ECLI:NL:RBAMS:2023:2061, Rechtbank Amsterdam, 05-04-2023, AMS 21/515
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland heeft de voorwaarden verbonden aan een demonstratie op de Dam van 1 tot 2 augustus 2020, onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/515 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam - Amstelland, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.I. Houben).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 30 juli 2020 waarin verweerder heeft besloten dat de door eiser aangemelde betoging door mocht gaan onder bepaalde voorwaarden.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 11 december 2020 op het bezwaar van eiser is de voorzitter bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de voorzitter. 
      
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    2. De rechtbank stelt eiser in het gelijk. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot haar conclusie is gekomen. 
    
    
      
        Waar gaat de zaak over? 
      
    
    
    3. Eiser heeft op 30 juni 2020 een kennisgeving gedaan van een demonstratie op de Dam in Amsterdam op 1 augustus 2020 van 21.00 tot 2 augustus 2020 om 12.00 uur. Eiser verwachtte honderd deelnemers. Tussen 21.00 uur en middernacht zouden diverse sprekers hun bijdrage leveren aan de betoging. Daarna zou er geslapen worden en vervolgens ontbeten. Het doel van de betoging was het aankaarten van het probleem van dak- en thuislozen. Verweerder heeft besloten dat de betoging wel door kon gaan, maar niet op de Dam. De betoging moest verplaatst worden naar het plein bij de Stopera. Verder heeft verweerder besloten dat de betoging ook niet in de nacht mocht plaatsvinden maar moest eindigen om 23.00 uur op 1 augustus 2020. Dit had te maken met de volksgezondheid en ter voorkoming van wanordelijkheden. 
    
    
    
      
        Wat zijn de regels? 
      
    
    
    4. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de bepalingen in de Wet openbare manifestaties (Wom). Op grond van deze wet kan verweerder voorschriften of beperkingen stellen aan een voorgenomen demonstratie of een demonstratie verbieden, onder meer in het belang van de volksgezondheid en ter voorkoming van wanordelijkheden. 
    
    
      
        Wat vindt eiser in beroep? 
      
    
    
    5. Eiser voert aan dat sprake is van onbehoorlijk bestuur. Zo is het procesdossier niet compleet. Het advies van de politie ontbreekt. Dat de politie mondeling zou hebben geadviseerd, is niet aannemelijk. Daarbij is niet te controleren wat het advies van de politie was. Volgens eiser was het besluit onrechtmatig. De opgelegde beperkingen waren ook niet noodzakelijk en proportioneel. Tot slot heeft eiser in zijn beroepschrift nog aangevoerd dat de voorzitter niet bevoegd was om het besluit te nemen. 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank? 
      
    
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    6. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of eiser nog procesbelang heeft bij zijn beroep, nu de coronamaatregelen van de overheid, die onder andere tot de voorwaarden hebben geleid, niet meer gelden. Eiser heeft gesteld dat het hier gaat om een grondrecht en dat er een aantal principiële vragen aan het beroep ten grondslag liggen die ook zien op demonstraties in de toekomst, buiten de coronamaatregelen om. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiser nog een belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep. 
    
    
      
        Was de (plaatsvervangend) voorzitter bevoegd? 
      
    
    
    7. Eiser heeft op de zitting zijn stelling, dat verweerder niet bevoegd was om het besluit te nemen, laten vallen. De rechtbank zal deze grond dan ook niet bespreken. 
    
    
      
        Was sprake van onbehoorlijk bestuur? 
      
    
    
    8. De rechtbank is van oordeel dat door het laat kenbaar maken van de voorschriften die verbonden waren aan de demonstratie op zichzelf geen sprake is van onbehoorlijk bestuur. De rechtbank begrijpt dat dit vervelend was voor eiser, maar verweerder heeft ter zitting uitgelegd dat, in dit geval in het bijzonder vanwege de Covid-19-situatie, van de meest actuele situatie moest worden uitgegaan. De rechtbank heeft hier begrip voor en vindt dat in dit geval geen sprake is van onbehoorlijk bestuur wegens het late kenbaar maken. 
    
