ECLI:NL:RBSGR:2007:BC2211, Rechtbank 's-Gravenhage, 06-12-2007, AWB 07/41252
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Toegangsweigering / laissez-passer is reisdocument
        Het gemeenschapsrecht eist effectieve rechtsbescherming; dat vraagt om een snelle procedure leidend tot een oordeel over de rechtmatigheid van de toegangsweigering. Om in dit geval, waarin de beslissing op administratief beroep en daarmee toegang tot de bodemrechter ontbreekt, zoveel mogelijk aan dit vereiste te voldoen, dient de rechtmatigheidstoetsing van de eerste toegangsweigering zwaarder te wegen dan de prognose op de uitkomst van het administratieve beroep en zal de vovorechter zonodig ook een maatregel moeten treffen die de opheffing van de toegangsweigering benadert. Aan de toegangsweigering ligt artikel 5, eerste lid, aanhef en sub a, SGC, ten grondslag, dat wil zeggen dat verzoeker de toegang tot Nederland is geweigerd omdat hij niet in het bezit is van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding. Vast staat dat verzoeker bij aankomst in Nederland in het kader van de overdracht door Zwitserland in het bezit was van een door Zwitserland verstrekte lp. Verweerders standpunt wordt zo begrepen dat verweerder meent dat deze lp noch als reisdocument, noch als grensoverschrijdingsdocument kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter onderschrijft verweerders standpunt dat de aan verzoeker verstrekte lp niet kan worden aangemerkt als grensoverschrijdingsdocument. Met een grensoverschrijdingsdocument (zoals een paspoort) is het de houder toegestaan om zich naar het buitenland te begeven en terug te keren naar het land van afgifte. De lp die aan verzoeker verstrekt is, is daarentegen afgegeven voor één bepaalde -enkele- reis van Zwitserland naar Nederland. Verweerders standpunt dat de lp geen reisdocument is, kan echter niet worden gevolgd. Bij gebreke van een omschrijving en uitwerking van het begrip “reisdocument” in de SGC en nationale regelgeving is de voorzieningenrechter van oordeel dat voor een duiding van dit begrip aansluiting dient te worden gezocht bij de bepalingen in de Benelux-Zwitserland overeenkomst en het bijbehorende uitvoeringsprotocol, waarin een lp wordt aangemerkt als “reisdocument”. Toegangsweigering onrechtmatig. Het verzoek wordt toegewezen in dier voege dat verweerder wordt opgedragen verzoeker de toegang te verschaffen gedurende de behandeling van het administratief beroep.

Rechtbank 's-Gravenhage
    zittinghoudende te Amsterdam
    Vreemdelingenkamer
    voorzieningenrechter
    Uitspraak
    artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    reg. nr.: AWB 07/41252 (voorlopige voorziening)
    V-nr.: [nummer]
    inzake:
    [Verzoeker], geboren op [geboortedatum] 1946, statenloos, verzoeker,
    gemachtigde: mr. N.C. Blomjous, advocaat te Amsterdam,
    tegen:
    de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
    gemachtigde: mr. P.E.G. Heijdanus Meershoek, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
    I. PROCESVERLOOP
    1.1 Verweerder heeft op 9 oktober 2007 verzoeker de toegang tot Nederland geweigerd krachtens artikel 13 juncto artikel 5 van de Verordening (EG) Nr. 562/2006 (Schengengrenscode, hierna te noemen: SGC). Op diezelfde datum is aan verzoeker op grond van artikel 6 van de Vw 2000 een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Op 24 oktober 2007 heeft verzoeker administratief beroep ingediend tegen de toegangsweigering. De gronden van het administratief beroep zijn ingediend bij brief van 12 november 2007.
    1.2 Bij brief van eveneens 24 oktober 2007 is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt verweerder op te dragen verzoeker gedurende de behandeling van het administratief beroep toegang tot Nederland te verschaffen. Verzoeker heeft verzocht om de gronden van het administratief beroep mede te beschouwen als gronden van het verzoek om een voorlopige voorziening.
