ECLI:NL:RBNHO:2023:3770, Rechtbank Noord-Holland, 07-02-2023, HAA 21/754
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en invorderingsbeschikking. Uitleg vergunningvoorschriften.

ECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/754 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      De Meerlanden Holding NV, uit Aalsmeer, eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
    
    
      en
    
    
  
  
    Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.C. Speelman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar bij besluit van 22 juli 2020 (het primaire besluit) opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 23 december 2020 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      Bij besluit van 22 juli 2021 heeft verweerder de verbeurde dwangsom ingevorderd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde.
      Verweerder is vertegenwoordigd door J. van den Berg (informatieanalist), G.A. Seubert (toezichthouder), drs. N.R. Rietwijk (geurspecialist) en voornoemde gemachtigde (jurist), allen in dienst van de provincie.
    
    
    
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen of zoveel eerder als mogelijk.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De inrichting
      
      1.	Eiseres exploiteert aan de [adres] in [plaats] een inrichting die wordt gebruikt voor – in hoofdzaak – het op- en overslaan van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen alsmede klein gevaarlijk afval (KGA), het composteren van groente-, fruit- en tuinafval (GFT), analoog-GFT en groenafval en het tijdelijk opslaan van compost. Tevens worden eenvoudige onderhouds- en reinigingswerkzaamheden aan voertuigen verricht, alsmede vindt opslag plaats van (lege) gasflessen en divers materiaal.
    
    
    
      
        Vergunningssituatie
      
    
    
      2.1
      Verweerder heeft op 27 mei 2003 aan eiseres een de gehele inrichting omvattende vergunning (revisievergunning) verleend op grond van de Wet milieubeheer (Wm).
      
    
    
      2.2
      
        Op 5 juli 2011 (verzonden 12 juli 2011) heeft verweerder aan eiseres een vergunning verleend (kenmerk 2011 - 34849) op grond van de Wm voor (onder meer) het veranderen en het inwerking hebben van die verandering van de inrichting. Aan die vergunning is onder meer het voorschrift 3.21.1 verbonden, dat luidt: 
        “Ten behoeve van de compostering mag uitsluitend GFT, analoog-GFT en groenafvaltot een gezamenlijke hoeveelheid van 55.000 ton/jaar worden geaccepteerd. Het groenafval valt uitsluitend onder de Euralcodes: - 02. 01.03 (afval van plantaardige weefsels), - 02.01.07 (afval van de bosbouw) en - 20.02.01 (biologisch afbreekbaar afval).” 
      
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
        3.	Op 12 december 2018 heeft de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied bij eiseres een controle uitgevoerd. Uit dit onderzoek is gebleken dat in 2017 een gezamenlijke hoeveelheid GFT van 56.831.332 kg is geaccepteerd ten behoeve van het bedrijfsonderdeel Vergisting en Compostering. Uit een e-mailbericht van 29 oktober 2018 van de heer [naam 3] blijkt dat de totale ontvangst in 2018 ten behoeve van het bedrijfsonderdeel Vergisting en Compostering 57.236 ton bedroeg. Verweerder is op grond van de beide constateringen tot de conclusie gekomen dat in 2017 en 2018 voorschrift 3.21.1 van de vigerende vergunning is overtreden nu in beide jaren meer dan een gezamenlijke hoeveelheid van 55.000 ton aan GFT is geaccepteerd. Om herhaling van de overtreding van voorschrift 3.21.1 van de vergunning van 5 juli 2011 te voorkomen, heeft verweerder eiseres bij het primaire besluit gelast te voorkomen dat in 2020 de acceptatie ten behoeve van compostering van uitsluitend GFT, analoog-GFT en groenafval tot een gezamenlijke hoeveelheid van 55.000 ton/jaar wordt overschreden. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 100.000,- ineens. De begunstigingstermijn eindigt op 31 december 2020. Verweerder heeft het primaire besluit in bezwaar gehandhaafd. 
      
