ECLI:NL:RBMNE:2023:2175, Rechtbank Midden-Nederland, 07-04-2023, UTR 22/4196
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Inburgering; participatieverklaringstraject niet tijdig afgerond; vernietiging wegens motiveringsgebrek en schending hoorplicht; rechtsgevolgen in stand laten.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/4196 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. S.N. Ali),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigden: mr. P. Slagter en mr. H. Bouhuys).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Eiser is inburgeringsplichting. Hij had sinds 1 februari 2021 één jaar de tijd om het traject voor de participatieverklaring af te ronden, wat een onderdeel vormt van zijn inburgering. Met het besluit van 22 februari 2022 heeft de minister vastgesteld dat eiser niet tijdig (namelijk niet vóór 1 februari 2022) zijn traject voor de participatieverklaring heeft afgerond. Om die reden heeft de minister aan eiser een boete opgelegd van € 340,- en bepaald dat eiser de aan hem voor de inburgering verstrekte lening van € 1.400,48 moet terugbetalen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister dit bezwaar ongegrond verklaard. 
      
      
        Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2022 op zitting behandeld. De gemachtigde van eiser en de tolk M. Mahassan waren hierbij in persoon aanwezig en eiser via een telefonische verbinding. Namens de minister heeft mr. P. Slager via een videobeeldverbinding deelgenomen. Aan het einde van de zitting is de zaak aangehouden, omdat de telefonische verbinding met eiser verbrak en niet kon worden hersteld. De minister heeft vervolgens een verweerschrift ingediend. Daarna heeft op 22 maart 2022 een tweede zitting plaatsgevonden. Hierbij waren eiser, zijn gemachtigde en de tolk T. Ayash aanwezig. Namens de minister heeft mr. H. Bouhuys via een videobeeldverbinding deelgenomen. 
      
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Motivering van het bestreden besluit en de hoorplicht 
      
    
    3. Eiser stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat niet op al zijn bezwaargronden is ingegaan. Ook stelt eiser dat de minister hem ten onrechte niet heeft gehoord voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. 
    
    4. De rechtbank is het met eiser eens. De minister is in het bestreden besluit niet op alle bezwaargronden ingegaan. Zo heeft de minister bijvoorbeeld niet gereageerd op het standpunt van eiser dat voor hem onduidelijk was wat het participatieverklaringstraject inhield en welke termijn daarvoor gold; en waarom hij tijdens de bezwaarprocedure wel gehouden was de lening terug te betalen, maar de boete nog niet hoefde te betalen. Dit levert een motiveringsgebrek op. 
    
    5. Daarnaast vindt de rechtbank dat de minister eiser ten onrechte niet heeft gehoord. Uit vaste rechtspraak volgt dat van het horen kan worden afgezien als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kan leiden dan in het primaire besluit is vervat. Daarvan was hier geen sprake. Eiser heeft in bezwaar (nieuwe) informatie verstrekt over zijn situatie en aangegeven waarom hem niet zou kunnen worden verweten dat hij het participatieverklaringstraject niet op tijd heeft afgerond. Tijdens een hoorzitting had de minister dit met hem kunnen bespreken. De minister heeft dit ten onrechte niet gedaan. 
    
    6. Dat betekent dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent en dat de minister de hoorplicht heeft geschonden. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. Aangezien de minister in het verweerschrift en op de zitting een nadere motivering heeft gegeven en eiser in beroep alles naar voren heeft kunnen brengen wat hij tijdens de hoorzitting had willen zeggen, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Dat doet zij hieronder aan de hand van de overige beroepsgronden.
    
    
      
        Grondslag voor de boeteoplegging en de terugbetaling lening 
      
    
    7. De rechtbank stelt voorop dat de inburgeringsplichtige als onderdeel van de inburgering het participatieverklaringstraject moet volgen. Dit wordt aangeboden door de gemeente. De inburgeringsplichtige moet binnen één jaar het participatieverklaringstraject afronden. De termijn begint te lopen vanaf het moment dat iemand inburgeringsplichtig is en in de basisregistratie personen is ingeschreven. Als iemand niet binnen het jaar het participatieverklaringstraject afrondt, dan verlengt de minister de termijn als de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft voor het niet tijdig afronden van het traject. Ook kan de minister in bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, ambtshalve besluiten om de termijn te verlengen. Als een verlenging niet aan de orde is en vaststaat dat iemand niet binnen de termijn het participatieverklaringstraject heeft afgerond, dan legt de minister in beginsel een boete op. Ook heeft diegene niet langer recht op een lening voor de inburgering en kan de minister bepalen dat de al verstrekte lening moet worden terugbetaald. 
    