    Op 27 november 2007 heeft verzoeker de gronden nog nader aangevuld.
    1.3 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2007. Verzoeker is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    II. VOOR HET GEDING RELEVANTE EN NIET IN GESCHIL ZIJNDE GEGEVENS
    De voorzieningenrechter gaat in deze zaak uit van de volgende feiten.
    Voorgeschiedenis
    2.1 Verzoeker is staatloos geworden nadat hij afstand heeft gedaan van zijn Russische nationaliteit.
    2.2 In 1989 heeft verzoeker zonder succes om asiel verzocht in Duitsland. Hij is in 1996 teruggekeerd naar Rusland. In 2005 heeft verzoeker - vruchteloos - getracht om een visum te verkrijgen voor diverse Europese landen en voor de V.S.
    2.3 Verzoeker is op 24 februari 2006 ingereisd in Nederland, de toegang geweigerd en in bewaring gesteld op grond van artikel 6 van de Vw 2000. Tevens heeft verzoeker op 24 februari 2006 een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in de zin van artikel 28 van de Vw 2000 ingediend. Bij besluit van 25 maart 2006 heeft verweerder deze asielaanvraag afgewezen. Verzoeker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Op 19 april 2006 heeft verzoeker het beroep ingetrokken voor zover het betrekking had op de afwijzing van de asielaanvraag. Het beroep is gehandhaafd voor zover het betrekking had op de vrijheidsontnemende maatregel. Bij uitspraak van 3 april 2006 heeft deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem (AWB 06/13126) het beroep gericht tegen de vrijheidsontnemende maatregel ongegrond verklaard. Het vervolgens door verzoeker ingestelde hoger beroep tegen deze uitspraak is bij uitspraak van 19 april 2006 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) ongegrond verklaard (uitspraak nummer (200602506/1). Na diverse rechterlijke uitspraken ziende op de vrijheidsontnemende maatregel waarbij de (vervolg)beroepen ongegrond zijn verklaard, is de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van 20 oktober 2006 opgeheven wegens het ontbreken van zicht op uitzetting. Dit omdat van de Russische diplomatieke vertegenwoordiging het bericht was ontvangen dat voor verzoeker geen laissez-passer (lp) kan worden afgegeven.
    2.4 Op 23 januari 2007 is verzoeker in Duitsland aangehouden. Op 26 februari 2007 heeft Duitsland bij Nederland een Dublinclaim neergelegd. Deze claim is op 15 maart 2007 door verweerder geaccepteerd. Verzoeker is op 20 april 2007 met een door Duitsland op 27 maart 2007 verstrekte lp aan Nederland overgedragen. Op diezelfde dag is verzoeker op grond van artikel 59 van de Vw 2000 in bewaring gesteld. Deze maatregel van bewaring is op 8 juni 2007 opgeheven wegens onvoldoende voortvarend handelen van de zijde van verweerder.
    2.5 Verzoeker is vervolgens vertrokken naar Zwitserland. Op 21 augustus 2007 heeft Zwitserland Nederland verzocht verzoeker over te nemen op grond van artikel 3 van de Overeenkomst tussen de Benelux-Staten en de Zwitserse Bondstaat betreffende de overname van onregelmatig binnengekomen en verblijvende personen, met Protocol, van 12 december 2003 (hierna te noemen: Benelux-Zwitserland overeenkomst). Dit verzoek is op 23 augustus 2007 door verweerder geaccepteerd. Verzoeker is op 9 oktober 2007 aan Nederland overgedragen, met een door Zwitserland op 17 september 2007 verstrekte lp. Aan verzoeker is vervolgens, zoals reeds hierboven in de rubriek “Procesverloop” is weergegeven, op diezelfde datum de toegang geweigerd en de vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6 van de Vw 2000 opgelegd. Verzoeker heeft op 24 oktober 2007 beroep ingediend tegen de vrijheidsontnemende maatregel. Bij uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 7 november 2007 (AWB 07/40194) is het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    III. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN
    3.1 In het door de Schengengrenscode voorgeschreven Standaardformulier voor weigering van toegang aan de grens is de volgende reden aangekruist:
    (A) Niet in het bezit van een geldig reisdocument/geldige reisdocumenten.
