ECLI:NL:RVS:2023:1162, Raad van State, 22-03-2023, 202103868/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Staphorst het verzoek van [appellanten] van 21 januari 2020 om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning vervangen van de achter- en zijgevel van het bijgebouw op het perceel [locatie A] in Staphorst afgewezen. Het college heeft bij dat besluit het verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik van het weiland achter de woning op het perceel toegewezen. [appellanten] wonen op het perceel [locatie B] in Staphorst. Zij hebben ook beiden een bedrijf op de percelen [locatie C] en [locatie B]: [appellant A] heeft een autoschadeherstelbedrijf en [appellant B] werkt als coach. Dat is naast het perceel waar het in deze procedure om gaat. Op 21 januari 2020 hebben [appellanten] verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning vervangen van de complete achtergevel en een gedeelte van de zijgevel van het bijgebouw achter de woning op het perceel en tegen het strijdig gebruik van het weiland achter de woning.

202103868/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten], beiden wonend te Staphorst,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 mei 2021 in zaken nrs. 20/2202 en 21/48 in de gedingen tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Staphorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college het verzoek van [appellanten] van 21 januari 2020 om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning vervangen van de achter- en zijgevel van het bijgebouw op het perceel [locatie A] in Staphorst (hierna: het perceel) afgewezen. Het college heeft bij dat besluit het verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik van het weiland achter de woning op het perceel toegewezen.
    Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gelast, onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per week, met een maximum van € 15.000,00, om binnen 10 weken na verzending van het besluit, het strijdig gebruik van gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" als tuin ongedaan te maken en niet te herhalen.
    Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college aan [belanghebbenden] een omgevingsvergunning verleend voor het herstellen van de gevel en het vernieuwen van het dak.
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college het verzoek van [appellanten] om een dwangsom in te vorderen afgewezen.
    Bij besluit van 28 september 2020 heeft het college het door [appellanten]  tegen de besluiten van 17 en 19 maart 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 19 maart 2020 herroepen en alsnog het verzoek om handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik van het weiland als tuin afgewezen.
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft het college het door [appellanten] tegen het besluit van 18 mei 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 mei 2021 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen de besluiten van 28 september 2020 en 1 december 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2023, waar [appellanten], bijgestaan door mr. F. Krol-Postma, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door A.J. Pronk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende A], bijgestaan door mr. drs. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] wonen op het perceel [locatie B] in Staphorst. Zij hebben ook beiden een bedrijf op de percelen [locatie C] en [locatie B]: [appellant A] heeft een autoschadeherstelbedrijf en [appellant B] werkt als coach. Dat is naast het perceel waar het in deze procedure om gaat.
    Op 21 januari 2020 hebben [appellanten] verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning vervangen van de complete achtergevel en een gedeelte van de zijgevel van het bijgebouw achter de woning op het perceel en tegen het strijdig gebruik van het weiland achter de woning. Zoals uit het procesverloop blijkt is het handhavingsverzoek in eerste instantie deels toegewezen en is een last onder dwangsom opgelegd aan [belanghebbenden] voor het ongedaan maken van het strijdig gebruik van gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" als tuin en dit niet te herhalen. In het besluit op bezwaar is het college hier echter op teruggekomen en heeft het college het verzoek om handhavend op te treden alsnog afgewezen, omdat het gebruik als tuin volgens het college niet in strijd is met de bestemming.
    Het handhavingsverzoek is voor zover het bouwen zonder omgevingsvergunning betreft afgewezen, omdat het deels om vergunningsvrije bouwwerkzaamheden ging en deels om bouwwerkzaamheden die nog niet plaatsvonden en waarvoor een omgevingsvergunning kon worden aangevraagd. Op 7 april 2020 hebben [belanghebbenden] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het herstellen van een gevel en het vernieuwen van het dak. Op 18 mei 2020 is de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het daartegen ingediende bezwaar van [appellanten] is door het college ongegrond verklaard.
