ECLI:NL:GHARL:2023:1663, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 24-02-2023, 200.312.081/01 E.V.
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2023-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Beleidskader digitale handhaving geslotenverklaringen. Om opeenstapeling van sancties te voorkomen schrijft het Beleidskader voor dat de eerste sanctiebeschikking moet zijn verzonden voordat een volgende sanctie kan worden opgelegd. Nu in strijd met dat voorschrift is gehandeld, vernietigt het hof negen van de tien beschikkingen.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
    zittingsplaats Leeuwarden
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zaaknummers 
            
            
              : Wahv 200.312.081/01 e.v. (zie lijst)
            
          
          
            
              CJIB-nummers 
            
            
              : 238122611 e.v. (zie lijst) 
            
          
          
            
              Uitspraak d.d.
            
            
              : 24 februari 2023
            
          
        
      
    
    
    
      
        Arrest op het hoger beroep inzake de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) tegen de beslissingen van de kantonrechter van de rechtbank 
      Noord-Holland van 28 januari 2022 en 3 mei 2022, betreffende
    
    
    
    
      [de betrokkene] (hierna: de betrokkene),
    wonende te [woonplaats] .
    
    
      De gemachtigde van de betrokkene is M.J.M. Bergers, kantoorhoudende te Maastricht.
    
    
    
    De beslissingen van de kantonrechter
    De kantonrechter heeft bij beslissingen van 28 januari 2022 en 3 mei 2022 telkens het beroep van de betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie ongegrond verklaard en het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.
    
    
  
  
    Het verloop van de procedure
    
      De gemachtigde van de betrokkene heeft telkens hoger beroep ingesteld tegen voormelde beslissingen van de kantonrechter. Er is in alle voorliggende zaken gevraagd om een proceskostenvergoeding.
      De advocaat-generaal heeft telkens, met uitzondering van de zaak met nummer 200.207.883, een verweerschrift ingediend. 
      De gemachtigde van de betrokkene heeft het beroep steeds, met uitzondering van de zaak met nummer 200.207.883, schriftelijk nader toegelicht.
      De advocaat-generaal heeft in voorkomende gevallen telkens de gelegenheid gekregen daarop te reageren. Van die gelegenheid is in geen enkele zaak gebruik gemaakt. 
      Op 18 november 2022 is in alle voorliggende zaken nog een brief van de gemachtigde ontvangen. Telkens is een kopie daarvan aan de advocaat-generaal toegestuurd.
    
    
    
  
  
    De beoordeling
    1. De gemachtigde wijst er - voor zover hier van belang - op dat aan de betrokkene als kentekenhouder bij inleidende beschikkingen telkens een sanctie van € 140,- is opgelegd voor “handelen in strijd met geslotenverklaring in beide richtingen weg(gedeelte) bestemd voor bepaalde categorie voertuigen” op De Binding in Zaandam en wel:
    
      bij beschikkingen gedagtekend 14 december 2020:
    1. in de zaak met CJIB-nummer 238122611 op 26 augustus 2020 om 16:54 uur met het 
    	voertuig met het kenteken [kenteken1] ;
    2) in de zaak met CJIB-nummer 238122793 op 15 september 2020 om 16:40 uur met het 
    	voertuig met het kenteken [kenteken1] ;
    3) in de zaak met CJIB-nummer 238122742 op 16 september 2020 om 16:41 uur met het 
    	voertuig met het kenteken [kenteken1] ;
    4) in de zaak met CJIB-nummer 238122840 op 23 september 2020 om 16:30 uur met het 
    
      	voertuig met het kenteken [kenteken2] ;
      en bij beschikkingen gedagtekend 15 december 2020:
    
    5) in de zaak met CJIB-nummer 238122610 op 25 augustus 2020 om 16:49 uur met het 
    	voertuig met het kenteken [kenteken1] ;
    6) in de zaak met CJIB-nummer 238122903 op 24 september 2020 om 16:32 uur met het
    	voertuig met het kenteken [kenteken3] ;
    7) in de zaak met CJIB-nummer 238123057 op 7 oktober 2020 om 16:31 uur met het
    	voertuig met het kenteken [kenteken3] ;
    8) in de zaak met CJIB-nummer 238123351 op 28 oktober 2020 om 16:56 uur met het
    	voertuig met het kenteken [kenteken3] ;
    9) in de zaak met CJIB-nummer 238123463 op 4 november 2020 om 16:37 uur met het	
    	voertuig met het kenteken [kenteken3] ;
    10) in de zaak met CJIB-nummer 238123493 op 19 november 2020 om 16:29 uur met het
    
      	voertuig met het kenteken [kenteken3] .
      Er is aldus sprake van een opeenstapeling van beschikkingen. De sanctie is in de verschillende zaken aan de betrokkene opgelegd nog voordat de eerste beschikking is verzonden, aldus de gemachtigde. Een en ander als verwoord in het Beleidskader digitale handhaving geslotenverklaringen en voetgangersgebieden, versie augustus 2018 (hierna: het Beleidskader). Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst de gemachtigde op het arrest van 1 september 2022, ECL:NL:GHARL:2022:7566, en wel in het bijzonder op rechtsoverweging 12 in relatie tot rechtsoverweging 15 van dat arrest. Daarnaast heeft de gemachtigde er in het hoger beroepschrift op gewezen dat de verschillende gedragingen op  geautomatiseerde wijze zijn vastgesteld, zodat de betrokkene - in  tegenstelling tot het geval dat een staandehouding heeft plaatsgevonden - niet in de gelegenheid is gesteld tot aanpassing van haar gedrag. 
    