    3.2 Verzoeker heeft bestreden dat er sprake is geweest van een situatie van ontbreken van een geldig reisdocument. Op het moment dat hij in Nederland aankwam was verzoeker in het bezit van een door de Zwitserse autoriteiten afgegeven lp waarmee hij naar Nederland is gereisd. Dit document was/is nog steeds een geldig reisdocument. De grond die gehanteerd is voor de toegangsweigering kan derhalve niet gedragen worden door de feiten. Voor zover deze lp niet gezien kan worden als een geldig reisdocument, wijst verzoeker erop dat de Nederlandse autoriteiten op grond van artikel 4 van het Uitvoeringsprotocol van de Benelux-Zwitserland overeenkomst verplicht waren aan verzoeker een reisdocument te verstrekken met een geldigheidsduur van tenminste een half jaar.
    Nu de Nederlandse overheid heeft nagelaten aan verzoeker een dergelijk reisdocument te verstrekken, kan dit niet aan verzoeker worden tegengeworpen. Voorts is de toegangsweigering volgens verzoeker in strijd met genoemde overeenkomst. Uit de overeenkomst volgt de bedoeling dat een persoon bij overname toegelaten wordt tot het grondgebied van de staat die heeft overgenomen. Verzoeker heeft in dit verband ook gewezen op de brief van de Zwitserse autoriteiten, waaruit blijkt dat de Nederlandse autoriteiten akkoord zijn gegaan met “readmission”, hetgeen toch wedertoelating betekent. Verweerder handelt in strijd met de overeenkomst, althans in ieder geval in strijd met de door Zwitserland gegeven interpretatie hiervan. Door verzoeker de toegang te weigeren is Nederland in feite niet akkoord gegaan met de overname. Voor zover nodig heeft verzoeker voorts een beroep gedaan op artikel 4:84 van de Awb. In verzoekers bijzondere geval had afgeweken moeten worden van verweerders beleid. Aan verzoeker is al eens eerder de toegang tot Nederland geweigerd. Hij heeft hierna echter oprechte inspanningen geleverd om Nederland feitelijk te verlaten. Ten slotte heeft verzoeker naar voren gebracht dat hij wenst te worden gehoord op het administratief beroepschrift.
    IV. RELEVANTE REGELGEVING
    4.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, indien tegen een besluit administratief beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij kan van belang zijn of het administratief beroep tegen de toegangsweigering redelijke kans van slagen heeft. De voorzieningenrechter geeft hierbij geen definitief, maar slechts een voorlopig oordeel.
    4.2 Op 13 april 2006 is de SGC gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie onder nummer L 105/1. De SGC is in werking getreden op 13 oktober 2006.
    Artikel 5, eerste lid en onder a) van de SGC luidt:
    1. voor onderdanen van derde landen gelden de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:
    a) in het bezit zijn van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding;
    Artikel 13, eerste lid, van de SGC luidt:
    Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, lid 4, genoemde categorieën personen behoort, wordt hen de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.
    Artikel 13, derde lid, van de SGC luidt:
    Personen die de toegang wordt geweigerd, hebben het recht daartegen beroep in te stellen. Het beroep wordt ingesteld overeenkomstig de nationale wetgeving. De onderdaan van een derde land ontvangt tevens schriftelijke informatie over contactpunten die informatie kunnen verschaffen over wettelijke vertegenwoordigers die namens de betrokkene in overeenstemming met de nationale wetgeving kunnen optreden.