    9. Eiser heeft verder aangevoerd dat sprake is van onbehoorlijk bestuur omdat het dossier niet compleet is, onder meer omdat het advies van de politie ontbreekt. De rechtbank zal hier onder het volgende kopje op ingaan, omdat dit punt samenhangt met de vraag of verweerder in redelijkheid heeft mogen besluiten dat de beperkingen gerechtvaardigd waren. 
    
    
    
    
      
        Waren de beperkingen gerechtvaardigd? 
      
    
    
    10. De rechtbank vat eisers beroepsgronden zo op dat hij vindt dat de gestelde beperkingen niet gerechtvaardigd waren. Eiser heeft op zitting uitgelegd dat hij als organisator zelf moet kunnen bepalen waar een demonstratie plaatsvindt. Het uitgangspunt moet zijn dat verweerder dat moet faciliteren. Het is volgens eiser, in beginsel, niet aan verweerder om te bepalen waar een demonstratie plaatsvindt. Tenzij er gewichtige redenen zijn om een andere plaats aan te wijzen. Die waren volgens eiser in zijn geval niet aanwezig. 
    
    11. Op zitting is gesproken over de situatie in de zomer van 2020 en de gevolgen daarvan voor het plaatsvinden van demonstraties, in het bijzonder op de Dam. De rechtbank stelt voorop dat zij zich, gelet op die situatie, wel kan voorstellen dat verweerder tot het besluit is gekomen om de demonstratie te verplaatsen. Omdat het hier om een beperking van het demonstratierecht gaat, vereist dit echter wel een zorgvuldige motivering in het besluit. De rechtbank is van oordeel dat aan deze eis in dit geval niet is voldaan en zal hieronder uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    12. Het recht op betoging is neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het EVRM en artikel 9, eerste lid, van de Grondwet. Uit beide artikelen volgt dat het recht op betoging in bepaalde gevallen mag worden ingeperkt. De Wom strekt tot het stellen van regels voor betogingen.
    
    13. Uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat het recht op betoging een van de fundamenten van een democratische samenleving is. De ruimte voor de overheid om beperkingen te stellen is daarom beperkt. De overheid moet het recht op betoging niet alleen waarborgen, maar zich ook onthouden van indirecte maatregelen die de uitoefening van dat recht onredelijk beperken. Verder volgt uit de jurisprudentie van het Hof dat op de overheid een positieve verplichting rust om een demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren en beschermen. Wel is er een grote beoordelingsvrijheid om te bepalen welke maatregelen redelijk en geschikt zijn. Slechts in uitzonderlijke gevallen, waarin bestuurlijke overmacht aan de orde is, kan een demonstratie worden verboden.
    
    14. Zoals hiervoor is overwogen, strekt de Wom onder meer tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. Uit artikel 5, eerste lid, van de Wom volgt dat de burgemeester alleen beperkingen en voorschriften aan een demonstratie kan stellen als een van de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen dat vordert. Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang met artikel 2, komt aan de burgemeester zekere beoordelingsruimte toe en is het aan hem om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja welke, beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of voorkoming van wanordelijkheden. De rechter moet vervolgens beoordelen of de burgemeester terecht bepaalde beperkingen en voorschriften aan een demonstratie heeft gesteld. 
    
    15. Uit het besluit blijkt dat verweerder tot het verplaatsen en beperken in de tijd is overgegaan omdat door het aantal deelnemers sprake zou zijn van een risicovolle demonstratie. Verweerder heeft toegelicht dat tijdens de Covid-19-pandemie is besloten om grote en/of risicovolle betogingen te verplaatsen van de Dam naar het Stopera terrein, waarbij betogingen met meer van 50 deelnemers als risicovol zijn bestempeld. Omdat veel toegangswegen naar de Dam leiden, bestond het risico voor spontane en ongewenste aanwas en kon de 1,5 metermaatregel niet te allen tijde gegarandeerd worden. Verder zou het nachtelijk demonstreren gepaard gaan met bijkomende gezondheidsrisico’s en wanordelijkheden. De GGD had niet negatief geadviseerd over de betoging, maar wel aanvullende voorwaarden gesteld, die met name zagen op het treffen van hygiënische maatregelen. Naar aanleiding van een mondeling gegeven advies van de politie is uiteindelijk besloten de betoging te beperken in tijd en plaats. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat op basis van het mondelinge advies van de politie geconcludeerd is dat de betoging als risicovol moest worden bestempeld. 
    