    2.       De rechtbank heeft de tegen de besluiten op bezwaar ingediende beroepen ongegrond verklaard. [appellanten] kunnen zich daar niet mee verenigen en hebben hoger beroep ingesteld.
    3.       De Afdeling zal hierna eerst het hoger beroep over handhaving en invordering behandelen (onder 5) en daarna (onder 8) het hoger beroep over de omgevingsvergunning.
    4.       Het wettelijk kader en de relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken daar onderdeel van uit.
    Hoger beroep
    Handhaving en invordering (aangevallen uitspraak over zaak 20/2202)
    Het gebruik van gronden als tuin
    5.       De rechtbank heeft het standpunt van het college dat het gebruik als tuin niet in strijd is met het bestemmingsplan gevolgd. Omdat op het perceel een bouwvlak ontbreekt is de rechtbank van oordeel dat een grondslag om te handhaven met toepassing van het bepaalde in artikel 7.5.2, aanhef en onder m, van de planregels ontbreekt. Verder kan onder meer uit de structuur van artikel 7.1 van de planregels worden opgemaakt dat "tuinen, erven en terreinen" zijn toegestaan bij elk van de gebruiksmogelijkheden die in artikel 7.1, aanhef en onder a tot en met l, van de planregels worden genoemd. Het gebruik van een gedeelte van een perceel als tuin is dus volgens de rechtbank ook toegestaan indien sprake is van een andere gebruiksmogelijkheid dan "het behoud van de uitwendige hoofdvorm van gebouwen, ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek"" in de zin van artikel 7.1, aanhef en onder l, van de planregels. Verder hoeft er naar het oordeel van de rechtbank voor de toepassing van artikel 7.1, aanhef en onder s, van de planregels geen sprake te zijn van agrarische bedrijfsactiviteiten op het perceel, omdat de bestemmingsomschrijving een dergelijke beperking niet bevat. Het gedeelte van de grond direct achter de woning van [belanghebbenden] wordt volgens de rechtbank bovendien gebruikt als "agrarische cultuurgrond", zoals bedoeld in artikel 7.1, aanhef en onder b, van de planregels en gedefinieerd in artikel 1.38. Omdat het betrokken grondstuk wordt gebruikt als "agrarische cultuurgrond’ is het ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder s, van de planregels toegestaan dat er op dit grondstuk een tuin aanwezig is, aldus de rechtbank. Het college heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten om af te zien van handhavend optreden tegen het gebruik van het achterste gedeelte van het perceel als tuin. Het college heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid ook kunnen besluiten om geen dwangsom in te vorderen.
    6.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de gronden op het perceel van [belanghebbenden] als tuin past binnen het bestemmingsplan. [appellanten] wijzen erop dat op de gronden het bestemmingsplan "Buitengebied" van toepassing is en dat de rechtbank ten onrechte verwijst naar het "Veegplan Buitengebied", terwijl de rechtbank heeft overwogen dat het "Veegplan Buitengebied" niet van toepassing is op het perceel. De gronden hebben de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur". Die bestemming is aan de gronden gegeven omdat het een bijzonder gebied is dat het behoud waard is, aldus [appellanten]. Zij wijzen op hoofdstuk 3.2 en 3.4.3 van de plantoelichting en het Landschapsplan Staphorst uit 2011. Het gaat om het Beekdallandschap Reest. Het gebruik van de gronden als tuin strookt volgens [appellanten] niet met de bestemming en de beschrijving van het Reestdal. De uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan de planregels impliceert dat percelen met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" zonder bouwvlak geheel als tuin mogen worden gebruikt. Die uitleg is volgens [appellanten] onjuist en ook zeer onwenselijk. Volgens [appellanten] heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte overwogen dat een beroep op de uitspraak uit 2017 niet mogelijk is omdat die uitspraak in hoger beroep niet is beoordeeld door de Afdeling. Dat is in strijd met het beginsel van formele rechtskracht van de uitspraak, aldus [appellanten]. Ook uit een aangenomen amendement bij de behandeling van het raadsvoorstel bestemmingsplan "Buitengebied" blijkt volgens [appellanten] dat het gebruik als tuin op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" niet is toegestaan.