    Het instellen van beroep schort de beslissing tot weigering van toegang niet op.
    Indien de beroepsprocedure tot de conclusie leidt dat de beslissing tot weigering van toegang ongegrond was, heeft de betrokken onderdaan van een derde land, onverminderd een eventuele naar nationaal recht toegekende schadeloosstelling, recht op herstel van de geannuleerde inreisstempel, en op schrapping van andere annuleringen of toevoegingen, door de lidstaat die de toegang heeft geweigerd.
    4.3 Artikel 3, eerste lid, van de Benelux-Zwitserland overeenkomst luidt:
    Overname van onderdanen van een derde Staat
    1. Iedere Overeenkomstsluitende Partij neemt op verzoek van de andere Overeenkomstsluitende Partij en zonder formaliteiten de onderdanen van een derde Staat over die niet of niet meer voldoen aan de op het grondgebied van de verzoekende Overeenkomstsluitende Partij geldende voorwaarden voor binnenkomst en verblijf, wanneer kan worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat deze onderdanen van een derde staat het grondgebied van de aangezochte Overeenkomstsluitende Partij zijn doorgereisd of aldaar hebben verbleven.
    4.4 Artikel 6, eerste lid, van het Benelux-Zwitserland overeenkomst luidt - voor zover van belang - :
    Identiteit en nationaliteit
    1. De identiteit en de nationaliteit van een overeenkomstig de in het eerste lid van artikel 2, en de artikelen 3 en 4, opgenomen procedures over te nemen persoon kunnen worden aangetoond door middel van de volgende documenten:
    – een geldig nationaal identiteitsbewijs;
    – een geldig paspoort of paspoortvervangend reisdocument met foto (laissez-passer);
    4.5 Artikel 4 van het Uitvoeringsprotocol van de Benelux-Zwitserland overeenkomst luidt:
    Reisdocument
    1. De bevoegde autoriteit van de verzoekende Overeenkomstsluitende Partij overhandigt de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van de aangezochte Overeenkomstsluitende Partij het positieve antwoord op het verzoek met het oog op de afgifte van het reisdocument.
    2. De diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van de aangezochte Overeenkomstsluitende Partij geeft op grond van het positieve antwoord op het verzoek het reisdocument af voor de persoon van wie de overname is toegestaan.
    3. Het reisdocument heeft een geldigheidsduur van tenminste zes maanden.
    4.6 Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 wordt toegang tot Nederland geweigerd aan de vreemdeling die:
    a. niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding, dan wel in het bezit is van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt;
    4.7 Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de Vw 2000 kan tegen een ter uitvoering van deze wet genomen beschikking die niet door of namens Onze Minister is genomen, met uitzondering van een beschikking als bedoeld in artikel 72, tweede lid, van de Vw 2000 bij Onze Minister administratief beroep worden ingesteld. Artikel 10:3, tweede lid, onder c, van de Awb is niet van toepassing.
    V. BEOORDELING DOOR DE VOORZIENINGENRECHTER
    Ambtshalve overweging inzake effectief rechtsmiddel als vereist door het gemeenschapsrecht
    5.1 De voorzieningenrechter overweegt ambtshalve allereerst het volgende. Normaliter wordt binnen het bestek van een voorlopige voorzieningenprocedure als de onderhavige in beginsel een oordeel gegeven over de kans van slagen van het administratief beroep. In dit geval zal de voorzieningenrechter echter ambtshalve een andere beoordeling maken. Ingevolge artikel 13 van de SGC en artikel 77, eerste lid, van de Awb is administratief beroep het tegen de toegangsweigering openstaande rechtsmiddel. Dit rechtsmiddel leidt tot een beslissing op administratief beroep. Daartegen staat beroep op de rechter open. De procedure van administratief beroep kan geruime tijd in beslag nemen. In het administratief beroep zal worden beslist op de vraag of de toegangsweigering in het licht van de feiten en omstandigheden die bekend zijn op het tijdstip van de beslissing in administratief beroep, kan worden gehandhaafd. Een onrechtmatigheid van de eerste toegangsweigering leidt dus niet noodzakelijkerwijze tot een opheffing van de toegangsweigering in administratief beroep. In het onderhavige geval was ten tijde van de zitting bij de voorzieningenrechter nog geen beslissing genomen op het administratief beroep. De werking van de toegangsweigering is echter onmiddellijk, en heeft in verband met de plaats waar die wordt verricht, ingrijpende gevolgen voor de geweigerde. Die is immers gedwongen een geruime tijd van vrijheidsontneming te ondergaan in afwachting van een beslissing op het administratief beroep.
