ECLI:NL:RBLIM:2023:2486, Rechtbank Limburg, 13-04-2023, ROE 22/983
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen verlening omgevingsvergunning. Omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk gebruik van de panden als logiesgebouw voor de huisvesting van buitenlandse werknemers voor de duur van tien jaar. Niet gebleken van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De aantasting die eiser vreest als gevolg van plan, is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig dat verweerder bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen van vergunninghouder bij de realisatie van het plan. Verder is de rechtbank niet gebleken dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het ‘Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten’. Verweerder heeft de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22/983 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo (verweerder)
    (gemachtigde: mr. C.H.J.M. Michels).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Maasvallei Oost Invest B.V. (vergunninghouder)
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van datum 24 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de panden aan de [adres] te Arcen als logiesgebouw voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 20 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens vergunninghouder zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Op 31 oktober 2018 heeft vergunninghouder bij verweerder een aanvraag ingediend voor het tijdelijk gebruiken van de panden aan de [adres] te Arcen als logiesgebouw voor de huisvesting van buitenlandse werknemers voor de duur van tien jaar. De aangevraagde omgevingsvergunning bestaat uit de activiteiten ‘bouwen’, ‘brandveilig gebruik’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’. Het gebruik van deze panden als logiesgebouw voor arbeidsmigranten is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Lingsfort’, vastgesteld door de gemeenteraad op 20 juli 2009 (hierna: het bestemmingsplan).
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Omdat de aanvraag onder meer is ingediend voor de activiteit ‘brandveilig gebruik’ heeft verweerder het bestreden besluit voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, waarbij het ontwerpbesluit op 29 november 2021 is gepubliceerd en vanaf 30 november 2021 tot en met 10 januari 2022 ter inzage heeft gelegen. Eiser heeft op 31 december 2021 een zienswijze ingediend naar aanleiding van het ontwerpbesluit. Verweerder heeft op de zienswijze gereageerd in een nota van zienswijzen, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. 
    
    
      2.1.
      Omdat de zienswijzen voor verweerder niet tot andere inzichten hebben geleid, heeft verweerder bij het bestreden besluit de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ medewerking verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en op de grond dat de afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft daartoe een belangenafweging gemaakt, waarbij verweerder onder meer heeft getoetst aan het Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (short-stay) Venlo 2019, vastgesteld door de gemeenteraad op 24 april 2019 (hierna: het beleid). Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor de tijdelijke wijziging van het gebruik van beide panden met toepassing van artikel 4, negende lid, bijlage II van het Bor verleend voor de duur van tien jaar. 
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      
      3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert -  kort gezegd - aan dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt in strijd is met het beleid. Het beleid schrijft namelijk voor dat voorafgaande aan de vergunningverlening een omgevingsdialoog had moeten plaatsvinden. Eiser is van mening dat de omgevingsdialoog met de omwonenden onvoldoende heeft plaatsgevonden. 
      
      
        
          Omvang geschil
        
      
      
      4. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de aangevraagde vergunning bij het bestreden besluit in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Die beoordeling voert de rechtbank uit aan de hand van de beroepsgronden die eiser naar voren heeft gebracht en aan de hand van de wettelijke bepalingen die gelden voor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning. 
      
    
    
      4.1.
      Tussen partijen is in geschil of de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met het beleid van verweerder. Nu eiser geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de vergunde activiteiten ‘bouwen’ en ‘brandveilig gebruik’, zal de rechtbank enkel treden in de beoordeling of verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijking van het bestemmingsplan’ heeft kunnen verlenen. 
      
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
      
        5.	De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van het volgende wettelijk kader.
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met (1) een goede ruimtelijke ordening en (2) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
      
    
    
      5.3.
      Artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
      
      
        6.	De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. Voor de wijze waarop van die bevoegdheid gebruik moet worden gemaakt, zijn beleidskaders vastgesteld, waaronder het ‘Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (short-stay) Venlo 2019. Verweerder heeft de aanvraag onder meer aan dit beleid getoetst. 
      
      
    
    
      6.1.
      De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Goede ruimtelijke ordening
        
      
      
      7. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eiser heeft daarover aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het woon- en leefklimaat en de belangen van de omwonenden, omdat het huisvesten van 150 arbeidsmigranten qua aantal niet past in een kleine dorpskern met circa 145 inwoners. Dit leidt volgens eiser tot een verstoring van de balans met het bestaande aantal inwoners in de bebouwde kom. Ook heeft eiser ter zitting toegelicht dat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat voor eiser zijn gelegen in gevreesde overlast van zwerfafval en de impact die het plan heeft op de omgeving vanwege het drukker worden in de dorpskern binnen en buiten de locatie. 
      
