ECLI:NL:RBROT:2023:2412, Rechtbank Rotterdam, 22-03-2023, ROT 22/3916
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia. In totaal 16 lasten onder dwangsom. Deel daarvan voldoet niet aan de voorwaarde dat een l.o.d. duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd. Strijd met art. 5:32a Awb. Ook strijd met rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Beroep gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/3916 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. C. de Blaeij),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel (het college)
      (gemachtigde: mr. T.E.P. Raaphorst).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen vier afzonderlijke besluiten van 11 maart 2022 van het college tot het opleggen van in totaal zestien lasten onder dwangsom.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 12 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij die besluiten gebleven.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college, [naam 3] (werkzaam bij de gemeente Capelle aan den IJssel) en [naam 4] en [naam 5] (inspecteurs van de GGD Rotterdam-Rijnmond, hierna: GGD).
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      1.1.
      
        Eiseres is een kinderopvangorganisatie met vijf locaties in Capelle aan den IJssel, te weten:
        • [locatie 1], hierna ook: locatie 1.
        • [locatie 2], hierna ook: locatie 2.
        • [locatie 3], hierna ook: locatie 3.
        • [locatie 4], hierna ook: locatie 4.
        • [locatie 5], hierna ook: locatie 5.
      
      
      
        In deze zaak gaat het om de locaties 2 tot en met 5. 
      
      
      
      
        
          
            [locatie 2] (locatie 2)
        
      
    
    
      1.2.
      De GGD heeft op 17 juli 2021 een inspectie uitgevoerd op deze locatie. Van deze inspectie is op 29 juli 2021 een rapport opgemaakt. Het inspectierapport bevat tevens de zienswijze van eiseres op de inhoud van het rapport. Op 31 augustus 2021 heeft de GGD nogmaals een inspectie uitgevoerd op deze locatie. Van deze inspectie is op 7 september 2021 een rapport opgemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      Op 17 februari 2022 heeft het college eiseres een vooraankondiging last onder dwangsom gestuurd. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hierop een zienswijze in te dienen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 maart 2022 een last onder dwangsom opgelegd. 
      
      
        
          
            [locatie 3] (locatie 3)
        
      
    
    
      1.4.
      De GGD heeft op 29 september 2021 een inspectie uitgevoerd op deze locatie. Van deze inspectie is op 19 november 2021 een rapport opgemaakt. Het inspectierapport bevat tevens de zienswijze van eiseres op de inhoud van het rapport.
      
    
    
      1.5.
      Op 17 februari 2022 heeft het college eiseres een vooraankondiging last onder dwangsom gestuurd. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hierop een zienswijze in te dienen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 maart 2022 zes lasten onder dwangsom opgelegd.
      
      
        
          
            [locatie 4] (locatie 4) 
        
      
    
    
      1.6.
      De GGD heeft op 11 oktober 2021 een inspectie uitgevoerd op deze locatie. Van deze inspectie is op 19 november 2021 een rapport opgemaakt. Het inspectierapport bevat tevens de zienswijze van eiseres op de inhoud van het rapport.
      
    
    
      1.7.
      Op 17 februari 2022 heeft het college eiseres een vooraankondiging last onder dwangsom gestuurd. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hierop een zienswijze in te dienen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 maart 2022 drie lasten onder dwangsom opgelegd.
      
      
        
          
            [locatie 5] (locatie 5)
        
      
    
    
      1.8.
      De GGD heeft op 23 september 2021 een inspectie uitgevoerd op deze locatie. Van deze inspectie is op 19 november 2021 een rapport opgemaakt. Het inspectierapport bevat tevens de zienswijze van eiseres op de inhoud van het rapport.
      
    
    
      1.9.
      Op 17 februari 2022 heeft het college eiseres een vooraankondiging last onder dwangsom gestuurd. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hierop een zienswijze in te dienen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 maart 2022 zes lasten onder dwangsom opgelegd.
      
    
    
      1.10.
      Namens eiseres heeft [naam 1] bezwaar gemaakt tegen de vier besluiten van 11 maart 2022 met in totaal zestien lasten onder dwangsom. Zij is op 14 juni 2022 op haar bezwaren gehoord door de commissie bezwaarschriften van de gemeente Capelle aan den IJssel (commissie). 
      
    
    
      1.11.
      De commissie heeft op 4 juli 2022 het college geadviseerd om de bezwaren ongegrond te verklaren en de besluiten van 11 maart 2022 in stand te laten. De commissie heeft - kort samengevat - de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan dat advies. Het college heeft in redelijkheid de zestien lasten onder dwangsom kunnen opleggen vanwege de geconstateerde overtreding op de verschillende domeinen, zoals Pedagogisch Klimaat, Veiligheid en Gezondheid, Personeel en groepen en Ouderrecht. De hersteltermijnen zijn conform de beleidsregels opgelegd die voor elk domein en inspectie-item een prioriteit kennen en zijn niet onredelijk. Voorts zijn de lasten onder dwangsom voldoende duidelijk geformuleerd. Er zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken op grond waarvan het college desondanks van het opleggen van lasten onder dwangsom had moeten afzien. 
      
      
        2.	In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het advies van de commissie wordt overgenomen en dat de bezwaren ongegrond worden verklaard.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Zijn de lasten onder dwangsom voldoende duidelijk en concreet?
        
        5.	Eiseres betoogt in dit verband dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last onder dwangsom zodanig duidelijk en concreet is geformuleerd, dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De verschillende lasten die aan eiseres zijn opgelegd voldoen daar niet aan. Dit is ook aan de orde geweest tijdens de hoorzitting in bezwaar. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het eiseres op grond van de primaire besluiten, de vooraankondigingen en de inspectierapporten duidelijk moet zijn wat er niet in orde is op de verschillende locaties en wat er moet gebeuren om dat te herstellen. 
      
    
    
      5.2.
      Deze beroepsgrond slaagt deels. 
      
      
        5.2.1.
        De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat er in wezen op neerkomt dat de lasten voldoende duidelijk zijn als eiseres de besluiten, vooraankondigingen en inspectierapporten steeds in samenhang beziet. Daarmee wordt namelijk niet voldaan de in artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geformuleerde voorwaarde dat de last onder dwangsom duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd.
        
