ECLI:NL:RBNHO:2023:4358, Rechtbank Noord-Holland, 02-05-2023, HAA 22/4804
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo-verzoek. Beroep niet tijdig gegrond. Beslistermijn overschreden. Niet in strijd met Woo om in deelbesluiten gefaseerd te beslissen op een Woo-verzoek. Er zijn bijzondere omstandigheden die een langere beslistermijn dan de standaardtermijn van twee weken rechtvaardigen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/4804 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder 
    (gemachtigde: mr. I.A.P.M. Morreau).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      Op 7 juli 2022 heeft verweerder van eiser een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) ontvangen om informatie inzake asbest en asbestmeldingen van/over Tata Steel in de periode van 1 januari 2014 tot 7 juni 2022. Bij brief van 3 september 2022 heeft eiser verweerder schriftelijk in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek. Bij brief van 27 september 2022 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek.
      
    
    
      1.2
      Op 31 oktober 2022 heeft verweerder op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3
      Op 21 november 2022 heeft verweerder een deelbesluit op het Woo-verzoek genomen, welk besluit ziet op de gevraagde informatie uit het jaar 2022. Tegen dit besluit heeft eiser op 1 december 2022 bezwaar gemaakt. Op 5 december 2022 heeft eiser naar aanleiding van dit besluit ook bij de rechtbank een schriftelijke reactie ingediend.
      
    
    
      1.4
      Op 13 februari 2023, 28 februari 2023 en 16 maart 2023 heeft verweerder drie deelbesluiten op het Woo-verzoek genomen met betrekking tot de gevraagde informatie uit het jaar 2021.
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft eiser, vergezeld door [naam] , beiden werkzaam voor het Noordhollands Dagblad, deelgenomen, alsmede de gemachtigde van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Procedureverloop
    
    
      2.1
      Bij brief van 7 juni 2022 heeft eiser het Woo-verzoek ingediend bij de Omgevingsdienst IJmond.
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 5 juli 2022, ontvangen op 7 juli 2022, heeft de Omgevingsdienst IJmond het Woo-verzoek doorgestuurd naar de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, die in de betrokken aangelegenheid namens verweerder handelt. Op 7 juli 2022 heeft verweerder de ontvangst van het Woo-verzoek bevestigd aan eiser.
      
    
    
      2.3
      Op 28 juli 2022 heeft verweerder op grond van artikel 4.2a van de Woo eiser per e-mail verzocht om in gesprek te gaan over de prioritering van de afhandeling van het Woo-verzoek. Verweerder heeft daarbij gesteld dat sprake is van een omvangrijk Woo-verzoek dat betrekking heeft op ruim 5.000 documenten, zodat dit niet binnen de door artikel 4.4, eerste lid, van de Woo gestelde termijn van vier weken na de ontvangst kan worden afgehandeld. Verweerder heeft daarbij verder gesteld dat de beslistermijn op grond van artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is opgeschort totdat een overleg heeft plaatsgevonden waarbij afspraken zijn gemaakt over de prioritering van het Woo-verzoek.
      
    
    
      2.4
      Op 29 juli 2022 heeft eiser per e-mail aangegeven vast te houden aan de oorspronkelijke vraagstelling van zijn Woo-verzoek, aangezien hij van mening is dat het verzoek duidelijk is geformuleerd. Eiser heeft in deze e-mail gesteld dat het overleg en het daarmee gepaard gaande uitstel hiermee zijn geëindigd. Ten slotte heeft eiser verweerder verzocht zich aan de wettelijke termijnen te houden.
      
    
    
      2.5
      Op 1 augustus 2022 heeft verweerder per e-mail aan eiser aangegeven dat zijn Woo-verzoek inderdaad helder is, maar dat verweerder met eiser in gesprek wil over de prioritering van de afhandeling van het Woo-verzoek. 
      
    
    
      2.6
      Op dezelfde dag heeft eiser per e-mail gereageerd en daarbij bericht dat de prioritering wat hem betreft chronologisch kan worden afgehandeld, te beginnen met het jaar 2022, dan het jaar 2021, enzovoort. Daarbij heeft eiser aangegeven dat hij het op prijs stelt om per kalenderjaar alvast gefaseerd de documenten ter inzage te krijgen. Ook heeft hij daarbij verweerder verzocht om een lijst van de opgevraagde documenten, zodat hij desgewenst ook wel wat kan wieden om te voorkomen dat ze elkaar onnodig werk bezorgen. 
      
