ECLI:NL:RVS:2022:3595, Raad van State, 07-12-2022, 202106579/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende gestelde overtredingen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in Ambt Delden ongedaan te maken. [appellant] is eigenaar het perceel [locatie 1] en exploiteerde voorheen als huurder een viskwekerij op het perceel aan de [locatie 2]. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van een aantal omwonenden, hebben toezichthouders verschillende controles op deze percelen uitgevoerd. De constateringen hebben de burgemeester aanleiding gegeven om in mandaat namens het college handhavend op te treden tegen verschillende gestelde overtredingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente". Verder is [appellant] gelast om het reclameobject met de tekst "Twentevis" aan de gevel van het pand aan de [locatie 2] te verwijderen en verwijderd te houden vanwege strijd met redelijke eisen van welstand.

202106579/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 oktober 2021 in zaak nr. 20/1981 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende gestelde overtredingen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in Ambt Delden ongedaan te maken.
    Bij besluit van 9 september 2020 heeft het college, beslissend op het daartegen gerichte bezwaar van [appellant], het besluit van 20 december 20219 gewijzigd in stand gelaten.
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen van in totaal € 8.000,00.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is gericht tegen de last onder bestuursdwang tot verwijdering van het reclameobject, en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [partij] en anderen hebben nadere stuken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202107228/1/R3 en 202007230/1/R3, behandeld op de zitting van 14 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E. Beemink, B.L. Schuite, H.H.A. Bosman en J.H.J. Ottenschot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar het perceel [locatie 1] en exploiteerde voorheen als huurder een viskwekerij op het perceel aan de [locatie 2]. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van een aantal omwonenden, hebben toezichthouders verschillende controles op deze percelen uitgevoerd. De constateringen hebben de burgemeester aanleiding gegeven om in mandaat namens het college handhavend op te treden tegen verschillende gestelde overtredingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente". [appellant] is gelast om vóór 1 april 2020:
    - een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen voor het gedeeltelijk dempen van de sloot (kort weergegeven) ter hoogte van de [locatie 1], nabij [locatie 3], dan wel de sloot weer in de oorspronkelijke staat terug te brengen;
    - de twee (verhoogde en verlengde) aarden wallen langs de Kuipersweg te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de puinverharding op het perceel [locatie 1] met de bestemming "agrarisch met waarden" te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de twee gegraven vijvers op dit perceel te verwijderen en het perceel in oorspronkelijke staat terug te brengen.
    Verder is [appellant] gelast om het reclameobject met de tekst "Twentevis" aan de gevel van het pand aan de [locatie 2] te verwijderen en verwijderd te houden vanwege strijd met redelijke eisen van welstand.
    Het college heeft aan deze lasten een dwangsom verbonden van € 2.000,00 ineens per overtreding die op 1 april 2020 niet ongedaan is gemaakt.
    Bij het besluit op bezwaar van 9 september 2020 heeft het college vastgesteld dat de burgemeester niet bevoegd was om in mandaat namens hem handhavend op te treden tegen de gestelde overtredingen. Het college heeft de lasten onder dwangsom echter bekrachtigd en de lasten, na heroverweging, in stand gelaten, behalve de last onder dwangsom voor het reclameobject. Het college heeft deze last veranderd in een last onder bestuursdwang.
    [appellant] is het niet eens met het in stand laten van de lasten.
    2.       Volgens het college heeft [appellant] de vier lasten onder dwangsom niet tijdig nageleefd, zodat de dwangsommen van € 2.000,00 voor elk van deze lasten alle zijn verbeurd. Het college heeft besloten deze dwangsommen van in totaal € 8.000,00 in te vorderen. [appellant] is het ook met deze invordering niet eens.
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard voor zover het was gericht tegen de last onder bestuursdwang tot verwijdering van het reclameobject, omdat hij in zoverre geen procesbelang meer had bij een beoordeling van het beroep. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard, ook voor zover dat was gericht tegen de invordering van dwangsommen.
    Intrekking hogerberoepsgrond
    4.       Op de zitting heeft [appellant] zijn hogerberoepsgrond tegen de gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring van zijn beroep door de rechtbank ingetrokken.
    Belanghebbenden
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte derde-belanghebbenden heeft laten deelnemen aan het geding en dat hij hiervan ook nooit in kennis is gesteld. Ook is volgens hem niet gebleken dat het college handhavend heeft opgetreden naar aanleiding van klachten van deze personen.
