ECLI:NL:RVS:2023:1233, Raad van State, 29-03-2023, 202200643/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2021 heeft de raad van de gemeente Dinkelland het bestemmingsplan "Almelosestraat 68, hotelappartementen" vastgesteld. Het voorliggende plan kent een horecabestemming toe aan de gronden in het plangebied, en staat een aparthotel met maximaal acht hotelappartementen toe binnen het plangebied. [partij] heeft de hotelappartementen in december 2022 verkocht aan Driehoek Real Estate B.V.

202200643/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    KPB Invest B.V. en Wyllandrie B.V. (hierna: KPB en Wyllandrie), beide gevestigd te Ootmarsum, gemeente Dinkelland,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Dinkelland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Almelosestraat 68, hotelappartementen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben KPB en Wyllandrie beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    KPB en Wyllandrie en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 maart 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M.Y. Rutjes, E.G.H. van Rijn en J.G.J. Joosten, bijgestaan door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Amsterdam, is verschenen. Ook is [partij A] op de zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de Tichelwerk 1 te Ootmarsum bevindt zich hotel-restaurant "Wyllandrie" (hierna: het hotel-restaurant). Op 1,5 m afstand van het hotel-restaurant bevindt zich een gebouw met hotelappartementen, aangeduid als Almelosestraat 68A t/m I. Het hotel-restaurant en het gebouw met hotelappartementen zijn bij twee verschillende eigenaren in eigendom.
    [partij B] en [partij A] (hierna samen en in enkelvoud: [partij]) waren ten tijde van de vaststelling van het plan eigenaar van het gebouw met hotelappartementen en zij wilden hier een zelfstandig horecabedrijf exploiteren, in de vorm van een aparthotel met 8 hotelappartementen. Dit voornemen paste niet binnen het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied 2010", omdat op grond van dat plan alleen bebouwing ten behoeve van het hotel-restaurant is toegestaan. Het voorliggende plan kent een horecabestemming toe aan de gronden in het plangebied, en staat een aparthotel met maximaal acht hotelappartementen toe binnen het plangebied. [partij] heeft de hotelappartementen in december 2022 verkocht aan Driehoek Real Estate B.V.
    KPB is eigenaar van het hotel-restaurant, Wyllandrie exploiteert het hotel-restaurant. KPB en Wyllandrie kunnen zich om verschillende redenen niet met het plan verenigen.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Détournement de pouvoir
    3.       KPB en Wyllandrie betogen dat de raad door het vaststellen van het plan in strijd met het verbod op détournement de pouvoir, zoals opgenomen in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft gehandeld.
    3.1.    Artikel 3:3 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend."
    3.2.    Strijd met het verbod van détournement de pouvoir kan zich in een geval als hier aan de orde slechts voordoen indien de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan voor andere doeleinden heeft aangewend dan een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    Uit de plantoelichting blijkt dat de raad het plan heeft vastgesteld om een aparthotel met 8 hotelappartementen mogelijk te maken. De raad heeft toegelicht waarom dit volgens de raad in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling ziet in de enkele stelling van KPB en Wyllandrie dat de raad in strijd met het verbod op détournement de pouvoir heeft gehandeld geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van het plan heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij vaststelling van het plan heeft gehandeld in strijd met artikel 3:3 van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    Behoeftevraag
    4.       KPB en Wyllandrie betogen dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de behoefte aan de hotelappartementen.
    4.1.    De raad heeft het rapport "Marktbehoefte hotelontwikkeling Almelosestraat 68 te Ootmarsum" van 12 juli 2019 van Van der Reest Advies als bijlage bij de plantoelichting opgenomen. Dit rapport gaat in op de behoefte aan de hotelappartementen. Hieruit blijkt dat onderzoek is gedaan naar de behoefte aan de hotelappartementen. KPB en Wyllandrie hebben niet onderbouwd waarom zij desondanks menen dat er geen onderzoek is gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Wijziging naam bestemmingsplan