    
    
      2.7
      Nog op dezelfde dag heeft verweerder vervolgens eiser per e-mail een indexlijst met alle gevonden documenten inzake asbest bij Tata Steel toegestuurd en eiser verzocht de lijst door te nemen en aan te geven welke documenten hij wenst te ontvangen. Tevens heeft verweerder aangegeven dat het door de enorme hoeveelheid gevraagde documenten niet mogelijk is om het Woo-verzoek van eiser binnen de wettelijke termijn af te handelen en dat verweerder over de afhandelingstermijn van het Woo-verzoek afspraken wil maken met eiser. 
      
    
    
      2.8
      Op 12 augustus 2022 heeft verweerder eiser per e-mail bericht dat die dag met hem het volgende telefonisch is besproken:
      
         Verweerder heeft aangegeven dat het Woo-verzoek inzake asbest en asbestmeldingen een omvangrijk verzoek betreft van ongeveer 5.000 documenten. De verstrekking van alle documenten kan, gelet op de omvang, niet in één keer plaatsvinden, maar zal plaatsvinden in acht batches (per jaartal één batch, met uitzondering van 2021 en 2020, die ieder in twee batches zullen worden verstrekt);
         De afhandeling van een batch zal ongeveer drie maanden in beslag nemen; 
         Verweerder zal starten met het verstrekken van de documenten uit 2022 (batch 1);
         Verweerder heeft eiser gevraagd om in het kader van de behandeling van dit Woo-verzoek de termijn los te laten. Eiser wil hier vooralsnog niet in meegaan en heeft aangegeven de mogelijkheid te willen hebben om een ingebrekestelling in te dienen; 
         Eiser heeft tevens aangegeven dat de mogelijkheid bestaat dat na de ontvangst van een aantal batches, het Woo-verzoek wordt ingekort.
      
      
    
    
      2.9
      Op 18 augustus 2022 heeft eiser per e-mail aangegeven wel akkoord te zijn met de prioritering, maar niet met het door verweerder gegeven tijdspad van drie maanden per batch. Dit zou namelijk betekenen dat het Woo-verzoek twee jaar (24 maanden) later pas (volledig) afgerond zal zijn. De Woo voorziet niet in een dergelijk tijdspad. Dit doorkruist bovendien het zwaarwegende journalistieke en maatschappelijke belang (gezien de aard van het onderwerp), aldus eiser. Eiser verzoekt verweerder dan ook met een realistischer tijdspad te komen voor de afhandeling van het Woo-verzoek en om te bevestigen dat het beroep op artikel 4:15 van de Awb inmiddels is opgeheven.
      
    
    
      2.10
      Op 19 augustus 2022 heeft verweerder per e-mail aan eiser medegedeeld dat vastgehouden wordt aan de termijn van maximaal drie maanden per batch en dat eiser uiteraard het recht heeft om een ingebrekestelling in te dienen.
      
    
    
      2.11
      Bij brief van 3 september 2022 heeft eiser verweerder schriftelijk in gebreke gesteld en aangekondigd mogelijk in beroep te zullen gaan als niet binnen twee weken alsnog op het Woo-verzoek wordt beslist.
      
    
    
      2.12
      Bij brief van 27 september 2022 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn Woo-verzoek. Daarbij heeft eiser aangevoerd dat een verzoek van een bestuursorgaan tot precisering van een Woo-verzoek, gelet op artikel 4.1, vijfde lid, van de Woo, binnen twee weken na de ontvangst van het Woo-verzoek moet worden gedaan. Dit is niet gebeurd. Er kwam pas op 28 juli 2022 (na drie weken) een verzoek tot prioritering. De besluitvorming is door verweerder niet verdaagd op grond van artikel 4.4, tweede lid, van de Woo. Hiervoor is ook geen motivering gegeven. Er bestaat een verschil van inzicht over een redelijke termijn waarbinnen het Woo-verzoek moet zijn afgehandeld. Eiser is niet akkoord met de door verweerder voorgestelde termijn voor de afhandeling van de te verstrekken 5.000 documenten in acht batches. Per batch is een termijn van drie maanden gesteld en deze termijn vindt eiser te ruim. De Woo voorziet volgens eiser niet in een dergelijk ruim tijdspad, zeker niet voor milieu-informatie. Deze termijn doorkruist het zwaarwegende journalistieke en maatschappelijke belang (gezien de aard van het onderwerp) en is in strijd met de Woo en het Verdrag van Aarhus.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek
      
    
    3. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan beroep worden ingesteld. Het beroepschrift kan worden ingediend als het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.
    