      
      
        5.2.2.
        De rechtbank is van oordeel dat meerdere van de zestien aan eiseres opgelegde lasten onder dwangsom niet aan deze eis voldoen. Daarom slaagt de beroepsgrond deels. De rechtbank bespreekt hieronder alle lasten en geeft per last een oordeel.
        
        
          
            Locatie 2 ([locatie 2])
          
        
      
    
    
      5.3.
      De last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “U dient herhaling van overtreding van de bovengenoemde artikelen uit de Wet kinderopvang en het Besluit kwaliteit kinderopvang te voorkomen. (…) U dient de overtreding op grond van de Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang 2021 binnen 2 maanden te beëindigen. Na afloop van de begunstigingstermijn geeft de gemeente de GGD opdracht om te controleren of u aan de last heeft voldaan.” 
      
      
      
        5.3.1.
        
          Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op de artikelen 1.49, eerste en tweede lid, en 1.50, eerste en tweede lid, van de Wet kinderopvang. Daarin is onder meer bepaald dat een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang biedt (artikel 1.49) en de kinderopvang op zodanige wijze organiseert, het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorziet, zorg draagt voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en een zodanig pedagogisch beleid voert dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang (artikel 1.50). Het bieden van verantwoorde kinderopvang is uitgewerkt in artikel 11 van het Besluit kwaliteit kinderopvang. In artikel 12, eerste en tweede lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang staat dat elk kindercentrum beschikt over een pedagogisch beleidsplan, dat de houder er zorg voor draagt dat er conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld (eerste lid) en wat een pedagogisch beleidsplan ten minste moet bevatten (tweede lid), waaronder van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aspecten van verantwoorde buitenschoolse opvang, bedoeld in artikel 11 van het Besluit kwaliteit kinderopvang. 
          Artikel 11 van het Besluit kwaliteit kinderopvang bestaat voor een belangrijk deel uit niet-concrete gedragsnormen. Een voorbeeld is artikel 11, onder a, inhoudend dat de houder ervoor moet zorgdragen dat op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan. Dit is geen concrete gedragsnorm. Er zijn immers diverse manieren waarop aan deze norm kan worden voldaan. De last verplicht eiseres om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Welke onderdelen van genoemde artikelen eiseres heeft overtreden en wat zij concreet moet doen om die overtreding te herstellen, kan uit de last echter niet worden opgemaakt. 
        
        
      
      
        5.3.2.
        Van eiseres kan, gelet op artikel 5:32a van de Awb en de vaste rechtspraak, niet worden gevergd dat zij de constateringen in de inspectierapporten zelf in verband brengt met één of meer genoemde artikelen en vervolgens ook zelf bedenkt wat zij moet doen om de overtreding te herstellen. Daarom is de last onvoldoende duidelijk en concreet. 
        
        
        
          
            Locatie 3 ([locatie 3])
          
        
      
    
    
      5.4.
      De eerste last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Pedagogisch beleid voldoet aan art 1.49 lid 1 en 2 en 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang: art 3 lid 1 Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.4.1.
        
          Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, waarin is bepaald dat de houder er zorg voor draagt dat er in de dagopvang conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld. 
          Dit is een concrete gedragsnorm. Uit de last blijkt daardoor voldoende duidelijk wat eiseres moet doen om aan de last te voldoen, namelijk zorgen voor een pedagogisch beleidsplan, waarmee zij verantwoorde kinderopvang biedt (artikel 1.49, eerste lid, van de Wet kinderopvang) en de kinderopvang op zodanige wijze organiseren, het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorzien, zorgdragen voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en een zodanig pedagogisch beleid voeren dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang (artikel 1.50, eerste lid, van de Wet kinderopvang). Ook dient eiseres ervoor te zorgen dat er volgens het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld.
        
        
      
      
        5.4.2.
        De last is zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dat eiseres niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
        
      
    
    
      5.5.
      De tweede last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Pedagogisch beleid voldoet aan art 1.50 lid 2 Wet kinderopvang; art 3 lid 2 onder a Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 2 maanden.”
      
      
      
        5.5.1.
        
          Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op de artikelen 1.50, tweede lid, van de Wet kinderopvang in verbinding met artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. In dat laatste artikel is bepaald dat een pedagogisch beleidsplan ten minste een concrete beschrijving bevat van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aspecten van verantwoorde dagopvang, bedoeld in artikel 2 van de Wet kinderopvang. 
          Laatstgenoemd artikel bestaat echter voor een belangrijk deel uit niet-concrete gedragsnormen. Een voorbeeld is artikel 2, onder a, inhoudend dat de houder ervoor moet zorgdragen dat op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan. Dit is geen concrete gedragsnorm. Er zijn immers diverse manieren waarop aan deze norm kan worden voldaan. De last verplicht eiseres om ervoor te zorgen dat haar pedagogisch beleid voldoet aan de vereisten, maar welke onderdelen van genoemde artikelen eiseres heeft overtreden en wat zij concreet moet doen om die overtreding te herstellen, kan uit de last echter niet worden opgemaakt. 
        
        
      
      
        5.5.2.
        Ook hiervoor geldt dat van eiseres niet kan worden gevergd dat zij de constateringen in de inspectierapporten zelf in verband brengt met één of meer genoemde artikelen en vervolgens ook zelf bedenkt wat zij moet doen om de overtreding te herstellen. Daarom is de last onvoldoende duidelijk en concreet. 
        
      
    
    
      5.6.
      De derde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat de Pedagogisch[e] praktijk voldoet aan art 1.49 lid 1 en 2 en 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 2 Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 2 maanden.”
      
      
      
        5.6.1.
        
          Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op de artikelen 1.49, eerste en tweede lid, en 1.50, eerste en tweede lid, van de Wet kinderopvang. Daarin is onder meer bepaald dat een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang biedt (artikel 1.49) en de kinderopvang op zodanige wijze organiseert, het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorziet, zorg draagt voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en een zodanig pedagogisch beleid voert dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang (artikel 1.50). Het bieden van verantwoorde dagopvang is uitgewerkt in artikel 2 van het Besluit kwaliteit kinderopvang. 
          Laatstgenoemd artikel bestaat voor een belangrijk deel uit niet-concrete gedragsnormen. Een voorbeeld is artikel 2, onder a, inhoudend dat de houder ervoor moet zorgdragen dat op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan. Dit is geen concrete gedragsnorm. Er zijn immers diverse manieren waarop aan deze norm kan worden voldaan. De last verplicht eiseres om ervoor te zorgen dat de pedagogische praktijk voldoet aan de vereisten. Welke onderdelen van genoemde artikelen eiseres heeft overtreden en wat zij concreet moet doen om die overtreding te herstellen, kan uit de last echter niet worden opgemaakt. 
        
