ECLI:NL:RVS:2022:3136, Raad van State, 02-11-2022, 202107269/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel in het achtergeveldakvlak op de tweede verdieping van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Het college heeft hem aanvankelijk een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel in het achtergeveldakvlak op de tweede verdieping van zijn woning, omdat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit een positief welstandsadvies had gegeven en er ook overigens geen gronden waren om de omgevingsvergunning te weigeren. In de bestaande situatie is er al een (vergunningvrije) dakkapel in het achtergeveldakvlak op de eerste verdieping. [appellant] wil een tweede dakkapel realiseren aan de achterkant van zijn woning, waar in de bestaande situatie twee dakramen zijn. [partij] woont in de naastgelegen woning aan de [locatie 2] en is het niet eens met de vergunningverlening, omdat het bouwplan volgens hem niet voldoet aan redelijke eisen van welstand en het college daarom de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Hij heeft daartoe in bezwaar een "second opinion" over het welstandsadvies overgelegd van 7 januari 2020 van de commissie voor second opinions van Mooi Noord-Holland. Deze heeft een negatief oordeel gegeven over het bouwplan, omdat dit niet voldoet aan twee welstandscriteria.

202107269/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 oktober 2021 in zaak nr. 20/4227 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 november 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel in het achtergeveldakvlak op de tweede verdieping van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam.
    Bij besluit van 27 juli 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 13 november 2019 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 18 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. K. Vaalburg, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vergezeld door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Het college heeft hem aanvankelijk een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel in het achtergeveldakvlak op de tweede verdieping van zijn woning, omdat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) een positief welstandsadvies had gegeven en er ook overigens geen gronden waren om de omgevingsvergunning te weigeren. In de bestaande situatie is er al een (vergunningvrije) dakkapel in het achtergeveldakvlak op de eerste verdieping. [appellant] wil een tweede dakkapel realiseren aan de achterkant van zijn woning, waar in de bestaande situatie twee dakramen zijn. [partij] woont in de naastgelegen woning aan de [locatie 2] en is het niet eens met de vergunningverlening, omdat het bouwplan volgens hem niet voldoet aan redelijke eisen van welstand en het college daarom de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Hij heeft daartoe in bezwaar een "second opinion" over het welstandsadvies overgelegd van 7 januari 2020 van de commissie voor second opinions van Mooi Noord-Holland. Deze heeft een negatief oordeel gegeven over het bouwplan, omdat dit niet voldoet aan twee welstandscriteria. Dit is vervolgens ook door de CRK erkend, waarna de CRK heeft geconcludeerd dat het bouwplan bij nader inzien niet voldoet aan de welstandscriteria voor dakkappellen en een negatief welstandsadvies heeft gegeven, waarin de CRK terugkomt van het eerdere positieve welstandsadvies. Vervolgens heeft het college bij besluit op bezwaar de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    De aangevallen uitspraak
    2.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college deugdelijk gemotiveerd waarom het van inzicht is veranderd. In de door [partij] overgelegde second opinion van Mooi Noord-Holland is gemotiveerd uiteengezet dat en waarom het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Het college heeft vervolgens de voltallige CRK verzocht opnieuw een welstandsadvies uit te brengen. Op 25 maart 2020 heeft de CRK negatief geadviseerd. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college op dit tweede advies afgaan. De CRK heeft volgens de rechtbank gemotiveerd waarom het terugkomt van het aanvankelijke positieve advies en concludeert dat het bouwplan in strijd is met de welstandscriteria.
    In de uitspraak is vermeld dat [appellant] geen contra-expertise heeft overgelegd van een deskundig te achten persoon of instantie op het gebied van welstand, maar zich uitsluitend heeft gebaseerd op het eerdere welstandsadvies, waar de CRK van teruggekomen is. Naar het oordeel van de rechtbank is [appellant] er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het welstandsadvies van de CRK zijn.
    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college de aanvraag van [appellant] voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een tweede dakkapel in het achtergeveldakvlak van zijn woning mocht afwijzen.
    Het hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Het welstandsadvies van de CRK van 25 maart 2020 is volgens [appellant] gebrekkig en mocht niet aan het besluit op bezwaar van 27 juli 2020 ten grondslag worden gelegd.