    Een voorlopige voorziening kan worden verzocht hangende het administratief beroep doch daarmee kan slechts een voorlopige maatregel worden verkregen.
    De voorzieningenrechter heeft immers ten aanzien van de toegangsweigering niet de bevoegdheid ex artikel 78 van de Vw 2000 om zoveel mogelijk tevens over het administratief beroep te beslissen. Het gemeenschapsrecht eist een effectieve rechtsbescherming, ook in geval van toegangsweigering. Die bescherming vraagt, gelet op het karakter van de toegangsweigering en artikel 13 van de SGC, om een snelle procedure leidend tot een oordeel over de rechtmatigheid van de toegangsweigering en een beslissing in beroep die de weigering ongedaan kan maken. Om in dit geval, waarin de beslissing op administratief beroep, en daarmee toegang tot de bodemrechter, ontbreekt, zoveel mogelijk te voldoen aan dit vereiste, dient de voorzieningenrechter de rechtmatigheidstoetsing van de eerste toegangsweigering zwaar te laten wegen bij haar oordeel en beslissing, en minder zwaar de prognose op de uitkomst van het administratieve beroep, en zal zij zonodig een maatregel moeten treffen die de opheffing van de toegangsweigering benadert.
    De rechtmatigheid van de toegangsweigering
    5.2 De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de toegangsweigering uitsluitend de weigeringsgrond van artikel 5, eerste lid, aanhef en sub a, SGC, ten grondslag ligt. Dit betekent dat verzoeker de toegang tot Nederland is geweigerd omdat verzoeker niet in het bezit is van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding. Nu in deze bepaling het voegwoord ‘of’ is opgenomen en er twee typen documenten worden genoemd begrijpt de voorzieningenrechter de bepaling aldus dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen twee soorten documenten waarop men toegang kan krijgen tot het Schengengebied, te weten a) reisdocumenten en b) grensoverschrijdingsdocumenten.
    5.3 Vast staat dat verzoeker bij aankomst in Nederland in het kader van de overdracht door Zwitserland in het bezit was van een door Zwitserland verstrekte lp. Verweerder heeft ter zitting bepleit dat de toegangsweigering rechtmatig is. De voorzieningenrechter heeft het door verweerder ter zitting naar voren gebrachte betoog, bezien in het licht van de tekst van de bepaling opgenomen in artikel 5, eerste lid, aanhef en sub a van de SGC, aldus verstaan, dat verweerder meent dat de Zwitserse lp noch als reisdocument noch als grensoverschrijdingsdocument kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of dit standpunt rechtens juist is.
    5.4 Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder verwezen naar de Vreemdelingencirculaire en een uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 14 februari 2006 (AWB 05/14080). Verweerder heeft er verder op gewezen dat een lp eenmalig wordt gekoppeld aan een reis van een persoon die geen documenten heeft, en niet wordt toebedeeld aan een persoon. Een lp heeft, in verweerders optiek, ook geen identificerende functie. Van iemand die op een lp reist, weten we niet exact wie hij is. Dit in tegenstelling tot een paspoort. Een paspoort blijft weliswaar eigendom van de staat die het heeft verstrekt, maar wordt wel toebedeeld aan een specifieke persoon. Een paspoort heeft anders dan een lp een identificerende functie. De lp heeft er in dit geval uitsluitend toe gediend om de overname door Nederland vanuit Zwitserland te vergemakkelijken, aldus verweerder.
