ECLI:NL:RBLIM:2023:2456, Rechtbank Limburg, 12-04-2023, ROE 22/343
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Aanvraag voor een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding op grond van de Wmo 2015. 
        Eiser heeft aanspraak op verblijf en daarmee samenhangende zorg op grond van de Wlz. Verweerder is niet gehouden, maar wel bevoegd om een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo te verstrekken. Verweerder heeft voor het uitoefenen van die bevoegdheid een zeer ruime beslissingsruimte. 
        De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder de mogelijkheid te bieden om aan het zorgkantoor de vraag voor te leggen of individuele begeleiding voor de door eiser gevraagde activiteiten op grond van de Wlz kunnen en mogen worden vergoed. 
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan waardoor niet inzichtelijk is of verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen aan eiser geen maatwerkvoorziening voor begeleiding bij participatie toe te kennen. 
        Beroep gegrond en vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22/343
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2023
    in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. van de Wiel),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.A.P.J. Hecker).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 23 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2022.
      Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder de mogelijkheid te bieden om aan het zorgkantoor de vraag voor te leggen of individuele begeleiding voor de door eiser gevraagde activiteiten op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) kunnen en mogen worden vergoed. Met partijen is overeengekomen dat de bij besluit van 
      30 januari 2020 toegekende indicatie wordt voortgezet totdat er in deze zaak duidelijkheid is. Op 27 oktober 2022 zijn daartoe de reacties van de zorgkantoren (CZ en VGZ) door verweerder ingebracht. Eiser heeft daarop op 20 december 2022 gereageerd en desgevraagd de brief van het zorgkantoor VGZ van 24 maart 2016 overgelegd.
      Na verkregen toestemming van partijen om een nadere zitting achterwege te laten is het onderzoek op 29 maart 2023 gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      1.	Eiser, geboren op [geboortedatum] 1948, is bekend met een verstandelijke en lichamelijke beperking en een somatische aandoening. Hij woont zelfstandig in een kangoeroe-woning bij het huis van zijn broer en schoonzus, die ook de individuele begeleiding en een deel van de verzorging voor hun rekening nemen. 
    
    
    
      1.1.
      Eiser ontving tot 2016 individuele begeleiding en hulp bij algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL) in de vorm van een pgb op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ). Daarnaast ontving hij hulp bij het huishouden Plus in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). In 2016 (besluit van 1 oktober 2015) heeft eiser individuele begeleiding, begeleiding groep en hulp bij het huishouden op grond van de Wmo 2015 ontvangen. Met ingang van 15 januari 2016 heeft eiser een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor het zorgprofiel VG Wonen met begeleiding en intensieve verzorging, klasse 7 voor 7 etmalen per week, in de vorm van een pgb. Naar aanleiding van deze Wlz-indicatie had verweerder het door eiser gemaakte bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2015 niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van deze rechtbank op 25 oktober 2017, nr. AWB 16/2095, is het beroep van eiser tegen dit besluit gegrond verklaard en heeft de rechtbank verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
      
    
    
      1.2.
      Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 23 februari 2018 aan eiser een pgb voor individuele begeleiding, begeleiding groep en hulp bij het huishouden op grond van de Wmo 2015 toegekend voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 14 januari 2016, omdat eiser met ingang van 15 januari 2016 (ingangsdatum Wlz-indicatie) geen recht meer heeft op Wmo voorzieningen. Bij uitspraak van deze rechtbank op 8 november 2019, nr. AWB 18/761, is het beroep van eiser tegen dit besluit gegrond verklaard en heeft de rechtbank verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 30 januari 2020 heeft verweerder aan eiser een pgb voor individuele begeleiding voor 27 uur en 50 minuten per week verstrekt voor de periode van 15 januari 2016 tot en met 1 september 2020. Namens eiser is op 9 februari 2021 een nieuwe melding gedaan en op 31mei 2021 een aanvraag gedaan voor Wmo begeleiding individueel. Deze aanvraag is bij het primaire besluit afgewezen met als motivering dat de Wlz voorliggend is op de Wmo. 
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de activiteiten waarvoor eiser individuele begeleiding op grond van de Wmo 2015 aanvraagt, bekostigd kunnen worden vanuit het pgb op grond van de Wlz. Dit blijkt volgens verweerder uit een gesprek met het zorgkantoor CZ en een vergoedingenlijst van de website van dit zorgkantoor.
      
