ECLI:NL:RVS:2022:500, Raad van State, 16-02-2022, 201909302/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 augustus 2018 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het subsidiebedrag van de lerarenbeurs voor [appellante] vastgesteld op € 1.795,20 en een bedrag van € 6.916,80 van haar teruggevorderd. [appellante] heeft op 23 mei 2012 een lerarenbeurs aangevraagd voor het volgen van de premaster en de masteropleiding Onderwijswetenschappen aan de Open Universiteit (hierna: OU). De minister heeft bij besluiten van 9 juli 2012, 4 september 2013 en 15 juli 2014 subsidie verleend voor de studiejaren 2012-2013, 2013-2014 en 2014-2015 en als voorschot voor ieder studiejaar € 2.904,00 uitgekeerd. In totaal is dat een bedrag van € 8.712,00. Bij de subsidieverlening heeft de minister als voorwaarde gesteld dat [appellante] binnen drie jaar na afloop van de subsidieperiode haar studie moet hebben afgerond. Zij heeft in november 2017 en daarmee op tijd haar studie afgerond.

201909302/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 november 2019 in zaak nr. 19/377 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 augustus 2018 heeft de minister het subsidiebedrag van de lerarenbeurs voor [appellante] vastgesteld op € 1.795,20 en een bedrag van € 6.916,80 van haar teruggevorderd.
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2021. [appellante], bijgestaan door mr. F.K. van Wijk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft op 23 mei 2012 een lerarenbeurs aangevraagd voor het volgen van de premaster en de masteropleiding Onderwijswetenschappen aan de Open Universiteit (hierna: OU). De minister heeft bij besluiten van 9 juli 2012, 4 september 2013 en 15 juli 2014 subsidie verleend voor de studiejaren 2012-2013, 2013-2014 en 2014-2015 en als voorschot voor ieder studiejaar € 2.904,00 uitgekeerd. In totaal is dat een bedrag van € 8.712,00. Bij de subsidieverlening heeft de minister als voorwaarde gesteld dat [appellante] binnen drie jaar na afloop van de subsidieperiode haar studie moet hebben afgerond. Zij heeft in november 2017 en daarmee op tijd haar studie afgerond.
    1.1.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 augustus 2018 heeft de minister de aan [appellante] verleende lerarenbeurs lager vastgesteld op € 1.795,20 en een bedrag van € 6.916,80 van haar teruggevorderd. Volgens de minister komen alleen de studiekosten die zij heeft gemaakt in de drie studiejaren waarvoor de lerarenbeurs is toegekend, voor subsidie in aanmerking. De studiekosten die zij heeft gemaakt na die drie jaren komen niet daarvoor in aanmerking.
    1.2.    [appellante] is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. Volgens haar is voor studenten van de OU meerdere keren een uitzondering gemaakt. De studiekosten die zij hadden gemaakt in de uitloopjaren van hun studie kwamen wel voor subsidieverlening in aanmerking. Daarnaast heeft [appellante] een beroep gedaan op de hardheidsclausule van artikel 33 van de Regeling lerarenbeurs voor scholing en zij-instroom 2009-2012 (hierna: de Regeling). Ook heeft zij aangevoerd dat geen sprake is van een evenwichtige belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het modulesysteem van de OU en met haar persoonlijke omstandigheden.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft de verklaring van de minister dat het in de gevallen waarin een uitzondering is gemaakt voor andere studenten van de OU ging om een foutieve uitleg van de Regeling, voldoende aannemelijk geacht. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:249, heeft zij overwogen dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat de minister een gemaakte fout moet herhalen.
    2.1.    Ook heeft de rechtbank overwogen dat zij met de minister van oordeel is dat het modulesysteem van de OU op zichzelf niet een afwijkend studieritme vormt als bedoeld in de toelichting bij artikel 33 van de Regeling. Verder is geen sprake van persoonlijke omstandigheden waardoor het onmogelijk was voor haar om aan de subsidieverplichtingen te voldoen. Het feit dat zij een groot gezin heeft en het haar veel moeite kost om de studiekosten terug te betalen maakt dit, hoe begrijpelijk ook, niet anders. De minister heeft volgens de rechtbank in redelijkheid de hardheidsclausule buiten toepassing kunnen laten en een zorgvuldige belangenafweging gemaakt.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.       [appellante] betoogt onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019. Zij voert aan dat het niet gaat om een vergissing. De minister heeft bewust gekozen voor een afwijkende lijn voor studies aan de OU. [appellante] verwijst naar een e-mail van de minister van 29 januari 2019 die zij heeft ontvangen naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Ook is volgens haar in het besluit van 9 juli 2012 niet de voorwaarde opgenomen dat zij het collegegeld in het betrokken studiejaar moest betalen. Verder voert zij aan dat de opleiding wel degelijk een afwijkend studieritme heeft. Zij heeft eerst een deeltijd schakeltraject gedaan. Zij moest voor dit traject acht modules aanschaffen die elk twaalf maanden geldig waren. Die heeft zij ook aangeschaft, maar niet ineens in verband met haar deeltijdfactor en omdat voor sommige modules gold dat er eerst een andere module diende te zijn afgerond. Zij heeft hier drie jaar over gedaan. Daarna kreeg zij pas toegang tot het minimaal twee jaar durende mastertraject.