    5.       KPB en Wyllandrie betogen dat de naamswijziging van het bestemmingsplan in strijd is met de rechtszekerheid.
    5.1.    De raad stelt dat de naamswijziging niet in strijd is met de rechtszekerheid, omdat uit de naam kan worden afgeleid op welk gebied het plan betrekking heeft.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het ontwerpplan ter inzage is gelegd met de naam "Tichelwerk 1, hotelappartementen" en dat het plan vervolgens is vastgesteld onder de naam "Almelosestraat 68, hotelappartementen". Het adres Tichelwerk 1 is het adres van het hotel-restaurant dat direct naast de hotelappartementen ligt. De raad heeft toegelicht dat de hotelappartementen een eigen adres hebben gekregen, en dat de raad om tegemoet te komen aan de zienswijze van KPB en Wyllandrie heeft besloten de naam van het bestemmingsplan te wijzigen in "Almelosestraat 68, hotelappartementen". Het perceel Tichelwerk 1 omsluit het plangebied. Uit beide namen blijkt voldoende op welk gebied het plan betrekking heeft. Naar het oordeel van de Afdeling is de naamswijziging niet in strijd met de rechtszekerheid; de raad is bevoegd om de naam van een bestemmingsplan na de ontwerpfase te wijzigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beoogd gebruik
    6.       KPB en Wyllandrie betogen dat het beoogde gebruik niet overeenkomt met wat planologisch mogelijk wordt gemaakt. Het is volgens KPB en Wyllandrie duidelijk dat het nooit kan gaan om een zelfstandig hotel. Het gaat volgens KPB en Wyllandrie om 9 appartementen met onbeperkte gebruiksmogelijkheden, en niet om horeca/een hotel. Dit blijkt volgens KPB en Wyllandrie ook uit het gegeven dat de appartementen te koop zijn aangeboden.
    6.1.    Het plan kent aan de gronden de bestemming "Horeca" toe. Aan de gronden is één bestemmingsvlak toegekend.
    Artikel 1.9 van de planregels luidt:
    "aparthotel: een bedrijfsmatige exploitatie voor het bieden van logies in de vorm van hotelappartementen die voor een beperkte duur verblijven en waarbij voor de functie noodzakelijke voorzieningen zijn aangebracht, die tenminste bestaan uit een receptie, keuken en eetruimte waar afzonderlijke maaltijden, kleine etenswaren en dranken worden verstrekt aan gasten aan wie logies wordt verstrekt en passanten;"
    Artikel 3.1, aanhef en onder a, luidt:
    "De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een aparthotel met maximaal acht hotelappartementen;
    met daaraan ondergeschikt:
    […]."
    Artikel 3.3 luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in ieder geval gerekend:
    a. het gebruik en laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor permanente bewoning;
    b. het gebruik en laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor woningen;
    c. het gebruik en laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor bedrijfsmatige kamerverhuur;
    […]
    l. het gebruik en laten gebruiken van gronden en bouwwerken anders dan ten behoeve van een zelfstandig aparthotel."
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat in artikel 3.3 van de planregels staat wat onder strijdig gebruik valt, en dat permanente bewoning hieronder ook wordt genoemd. Ook volgt uit de planregel dat de gronden en bouwwerken alleen voor een zelfstandig aparthotel gebruikt mogen worden. Uit artikel 1.9 van de planregels volgt wat onder een aparthotel wordt begrepen. Er is dus geen sprake van onbeperkte gebruiksmogelijkheden. Mocht het gebouw toch in strijd met het plan worden gebruikt, dan is dat een kwestie van handhaving. In de verkoopadvertenties stond dat op grond van het bestemmingsplan acht appartementen kunnen worden geëxploiteerd. Potentiële kopers worden gewezen op de bestemming "Horeca" en het maximum aantal appartementen dat geëxploiteerd mag worden. De Afdeling volgt KPB en Wyllandrie niet in hun betoog dat het gaat om 9 appartementen met onbeperkte gebruiksmogelijkheden.
    Het betoog slaagt niet.
    Privaatrechtelijke belemmering
    7.       KPB en Wyllandrie betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het burenrecht. Hierbij wijzen zij op de situering van balkons, ramen, bomen en struiken. De eerdere erfdienstbaarheden op het perceel van KPB zijn volgens KPB en Wyllandrie onder bedrog tot stand gekomen, en de erfdienstbaarheden zijn inmiddels opgeheven. Het plangebied beschikt daarom niet over een uitweg. Ook is volgens KPB en Wyllandrie illegaal gebouwd op gronden van KPB en waren de gronden binnen het plangebied tijdens de vaststelling van het plan niet alleen in eigendom bij [partij].
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat, en dat de beroepsgrond verder een civiele zaak tussen buren betreft.
    De raad stelt dat het plangebied samenvalt met de eigendomsgrens, en dat KPB geen eigenaar was van een deel van de gronden in het plangebied. De grens van het plangebied is aan de hand van beschikbare data van de Publieke Diensten Op de Kaart gecontroleerd. Volgens de raad zijn de hotelappartementen ook niet op de grond van KPB gebouwd. Verder verwijst de raad naar de akte van levering en de daarbij gevestigde erfdienstbaarheden, waaronder de plicht bij overbouw buitenmuren die eventueel door de geplande nieuwbouw op of over de erfafscheiding worden geplaatst, te handhaven. Ook wijst de raad erop dat de dichtstbijzijnde gevel van het appartementengebouw bij het hotel-restaurant geen ramen heeft. Aan de zijgevel zijn balkons gebouwd, die zich volgens de raad niet binnen een afstand van 2 m van het hotel-restaurant bevinden.
    7.2.    Artikel 5:50, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) luidt:
    "1 Tenzij de eigenaar van het naburige erf daartoe toestemming heeft gegeven, is het niet geoorloofd binnen twee meter van de grenslijn van dit erf vensters of andere muuropeningen, dan wel balkons of soortgelijke werken te hebben, voor zover deze op dit erf uitzicht geven."