    Verder betogen [appellanten] dat het oordeel van de rechtbank inconsistent is, omdat enerzijds is overwogen dat de gronden van [belanghebbenden] in gebruik zijn als ‘agrarische cultuurgrond’ en anderzijds als ‘tuin’. Het is ook onjuist dat sprake is van gebruik als ‘agrarische cultuurgrond’, nu daaronder op grond van de planregels wordt verstaan: "grasland, akkerbouw en vollegrondstuinbouw c.q. de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen sierteelt, fruitteelt en houtteelt". Ook door bijvoorbeeld Agrimatie, gelieerd aan de Universiteit van Wageningen, wordt onder cultuurgrond verstaan: "grond waar gewassen op staan". Het planten van een ligusterhaag en fruitbomen valt daar niet onder. Anders dan de rechtbank heeft overwogen moet volgens [appellanten] sprake zijn van agrarisch gebruik, omdat artikel 7.1, aanhef en onder a t/m f, van de planregels agrarisch gebruik impliceert.
    6.1.    Allereerst ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag welk bestemmingsplan van toepassing is op het deel van het perceel [locatie A] dat als tuin in gebruik zou zijn. De Afdeling stelt vast dat voor dit perceel twee bestemmingsplannen gelden. Voor het grootste deel van het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 25 juni 2013, en voor een strook grond van ongeveer 10 meter breed en 32 meter lang achter de bebouwing geldt het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening [locatie A]/24(a)" van 13 januari 2015. Op grond van die bestemmingsplannen hebben de gronden tot ongeveer 17 meter achter de bebouwing de bestemming "Wonen -1" en vanaf ongeveer 17 meter achter de bebouwing de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur". Op grond van artikel 2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening [locatie A]/24(a)" zijn de regels gegeven in het bestemmingsplan "Buitengebied" van overeenkomstige toepassing. Het bestemmingsplan "Veegplan Buitengebied" van 9 juli 2019 is op het perceel niet van toepassing. Het bestemmingsplan "Veegplan Buitengebied" is alleen van toepassing op de percelen waarvoor op de verbeelding en in de planregels een wijziging ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" is vastgesteld en het perceel [locatie A] is niet een van die percelen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte in de aangevallen uitspraak bepalingen uit het bestemmingsplan "Veegplan Buitengebied" als relevante bestemmingsplanbepalingen aangehaald. Ook het college is in de besluiten van 19 maart 2020 en 28 september 2020 ten onrechte daarvan uitgegaan. In zoverre slaagt het betoog. Maar de Afdeling ziet hierin geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat er inhoudelijk geen verschil bestaat tussen de voor de beslechting van dit geschil relevante planregels voor gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" uit de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Veegplan Buitengebied".
    6.2.    De gronden van het perceel [locatie A] hebben dus vanaf ongeveer 17 meter achter de bebouwing op dat perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur". Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de gronden niet in strijd met deze bestemming worden gebruikt. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
    6.2.1. [appellanten] hebben aan hun handhavingsverzoek ten grondslag gelegd dat op de gronden van hun buren een moestuin, perceelgrensbeplanting, een kruidentuin, perkjes en struiken zijn gerealiseerd. Op 4 februari 2020 heeft een controle door een toezichthouder van de gemeente Staphorst plaatsgevonden. De toezichthouder heeft geconstateerd dat een moestuin is aangelegd en een haag is geplant op gronden met de bestemming "Wonen -1". Daarnaast heeft de toezichthouder geconstateerd dat op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" inheemse planten en bloemen werden geplant. Op 28 augustus 2020 heeft nogmaals een controlebezoek plaatsgevonden. Op bij dat bezoek gemaakte foto’s is te zien dat op een deel van de gronden bloemen, planten en boompjes zijn aangeplant. Daaruit leidt de Afdeling af dat de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" deels als tuin in gebruik waren ten tijde van de besluitvorming door het college. De vraag of het gebruik als tuin past binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" beantwoordt de Afdeling ontkennend. Naar het oordeel van de Afdeling is gebruik als tuin op grond van artikel 7 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" niet toegestaan. De Afdeling neemt daarbij het volgende in aanmerking.
