ECLI:NL:RVS:2019:2199, Raad van State, 03-07-2019, 201807270/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college Wieap onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en/of bouwwerken op het perceel Papegaaiweg 35 te Apeldoorn (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.

201807270/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. Wieap Beheer B.V., gevestigd te Apeldoorn,
    2. [appellant sub 2], wonend te Apeldoorn, handelend onder de naam [bedrijf],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 augustus 2018 in zaken nrs. 17/4642, 18/1127 en 18/1129 in het geding tussen:
    Wieap,
    [bedrijf]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college Wieap onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en/of bouwwerken op het perceel Papegaaiweg 35 te Apeldoorn (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 19 april 2017 heeft het college geweigerd aan [bedrijf] omgevingsvergunning te verlenen voor een goederenvervoerbedrijf met op- en overslag van goederen op het perceel.
    Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college het door Wieap tegen het besluit van 12 juli 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder wijziging van de last.
    Bij afzonderlijke besluiten van 17 januari 2018 heeft het college de door [bedrijf] en Wieap tegen het besluit van 19 april 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2018 heeft de rechtbank de door Wieap tegen het besluit van 24 juli 2017 en de door Wieap en [bedrijf] tegen het besluit van 17 januari 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Wieap en [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Wieap en [bedrijf] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2019, waar Wieap en [bedrijf], beide vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C. van Olst, G. Koornneef en T.C. Janssen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1. Wieap verhuurt panden op het perceel aan bedrijven. [apeellant sub 2] is één van de huurders van een pand op het perceel en hij drijft onder de naam [bedrijf] een goederenvervoerbedrijf dat tevens goederen op- en overslaat op het perceel. Wieap verhuurt een ander pand op het perceel ten behoeve van caravanstalling. De in- en uitrit van het perceel is gelegen tegenover de woning op Papegaaiweg 8.
    Het college heeft aan de weigering omgevingsvergunning te verlenen aan [bedrijf] ten grondslag gelegd dat er strijd is met het geldende bestemmingsplan en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het college heeft Wieap gelast het met het ter plaatse geldende bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
    Wettelijk kader
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wenum Wiesel en buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Bedrijf" met de specifieke aanduiding ‘stamp-, pers-, dieptrek- en forceerbedrijf‘.
    Artikel 4.1 luidt:
    "a. De voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    1. Bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende Lijst van toegelaten bedrijfstypen;
    2. - 5. (…)
    6. een stamp-, pers-, dieptrek- en forceerbedrijf (255, 331A), ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf- stamp, pers- dieptrek- en forceerbedrijf’;
    7.- 33. (…)
    Artikel 4.6.1 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan bij omgevingsvergunning afwijken van het in lid 4.1 onder a bepaalde teneinde de vestiging van bedrijfstypen toe te staan die niet zijn genoemd in de Lijst van de toegelaten bedrijfstypen, dan wel voorkomen in een hogere categorie dan in het betreffende bestemmingsvlak is toegestaan, en die naar hun aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijfstypen die ter plaatse bij recht zijn toegestaan, met dien verstande dat de belasting van het (leef)milieu en het landschap in de omgeving alsmede de verkeersaantrekkende werking niet onevenredig mogen toenemen en de belangen van de omliggende functies ook anderszins niet onevenredig mogen worden geschaad."
    De geweigerde omgevingsvergunning
    3. Wieap en [bedrijf] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij stellen daartoe dat het college bij de vraag of toepassing kon worden gegeven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegheid van artikel 4.6.1 van de planregels ten onrechte niet heeft getoetst aan de overwegingen die de gemeenteraad bij het vaststellen van het bestemmingsplan heeft gemaakt en die zijn opgenomen in de zienswijzennota die van het vaststellingsbesluit deel uit maakt. Volgens Wieap en [bedrijf] volgt uit de zienswijzennota dat, voor zover er bedrijven op het perceel aanwezig zijn met een hogere categorie dan 1 of 2, een nieuw bedrijf op dezelfde locatie dezelfde categorie mag vervullen, mits daardoor in ruimtelijk en milieuhygiënisch opzicht geen ongunstiger situatie ontstaat dan voorheen. Doordat [bedrijf] een bedrijf is in categorie 3.1 en het daarvoor op het perceel gevestigde bedrijf een zwaardere categorie betrof, namelijk 4.2, en het aantal vervoersbewegingen is afgenomen in vergelijking met dat voorgaande bedrijf, bestond voor het college geen aanleiding om geen toepassing te geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, aldus Wieap en [bedrijf]. Zij betogen ook dat de rechtbank heeft miskend dat de geluidhinder die wordt veroorzaakt door de activiteiten van [bedrijf] minder belastend voor de omgeving zijn dan de bedrijfsactiviteiten van het daarvoor gevestigde bedrijf.
