ECLI:NL:RBOVE:2023:940, Rechtbank Overijssel, 14-03-2023, ak_22_292
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen de intrekking op grond van de Wet Bibob van een drank- en horecavergunning, speelautomatenvergunning en vrijstelling van de plicht om een exploitatievergunning te hebben. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de adviezen van het LBB voldoende aanwijzingen bieden voor de conclusie dat eiseres in relatie staat tot de strafbare feiten die (naam 5) heeft gepleegd. Ook acht de rechtbank de intrekking van beschikkingen niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/292 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk,
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Rijssen-Holten, verweerder,
    gemachtigde: mr. M. Ichoh.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking van de eerder aan haar verleende speelautomatenvergunning, drank- en horecavergunning en vrijstelling van de plicht om een exploitatievergunning te hebben. Bij besluit van 7 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder deze vergunningen en vrijstelling van de exploitatievergunningplicht ingetrokken.
    
    
    
      Bij besluit van 7 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      In reactie op het beroep van eiseres heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtbank gevraagd om te bepalen dat alleen zij kennis mag nemen van de adviezen die zijn opgesteld op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) en dat eiseres daarvan beperkt kennis mag nemen.  
    
    
    
      Bij uitspraak van 13 juni 2022 heeft de rechtbank dit verzoek afgewezen.
      Daarna zijn de volledige Bibob-adviezen alsnog aan de stukken toegevoegd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 februari 2023 op zitting behandeld. Hierbij waren namens eiseres [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Namens verweerder heeft [naam 4] aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door de gemachtigde van verweerder. 
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.1
      Eiseres exploiteert een horeca-inrichting (cafetaria met café) op het adres [adres] in [plaats] . [naam 1] en [naam 2] zijn directeur / bestuurder van eiseres. [naam 3] is medeaandeelhouder van eiseres, maar geen bestuurder. Zij hebben de inrichting in 2019 overgenomen van de vorige eigenaresse, die het pand aan de [adres] in [plaats] (hierna: het pand) vervolgens aan eiseres is gaan verhuren. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 29 januari 2020 heeft verweerder aan eiseres een vergunning verleend als bedoeld in artikel 3 van de toenmalige Drank- en horecawet voor het uitoefenen van het horecabedrijf in het pand (de drank- en horecavergunning).
      
      
        Bij besluit van 3 februari 2020 heeft verweerder aan eiseres vrijstelling verleend van de plicht om voor haar inrichting een exploitatievergunning te hebben (de vrijstelling exploitatievergunning). 
      
      
      
        Bij besluit van 7 februari 2020 heeft verweerder aan eiseres een vergunning verleend als bedoeld in artikel 30b van de Wet op de kansspelen voor het aanwezig hebben van twee kansspelautomaten in haar inrichting (de speelautomatenvergunning).
      
      
    
    
      1.3
      Op 13 maart 2020 is [naam 5] eigenaar geworden van het pand. [naam 5] is getrouwd met de zus van [naam 1] en [naam 3] , tevens schoonzus van [naam 2] . 
      
    
    
      1.4
      
        Na een controle in de inrichting van eiseres op 21 september 2020 is verweerder een onderzoek gestart als bedoeld in artikel 7a van de Wet Bibob. In dat kader heeft verweerder eiseres gevraagd om een Bibob-vragenformulier in te vullen en documenten te verstrekken. Daarna heeft verweerder op 18 november 2020 het Landelijk Bureau Bibob (LBB) gevraagd om over de inrichting van eiseres een Bibob-advies uit te brengen. Dat heeft het LBB op 
        13 januari 2021 gedaan. 
      
      
    
    
      1.5
      Tegen het Bibob-advies van 13 januari 2021 hebben [naam 1] en [naam 2] mede namens eiseres en [naam 5] namens zichzelf een zienswijze ingediend.  
      
    
    
      1.6
      
        Op 15 april 2021 heeft verweerder het LBB om aanvullende informatie gevraagd. Naar aanleiding hiervan heeft het LBB op 9 juli 2021 een aanvullend advies uitgebracht. 
        
          [naam 1] en [naam 2] hebben vervolgens mede namens eiseres een aanvullende zienswijze ingediend. 
      
      
    
    
      1.7
      Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Inleiding’.
      