    8. De rechtbank stelt vast dat eiser sinds 1 februari 2021 verplicht is om het participatieverklaringstraject te doen. Dat betekent dat eiser tot en met 31 januari 2022 de tijd had om dit traject af te ronden. Niet ter discussie staat dat eiser dit niet binnen die termijn heeft gedaan. Eiser stelt echter dat de overschrijding van de termijn hem niet te verwijten valt. In de eerste plaats was het onduidelijk welke termijn voor het participatieverklaringstraject gold. In de brief van 12 oktober 2020 stond namelijk dat hij tot en met 11 maart 2022 de tijd hiervoor had in plaats van tot en met 31 januari 2022 wat hem nu wordt tegengeworpen. Bovendien was hem onduidelijk wat het participatieverklaringstraject inhield en is hij onvoldoende hierover geïnformeerd. Zo heeft hij meerdere brieven niet ontvangen. Daarnaast had de minister rekening moeten houden met het feit dat eiser als analfabeet die de Nederlandse taal niet spreekt, kwetsbaar en afhankelijk van anderen is die hem kennelijk niet of onvoldoende op de hoogte hebben gesteld. Verder stelt eiser dat hij te kampen had met een besmettelijke ziekte waardoor hij niet in staat was het participatieverklaringstraject op tijd af te ronden. Dit heeft hij doorgegeven aan zijn begeleider bij Vluchtelingenwerk die dat aan de gemeente zou hebben gecommuniceerd. Eiser vraagt de rechtbank een deskundige te benoemen om onderzoek naar zijn ziekte te doen.
    
    9. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunten. In de eerste plaats vindt de rechtbank dat het voldoende duidelijk voor eiser moet zijn geweest dat de termijn tot en met 31 januari 2022 liep. Dat er in de brief van 12 oktober 2020 stond dat de termijn op 11 maart 2022 afliep, maakt dat niet anders. De minister heeft eiser namelijk bij latere brieven van 22 februari 2021, 11 maart 2021, 25 maart 2021, 9 augustus 2021, 30 september 2021 en 2 december 2021 erop geattendeerd dat hij tot en met 31 januari 2022 de tijd had voor het participatieverklaringstraject. Die brieven zijn naar het adres van eiser gestuurd. 
    
    10. De rechtbank volgt eiser daarnaast niet in zijn stelling dat hij onvoldoende is geïnformeerd over het participatieverklaringstraject. De minister heeft juist vele brieven hierover aan eiser gestuurd. Daarnaast heeft ook de gemeente eiser meerdere keren op de hoogte gesteld van het participatieverklaringstraject, is hij door het Huis voor Taal (dat het traject feitelijk verzorgt) meerdere keren uitgenodigd en is de maatschappelijk begeleider van eiser van Vluchtelingenwerk op de hoogte gesteld. Volgens de gemeente heeft eiser nergens op gereageerd. De rechtbank begrijpt dat het voor eiser die de Nederlandse taal niet machtig is en analfabeet is, lastig is om goed op de hoogte te zijn van de op hem rustende verplichtingen. Het is echter dan wel aan eiser om hulp te vragen, wat hij ook heeft gedaan en gekregen van een begeleider van Vluchtelingenwerk. De rechtbank is niet gebleken dat de begeleider van Vluchtelingenwerk hem niet op de hoogte heeft gesteld. Dit heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. Daarbij vindt de rechtbank het van belang dat eiser ook heeft gezegd dat hij zijn begeleider wel op de hoogte heeft gesteld van zijn situatie en dat zijn begeleider contact heeft opgenomen met de gemeente. Dat rijmt niet met de stelling van eiser dat hij nergens iets van wist en zijn begeleider hem niet heeft geholpen. 
    
