ECLI:NL:RBNNE:2023:1952, Rechtbank Noord-Nederland, 02-05-2023, LEE 21/3115 en 21/2489
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: APV-vergunning openbreken en wijzigen openbare weg.  Primaire besluit in bezwaar ten onrechte niet herroepen en eiser is ten onrechte niet gehoord in bezwaar, Gegrond maar in stand laten rechtsgevolgen

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 21/2489 en LEE 21/3115 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerwolde 
    (gemachtigde: mr. K. Timmer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de vergunningverlening voor het openbreken en wijzigen van een gedeelte van de openbare weg bij [adres] in [plaats].
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het primaire besluit van 3 maart 2021 aan [vergunninghoudster] (vergunninghoudster) een vergunning verleend op grond van artikel 2:11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Westerwolde 2020 (APV). 
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 24 juni 2021 heeft het college de bezwaren van eiser gegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep van eiser is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 21/2489.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft bij brief van 15 juli 2021 aan vergunninghoudster bericht dat zij beschikt over een vergunning van rechtswege. Deze vergunning van rechtswege is op 16 juli 2021 aan haar bekendgemaakt. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft het college doorgestuurd naar de rechtbank om als onderdeel van de beroepsprocedure te behandelen. Deze zaak is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 21/3115.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 8 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld van E. de Haan en S. van Kampen. Op deze zitting zijn gelijktijdig ook de beroepen van een andere partij aan de orde geweest. In die zaken met de zaaknummers LEE 21/2103 en LEE 21/3106 doet de rechtbank afzonderlijk uitspraak.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming bestreden besluitvorming en omvang van het geding
      
    
    
    
      2. Het geschil in deze zaak vloeit voort uit de realisatie van een uitbouw aan het pand aan de [adres] in [plaats] Dit perceel ligt op de hoek van de doorgaande [straat] en een doodlopende zijstraat daarvan die ook [straat] heet. Eiser is eigenaar van twee panden aan de [straat] in [plaats].
    
    
    
      2.1.
      De uitbouw is gerealiseerd op het trottoir langs de doodlopende zijstraat dat voorheen als terras werd gebruikt. Het trottoir is daardoor versmald. Voor de uitbouw is een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan verleend.   Daarnaast is een vergunning vereist op grond van artikel 2:11 van de APV. Op grond van artikel 2:11, eerste lid, van de APV is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
      
    
    
      2.2.
      Vergunninghoudster heeft de APV-vergunning aangevraagd op 3 september 2019. Met het primaire besluit van 3 maart 2021 heeft het college deze vergunning verleend. Het college heeft de hiertegen gerichte bezwaren van eiser met het besluit van 24 juni 2021 gegrond verklaard omdat het college tot de conclusie is gekomen dat een vergunning van rechtswege was verleend. Het college heeft in het besluit van 24 juni 2021 aangekondigd dat vergunninghoudster hiervan op de hoogte zal worden gesteld en dat de van rechtswege vergunningverlening zal worden gepubliceerd.
      
    
    
      2.3.
      Eiser heeft tegen het besluit van 24 juni 2021 beroep ingesteld. Hangende de behandeling van dit beroepschrift heeft het college de vergunning van rechtswege op 16 juli 2021 daadwerkelijk bekendgemaakt aan vergunninghoudster. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen deze vergunning van rechtswege. Het college heeft dat bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank. 
      
    
    
      2.4.
      Eiser voert aan dat de bezwaarprocedure tegen de verleende vergunning van rechtswege op deze wijze ten onrechte wordt overgeslagen. Eiser is van mening dat dit in strijd is met artikel 6 EVRM. De rechtbank is volgens hem niet bevoegd te oordelen over de vergunning van rechtswege. De rechtbank is van oordeel dat zij wel bevoegd is. De rechtbank vat de beslissing van het college van 24 juni 2021 en de daaropvolgende vergunning van rechtswege op als samenstellende bestanddelen van het in heroverweging genomen besluit op het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit van 3 maart 2021. Daartegen staat beroep open bij de rechtbank. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 november 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:7084) die is bevestigd met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3895).  Van strijd met artikel 6 EVRM is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank beoordeelt hierna de door eiser tegen de samenstellende delen van het besluit op de bezwaren van eiser aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank beoordeelt daarbij niet alleen of de bezwaarprocedure goed is doorlopen, maar ook de gronden die eiser heeft aangevoerd tegen de verleende vergunning van rechtswege. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiser gegrond is. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Is eiser belanghebbende bij de vergunningverlening?
        