    6.2.2. Op grond van de bestemmingsomschrijving van artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" aangewezen gronden bestemd voor het behoud, de bescherming en/of het herstel van de landschappelijk en natuurlijke waarden, met dien verstande dat hieronder het behoud en/of het herstel van de volgende essentiële ruimtelijke kenmerken wordt begrepen:
    - lijnvormige beplanting langs de dijken in Oeverlanden Meppelerdiep;
    - elzensingels en wilgen in het Slagenlandschap Olde Maten;
    - bossen in het Beekdallandschap Reest;
    - het halfopen landschap;
    - het verkavelingspatroon;
    - de EHS.
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat het in dit deel van het buitengebied van Staphorst met name gaat om het halfopen landschap van het Beekdallandschap Reest als essentieel ruimtelijk kenmerk. Dat leidt de Afdeling ook af uit de plantoelichting, waar in paragraaf 3.2 een kaart is opgenomen met landschappelijke kwaliteiten. Aan de hand daarvan stelt de Afdeling vast dat het perceel ligt in het Beekdallandschap Reest. Het Beekdallandschap Reest wordt in de plantoelichting als volgt omschreven: "Het Beekdallandschap Reest is een halfopen, kleinschalig, "idyllisch" laaglandbeekdal met een sterk meanderende beek, coulissen, madelanden en bolvormige eenmansessen. Het beekdal van de Reest heeft een grote variatie aan terreintypen: graslanden, hooilanden, moerasjes en bos. Plaatselijk is nog sprake van zogenaamd halfnatuurlijke graslanden met zeldzame plantensoorten. De moerasgebieden zijn vooral te vinden in het gebied van de Vledders en Leijer Hooilanden. In dit gebied komen hoge natuurwaarden voor, mede omdat delen van de benedenloop regelmatig overstromen. De boerderijen in het landschap zijn verspreid op de hogere delen langs de randen van het beekdal. Het landschap volgt een natuurlijk patroon, er is een onregelmatige verkaveling. De percelen verschillen van vorm en grootte. De beeldkwaliteit van de bebouwing en het landschap hebben een zeer hoge waarde. Het landschap bestaat voornamelijk uit gras- en hooiland, natuur en bouwland."
    Onder landschappelijke waarden worden op grond van artikel 1.77 van de planregels verstaan: aan een gebied toegekende waarden in verband met de waarneembare verschijningsvormen van dat gebied. Onder natuurlijke waarden worden op grond van artikel 1.83 van de planregels verstaan: aan een gebied toegekende waarde in verband met de geologische, bodemkundige en biologische elementen. Naar het oordeel van de Afdeling dient het gebruik als tuin niet ter behoud, bescherming of herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden van het halfopen landschap van het Beekdallandschap Reest. De termen ‘behoud en bescherming’ duiden erop dat het moet gaan om bestaande waarden die behouden of beschermd moeten worden en de term ‘herstel’ duidt erop dat voorheen aanwezige waarden weer teruggebracht worden. Bij de aanleg van een tuin met bloemen en planten is dat niet aan de orde. Dat kan juist afbreuk doen aan de landschappelijke of natuurlijke waarden van het gebied. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    6.2.3. Op grond van de bestemmingsomschrijving van artikel 7.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" aangewezen gronden bestemd voor agrarische cultuurgrond. Op grond van artikel 1.38 van de planregels wordt daaronder verstaan: grasland, akkerbouw en vollegrondstuinbouw c.q. de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen sierteelt, fruitteelt en houtteelt. Naar het oordeel van de Afdeling valt het gebruik als tuin behorend bij een burgerwoning daar niet onder. Het laten groeien van bloemen, kruiden, planten en/of bomen in een tuin is niet aan te merken als ‘de teelt van gewassen op open grond’. Voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat van gebruik als ‘agrarische cultuurgrond’ sprake is, volgt de Afdeling dat oordeel dan ook niet.