      3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegegeven dat hij in eerste instantie onvoldoende heeft onderzocht of de gewenste begeleiding vanuit de Wlz kan worden bekostigd. In de bezwaarfase zou dit zijn rechtgezet. Dat de individuele begeleiding vanuit de Wlz door het zorgkantoor kan worden bekostigd, zou zijn gebleken in een gesprek met een adviserend verpleegkundige van CZ zorgkantoor. Nog afgezien van het feit dat de naam van deze verpleegkundige niet bekend is en er ook geen schriftelijk antwoord van CZ is verkregen, is de informatie echter ook niet concreet. De verpleegkundige doet een inschatting basis van hetgeen op de website staat. Daarmee is niet gegeven dat het zorgkantoor het pgb daadwerkelijk gaat verstrekken. Dit klemt te meer nu in 2016 door het zorgkantoor VGZ bij brief is aangegeven dat de betreffende activiteiten niet onder de Wlz vallen, terwijl uit de toelichtingen door de broer en schoonzus van eiser tijdens een huisbezoek en tijdens de hoorzitting duidelijk bleek dat in ieder geval een deel van de betreffende activiteiten gericht zijn op maatschappelijke participatie en dus onder de Wmo vallen. Eiser heeft verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3933 en heeft betoogd dat verweerder de individuele begeleiding waar toch al Wmo voor werd ontvangen, had moeten voortzetten om versnippering te voorkomen, dan wel op zijn minst in samenspraak met eisers begeleiders en het zorgkantoor voor een fatsoenlijke herverdeling van het pgb had moeten zorgen. Verweerder heeft uiteindelijk uiteindelijk niet willen praten over een oplossing. 
      
      4. Verweerder heeft naar aanleiding van eisers beroep in het verweerschrift naast het reeds ingenomen standpunt nog opgemerkt dat door verweerder meerdere malen is verzocht om een voorstel van de zijde van eiser. Daarnaast is verweerder van mening dat er voldoende onderzoek is uitgevoerd, welk voldoet aan de criteria die daaraan worden gesteld en dat terecht en op juiste gronden is besloten tot afwijzing van de aanvraag voor begeleiding individueel op grond van de Wmo 2015.
      
      
        
          Wettelijk kader 
        
      
      
      5. Bij de beoordeling door de rechtbank is het navolgende wettelijk kader van belang.
      
    
    
      5.1.
      Artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo bepaalt dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren indien de cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz, dan wel er redenen zijn om aan te nemen dat de cliënt daarop aanspraak kan doen gelden en weigert mee te werken aan het verkrijgen van een besluit dienaangaande.
      
    
    
      5.2.
      Artikel 3.1.1 van de Wlz bepaalt, voor zover hier van belang:
      1. Het op grond van deze wet verzekerde pakket omvat de volgende vormen van zorg:
      
        a. verblijf in een instelling, met inbegrip van voorzieningen die niet ten laste van de verzekerde kunnen komen, waaronder in elke geval:
        2° het schoonhouden van de woonruimte van de verzekerde
        b. persoonlijke verzorging, begeleiding en verpleging; (…).
      
      
    
    
      5.3.
      Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
      
    
    
      5.4.
      Artikel 2.3.2 van de Wmo bepaalt, voor zover hier van belang:  
      1. Indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, voert het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
      2. Voordat het onderzoek van start gaat, kan de cliënt het college een persoonlijk plan overhandigen waarin hij de omstandigheden, bedoeld in het vierde lid, onderdelen a tot en met g, beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Het college brengt de cliënt van deze mogelijkheid op de hoogte en stelt hem gedurende zeven dagen na de melding, bedoeld in het eerste lid, in de gelegenheid het plan te overhandigen.
      […]
      4. Het college onderzoekt:
      
        
          de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
        
        
          de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
        
        
          de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
        
        
          e behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
        
        
          de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
        
        
          de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
        
        
          welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.1.4 en 2.1.4a, verschuldigd zal zijn.
        