        
      
      
        5.6.2.
        Ook hiervoor geldt dat van eiseres niet kan worden gevergd dat zij de constateringen in de inspectierapporten zelf in verband brengt met één of meer genoemde artikelen en vervolgens ook zelf bedenkt wat zij moet doen om de overtreding te herstellen. Daarom is de last onvoldoende duidelijk en concreet. 
        
      
    
    
      5.7.
      De vierde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat voldaan wordt aan de Verklaring omtrent het gedrag en personenregister kinderopvang en personen niet eerder hun werkzaamheden aanvangen dan na registratie als bepaald in artikel 1.50 lid 3 Wet kinderopvang, art 1.48d lid 3 en 1.50 lid 4 Wet kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.” 
      
      
      
        5.7.1.
        Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 1.48d, derde lid, van de Wet kinderopvang, waarin is bepaald de houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau toegang heeft tot het personenregister kinderopvang voor het leggen van een koppeling met de in artikel 1.50, derde lid, genoemde personen, inclusief hemzelf. Op grond van artikel 1.50, derde lid kan na inschrijving van een persoon als bedoeld in het derde lid, en na de koppeling, bedoeld in artikel 1.48d, derde lid, die persoon zijn werkzaamheden aanvangen. Dit is een concrete gedragsnorm. 
        
      
      
        5.7.2.
        De last is zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dat eiseres niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Bovendien, zo begrijpt de rechtbank, heeft eiseres dat al gedaan.
        
      
    
    
      5.8.
      De vijfde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Veiligheids- en gezondheidsbeleid voldoet aan art 1.49 lid 1 en 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 4 lid 1 Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.8.1.
        
          Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 4, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, waarin is bepaald dat de houder voor elk kindercentrum een beleid heeft dat ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt gehandeld. 
          Dit is een concrete gedragsnorm. Uit de last blijkt daardoor voldoende duidelijk wat eiseres moet doen om aan de last te voldoen, namelijk zorgen voor veiligheids- en gezondheidsbeleid, waarmee zij verantwoorde kinderopvang biedt (artikel 1.49, eerste lid, van de Wet kinderopvang) en de kinderopvang op zodanige wijze organiseert, het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorziet, zorg draagt voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en een zodanig pedagogisch beleid voert dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang (artikel 1.50, eerste lid, van de Wet kinderopvang). Ook dient eiseres ervoor te zorgen dat er volgens het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt gehandeld.
        
        
      
      
        5.8.2.
        De last is zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dat eiseres niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
        
      
    
    
      5.9.
      De zesde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het plan van aanpak op het gebied van Veiligheids- en
        gezondheidsbeleid voldoet aan art 1.49 lid 1, 1.50 lid 1 en 2 en 1.60c lid 1 Wet kinderopvang;
        art 4 lid 3 onder c Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.9.1.
        
          Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 4, derde lid, aanhef en onder c, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, waarin is bepaald dat het veiligheids- en gezondheidsbeleid in ieder geval omvat een plan van aanpak waarin in concrete termen is aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen teneinde de onder b genoemde risico’s in te perken en de handelswijze indien deze risico’s zich verwezenlijken. 
          Dit is een concrete gedragsnorm. Uit de last blijkt daardoor voldoende duidelijk wat eiseres moet doen om aan de last te voldoen. Zij moet namelijk zorgen voor een plan van aanpak op het gebied van veiligheids- en gezondheidsbeleid. In dat plan van aanpak moet worden ingegaan op de maatregelen die zijn of worden genomen om de volgende risico’s in te perken:
          1°. de voornaamste risico’s met grote gevolgen voor de veiligheid van kinderen;
          2°. de voornaamste risico’s met grote gevolgen voor de gezondheid van kinderen, en
          3°. het risico op grensoverschrijdend gedrag door beroepskrachten, beroepskrachten in opleiding, stagiairs, vrijwilligers, overige aanwezige volwassenen en kinderen
          Als deze risico’s zich toch verwezenlijken, moet in het plan van aanpak staan hoe er dan wordt gehandeld. 
        
        
      
      
        5.9.2.
        De last is zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dat eiseres niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
        
        
          
            Locatie 4 ([locatie 4])
          
        
      
    
    
      5.10.
      De eerste last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Pedagogisch beleid voldoet aan art. 1.50 lid 2 Wet kinderopvang; art. 12 lid 2 onder a Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 2 maanden.”
      
      
      
        5.10.1.
        Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Hiervoor geldt het zelfde als voor de last onder dwangsom die is opgelegd ten aanzien van locatie 2. Om onnodige herhalingen te voorkomen, verwijst de rechtbank naar wat zij daarover heeft overwogen.
        
      
    
    
      5.11.
      De tweede last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Veiligheids- en gezondheidsbeleid voldoet aan art. 1.49 lid 1 en art 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 13 lid 1 Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.11.1.
        
          Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 13, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, waarin is bepaald dat de houder voor elk kindercentrum een beleid heeft dat ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. De houder draagt er zorg voor dat er in de buitenschoolse opvang conform het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt gehandeld. 
          Dit artikellid is de evenknie van artikel 4, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de vijfde last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
        
      
    
    
      5.12.
      De derde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Veiligheids- en gezondheidsbeleid voldoet aan art. 1.49 lid 1 en art 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 13 lid 3 onder c Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.12.1.
        
          Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 13, derde lid, aanhef en onder c, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, waarin is vermeld dat het veiligheids- en gezondheidsbeleid in ieder geval omvat een plan van aanpak waarin in concrete termen is aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen teneinde de onder b genoemde risico’s in te perken en de handelswijze indien deze risico’s zich verwezenlijken. 
          Dit artikellid is de evenknie van artikel 4, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de zesde last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
        
        
          
            Locatie 5 ([locatie 5])
          
        
      
    
    
      5.13.
      De eerste last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Pedagogisch beleid voldoet aan art 1.49 lid 1 en 2 en 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 3 lid 1 Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.13.1.
        Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de eerste last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
      
    
    
      5.14.
      De tweede last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Pedagogisch beleid voldoet aan art 1.50 lid 2 Wet kinderopvang; art 3 lid 2 onder a Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 2 maanden.”
      