      8. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt. 
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank stelt voorop dat vaststaat dat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4 van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daarbij is vereist dat de omgevingsvergunning niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat belanghebbenden/omwonenden daardoor niet onevenredig in hun belangen mogen worden geschaad.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank stelt vast dat eiser in beroep enkel heeft gesteld dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het woon- en leefklimaat van omwonenden vanwege de verstoring van de balans met het bestaande aantal inwoners, zonder te concretiseren waar de gevreesde aantasting voor en woon- en leefklimaat voor eiser uit bestaat als gevolg van het huisvesten van 150 werknemers. De enkele stelling van eiser dat het huisvesten van 150 arbeidsmigranten qua aantal niet past in een kleine dorpskern met circa 145 inwoners en dat dit leidt tot een verstoring van de balans met het bestaande aantal inwoners, acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarmee is immers niet onderbouwd welke ruimtelijke effecten dit volgens eiser heeft op het woon- en leefklimaat en waarom de verleende omgevingsvergunning in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht in zijn afweging betrokken dat de planlocatie niet in een dorpskern ligt maar aan een lange weg met diverse functies, en dat het aantal van 150 werknemers bovendien in verhouding dient te worden gezien tot het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik als groepsaccommodatie voor maximaal 250 personen.
      
    
    
      8.3.
      Ter zitting heeft eiser verder toegelicht vrees te hebben voor overlast van zwerfafval en het drukker worden in de dorpskern binnen en buiten de locatie. Daarbij heeft eiser ook gewezen op gedragingen van werknemers, zoals het in de nabijheid van de woning van eiser bellen en zitten op muurtjes. De rechtbank overweegt dat ook deze door eiser ter zitting toegelichte vrees voor overlast geen blijk geeft van een onevenredige aantastging van het woon- en leefklimaat, waardoor sprake zou zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De aantasting die eiser vreest als gevolg van het drukker worden in de dorpskern rondom de locatie en het achterblijven van zwerfafval, is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig dat verweerder bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen van vergunninghouder bij de realisatie van het plan. Hierbij betrekt de rechtbank onder meer dat eiser ter zitting heeft erkend dat het gaat om gevreesde overlast en dat op voorhand niet kan worden aangenomen dat aangetroffen zwerfafval afkomstig zal zijn van de werknemers. Voorts dient eventuele overlast van de gedragingen van werknemers, waaronder het in de nabijheid van de woning van eiser bellen en zitten op muurtjes, niet onder de ruimtelijke uitstraling van het project te worden begrepen. Relevant zijn namelijk de objectief vast te stellen negatieve invloeden op de omgeving als redelijkerwijs te verwachten gevolg van hetgeen de omgevingsvergunning mogelijk maakt. Ook subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde van omwonenden bij huisvesting van werknemers in hun woon- en leefomgeving, kunnen geen rol spelen in de ruimtelijke of omgevingsrechtelijke besluitvorming. 
      
    
    
      8.4.
      Hetgeen eiser heeft aangevoerd acht de rechtbank daarom onvoldoende voor het oordeel dat de aanvraag in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat verweerder om die redenen de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. 
      
      
        
          Toetsing aan het beleid
        
      
      
      9. Eiser heeft verder aangevoerd dat het aantal van 150 arbeidsmigranten te groot is en in strijd is met het beleid, waarin een maximum van 100 personen is opgenomen. Verder is in het beleid opgenomen dat de huisvesting zo veel mogelijk toegankelijk moet zijn voor alle internationale werknemers, waardoor eiser vindt dat sprake is van strijd met het beleid nu slechts voor één specifiek bedrijf/uitzendbureau, Maasvallei Oost Invest B.V., huisvesting mogelijk wordt gemaakt. Daarnaast is eiser van mening dat sprake is van strijd met het beleid vanwege het feit dat een omgevingsdialoog met de omwonenden onvoldoende heeft plaatsgevonden. Daarbij wijst eiser op de omstandigheid dat hij van de initiatiefnemer geen reactie meer heeft ontvangen op een mail, waarin eiser heeft gereageerd op de uitnodiging van de initiatiefnemer voor een afspraak om het voorgenomen plan te bespreken. 
      
