ECLI:NL:RVS:2023:1158, Raad van State, 22-03-2023, 202200133/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dakopbouw met vier appartementen op het perceel [locatie A] in Haarlem. [appellant] is eigenaar van het perceel. De begane grond bestaat uit een praktijkruimte met daarboven vier woningen. Hij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakopbouw op deze woningen. In deze dakopbouw wil hij vier woningen realiseren. De woningen worden ontsloten via de portieken met nummers [huisnummer] en [huisnummer].

202200133/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 30 november 2021 in zaak nr. 20/5194 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Haarlem,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 december 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dakopbouw met vier appartementen op het perceel [locatie A] in Haarlem (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2021 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 augustus 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [partij] met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 6 september 2022 heeft het college de verleende vergunning opnieuw in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering en toevoeging van een voorschrift.
    [partij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 6 september 2022.
    Het college en [partij] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 januari 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. Z. Aygünes-Karaca, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. ing. B.M. Brandenburg-Stroo, rechtsbijstandverlener te Leusden, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. De begane grond bestaat uit een praktijkruimte met daarboven vier woningen. Hij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakopbouw op deze woningen. In deze dakopbouw wil hij vier woningen realiseren. De woningen worden ontsloten via de portieken met nummers [huisnummer] en [huisnummer].
    2.       Voor het perceel geldt onder meer het "Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018". Het bouwplan is in strijd met artikel 3.2.1 van de planregels van dit plan. Het college heeft met toepassing van artikel 3.2.4 van de planregels omgevingsvergunning verleend in afwijking van het Parapluplan, omdat [appellant] overeenkomstig paragraaf 2.4 van de "Beleidsregels parkeernormen 2015" (hierna: de Beleidsregels) heeft verklaard af te zien van parkeerrechten gezien de beoogde doelgroep van de nieuwe woningen.
    De rechtbankuitspraak
    3.       Voor het geschil is het oordeel van de rechtbank over parkeren van belang. Volgens de rechtbank volgt uit paragraaf 2.4 van de Beleidsregels dat een vrijstelling voor het voorzien van parkeerplaatsen op eigen terrein pas kan worden verleend, als alle stappen uit het in paragraaf 2.4 opgenomen stappenplan zijn doorlopen en het dan nog onmogelijk blijkt om aan de genoemde parkeernormen te voldoen. De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval niet heeft gehandeld overeenkomstig zijn Beleidsregels. Het besluit op bezwaar gaat alleen over de mogelijkheid om binnen gereguleerd gebied afstand te doen van een parkeervergunning en een vrijstelling te verlenen. Daarbij is niet eerst beoordeeld of het stappenplan is doorlopen en zo ja, of deze stappen niet konden leiden tot het creëren van voldoende parkeerplekken. Dat de Beleidsregels ook de mogelijkheid zouden bieden om meteen vrijstelling te verlenen, volgt volgens de rechtbank niet uit de Beleidsregels. Het verlenen van een vrijstelling is het laatste redmiddel. Het college is direct doorgegaan naar de laatste stap in het stappenplan. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval niet kan worden volstaan met een andere oplossing opgenomen in het stappenplan, zo overweegt de rechtbank. De rechtbank heeft het besluit daarom vernietigd.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de door de rechtbank gegeven uitleg van de Beleidsregels onjuist is. Volgens [appellant] hoeft aan het in de Beleidsregels opgenomen stappenplan niet strak de hand te worden gehouden. De rechtbank treedt volgens [appellant] in de plaats van het college door het beleid anders uit te leggen dan het college zelf. Bovendien kan het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afwijken van beleid. [appellant] betoogt dat toepassing van de Beleidsregels onevenredig is. Het is onnodig kostbaar om een onderzoek uit te voeren naar beschikbare parkeerplekken, terwijl er voor het bouwplan juist geen behoefte is aan parkeerplekken. De belangen van de omwonenden worden volgens hem ook niet geschaad.