      
      
        5.14.1.
        Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de tweede last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
      
    
    
      5.15.
      De derde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat de Pedagogisch[e] praktijk voldoet aan art 1.49 lid 1 en 2 en 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 2 Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 2 maanden.”
      
      
      
        5.15.1.
        Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de derde last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
      
    
    
      5.16.
      De vierde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het Veiligheids- en gezondheidsbeleid voldoet aan art 1.49 lid 1 en 1.50 lid 1 en 2 Wet kinderopvang; art 4 lid 1 Besluit kwaliteit kinderopvang.”
      
      
      
        5.16.1.
        Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de vijfde last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
      
    
    
      5.17.
      De vijfde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat het plan van aanpak op het gebied van Veiligheids- en
        gezondheidsbeleid voldoet aan art 1.49 lid 1, 1.50 lid 1 en 2 en 1.60c lid 1 Wet kinderopvang; art 4 lid 3 onder c Besluit kwaliteit kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 14 dagen.”
      
      
      
        5.17.1.
        Deze last voldoet wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Om onnodige herhalingen te voorkomen verwijst de rechtbank naar wat zij over de zesde last ten aanzien van locatie 3 heeft overwogen.
        
      
    
    
      5.18.
      De zesde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “u dient er voor te zorgen dat er een adequate vorm van alternatieve ouderraadpleging wordt is die voldoet aan art 1.58 lid 2 en 3 en 1.60 lid 1 Wet kinderopvang. De hersteltermijn hiervoor bedraagt 6 maanden.”
      
      
      
        5.18.1.
        Deze last voldoet, ondanks dat de zin niet loopt, wel aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op de artikelen die zien op ouderrechten. Dit zijn concrete gedragsnormen. Uit de last blijkt daardoor voldoende duidelijk wat eiseres moet doen om aan de last te voldoen, namelijk binnen zes maanden na de registratie een oudercommissie instellen die tot taak heeft haar te adviseren over de onderwerpen genoemd in artikel 1.60. Dit is de hoofdregel, maar daar is wel een uitzondering op, namelijk als eiseres zich aantoonbaar voldoende heeft ingespannen om een oudercommissie in te stellen en het een kindercentrum betreft, waar maximaal 50 kinderen worden opgevangen. In die laatste situatie betrekt eiseres de ouders aantoonbaar voldoende op een andere wijze, biedt zij de ouders de gelegenheid deel te nemen aan een oudercommissie en stelt eiseres voor die oudercommissie in dat geval een reglement vast. De eisen waaraan dat reglement moet voldoen, staan in artikel 1.59, tweede tot en met vijfde lid. 
        
      
    
    
      5.19.
      Uit het voorgaande volgt dat de volgende lasten niet voldoen aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid: de last ten aanzien van locatie 2, de tweede en derde last ten aanzien van locatie 3, de eerste last ten aanzien van locatie 4 en de tweede en derde last ten aanzien van locatie 5. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel. Gelet op de aard van het gebrek, is er geen reden voor toepassing van een bestuurlijke lus. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking en de primaire besluiten zullen in zoverre worden herroepen. 
      
      
        
          Stelt eiseres terecht dat de besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid?
        
        6.	Eiseres betoogt in dit verband het volgende. Eiseres heeft in haar zienswijzen op de inspectierapporten kenbaar gemaakt dat de input van de GGD ertoe heeft geleid dat de beleidsstukken door een extern en ervaren adviesbureau zijn aangepast en dat zij volop bezig is te voldoen aan de wet- en regelgeving. In het kader van de heroverweging in bezwaar had de gemeente dan ook moeten onderzoeken of er ten tijde van het primaire besluit nog wel sprake was van overtredingen die het opleggen van lasten onder dwangsom rechtvaardigden. Het college had de aangepaste beleidsdocumenten in elk geval in bezwaar bij zijn besluitvorming moeten betrekken, te meer gelet op het tijdsverloop tussen de inspecties en de besluiten en het ontbreken van nader onderzoek ter beoordeling van de situatie. Bovendien speelt mee dat eiseres tijdens de bezwaarfase geen professionele rechtsbijstand genoot. De inspectierapporten ontslaan het college niet van de verplichting om na te gaan of het door de GGD gepresenteerde feitenmateriaal de conclusie van de GGD kan dragen. Het college heeft echter geen eigen onderzoek verricht naar de zorgvuldigheid van de totstandkoming en juistheid van de rapporten en heeft de inhoud ervan direct aangenomen. Eiseres heeft in haar zienswijzen die zijn gevoegd bij de inspectierapporten de feiten en de gang van zaken betwist dan wel een toelichting daarop gegeven. Daar is niets mee gedaan. De besluiten kunnen niet gedragen worden door de rapporten. De primaire besluiten en het bestreden besluit zijn daarom onzorgvuldig voorbereid. 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het volgende standpunt. Het college ziet niet in waarom de inspectierapporten geen gedegen onderzoeken zouden zijn. De toezichthouder observeert de pedagogische praktijk en hanteert daarbij het ‘Veldinstrument observatie pedagogische praktijk’. Daarnaast beoordeelt de toezichthouder het beleid en observeert hij of het beleid wordt nageleefd in de praktijk. Als de toezichthouder vervolgens constateert dat er tegenstrijdigheden in het beleid staan of dat de beroepskrachten niet handelen volgens het eigen beleid, dan is dat niet subjectief, maar een objectieve constatering. Ook het beoordelen van de pedagogische praktijk is niet subjectief. Zoals eiseres terecht stelt, mag het college in beginsel uitgaan van het inspectierapport. Wel heeft het college een vergewisplicht. Die plicht houdt in dat het college moet beoordelen of de conclusies uit het rapport worden gedragen door het onderliggende onderzoek. Het college moet zich zelfstandig een oordeel vormen over de feiten die aan het rapport ten grondslag zijn gelegd, als de feiten door de belanghebbende worden betwist. Eiseres heeft de feiten, op twee feiten na, echter niet betwist.
      
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt ook. 
      