    11. Verder vindt de rechtbank dat de ziekte van eiser niet betekent dat hij de termijn niet verwijtbaar heeft overschreden en de minister de termijn voor het participatieverklaringstraject dus had moeten verlengen. Eiser was aan het einde van de termijn (namelijk eind 2021/begin 2022) ziek en dus voor het grootste deel van het traject niet. Bovendien heeft eiser de gemeente en de minister hiervan niet op de hoogte gesteld en ook niet verzocht om een verlenging. Eiser heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat zijn begeleider dit namens hem heeft gedaan. Het had wel voor de hand gelegen dat eiser in zo’n situatie contact zou opnemen, want dan had er kunnen worden gekeken wat er wellicht mogelijk was. De minister heeft daarom in het feit dat eiser gedurende circa een maand/twee maanden tijdens het traject ziek was, terecht geen reden gezien om aan te nemen dat eiser niet verwijtbaar de termijn heeft overschreden. Voor het benoemen van een deskundige voor het doen van nader onderzoek naar de ziekte van eiser bestaat geen aanleiding.
    
    12. Tot slot merkt de rechtbank op dat de minister ook de termijn niet vanwege de coronapandemie ambtshalve hoefde te verlengen. Volgens de minister heeft hij die bevoegdheid niet omdat alleen de gemeente daarover gaat, maar dat is onjuist. Zoals onder 7 is overwogen, kan de minister in bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, de termijn voor het participatieverklaringstraject verlengen. Dit ligt dus niet (alleen) bij de gemeente. Dat de minister de termijn kan verlengen, betekent echter niet dat de minister dit ook moest doen. De minister heeft namelijk wel terecht gezegd dat de gemeente rekening kon houden met de coronapandemie door bijvoorbeeld het traject digitaal of in alternatieve vorm aan te bieden of op te schorten. Wellicht had de gemeente dit ook bij eiser gedaan, als hij zich had gemeld of in ieder geval op enig moment contact had opgenomen. Nu eiser dit niet heeft gedaan, kan ook niet worden gezegd dat de minister ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de termijn voor het participatieverklaringstraject ambtshalve te verlengen. 
    
    13. De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiser niet tijdig het participatieverklaringstraject heeft afgerond en dat er geen reden was om de termijn te verlengen. Dat betekent dat de minister in beginsel een boete kon opleggen en kon beslissen dat eiser de lening moest terugbetalen. 
    
    
      
        Hoogte van de boete 
      
    
    14. Eiser vindt het onevenredig dat hij de boete moet betalen. De redenen hiervoor zijn dat eiser de brieven over het participatieverklaringstraject nooit heeft ontvangen, de minister meer rekening had moeten houden met de kwetsbare positie van eiser als analfabeet die de Nederlandse taal niet machtig is en met het feit dat er een coronapandemie was. 
    
    15. De rechtbank stelt voorop dat uit de wet en vaste rechtspraak volgt dat als de minister een boete wil opleggen hij de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    16. Met het bestreden besluit, het verweerschrift en de toelichting op zitting heeft de minister voldoende gemotiveerd dat en waarom er volgens hem geen aanleiding is voor matiging van de boete. De minister heeft zich ook terecht op het standpunt gesteld dat er geen reden is voor matiging van de boete. De door eiser aangevoerde omstandigheden zijn gelijk aan de omstandigheden die hij naar voren heeft gebracht in het kader van de vraag of er sprake is van een verwijtbare overschrijding van de termijn voor het participatieverklaringstraject. De rechtbank heeft hiervoor al vastgesteld dat die omstandigheden niet leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een verwijtbare overschrijding. De rechtbank is het met de minister eens dat in die omstandigheden – om dezelfde redenen – ook geen reden is gelegen om aan te nemen dat eiser verminderd verwijtbaar is of dat de ernst van de overtreding of andere omstandigheden maken dat de boete moet worden gematigd. 
    
    
    
    
      
        Evenredigheid van de terugbetaling van de lening
      
    
    17. Eiser vindt het tot slot onevenredig dat hij de lening moet terugbetalen. De redenen hiervoor zijn dat eiser de brieven over het participatieverklaringstraject nooit heeft ontvangen, de minister meer rekening had moeten houden met de kwetsbare positie van eiser als analfabeet die de Nederlandse taal niet machtig is en met het feit dat er een coronapandemie was. 
    