    7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.
    De raad heeft met gegevens uit het kadaster toegelicht dat de gronden binnen het plangebied ten tijde van de vaststelling van het plan in eigendom waren bij [partij]. Dat het deels zou gaan om gronden van KPB is niet gebleken. Verder waren er ten tijde van de vaststelling van het plan erfdienstbaarheden gevestigd op het perceel van KPB. Op grond daarvan moet het gebruik van de uitweg naar de Tichelwerk worden geduld. Ook de plicht bij overbouw buitenmuren die eventueel door de geplande nieuwbouw op of over de erfafscheiding worden geplaatst te handhaven staat in de akte van levering. Ten tijde van de totstandkoming van het plan was de koopovereenkomst niet door de rechter vernietigd wegens bedrog. Verder heeft de raad toegelicht dat de dichtstbijzijnde gevel van het hotelappartementengebouw bij het hotel-restaurant geen ramen heeft en dat de balkons zich niet binnen twee meter van het hotel-restaurant bevinden. De Afdeling ziet in het betoog van appellanten geen grond voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter ten tijde van de vaststelling van dit plan aan vaststelling daarvan in de weg stond.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    8.       KPB en Wyllandrie betogen dat het plan ten onrechte niet in parkeerplaatsen voorziet. Ook in de openbare ruimte is niet in parkeerplaatsen voorzien. Er is volgens KPB en Wyllandrie ten onrechte geen rekening gehouden met de parkeernormen.
    8.1.    De raad stelt dat aan de parkeernormen wordt voldaan, en verwijst hierbij naar paragraaf 3.2 van de plantoelichting. Verder stelt de raad dat eigenaren en gebruikers van de hotelappartementen door de bij akte van levering gevestigde erfdienstbaarheden gebruik kunnen maken van de aanwezige parkeerplaatsen op het perceel Tichelwerk 1.
    8.2.    Uit de plantoelichting blijkt dat de raad voor het bepalen van de parkeerbehoefte heeft aangesloten bij de parkeernormen in de CROW-publicatie nr. 317 "kencijfers parkeren en verkeersgeneratie". Op basis hiervan is de parkeerbehoefte van de hotelappartementen volgens de raad 5 parkeerplaatsen. De raad heeft dus rekening gehouden met de parkeernormen. Op het terrein van het hotel-restaurant, waarop een erfdienstbaarheid ten behoeve van de gebruikers van het aparthotel is gevestigd, zijn 40 parkeerplaatsen aanwezig. De parkeerbehoefte van het hotel-restaurant is afgerond 24 parkeerplaatsen. Er zijn volgens de raad dus ruim voldoende parkeerplaatsen. Tegen de berekening van de parkeerbehoefte hebben KPB en Wyllandrie niks ingebracht. In de akte van levering, die gold ten tijde van de vaststelling van het plan, is opgenomen dat het gebruik van de parkeerplaatsen van Wyllandrie moet worden geduld.
    Het betoog slaagt niet.
    Brandveiligheid
    9.       KPB en Wyllandrie betogen dat sprake is van een brandonveilige situatie.
    9.1.    KPB en Wyllandrie hebben deze stelling niet toegelicht. Het aspect brandveiligheid kan in de procedure over de verlening van een omgevingsvergunning aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Exploitatieplan
    10.     KPB en Wyllandrie betogen dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld.
    10.1.  Artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening luidt:
    "De gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen."
    Artikel 6.12, tweede lid, luidt:
    "In afwijking van het eerste lid kan de gemeenteraad bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, een wijziging als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, of naar aanleiding van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, in bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen of indien:
    a. het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan of de vergunning begrepen gronden anderszins verzekerd is;
    b. het bepalen van een tijdvak of fasering als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, 4°, onderscheidenlijk 5°, niet noodzakelijk is, en
    c. het stellen van eisen, regels, of een uitwerking van regels als bedoeld in artikel 6.13, tweede lid, onderscheidenlijk b, c of d, niet noodzakelijk is."
    10.2.  De Afdeling overweegt dat, indien de raad in dit geval een exploitatieplan vastgesteld zou hebben, KPB en Wyllandrie niet als belanghebbende zou kunnen worden aangemerkt, omdat zij geen gronden in het exploitatiegebied in eigendom hebben en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening heeft gesloten met betrekking tot de gronden in het exploitatiegebied. Ook is niet gebleken van belangen van KPB en Wyllandrie die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van een exploitatieplan. Gelet op deze omstandigheden kunnen zij niet als belanghebbenden worden aangemerkt bij het niet vaststellen van een exploitatieplan. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het beroep, voor zover gericht tegen het niet-vaststellen van een exploitatieplan, is niet-ontvankelijk. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet-vaststellen van een exploitatieplan, niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    288-944