      
        6.2.1.
        De rechtbank is niet de eerste die constateert dat sommige lasten onvoldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Eiseres heeft in dat verband terecht gewezen op pagina 3 van het verslag van de hoorzitting in bezwaar. Daaruit blijkt dat de voorzitter van de commissie aangeeft dat een last onder dwangsom het doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels, dit doel niet bereikt wordt en het eiseres zou helpen als duidelijk en helder wordt weergegeven wat er van haar wordt verwacht. 
        
      
      
        6.2.2.
        De rechtbank onderschrijft deze opmerking van de voorzitter en neemt daarbij ook in aanmerking dat eiseres heeft gesteld dat zij een bureau in de arm heeft genomen dat haar beleid onder de loep heeft genomen. Het college heeft de stelling van eiseres, dat de beleidsdocumenten inmiddels zijn aangepast en dat deze in elk geval in bezwaar bij de besluitvorming hadden moeten worden betrokken, niet gemotiveerd betwist. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres onweersproken heeft gesteld dat de verschillende inspecties op de verschillende locaties elkaar zo snel opvolgden, dat zij alleen al daarom onvoldoende tijd en gelegenheid had om verbeteringen door te voeren. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank ook van belang dat de hersteltermijnen, hoewel deze conform de Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021 (de Beleidsregels) zijn opgelegd, niet bijzonder lang zijn. Verder is van algemene bekendheid dat de sector kampt met personeelstekorten, wat het voor eiseres in ieder geval ook niet eenvoudiger maakt om verbeteringen door te voeren.
        
      
      
        6.2.3.
        Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het college in het kader van zorgvuldige besluitvorming in bezwaar met eiseres het gesprek had moeten aangaan over welke aanpassingen eiseres concreet moest doorvoeren om aan alle eisen te voldoen. Het lag ook voor de hand om de toezichthouder van de GGD bij dat gesprek te betrekken. In plaats daarvan is eiseres echter geconfronteerd met inspecties die elkaar snel opvolgden. De rechtbank acht het niet ongeloofwaardig dat eiseres daar dan op een gegeven moment op eigen kracht niet meer uitkomt. De conclusie van de rechtbank is daarom dat eiseres terecht stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid.
        
      
      
        6.2.4.
        In dat licht merkt de rechtbank nog op dat zij de houding van de vertegenwoordigers van het college, en overigens ook die van de GGD-inspecteurs, niet constructief en ook niet passend vindt. Ter zitting is meerdere malen gesteld dat de GGD weliswaar continu met eiseres in gesprek is, maar geen sturende rol heeft. Het college is het gesprek met eiseres juist niet aangegaan, maar baseert zich bij het opleggen van de lasten onder dwangsom volledig op de inspectierapporten. Uit het voorgaande blijkt dat het in een aantal gevallen niet is gelukt die lasten voldoende duidelijk en concreet te maken. Daarmee wordt het eiseres bijzonder moeilijk gemaakt om de gevraagde verbeteringen door te voeren. Naar het oordeel van de rechtbank staat de terughoudende houding van zowel het college als de GGD in de weg aan het leveren van maatwerk, terwijl eiseres meerdere malen te kennen heeft gegeven dat zij daar juist behoefte aan heeft. 
        
        
          Ter voorkoming van nieuwe procedures, geeft de rechtbank het college, eiseres en de GGD daarom in overweging om op korte termijn met elkaar in gesprek te gaan over de concrete punten die eiseres (nog) moet aanpassen.
        
        
        
          
            Stelt eiseres terecht dat het college heeft gehandeld in strijd met zijn eigen beleid?
          
          7.	Eiseres betoogt in dit verband dat zij in haar zienswijzen, bezwaar en tijdens de hoorzitting kenbaar heeft gemaakt dat zij gesprekken wenst en dat zij duidelijkheid wenst wat er van haar verwacht wordt. Er zijn andere manieren om tot een oplossing te komen die recht doen aan de (vermeende) overtredingen en waar, indien al nodig, gebruik van had moeten worden gemaakt. De lasten hebben weinig opgeleverd, zo blijkt uit de opvolgende rapporten van 2022. Dit ligt niet aan eiseres. Zij heeft herhaaldelijk gevraagd aan gemeente en GGD om duidelijkheid en gesprekken, zij heeft een deskundig en extern bureau gezet op de inhoud van de documenten en professionals ingeschakeld voor het managen van de locaties en het coachen van de medewerkers. Het ligt aan de wijze van inspecteren die dusdanig subjectief en onvoorspelbaar is, dat totaal onduidelijk is wat er van eiseres wordt verwacht. De lasten liggen in het verlengde hiervan, waar het ook aan duidelijkheid en concreetheid ontbreekt. Verder is er geen handhavingsgeschiedenis die maakt dat het nodig zou kunnen zijn eens flink door te pakken. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het volgende standpunt. Er is wel degelijk volgens de Beleidsregels gehandeld. De beoordeling van het college heeft geleid tot afwijking van de escalatieladder. Er was immers een gegronde vrees voor herhaling van de overtredingen. Het college wijst hierbij in de vooraankondigingen op de lasten op de inspectiegeschiedenis van de locaties. Ook geeft het college in de vooraankondigingen aan dat de locaties deel uitmaken van één kinderopvangorganisatie. Voor alle locaties geldt hetzelfde algemeen pedagogisch beleidsplan. Daardoor bestaat de vrees voor herhaling van overtredingen, waardoor het opleggen van een last onder dwangsom passend en geboden is.
      
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        7.2.1.
        Het college heeft er in het verweerschrift op gewezen dat hij de ambitie heeft om uitvoering te geven aan de beginselplicht tot handhaven (paragraaf 3.3 onder c, van de Beleidsregels). Ook heeft het college aangegeven te werken met een escalatieladder (paragraaf 6.2.2), waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken (paragraaf 6.2.3). De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met zijn Beleidsregels. In de inspectierapporten staat onder het kopje “Onderzoeksgeschiedenis” of er op die locatie eerdere overtredingen zijn geweest en welke overtredingen dat waren. Dat is overgegaan tot het opleggen van lasten onder dwangsom past op zich binnen de eerdergenoemde escalatieladder. Ook de hersteltermijnen (begunstigingstermijnen) zijn conform het beleid gegeven (paragraaf 6.2.4.). Dat niet alle opgelegde lasten voldoende duidelijk en concreet blijken te zijn, is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met de Beleidsregels.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:32a van de Awb, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit betekent dat de last ten aanzien van locatie 2, de tweede en derde last ten aanzien van locatie 3, de eerste last ten aanzien van locatie 4 en de tweede en derde last ten aanzien van locatie 5 niet in stand kunnen blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit in zoverre.
    
