ECLI:NL:RBNNE:2023:2029, Rechtbank Noord-Nederland, 23-05-2023, LEE 22/1033 en LEE 22/1034
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: NCG heeft besloten dat niet beoordeeld hoeft te worden of de woningen van eisers voldoen aan de veiligheidsnorm wat betreft aardbevingsbestendigheid. Eisers stellen dat de woningen verstevigd dan wel versterkt moeten worden, maar onderbouwen deze stelling niet.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 22/1033 en LEE 22/1034 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [naam 1] , uit [woonplaats] , eiser (22/1033),
    
      en
      
        
          [naam 2]
        , uit [woonplaats] , eiser (22/1034)
      (gemachtigde: [naam 1] ),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de Staatssecretaris van Economische zaken en Klimaat (NCG), voorheen de Minister van Economische zaken en Klimaat, verweerder 
      (gemachtigde: mr. A. Brouwer).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de besluiten van verweerder dat de woningen van eisers niet voor beoordeling in aanmerking komen.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft daartoe besloten in de primaire besluiten van 20 april 2021 (22/1033) en 7 april 2021 (22/1034). Met de bestreden besluiten van 25 januari 2022 op de bezwaren van eisers heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 24 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , eiser in 22/1033, tevens gemachtigde van eiser in 22/1034, en namens verweerder de gemachtigde van verweerder en ing. R. Kamer. Het onderzoek ter zitting is geschorst.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting op 6 februari 2023 voortgezet. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , eiser in 22/1033, tevens gemachtigde van eiser in 22/1034, en namens verweerder de gemachtigde van verweerder en ing. R. Kamer. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      
        22/1033
      
    
    
      2.1.
      Het huis van eiser, op het [adres 1] , is gebouwd in 2006.
      
    
    
      2.2.
      Op 2 maart 2020 heeft eiser bij het Loket ‘opname op verzoek’ (LOOV) verzocht om opname van de woning. Op 18 november 2020 heeft Smeets Bouwmanagement en Advies (hierna: Smeets) opname verricht, waarvan op 12 februari 2021 een opnamerapport is gemaakt. Op 23 februari 2021 heeft Smeets een expert opinion uitgebracht en daarin geadviseerd om geen nader onderzoek te laten uitvoeren. Bij e-mailbericht van 23 maart 2021 heeft eiser hierop gereageerd.
      
    
    
      2.3.
      In het primaire besluit van 20 april 2021 heeft verweerder beslist dat de woning van eiser niet voor beoordeling in aanmerking komt. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt, met een latere aanvulling van de gronden van bezwaar.
      
    
    
      2.4.
      Op 3 januari 2022 heeft ing. R. Kamer, constructeur in dienst van verweerder, op verzoek van verweerder een advies opgesteld.
      
    
    
      2.5.
      Op 6 december 2021 heeft een hoorzitting over het bezwaar plaatsgevonden.
      
    
    
      2.6.
      Op 3 januari 2022 hebben Smeets en Kamer op verzoek van verweerder een advies opgesteld. Bij e-mailbericht van 6 januari 2022 heeft eiser hierop gereageerd. Tevens heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar.
      
    
    
      2.7.
      Op 21 januari 2022 heeft Smeets op verzoek van verweerder een aanvullend advies uitgebracht.
      
    
    
      2.8.
      Bij het bestreden besluit van 25 januari 2022 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
      
      
        
          22/1034
        
      
    
    
      3.1.
      Het huis van eiser, op het [adres 2] , is gebouwd in 1986.
      
    
    
      3.2.
      Op 2 maart 2020 heeft eiser bij het Loket ‘opname op verzoek’ (LOOV) verzocht om opname van de woning. Op 25 november 2020 heeft Smeets Bouwmanagement en Advies (hierna: Smeets) opname verricht, waarvan op 12 februari 2021 een opnamerapport is gemaakt. Op 23 februari 2021 heeft Smeets een expert opinion uitgebracht, met het advies om geen nader onderzoek te laten uitvoeren.
      
    
    
      3.3.
      In het primaire besluit van 7 april 2021 heeft verweerder beslist dat de woning van eiser niet voor beoordeling in aanmerking komt. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt, met tweemaal een latere aanvulling van de gronden van bezwaar.
      
    
    
      3.4.
      Op 6 december 2021 heeft een hoorzitting over het bezwaar plaatsgevonden.
      
    
    
      3.5.
      Op 3 januari 2022 heeft Smeets op verzoek van verweerder een advies opgesteld. Bij e-mailbericht van 6 januari 2022 heeft eiser hierop gereageerd. Tevens heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar.
      