    3.1. De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. Zij heeft daartoe overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door het gebruik van het perceel door [bedrijf] de belangen van de omliggende functie "Wonen" onevenredig worden geschaad zodat niet wordt voldaan aan een van de toepassingsvoorwaarden van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.6.1 van de planregels. De rechtbank motiveert dit oordeel door te wijzen op het akoestisch rapport van Know How Acoustics van 11 juli 2017 waaruit volgt dat ten gevolge van de verkeersbewegingen van de vrachtwagens het maximale geluidniveau in de avond- en in de nachtperiode op de gevel van de woning aan de Papegaaiweg 8 met 7 dB(A) wordt overschreden. Het door Wieap en [bedrijf] voorgestelde alternatief, het aanleggen van een openbare weg voor ontsluiting van het verkeer van en naar [bedrijf] en naar andere inrichtingen op het perceel, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel.
    3.2. [bedrijf] is volgens de Lijst van toegelaten bedrijfstypen een categorie 3.1-bedrijf. Voorheen was op het perceel een bedrijf gevestigd in categorie 4.2. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel door [bedrijf] in strijd is met de bedrijfsbestemming.
    Voor zover Wieap en [bedrijf] betogen dat het college bij de vraag of toepassing kon worden gegeven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegheid ten onrechte niet rechtstreeks heeft getoetst aan de overwegingen van de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan, wordt overwogen dat deze overwegingen niet het toetsingskader voor aanvragen om omgevingsvergunning vormen. Het toetsingskader staat in de planregels, in dit geval in artikel 4.6.1. De overwegingen van de raad maken daarvan geen deel uit en hebben geen rechtstreeks bindende werking. Uit artikel 4.6.1 volgt verder niet, zoals Wieap en [bedrijf] betogen, dat reeds omdat [bedrijf] behoort tot een lagere milieucategorie dan het daarvoor op het perceel gevestigde bedrijf en het aantal vervoersbewegingen, naar is gesteld, is afgenomen, het college toepassing kon geven aan zijn afwijkingsbevoegdheid. Uit de planregel volgt onder meer dat het college alleen dan toepassing kan geven aan de bevoegdheid indien de omliggende functies niet onevenredig worden geschaad. Een vergelijking met de feitelijke milieubelasting van het daarvoor op het perceel aanwezige bedrijf is bij deze toetsing niet van belang.
    3.3. Voor zover Wieap en [bedrijf] het oordeel van de rechtbank bestrijden dat door het gebruik van het perceel door [bedrijf] de te beschermen belangen van bewoners van omliggende woningen onevenredig worden geschaad, wordt als volgt overwogen.
    Wieap en [bedrijf] hebben aan het college een akoestisch rapport van Know How Acoustics van 11 juli 2017 overgelegd waarin de onderzoeksresultaten zijn neergelegd van de te verwachten geluidemissies van het bedrijf van [bedrijf]. Hierin is getoetst aan de maximaal toelaatbare grenswaarden in de dag- avond- en nachtperiode van onderscheidenlijk 70, 65 en 60 dB(A) uit de "Handreiking industrielawaai en vergunningverlening" van oktober 1998. Uit het rapport volgt dat de maximale geluidniveaus op de gevel van de woning Papegaaiweg 8 in de avond- en in de nachtperiode met 7 dB(A) worden overschreden en de gevels van de woningen Papegaaiweg 59 en 10 in de nachtperiode met onderscheidenlijk 2 en 1 dB(A). Volgens het rapport worden de geluidpieken veroorzaakt door vrachtwagenbewegingen op de in- en uitrit van het bedrijf van [bedrijf] en kunnen deze niet worden vermeden. Het college heeft zich in reactie op dit rapport op het standpunt gesteld dat het rapport ten onrechte niet uitgaat van de planologische maximale mogelijkheden, maar dat los daarvan dergelijke hoge piekgeluiden op de gevels van de woning in de avond- en nachtperiode niet aanvaardbaar zijn. Het stelt zich op het standpunt dat door de hoge piekgeluiden de woonbelangen onevenredig worden geschaad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, gelet op de in het akoestisch rapport neergelegde onderzoeksresultaten, terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door het gebruik van het perceel door [bedrijf] de belangen van de omliggende functie "Wonen" onevenredig worden geschaad. Er kan om die reden dan ook geen gebruik gemaakt worden van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.6.1 van de planregels.