      
        
          Standpunten verweerder
        
      
      
      2. Verweerder heeft zich op basis van de adviezen van het LBB op het standpunt gesteld dat er ernstig gevaar bestaat dat de drank- en horecavergunning, de vrijstelling exploitatievergunning en de speelautomatenvergunning (hierna ook wel aangeduid als: de beschikkingen) mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen. Daarmee is volgens verweerder voldaan aan beide criteria uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob die een grondslag bieden om de beschikkingen in te trekken. Volgens verweerder blijkt uit de adviezen van het LBB namelijk dat [naam 5] op grote schaal en over een langere periode strafbare feiten heeft gepleegd (met name fraude met omzetbelasting (carrouselfraude)), dat hij daarmee een groot financieel voordeel heeft behaald en dat eiseres in een zakelijk samenwerkingsverband tot [naam 5] staat. Daarbij acht verweerder tevens van belang dat een groot deel van de gepleegde strafbare feiten ook kan worden gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikkingen zijn verleend.  
      
      
        Verder heeft verweerder overwogen dat het algemeen belang van de openbare orde, de veiligheid en gezondheid en het belang van naleving van de regelgeving in dit geval zwaarder moet wegen dan het belang van eiseres bij behoud van de beschikkingen. Het plegen van de strafbare feiten en de vermoedens van het plegen van de strafbare feiten door [naam 5] zijn volgens verweerder ernstig en het aanwenden van de beschikkingen voor het plegen van strafbare feiten vormt een bedreiging voor de legale economie, tast de integriteit van de branche aan en kan een ontwrichtende werking hebben op de samenleving. 
        De financiële belangen van eiseres bij behoud van de beschikkingen wegen volgens verweerder niet op tegen het algemeen belang dat is gediend met de intrekking daarvan. 
      
      
      
        Op basis van deze overwegingen heeft verweerder besloten de beschikkingen in te trekken. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden eiseres
        
      
      
      3. Eiseres voert, kort samengevat, in beroep aan dat er ten tijde van het bestreden besluit niet of nauwelijks nog een samenwerkingsverband was met [naam 5] . Daarom heeft verweerder volgens eiseres in het bestreden besluit ten onrechte nog aangenomen dat er ernstig gevaar is dat de ingetrokken beschikkingen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en/of om strafbare feiten te plegen. Daarnaast is eiseres van mening dat het bestreden besluit op een onjuiste belangenafweging berust, omdat verweerder daarin onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen die de intrekking van de beschikkingen voor haar en haar bestuurders/aandeelhouders heeft. 
      
      
        Op deze beroepsgronden van eiseres, en de onderbouwing daarvan, gaat de rechtbank hieronder in.
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        
          Bevoegdheid
        
      
      
    
    
      4.1
      De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit weliswaar in de ik-vorm is geschreven, maar dat het is ondertekend door het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten. Bij besluit van 24 januari 2023 heeft verweerder het bestreden besluit met terugwerkende kracht tot 7 januari 2021 bekrachtigd. Hiermee is het gebrek van de onjuiste ondertekening hersteld.
      
      
      
      
        
          Speelautomatenvergunning 
        
      
      
    
    
      4.2
      Eiseres stelt in beroep dat in het bestreden besluit slechts is beslist op het bezwaar, voor zover dat is gericht tegen de intrekking van de drank- en horecavergunning en de vrijstelling exploitatievergunning. Volgens eiseres is in het bestreden besluit verzuimd om ook te beslissen op het bezwaar, voor zover dat is gericht tegen de intrekking van de speelautomatenvergunning.
      
    
    
      4.3
      
        In het bestreden besluit staat dat het bezwaar van eiseres zich richt tegen de intrekking van de vrijstelling exploitatievergunning en de drank- en horecavergunning. Verweerder heeft in het bestreden besluit besloten om het primaire besluit in stand te laten. Voor de motivering daarvan is in het bestreden besluit verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Rijssen-Holten (de commissie) van 
        20 december 2021. In dit advies wordt de speelautomatenvergunning ook niet genoemd. Wel is in de bijlage bij dit advies artikel 30b van de Wet op de kansspelen opgenomen. Verder staat in het advies van de commissie dat, voor zover daarin niet is ingegaan op de standpunten uit het verweerschrift van verweerder van 12 november 2021, zij zich met die standpunten kan verenigen. In het verweerschrift van 12 november 2021 wordt de speelautomatenvergunning ook niet concreet benoemd. Daarin wordt gesproken van ‘intrekking van de exploitatievergunningen’.    
      