      
      
      
        3. Voordat de rechtbank ingaat op de door eiser aangevoerde beroepsgronden, behandelt de rechtbank eerst het in het verweerschrift door het college ingenomen standpunt dat eiser geen belanghebbende is bij de aan vergunninghoudster verleende vergunning (van rechtswege). Eiser ondervindt als eigenaar van zijn panden aan de [straat] volgens het college geen gevolgen van de vergunde activiteiten. Op zitting heeft het college toegelicht dat het tot het voortschrijdend inzicht is gekomen dat het bezwaar van eiser ten onrechte ontvankelijk is geacht. 
      
      
    
    
      3.1.
      Eiser bestrijdt dat hij geen belanghebbende is.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank constateert dat het college met het in verweer ingenomen standpunt een ander standpunt inneemt dan in de bezwaarprocedure. Het college heeft eiser daarin als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt. Eiser is ook in eerdere bezwaar- en beroepsprocedures over onder meer de voor de realisatie van de uitbouw verleende omgevingsvergunning als belanghebbende aangemerkt. Het college wenst daarvan kennelijk nu terug te komen. De rechtbank ziet echter, gelet op de nauwe samenhang tussen de hiervoor genoemde omgevingsvergunning en de door eiser bestreden APV-vergunning geen aanleiding in deze procedure anders te oordelen over de belanghebbendheid dan is gedaan in eerdere zaken. Het gaat in al deze gevallen om besluiten die betrekking hebben op de realisatie van de uitbouw van het pand aan de [adres] op het naastgelegen trottoir. Niet is uitgesloten dat eiser daarvan gevolgen van enige betekenis ondervindt. De rechtbank volgt het standpunt van het college daarom niet. 
      
      
        
          Heeft het college het primaire besluit ten onrechte niet herroepen?
        
      
      
      
        4. Eiser voert aan dat het college met het besluit van 24 juni 2021 de op 3 maart 2021 verleende APV-vergunning ten onrechte niet heeft herroepen. 
      
      
    
    
      4.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. Het college was op 3 maart 2021 niet meer bevoegd om een besluit te nemen op de aanvraag omdat een vergunning van rechtswege was verleend.   Die vaststelling had moeten leiden tot het herroepen van de verleende vergunning. Dat heeft het college in de beroepsprocedure ook erkend. 
      
    
    
      4.2.
      Het college heeft het primaire besluit inmiddels formeel herroepen met een nader besluit van 11 januari 2023. Dat besluit is weliswaar gericht aan de eiseres in de zaak die gelijktijdig met de zaak van eiser op zitting is behandeld, maar dat laat onverlet dat het primaire besluit is herroepen en daarmee niet langer bestaat. Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond om zelf tot het herroepen van het primaire besluit over te kunnen gaan. Wel ziet de rechtbank in dit gebrek in de besluitvorming aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht.
      
      
        
          Is voldoende duidelijk waarvoor de vergunning van rechtswege is verleend?
        
      
      
      
        5. Eiser voert aan dat de aanvraag van vergunninghoudster onduidelijk was. Daarmee is volgens eiser onvoldoende duidelijk wat van rechtswege is vergund. In de publicatie wordt vermeld dat het zou gaan om legalisering. Volgens eiser is onduidelijk wat daarmee wordt bedoeld.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het voor het college op grond van de ingediende aanvraag voldoende duidelijk was dat de aanvraag betrekking had op het gedeelte van de openbare weg waarop de uitbouw aan het pand aan de [adres] is gerealiseerd.
      
    
    
      5.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het is vervolgens aan het college om te beoordelen of het college over voldoende gegevens beschikt om op de aanvraag te kunnen beslissen. De namens vergunninghoudster ingediende aanvraag met bijlagen van 3 september 2019 maakt onderdeel uit van het procesdossier. Bij deze aanvraag zijn twee tekeningen gevoegd die zijn opgesteld door BABW. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aanvraag niet op deze wijze is ingediend. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag met de bijgevoegde tekeningen van BABW voldoende duidelijk maakt dat de vergunning betrekking heeft op het gedeelte van de openbare weg waarop de uitbouw is gerealiseerd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende duidelijk wat is vergund met de vergunning van rechtswege. Dat in de publicatie in het Gemeenteblad is opgenomen dat het gaat om legaliseren maakt ook niet dat onduidelijk is wat vergund is.
      
      
        
          Heeft vergunninghoudster belang?
        