    16.  Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de wijze waarop het advies in het besluit is opgenomen niet aan de eisen die aan een motivering mogen worden gesteld. De rechtbank kan uit het besluit namelijk niet opmaken welke risico-beoordeling de politie aan het mondelinge advies ten grondslag heeft gelegd en op basis van welke omstandigheden de politie tot de conclusie is gekomen dat het hier om een risicovolle demonstratie ging.  Verweerder heeft hier, ondanks verzoeken van eiser, geen nadere onderbouwing voor gegeven. De rechtbank kan dus niet beoordelen of de gestelde voorschriften wel terecht zijn gesteld en of er minder ingrijpende alternatieven mogelijk waren die het demonstratierecht minder zouden inperken. Het advies van de politie zou volgens verweerder mondeling zijn gegeven, waardoor dat niet kan worden overgelegd. Wat daar ook van zij, de rechtbank is van oordeel dat indien verweerder zijn besluit baseert op een advies van de politie, de inhoud van dit advies inzichtelijk moet zijn. De rechtbank moet immers beoordelen of de beperkingen en voorschriften die naar aanleiding van het advies aan de demonstratie zijn opgelegd terecht zijn. En ook eiser moet in de gelegenheid worden gesteld om daarop adequaat te kunnen reageren. In dit geval was dit niet mogelijk. De rechtbank kan zich, zoals hiervoor reeds overwogen, indenken dat verweerder goede redenen had om tot verplaatsing over te gaan, maar omdat dit niet te controleren is, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de verplaatsing en de beperking in de tijd onvoldoende heeft gemotiveerd. 
    
    17. Deze beroepsgrond slaagt. De overige beroepsgronden hoeven niet meer besproken te worden.
    
    
  
  
    Verzoek tot schadevergoeding
    
    18. Eiser heeft verder gesteld dat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM is overschreden. Ook deze grond slaagt. 
    
    19. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. Als uitgangspunt geldt dat voor een bezwaar- en een beroepsprocedure een totale lengte van twee jaar redelijk is. Het bezwaar moet in beginsel binnen een half jaar en het beroep binnen anderhalf jaar worden afgehandeld. Wanneer de redelijke termijn is overschreden, dan geldt een immateriële schadevergoeding van € 500,00 voor ieder half jaar waarmee de redelijke termijn wordt overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 
    
    20. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift, namelijk op 31 juli 2020, tot aan de datum van deze uitspraak, namelijk 5 april 2023, zijn twee jaar, acht maanden en vijf dagen verstreken. Omdat geen bijzondere omstandigheden die verlenging van de redelijke termijn rechtvaardigen zijn gesteld en daarvan ook niet gebleken is, betekent dit dat de redelijke termijn met (afgerond) twaalf maanden is overschreden. Dat betekent dat eiser een vergoeding van € 1000,00 moet worden toegekend. Deze overschrijding is in zijn geheel toe te rekenen aan de rechtbank. De vergoeding van de schade wordt dan ook uitgesproken ten laste van de Staat (de minister). 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. Gelet op de oorzaak van het motiveringsgebrek en het tijdsverloop nadien, is er naar het oordeel van de rechtbank geen mogelijkheid om het geconstateerde motiveringsgebrek nog te herstellen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    22. Omdat het beroep gegrond is moet de voorzitter het griffierecht aan eiser vergoeden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 11 december 2020;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan eiser een vergoeding te betalen van € 1.000,-; 
    - bepaalt dat de voorzitter het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. S. Arnold en mr. A.K. Glerum, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174. 
  
  
     Europees Hof voor de Rechten van de Mens. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld het arrest van 20 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, punt 56-57. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de arresten van 5 januari 2016, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, punt 96,15 oktober 2015, punt 159 en 160, en 5 december 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:1205JUD007455201, punt 39.
  
  
     Voormeld arrest van 15 oktober 2015, punt 159, en het arrest van  24 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0324JUD002345802, punt 251.
  
  
     Arrest van 21 juni 1988, ECLI:CE:ECHR:1988:0621JUD001012682).
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569. 
  
  
     Zie voor het volledige beoordelingskader de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2437 rechtsoverweging 5 tot en met 5.3.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188.