    
    
      3.6.
      Op 21 januari 2022 heeft Smeets op verzoek van verweerder een aanvullend advies uitgebracht.
      
    
    
      3.7.
      Bij het bestreden besluit van 25 januari 2022 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
      
      
        
          Werkwijze NCG
        
        4. 	Als uitvoeringsorganisatie in de zin van het Besluit versterking gebouwen Groningen is de dienst Nationaal Coördinator Groningen (NCG) belast met de beoordeling of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm. Het betreft gebouwen die mogelijk niet voldoen aan de veiligheidsnorm, als gevolg van beweging van de bodem of als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld. De werkwijze van de NCG, althans in de periode die nu van belang is, is gebaseerd op het Besluit versterking gebouwen Groningen komt, kort samengevat, op het volgende neer.
      
      
    
    
      4.1.
      Op basis van een computermodel, de Publieke Seismische Dreigings- en Risicoanalyse (hierna: SDRA-model),   wordt door TNO berekend of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm. Die veiligheidsnorm, ook wel de Meijdam-norm genoemd, houdt in dat ieder persoon per jaar maximaal een kans van 1 op 100.000 mag hebben om bij een aardbeving te overlijden door het instorten van een (deel van het) gebouw, of afbrokkeling van onderdelen daarvan. Of naar verwachting aan de veiligheidsnorm wordt voldaan, wordt berekend aan de hand van de kans dat een beving met een bepaalde sterkte optreedt, de effecten die zo’n beving op het aardoppervlak heeft en de belastbaarheid van de gebouwen in het effectgebied. Aan de hand daarvan wordt aan elk gebouw een risicoprofiel gekoppeld. Indien een gebouw volgens het SDRA-model een normaal risicoprofiel heeft, wordt het gebouw niet beoordeeld binnen het versterkingsprogramma. 
      
    
    
      4.2
      Eigenaren van gebouwen in het aardbevingsgebied die volgens het SDRA-model een normaal risicoprofiel hebben, kunnen zich desgewenst melden bij het LOOV. Als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, wordt overgegaan tot een opname van het gebouw. De opname dient om te bepalen of het gebouw toch in aanmerking komt voor een beoordeling. Indien de uitkomst bevestigend is, wordt het gebouw opgenomen in het Plan van Aanpak van de desbetreffende gemeente. Als dit niet het geval is wordt het gebouw niet verder beoordeeld binnen het versterkingsprogramma. 
      
      
        
          Gronden van beroep
        
        5.	De gronden van beroep in beide zaken zijn grotendeels gelijkluidend. Zij zullen hieronder worden samengevat. Afsluitend wordt vermeld welke gronden in de twee zaken nog afzonderlijk zijn aangevoerd.
      
      
    
    
      5.1.
      
        Eisers voeren aan dat de panden verstevigd dan wel versterkt moeten worden omdat er een structureel probleem ligt in de fundaties. Dit moet gebeuren om twee redenen, te weten het voorkomen van terugkomende en verergerende schades en het garanderen van veiligheid van de bewoners.
        Er heeft een partijonderzoek plaatsgevonden dat niet de goede zaken heeft belicht. Er is ook geen keuze voor de bewoners, het is de procedure die verweerder voorschrijft. Anders dan gesteld, zijn de rapporten niet besproken met de bewoners. Smeets is een onderzoeksbureau dat de NAM niet dwarszit maar gedupeerden wel. De reikwijdte van de onderzoeken is te beperkt en geeft geen reëel beeld. Foute conclusies worden gebaseerd op foute aannames. Onderzoeken van de fundering zijn wel vastgelegd op camera maar de resultaten daarvan zijn niet teruggekomen in de geconstateerde schade.
        De onafhankelijkheid wordt niet gewaarborgd voor de gedupeerden: de hoorzitting in bezwaar werd geleid door iemand tegen wie een klacht liep. Er heeft geen gedegen hoorzitting met hoor en wederhoor plaatsgevonden. Verschillende malen is aangegeven wat er mis is, maar daar doet verweerder niets mee. De bezwaarprocedure moet bij verweerder worden gevoerd waarbij geen contra-expertise op kosten van verweerder mogelijk is. Extra onderzoek in vorm van contra-expertise was gewenst maar verweerder wilde dit niet. Hoe moeten gedupeerden zich dan verdedigen? De conclusie is dat de partijrapporten niet objectief zijn. Op kosten van verweerder moet een objectief contra-expertiserapport worden opgesteld.
        De toegekende dwangsommen zijn onjuist berekend.
      