      
      
        
          Bevoegdheid tot handhavend optreden
        
        
          Glas en steentjes en cumulatieve voorwaarden aan maximale tonnage
        
      
    
    
      4.1
      
        Eiseres stelt dat het glas en de steentjes als restafval niet behoort tot het GFT, net als andere vormen van restafval die voor het maximale tonnage door verweerder uitdrukkelijk niet worden meegeteld.. Het glas en de steentjes kunnen volgens de landelijke normen van het Sectorplan 06 van LAP3 en volgens verweerder ook niet als GFT worden gekwalificeerd. Eiseres stelt verder dat uit voorschrift 3.21.1 uitdrukkelijk blijkt dat de maximale tonnage uitsluitend is gekoppeld aan het GFT dat voldoet aan twee daarin genoemde cumulatieve voorwaarden. Het moet gaan om afvalstromen die
        1) worden geaccepteerd;
        2) ten behoeve van de compostering.
        Buiten geschil zal staan dat het glas en de steentjes niet worden geaccepteerd ten behoeve van de compostering. Verweerder wijkt ten onrechte van de tekst van het voorschrift af door voor “ten behoeve van de compostering” het begrip “composteringsproces” in de plaats te stellen.
      
      
    
    
      4.2
      De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat eiseres met haar uitleg de portée van voorschrift 3.21.1 miskent. In dit voorschrift is nadrukkelijk de maximale acceptatie van het GFT vastgelegd, voordat dit het composteringsproces ingaat. Verweerder wijst er terecht op dat met het voorschrift is bedoeld alleen de stroom die aan de poort al wordt geweigerd niet bij het geaccepteerde gewicht op te tellen. Eiseres kan worden gevolgd in haar stelling dat steentjes en glas op zichzelf geen GFT zijn. In de sectorplannen 6, 7 en 8 van LAP 3 is evenwel beschreven dat gescheiden ingezameld GFT in hoofdzaak bestaat uit schillen, resten van groente, fruit etc. en dat organisch afval (analoog GFT) en groenafval residuen bevat als plastic, metaal e.d. Het GFT dat wordt aangeboden en geaccepteerd bevat aldus stoffen/materialen die op zichzelf niet kwalificeren als GFT, waaronder glas en steentjes. De aldus geaccepteerde tonnages GFT – dus inclusief residuen als glas en steentjes – worden op de weegbrug gewogen. Pas in de nabewerking wordt deze stroom uit de compost gezeefd. Verweerder wijst er in dat verband terecht op dat ook uit de verschillende aanvragen, verleende vergunningen en de werkinstructie “Vergisten en Composteren” genoegzaam blijkt dat onder “ten behoeve van de compostering” in voorschrift 3.21.1 het gehele composteringsproces moet worden verstaan vanaf het moment van acceptatie en niet enkel de nabewerking waarbij glas en steentjes vrijkomen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een andere uitleg zou betekenen dat eiseres al een overtreding begaat bij acceptatie aan de poort van niet-zuiver GFT.  
      
      
        
          Conclusie bevoegdheid
        
      
    
    
      4.3
      Nu eiseres niet wordt gevolgd in haar betoog, moet worden vastgesteld dat voorschrift 3.21.1 in de jaren 2017 en 2018 is overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
        5.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie 
        
      
    
    
      6.1
      Eiseres betoogt dat de relatief beperkte overschrijding van het maximale tonnage relatief eenvoudig zou moeten kunnen worden gelegaliseerd. De afvalstroom glas en steentjes kan niet potentieel geuroverlast veroorzaken en wordt niet gecomposteerd. Er zijn daarom feitelijk geen gevolgen voor het milieu of de omgeving. Omdat een dergelijke verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die volgens de geldende omgevingsvergunning zijn toegestaan, kan met een melding worden voldaan aan de voorwaarden van de artikelen 2.14, vijfde lid, en 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Eiseres heeft onder betwisting van gehoudenheid daartoe bij verweerder – voorwaardelijk – een melding ingediend. De beoogde verandering behelst een gewijzigde interpretatie van voorschrift 3.21.1, in die zin dat het maximale tonnage GFT exclusief glas en steentjes wordt gewogen.
      