    4.1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    4.2.    Tussen partijen is niet in geschil en ook de Afdeling stelt vast dat het bouwplan een extra parkeerbehoefte met zich brengt en dat die parkeerbehoefte niet op eigen terrein kan worden opgelost. De Beleidsregels stellen de voorwaarde dat voor het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte is aangebracht in, op of onder een gebouw dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort (hierna: parkeren op eigen terrein). In paragraaf 2.4 van de Beleidsregels is een stappenplan opgenomen om eventueel geheel of gedeeltelijk vrijstelling te krijgen van deze voorwaarde. Uit paragraaf 2.4 volgt dat er pas vrijstelling kan worden verleend, als de stappen uit het stappenplan zijn doorlopen en het dan nog onmogelijk blijkt om aan de parkeernormen te voldoen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in dit geval niet heeft gehandeld overeenkomstig zijn eigen Beleidsregels. Uit het besluit van 11 augustus 2022 blijkt niet of het stappenplan is doorlopen en zo ja, of deze stappen wel of niet konden leiden tot het creëren van voldoende parkeerplekken. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling bevestigd dat het stappenplan in de Beleidsregels een vaste volgorde heeft die bij het beoordelen van bouwplannen steeds doorlopen wordt. De omstandigheid dat door het college direct aan de laatste stap is getoetst, maakt niet dat hieruit moet worden afgeleid dat het college heeft willen afwijken van de Beleidsregels. Dit laatste is door het college op de zitting bevestigd. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de kans dat ruimte wordt gevonden voor voldoende parkeerplekken in een gebied waar een parkeervergunning is vereist, zoals het gebied waarin het bouwplan is gelegen, weliswaar klein is, maar het is volgens het college niet onmogelijk. Het is altijd nog mogelijk om bijvoorbeeld parkeerplekken te huren. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen.
    In het betoog van [appellant] dat toepassing van de Beleidsregels onevenredig is, ziet de Afdeling geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgeweken van de Beleidsregels. Zoals het college terecht betoogt, gaat het niet alleen om het voorzien in de parkeerplaatsen voor de bewoners van de woningen, maar ook voor hun bezoekers. Dat een onderzoek naar de beschikbaarheid van parkeerplaatsen in de buurt onnodig kostbaar is, is niet aannemelijk gemaakt.
    Het betoog faalt.
    Conclusie hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Het besluit van 6 september 2022
    6.       Het college heeft in het besluit van 6 september 2022 de op 13 december 2019 verleende omgevingsvergunning in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Het college heeft wat betreft het parkeren de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 3.2.4 van de planregels in afwijking van artikel 3.2.1 van de planregels. Het college heeft aan het besluit, onder verwijzing naar een stedenbouwkundig advies van 14 maart 2022, ten grondslag gelegd dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat er geen parkeerplaatsen te huur of te koop zijn in de directe omgeving (stap 2 van paragraaf 2.4 van de Beleidsregels) en dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat geen parkeerplaatsen in de openbare ruimte aanwezig zijn (stap 3). De parkeerdruk wijzigt niet, omdat verklaard is dat wordt afgezien van parkeerrechten en van bezoekersschijven. Het college heeft verder een voorschrift aan de vergunning verbonden. Het college heeft bij besluit van 6 september 2022 het besluit van 13 december 2019 voor het overige in stand gelaten.
    7.       [partij] betoogt dat het besluit van 6 september 2022 moet worden vernietigd omdat het college de vergunning wegens strijd met het Parapluplan en de Beleidsregels alsnog had moeten weigeren. Volgens haar is niet voldaan aan het stappenplan uit paragraaf 2.4 van de Beleidsregels. Zij voert onder verwijzing naar haar reactie van 25 maart 2022 op het advies van 14 maart 2022 aan dat het college voorbij gaat aan wat in paragraaf 2.4 van de Beleidsregels het laatste middel wordt genoemd. Het college heeft niet beoordeeld en onderbouwd wat het belang van het bouwplan voor de stedelijke ontwikkeling (als geheel) is. [partij] is van mening dat het bouwplan niet in het belang van de stedelijke ontwikkeling is en zeker niet in het belang van de stedelijke ontwikkeling als geheel. Zij stelt dat de omgevingsvergunning alleen het financiële belang van [appellant] dient. Van een wenselijke of noodzakelijke herontwikkeling is volgens haar geen sprake. [partij] voert verder aan dat aan het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd met de parkeernormen niet de mobiliteitstransitie ten grondslag kan worden gelegd. Volgens haar is het onrealistisch om te verwachten dat de inwoners van de stad minder behoefte hebben aan een auto en om deze reden in de stad gaan wonen. Bovendien is volgens [partij] de buurt waarin het perceel is gelegen slecht ontsloten met openbaar vervoersvoorzieningen zodat een goed alternatief voor de auto ontbreekt. Ook dit betekent dat het reëel is om te verwachten dat in de toekomst de bewoners van de woningen alsnog een auto zullen aanschaffen met grotereparkeerproblemen tot gevolg. [partij] voert tot slot aan dat in het besluit van 6 september 2022 niet wordt gemotiveerd waarom voor het perceel kan worden afgezien van de in paragraaf 2.5 van de Beleidsregels genoemde te betalen afkoopsom van € 15.000,00 per parkeerplaats.