      
    
    
      5.2.
      
        In 22/1033 voert eiser aan dat het rapport van HADO niet is meegenomen in het partijrapport. De medewerkers van Smeets stellen de tekeningen van HADO wel te hebben aangenomen, maar kunnen deze desgevraagd niet laten zien. Ten onrechte wordt gesteld dat eiser heeft gezegd dat de vloer van de garage en de muren van de garage op een strokenfundering staat. De bouwstijl is een stijve bouwstijl die extra verstevigd dient te worden om scheuren of afvallen van delen te voorkomen. Dit wordt niet meegenomen in het rapport. De oostgevel die dreigt te vallen zou binnen de marge vallen. Welke marge is gehanteerd en waarom vergoedt NAM deze aardbevingsschade dan wel?
        Het heeft geen zin om het HADO-rapport op te sturen want verweerder doet er niets mee.
      
      
    
    
      5.3.
      
        In 22/1034 voert eiser aan dat de bouwstijl HBS-bouwstijl is, dus met allemaal elementen van hout.
        Het heeft geen zin om het Vergnes-rapport op te sturen want verweerder doet er niets mee.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      6.	De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      7.1.
      Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan, als in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid naar voren zijn gebracht.
      
    
    
      7.2.
      
        In zaak 22/1033 heeft Smeets een uitgebreid opnamerapport opgesteld. In de expert opinion (zie 3.2.) licht Smeets toe dat wordt geadviseerd om geen nader onderzoek te laten uitvoeren op grond van de analyse van de waargenomen afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke gebouwde situatie en de te verwachten seismiciteit. In het advies van 3 januari 2022 (zie 2.6.) lichten Smeets en Kamer toe dat de woning in goede staat is en daardoor een basisweerstand heeft tegen seismische belastingen. Verder stellen zij onder meer dat de impact van eventuele constructieve schade aan de fundering zichtbaar zal zijn in de bovenliggende constructie maar dat dit in deze zaak niet het geval is. De afwijking van de buitenmuur van de garage aan de oostzijde is ruim binnen de toegestane marges.
        Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee inzichtelijk hoe Smeets tot het advies is gekomen en is dit advies niet onbegrijpelijk.
      
      
    
    
      7.3.
      
        In zaak 22/1034 heeft Smeets een uitgebreid opnamerapport opgesteld. In de expert opinion (zie 3.2.) licht Smeets vervolgens toe dat wordt geadviseerd om geen nader onderzoek te laten uitvoeren op grond van de analyse van de waargenomen afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke gebouwde situatie en de te verwachten seismiciteit. In het advies van 21 januari 2022 (zie 3.6.) licht Smeets toe dat het advies is gebaseerd op de opname ter plekke, waarbij relevante, aanwezige en/of gerepareerde schades worden geconstateerd en geanalyseerd.
        Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee inzichtelijk hoe Smeets tot het advies is gekomen en is dit advies niet onbegrijpelijk.
      
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank stelt vast dat eisers geen concrete aanknopingspunten, als genoemd in 7.1., voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen naar voren hebben gebracht. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.
      
      
        7.4.1.
        
          Het enige dat eisers hebben gedaan, is verwijzen naar rapporten van HADO (22/1033) en Vergnes (22/1034). Zij hebben echter consequent geweigerd deze rapporten over te leggen, terwijl zij hiertoe meermaals de gelegenheid hebben gekregen en zij hierom ook expliciet zijn gevraagd. Zo schrijft een medewerker van verweerder op 25 oktober 2021 aan eiser in 22/1033 te hebben gevraagd het rapport van HADO op te sturen. Dit rapport is desondanks niet tijdens de bezwaarprocedure overgelegd. In procedure 22/1034 is het rapport van Vergnes evenmin in de bezwaarprocedure overgelegd, hoewel eiser daar wel naar verwijst.
          Bij brief van 18 oktober 2022 heeft de rechtbank eisers verzocht de rapporten voorafgaand aan de behandeling ter zitting van 24 oktober 2022 aan de rechtbank toe te sturen, desgewenst in digitale vorm. Eisers hebben dit niet gedaan. Tijdens de zitting op 24 oktober 2022 verklaarde [naam 1] de rapporten niet bij zich te hebben. Voorts verklaarde [naam 1] dat er een rapport van het Instituut Mijnbouwschade Groningen is, maar dat hij dit niet over zou leggen omdat men er toch niets mee zal doen. 
          In de uitnodigingen van 6 januari 2023 voor de zitting van 6 februari 2023 is eisers (zoals gebruikelijk) medegedeeld dat zij nog nieuwe stukken naar de rechtbank konden sturen, maar ook voorafgaand aan de zitting van 6 februari 2023 en op de zitting zelf hebben zij geen rapporten overgelegd.
        