    18. De rechtbank stelt allereerst vast dat uit een recente uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023 blijkt dat de Afdeling prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie over onder meer de terugbetalingsverplichting van de lening voor statushouders (oud-asielzoekers). De Afdeling vraagt onder andere of artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn in de weg staat aan een regeling met als uitgangspunt dat de statushouders zelf de kosten voor integratieprogramma’s dragen. Ook vraagt de Afdeling of – als artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn hieraan niet in de weg staat – de hoogte van de terug te betalen lening al dan niet samen met een boete afbreuk doet aan de verwezenlijking van het doel en nuttig effect van artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Omdat eiser stelt statushouder te zijn, zou deze uitspraak voor hem relevant kunnen zijn. De uitspraak geeft de rechtbank echter op dit moment geen aanleiding om al te bepalen dat het niet van eiser mag worden gevraagd om de lening terug te betalen. Er zijn immers alleen vragen gesteld en de huidige lijn in de rechtspraak is dat mag worden bepaald dat de lening wordt terugbetaald, mits dit evenredig is. Ook gaat de rechtbank de zaak niet aanhouden tot de prejudiciële vragen zijn beantwoord, maar zal de rechtbank de vraag of het terugbetalen van de lening in het geval van eiser evenredig is, beantwoorden aan de hand van de huidige lijn in de rechtspraak. Die rechtspraak houdt in dat de minister bij het terugbetalingsbesluit van de lening de rechtstreeks betrokken belangen moet afwegen en wanneer de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven, moet afzien van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag moet verminderen.
    
    19. Met het bestreden besluit, het verweerschrift en de toelichting op zitting heeft de minister de belangen voldoende afgewogen. Ook heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de terugbetaling van de lening onevenredig te achten. De door eiser aangevoerde omstandigheden maken de terugbetaling – gelet op wat er hierboven over die omstandigheden al is overwogen – niet onevenredig. Eiser heeft verder geen andere omstandigheden aangevoerd waaruit zou blijken dat het onevenredig is om de lening terug te betalen. De minister heeft kortom mogen bepalen dat eiser de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    20. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel en met de hoorplicht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat wel de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat eiser alles wat hij tijdens de hoorzitting had willen zeggen, in beroep naar voren heeft kunnen brengen en omdat de rechtbank – met inachtneming van de nadere motivering van de minister in het verweerschrift en op de zitting – van oordeel is dat de minister terecht een boete heeft opgelegd aan eiser en terecht heeft besloten dat hij de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen. Dat betekent dat eiser op die punten geen gelijk krijgt.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen op de zittingen). Die punten hebben een waarde van € 837,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.092,50. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 14 juli 2022;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 2.092,50 aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Sari, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2023. 
    
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd 
      
      
        						de uitspraak te ondertekenen. 
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet inburgering (oud)
      
      
        Artikel 7
      
    
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    a. het participatieverklaringstraject; 
    3. Het college biedt het participatieverklaringstraject, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, aan.
    
    
      
        Artikel 7a
      
    
    1. De inburgeringsplichtige rondt binnen één jaar het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, af.
    2. De termijn van één jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig is en ingeschreven is in de basisregistratie personen, met dien verstande dat indien hij rechtmatig verblijf heeft op grond van een verblijfsvergunning asiel bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000, het gaat om de inschrijving in de gemeente waar hij op grond van artikel 28 van de Huisvestingswet 2014 is gehuisvest.
    3. Onze Minister verlengt de termijn van één jaar, genoemd in het eerste lid, indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a.
    4. Het participatieverklaringstraject wordt afgesloten met het afleggen van een participatieverklaring.
    
    
      
        Artikel 8 
      
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
    a.de verdere verlenging van de termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, en de toepassing van de artikelen 7a, derde lid, en 7b, derde lid;
    
    
      
        Artikel 16
      
    
    2. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer als de inburgeringsplichtige:
    a. na het verstrijken van de termijn, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend;
    4. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
    
    
      
        Artikel 28
      
      Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, niet binnen de in artikel 7a, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft afgerond.
    
    
    
      
        Besluit inburgering (oud)
      
      
        Artikel 2.12
      
    
    2. In bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, kan Onze Minister ambtshalve besluiten tot verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, van de wet. De beschikking wordt niet eerder gegeven dan zes maanden voor het verstrijken van die termijn.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:878. 
  
  
     In de bijlage bij deze uitspraak is de relevante wet- en regelgeving opgenomen. 
  
  
     Volgens artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en zie ook bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:975. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3291.