      
      
      
        6. Eiser voert aan dat uit de aanvraag niet duidelijk wordt of vergunninghoudster eigenaar is van de gronden waarop de vergunde werkzaamheden betrekking hebben. Als zij dat niet is, dan heeft zij volgens eiser geen belang en moet de vergunning worden vernietigd.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat de gemeente het perceel waarop de bestreden besluitvorming betrekking heeft, heeft verkocht aan vergunninghoudster. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De rechtbank overweegt verder dat de vergunning al is geëffectueerd en dat er geen aanknopingspunt is voor het oordeel dat vergunninghoudster daarvoor geen privaatrechtelijke titel heeft. De rechtbank volgt eiser daarom niet dat vergunninghoudster geen belang heeft bij haar verzoek om vergunning te verlenen. Hieruit volgt dat vergunninghoudster als belanghebbende een aanvraag heeft gedaan als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In wat eiser hierover aanvoert ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat de vergunning van rechtswege niet in stand kan blijven.
      
      
        
          Ontstaat een verkeersonveilige situatie?
        
      
      
      
        7. Eiser stelt dat de van rechtswege vergunde situatie leidt tot een verkeersonveilige situatie. Eiser voert aan dat de verkeersveiligheid is gewaarborgd bij een breedte van het trottoir van 1,50 meter. De vergunning van rechtswege voorziet daar niet in. De vergunning van rechtswege is daarom volgens eiser in strijd met het belang van de verkeersveiligheid.  
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunde breedte van het trottoir (op zitting aangeduid als drie stoeptegels breed) niet leidt tot een verkeersonveilige situatie. Uit een verkeersadvies van 14 oktober 2020 dat is opgesteld door een beleidsmedewerker verkeer & veiligheid van de gemeente blijkt dat ook volgens het college. 
      
    
    
      7.2.
      
        Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. De rechtbank komt op grond van het procesdossier en het verhandelde ter zitting tot het oordeel dat niet is gebleken dat de van rechtswege vergunde situatie leidt tot een onaanvaardbare verkeersonveilige situatie. De rechtbank ziet hierin geen grond voor vernietiging van de vergunning van rechtswege.
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het doodlopende deel van de [straat] een rustige weg is. De van rechtswege verleende vergunning voorziet verder in een trottoir van drie stoeptegels breed over een beperkte lengte langs het pand aan de [adres]. In het ambtelijke verkeersadvies is geconcludeerd dat dit objectief gezien geen verkeersonveilige situatie oplevert. De rechtbank kan dat gelet op de geschetste situatie ter plaatse volgen. In wat eiser daartegen heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een onaanvaardbare situatie. Daarbij overweegt de rechtbank dat uit de uitspraak in de zaken LEE 17/3959 en LEE 17/4083 waar eiser naar heeft verwezen niet volgt dat een trottoir dat minder breed is dan 1,50 meter op deze locatie onaanvaardbaar is. 
      
      
      
        
          Bereikbaarheid te realiseren woningen
        
      
      
      
        8. Eiser wijst erop dat er op 17 november 2020 een omgevingsvergunning is verleend voor de nieuwbouw van elf woningen waarvan een aantal ligt aan het doodlopende deel van de [straat]. Eiser stelt dat het onduidelijk is hoe deze woningen worden ontsloten en hoe deze bereikbaar zullen zijn voor hulpdiensten. Eiser stelt dat de veiligheid niet is gewaarborgd en dat daardoor zijn eigendomsbelangen worden geschaad.
      
      
    
    
      8.1.
      Het college voert aan dat de bereikbaarheid van de achterliggende (toekomstige) woningen voldoende is gewaarborgd. De rijweg wordt niet versmald en de achterliggende (toekomstige) woningen blijven daarom toegankelijk. Bovendien geeft het college aan niet in te zien op welke wijze de eigendomsbelangen van eiser zouden kunnen worden geschaad. 
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het standpunt van eiser mist feitelijke grondslag. De door eiser bestreden vergunning van rechtswege voorziet niet in een wijziging van de rijbaan van het doodlopende deel van de [straat]. Eiser heeft op zitting ook erkend dat het rijvlak niet verandert. De rechtbank kan het college volgen dat de verleende vergunning van rechtswege geen gevolgen heeft voor de bereikbaarheid van de door eiser genoemde woningen. Met wat eiser heeft aangevoerd is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij hierdoor in de door hen gestelde eigendomsbelangen wordt geraakt, nog los van de vraag welke juridische consequenties dat zou moeten hebben voor de vergunning van rechtswege.
      
      
        
          Had het college eiser in bezwaar moeten horen?
        