    [appellante] wenst te benadrukken dat zij binnen de gestelde termijn van drie jaar na afloop van de periode waarvoor de subsidie is toegekend, haar diploma heeft behaald en dat de kosten die zij heeft moeten maken zelfs hoger zijn dan de bij voorschot verleende subsidie, namelijk € 10.028,00. Het is voor haar niet mogelijk geweest om het gehele schakelprogramma en de master in een tijd van drie jaar af te ronden, naast haar baan en de wijze waarop het studieprogramma was ingericht.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb als uitgangspunt geldt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft de minister evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen als zich één of meer van de daar opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken. Bij het lager vaststellen van een subsidie is artikel 3:4, tweede lid, van de Awb van toepassing. Dat betekent dat de gevolgen van het lager vaststellen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:928.
    4.2.    Op de zitting heeft de minister toegelicht dat hij de subsidie lager heeft vastgesteld op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb, omdat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden in de studiejaren waarvoor de subsidie is verleend. Volgens de minister heeft [appellante] immers niet alle studiekosten gemaakt in de studiejaren waarvoor de subsidie is verleend.
    4.3.    De Regeling, op grond waarvan de subsidie is verleend, beoogt de kwaliteit en positie van leraren te verbeteren door aan hen de mogelijkheid te bieden om zich verder te scholen. Niet in geschil is dat [appellante] binnen de door de minister gestelde termijn de studie, waarvoor de subsidie is verleend, met succes heeft afgerond. Evenmin is in geschil dat zij de kosten van € 8.712,00 werkelijk heeft gemaakt voor die studie. Er is dan ook voldaan aan de doelstelling van de subsidieverlening. Verder heeft [appellante] een studie gevolgd aan de OU waar het collegegeld voor een studiejaar niet in één keer wordt betaald. De OU hanteert een systeem waarbij modules per stuk worden ingekocht. [appellante] heeft aangevoerd dat zij die niet in één keer heeft ingekocht, omdat zij in deeltijd studeerde en bepaalde modules eerst moest afronden, voordat zij kon deelnemen aan een volgende module. De minister heeft dit niet bestreden. Verder blijkt uit de door [appellante] overgelegde e-mail van 29 januari 2019 dat de minister in het verloop van een studie aan de OU zelf ook reden heeft gezien om ten aanzien van andere studenten van de OU te bepalen dat zij de aan hen verleende subsidie ook mogen inzetten tijdens de uitloopperiode van hun studie. Zijn stelling dat de gevallen waarin dit is geschied getuigen van een onjuiste toepassing van de Regeling, laat onverlet dat hij blijkens die e-mail de omstandigheid dat een studie aan de OU anders verloopt, heeft gezien als een specifiek voor deze studie te onderkennen bijzonderheid.
    Gelet op al het voorgaande heeft de minister de aan [appellante] verleende subsidie van in totaal € 8.712,00 niet in redelijkheid lager kunnen vaststellen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 december 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
    5.1.    De Afdeling ziet ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 13 augustus 2018 te herroepen en de subsidie voor de studiejaren 2012-2013, 2013-2014 en 2014-2015 vast te stellen op in totaal € 8.712,00. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit en betekent dat [appellante] geen subsidie terug hoeft te betalen aan de minister.
    5.2.    De minister moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 november 2019 in zaak nr. 19/377;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 12 december 2018, kenmerk JLB150A/004307485;
    V.       herroept het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 13 augustus 2018, kenmerk 2/151/27632;
    VI.      stelt de lerarenbeurs voor de studiejaren 2012-2013, 2013-2014 en 2014-2015 voor de premaster en de masteropleiding Onderwijswetenschappen aan de Open Universiteit, vast op in totaal € 8.712,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2022
    691
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:46
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
    […]
    Artikel 4:57
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    […]
    Artikel 4:95
    […]
    4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    […]
    Regeling lerarenbeurs voor scholing en zij-instroom 2009-2012
    Artikel 3. Te subsidiëren activiteiten lerarenbeurs:
    […]
    3. Subsidie wordt verstrekt voor het behalen van ten hoogste 90 studiepunten, met dien verstande dat:
    a. voor het behalen van 31 tot en met 60 studiepunten ten hoogste twee jaar subsidie wordt verstrekt; en
    b. voor het behalen van 61 tot en met 90 studiepunten ten hoogste drie jaar subsidie wordt verstrekt.
    Artikel 16. Betaling van de subsidie lerarenbeurs
    […]
    2. De minister verleent de subsidie in jaarlijkse voorschotten.
    Artikel 30. Besteding subsidie
    De subsidie wordt uitsluitend aangewend voor het doel waarvoor zij is verstrekt. Eventueel niet-bestede middelen kunnen na afloop van de looptijd van de subsidie worden teruggevorderd.
    Artikel 33. Hardheidsclausule
    De minister kan voor bepaalde gevallen de regeling buiten toepassing verklaren of daarvan afwijken voor zover deze toepassing, gelet op het belang dat deze regeling beoogt te beschermen, zal leiden tot onbillijkheid van overwegende aard.