    
    
      6.2
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Van belang daarbij is dat verweerder de melding van eiseres, die door verweerder is aangemerkt als veranderingsvergunning, buiten behandeling heeft gelaten omdat ook na een hersteltermijn de aanvraag onvoldoende gegevens bevatte om te kunnen beoordelen of van een milieuneutrale wijziging sprake is. Reeds omdat eiseres tegen dit besluit geen bezwaar heeft gemaakt, is van concreet zicht op legalisatie geen sprake. De rechtbank overweegt verder het volgende. Zoals verweerder heeft aangegeven is het in voorschrift 3.21.1 opgenomen maximale te accepteren tonnage aan GFT afgestemd op de maximaal toegelaten geurbelasting op de omgeving. Hiervoor is onder verwijzing naar de sectorplannen van LAP 3 besproken dat residuen, waaronder ook residuen die geen geur emitteren (zoals glas en steentjes), onderdeel uitmaken van GFT. In haar melding staat eiseres een gewijzigde interpretatie van voorschrift 3.21.1 voor. Zij vraagt voor het bepalen van het maximale gewicht uit te gaan van het GFT, exclusief het aandeel glas en steentjes daarin. Met verweerder acht de rechtbank aannemelijk dat het inzamelen van het maximaal toegestaan gewicht waarin glas en steentjes niet zouden worden meegerekend, zal leiden tot een hogere geurbelasting voor de omgeving. Het standpunt van verweerder dat om die reden een geuronderzoek onderdeel zou moeten uitmaken van de gevraagde veranderingsvergunning acht de rechtbank daarom op voorhand niet rechtens onhoudbaar. 
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien – corona
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres beroept zich op het vertrouwensbeginsel. Kort na de uitbraak van het coronavirus was sprake van een verhoogd aanbod aan GFT. Eiseres is daarom in overleg gegaan met verweerder die als gevolg daarvan heeft aangegeven coulance te betrachten. Eiseres heeft hierop gehandeld en tweewekelijks gerapporteerd. Eiseres betwist dat de coulance niet zag op het overschrijden van het jaarmaximum. Omdat voor eiseres een jaarlijkse norm geldt kán coulance niet anders impliceren dan het oprekken van de jaarlijkse hoeveelheid te accepteren GFT. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat de bedrijfsvoering niet geheel kan worden stilgelegd of op een laat moment drastisch kan worden verminderd. Dit zou namelijk het composteringsproces schaden en een enorme financiële- en reputatieschade tot gevolg hebben. Anders dan verweerder stelt, was er geen sprake van een piek in maart met een uitloop naar mei, maar is er vanaf maart 2020 tot en met week 41 in 2020 in totaal 997,52 ton meer GFT verwerkt dan tijdens die periode in 2019. De coronapiek heeft zo tot ruim na de zomer geduurd, aldus eiseres.
      
    
    
      7.2
      Op grond van hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, heeft verweerder niet van handhavend optreden hoeven afzien. De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat als gevolg van de corona-uitbraak vanaf medio maart 2020 landelijk een piek is ontstaan in het aanbod GFT. Tussen partijen is ook niet in geschil dat verweerder, bij monde van de toezichthouder, aan eiseres vanwege het acuut GFT-overschot coulance heeft betracht. Dat naar eiseres stelt de getoonde coulance niets anders kan betekenen dan het oprekken van de jaarlijkse hoeveelheid te accepteren GFT, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat hij eiseres heeft laten weten coulant te zullen zijn wanneer door de verwerking van de grotere hoeveelheid GFT geurklachten zouden worden gemeld, zonder daarbij op voorhand te preluderen op een overschrijding van het jaarmaximum. Dat lag ook niet in de rede omdat de coulance in maart en dus vroeg in het jaar is betracht en het landelijk overschot kortdurend is gebleken – vanaf maart en met een uitloop in april, zoals ook blijkt uit de vollastlijst van het Ministerie van I&M waarop verweerder wijst. Inzichtelijk is gemaakt dat er vanaf mei landelijk voldoende capaciteit beschikbaar was bij verwerkers waardoor het corona-surplus van maart en april kon worden weggewerkt in de resterende 8 maanden van 2020. Dat eiseres er, om haar moverende redenen, niet voor heeft gekozen het GFT bij andere verwerkers te laten verwerken, komt voor haar rekening. Daarbij komt dat uit de door eiseres zelf verstrekte informatie blijkt dat zij in 2020 997,52 ton meer GFT heeft verwerkt dan in dezelfde periode in 2019. Nu uit de administratie van eiseres is gebleken dat de acceptatie ten behoeve van compostering van GFT in 2020 een gezamenlijke hoeveelheid is geweest van 58.618 ton zou het maximale tonnage in 2020 ook zijn overschreden indien het door eiseres opgegeven corona-surplus van 997,52 ton niet zou zijn  meegerekend. De door eiseres ter zitting getoonde gegevens leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat in die gegevens is uitgegaan van de door eiseres voorgestane uitleg van voorschrift 3.21.1 die, zoals hiervoor is overwogen, niet wordt gevolgd. 
      