      
    
    
      4.4
      Het bestreden besluit en het advies van de commissie van 20 december 2021 wekken de indruk dat daarin de speelautomatenvergunning is vergeten. Anderzijds maakt het primaire besluit zeer duidelijk dat daarin de op 7 februari 2020 verleende speelautomatenvergunning is ingetrokken en is in het bestreden besluit wel expliciet besloten om dit besluit in stand te laten. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het daarom geen twijfel dat het de bedoeling van verweerder is geweest om ook de speelautomatenvergunning in te trekken en die intrekking in het bestreden besluit in stand te laten. Daarom moet volgens de rechtbank worden aangenomen dat in het bestreden besluit ook op het bezwaar van eiseres is beslist, voor zover dat is gericht tegen de intrekking van de speelautomatenvergunning.
      
      
        
          Adviezen van het LBB
        
      
      
    
    
      4.5
      Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten te weinig of te weinig directe aanwijzingen voor de conclusies bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
      
      
        
          Strafbare feiten
        
      
      
    
    
      4.6
      De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft bestreden dat [naam 5] de strafbare feiten heeft gepleegd die in de Bibob-adviezen worden genoemd. In haar beroepschrift en ter zitting heeft eiseres hierover verklaard dat zij dit bij gebrek aan tegenbewijs niet kan bestrijden. Dit betekent dat de rechtbank vervolgens moet beoordelen of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiseres in een zakelijk samenwerkingsverband tot [naam 5] staat of heeft gestaan.    
      
      
        
          Zakelijk samenwerkingsverband
        
      
      
    
    
      4.7
      In artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de wet Bibob, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, staat dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid van dat artikel, indien een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan. 
      
    
    
      4.8
      Eiseres is van mening dat er nooit een zakelijk samenwerkingsverband met [naam 5] is geweest. De bestuurders/aandeelhouders van eiseres zijn weliswaar zwagers van hem, maar zij huren alleen het pand van [naam 5] tegen precies dezelfde marktconforme condities als die waaronder zij het pand huurden van de vorige eigenaresse. [naam 5] heeft alleen als nieuwe eigenaar van het pand die huurovereenkomst overgenomen. Verder is er volgens eiseres niets veranderd. Dit is volgens haar onvoldoende om een zakelijk samenwerkingsverband aan te nemen. Daarnaast is eiseres van mening dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit ten onrechte niet opnieuw naar de feiten heeft gekeken. Ten tijde van dat besluit was haar situatie namelijk al gewijzigd ten opzichte van de situatie zoals die was toen het LBB advies uitbracht. Voor zover er al ooit een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiseres en [naam 5] was, was dat er ten tijde van het bestreden besluit in ieder geval niet of nauwelijks meer. Volgens eiseres heeft zij geen betrokkenheid bij de handel en wandel van [naam 5] en heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet ex nunc getoetst. De band met [naam 5] kan echter niet geheel worden verbroken, omdat hij met de zus van de [naam 1] en [naam 3] is getrouwd en zij samen kinderen hebben. Ook is het volgens eiseres de vraag of het niet te ver gaat om te verlangen dat de huurovereenkomst wordt ontbonden, omdat een huurovereenkomst niets zegt over de vraag of de verleende beschikkingen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen.
      
    
    
      4.9
      In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat uit paragraaf 2.2. van het advies van het LBB van 9 juli 2021 volgt dat een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiseres en [naam 5] kan worden aangenomen. Eiseres en [naam 5] hebben namelijk een huurcontract, er is een familiale band tussen [naam 5] en de directeuren van eiseres, [naam 5] werd door een medewerkster van eiseres leidinggevende genoemd, [naam 5] is eigenaar van de sigarettenautomaat die in de inrichting stond en [naam 5] en voertuigen die aan hem worden gelinkt werden regelmatig waargenomen bij eiseres. Verder is op 8 juni 2020 aan de gemeente gevraagd om de vrouw van [naam 5] , de (schoon)zus van [naam 1] , [naam 3] en [naam 2] , als leidinggevende bij te schrijven op de vergunning. Dit verzoek is 30 september 2020 weer ingetrokken. Ook is volgens verweerder gebleken dat de vrouw van [naam 5] bij eiseres werkte en feitelijk optrad als leidinggevende. 
      
    
    
      4.10
      De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen reden om te oordelen dat verweerder de adviezen van het LBB niet heeft mogen volgen. Niet is gebleken dat deze adviezen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen, inhoudelijk onjuist zijn of dat de daarin vermelde feiten de conclusies niet kunnen dragen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van de adviezen van het LBB in het bestreden besluit dan ook terecht aangenomen dat er een zakelijk samenwerkingsverband is tussen eiseres en [naam 5] . Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie moet bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2676. Uit die uitspraak leidt de rechtbank af dat alleen het bestaan van een huurovereenkomst al genoeg is voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband. Gelet hierop, en op de overige omstandigheden die het LBB op dit punt aan zijn conclusies ten grondslag heeft gelegd, is voldoende aannemelijk gemaakt dat tussen eiseres en [naam 5] een zakelijk samenwerkingsverband bestaat. 
      
