ECLI:NL:RVS:2020:866, Raad van State, 25-03-2020, 201904416/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2017 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant onder meer aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een verbod opgelegd om zich gedurende een periode van drie maanden te bevinden binnen een gebied zoals aangegeven op een bij het besluit behorende kaart. Dit gebied omvat het terrein van camping Fort Oranje te Rijsbergen, gemeente Zundert.

201904416/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], en
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 mei 2019 in zaak nr. 17/8186 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2017 heeft de voorzitter onder meer aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een verbod opgelegd om zich gedurende een periode van drie maanden te bevinden binnen een gebied zoals aangegeven op een bij het besluit behorende kaart. Dit gebied omvat het terrein van camping Fort Oranje te Rijsbergen, gemeente Zundert.
    Bij besluit van 13 november 2017 heeft de voorzitter het daartegen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 mei 2019 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    De voorzitter heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2019, waar [appellant sub 1] in persoon en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 1] als rechtsbijstandverlener, en de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant sub 2] was ten tijde van belang feitelijk beheerder van camping Fort Oranje, alsmede middellijk bestuurder van de exploitant van de camping, Recreatiepark Fort Oranje B.V., gevestigd te Hendrik-Ido-Ambacht. [appellant sub 1] was en is zijn juridisch adviseur.
        De burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van Zundert hebben de exploitant van de camping op 9 juni 2017 door middel van het uitreiken van een conceptbesluit in kennis gesteld van hun voornemen om onder meer de gebruiksvergunning voor de camping in te trekken en de camping krachtens artikel 17, eerste lid, van de Woningwet, artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en artikel 2:41.1, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Gemeente Zundert 2012 wegens de slechte woon- en leefsituatie ter plaatse voor de duur van een jaar te sluiten. In het conceptbesluit staat verder dat de gemeente zich zal inspannen om voor de bewoners van de camping die daartoe niet zelf in staat zijn voor de duur van de sluiting opvang te regelen en dat hiervoor een opvangplan is opgesteld, dat als bijlage bij het conceptbesluit is gevoegd. Het plan voorzag in gefaseerde herhuisvesting van bewoners verspreid over het jaar dat de camping gesloten zou zijn. Op 9 juni 2017 heeft de burgemeester in een persconferentie als vroegste sluitingsdatum 4 augustus 2017 genoemd. De sluitingsdatum van 4 augustus 2017 was ook vermeld in een brief die de gemeente op 9 juni 2017 onder de bewoners van de camping heeft verspreid en op een bij de camping aangebracht plakkaat. In de brief van de gemeente staat verder dat bewoners voor het vinden van alternatieve woonruimte zo nodig contact met de Projectleider Herhuisvesting van de gemeente kunnen opnemen. In de zienswijze over het conceptbesluit die de exploitant op 22 juni 2017 naar voren heeft gebracht, staat dat de exploitatie van de camping al op 3 juli 2017 om 12.00 uur zal worden gestaakt. Verder is vanwege de exploitant op 22 juni 2017 onder de bewoners een brief verspreid waarin staat dat zij op 3 juli 2017 om 12.00 uur het terrein moeten verlaten en dat de water- en stroomvoorziening zal worden stopgezet. Deze boodschap heeft de exploitant ook via de nieuwsmedia laten verspreiden. Door deze gang van zaken werd het opvangplan van de gemeente doorkruist en dreigden per 3 juli 2017 de bewoners van de camping dakloos dan wel verstoken van water en stroom te raken. Dit heeft geleid tot een bijeenkomst van het Regionaal Beleidsteam van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Tijdens deze bijeenkomst heeft de voorzitter het bestaan van ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis vastgesteld. Daarop heeft de voorzitter besloten om op te schalen naar fase 4 van de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure. Om het gemeentelijk opvangplan veilig te stellen en een aanstaande crisis te voorkomen hebben de burgemeester en het college bij besluit van 23 juni 2017 de camping overeenkomstig het voornemen per 15.00 uur die dag gesloten en heeft het college bovendien krachtens artikel 13b van de Woningwet het beheer ervan overgenomen. Omdat bij de voorzitter op dat moment een ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde bestond, heeft hij eveneens op 23 juni 2017 krachtens artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s aan onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een gebiedsverbod voor het terrein van de camping opgelegd. Het aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] opgelegde gebiedsverbod heeft de voorzitter bij het besluit op bezwaar gehandhaafd.