    
    
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat ook de primaire besluiten in zoverre worden herroepen.
    
    
    
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond, voor zover gericht tegen de last ten aanzien van locatie 2, de tweede en derde last ten aanzien van locatie 3, de eerste last ten aanzien van locatie 4 en de tweede en derde last ten aanzien van locatie 5;
    - vernietigt het besluit van 12 juli 2022 in zoverre;
    - herroept de besluiten van 11 maart 2022 in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
      
        Artikel 125, eerste en tweede lid
      
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:32, eerste en tweede lid
      
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
    
      
        Artikel 5:31d 
      
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
      
        Wet Kinderopvang
      
      
        Artikel 1.48d, derde lid
      
      De houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau heeft toegang tot het personenregister kinderopvang voor het leggen van een koppeling met de in artikel 1.50, derde lid, genoemde personen, inclusief hemzelf. De houder van een gastouderbureau legt tevens een koppeling met de in artikel 1.56b, derde lid, bedoelde personen. Voor de koppeling gebruikt de houder het burgerservicenummer, zodat is gegarandeerd dat hij een koppeling legt met de personen die daadwerkelijk aan hem verbonden moeten zijn en om de persoonsgegevens van die personen in het personenregister kinderopvang te kunnen verifiëren.
    
    
    
      
        Artikel 1.49, eerste en tweede lid
      
    
    1. Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen.
    2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in het eerste lid genoemde aspecten van verantwoorde kinderopvang.
    
    
      
        Artikel 1.50, eerste, tweede, derde en vierde lid
      
    
    1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    a. de veiligheid en de gezondheid;
    b. de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen;
    c. de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs;
    d. het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie;
    e. de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes;
    f. de herkenbaarheid van personen;
    g. het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk;
    h. de accommodatie en de inrichting van de ruimte die bestemd is voor kinderopvang;
    i. de beschikbare ruimte voor kinderen;
    j. de opleidingseisen waaraan een beroepskracht meertalige buitenschoolse opvang voldoet;
    k. de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers;
    l. de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
    3. In het bezit van een verklaring omtrent het gedrag zijn:
    a. de houder of voorgenomen houder van een kindercentrum;
    b. de participerende ouder;
    c. de personen die op basis van een arbeidsovereenkomst met de houder of met een uitzendorganisatie tijdens opvanguren werkzaam zijn dan wel zullen zijn op de locatie van een onderneming waarmee de houder een kindercentrum exploiteert en waar kinderen worden opgevangen;
    d. de personen die op basis van een andere overeenkomst met de houder structureel tijdens opvanguren werkzaam zijn of zullen zijn op de locatie waar kinderen worden opgevangen;
    e. de personen die uit hoofde van hun functie toegang hebben of zullen hebben tot informatie over de kinderen die worden opgevangen; en
    f. de personen van 18 jaar en ouder die op het woonadres waar een kindercentrum is gevestigd hun hoofdverblijf hebben of zullen hebben dan wel die structureel tijdens opvanguren aanwezig zijn of zullen zijn op het kindercentrum, gevestigd op een woonadres.
    
    
      Voor zover het natuurlijke personen betreft is een ieder als bedoeld in de onderdelen a tot en met f ingeschreven in het personenregister kinderopvang, bedoeld in artikel 1.48d. De verklaring omtrent het gedrag is bij inschrijving in het personenregister kinderopvang niet ouder dan twee maanden. 
    
    
    4. Na inschrijving van een persoon als bedoeld in het derde lid, en na de koppeling, bedoeld in artikel 1.48d, derde lid, kan die persoon zijn werkzaamheden aanvangen.
    
    
      
        Artikel 1.58, eerste, tweede en derde lid
      
    
    1. Een houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau stelt binnen zes maanden na de registratie, bedoeld in artikel 1.46, tweede lid, voor elk door hem geëxploiteerd kindercentrum of gastouderbureau een oudercommissie in die tot taak heeft hem te adviseren over de aangelegenheden, genoemd in artikel 1.60.
    2. De verplichting tot het instellen van een oudercommissie, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien:
    a. de houder zich aantoonbaar voldoende heeft ingespannen om een oudercommissie in te stellen; en
    b. het een kindercentrum, waar maximaal 50 kinderen worden opgevangen, of een gastouderbureau, waarbij maximaal 50 gastouders zijn aangesloten, betreft.
    3. In de situatie, bedoeld in het tweede lid, betrekt de houder de ouders aantoonbaar voldoende op een andere wijze bij de onderwerpen, bedoeld in artikel 1.60, eerste lid, biedt de houder de ouders de gelegenheid deel te nemen aan een oudercommissie, stelt de houder voor die oudercommissie in dat geval een reglement vast en zijn artikel 1.59, tweede tot en met vijfde lid, en artikel 1.60 van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Artikel 1.60, eerste lid
      
    
    1. De houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau stelt de oudercommissie in ieder geval in de gelegenheid advies uit te brengen over elk voorgenomen besluit met betrekking tot:
    a. de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan artikel 1.50, eerste lid, in het bijzonder het pedagogisch beleid dat wordt gevoerd, respectievelijk artikel 1.56, eerste lid, in het bijzonder het beleid dat wordt gevoerd inzake het door de gastouder te voeren pedagogisch beleid;
    b. voedingsaangelegenheden van algemene aard en het algemene beleid op het gebied van opvoeding, veiligheid of gezondheid;
    c. openingstijden;
    d. het beleid met betrekking tot het aanbieden van voorschoolse educatie;
    e. de vaststelling of wijziging van een regeling inzake de behandeling van klachten als bedoeld in artikel 1.57b, eerste lid;
    f. wijziging van de prijs van kinderopvang.
    
    
      
        Artikel 1.60c, eerste lid
      
      In artikel 1.50, eerste en tweede lid, artikel 1.50b, 1.51a, eerste lid, 1.51b eerste en derde lid en 1.51c, eerste lid en de bij of krachtens die artikelen gestelde regels wordt voor de toepassing op een ouderparticipatiecrèche voor beroepskracht, personeel of werkzame persoon gelezen: participerende ouder.
    