    Beoordeling van verweerders standpunt dat de aan verzoeker verstrekte lp niet kan worden aangemerkt als “grensoverschrijdingsdocument” in de zin van de SGC.
    5.5 De voorzieningenrechter stelt vast dat de SGC en de bijbehorende bijlagen geen omschrijving en/of uitwerking geven van de term “grensoverschrijdingsdocument”.
    5.6 In artikel 3 van de Vw 2000 wordt gesproken over “document voor grensoverschrijding”. Welke documenten daaronder kunnen vallen is in die bepaling zelf niet nader uitgewerkt, en evenmin in de bepalingen inzake toegang en toegangsweigering van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 dan wel het Voorschrift Vreemdelingen (VV) 2000. Paragraaf A4/2.1 van de Vc 2000 heeft als titel “grensoverschrijdingsdocument”. Hierin is bepaald dat in artikel 5, eerste lid, onder a van de SGC is opgenomen dat men in het bezit moet zijn van een geldig grensoverschrijdingsdocument.
    De voorzieningenrechter merkt op, onder verwijzing naar overweging 4.2, dat dit niet een volledige weergave is van hetgeen is neergelegd in artikel 5, eerste lid, onder a van de SGC, aangezien daarin wordt gesproken van reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding.
    In deze paragraaf van de Vc 2000 is verder bepaald dat het bezit van een geldig (nationaal) paspoort uitgangspunt is. Het paspoortvereiste wordt onder meer gesteld als waarborg voor terugkeer. Onder een paspoort wordt verstaan een mede in de Engelse of Franse taal gesteld document voor grensoverschrijding op grond waarvan het de houder is toegestaan zich naar het buitenland te begeven en terug te keren naar het land van afgifte. Het grensoverschrijdingsdocument moet zijn afgegeven door de bevoegde autoriteiten van een door Nederland erkende staat. Het grensoverschrijdingsdocument moet zijn voorzien van een goedgelijkende pasfoto van en moet ondertekend zijn door de houder. Voorts dient het grensoverschrijdingsdocument in het algemeen de familienaam, de voorna(a)m(en), de nationaliteit, de geboorteplaats en de geboortedatum van de houder te bevatten. De geldigheidsduur van het paspoort moet de duur van het voorgenomen verblijf overschrijden, aldus de Vc 2000.
    5.7 De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerders standpunt, dat de aan verzoeker verstrekte Zwitserse lp niet kan worden aangemerkt als “grensoverschrijdingsdocument”, mede rust op de omschrijving van de term “grensoverschrijdingsdocument” zoals die in de Vc 2000 is gegeven. Nu een omschrijving van de term “grensoverschrijdingsdocument” in de SGC zelf ontbreekt, is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op voorhand onjuist te achten dat verweerder aansluiting heeft gezocht bij hetgeen in het nationale recht hieromtrent is bepaald.
    5.8 De voorzieningenrechter onderschrijft verweerders standpunt dat de lp zoals die aan verzoeker in dit geval is verstrekt door Zwitserland inderdaad niet kan worden aangemerkt als grensoverschrijdingsdocument in de zin zoals hierboven omschreven. Met een grensoverschrijdingsdocument (zoals een paspoort) is het de houder toegestaan om zich naar het buitenland te begeven en terug te keren naar het land van afgifte. De lp die aan verzoeker verstrekt is, is daarentegen afgegeven voor één bepaalde -enkele- reis van Zwitserland naar Nederland. De voorzieningenrechter heeft bij haar oordeelsvorming op dit punt ook betrokken de eerdere uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 14 februari 2006 (AWB 05/14080).
    Beoordeling van verweerders standpunt dat de aan verzoeker verstrekte lp niet kan worden aangemerkt als “reisdocument” in de zin van de SGC.