    
    2. Het Beleidskader formuleert een aantal voorwaarden en uitgangspunten die de wijze waarop de gemeentelijke boa van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie gebruik maakt raken en zijn zodanig dwingend geformuleerd dat dit als beleidsregel als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wahv moet worden aangemerkt. Eén van dergelijke voorwaarden luidt als volgt:
    
    
      “Om in de beginperiode een opeenstapeling van het aantal beschikkingen per kenteken te voorkomen, wordt gestart met communicatie naar omwonenden en overtreders en wordt gefaseerd gestart met handhaving. In de eerste periode wordt volstaan met een waarschuwingsbrief die (…) aan betrokkenen wordt verzonden en vervolgens wordt per week maximaal één beschikking per kenteken geregistreerd. De eerste beschikking moet in ieder geval aan betrokkene zijn verzonden voordat de volgende wordt opgelegd. Indien vervolgens blijkt dat sprake is van recidive, kan voor elke volgende overtreding een beschikking worden opgelegd.”
    
    
    3. Uit de gekozen opzet met betrekking tot de digitale handhaving van geslotenverklaringen en voetgangersgebieden, zoals beschreven in de hier weergegeven passage uit het Beleidskader, volgt dat in het kader van de handhaving kennelijk in alle gevallen moet worden voorkomen dat een betrokkene zich geconfronteerd ziet met een opeenstapeling van beschikkingen, zonder in de gelegenheid te zijn gesteld het gedrag conform de op de betreffende locatie geldende norm aan te passen. Om dat te bereiken is aangegeven dat in de eerste periode een waarschuwingsbrief wordt verzonden en dat de eerste beschikking in ieder geval aan de betrokkene moet zijn verzonden voordat de volgende wordt opgelegd. Pas in het geval van recidive kan voor elke overtreding een beschikking worden opgelegd. 
    
    4. Het hof houdt het ervoor dat in de onderhavige zaken geen sprake is van recidive als hiervoor bedoeld, nu de advocaat-generaal dit in reactie op het betoog van de gemachtigde niet heeft gesteld en de stukken daaromtrent geen aanknopingspunten bieden. Dit betekent dat thans de vraag voorligt of in deze zaak overigens is gehandeld overeenkomstig de hiervoor beschreven opzet. 
    
    5. Artikel 2, tweede lid van de Wahv luidt:
    
      “2.	De in het eerste lid bedoelde ambtenaren zijn bevoegd tot het opleggen van een administratieve 
      	sanctie ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen aan 	personen die de leeftijd van twaalf jaren hebben bereikt.” 
    
    
    6. Artikel 4 van de Wahv luidt - voor zover hier van belang - 
    “1. 	De administratieve sanctie wordt opgelegd bij een gedagtekende beschikking.”
    
    7. Teneinde een opeenstapeling van beschikkingen te voorkomen, zoals met het Beleidskader kennelijk wordt beoogd, dient de voorwaarde dat de eerste beschikking aan de betrokkene moet zijn verzonden alvorens de volgende op te leggen aldus te worden verstaan dat na ontvangst van de eerste gedagtekende beschikking naar aanleiding van een door een ambtenaar vastgestelde gedraging de volgende toegestuurde beschikking ziet op een gedraging die is vastgesteld op een datum die is gelegen ná de datum van eerste gedagtekende beschikking. Slechts in dat geval wordt de betrokkene door ontvangst van de beschikking naar aanleiding van een vastgestelde gedraging immers in de gelegenheid gesteld zijn of haar toekomstige gedrag overeenkomstig de geldende norm te bepalen.              
    
    8. Het voorgaande betekent voor de onderhavige zaken, gegeven het onder 1 weergegeven overzicht, dat de betrokkene door ontvangst van de beschikking van 14 december 2020 voor “handelen in strijd met geslotenverklaring in beide richtingen weg(gedeelte) bestemd voor 
    
      bepaalde categorie voertuigen”, welke gedraging zou zijn verricht op De Binding in Zaandam 
      op 26 augustus 2020 om 16:54 uur met het voertuig met het kenteken [kenteken1] , in ieder geval 
      op de hoogte is geraakt van de geslotenverklaring ter plaatse. De eerstvolgende beschikking 
      die aan de betrokkene wordt toegestuurd dient vervolgens betrekking te hebben op een gedraging 
      die is vastgesteld ná 14 december 2020. Het hof stelt vast dat dit niet opgaat voor de overige blijkens 
      het overzicht aan de betrokkene toegezonden beschikkingen. Een en ander heeft tot gevolg dat de op 
      26 augustus 2020 om 16:54 uur vastgestelde gedraging, nu deze overigens niet wordt betwist, is verricht en dat de overige aan de betrokkene toegezonden beschikkingen niet in stand kunnen blijven, nu door toezending daarvan in strijd met voormelde beleidsregel is gehandeld.    
    
