ECLI:NL:RVS:2022:402, Raad van State, 09-02-2022, 202002454/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2018 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas het verzoek om nadeelcompensatie van Heerenpeel afgewezen. Heerenpeel exploiteert een landbouwbedrijf aan de Schipperspeel 3 te Oploo. Enkele agrarische percelen van Heerenpeel grenzen aan waterlopen die in beheer en onderhoud zijn van het waterschap. De percelen liggen aan de noordkant van Oploo en wateren grotendeels af op watergang 11000301. Deze waterloop komt uit in de Oploose Molenbeek. Een deel van de percelen kan ook direct naar het oosten op de Oploose Molenbeek afwateren. Van 27 mei tot en met 28 juni 2016 heeft het landbouwbedrijf te kampen gehad met extreme regenval. Dit heeft geleid tot wateroverlast op de agrarische percelen (nummers 22, 31 en 34) met gewasschade tot gevolg. Heerenpeel heeft deze percelen eind 2015/ begin 2016 verworven.

202002454/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Heerenpeel BV, gevestigd te Oploo, gemeente Land van Cuijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/1341 in het geding tussen:
    Heerenpeel
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 september 2018 heeft het dagelijks bestuur het verzoek om nadeelcompensatie van Heerenpeel afgewezen.
    Bij besluit van 1 april 2019 heeft het dagelijks bestuur het door Heerenpeel daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 maart 2020 heeft de rechtbank het door Heerenpeel daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Heerenpeel hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2022, waar zowel Heerenpeel, vertegenwoordigd [gemachtigde] en mr. M.J.C. Mol, als het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door H.W.M. Lavrijssen en J. van Keulen, via een videoverbinding zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Heerenpeel exploiteert een landbouwbedrijf aan de Schipperspeel 3 te Oploo. Enkele agrarische percelen van Heerenpeel grenzen aan waterlopen die in beheer en onderhoud zijn van het waterschap. De percelen liggen aan de noordkant van Oploo en wateren grotendeels af op watergang 11000301. Deze waterloop komt uit in de Oploose Molenbeek. Een deel van de percelen kan ook direct naar het oosten op de Oploose Molenbeek afwateren.
    2.       Van 27 mei tot en met 28 juni 2016 heeft het landbouwbedrijf te kampen gehad met extreme regenval. Dit heeft geleid tot wateroverlast op de agrarische percelen (nummers 22, 31 en 34) met gewasschade tot gevolg.
    3.       Heerenpeel heeft deze percelen eind 2015/ begin 2016 verworven.
    4.       Op 26 augustus 2014 heeft het dagelijks bestuur het projectplan ‘Knelpunten wateroverlast Oploo’ (hierna: het projectplan) vastgesteld. Dit plan is bedoeld om wateroverlast in Oploo te voorkomen. In 1998 is Oploo overstroomd, omdat de Oploose Molenbeek buiten haar oevers trad. Het gebied rondom Oploo is een kwelgebied. Dat betekent dat grondwaterstanden relatief hoog zijn en dat de neerslag snel tot afstroming komt. Het water in de Oploose Molenbeek komt uit het gebied bovenstrooms van Oploo. De afvoercapaciteit van de lange overkluizing in Oploo was te klein om het water te kunnen afvoeren.
    5.       Een van de oplossingen in het projectplan om bij extreme weersomstandigheden wateroverlast in de kern van Oploo te voorkomen, was om de Oploose Molenbeek te ontzien door meer water bovenstrooms van Oploo om te leiden via watergang 114030, die daartoe verruimd diende te worden.
    6.       In het projectplan is op pagina 15 vermeld dat bij extreme situaties landbouwpercelen ten noorden van Oploo nog steeds zullen inunderen. De inundatie zal wel minder groot zijn en voldoet aan de normen die voor landbouwgronden gelden.
    7.       Eind 2014 en begin 2015 zijn de maatregelen uit het projectplan uitgevoerd, waaronder de omleiding van het water via watergang 114030. Ten westen van Oploo is een extra verbinding (bypass) gemaakt van watergang 114030 naar de Oploose Molenbeek.
    8.       Op verzoek van de vorige eigenaar van de percelen van Heerenpeel is, in afwijking van het projectplan, de bypass in een bocht aangelegd en niet in een rechte lijn. De vorige eigenaar wilde de bestaande sloot handhaven, zodat er geen nieuwe sloot gegraven hoefde te worden op zijn land. Op dat land wilde hij een landgoed van natte natuur maken. De afwijking van het projectplan is mondeling afgestemd en niet schriftelijk vastgelegd.