    7.1.    Uit paragraaf 2.4 van de Beleidsregels volgt dat als na het doorlopen van de eerste stappen blijkt dat daaraan niet kan worden voldaan en er dus een aantoonbare onmogelijkheid is om aan de parkeernormen te voldoen, het college om vrijstelling te kunnen verlenen moet motiveren wat het belang van het bouwplan voor de stedelijke ontwikkeling als geheel is. Het geschil beperkt zich tot de vraag of het college dit laatste voldoende heeft gemotiveerd. In het bij het besluit van 6 september 2022 behorende advies van de commissie bezwaarschriften is onder verwijzing naar het stedenbouwkundig advies van 14 maart 2022 gemotiveerd toegelicht dat het bouwplan in het belang is van de stedelijke ontwikkeling. Weliswaar gaat het hier om een kleinschalig bouwplan, maar dat maakt niet dat het bouwplan niet van belang is voor de stedelijke ontwikkeling als geheel als bedoeld in de Beleidsregels. Het college heeft op de zitting gewezen op het tekort aan woningen en de behoefte aan starterswoningen. Het bouwplan voorziet in de herontwikkeling van woningen binnen de bestaande woningvoorraad   zodat die toegankelijk worden voor een bepaalde doelgroep waarvoor een tekort aan woningen bestaat. Dat is volgens het college ook in het belang van de stedelijke ontwikkeling als geheel. De Afdeling ziet in wat [partij] op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen. Dat het volgens [partij] niet gaat om een herontwikkeling van een kantoorpand naar woningen, betekent, gelet op de gegeven toelichting van het college, niet dat daarom het bouwplan niet in het belang kan zijn van een stedelijke ontwikkeling als geheel. Verder heeft het college, mede onder verwijzing naar het aan de vergunning verbonden voorschrift, van belang kunnen achten dat de parkeerdruk door het verlenen van de omgevingsvergunning niet toeneemt. Het bouwplan ligt in een gebied waar een parkeervergunning is vereist. [appellant] heeft overeenkomstig de Beleidsregels uitdrukkelijk schriftelijk verklaard af te zien van parkeerrechten om de beoogde ontwikkeling mogelijk te maken en toekomstige bewoners daar vooraf van op de hoogte te stellen. De bewoners kunnen dan geen aanspraak maken op parkeergelegenheid in de openbare ruimte, ook niet voor bezoekers. Gelet hierop maakt de omstandigheid dat volgens [partij] de bewoners van de woningen in de toekomst alsnog een auto zullen aanschaffen, wat daar ook van zij, niet dat het college de gevraagde vergunning niet mocht verlenen. De Afdeling ziet verder, gelet op de ligging van het bouwplan, geen reden te twijfelen aan het standpunt van het college dat het bouwplan ligt in een gebied waar alledaagse voorzieningen, waaronder openbaar vervoer, aanwezig zijn. Anders dan [partij] stelt is, gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, door het college de mobiliteitstransitie niet als dragend argument aan het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd met de parkeernormen ten grondslag gelegd. Tot slot overweegt de Afdeling dat het college heeft mogen afzien van het opleggen van afkoopsommen ten behoeve van parkeren, omdat in de directe omgeving van het bouwplan geen ruimte is om parkeerplaatsen toe te voegen en het gebied al een hoge parkeerdruk kent.
    Het betoog faalt.
    8.       [partij] betoogt terecht dat het college ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend. Het college heeft een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. Het is niet gebleken dat gewijzigde feiten of omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven. Daarom moet het ervoor worden gehouden dat het besluit van 13 december 2019 wat betreft dit onderdeel door het college niet met de vereiste zorgvuldigheid was voorbereid en in zoverre is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Dit is door het college op de zitting ook bevestigd. Het besluit moet in zoverre wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden vernietigd.