    2.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de voorzitter ten aanzien van hen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een gebiedsverbod op te leggen. Zij voeren hiertoe aan dat hun gedragingen onvoldoende grond vormden voor de conclusie dat sprake was van de ernstige vrees dat verstoring van de openbare orde zou ontstaan. Volgens hen hebben zij zich niet opruiend gedragen of anderszins de openbare orde verstoord. Dat de bewoners van de camping blijk hebben gegeven van hun ongenoegen over de aanstaande sluiting van de camping, is evenmin een verstoring van de openbare orde. De vrees dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hun verontwaardiging zouden uiten op een wijze die de openbare orde verstoort, was niet gerechtvaardigd. De gedragingen van [appellant sub 1] op 22 juni 2017 kunnen niet als opruiend worden aangemerkt. Hij heeft die dag alleen brieven aan bewoners uitgedeeld en hen geadviseerd zo spoedig mogelijk contact met de gemeente op te nemen om vervangende huisvesting te verkrijgen. Op 22 juni 2017 hebben zich ook overigens geen ongeregeldheden of verstoringen van de openbare orde voorgedaan. Verder was [appellant sub 2] op 22 juni 2017 niet op het terrein van de camping of de omgeving ervan aanwezig en rechtvaardigen zijn gedragingen in het verleden evenmin de vrees voor een verstoring van de openbare orde. Dat [appellant sub 2] op 9 juni 2017 naar aanleiding van de aangekondigde sluiting van de camping geëmotioneerd met zijn armen heeft gezwaaid, zijn vuist heeft gebald en heeft geroepen dat niemand zijn camping opkomt, rechtvaardigt die vrees niet. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] was sprake van misbruik van bevoegdheden. Het doel van het gebiedsverbod was eigenlijk het voorkomen van het openbaar worden van de werkelijke intentie van de overheid, gelegen in de ontmanteling van de camping en de ontneming van het eigendom ervan. Hierbij verwijzen zij naar een besluitenlijst van 31 oktober 2016 van het Regionaal Actiecentrum Overleg Zeeland West-Brabant, waarin "Ontneming op subject [appellant sub 2] en Ontneming op de onderneming" staat. Zij wijzen er verder op dat de gemeente na overname van het beheer is begonnen de op het terrein van de camping aanwezige eigendommen te vernielen en ontmantelen. Toeschouwers waren hierbij niet gewenst. Zij verwijzen hierbij naar het aanvullende beroepschrift in de bij de Afdeling onder nr. 201807287/1/A1 geregistreerde zaak, waarop bij uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3207, is beslist.
    2.1.    Artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsregio’s luidt: "In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan […] de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid[.]"
        Het tweede lid luidt: "De voorzitter van de veiligheidsregio roept een regionaal beleidsteam bijeen, dat bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te worden bij de ramp of crisis, alsmede uit de hoofdofficier van justitie, bedoeld in artikel 12, eerste lid. De voorzitter van elk direct betrokken waterschap wordt uitgenodigd deel uit te maken van het beleidsteam."
        Het vierde lid luidt: "Tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet, neemt de voorzitter van de veiligheidsregio geen besluiten met toepassing van de in het eerste lid genoemde artikelen dan nadat hij het regionaal beleidsteam daarover heeft geraadpleegd. Een burgemeester kan in het regionaal beleidsteam schriftelijk bezwaar doen aantekenen, indien hij van mening is dat een voorgenomen besluit het belang van zijn gemeente onevenredig schaadt."
        Artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: "De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde."
        Het tweede lid luidt: "De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie."
        Het derde lid luidt: "De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde."
    2.2.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen in hoger beroep niet op tegen het oordeel van de rechtbank dat de voorzitter op 22 juni 2017, gelet op het dreigende scenario waarin als gevolg van de aangekondigde sluiting van de camping per 3 juli 2017 minstens 535 bewoners van de camping dakloos dan wel verstoken van water en stroom zouden raken, mocht uitgaan van ernstige vrees voor het ontstaan van een crisis van meer dan plaatselijke betekenis, zodat hij vanaf dat moment ingevolge artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsrisico’s bij uitsluiting bevoegd was om toepassing te geven aan artikel 172 van de Gemeentewet. De Afdeling acht dit oordeel van de rechtbank ook juist.