    Onrechtmatig handelen
    9.       Bij brief van 18 juli 2016 heeft Heerenpeel het waterschap Aa en Maas aansprakelijk gesteld voor gewasschade. Heerenpeel stelde dat het waterschap onrechtmatig heeft gehandeld door de aanleg van de bypass in een bocht. Daardoor is er te veel water ingelaten op haar percelen. Ook heeft het waterschap onrechtmatig gehandeld door de sloten rondom te percelen niet tijdig te maaien. Hierdoor kon het water na de zware regenval onvoldoende worden afgevoerd. Door de aanleg van de bypass in een bocht en door achterstallig onderhoud is het water langere tijd op de percelen met aardappelen en mais blijven staan en zijn de percelen vervolgens zeer nat gebleven. Dit had gewasschade aan aardappelen en mais tot gevolg, aldus Heerenpeel.
    10.     Het waterschap heeft naar aanleiding van de schademelding de percelen bezocht en onderzoek gedaan. De resultaten zijn neergelegd in het opnamerapport schadeclaim wateroverlast. Het waterschap stelt zich op het standpunt dat zij, tijdens de overlast door zware regenval, de maatregelen heeft genomen die van het waterschap konden worden verwacht om het overtollige water zoveel mogelijk af te voeren. De inundatie is toe te schrijven aan de hoogteligging van de percelen in combinatie met de aanvoer van water bovenstrooms. De bypass is ten tijde van de overlast ingezet conform de uitgangspunten van het projectplan.
    11.     Bij brief van 9 maart 2017 heeft het waterschap de aansprakelijkheid voor de door Heerenpeel gestelde schade op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek afgewezen.
    Rechtmatig handelen
    12.     Heerenpeel heeft op 4 juli 2017 het dagelijks bestuur van het waterschap, op grond van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet, verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,-. Heerenpeel stelt dat de schade aan haar percelen is ontstaan als rechtstreeks gevolg van de uitoefening van de taken van het waterschap in het kader van waterbeheer. Heerenpeel stelt dat de gewijzigde uitvoering van het projectplan ‘Knelpunt wateroverlast Oploo’ de schade heeft veroorzaakt. Volgens Heerenpeel maakt het bestaan van de bocht in de bypass de afvoer van grote hoeveelheden water onmogelijk. Zonder de bocht zou het water sneller van haar percelen hebben kunnen wegstromen en had zij minder gewasschade geleden, aldus Heerenpeel.
    Advisering en besluitvorming
    13.     Bij besluit van 4 september 2018 heeft het dagelijks bestuur het verzoek om nadeelcompensatie, onder verwijzing naar het advies van de Stichting Advisering Onroerende Zaken (SAOZ) van juli 2018, afgewezen.
    14.     In het SAOZ-rapport wordt, kort samengevat, aangegeven dat het causaal verband tussen de gestelde schadeoorzaken en de gestelde schade ontbreekt. De SAOZ heeft voor die conclusie aansluiting gezocht bij de arresten van de Hoge Raad van 9 oktober 1981 (ECLI:NL:HR:1981:AG4240) en van 9 november 2001 (ECLI:NL:HR:2001:AD5302). De SAOZ leidt uit deze arresten af dat alleen is voldaan aan het vereiste van causaal verband als in het beleid bewust gekozen is om het watersysteem zodanig in te richten dat daardoor water in een ander deel van het systeem wordt opgehouden om andere delen van het watersysteem te ontzien. Dit doet zich in dit geval niet voor, aldus de SAOZ. Ook wijst de SAOZ erop dat Heerenpeel na de feitelijke uitvoering van het project, de percelen heeft verworven en dus wist of behoorde te weten dat het projectplan anders is uitgevoerd dan zoals dit ter inzage heeft gelegen en is vastgesteld.
    15.     Bij besluit van 1 april 2019 heeft het dagelijks bestuur, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie waterschap Aa en Maas van 14 februari 2019, het bezwaar van Heerenpeel tegen de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie ongegrond verklaard.
    16.     De bezwarencommissie stelt dat, voor zover Heerenpeel het waterschap onrechtmatig handelen verwijt, omdat de bypass niet conform het projectplan is aangelegd, artikel 7.14 van de Waterwet niet van toepassing is op deze gestelde schadeoorzaak. De bezwarencommissie stelt, in navolging van het advies van de SAOZ, voorts dat Heerenpeel de percelen heeft verworven na vaststelling en uitvoering van het plan en dat daarmee de gewijzigde uitvoering voorzienbaar was en zij het risico op nadelige gevolgen actief heeft aanvaard. De bezwarencommissie stelt daarnaast onder verwijzing naar het advies van de SAOZ dat het causaal verband ontbreekt tussen de rechtmatige uitoefening van taken en bevoegdheden door het waterschap en de gestelde schade.
    Uitspraak van de rechtbank
    17.     De rechtbank oordeelt dat het dagelijks bestuur het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. De door Heerenpeel gestelde schadeoorzaak, het uitvoeren van werkzaamheden in afwijking van het projectplan, is geen rechtmatige uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van waterbeheer. Heerenpeel kan zich tot de burgerlijke rechter wenden voor een actie uit onrechtmatige daad, aldus de rechtbank.