    6.2.4. In artikel 7.1 wordt onder c t/m f nog een aantal functies genoemd waar het gebruik als tuin niet onder valt. Vervolgens staat onder g t/m k een aantal functies genoemd die ondergeschikt zijn aan de onder a t/m f genoemde functies. Zo is op grond van artikel 7.1, aanhef en onder k, van de planregels op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en Natuur" én de aanduiding "tuin" een tuin toegestaan. De Afdeling stelt vast dat aan de gronden van het perceel [locatie A] niet de aanduiding "tuin" is toegekend, zodat een tuin op grond van deze bepaling, ondergeschikt aan de functies a t/m f, niet is toegestaan.
    6.2.5. De bestemmingsomschrijving van artikel 7.1 gaat vervolgens verder met een functie waar de gronden ‘alsmede voor’ zijn bestemd, namelijk het behoud van de uitwendige hoofdvorm van gebouwen, ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek" (onder l). Daarna volgt een opsomming van bebouwing en gebruik dat daarbij behoort (onder m t/m w). De tuinen, erven en terreinen die zijn genoemd in artikel 7.1, aanhef en onder s, van de planregels zijn naar het oordeel van de Afdeling tuinen, erven en terreinen die behoren bij gebouwen op gronden met de aanduiding "karakteristiek". De gronden op het perceel [locatie A] hebben die aanduiding niet. De Afdeling volgt niet de uitleg van de rechtbank en het college dat de onder artikel 7.1, aanhef en onder s, van de planregels bedoelde tuinen, erven en terreinen ook op gronden zonder de aanduiding "karakteristiek" zijn toegestaan, omdat dan de betekenis wordt ontnomen aan het bepaalde in artikel 7.1, aanhef en onder k, van de planregels waarmee uitdrukkelijk is geregeld op welke gronden met deze bestemming een tuin ondergeschikt aan de functies a t/m f is toegestaan. Ook uit de overige regels van het bestemmingsplan en de plansystematiek leidt de Afdeling af dat de bepalingen van artikel 7.1, onder m t/m w, horen bij artikel 7.1, onder l (aanduiding "karakteristiek"). Zo is bijvoorbeeld de bebouwing die is genoemd in artikel 7.1, onder m, n, o, p en q, ook genoemd in de bouwregels van artikel 7.2 en op grond daarvan toegestaan.
    6.2.6. Ook uit artikel 7.5.2, aanhef en onder m, van de planregels leidt de Afdeling af dat het gebruik van gronden buiten het bouwvlak als erf of tuin als met de bestemming strijdig gebruik wordt begrepen. De uitleg die de rechtbank en het college aan deze bepaling hebben gegeven, kan de Afdeling niet volgen. De strijdig gebruik bepalingen melden wat in ieder geval niet in overeenstemming met het bestemmingsplan wordt geacht. Uit die bepalingen volgt naar het oordeel van de Afdeling, anders dan het college meent, niet dat als aan een perceel geen bouwvlak is toegekend gebruik als erf of tuin geen strijdig gebruik oplevert en dus is toegestaan.
    6.3.    Het betoog van [appellanten], dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik als tuin niet in strijd is met het bestemmingsplan, slaagt. Dat betekent dat het gebruik als tuin een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht oplevert. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 28 september 2020 gegrond verklaren. Het besluit van 28 september 2020 moet worden vernietigd. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar tegen de besluiten van 17 en 19 maart 2020 moeten nemen, voor zover in het vernietigde besluit het besluit van 19 maart 2020 is herroepen en het verzoek om handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik van de grond als tuin is afgewezen.