    [appellant] voert daartoe aan dat het op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuw Sloten" is toegestaan om de maximum bouwhoogte met maximaal 6 meter te overschrijden ten behoeve van een kap. Het bouwplan is in overeenstemming met het bestemmingsplan. Door een negatief welstandsadvies te geven leidt de welstandstoets tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. [appellant] wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3023.
    Ook voert [appellant] aan dat de CRK in totaal vijf welstandsadviezen heeft gegeven over het bouwplan. Hieruit blijkt dat de CRK in de afgelopen jaren meerdere keren goed naar het bouwplan heeft gekeken. Het is onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd waarom de CRK in het laatste welstandsadvies van 25 maart 2020 van de eerdere welstandsadviezen is teruggekomen. Dit omdat het bouwplan en de welstandscriteria niet zijn gewijzigd. Het welstandsadvies van 25 maart 2020 is volgens [appellant] niet op onpartijdige en objectieve wijze tot stand gekomen en hij twijfelt aan de juistheid en volledigheid van dit advies. Het positieve welstandsadvies van de CRK van 18 september 2019 is volgens [appellant] daarentegen wel op zorgvuldige en objectieve wijze tot stand gekomen.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1129, dient de welstandstoets zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandstoets een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zulk een keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien bebouwingsmogelijkheden gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.
    3.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Nog daargelaten dat de door [appellant] genoemde bepaling ziet op de bouwhoogte van de kap en niet op het plaatsen van een dakkapel, ziet de Afdeling in wat door [appellant] is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de in het bestemmingsplan toegelaten maximum bouwhoogte bij de welstandstoets niet is gerespecteerd. Aan de welstandstoets is namelijk niet ten grondslag gelegd dat het bouwplan vanwege de bouwhoogte niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De welstandstoets maakt dus geen inbreuk op de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan in dat opzicht biedt. Het standpunt van het college dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand en de daaraan ten grondslag liggende welstandstoets, leiden daarom niet tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan.
    Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is strijd met redelijke eisen van welstand een grond om een omgevingsvergunning te weigeren. Als het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan, dan betekent dit dus niet, zoals [appellant] lijkt te veronderstellen, dat de vergunning niet geweigerd kan worden wegens strijd met redelijke eisen van welstand. Strijd met het bestemmingsplan en strijd met redelijke eisen van welstand vormen op zichzelf staande weigeringsgronden.
    In wat [appellant] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van de CRK van 25 maart 2020 naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Na een nadere beoordeling heeft de CRK in afwijking van haar eerdere advies, afdoende gemotiveerd dat en waarom het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. [appellant] heeft de bevindingen en conclusies van de CRK inhoudelijk niet bestreden. [appellant] heeft ook geen deskundig tegenrapport overgelegd, maar alleen in algemene bewoordingen gesteld dat het advies dat aan het primaire besluit van 13 november 2019 ten grondslag is gelegd zorgvuldiger tot stand is gekomen.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat sprake is van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het welstandsadvies van de CRK. Dit betekent dat het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning na heroverweging in bezwaar heeft mogen weigeren wegens strijd met redelijke eisen van welstand.
    Het betoog faalt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat het college handelt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning na heroverweging in bezwaar alsnog te herroepen. Dit omdat de feiten niet zijn gewijzigd en al bekend waren bij het nemen van het primaire besluit van 13 november 2019.
    4.1.    De bezwaarschriftenprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt eventuele gebreken te herstellen. Het besluit op bezwaar dient te worden genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden op het moment van heroverweging. Dat daarbij het primaire besluit kan worden herroepen is inherent aan en vloeit voort uit de ingevolge artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht door het college te maken volledige heroverweging. Niet valt in te zien waarom het besluit van 27 juli 2020 in strijd zou zijn met de rechtszekerheid. De door [appellant] ter zitting genoemde belangen bij het vergroten van zijn woonruimte hoeven, gelet op het gebonden karakter van de besluitvorming, niet bij het besluit op bezwaar te worden betrokken. Het college heeft terecht volstaan met een heroverweging die betrekking heeft op welstandsaspecten. Dit omdat, zoals ook hiervoor onder 3.2 is overwogen, strijd met redelijke eisen van welstand, een op zichzelf staande grond is om een omgevingsvergunning te weigeren.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Janse
    griffier
    855