    Betoog Heerenpeel in hoger beroep
    18.     Heerenpeel kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank. Heerenpeel betoogt dat het waterschap binnen de rechtmatige uitoefening van haar bevoegdheden, de uitvoering van het projectplan, een andere keuze heeft gemaakt. Heerenpeel stelt aanspraak op nadeelcompensatie te maken, omdat is besloten de kern van Oploo te beschermen tegen wateroverlast, ten koste van inundatie van de percelen van Heerenpeel. De afwijkende uitvoering heeft vervolgens geleid tot een verminderde afvoercapaciteit van watergang 114030. Dit is gebeurd in het algemeen belang en de schade die hiervan het gevolg is, dient te worden vergoed op basis van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. Voor het vaststellen van de omvang van de schade kan er een vergelijking worden gemaakt tussen de opbrengst per hectare van mais en aardappelen tussen 2016 en 2017, aldus Heerenpeel.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    19.     Artikel 7.14 van de Waterwet bepaalt dat degene die schade lijdt door de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer, in aanmerking komt voor een vergoeding.
    20.     Het dagelijks bestuur hoeft dergelijke schade slechts te vergoeden als deze een gevolg is van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van Heerenpeel behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    21.     In hoger beroep is in geschil of de door Heerenpeel gestelde schadeoorzaken onder de reikwijdte van artikel 7.14 van de Waterwet vallen, en zo ja of er causaal verband is tussen deze schadeoorzaken en de door Heerenpeel gestelde schade.
    22.     Heerenpeel heeft onder meer betoogd dat de schade is ontstaan doordat het dagelijks bestuur in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur in de uitvoering is afgeweken van het projectplan. Dit betoog komt erop neer dat Heerenpeel het waterschap onrechtmatig handelen verwijt, omdat het waterschap het projectplan niet deugdelijk heeft uitgevoerd. Deze gestelde schadeoorzaak valt niet binnen de reikwijdte van artikel 7.14 van de Waterwet. Schade als gevolg daarvan komt dan ook niet op grond van dit artikel voor vergoeding in aanmerking. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2925.)
    23.     Ter zitting heeft Heerenpeel toegelicht dat hij niet langer de ondeugdelijke uitvoering van het projectplan als schadeoorzaak aanwijst. De rechtmatige beleidsmatige keuze om een bocht in de bypass aan te brengen, heeft tot gevolg dat het water in geval van zware regenval op haar percelen blijft staan en niet afgevoerd kan worden. Heerenpeel stelt onevenredig te worden benadeeld door de rechtmatige beleidsmatige keuze om de kern Oploo te ontzien.
    24.     Nu Heerenpeel stelt dat de schade is veroorzaakt door de (rechtmatige) aanleg van de bypass, moet worden bezien of Heerenpeel door deze wijziging, in verband met de zware regenval in 2016, vernattingsschade heeft geleden.
    25.     Heerenpeel heeft onvoldoende aangevoerd om het oorzakelijk verband tussen de aanleg van de bypass en de gewasschade aan te nemen. Om het causaal verband vast te stellen moet een vergelijking worden gemaakt tussen de feitelijke situatie waarin Heerenpeel door de zware regenval is terechtgekomen en de hypothetische situatie waarin hij zou hebben verkeerd indien de aanleg van de bypass niet zou hebben plaatsgevonden. Heerenpeel heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade door de extreme regenval in 2016 zonder de aanleg van de bypass zou zijn uitgebleven. Hierbij is van belang dat de bewijslast van het bestaan en de omvang van de schade en het causaal verband met de gestelde oorzaak van de schade op de aanvrager rust. De stelling dat uit de vergelijking van de opbrengst per hectare van aardappels en mais tussen 2016 en 2017 blijkt dat er in 2016 schade is geleden, betekent niet dat die schade er zonder de aanleg van de bypass niet zou zijn geweest. Zoals onder 6 is overwogen is in het projectplan vermeld dat bij extreme weersomstandigheden landbouwpercelen ten noorden van Oploo nog steeds zullen inunderen.
    26.     Voor zover het betoog van Heerenpeel erop berust dat de schade is veroorzaakt door de aanleg van de bypass in afwijking van het projectplan, is van belang dat deze afwijking op uitdrukkelijk verzoek van de vorige eigenaar heeft plaatsgevonden en dat eventuele daardoor veroorzaakte schade daarom redelijkerwijze ten laste van Heerenpeel behoort te blijven.
    Conclusie
    27.     De slotsom is dat het dagelijks bestuur de aanvraag om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.
    28.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient met verbetering van gronden te worden bevestigd.
    29.     Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    299