      10. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaag en motiveert dit oordeel als volgt. 
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat in het beleid van 2019 géén maximum van 150 personen is opgenomen, terwijl dit in het beleid van 2021 wel het geval is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht aan het beleid van 2019 heeft getoetst. In het beleid van 2021 is immers opgenomen dat aanvragen die voor de inwerkingtreding van het nieuwe beleid van 2021 zijn ingediend, aan het oude beleid van 2019 worden getoetst. De aanvraag van vergunninghouder dateert van (ruim) voor 2021 zodat verweerder terecht aan het beleid van 2019 heeft getoetst. Eiser heeft dat ook niet betwist. Nu in het beleid van 2019 geen maximum van 150 personen is opgenomen, heeft verweerder niet in strijd met zijn beleid beslist. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank is ook niet gebleken dat verweerder in strijd met het beleid zou hebben gehandeld vanwege de daarin opgenomen regels over open huisvesting. Eiser heeft immers enkel gesteld dat er sprake is van één specifieke vorm van huisvesting voor één bedrijf en/of uitzendbureau, zonder te onderbouwen waarom de omgevingsvergunning op dit punt in strijd zou zijn met het beleid. Verweerder heeft zich daarentegen gemotiveerd op het standpunt gesteld dat aan het uitganspunt van open huisvesting wordt voldaan, omdat dit ziet op het zo veel als mogelijk toegankelijk maken van huisvesting voor internationale werknemers. Dat dit met het onderhavige plan niet wordt bewerkstelligd is de rechtbank niet gebleken, nu het plan ziet op huisvesting voor arbeidsmigranten, zonder dat verder te beperken of concretiseren tot één bepaalde groep medewerkers. Het enkele feit dat die huisvesting aan één bedrijf of uitzendbureau wordt aangeboden die dit vervolgens faciliteert, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de omgevingsvergunning in strijd is met het in het beleid opgenomen uitgangspunt.
      
    
    
      10.3.
      Ten aanzien van de omgevingsdialoog overweegt de rechtbank dat het beleid van verweerder voorschrijft dat draagvlak voor huisvesting moet worden geborgd door middel van een omgevingsdialoog en dat de verantwoordelijkheid daarvoor bij de initiatiefnemer ligt, zonder dat daarbij is bepaald hoe aan dat voorschrift kan worden voldaan en hoe aan de omgevingsdialoog invulling kan worden gegeven. Verweerder wijst er terecht op dat in het beleid niet de voorwaarde wordt gesteld dat er na het voeren van de omgevingsdialoog overeenstemming wordt bereikt over het plan. Op grond van het beleid wordt immers enkel van de initiatiefnemer verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling.
      
      
        10.3.1.
        De rechtbank is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat tussen vergunninghouder en omwonenden communicatie over het voorgenomen plan heeft plaatsgevonden en dat vergunninghouder de omwonenden, onder wie eiser, actief heeft geïnformeerd over het initiatief om draagvlak bij omwonenden te creëren. De enkele omstandigheid dat de communicatie tussen vergunninghouder en eiser op enig moment is gestaakt en de enkele stelling van eiser dat hij geen reactie meer heeft ontvangen op een mail, acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat de in het beleid voorgeschreven omgevingsdialoog met de omwonenden niet of niet voldoende zou hebben plaatsgevonden. Dat vergunninghouder de op grond van het beleid verlangde inspanningen niet of niet behoorlijk zou hebben verricht, is de rechtbank immers niet gebleken. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat verweerder op dit punt in strijd met het beleid heeft gehandeld door de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Dat eiser en vergunninghouder niet tot overeenstemming zijn gekomen en dat bij eiser draagvlak ontbreekt voor het initiatief, maakt dat niet anders. Ook uit vaste  rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt immers dat het creëren van draagvlak geen vereiste is om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen en dat de enkele omstandigheid dat draagvlak bij een of meerdere omwonenden ontbreekt voor een initiatief, geen dragend argument kan zijn voor het weigeren van planologische medewerking.
        
      
    
    
      10.4.
      Hetgeen eiser heeft aangevoerd kan daarom niet tot het oordeel leiden dat de verleende omgevingsvergunning in strijd zou zijn met het beleid of dat verweerder om die reden de vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
      
        11.	Het beroep is ongegrond. 
      
      
    
    
      11.1.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 april 2023 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 april 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 en 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639.