    4. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn is overschreden. Van belang is per wanneer de beslistermijn is overschreden. De rechtbank stelt vast dat het Woo-verzoek op 7 juli 2022 ontvangen is door verweerder. Volgens verweerder is daarna de beslistermijn op grond van artikel 4:15 van de Awb opgeschort geweest vanaf de e-mail van 28 juli 2022 – waarin verweerder eiser heeft verzocht in gesprek te gaan over de prioritering –  tot aan het telefonisch overleg van 12 augustus 2022 – waarin afspraken zijn gemaakt omtrent de afhandeling van het Woo-verzoek. De rechtbank is echter van oordeel dat hiervoor geen grondslag kan worden gevonden in artikel 4:15 van de Awb. Weliswaar voorziet artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb in de mogelijkheid van opschorting van de beslistermijn in verband met overleg met de aanvrager, maar alleen als de aanvrager hier schriftelijk mee instemt. In dit geval heeft eiser in zijn e-mail van 29 juli 2022 uitdrukkelijk geweigerd in te stemmen met uitstel. Artikel 4.2a van de Woo bepaalt weliswaar dat een bestuursorgaan met de indiener van een omvangrijk Woo-verzoek in overleg kan treden over de prioritering en afhandeling van het verzoek, maar verbindt aan zulk overleg geen gevolgen voor de beslistermijn. Nu verweerder geen beroep heeft gedaan op een andere wettelijke opschortingsgrond, is de beslistermijn niet opgeschort geweest. Dat betekent dat de beslistermijn op 7 juli 2022 is gaan lopen en dat verweerder op grond van artikel 4.4, eerste lid van de Woo, binnen vier weken – uiterlijk 4 augustus 2022 – had moeten beslissen.
    
    5. Eisers Woo-verzoek ziet op de periode 1 januari 2014 tot 7 juni 2022. Verweerder heeft een aantal deelbesluiten genomen, die de gevraagde documenten uit de jaren 2021 en 2022 betreffen, en heeft daarmee nog niet volledig beslist op het Woo-verzoek van eiser. Eiser heeft na het verstrijken van de beslistermijn verweerder in gebreke gesteld en heeft meer dan twee weken later beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn Woo-verzoek. 
    
    6. Het beroep is dus gegrond. Dat betekent dat de rechtbank een termijn moet bepalen waarbinnen verweerder alsnog volledig op het Woo-verzoek van eiser moet beslissen. Als uitgangspunt geldt op basis van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb dat de termijn hiervoor twee weken na het verzenden van deze uitspraak bedraagt. Als de omvang van het Woo-verzoek daartoe aanleiding geeft, kan de bestuursrechter, op basis van artikel 8.4, eerste lid, van de Woo, een andere termijn vaststellen. De bestuursrechter kan op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb ook in andere bijzondere gevallen een andere termijn bepalen.
    
    7. De rechtbank stelt voorop dat de bestuursrechter bij het bepalen van de termijn rekening kan houden met onder andere de omvang en complexiteit van het Woo-verzoek, de maatregelen die zijn genomen om zo snel als mogelijk alsnog een besluit te nemen op het Woo-verzoek, de mogelijkheid om gebruik te maken van softwareprogramma’s, de voortgang in de besluitvorming en de datum waarop het Woo-verzoek is gedaan. De te bepalen termijn moet recht doen aan de reële mogelijkheden die het bestuursorgaan heeft om op het Woo-verzoek te besluiten, maar ook aan het in de Woo neergelegde recht om overheidsinformatie op te vragen en deze binnen een afzienbare termijn te ontvangen. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een op dat moment verantwoorde keuze maken in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. De rechtbank moet een termijn stellen die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is.
    
    8. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een omvangrijk Woo-verzoek. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting uitgelegd dat er ruim 5.000 documenten zijn aangetroffen die op het eerste gezicht onder het Woo-verzoek vallen. Een document kan uit meerdere pagina’s bestaan en in bepaalde gevallen zelfs uit honderden pagina’s. Het verzamelen en anonimiseren van de documenten gebeurt met een robot, maar daarna moet er alsnog door een mens een controle plaatsvinden. Vervolgens moet er nog een zienswijze gevraagd worden aan Tata Steel. Deze zienswijze moet door verweerder worden verwerkt en ten slotte moet er een besluit worden genomen. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat er op dit moment veertien Woo-verzoeken bij hem aanhangig zijn, waaronder meerdere omvangrijke verzoeken zoals een verzoek betreffende 40.000 documenten over Tata Steel. Eerst werkten twee en sinds kort werken drie werknemers van verweerder aan deze Woo-verzoeken. Uitgaande van acht deelbesluiten met een gestelde termijn van drie maanden per deelbesluit en de omstandigheid dat inmiddels op 16 maart 2023 het vierde deelbesluit is genomen, verwacht verweerder dat uiterlijk één jaar na de behandeling ter zitting, en dus op 21 maart 2024, volledig op het Woo-verzoek zal zijn beslist.
    
    9. Eiser heeft ter zitting benadrukt dat hij het niet eens is met de door verweerder voorgestelde termijn, omdat er sprake is van een journalistiek belang en een maatschappelijk gezondheidsbelang. Bovendien is eiser het er ook niet mee eens dat het Woo-verzoek in deelbesluiten wordt afgedaan.
    