      
      
      
        […]
      
      6. Het college verstrekt de cliënt dan wel diens vertegenwoordiger een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek.
      […]
      
      
        
          Oordeel van de rechtbank 
        
      
      
      7. De rechtbank stelt vast dat eiser aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg op grond van de Wlz. Hieruit volgt dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 is voldaan. Verweerder heeft daarom kunnen beslissen niet gehouden te zijn om een maatwerkvoorziening te verstrekken. Verweerder was echter, gelet op de aangehaalde wetsgeschiedenis in de (door eiser aangehaalde) uitspraak van de CRvB van 19 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3933 wel bevoegd om een maatwerkvoorziening te verstrekken. Verweerder heeft voor het uitoefenen van die bevoegdheid, in aanmerking genomen artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015, een zeer ruime beslissingsruimte. Indien het tot een geschil over de toepassing van deze bevoegdheid komt zal de bestuursrechter, zo heeft de CRvB in de voornoemde uitspraak overwogen, beoordelen of het college, bij afweging van de rechtstreeks betrokken belangen, in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
      8. Ter zitting heeft de rechtbank aangegeven dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan waardoor niet inzichtelijk is of verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen aan eiser geen maatwerkvoorziening voor begeleiding toe te kennen. Uit het onderzoeksverslag volgt dat de Wmo regisseur negen situaties heeft benoemd en aan het CZ zorgkantoor gevraagd heeft of deze binnen de zorg van de Wlz vallen. De adviserend verpleegkundige zorgadvies heeft daarop een inschatting gemaakt dat deze punten allemaal taken zijn die vanuit het pgb Wlz mogen worden bekostigd. Zij heeft daarbij verwezen naar de vergoedingenlijst die te vinden is op de website van het CZ zorgkantoor. In deze vergoedingenlijst staan alle activiteiten opgesomd die vanuit de Wlz mogen worden bekostigd. Afgezien van het feit dat dit gesprek niet op schrift is gesteld, is met een verwijzing naar een algemene vergoedingenlijst geen sprake van inzichtelijk maken van de afzonderlijke activiteiten waarvoor eiser stelt begeleiding op grond van de Wmo 2015 nodig te hebben. Gelet hierop is met partijen afgesproken dat verweerder alsnog onderzoek zou verrichten door aan het zorgkantoor de vraag voor te leggen of individuele begeleiding voor de specifiek door eiser gevraagde activiteiten op grond van de Wlz kunnen en mogen worden vergoed. Verder is met partijen overeengekomen dat de bij besluit van 30 januari 2020 toegekende indicatie van 27 uur en 50 minuten individuele begeleiding op grond van de Wmo 2015 wordt voortgezet totdat er in deze zaak duidelijkheid is. 
      
      9. Verweerder heeft zowel aan het CZ zorgkantoor als aan het VGZ zorgkantoor de situatie van eiser beschreven en daarbij de vraag voorgelegd of begeleiding voor de volgende activiteiten uit het pgb op grond van de Wlz mogen worden bekostigd:
      
        
          Dagbesteding bespreken en meneer taken geven zoals, zorgen voor voldoende beweging, het leggen van een puzzel, opdracht geven om de scootmobiel (verstrekt vanuit de Wmo) op te laden;
        
        
          Meneer kleine boodschappen laten doen;
        
        
          Afspraken bijhouden voor meneer;
        
        
          Controle houden op zakgeldbesteding;
        
        
          Kinderlijk gedrag corrigeren;
        
        
          Optreden als tolk omdat meneer minder goed verstaanbaar is voor derden;
        
        
          Meneer hulp verlenen als zaken defect zijn aan de scootmobiel of als hij niet kan slapen;
        
        
          Uitstapjes maken met meneer naar familie, een kermis, naar de truck-run of een bezoek aan een jachthaven;
        
        
          Voorlezen van kaartjes en folders en administratie voor meneer voeren.
        