    
    
      
        Artikel 1.65, eerste en tweede lid
      
    
    1. Het college van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens de artikelen 1.47, eerste lid, 1.48d, tweede en derde lid, 1.49 tot en met 1.59, 1.60a en 1.60c gestelde regels niet of in onvoldoende mate naleeft, kan de houder een schriftelijke aanwijzing geven.
    2. In een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid geeft het college met redenen omkleed aan op welke punten de in het eerste lid bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.
    
    
      
        Artikel 1.66, eerste lid
      
      Het college kan de houder verbieden de exploitatie van een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau voort te zetten, zolang hij een bevel of aanwijzing niet opvolgt en het opleggen van een last onder bestuursdwang niet mogelijk is.
    
    
    
    
      
        Besluit kwaliteit kinderopvang
      
      
        Artikel 2
      
      In het kader van het bieden van verantwoorde dagopvang, draagt de houder er in ieder geval zorg voor dat, rekening houdend met de ontwikkelingsfase waarin kinderen zich bevinden:
    
    a. op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan, respect voor de autonomie van kinderen wordt getoond en grenzen worden gesteld aan en structuur wordt geboden voor het gedrag van kinderen, zodat kinderen zich emotioneel veilig en geborgen kunnen voelen;
    b. kinderen spelenderwijs worden uitgedaagd in de ontwikkeling van hun motorische vaardigheden, cognitieve vaardigheden, taalvaardigheden en creatieve vaardigheden, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger te functioneren in een veranderende omgeving;
    c. kinderen worden begeleid in hun interacties, waarbij hen spelenderwijs sociale kennis en vaardigheden worden bijgebracht, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger relaties met anderen op te bouwen en te onderhouden, en
    d. kinderen worden gestimuleerd om op een open manier kennis te maken met de algemeen aanvaarde waarden en normen in de samenleving met het oog op een respectvolle omgang met anderen en een actieve participatie in de maatschappij.
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid en tweede lid onder a
      
    
    1. Elk kindercentrum beschikt over een pedagogisch beleidsplan. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld.
    2. Een pedagogisch beleidsplan bevat ten minste een concrete beschrijving van:
    a. de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aspecten van verantwoorde dagopvang, bedoeld in artikel 2;
    
    
      
        Artikel 4, eerste lid en derde lid onder c
      
    
    1. De houder heeft voor elk kindercentrum een beleid dat ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt gehandeld.
    3. Het veiligheids- en gezondheidsbeleid omvat in ieder geval:
    c. een plan van aanpak waarin in concrete termen is aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen teneinde de onder b genoemde risico’s in te perken en de handelswijze indien deze risico’s zich verwezenlijken.
    
    
      
        Artikel 11
      
      In het kader van het bieden van verantwoorde buitenschoolse opvang, draagt de houder er in ieder geval zorg voor dat, rekening houdend met de ontwikkelingsfase waarin kinderen zich bevinden:
    
    a. op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan, respect voor de autonomie van kinderen wordt getoond en grenzen worden gesteld aan en structuur wordt geboden voor het gedrag van kinderen, zodat kinderen zich emotioneel veilig en geborgen kunnen voelen;
    b. kinderen spelenderwijs worden uitgedaagd in de ontwikkeling van hun motorische vaardigheden, cognitieve vaardigheden, taalvaardigheden en creatieve vaardigheden, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger te functioneren in een veranderende omgeving;
    c. kinderen worden begeleid in hun interacties, waarbij hen spelenderwijs sociale kennis en vaardigheden worden bijgebracht, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger relaties met anderen op te bouwen en te onderhouden, en
    d. kinderen worden gestimuleerd om op een open manier kennis te maken met de algemeen aanvaarde waarden en normen in de samenleving met het oog op een respectvolle omgang met anderen en een actieve participatie in de maatschappij.
    
    
      
        Artikel 12, eerste en tweede lid
      
    
    1. Elk kindercentrum beschikt over een pedagogisch beleidsplan. De houder draagt er zorg voor dat er in de buitenschoolse opvang conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld.
    2. Een pedagogisch beleidsplan bevat ten minste een concrete beschrijving van:
    a. de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aspecten van verantwoorde buitenschoolse opvang, bedoeld in artikel 11;
    b. de wijze waarop de mentor, bedoeld in artikel 18, vijfde lid, de verkregen informatie over de ontwikkeling van het kind met de ouders bespreekt en de wijze waarop aan de ouders en het kind bekend wordt gemaakt welke beroepskracht de mentor is van het kind;
    c. de wijze waarop bijzonderheden in de ontwikkeling van het kind of problemen worden gesignaleerd en ouders worden doorverwezen naar passende instanties voor verdere ondersteuning;
    d. de werkwijze, maximale omvang en leeftijdsopbouw van de basisgroepen, en
    e. de wijze waarop kinderen kunnen wennen aan een nieuwe basisgroep waarin zij zullen worden opgevangen.
    
    
      
        Artikel 13, eerste lid en derde lid onder c
      
    
    1. De houder heeft voor elk kindercentrum een beleid dat ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. De houder draagt er zorg voor dat er in de buitenschoolse opvang conform het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt gehandeld.
    3. Het veiligheids- en gezondheidsbeleid omvat in ieder geval:
    c. een plan van aanpak waarin in concrete termen is aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen teneinde de onder b genoemde risico’s in te perken en de handelswijze indien deze risico’s zich verwezenlijken.
    
    
      Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021
    
    
      3.2.
      
        
          Visie op handhaving
        
        Het college heeft de volgende visie op handhaving. Wanneer geconstateerd wordt dat een kwaliteitseis niet nageleefd wordt grijpt de gemeente actief in met een handhavingsmaatregel. Feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan worden daarbij meegewogen.
      
      
      
        Het doel van het handhavend optreden is de overtreding te laten herstellen en te bestraffen indien nodig (dus: de gemeente kan een bestuurlijke boete opleggen).
      
      
    
    
      3.3
      
        
          Ambitie
        
        De gemeente vindt kwalitatief goede kinderopvang zeer belangrijk. Toezicht en handhaving worden passend ingezet.
      