    10. De rechtbank oordeelt allereerst dat uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat het niet in strijd met de Woo is om in deelbesluiten gefaseerd op een Woo-verzoek te beslissen. Als verweerder voor een dergelijke gefaseerde aanpak kiest, dan moeten alle deelbesluiten echter wel binnen de door de rechtbank gestelde termijn worden genomen.
    
    11. De rechtbank is verder van oordeel dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die een langere beslistermijn dan de standaardtermijn van twee weken rechtvaardigen. De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat sprake is van een omvangrijk Woo-verzoek dat veel documenten omvat, waaronder documenten die uit meerdere – in bepaalde gevallen zelfs honderden – pagina’s bestaan en dat er nog dertien andere Woo-verzoeken, waaronder omvangrijke verzoeken, bij verweerder aanhangig zijn. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding om de beslistermijn zover te stellen als verweerder ter zitting heeft bepleit. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting heeft aangegeven hoeveel documenten per door eiser gevraagd jaar daadwerkelijk onder het Woo-verzoek blijken te vallen, dat dit in totaal er uiteindelijk niet ruim 5.000 maar 2.846 zijn, dat de documenten uit de jaren 2014 tot en met 2017 samengevoegd worden in één deelbesluit en dat dit mogelijk ook gaat gebeuren bij de documenten uit de jaren 2018 en 2019. Bovendien vergemakkelijkt de robot het verzamelen en anonimiseren van de documenten, is er maar één derde-partij waaraan een zienswijze moet worden gevraagd en is er sprake van een journalistiek belang.Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de termijn waarbinnen verweerder alsnog volledig op het Woo-verzoek moet beslissen, te stellen op uiterlijk 7 oktober 2023. Dat is één jaar en drie maanden na de ontvangst van het Woo-verzoek door verweerder. De rechtbank is er niet van overtuigd dat deze termijn feitelijk niet haalbaar is.
    
    
      
        Verwijzing beroep tegen deelbesluiten
      
    
    12. In het besluit van 21 november 2022 heeft verweerder deels beslist op het Woo-verzoek van eiser. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb wordt het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 november 2022 en de andere deelbesluiten die verweerder met betrekking tot het Woo-verzoek van eiser heeft genomen. Tegen het besluit van 21 november 2022 stond dus geen bezwaar open. Met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb zal de rechtbank het beroep tegen de deelbesluiten echter verwijzen naar verweerder om als bezwaar te worden behandeld. De rechtbank kiest hiervoor omdat met de deelbesluiten nog niet volledig op het Woo-verzoek van eiser is beslist. De rechtbank merkt daarbij op dat het bezwaar of beroep betreffende een deelbesluit, op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede betrekking heeft op opvolgende deelbesluiten betreffende hetzelfde Woo-verzoek.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek is gegrond. De rechtbank vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank draagt verweerder op om uiterlijk op 7 oktober 2023 volledig te beslissen op het Woo-verzoek van eiser met inachtneming van deze uitspraak en bekendmaking op de wettelijk voorgeschreven wijze en bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,‑.
    
    14. Verweerder moet het griffierecht aan eiser vergoeden, omdat het beroep gegrond is. Er zijn geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek gegrond;
      
      
        vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
      
      
        verwijst het beroep voor zover gericht tegen de met betrekking tot het Woo-verzoek genomen deelbesluiten naar verweerder ter behandeling als bezwaar;
      
      
        draagt verweerder op om uiterlijk op 7 oktober 2023 volledig te beslissen op het Woo-verzoek met inachtneming van deze uitspraak en met bekendmaking op de wettelijk voorgeschreven wijze;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,‑;
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 8:1, in samenhang met artikel 6:2, aanhef en onder b, en artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb. 
  
  
     Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346 (r.o. 10.3) en ECLI:NL:RVS:2021:2348 (r.o. 12.2).
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346 (r.o. 10.2 en 10.7) en ECLI:NL:RVS:2021:2348 (r.o. 12.1 en 12.6).
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346 (r.o. 10.4) en ECLI:NL:RVS:2021:2348 (r.o. 12.3).
  
  
     2014: 13 documenten; 2015: 32 documenten; 2016: 18 documenten; 2017: 184 documenten; 2018: 303 documenten; 2019: 321 documenten; 2020: 488 documenten; 2021: 1.049 documenten (verdeeld over drie deelbesluiten betreffende respectievelijk 444, 414 en 191 documenten); 2022: 438 documenten.
  
  
     Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346 (r.o. 10.5) en ECLI:NL:RVS:2021:2348 (r.o. 12.4).
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346 (r.o. 10.4) en ECLI:NL:RVS:2021:2348 (r.o. 12.3).