      
        
          Verwijzing naar eerder ingediende gronden en argumenten
        
      
    
    
      8.1
      Eiseres wijst verder op de gronden en argumenten die eerder namens haar naar voren zijn gebracht in de processtukken die zijn ingediend in de bezwaar- respectievelijk voorlopige voorzieningenprocedure. Zij vraagt de rechtbank de inhoud van die stukken met de betreffende gronden en argumenten als herhaald en ingelast te beschouwen.
      
    
    
      8.2
      Uit het in algemene zin herhalen en inlassen van eerder aangevoerde gronden en argumenten is niet af te leiden waarom eiseres van mening is dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Verweerder is op hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd ingegaan. Het is aan eiseres om uit te leggen waarom het besluit van verweerder geen stand kan houden. De rechtbank ziet in de verwijzing naar eerder gronden en argumenten geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Conclusie last onder dwangsom
        
        9.	Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder aan eiseres de last onder dwangsom kunnen opleggen.
      
      
      
        
          Invorderingsbeschikking
        
      
    
    
      10.1
      Een inspecteur van verweerder heeft op 16 februari 2021 een administratieve controle uitgevoerd in het digitale centrale meldsysteem AMICE van het LMA. Tijdens de controle is geconstateerd dat eiseres in het jaar 2020 een gezamenlijke hoeveelheid van 58.618 ton GFT heeft geaccepteerd ten behoeve van de compostering. Omdat aldus niet is voldaan aan de last, is de aan eiseres opgelegde dwangsom van € 100.000 verbeurd. Bij de invorderingsbeschikking van 22 juli 2021 heeft verweerder de verbeurde dwangsom van eiseres ingevorderd. 
      
    
    
      10.2
      Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een invorderingsbeschikking, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Het bezwaar of beroep ontstaat van rechtswege.
      
    
    
      10.3
      Eiseres heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat de gronden gericht tegen de last onder dwangsom ook hebben te gelden als gronden gericht tegen de invorderingsbeschikking. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres daarmee de invorderingsbeschikking betwist. Anders dan verweerder in de brief van 18 november 2022 lijkt te stellen, is voor de vraag of de invorderingsbeschikking wordt betwist niet noodzakelijk dat tegen die beschikking (tijdig) bezwaar is gemaakt.
      
    
    
      11.1
      Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      11.2
      Eiseres betwist dat zij niet heeft voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom; (ook) in het jaar 2020 is voorschrift 3.21.1 niet overtreden. Voor de motivering verwijst zij naar de gronden ingebracht tegen de last onder dwangsom en de daaraan ten grondslag gelegde overtredingen van bedoeld voorschrift.
      
    
    
      11.3
      Nu hiervoor is overwogen dat de door eiseres tegen de last onder dwangsom aangevoerde gronden niet slagen, volgt de rechtbank eiseres evenmin in haar betwisting van de invorderingsbeschikking. Daarbij betrekt de rechtbank dat door eiseres is gesteld noch dat is gebleken dat zij haar eigen interpretatie van voorschrift 3.21.1 en daarmee haar bedrijfsvoering in afwachting van de door haar ingestelde rechtsmiddelen tegen de last onder dwangsom heeft gewijzigd ter voorkoming van een overtreding van voorschrift 3.21.1 (en daarmee van de last onder dwangsom) in het jaar 2020. Verweerder was dan ook bevoegd om tot invordering over te gaan.
      
    
    
      11.4
      Bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering had moeten afzien zijn gesteld noch gebleken. 
      
      
        
          Conclusie invorderingsbeschikking
        
        12.	Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen mocht verweerder de verbeurde dwangsom van eiseres invorderen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    13.	Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond wordt verklaard krijgt eiseres het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, mr. E. Jochem en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Het GFT, analoog-GFT en groenafval zal hierna, tenzij anders vermeld, gezamenlijk worden aangeduid als GFT. 
  
  
     Zo blijkt volgens eiseres uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:112
  
  
     Ter zitting heeft de rechtbank verweerder verzocht de invorderingsbeschikking aan de rechtbank te sturen. Bij deze brief heeft verweerder aan dat verzoek voldaan. 
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:273