    Conclusie beroep
    9.       Het beroep tegen het besluit van 6 september 2022 is, gelet op wat hiervoor onder 8 is overwogen, gegrond.
    Slotoverwegingen
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 6 september 2022, kenmerk JZ/2022/578019, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, voor zover het college daarbij heeft geweigerd de kosten te vergoeden die [partij] redelijkerwijs heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.449,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    374
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018
    Artikel 3.2.1
    Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of het gebruiken van gronden of bouwwerken geldt dat in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht en in stand worden gehouden op eigen terrein voor parkeer- of stallingsgelegenheid en laad- en losmogelijkheden overeenkomstig de 'Beleidsregels parkeernormen 2015'.
    Artikel 3.2.2
    Het bevoegd gezag past de in sublid 3.2.1 genoemde regels toe met inachtneming van de 'Beleidsregels parkeernormen 2015' met inbegrip van eventuele wijzigingen van deze beleidsregels zoals die gelden ten tijde van de ontvangst van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    Artikel 3.2.4
    Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in sublid 3.2.1 overeenkomstig de afwijkingsmogelijkheden die vastliggen in de beleidsregels als bedoeld in sublid 3.2.2.
    Beleidsregels parkeernormen 2015
    Paragraaf 2.4 Stappenplan
    Bij stappen die doorlopen moeten worden om eventueel geheel of gedeeltelijk vrijstelling te krijgen is er sprake van een logische trits die in de aangegeven volgorde doorlopen moet worden tot er aan de parkeernormen voldaan wordt. De stappen zijn: bezien mogelijkheden tot verkleining van het volume of van vervoermanagement (voor werken en sommige voorzieningen), als dat niet lukt: realiseer de benodigde parkeerplaatsen binnen het bouwplan cq op eigen terrein, als dat niet lukt in de buurt (binnen een straal van 500 m) door plekken te kopen of te huren (aantonen door contract, koop of huur voor 10 jaar), of als dat niet lukt, realiseer de plaatsen in de aangrenzende openbare ruimte. Als laatste middel, dus als alle stappen in de trits doorlopen zijn en geen oplossing bieden, kan gedacht worden aan gedeeltelijke (reductie dus) of algehele vrijstelling van de verplichting aan de parkeernorm te voldoen.
    Bij aantoonbare onmogelijkheid geheel of gedeeltelijk aan de normen te voldoen kan de bouwvergunning dus verleend worden met als argument het belang van het bouwplan voor de stedelijke ontwikkeling als geheel en het feit dat genoemde trits is afgelopen, m.a.w. dat getracht is een goede oplossing voor het parkeren te vinden, maar dat dit niet gelukt is.
    Met het collegebesluit d.d. 6 mei 2014 zijn er beleidsregels vastgesteld m.b.t. het toekennen van parkeervergunningen en bezoekersschijven (zie ook bijlage 2). Besloten is dat er geen parkeervergunningen en/of bezoekersschijven worden verleend, als aan de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en/of de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening de voorwaarde is verbonden dat er geen parkeervergunningen en/of bezoekersschijven worden verleend. Hieraan is de voorwaarde verbonden dat de aanvrager van de omgevingsvergunning hier uitdrukkelijk mee heeft ingestemd en heeft verklaard toekomstige eigenaren en bewoners hierover te informeren.
    2.5 Afkoopsom
    Deze wordt, tenzij het college van burgemeester en wethouders anders beslist, opgelegd als niet of slechts gedeeltelijk aan de parkeernormen kan worden voldaan, nadat de hele trits, zoals in paragraaf 2.4 bedoeld, is doorlopen. Wat betreft de hoogte van de -uiteraard jaarlijks te indexeren- afkoopsommen gelden de volgende bedragen:
    Binnenstad: € 20.000, zijnde 60% van de bouwkosten van een ondergrondse parkeerplaats ad € 30.000 a 50.000,
    Rest van de stad: zie boven, ca. € 15.000
    De geografische differentiatie is dezelfde als die, aangegeven op de kaart uit de bijlage met als verschil dat er geen aparte categorie "schil" is. De opbrengsten van de afkoopsommen dienen ter generieke verbetering van parkeervoorzieningen. Dat betekent dat aan storting van een afkoopsom geen rechten op specifieke parkeervoorzieningen kunnen worden ontleend.