op hetzelfde adres, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de moeder over de jaren 2018, 2019 en 2020 aangemerkt als toeslagpartner van [appellante]. Daaraan heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] niet valt onder de uitzondering die is opgenomen in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met de tekst van vóór 1 januari 2021, omdat toen de besluiten werden genomen (hierna: de Awir oud).
    Wettelijk kader
    2.       In artikel 3, tweede lid, van de Awir oud staat:
    "In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
    f. voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor het berekeningsjaar wordt aangemerkt als partner van de belanghebbende, of
    […]."
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    3.       Niet in geschil is dat [appellante], haar minderjarige dochter en haar moeder op hetzelfde adres stonden ingeschreven in de brp in de jaren 2018, 2019 en 2020. Daarmee valt de situatie van [appellante] binnen het bereik van het partnercriterium van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e en f, van de Awir oud.
    Is sprake van de uitzonderingsregel huur op zakelijke gronden?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij onder de uitzonderingsregel in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir oud valt. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet heeft doen blijken van het bestaan van een zakelijke huurrelatie in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir oud. Zij heeft in beroep een huurovereenkomst en bankafschriften overgelegd. Volgens [appellante] volgt daaruit dat zij al geruime tijd bij haar moeder woont en daarvoor elke maand een huursom betaalt. Het komt wel eens voor dat zij iets meer dan de overeengekomen huur betaalt, maar dat gaat dan volgens haar ofwel om een verrekening of om een betaling van iets dat buiten de huurovereenkomst omgaat.
    4.1.    [appellante] heeft als nadere stukken in hoger beroep aanvullend nog bankafschriften en door haar zelf daarbij opgestelde administratieve lijstjes overgelegd. De Afdeling betrekt die stukken bij de beoordeling.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellante] een schriftelijke huurovereenkomst gedateerd op 16 april 2021 heeft overgelegd waarin staat dat [appellante] met ingang van 1 september 2008 een kamer van haar moeder huurt. De kale huurprijs is hierin vastgesteld op € 300,00, maandelijks te voldoen door overmaking op de bankrekening van haar moeder. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1959, onder 4.2, terecht overwogen dat de vereiste schriftelijke huurovereenkomst ook betrekking kan hebben op een periode voorafgaand aan het ondertekenen daarvan, waarin de huur op basis van mondelinge afspraken plaatsvond. Naar het oordeel van de Afdeling staat de tekst van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir oud daaraan niet in de weg (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1344, onder 4.3). Het staat de Belastingdienst/Toeslagen vrij [appellante] te vragen het bestaan van eerdere afspraken aannemelijk te maken aan de hand van bewijsmiddelen - zoals bijvoorbeeld bewijs van betaling van huur - waaruit kan worden afgeleid dat de onderhuurrelatie voorafgaand aan het ondertekenen van de schriftelijke overeenkomst al bestond.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat de door [appellante] in beroep en als nadere stukken in hoger beroep overgelegde bankafschriften en administratieve lijstjes zien op de periode van 4 januari 2012 tot en met 18 december 2021. Voor de periode waar het in deze zaak om gaat, van november 2018 tot en met 2020, heeft [appellante] zes bankafschriften overgelegd die zien op het overmaken van gelden op de bankrekening van haar moeder. De betalingen van [appellante] op de bankrekening van haar moeder zijn verschillend van hoogte en komen niet overeen met de huurtermijn. Uit de omschrijving bij de betalingen blijkt niet dat het gaat om huur. Immers, bij de betalingen staat in de meeste gevallen ‘alles tot [datum]’. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat daaruit niet valt af te leiden dat de betalingen betrekking hebben op huur. De omschrijving ‘kamer’ komt alleen voor op een afschrift van de betaling van € 400,00 op 21 mei 2018, maar dat bedrag komt evenmin overeen met de in de huurovereenkomst genoemde € 300,00. De Afdeling overweegt verder dat uit de administratieve lijstjes van [appellante], waarop verrekeningen van dagelijkse uitgaven met de huurprijs te zien zijn, evenmin valt af te leiden dat [appellante] maandelijks huur heeft overgemaakt op de bankrekening van haar moeder. Hierbij is mede van belang dat [appellante] geen bankafschriften heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij het ‘resterende’ bedrag wel heeft overgemaakt naar de bankrekening van haar moeder.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat over de periode van 2018 tot en met 2020 sprake was van zakelijke huur, zodat de Belastingdienst/Toeslagen de moeder van [appellante] terecht heeft aangemerkt als haar toeslagpartner.
    4.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding om [appellante] in de gelegenheid te stellen nog meer bewijsstukken over te leggen nu zij hiervoor in de loop van de procedure al ruimschoots in de gelegenheid is geweest en na de uitspraak van de rechtbank had moeten begrijpen wat ze moest bewijzen. Bovendien zouden de stukken die ze ter zitting bij de Afdeling stelde nog te kunnen overleggen vergelijkbaar zijn met de al eerder overgelegde stukken en geen voldoende bewijs kunnen geven van betaling van huur aan haar moeder.
    4.5.    Het betoog slaagt niet.
    Fiscaal partnerschap
    5.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in de schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat zelfs indien de Afdeling tot de conclusie zou komen dat sprake is van een onderhuurrelatie, [appellante] en haar moeder nog steeds worden aangemerkt als toeslagpartners omdat zij fiscaal partners zijn. De grondslag hiervoor is artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f, van de Awir oud. Uit de aangifte inkomstenbelasting 2018 van [appellante] blijkt namelijk dat haar moeder voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 vanaf het jaar 2018 als haar partner is aangemerkt. Het betoog van [appellante] dat dit niet kan worden betrokken omdat de Belastingdienst/Toeslagen dit pas in de schriftelijke uiteenzetting heeft genoemd en niet aan zijn besluiten ten grondslag heeft gelegd slaagt niet. Het is weliswaar een aanvulling van de motivering van het besluit, maar [appellante] heeft sinds de indiening van de schriftelijke uiteenzetting op 13 december 2022 voldoende tijd gehad om aan te geven of zij en haar moeder zich inderdaad als fiscaal partners hebben gepresenteerd bij de aangifte inkomstenbelasting. Dat heeft zij niet gedaan.
    Evenredigheid
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van de toeslagen voor [appellante] terecht haar moeder heeft aangemerkt als toeslagpartner. Dat, zoals [appellante] stelt, haar inkomenssituatie ongewijzigd is gebleven terwijl de vaste lasten zijn gestegen, maakt volgens de rechtbank haar oordeel over het toeslagpartnerschap niet anders.
    6.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 6 mei 2020 onevenredig is. Zij voert aan dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om haar in haar specifieke bijzondere situatie en met haar gezinssamenstelling te korten en dat de gemeente haar moeder niet aanmerkt als toeslagpartner.
    6.2.    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir oud is dwingend geformuleerd. De tekst is helder en laat geen ruimte voor de Belastingdienst/Toeslagen om een uitzondering op partnerschap aan te nemen als er geen zakelijke huurovereenkomst is. De Awir is bovendien een wet in formele zin. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.6 en 9.10, kan de uitzonderingsregel in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir oud daarom niet worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en aan het evenredigheidsbeginsel. Onder 9.11 van de uitspraak van 1 maart 2023 heeft de Afdeling uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir oud in het geval van [appellante] niet zozeer in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Gesteld noch gebleken is dat [appellante] in financiële problemen is geraakt en de Belastingdienst/Toeslagen biedt als dat gewenst is, een betalingsregeling aan.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet met verbetering van gronden worden bevestigd.
    8.       De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te betalen.    
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    154-1033