    
    
      4.11
      Verder blijkt uit rechtspraak van de Afdeling dat het vervolgens aan eiseres is om aannemelijk te maken dat zij concrete en voldoende rechtens relevante pogingen heeft ondernomen om het zakelijk samenwerkingsverband te verbreken. Eiseres heeft in beroep betoogd dat er ten tijde van het bestreden besluit geen zakelijk samenwerkingsverband meer was met [naam 5] , maar niet in geschil is dat de huurovereenkomst tussen eiseres en [naam 5] toen nog steeds bestond. Alleen al daarom is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het zakelijk samenwerkingsverband ten tijde van het bestreden besluit niet meer bestond.     
    
    
      4.12
      Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de adviezen van het LBB voldoende aanwijzingen bieden voor de conclusie dat eiseres in relatie staat tot de strafbare feiten die [naam 5] heeft gepleegd. Wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd, slaagt daarom niet. Ook heeft verweerder op basis van de adviezen van het LBB kunnen concluderen dat er ernstig gevaar bestaat dat de ingetrokken beschikkingen mede werden of zouden worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen.   
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      4.13
      Volgens eiseres heeft verweerder onvoldoende acht geslagen op de gevolgen die de intrekking van de beschikkingen voor haar en haar bestuurders heeft. Eiseres moet wel elke maand huur betalen, terwijl daar als gevolg van de intrekking van de beschikkingen geen inkomsten meer tegenover staan. Dat zal er uiteindelijk toe leiden dat eiseres niet meer aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. Verder lukt het volgens eiseres vanwege de intrekking van de beschikkingen en de media-aandacht die daarvoor is geweest niet om een andere eigenaar voor het pand te vinden. Ook lukt het niet om de onderneming te verkopen, omdat een koper daarna een huurrelatie met [naam 5] moet aangaan, terwijl verweerder heeft aangegeven niet bereid te zijn om op voorhand garanties te geven over het verstrekken van vergunningen. Eiseres is daarom van mening dat het bestreden besluit haar en haar bestuurders/aandeelhouders in een wurggreep houdt. Ter zitting hebben de bestuurders/ aandeelhouders nog betoogd dat zij er niets aan konden doen dat [naam 5] het pand heeft gekocht. Volgens hen is [naam 5] weliswaar hun zwager, maar hebben zij verder niets met hem te maken en is het pand buiten hen om aan [naam 5] verkocht. 
      
    
    
      4.14
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Dat zij financieel nadeel ondervindt van de intrekking van de beschikkingen is inherent aan verweerders conclusie dat die beschikkingen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen. Dat eiseres financieel nadeel ondervindt is geen reden om te oordelen dat verweerder in dit geval niet meer gewicht mocht toekennen aan het algemene belang van de openbare orde, de veiligheid en gezondheid en het belang van naleving van de regelgeving. Overigens is ter zitting namens eiseres verklaard dat zij inmiddels geen huur meer betaalt. 
      
      
        Gelet op de ernst van de strafbare feiten uit de Bibob-adviezen acht de rechtbank de intrekking van de beschikkingen niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen besluiten om de beschikkingen op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob in te trekken. Wat eiseres op het punt van de belangenafweging heeft aangevoerd slaagt daarom niet. Daarbij stelt de rechtbank nog vast dat uit de stukken blijkt dat verweerder eiseres en haar bestuurders nog voordat de beschikkingen werden verleend heeft gewaarschuwd dat een zakelijk samenwerkingsverband met [naam 5] problematisch zou kunnen zijn. Verder bevreemdt het de rechtbank dat de bestuurders/aandeelhouders van eiseres niet goed hebben kunnen verklaren waarom hun (schoon)zus enige tijd bedrijfsleider is geweest, dan wel waarom aan de gemeente is gevraagd om haar als bedrijfsleider op de vergunning bij te schrijven, terwijl zij anderzijds stellen dat alles buiten hen om is gegaan en zij geen invloed konden uitoefenen op de aankoop van het pand door [naam 5] .       
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      5.2
      Verweerder hoeft geen proceskostenvergoeding aan eiseres te betalen. 
      
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                      rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:661.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:593, rechtsoverweging 10.2.