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het door Wieap en [bedrijf] voorgestelde alternatief, het op een andere locatie aanleggen van een openbare weg voor de ontsluiting van het verkeer van en naar [bedrijf], niet tot een ander oordeel leidt, reeds omdat de gemeente Apeldoorn hieraan niet wenst mee te werken. Het betoog van Wieap en [bedrijf] dat de rechtbank de aanvullende onderzoeksgegevens van Know How Acoustics van 8 december 2017 die ingaan op de geluidsituatie na het aanleggen van deze openbare weg, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten, kan dan ook niet slagen.
    Het betoog faalt.
    De last onder dwangsom
    4. Het college heeft Wieap gelast het met het ter plaatse geldende bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Ten tijde van het besluit op bezwaar hield dat concreet in dat Wieap er voor moest zorgdragen dat de caravanstalling met onderhoud en reparatie van de caravans en het gebruik door [bedrijf] van het perceel diende te zijn beëindigd en beëindigd gehouden.
    5. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel door [bedrijf] en het gebruik voor caravanstalling, onderhoud en reparatie van caravans op het perceel in strijd is met artikel 4.1 van de planregels in samenhang bezien met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college is derhalve bevoegd handhavend op te treden.
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    7. Het hoger beroep van [bedrijf] is niet-ontvankelijk voor zover dat ziet op het oordeel van de rechtbank wat betreft de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, omdat [bedrijf] geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 24 juli 2017 waarin de last is gehandhaafd.
    8. Voor zover Wieap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden voor zover dat ziet op het gebruik door [bedrijf] onevenredig is omdat geen enkel bedrijf zich op het perceel kan vestigen vanwege de omstandigheid dat elke vervoersbeweging zal leiden tot een de overschrijding van de geluidnormen, faalt dat betoog. Nog daargelaten dat bedrijven in de categorieën 1 en 2 op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks zijn toegelaten, maakt dit betoog nog niet dat in dit geval handhavend optreden jegens Wieap onevenredig is.
    9. Wieap betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen wat de caravanstalling, reparatie en onderhoud daarvan in een deel van het pand op het perceel betreft. Zij stelt dat de vorige eigenaar van het perceel van de Coördinator Grote Projecten van de gemeente Apeldoorn schriftelijke toestemming heeft gekregen voor het stallen en repareren van caravans. Hiertoe verwijzen zij naar een e-mail van deze coördinator.
    9.1. Wieap heeft een e-mail van 12 december 2014 overgelegd die afkomstig is van de Coördinator Grote Projecten, Ruimtelijke Leefomgeving, Vergunningverlening Wabo van de gemeente Apeldoorn en die is gericht aan de relatiemanager bedrijven/ acquisitiemanager, Eenheid Vastgoed en Grond van de gemeente Apeldoorn. In de e-mail staat het volgende:
    "Hoi Aad,
    Stalling caravans is mogelijk. Reparatie ook.
    De activiteit is naar aard en invloed minder dan is toegestaan. Vanwege de lege hallen waarbij binnen afzienbare termijn geen nieuwe ontwikkelingen te verwachten zijn, is dit een acceptabele oplossing conform het bestemmingsplan.
    met vriendelijke groet,
    (…)"
    9.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op grond van deze e-mail geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. De e-mail is niet gericht aan Wieap of aan diens rechtsvoorganger, maar aan een medewerker van de gemeente Apeldoorn. Het betreft derhalve een intern stuk, zodat Wieap zich er niet op kan beroepen dat jegens haar een toezegging is gedaan. Bovendien blijkt uit deze e-mail niet over welk perceel het gaat. Dat deze e-mail is doorgestuurd naar de makelaar, zoals Wieap ter zitting heeft gesteld, maakt het oordeel niet anders omdat, daargelaten dat Wieap daartoe geen bewijs heeft overgelegd, uit de e-mail nog steeds niet blijkt om welk perceel het gaat en in welke context deze uitlatingen zijn gedaan.
    Het betoog faalt.
    10. Het hoger beroep van [bedrijf] is niet-ontvankelijk voor zover het ziet op het besluit van 24 juli 2017 en is voor het overige ongegrond. Het hoger beroep van Wieap is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf], niet-ontvankelijk voor zover het ziet op het besluit van 24 juli 2017;
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    414.