ECLI:NL:RVS:2023:2098, Raad van State, 31-05-2023, 202202506/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de ruimte op de eerste bouwlaag aan de [locatie] als woning. [appellant] is eigenaar van de ruimte op de eerste bouwlaag aan de [locatie] te Amsterdam. Deze ruimte heeft op basis van het geldende bestemmingsplan "Westerpark Zuid" de bestemming "Wonen - 1" met de functieaanduiding: "specifieke vorm van gemengd - 1". Op grond van deze functieaanduiding is de ruimte uitsluitend bestemd voor consumentverzorgende dienstverlening, kantoren, bedrijven of maatschappelijke voorzieningen en is gebruik van de ruimte als woning niet toegestaan. Op 10 mei 2020 heeft [appellant] een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht teneinde de ruimte te gebruiken als woning. Het college heeft geweigerd aan [appellant] de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat het gemeentelijke beleid er juist op is gericht om kleinschalige bedrijfsruimtes te behouden.

202202506/1/R1.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 maart 2022 in zaak nr. 21/3107 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 september 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de ruimte op de eerste bouwlaag aan de [locatie] als woning.
    Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.S.D. Lijkwan, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Essakkili, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de ruimte op de eerste bouwlaag aan de [locatie] te Amsterdam. Deze ruimte heeft op basis van het geldende bestemmingsplan "Westerpark Zuid" de bestemming "Wonen - 1" met de functieaanduiding: "specifieke vorm van gemengd - 1". Op grond van deze functieaanduiding is de ruimte uitsluitend bestemd voor consumentverzorgende dienstverlening, kantoren, bedrijven of maatschappelijke voorzieningen en is gebruik van de ruimte als woning niet toegestaan. Op 10 mei 2020 heeft [appellant] een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) teneinde de ruimte te gebruiken als woning. Het college heeft geweigerd aan [appellant] de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat het gemeentelijke beleid er juist op is gericht om kleinschalige bedrijfsruimtes te behouden.
    Toetsingskader
    2.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    2.1.    Artikel 28.1, onder i, van de regels van het bestemmingsplan "Westerpark Zuid" luidt: "De voor WONEN - 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor: woningen; met dien verstande dat de eerste bouwlaag uitsluitend is bestemd voor: consumentverzorgende dienstverlening, kantoren, bedrijven of maatschappelijke voorzieningen met uitzondering van geluidgevoelige maatschappelijke voorzieningen ter plaatse van de aanduiding specifieke vorm van specifieke vorm van gemengd-1."
    2.2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […];
    c. het gebruiken van gronde of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]."
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, […]."
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit om de omgevingsvergunning niet te verlenen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ter onderbouwing hiervan voert hij in de eerste plaats aan dat er in de Donker Curtiusstraat om uiteenlopende redenen nauwelijks sprake is van bedrijvigheid op de eerste bouwlaag. Het gemeentelijke beleid om kleinschalige bedrijfsruimtes te behouden is volgens hem daarom niet effectief. Daarbij wordt het beleid volgens [appellant] ook niet coherent toegepast, aangezien er ook niet wordt gehandhaafd op het gebruik van ruimtes als woning in strijd met het bestemmingsplan en er in sommige gevallen wel bedrijfsplinten zijn doorbroken. Ten tweede kon volgens [appellant] worden volstaan met een minder ingrijpend middel. Er had bijvoorbeeld een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.23 van de Wabo verleend kunnen worden, waarmee het gebruik als woning wordt toegestaan, totdat dit gebruik wordt beëindigd. Ten slotte is het besluit volgens [appellant] niet evenwichtig. Het college heeft geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de woning voor de Waardering Onroerende Zaken (hierna: WOZ) al meer dan 20 jaar als woonruimte wordt aangemerkt en inschrijvingen in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) op het adres worden toegestaan. Volgens [appellant] wordt door het vaststellen van de WOZ-waarde, inschrijving van de ruimte in het Kadaster als woning en het toestaan van inschrijving in de BRP impliciet door het college toegestaan dat de ruimte als woning wordt gebruikt. Ter onderbouwing hiervan heeft [appellant] een beslissing op bezwaar in het kader van de WOZ en een uittreksel uit het Kadaster bij het beroepschrift gevoegd. Verder wordt de huidige bewoner door de omgevingsvergunning niet te verlenen gedwongen de woning te verlaten met als gevolg dat de ruimte leeg komt te staan. Hij wijst erop dat de ruimte al decennia wordt gebruikt als woning en daarmee onderdeel is geworden van de woonruimtevoorraad. Hiervoor zou een onttrekkingsvergunning nodig zijn, terwijl het staand beleid van de gemeente is geen onttrekkingsvergunningen te verlenen.