      
      
      10. Op 27 oktober 2022 heeft verweerder de reacties van de zorgkantoren (CZ en VGZ) overgelegd. Het CZ zorgkantoor heeft aangegeven dat er geen indicatie van eiser bekend is bij het zorgkantoor, maar dat de activiteiten genoemd onder de punten 1 tot en met 8 onder begeleiding individueel vallen en vergoed kunnen worden vanuit het Wlz pgb. Daarbij is verwezen naar een aantal punten op de vergoedingenlijst. Voor overname van de administratie bestaat er geen vergoeding volgens het CZ zorgkantoor. Het VGZ zorgkantoor, waaronder eiser valt, heeft in zijn reactie (van 26 september 2022) verwezen naar zijn eerdere brief van 24 maart 2016 waarin het zich al heeft uitgesproken over deze situatie. Daarnaast verwijst het zorgkantoor naar de vergoedingenlijst pgb 2022, waarin is beschreven welke zorg betaald mag worden uit het pgb als men een Wlz-indicatie heeft. 
      
      11. Eiser heeft daarop op 20 december 2022 gereageerd en desgevraagd de brief van het zorgkantoor VGZ van 24 maart 2016 overgelegd. Eiser is van mening dat uit de reactie van het VGZ zorgkantoor blijkt dat de activiteiten niet uit het pgb op grond van de Wlz bekostigd kunnen worden. In de brief uit 2016 werden dezelfde activiteiten beschreven als die welke nu aan het zorgkantoor zijn voorgelegd. De situatie is niet anders dan destijds, zij het dat de begeleiding eerder is geïntensiveerd nu eiser ouder is geworden, meer lichamelijke problemen heeft en ook geestelijk achteruit is gegaan. Het feit dat het CZ zorgkantoor daar anders over denkt doet daar niet aan af nu dit zorgkantoor geen pgb zal afgeven omdat eiser niet in zijn regio woont. 
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het gebrek dat ter zitting is geconstateerd, niet heeft hersteld.  Volgens de eerder aangehaalde uitspraak van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2018:3933) moet alvorens te kunnen overgaan tot besluitvorming, een belangenafweging worden gemaakt. Deze afweging vooronderstelt dat een zorgvuldig onderzoek is uitgevoerd als bedoeld in artikel 2.3.2, van de Wmo 2015 naar doel, inhoud en omvang van de ondersteuningsbehoefte, de noodzaak van ondersteuning en, als ondersteuning in de vorm van begeleiding noodzakelijk is, de wijze(n) waarop daarin kan worden voorzien door eigen zelfredzaamheid, inzet van het sociale netwerk, algemene voorzieningen en voorliggende voorzieningen zoals, in dit geval, begeleiding op grond van de Wlz. Uit het antwoord van het VGZ zorgkantoor blijkt dat dit niet anders tegen de situatie van eiser aankijkt dan in het verleden. In de brief van 24 maart 2016 staat dat de activiteiten niet middels het pgb mogen worden ingekocht, omdat het overname (van administratie), begeleiding bij vrijetijdsbesteding, participatie, aanleren van nieuwe vaardigheden, behandeling, geen Wlz-zorg betreft. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee de situatie niet anders dan tijdens de vorige procedure nu het om dezelfde activiteiten gaat. Dat daarnaast door het VGZ zorgkantoor wordt verwezen naar de vergoedingenlijst pgb 2022, maakt het oordeel niet anders, nu de verantwoordelijkheid voor het goed- of afkeuren van zorg volledig bij het desbetreffende zorgkantoor ligt. Het antwoord van het CZ zorgkantoor is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant nu eiser niet onder dit zorgkantoor valt, omdat hij in een andere regio woont. Bovendien blijkt uit de toelichting bij de door het CZ zorgkantoor genoemde punten op de vergoedingenlijst niet duidelijk of er wel sprake is van een vergoeding voor de verleende begeleiding.
      
      13. De rechtbank is gelet op het bovenstaande en op de in aanmerking genomen rechtstreeks betrokken belangen van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen om eiser geen maatwerkvoorziening toe te kennen voor begeleiding bij participatie. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien in het kader van het beginsel van finale geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 8:41a van de Awb. De rechtbank herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit (artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb). De rechtbank bepaalt dat aan eiser 27 uur en 50 minuten individuele begeleiding wordt toegekend vanaf de datum van de melding van eiser.
      
      14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat aan eiser vanaf 9 februari 2021 27 uur en 50 minuten individuele begeleiding wordt toegekend;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.868,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.T. Coenegracht, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. F.A.E. van de Venne, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 12 april 2023
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.