      
      
      
        9. Hiervoor is onder 2.4. besproken dat de rechtbank van oordeel is dat geen sprake is van het ten onrechte overslaan van de bezwaarprocedure over de vergunning van rechtswege die is verleend naar aanleiding van de bezwaren van (onder meer) eiser tegen het primaire besluit van 3 maart 2021. Een andere vraag is of het college degenen die bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 3 maart 2021 had moeten horen alvorens een besluit op die bezwaren te nemen. Deze vraag is op zitting aan de orde geweest. Eiser voert aan dat hij had moeten worden gehoord in de bezwaarprocedure. Het college heeft dat op zitting betwist.
      
      
    
    
      9.1.
      Artikel 7:2 van de Awb regelt dat een belanghebbende moet worden gehoord voordat het college beslist op een ingediend bezwaarschrift. Daarvan kan het college afzien in de in artikel 7:3 van de Awb genoemde gevallen. Naar het oordeel van de rechtbank doet zich in dit geval zo’n situatie niet voor. Het college kon er in dit geval niet zonder meer vanuit gaan dat met het gegrond verklaren van het bezwaar eiser geen belang meer had bij het horen. Eiser had daarom moeten worden gehoord. Het beroep is gegrond als gevolg waarvan (de samenstellende delen van) het besluit op de bezwaren van eiser vernietigd worden. 
      
    
    
      9.2.
      Eiser heeft de rechtbank verzocht te volstaan met een vernietiging zodat de zaak moet worden (her)beoordeeld door het college. De rechtbank gaat daartoe niet over en ziet aanleiding om uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten (met toepassing artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat de vergunning van rechtswege feitelijk blijft gelden. De rechtbank acht het daarbij van belang dat eiser in beroep alsnog zijn standpunten naar voren heeft kunnen brengen, zowel over het besluit van 24 juni 2021 tot gegrond verklaren van zijn bezwaren als over de op 16 juli 2021 bekendgemaakt vergunning van rechtswege. Eiser heeft kennis kunnen nemen van het procesdossier en op basis daarvan zijn standpunten kunnen onderbouwen. Van die mogelijkheid heeft hij ook gebruik gemaakt. Ook het college heeft dat kunnen doen. De rechtbank ziet in het procesdossier en wat partijen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de samenstellende bestanddelen van het besluit op bezwaar, waaronder ook de vergunning van rechtswege, materieel niet in stand kunnen blijven. Gelet op de stellingname van het college in deze procedure en de beoordeling door de rechtbank van die stellingname ziet de rechtbank in dit geval geen reden om de zaak opnieuw in bezwaar te laten beoordelen door het college. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om het geschil finaal te beslechten door de rechtsgevolgen in stand te laten. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep van eiser slaagt omdat het college eiser in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet heeft gehoord in het kader van de bezwaarprocedure. Het college heeft bovendien in strijd met artikel 7:11 van de Awb het primaire besluit niet herroepen. Dit gebrek is echter hersteld. De rechtbank acht het beroep van eiser gegrond en vernietigt daarom de samenstellende bestanddelen van het bestreden besluit (besluit van 24 juni 2021 tot gegrond verklaren van de bezwaren van eiser alsmede de op 16 juli 2021 bekendgemaakte vergunning van rechtswege). Gelet op hetgeen is overwogen in 9.2. laat de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen in stand. 
    
    
    
      10.1.
      Het college moet het griffierecht aan eiser vergoeden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding. De rechtbank heeft het college in een andere beroepszaak die op dezelfde dag als deze zaak is behandeld (zaaknummer LEE 21/2604) al veroordeeld om de proceskosten van eiser te vergoeden. Eiser heeft aangegeven dat hij in dat geval geen aanspraak maakt op een proceskostenvergoeding in deze zaak. De rechtbank ziet daarvoor dan ook geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het besluit van 24 juni 2021 en de op 16 juli 2021 bekendgemaakte vergunning van rechtswege;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 juni 2021 en de op 16 juli 2021 bekendgemaakte vergunning van rechtswege in stand blijven;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Griffier							Rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) heeft hierover geoordeeld met de uitspraak van 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2646). 
  
  
     Op zitting is met partijen besproken dat de rechtbank wel aanleiding ziet om het griffierecht dat is geheven in LEE 21/3115 terug te betalen aan eiseres.
  
  
     Zo heeft de AbRvS eiser als belanghebbende aangemerkt in de procedure die heeft geleid in de uitspraak die in voetnoot 1 is genoemd.
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 8 juli 2020 ECLI:NL:RVS:2020:1590, r.o. 4.2.
  
  
     De toetsingsgronden voor een vergunning als bedoeld in artikel 2:11 van de APV zijn opgenomen in artikel 1.8 van de APV. Dat zijn het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid (waaronder de verkeersveiligheid), de volksgezondheid en de bescherming van het milieu.