    3.1.    Aan het besluit van 23 september 2020 tot weigering van de omgevingsvergunning liggen adviezen van de Directie Ruimte en Duurzaamheid en de Directie Economische Zaken ten grondslag. Hierin wordt aan de hand van het bestemmingsplan en het gemeentelijk beleid, onder meer vervat in de beleidsnotitie Ruimte voor kleinschalige bedrijfsruimte in West, beschreven dat het behoud van bedrijfsruimtes het uitgangspunt is. Ook wordt beschreven dat het aantal woon-werkpanden niet heel groot is en dat dit ze des te interessanter maakt voor onder andere ondernemers en ZZP’ers. In de adviezen wordt geconcludeerd dat er geen reden is om de ruimte een woonfunctie te geven en dat dit ook ongewenst is.
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.  
         Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand voor bewoning in strijd is het bestemmingsplan "Westerpark Zuid". Aan dit bestemmingsplan ligt ten grondslag dat er een groot tekort is aan kleinschalige bedrijfsruimtes in de stad. In het bestemmingsplan is daarom als uitgangspunt opgenomen dat bestaande bedrijfsruimtes op de begane grond actief worden beschermd. Met het bestemmingsplan wordt beoogd omzetting van bedrijfsruimtes naar woonruimte te voorkomen (paragraaf 4.6 van de plantoelichting). Ook het actuele gemeentelijke beleid, zoals onder meer vervat in de notitie Ruimte voor kleinschalige bedrijfsruimte in West en de Structuurvisie Amsterdam 2040, heeft als doel het behoud van kleinschalige bedrijfsruimtes. De ruimte aan de [locatie] bevindt zich in een bouwblok waaraan de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - 1" is toegekend. De eerste bouwlaag is daarmee uitsluitend bestemd voor consumentenverzorgende dienstverlening, kantoren, bedrijven of maatschappelijke voorzieningen. Dat een aantal ruimtes in de eerste bouwlaag aan de Donker Curtiusstraat feitelijk in gebruik zou zijn als woonruimte, betekent niet dat het college de omgevingsvergunning moest verlenen. Wat daarvan ook zij, geldt het gemeentelijke beleid om bedrijfsruimtes te behouden immers niet alleen voor ononderbroken plinten. Daarnaast heeft het college toegelicht dat de afdeling Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte een onderzoek is gestart om in gevallen waarin ruimtes in strijd met het bestemmingsplan voor bewoning worden gebruikt tot handhaving over te gaan.
    Verder heeft het college in de belangen van [appellant] geen aanleiding hoeven zien om van het beleid af te wijken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1007 hoeft acceptatie van inschrijving in de BRP niet te worden opgevat als een toestemming dat het gebouw in strijd met het bestemmingsplan mag worden bewoond. Ook uit de overgelegde WOZ-beschikkingen blijkt niet dat het college bewoning van het gebouw in strijd met het bestemmingsplan toestond. Hierbij is van belang dat het nemen van een besluit in het kader van de Wet WOZ gebeurt op basis van andere motieven dan het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan en het al dan niet verschuldigd zijn van gemeentelijke belastingen afhankelijk is gesteld van de vraag of sprake is van een ingezetene, hetgeen vervolgens wordt afgeleid uit de inschrijving in de BRP.
    Daarnaast heeft [appellant] zijn stelling dat de ruimte leeg komt te staan als de vergunning niet wordt verleend, niet onderbouwd. Hij heeft immers niet inzichtelijk gemaakt dat het, ondanks daartoe strekkende inspanningen, niet mogelijk is om de ruimte ten behoeve van de bestemming te verhuren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428, onder 8.1, en 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080, onder 4.1) kan onttrekking in de zin van de Huisvestingswet verder slechts plaatsvinden, als het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor bewoning. Aangezien de ruimte niet is bestemd voor bewoning kan onttrekking aan de woonruimtevoorraad, zoals [appellant] betoogt in dit geval ook niet plaatsvinden.
    Het college heeft gelet op het voorgaande een zwaarder gewicht mogen toekennen aan het in het gemeentelijke beleid vervatte algemeen belang om kleinschalige bedrijfsruimtes te behouden dan aan het belang van [appellant] om de ruimte te kunnen verhuren als woonruimte. Het college was daarom evenmin gehouden om een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    745-1036