    5.9 De voorzieningenrechter stelt vast dat de SGC en de bijbehorende bijlagen geen omschrijving geven van de term “reisdocument” en geen uitwerking geven van wat er onder deze term valt. Een omschrijving van de term “reisdocument” is al evenmin te vinden in de nationale regelgeving: artikel 3 van de Vw 2000 spreekt uitsluitend over een “document voor grensoverschrijding” en de bepalingen inzake toegang en toegangsweigering in het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen (VV) 2000, respectievelijk het beleid in de Vc 2000, bevatten geen omschrijving en/of uitwerking van dit begrip.
    5.10 Aan de onderhavige toegangsweigering is een overname van verzoeker door Nederland vanuit Zwitserland voorafgegaan die beheerst wordt door de Benelux-Zwitserland overeenkomst. Bij gebreke van een omschrijving en uitwerking van het begrip “reisdocument” in de SGC en de nationale regelgeving is de voorzieningenrechter met verzoeker van oordeel dat voor een duiding van het begrip “reisdocument” aansluiting dient te worden gezocht bij de bepalingen in de Benelux-Zwitserland overeenkomst en het bijbehorende uitvoeringsprotocol. Uit artikel 4 van het uitvoeringsprotocol volgt dat de overname geëffectueerd wordt met behulp van een “reisdocument”. In dit geval is de overname geschied met behulp van de aan verzoeker door Zwitserland afgegeven lp. Artikel 6, eerste lid, van de overeenkomst spreekt van een “paspoortvervangend reisdocument met foto (lp)”. Een lp wordt hier dus aangemerkt als “reisdocument”. Uit datzelfde eerste lid volgt bovendien ook dat de identiteit en nationaliteit van een over te nemen persoon kunnen worden aangetoond met (onder meer) een paspoortvervangend reisdocument met foto (lp).
    Dit in aanmerking genomen kan het (resterende) argument van verweerder dat een lp in zijn visie geen identificerende functie heeft, naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer worden gevolgd en in ieder geval niet als afdoende dragend worden beschouwd voor het standpunt dat een lp niet als reisdocument kan worden aangemerkt.
    5.11 De voorzieningenrechter is, gelet op het overwogene in 5.9 en 5.10, van oordeel dat verweerders standpunt dat de aan verzoeker afgegeven lp geen reisdocument in de zin van de SGC is, niet kan worden gevolgd. Dit betekent dat verzoeker niet de toegang kon worden geweigerd wegens het ontbreken van een reisdocument. Op grond van het voorgaande moet de toegangsweigering naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onrechtmatig worden geoordeeld. Om zoveel mogelijk te voldoen aan de uit het gemeenschapsrecht volgende verplichting om een effectieve rechtsbescherming te bieden, zal de voorzieningrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toewijzen, in dier voege dat verweerder wordt opgedragen verzoeker de toegang tot Nederland te verschaffen gedurende de behandeling van het administratief beroep. In dit geval bestaat daartoe reden omdat de voorzieningenrechter niet kan beslissen op het administratief beroep, verweerder tot op heden geen besluit heeft genomen op het administratief beroep, en verzoeker een spoedeisend belang heeft in verband met de ingrijpendheid van de toegangsweigering en de daarop gevolgde en aan de toegangsweigering gekoppelde grensdetentie.
    5.12 De voorzieningenrechter ziet aanleiding om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:84, vierde lid, jo artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor de voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    VI. BESLISSING
    De voorzieningenrechter
    - wijst het verzoek toe in zoverre, dat verweerder verzoeker gedurende de behandeling van het administratief beroep de toegang tot Nederland verschaft;
    - veroordeelt verweerder in de hierboven bedoelde proceskosten, begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderdenvierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan verzoeker.
    Deze uitspraak is gedaan op 6 december 2007 door mr. H.J.M. Baldinger, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.K. Williams, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.