    
    9. De advocaat-generaal heeft, in weerwil van het arrest van 22 september 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:8185, in het verweerschrift onder meer aangegeven dat de inleidende beschikking, voor wat betreft de feitcode, gewijzigd dient te worden in R550a, met het sanctiebedrag van € 95,-. Wijziging van de feitcode is in een situatie als de onderhavige niet uitgesloten, zodat het hof, gelet op de eigenstandige bevoegdheid die het openbaar ministerie in deze heeft, de advocaat-generaal hierin zal volgen. Dit betekent dat de omschrijving van de hiervoor vastgestelde gedraging zal worden gewijzigd in: “als bestuurder handelen in strijd met een geslotenverklaring in beide richtingen” en het sanctiebedrag voor die gedraging zal worden vastgesteld op € 95,-.
    
    10. De proceskosten komen voor vergoeding in aanmerking. Aan het indienen van het administratief beroepschrift, het beroepschrift bij de kantonrechter, het hoger beroepschrift en het indienen van een nader toelichting dienen in totaal 3,5 punten te worden toegekend. Het hof zal, met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor het telefonisch horen in administratief beroep een half punt toekennen. De waarde per punt bedraagt voor het administratief beroep € 597,- en voor het (hoger) beroep € 837,-. Gelet op de aard van de zaak wordt de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toegepast. Het hof merkt de tien zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat met inachtneming van wegingsfactor 1,5 één vergoeding wordt toegekend. Aldus zal het hof verweerder veroordelen in de kosten tot een bedrag van € 2.241,- (= 1,5 x ((1,5 x € 597,- x 0,5) + (2,5 x € 837,- x 0,5))).
    
    
    
    
  
  
    De beslissing
    Het gerechtshof:
    
    
      
        Wahv 200.312.081 (CJIB-nummer 238122611):
      
    
    
    
      vernietigt de beslissing van de kantonrechter;
    
    
    
      verklaart het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie gedeeltelijk gegrond;
    
    
    
      wijzigt de beslissing van de officier van justitie en de inleidende beschikking in zoverre dat de omschrijving van de op 26 augustus 2020 om 16:54 uur vastgestelde gedraging en de bijbehorende feitcode worden vastgesteld op: “als bestuurder handelen in strijd met een geslotenverklaring in beide richtingen”, feitcode R550a en het sanctiebedrag op € 95,- wordt gesteld;
    
    
    
      bepaalt dat hetgeen door de betrokkene op de voet van artikel 11 van de Wahv teveel tot zekerheid is gesteld door de advocaat-generaal wordt gerestitueerd;
    
    
    
      
        Wahv 200.312.087 (CJIB-nummer 238122793), Wahv 200.312.089 (CJIB-nummer 238122742), Wahv 200.307.883 (CJIB-nummer 238122840), Wahv 200.312.077 (CJIB-nummer 238122610),
      
      
        Wahv 200.312.082 (CJIB-nummer 238122903),  Wahv 200.312.084 (CJIB-nummer 238123057), 
      
      
        Wahv 200.312.083 (CJIB-nummer 238123351),  Wahv 200.312.085 (CJIB-nummer 238123463), Wahv 200.312.088 (CJIB-nummer 238123493):
      
    
    
    
      vernietigt de beslissingen van de kantonrechter;
    
    
    
      verklaart de beroepen gegrond,
    
    
    
      vernietigt de beslissingen van de officier van justitie, alsmede de beschikkingen waarbij onder voormelde CJIB-nummers de administratieve sanctie is opgelegd;
    
    
    
      bepaalt dat hetgeen door de betrokkene op de voet van artikel 11 van de Wahv tot zekerheid is gesteld door de advocaat-generaal wordt gerestitueerd;
    
    
    
      veroordeelt de advocaat-generaal tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene tot een bedrag van € 2.241,-.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. Wijma, in tegenwoordigheid van mr. Pullens als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Wahv-nummers
            
            
              CJIB-nummers
            
          
          
            
              200.312.087
            
            
              238122793
            
          
          
            
              200.312.089
            
            
              238122742
            
          
          
            
              200.307.883
            
            
              238122840
            
          
          
            
              200.312.077
            
            
              238122610
            
          
          
            
              200.312.082
            
            
              238122903
            
          
          
            
              200.312.084
            
            
              238123057
            
          
          
            
              200.312.083
            
            
              238123351
            
          
          
            
              200.312.085
            
            
              238123463
            
          
          
            
              200.312.088
            
            
              238123493