    5.1.    In artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat dat de bestuursrechter tot sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen als partij aan het geding deel te nemen. In artikel 2:2 van de Awb staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    De personen die de rechtbank aan de gedingen heeft laten deelnemen (door de Afdeling aangeduid als [partij] en anderen), hebben het college bij brief van 8 februari 2019 gezamenlijk verzocht om handhavend op te treden tegen verschillende gedragingen van [appellant] op en rond de percelen. Zij hebben de rechtbank bij bericht van 14 juli 2021 gezamenlijk verzocht om aan het geding te mogen deelnemen. De rechtbank heeft hen als partij toegelaten en [appellant] hiervan bij brief van 22 juli 2021 in kennis gesteld.
    De Afdeling volstaat met de vaststelling dat in elk geval een deel van deze personen op zodanig korte afstand van de percelen woont, dat zij in hun woon- en leefsituatie gevolgen van enige betekenis ondervinden van gedragingen waartegen het college handhavend heeft opgetreden. De toegelaten personen hebben steeds gezamenlijk aan het geding deelgenomen en een gezamenlijk standpunt ingenomen. De rechtbank kon hen daarom gezamenlijk als belanghebbenden toelaten tot de gedingen, zonder daarbij per persoon nader in te gaan op de vraag of zij individueel gevolgen ondervinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving algemeen
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    7.       Voor zover [appellant] in hoger beroep heeft opgemerkt dat de rechtbank de relevante artikelen over handhaving niet in de bijlage met het wettelijk kader heeft opgenomen, raakt dat niet het oordeel dat de rechtbank over de zaak heeft gegeven. Dit kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Sloot
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant] de sloot niet actief heeft gedempt en dat er inmiddels weer water in staat.
    8.1.    In het controlerapport van 17 april 2019 staat dat de sloot die langs [locatie 1] loopt voor een klein gedeelte is dichtgemaakt. Dit duidt op een actieve handeling door [appellant] als eigenaar van het perceel. Dat heeft het college op de zitting ook bevestigd. Het controlerapport bevat bovendien foto's van de aangetroffen situatie. Ook het controlerapport van 3 oktober 2019 bevat een foto van het droge deel van de sloot. Het college mocht op deze controlerapporten afgaan. De Afdeling ziet geen reden om eraan te twijfelen dat [appellant] een deel van de sloot actief heeft gedempt.
    De grond waarover dit gedeelte van de sloot loopt, heeft de bestemming "Agrarisch met waarden". Artikel 4, lid 4.1.5, aanhef en onder e, van de planregels bepaalt dat het onder meer verboden is om hier zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning sloten te dempen. Vaststaat dat [appellant] geen omgevingsvergunning had voor het dempen van een deel van de sloot. Het college mocht dan ook uitgaan van een overtreding. De gestelde omstandigheid dat er inmiddels weer water in de sloot staat, maakt dat niet anders, alleen al niet omdat die enkele omstandigheid nog niet wil zeggen dat de demping al (volledig) ongedaan was gemaakt toen het college de last onder dwangsom oplegde.
    Aarden wallen
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door handhavend op te treden tegen de aarden wallen. De hoogte van die aarden wallen is vergelijkbaar met allerlei objecten op omliggende percelen van deren, die ook dienen als erfafscheiding, aldus [appellant]. Ook betoogt hij dat in de omgeving andere aarden wallen aanwezig zijn waarvoor het college omgevingsvergunning heeft verleend, terwijl het college te kennen heeft gegeven de aarden wallen van [appellant] niet te willen vergunnen.
    9.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat [appellant] geen concrete gevallen heeft genoemd waarin het college, anders dan in zijn geval, niet handhavend optreedt tegen een zonder benodigde omgevingsvergunning ophogen van gronden. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college op de zitting overigens heeft gesteld dat de vergelijking met de aarden wal in de nabijheid van het perceel van [appellant] waarop hij mogelijk heeft gedoeld, niet opgaat, omdat daarvoor omgevingsvergunning is verleend.
    9.2.    Niet in geschil is dat [appellant] artikel 4, lid 4.5.1, aanhef en onder d van de planregels heeft overtreden door de aarden wallen zonder omgevingsvergunning te realiseren. [appellant] heeft ook in hoger beroep volstaan met een algemene verwijzing naar objecten en aarden wallen in de omgeving van zijn percelen. Daarmee heeft hij nog altijd onvoldoende geconcretiseerd op welke gevallen zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel is gebaseerd, nog daargelaten dat hij geen omgevingsvergunning voor de aarden wallen heeft aangevraagd. De stelling van [appellant] dat het college die omgevingsvergunning toch niet wenst te verlenen, vormt geen reden een aanvraag achterwege te laten, omdat hij een eventuele onterechte weigering van een vergunning desgewenst in rechte kan aanvechten.
    Het betoog slaagt niet.
    Terreinverharding
    10.     [appellant] betoogt dat hij de terreinverharding heeft aangebracht in verband met een opgedragen en uitgevoerde bodemsanering. Verder heeft de rechtbank volgens hem miskend dat het college niet handhavend had mogen optreden tegen de terreinverharding, omdat het daartegen al eerder handhavend heeft opgetreden.