    Invordering
    7.       [appellanten] voeren aan dat gelet op hun betoog dat het gebruik van de gronden als tuin in strijd is met de bestemming, de oorspronkelijke last onder dwangsom van 17 maart 2020 standhoudt en dat de dwangsommen zijn verbeurd.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 17 maart 2020 tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [belanghebbenden] niet door het college is herroepen of ingetrokken. In het besluit van 20 juli 2020 heeft het college het verzoek van [appellanten] om een dwangsom in te vorderen afgewezen. Gelet op wat hiervoor onder 6.3 is overwogen, kan het oordeel van de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen dwangsom in te vorderen omdat het college af kon zien van handhavend optreden, niet in stand blijven. In een nieuw te nemen besluit zal daarom door het college ook opnieuw moeten worden besloten of tot invordering van een dwangsom wordt overgegaan.
    Omgevingsvergunning (aangevallen uitspraak over zaak 21/48)
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet ook (impliciet) een vergunning inhoudt voor strijdig gebruik, zoals [appellanten] in hun beroepschrift aanvoeren. De rechtbank overweegt dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, dat alleen een vergunning is gevraagd voor het herstellen van de gevel en het vernieuwen van het dak en dat het bouwwerk volgens de aanvraag zal worden benut voor overige gebruiksfuncties (garage/berging/hobbyruimte). In de omgevingsvergunning is alleen vermeld dat deze wordt verleend voor de activiteit "bouwen van een bouwwerk". Op de zitting hebben [belanghebbenden] bevestigd dat het bestaande gebruik niet wordt gewijzigd.
    9.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het gebruik van de schuur als hobbyruimte en over het legaliseren van het illegale gebruik en de verbouwing van een deel van de schuur tot tweede woning. Volgens [appellanten] is met de omgevingsvergunning impliciet dit bestaande strijdige gebruik als woning vergund. Een deel van de schuur is volgens hen door de vorige bewoners illegaal verbouwd tot woning en in gebruik als keuken, bijkeuken en badkamer. Ook de verdieping erboven wordt voor bewoning gebruikt. Daar is nooit een omgevingsvergunning voor verleend aan de vorige bewoners. Dat dit door de omgevingsvergunning (impliciet) wordt gelegaliseerd blijkt volgens [appellanten] uit een door het college goedgekeurde tekening. Door een ander dakraam en een geïsoleerd dak ter plaatse van de keuken en bijkeuken te vergunnen is verdergaand woongebruik mogelijk, aldus [appellanten]. Maar de omgevingsvergunning bevat geen overwegingen over strijdig gebruik en kan alleen al daarom geen stand houden. Voor [appellanten] is het onwenselijk als bewoning van de schuur alsmede het gebruik als hobbyruimte wordt toegestaan, omdat zij daardoor in hun bedrijfsvoering beperkt kunnen worden.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 21 februari 2018; ECLI:NL:RVS:2018:578) bestaat, als uit de aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen zonder meer kan worden afgeleid dat het betrokken bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend, aanleiding te oordelen dat het bevoegde bestuursorgaan moet worden geacht een omgevingsvergunning voor een afwijking van het verboden gebruik te hebben verleend.
    9.2.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht en op goede gronden geoordeeld dat in dit geval geen sprake is van de (impliciete) verlening van een omgevingsvergunning waarbij met het bestemmingsplan strijdig gebruik wordt toegestaan, zoals bedoeld in de uitspraak genoemd onder 9.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor het herstellen van de gevel en het vernieuwen van het dak en dat het bouwwerk wordt benut voor overige gebruiksfuncties. De vergunningaanvraag heeft ook uitsluitend betrekking op de activiteit "bouwen van een bouwwerk". In de op de zitting door [appellanten] getoonde tekening en toelichting daarop ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De Afdeling kan daaruit niet afleiden dat de schuur als tweede woning zal worden gebruikt en dat dat gebruik daarom impliciet is vergund. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 20/2202 is gegrond. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 28 september 2020 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar tegen de besluiten van 17 en 19 maart 2020 moeten nemen, maar dan alleen nog over het verzoek om handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik van de grond als tuin. Ook zal het college een nieuw besluit over de invordering moeten nemen.
    Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak in zaak 21/48 slaagt niet. In zoverre zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd. Daarmee is de procedure over de omgevingsvergunning met deze uitspraak tot een einde gekomen.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 mei 2021, voor zover gegeven in zaak nr. 20/2202;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 mei 2021 voor het overige;
    IV.     verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit op bezwaar van 28 september 2020, kenmerk UIT/20-085293, gegrond;
    V.      vernietigt dat besluit van het college van burgemeester en wethouders van Staphorst van 28 september 2020;
    VI.     verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 20 juli 2020, kenmerk UIT/20-084991, gegrond;
    VII.     vernietigt dat besluit van het college van burgemeester en wethouders van Staphorst van 20 juli 2020;
    VIII.    bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Staphorst tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Staphorst aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    780
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:39
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Artikel 8:113
    […]
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    Bestemmingsplan "Buitengebied"
    Artikel 1
    1.38 (agrarisch) cultuurgrond
    grasland, akkerbouw en vollegrondstuinbouw c.q. de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen sierteelt, fruitteelt en houtteelt;
    1.77 landschappelijke waarden
    aan een gebied toegekende waarden in verband met de waarneembare verschijningsvormen van dat gebied;
    1.83 natuurlijke waarden
    aan een gebied toegekende waarde in verband met de geologische, bodemkundige en biologische elementen;
    Artikel 7
    7.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'agrarisch met waarden - landschap en natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het behoud, de bescherming en/of het herstel van de landschappelijk en natuurlijke waarden, met dien verstande dat hieronder het behoud en/of het herstel van de volgende essentiële ruimtelijke kenmerken wordt begrepen:
    - lijnvormige beplanting langs de dijken in Oeverlanden Meppelerdiep;
    - elzensingels en wilgen in het Slagenlandschap Olde Maten;
    - bossen in het Beekdallandschap Reest;
    - het halfopen landschap;
    - het verkavelingspatroon;
    - de EHS;
    b. agrarisch cultuurgrond;
    c. een grondgebonden agrarisch bedrijf, al dan niet met een neventak intensieve veehouderij;
    d. een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf in de vorm van een intensief veehouderijbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij';
    e. dagrecreatief medegebruik;
    f. fruitteelt, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'fruitteelt';
    met daaraan ondergeschikt:
    g. het wonen ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, al dan niet in combinatie met:
    - een aan huis verbonden beroep;
    - aan huis verbonden bedrijfsactiviteiten;
    - aan huis verbonden kantooractiviteiten;
    - een bed and breakfast;
    h. een bed and breakfast met vergaderruimte, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'recreatie';
    i. bestaande kampeerterreinen (kamperen bij de boer);
    j. boerderijkamers en een vergader en expositiecentrum ter plaatse van de aanduiding 'verblijfsrecreatie';
    k. tuin, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'tuin';
    alsmede voor:
    l. het behoud van de uitwendige hoofdvorm van gebouwen, ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek';
    met de daarbij behorende:
    m. bedrijfsgebouwen, waaronder overkappingen;
    n. bedrijfswoningen;
    o. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bij bedrijfswoningen;
    p. mestsilo’s, mestbassins, kuilvoerplaten en sleufsilo’s;
    q. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    r. landbouwwegen, (kavel)paden, en overige infrastructurele voorzieningen;
    s. tuinen, erven en terreinen;
    t. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    u. groenvoorzieningen;
    v. nutsvoorzieningen;
    w. parkeerterrein, ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein';
    met dien verstande dat:
    x. het aantal agrarische bedrijven per bouwperceel niet meer bedraagt dan één dan wel het bestaande aantal.
    Het 'dagrecreatief medegebruik' is beperkt tot de inrichting en het gebruik van dagrecreatieve voorzieningen.
    Het opwekken van elektriciteit door middel van (co-)vergisting is uitsluitend toegestaan voor zover de opgewekte energie wordt geproduceerd door het ter plaatse aanwezige bedrijf en tevens wordt ingezet op dit bedrijf.
    […]
    7.5 Specifieke gebruiksregels
    […]
    7.5.2 Strijdig gebruik
    Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in elk geval wordt begrepen:
    […]
    m. het gebruik van gronden buiten het bouwvlak als erf of tuin;