      
      
        De gemeente heeft de volgende ambities:
      
      1. Uitvoering geven aan de wettelijke gemeentelijke taak waaronder:
      a. Het halen van de 100% inspectie norm (jaarlijks toezicht op KDV, BSO en GOB)
      b. Méér dan de 5% inspectie norm (jaarlijkse steekproef) bij gastouders halen
      c. Uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven
      d. Verantwoording afleggen aan Inspectie van het Onderwijs middels jaarverantwoording
      
      2. De gemeente streeft een goede relatie met de houder na en werkt vanuit vertrouwen.
      
      
        6.2.2.
        
          
            Escalatieladder
          
          In beginsel start een herstellend handhavingstraject met een aanwijzing met een hersteltermijn.
        
        
        
          Na de hersteltermijn vindt een nader onderzoek plaats.
        
        
        
          Blijkt uit het nader onderzoek dat de kwaliteitseis(en) nog niet of niet volledig worden nageleefd en/of is er vrees voor herhaling van de overtreding(en), dan zal er een afweging plaatsvinden over een vervolgstap in de handhaving. Dit kan het opleggen van een last onder dwangsom zijn.
        
        
        
          Leidt ook deze stap niet tot (volledige) naleving dan zal wederom een afweging over een vervolgstap plaatsvinden. In dat geval ligt een verhoogde last onder dwangsom of een exploitatieverbod voor de hand. Het uiterste middel binnen een herstellend traject is het intrekken van de toestemming tot exploitatie.
        
        
        
          Naast een herstellend traject kan er, zoals in 6.2.1. beschreven is, ook een bestraffend traject worden ingezet. Dit is een bestuurlijke boete. De boete kan opgelegd worden voor het overtreden van een bepaalde kwaliteitseis. Ook kan de boete opgelegd worden voor het niet opvolgen van een aanwijzing, een bevel of exploitatieverbod, het niet meewerken aan een vordering van de toezichthouder, illegale opvang of het niet tijdig doorgeven van een wijziging.
        
        
      
      
        6.2.3.
        
          
            Handhavingsafwegingen
          
          Om te komen tot de uiteindelijke beoordeling van de situatie en de in te zetten handhaving worden meerdere afwegingen gemaakt om te bepalen of en zo ja welke actie nodig is. Deze beoordeling van deze afwegingen kan leiden tot gemotiveerd afwijken van de escalatieladder.
        
        
        
          Voor de herstellende handhaving zijn dit onder andere de volgende afwegingen:
        
        
        
          • Is er herstelaanbod geweest?
          • Wat is de aard van de overtreding?
          • Wat is de ernst van de overtreding?
          • Hoeveel overtredingen zijn er totaal?
          • Betreft het een herhaalde overtreding (recidive)?
          • Wat zijn de omstandigheden waaronder de overtreding begaan is?
          • Komt de overtreding voort uit economisch belang?
        
        
      
      
        6.2.4.
        
          
            Hersteltermijn/begunstigingstermijn
          
          De gemeente geeft de houder bij een op herstel gerichte handhavingsmaatregel altijd een termijn om de overtreden kwaliteitseis alsnog na te leven. Dit heet de herstel- of de begunstigingstermijn. De hersteltermijn of begunstigingstermijn van een herstellende maatregel is afgestemd op een redelijke tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen en herhaling te voorkomen. Bij de bepaling van de termijn wordt rekening gehouden met de aard en de ernst van de overtreding, waarbij het uitgangspunt is dat de overtreding zo spoedig mogelijk moet worden opgeheven.
        
        
        
          Zo zullen overtredingen die direct invloed hebben op de kwaliteit van de opvang en daarmee de veilige en gezonde omgeving, of die direct invloed hebben op de ontwikkeling van de kinderen, over het algemeen een korte hersteltermijn kennen.
        
        
        
          Als uitgangspunt worden door de gemeente de volgende termijnen gehanteerd:
        
        
        
          a.	Prioriteit hoog:
        
        
        
          maximaal twee weken voor herstel van overtredingen met gevolgen voor de directe veiligheid, gezondheid of pedagogisch welbevinden van de kinderen in de dagelijkse opvangpraktijk;
        
        
        
          b.	Prioriteit gemiddeld:
        
        
        
          maximaal twee maanden voor herstel of wijziging van beleidsvoering en administratieve vereisten die redelijkerwijs moeten leiden tot verantwoorde kinderopvang;
        
        
        
          c.	Prioriteit laag:
        
        
        
          maximaa[l] zes maanden voor herstel van andere overtredingen die geen directe gevolgen hebben voor de veilige en gezonde omgeving van de kinderen;
        
        
        
          De hersteltermijn zal met deze uitgangspunten bij elk handhavingsbesluit aan de hand van de specifieke situatie worden bepaald. (…)
        
        
      
      
        6.3.2.
        
          
            De last onder dwangsom
          
          De last onder dwangsom is een herstelmaatregel die doorgaans wordt gegeven na het niet opvolgen van een aanwijzing. Of indien in het verleden al eerder een aanwijzing voor eenzelfde overtreding gegeven is.
        
        
        
          Met een last onder dwangsom krijgt een houder wederom de plicht (last) opgelegd om een overtreding van een kwaliteitseis te herstellen binnen een aangegeven (begunstigings-)termijn en daarna hersteld te houden.
        
        
        
          Na afloop van de begunstigingstermijn geeft de gemeente de GGD opdracht om te controleren of de houder aan de last heeft voldaan. Wanneer de houder niet of niet op tijd herstelt, verbeurt de dwangsom van rechtswege en moet de houder deze van rechtswege betalen.
        
        
        
          De hoogte van het bedrag van de dwangsom is gelijk aan het bedrag dat in het afwegingsmodel staat genoemd als boete op de overtreding van de betreffende kwaliteitseis. (…)
        
      
    
  
  
     Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859, en de uitspraak van deze rechtbank van 8 november 2018, ECLI:NL:RBROT:2019:8976.
  
  
     Conform Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021 (Beleidsregels), paragraaf 6.2.4. onder b Prioriteit gemiddeld.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder b Prioriteit gemiddeld.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder b Prioriteit gemiddeld.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder b Prioriteit gemiddeld.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder b Prioriteit gemiddeld.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder b Prioriteit gemiddeld.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder a Prioriteit hoog.
  
  
     Conform Beleidsregels, paragraaf 6.2.4. onder c Prioriteit laag.
  
  
     Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1103.
  
  
     Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8881.