    10.1.  Niet betwist is dat de terreinverharding bestond uit puingranulaat. [appellant] heeft in bezwaar en beroep niet naar voren gebracht dat hem is opgedragen om deze verharding aan te brengen als onderdeel van een uit te voeren bodemsanering. De Afdeling ziet ook geen reden om dat aan te nemen. Dat betekent dat [appellant] artikel 4, lid 4.5.1, aanhef en onder b van de planregels heeft overtreden door de terreinverharding zonder omgevingsvergunning te realiseren.
    10.2.  Artikel 5:6 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen herstelsanctie oplegt zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:174), staat deze bepaling er niet aan in de weg dat na elkaar verschillende herstelsancties worden toegepast vanwege dezelfde overtreding. Het college heeft bevestigd dat het eerder handhavend heeft opgetreden tegen de verharding, maar heeft te kennen gegeven dat deze procedure al voor het nemen van het nieuwe handhavingsbesluit was beëindigd. [appellant] heeft dat niet weersproken. De rechtbank heeft daarin dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet opnieuw handhavend zou mogen optreden tegen de terreinverharding.
    Het betoog slaagt niet.
    Vijver
    11.     [appellant] betwist dat de gegraven vijvers een overtreding van het bestemmingsplan opleveren. Het doel waarmee vissen in deze vijvers worden gehouden is daarvoor niet van belang, aldus [appellant]. Hij stelt bereid te zijn alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen.
    11.1.  Artikel 4, lid 4.5.1, aanhef en onder e, van de planregels, verbiedt onder meer het zonder omgevingsvergunning aanleggen van sloten, watergangen en overige waterpartijen. Vaststaat dat [appellant] niet over een omgevingsvergunning voor het aanleggen van de vijvers beschikt. Het aanleggen van de vijvers levert dus een overtreding op, ongeacht het doel dat [appellant] met de vissen in de vijvers had. Het college heeft verder te kennen gegeven de vijvers niet te willen vergunnen, onder meer omdat deze onevenredig afbreuk doen aan de landschappelijke waarden. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat sprake is van concreet zicht op legalisering. De bereidheid van [appellant] om alsnog omgevingsvergunning voor de vijvers aan te vragen, maakt dat niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Begunstigingstermijn
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het besluit op bezwaar van 9 september 2020 een nieuwe begunstigingstermijn had moeten bepalen, nu het primaire besluit van 20 december 2019 onbevoegd was genomen.
    12.1.  Het besluit van 20 december 2019 is namens het college genomen door de burgemeester. Bij het besluit op bezwaar van 9 september 2020 heeft het college vastgesteld dat de burgemeester hiertoe niet over het benodigde mandaat beschikte. Het college heeft het namens hem genomen besluit echter expliciet bekrachtigd en (gewijzigd) in stand gelaten.
    Het college mocht dit doen. Bij de heroverweging van een besluit waartegen bezwaar is gemaakt, mogen eventuele gebreken worden hersteld. Dat geldt ook voor een gebrek dat eruit bestaat dat het primaire besluit zonder een toereikend mandaat namens het bevoegde bestuursorgaan is genomen (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van 12 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3711 en 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3681). De rechtbank heeft terecht geen reden gevonden voor het oordeel dat het college was gehouden om vanwege dit herstelde mandaatgebrek een nieuwe begunstigingstermijn te stellen. Het herstelde mandaatgebrek leidt er niet toe dat het besluit van 20 december 2019 zijn gelding met terugwerkende kracht heeft verloren.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     Voor zover [appellant] voor het overige heeft volstaan met een enkele verwijzing naar wat hij in bezwaar en beroep tegen de lasten onder dwangsom heeft aangevoerd, overweegt de Afdeling dat hij niet uiteen heeft gezet waarom de overige overwegingen van de rechtbank in dat licht onjuist of onvolledig zijn. Deze verwijzing kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Invordering
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank hem onvoldoende gelegenheid heeft geboden om gronden tegen het invorderingsbesluit van 24 september 2020 aan te voeren. Bovendien is de rechtbank niet ingegaan op de gronden die hij daarover al wel had aangevoerd.
    14.1.  De rechtbank heeft het beroep tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat [appellant] geen afzonderlijke gronden tegen het invorderingsbesluit heeft ingediend.
    14.2.  [appellant] heeft op 20 oktober 2020 bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft dit bezwaar op 21 oktober 2020 doorgezonden naar de rechtbank voor behandeling als onderdeel van het beroep tegen het besluit op bezwaar van 9 september 2020. Uit het rechtbankdossier blijkt dat de rechtbank deze stukken bij brief van 3 november 2020 in kopie heeft doorgezonden naar [appellant]. Op 23 juli 2021 heeft het college stukken ingediend die betrekking hebben op het invorderingsbesluit. De rechtbank heeft deze stukken op 29 juli 2021 in kopie aan [appellant] doorgezonden. Uit het rechtbankdossier blijkt verder dat [appellant] al bij brief van 19 juli 2021 en later bij brief van 15 augustus 2021 heeft gereageerd op het invorderingsbesluit.