    2.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2814, heeft artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust, dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan echter op basis van deze bepaling niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van die orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-17). Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende feiten en omstandigheden, die in voormelde bepaling niet nader zijn omschreven. Indien zich een dergelijke situatie voordoet, is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Welke inhoud en reikwijdte dergelijke bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. Derhalve is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften" (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-18), volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Indien de burgemeester zich onverwacht geconfronteerd ziet met een verstoring van de openbare orde of indien daar ernstige vrees voor bestaat, heeft hij op grond van deze bepaling de bevoegdheid om daartegen op te treden door het geven van bevelen die op de desbetreffende situatie zijn toegesneden. Niettemin dient de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid.
        Het voorgaande geldt ook in een geval als dit, waarin de bevoegdheid van de burgemeester om aan artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet toepassing te geven tijdelijk is overgegaan op de voorzitter van de Veiligheidsregio.
    2.4.    De voorzitter heeft zijn ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde gebaseerd op eerder gedragingen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
        Ten aanzien van [appellant sub 1] gaat het om gedragingen die op 22 juni 2017 hebben plaatsgevonden. Volgens de voorzitter had [appellant sub 1] die dag een leidende rol bij het aanzetten van bewoners tot het verstoren van de openbare orde, door hun mede te delen dat de gemeente direct voor iedereen een huis beschikbaar zou hebben als zij zich bij het gemeentehuis zouden melden, hen ongerust te maken en hen per bus naar het gemeentehuis te laten vervoeren om daar hun ongenoegen te uiten. Als gevolg hiervan hebben zich ongeveer 35 bewoners geëmotioneerd bij het gemeentehuis gemeld, waarna het gemeentehuis enige tijd gesloten geweest. De voorzitter verwijst hierbij naar twee op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal van bevindingen van de politie van 5 juli 2017.
        Ten aanzien van [appellant sub 2] gaat het om gedragingen die op 9 juni 2017 hebben plaatsgevonden. Die dag heeft hij bij het uitreiken van het hiervoor in 1 vermelde conceptbesluit geprobeerd om zowel zelf als door het betrekken van derden de politie fysiek tegen te houden bij het betreden van het terrein van de camping en sommaties van de politie om zijn medewerking te verlenen genegeerd. Om het terrein te kunnen betreden, moest de politie dreigen om hem aan te houden. Hierbij verwijst de voorzitter naar twee op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal van bevindingen van de politie van 4 en 5 juli 2017.
    2.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht het standpunt van de voorzitter onderschreven dat de hiervoor beschreven gedragingen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanleiding gaven tot ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde. De gedragingen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] komen erop neer dat zij het bevoegd gezag belemmerden in zijn taakuitoefening aangaande de camping dan wel die taakuitoefening actief tegenwerkten, en dat hierbij gebruik werd gemaakt van en werd ingespeeld op de emoties van de bewoners van de camping. Dit gedrag vormt een verstoring van de openbare orde. De voorzitter mocht een voortzetting van dit gedrag verwachten rond het moment van overname van het beheer van de camping door het college. Hierbij is verder van belang dat de voorzitter ervan mocht uitgaan, dat de aankondiging van de exploitant van de camping om de exploitatie al op 3 juli 2017 te staken en de water- en stroomvoorziening stop te zetten, bedoeld was om het opvangplan van de gemeente te doorkruisen en de gemeente voor een probleem te stellen. [appellant sub 1] heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat [appellant sub 2] in het doen van de aankondiging was gekend.    
    2.6.    De oplegging van het gebiedsverbod aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] was naar het oordeel van de Afdeling verder noodzakelijk te achten voor de handhaving van de openbare orde. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is niet gebleken van andere bevoegdheden die de voorzitter had kunnen aanwenden om een met het opleggen van een gebiedsverbod vergelijkbaar resultaat te bereiken. Het gebiedsverbod was voorts proportioneel te achten omdat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet verder in hun bewegingsvrijheid werden belemmerd dan voor het bereiken van het doel van het gebiedsverbod vereist was. Hierbij is van belang dat [appellant sub 1] noch [appellant sub 2] op het terrein van de camping woonden.
    2.7.    Dat de voorzitter zijn bevoegdheid om een gebiedsverbod op te leggen, heeft gebruikt voor een ander doel dan het handhaven van de openbare orde, acht de Afdeling op grond van hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in dit kader hebben aangevoerd niet aannemelijk.
    2.8.    Het betoog faalt.
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Hartsuiker   griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    620.