        
      
      
        7.4.2.
        Overigens bevat het dossier wel technische tekeningen van HADO voor de woning in de zaak 22/1033, maar deze zijn opgesteld in 2005, voorafgaand aan de bouw. Deze tekeningen kunnen dus niet aangemerkt worden als een rapport over eventuele schade door aardbevingen.
        
      
    
    
      7.5.
      Er is daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder zich in de besluitvorming niet op de (later aangevulde) adviezen van Smeets heeft mogen baseren. 
      
    
    
      8.1.
      In het verlengde hiervan zijn er geen aanknopingspunten om de stelling van eisers te volgen dat verweerder het opstellen van een contra-expertise had moeten bekostigen. Door eisers zijn immers geen onderbouwde inhoudelijke argumenten aangevoerd die doen twijfelen aan de juistheid van de adviezen van Smeets.
      
    
    
      8.2.
      Dit betekent ook dat eisers geen bewijs hebben overgelegd dat voor de rechtbank aanleiding zou kunnen zijn om zelf een deskundige aan te wijzen.
      
      9. De rechtbank ziet voorts geen grond voor het oordeel dat verweerder niet overeenkomstig artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehoord. De omstandigheid dat er een klachtenprocedure, in gang gezet door eiser [naam 1] , liep tegen een horende medewerker van verweerder, is in dit verband niet relevant. Hoofdstuk 9 van de Awb biedt geen aanknopingspunt voor een ander oordeel.
      Verweerder heeft eisers ook ruim voldoende gelegenheid gegeven om hun standpunten naar voren te brengen. Dat [naam 1] ervoor heeft gekozen om hiervan geen gebruik te maken door al kort na aanvang van de hoorzitting weg te lopen, komt voor zijn rekening en risico.
      
      10. In beide procedures heeft verweerder aan elk van de eisers een dwangsom toegekend van € 1082,- wegens het niet tijdig beslissen op de bezwaren. Eisers hebben hun stelling dat de dwangsommen niet goed zijn berekend, niet onderbouwd. De door verweerder in de bestreden besluiten toegelichte berekening is naar het oordeel van de rechtbank juist.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de besluiten van verweerder dat de woningen niet in aanmerking komen voor een beoordeling, in stand blijven. Ook heeft verweerder juist beslist over de verschuldigde dwangsommen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 7:2
    
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    
      
        Mijnbouwwet
      
      Artikel 52d
    
    1. Onze Minister stelt de operationele strategie voor het Groningenveld vast.
    2. Onze Minister betrekt bij de vaststelling het veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en kijkt hierbij in het bijzonder:
    a. in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5;
    (…)
    
    
      Artikel 52g
      (…)
    
    3. Onze Minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad.
    
    
      
        Besluit versterking gebouwen Groningen
      
      Artikel 1. Begripsbepaling     
      In dit besluit en de hierbij behorende bijlagen wordt verstaan onder:
      (…)
      veiligheidsnorm: een maximaal risico op overlijden van een individu door het bezwijken van een gebouw, als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld, van 1 op de 100.000 per jaar.
    
    
    
      Artikel 4. Risicoprofiel 
      (…)
    
    3. Bij het vaststellen van het risicoprofiel wordt elk gebouw in een van de volgende categorieën ondergebracht, gebouwen met een:
    a. verhoogd risico;
    b. langjarig licht verhoogd risico;
    c. licht verhoogd risico;
    d. normaal risico.
  
  
     Voor 2021 werd hiervoor de ‘Seismic Hazard and Risk Assessment’ (HRA-model) gehanteerd.
  
  
     Artikel 52d van de Mijnbouwwet.
  
  
    
      Kamerstukken II 2017-18, 34 957, nr. 3, p. 3 (Memorie van Toelichting bij ‘Wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld’).
  
  
     Artikel 4 van het Besluit versterking gebouwen Groningen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4250).
  
  
     Dossierstuk B18.