    Weliswaar heeft de rechtbank [appellant] pas bij brief van 20 augustus 2021 meegedeeld dat het beroep tegen het besluit van 9 september 2020 mede betrekking had op het invorderingsbesluit, maar uit het voorgaande blijkt dat [appellant] hierdoor niet de mogelijkheid is ontnomen om gronden tegen het invorderingsbesluit aan te voeren. Hier komt bij dat [appellant] op de zitting nader had kunnen ingaan op het invorderingsbesluit. Uit de brief van [appellant] van 25 augustus 2021, waarin hij reageert op de brief van de rechtbank van 20 augustus 2021, blijkt echter dat hij ervoor gekozen heeft geen gebruik te maken van die mogelijkheid.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    14.3.  De brieven van [appellant] van 19 juli 2021 en 15 augustus 2021 bevatten, hoewel summier, gronden tegen het invorderingsbesluit. Door te overwegen dat [appellant] geen afzonderlijke gronden tegen het invorderingsbesluit heeft aangevoerd, heeft de rechtbank dat niet onderkend. Het betoog is terecht voorgedragen. De Afdeling zal deze gronden hierna alsnog beoordelen.
    15.     [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat vanaf 1 april 2020 dwangsommen zijn verbeurd. Op dat moment was het bevoegdheidsgebrek aan het besluit van 20 december 2019 nog niet hersteld. Een onbevoegd genomen handhavingsbesluit kan volgens [appellant] niet leiden tot verbeurte van dwangsommen.
    15.1.  Zoals de Afdeling hiervoor onder 13.1 heeft overwogen, hoefde het college bij het besluit op bezwaar geen nieuwe begunstigingstermijn te stellen en leidt herstelde mandaatgebrek aan het besluit van 20 december 2019 er niet toe dat dit besluit zijn gelding met terugwerkende kracht heeft verloren. Verder is van belang dat [appellant] geen verzoek om voorlopige voorziening heeft gedaan om het besluit hangende zijn bezwaar te schorsen. Dat betekent dat [appellant] binnen de begunstigingstermijn zoals opgenomen in het besluit van 20 december 2019 aan de opgelegde lasten moest voldoen, oftewel vóór 1 april 2020. Nu niet in geschil is dat [appellant] op dat moment niet aan de lasten had voldaan, zoals ook blijkt uit het controlerapport van 8 april 2020, zijn de dwangsommen verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    16.     [appellant] betoogt dat de bevoegdheid om de verbeurde dwangsommen in te vorderen hangende het beroep al is verjaard. Het invorderingsbesluit zelf gold op het moment van het nemen daarvan nog niet als stuitingshandeling, aldus [appellant].
    16.1.  In artikel 5:35, eerste lid, van de Awb staat dat de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
    In het tweede lid staat dat indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart, bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of aanhangig is tegen de last onder dwangsom, de verjaringstermijn wordt verlengd tot onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist.
    16.2.  Het tweede lid is per 1 april 2021 met onmiddellijke ingang in werking getreden als onderdeel van de Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de  uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:322), bevat deze wet geen overgangsrecht dat maakt dat het oude recht blijft gelden voor een rechtsvordering waarvoor op 1 april 2021 al een invorderingsbesluit is genomen.
    [appellant] is opgedragen om vóór 1 april 2020 aan de lasten te voldoen. De dwangsommen zijn dus op 1 april 2020 verbeurd. Vanaf dat moment had het college een rechtsvordering op [appellant]. Een jaar na die datum gold het tweede lid van artikel 5:35 van de Awb. Op dat moment was het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 september 2020 aanhangig. Dit betekent dat de rechtsvordering hangende het beroep niet was verjaard. Door het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank is de rechtsvordering overigens ook daarna niet verjaard.
    Het betoog slaagt niet.
    17.     De conclusie is dat de rechtbank in de gronden tegen het invorderingsbesluit in de brieven van 19 juli 2021 en 15 augustus 2021 geen reden hoefde te vinden om het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond te verklaren.
    18.     Voor zover [appellant] voor het overige heeft volstaan met een verwijzing naar wat hij in bezwaar en beroep tegen het invorderingsbesluit heeft aangevoerd, overweegt de Afdeling dat hij niet uiteen heeft gezet waarom de overige overwegingen van de rechtbank in dat licht onjuist of onvolledig zijn. Deze verwijzing kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    19.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    20.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
    727