ECLI:NL:RBROT:2023:4522, Rechtbank Rotterdam, 30-05-2023, ROT 22/1242
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WIA.
        Geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Prematuur bezwaar. Hoorzitting. Toezending stukken. Vertrouwensbeginsel.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Inloopteam bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/1242
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser
    (gemachtigde: mr. W.H. van Zundert),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna:  het UWV), verweerder
      (gemachtigde: mr. S. Roodenburg).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Op 29 oktober 2021 heeft het UWV een werkplan voor de re-integratie van eiser opgesteld.
    
    
    
      Met het besluit van 26 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft het UWV het bezwaar van eiser tegen het werkplan niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het UWV heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 8 mei 2023. Eiser was aanwezig. Het UWV heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De gemachtigde van eiser heeft via een beeldverbinding deelgenomen aan de zitting. 
    
    
  
  
    Wat ging aan deze procedure vooraf
    
    1. Eiser ontvangt sinds 24 oktober 2012 een uitkering op grond van de Wet WIA.
    
    2. Op 29 oktober 2021 heeft het UWV een werkplan voor eiser opgesteld. Eiser heeft tegen dit werkplan op 10 december 2021 bezwaar gemaakt. Het UWV heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het UWV heeft aan deze beslissing ten grondslag gelegd dat het werkplan geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat het werkplan niet is gericht op een zelfstandig rechtsgevolg. 
    
    3. Bij besluit van 12 november 2021 heeft het UWV de betaling van de WIA-uitkering met ingang van 1 november 2021 geschorst. De familie van eiser heeft tegen deze beslissing bij brief van 29 november 2021 bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 15 februari 2022 heeft het UWV dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de familie geen machtiging had ingediend waaruit bleek dat zij bevoegd was namens eiser een bezwaarschrift in te dienen.
    Wat vindt het UWV
    
    4. Het UWV vindt dat het bezwaar van eiser tegen het werkplan van 29 oktober 2021 niet-ontvankelijk is. Volgens het UWV is het werkplan niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb omdat het werkplan niet is gericht op een rechtsgevolg, maar een voornemen aangeeft om de WIA-uitkering van eiser te schorsen. Met het werkplan is nog geen definitief besluit genomen om de uitkering daadwerkelijk te schorsen. De schorsing zelf heeft concreet plaatsgevonden met het besluit van 12 november 2021. In dat besluit heeft het UWV eiser meegedeeld dat hij tijdelijk geen uitkering meer ontvangt per 1 november 2021 omdat hij tijdens het spreekuur op 18 oktober 2021 de vragen van een adviseur werk van het UWV niet heeft beantwoord. 
    
  
  
    Wat vindt eiser 
    
    
      5.	Eiser is het niet eens met het UWV. Hij stelt primair dat het werkplan van 29 oktober 2021 een beslissing is dat een rechtsgevolg heeft. In het werkplan staat vermeld dat de uitkering zal worden geschorst. Feitelijk werd per 1 november 2021 geen WIA-uitkering meer betaald. Subsidiair stelt eiser dat het bezwaarschrift van 10 december 2021 een prematuur bezwaarschrift is met betrekking tot de beslissing van 12 november 2021. Van deze beslissing is de gemachtigde ten onrechte niet door het UWV in de bezwaarfase op de hoogte gesteld, terwijl de gemachtigde in het bezwaarschrift van 10 december 2021 heeft verzocht om toezending van de dossierstukken. Ook heeft hij gevraagd om het bezwaar tijdens een hoorzitting toe te lichten. Aan beide verzoeken is niet voldaan. Ten aanzien van het verzoek om toezending van de stukken, stelt de gemachtigde dat het UWV in de bevestiging van ontvangst van het bezwaar dat hij op 10 december 2021 had ingediend, had beloofd de stukken toe te zenden. Hij vindt dat het UWV ten onrechte heeft nagelaten de dossierstukken, waaronder het besluit van het UWV van 12 november 2021, het bezwaar van de familie van eiser tegen het besluit van 12 november 2021, de bevestiging van ontvangst van dit bezwaar van 6 december 2022 en de beslissing op het bezwaar van 15 februari 2022, aan hem toe te zenden. De gemachtigde geeft aan dat hij niet wist dat de familie van eiser bezwaar had gemaakt tegen het besluit van 12 november 2021. De familie van eiser wist wel dat de gemachtigde op 10 december 2021 bezwaar had gemaakt tegen de opschorting van de uitkering, zodat de familie dacht dat geen machtiging noch een handtekening nodig was voor het bezwaar dat zij tegen het besluit van 12 november 2021 had ingediend. De communicatiestoornis is volgens eiser aan het UWV te wijten, omdat het dossier was opgevraagd en toezending daarvan ook door het UWV was toegezegd, maar de gemachtigde het dossier desondanks niet heeft ontvangen. 
    
    
  
  
    Wat vindt de rechtbank
    
    
      6.	De vraag is of het UWV het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank moet die vraag beantwoorden aan de hand van wat eiser daartegen in heeft gebracht. 
    
    
    
      
        Werkplan
      
    
    
      7.1.
      Voor de beantwoording van de vraag of het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk is verklaard, is beslissend of het werkplan van 29 oktober 2021 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met een rechtshandeling wordt een handeling gericht op rechtsgevolg bedoeld. Dat betekent dat een beslissing moet zijn gericht op het doen ontstaan van een bevoegdheid, recht of verplichting of teniet doen daarvan. 
      
    
    
      7.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de CRvB) is een als een re-integratievisie, als bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de Wet WIA, te beschouwen werkplan, een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, in zoverre het werkplan is gericht op een zelfstandig rechtsgevolg. Daarvan kan sprake zijn als de uit de wet voortvloeiende rechten en verplichtingen in het werkplan zodanig helder, inzichtelijk, ondubbelzinnig en voldoende bepaald zijn geformuleerd dat kan worden gesteld dat met het werkplan is beoogd een zelfstandig rechtsgevolg te doen ontstaan.
      
    
    
      7.3.
      Uit het werkplan van 29 oktober 2021 volgt dat eiser niet meewerkt aan zijn re-integratie en dat daarom zijn uitkering zal worden geschorst totdat hij weer meewerkt aan zijn re-integratie. Uit het werkplan volgt niet per wanneer de WIA-uitkering van eiser wordt geschorst. De rechtbank vindt dat de rechten en verplichtingen in het werkplan daarmee niet zodanig helder, inzichtelijk, ondubbelzinnig en voldoende bepaald zijn geconcretiseerd dat kan worden gesteld dat met het werkplan is beoogd een zelfstandig rechtsgevolg te doen ontstaan. De rechtbank weegt daarbij ook mee dat met het besluit van 12 november 2021 wel een zelfstandig rechtsgevolg is ontstaan. Met dat besluit heeft het UWV helder, inzichtelijk, ondubbelzinnig en concreet aan eiser meegedeeld dat zijn WIA-uitkering wordt geschorst per 1 november 2021 omdat hij tijdens het spreekuur op 18 oktober 2021 niet de vragen van de adviseur werk van het UWV wilde beantwoorden. 
      
      
        
          (Prematuur) bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021
        
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat het bezwaarschrift van 10 december 2021 moet worden gezien als een (prematuur) bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021.
      
    
    
      8.2.
      Artikel 6:10 van de Awb ziet op de ontvankelijkheid van een te vroeg ingediend bezwaar of beroep, ook wel prematuur bezwaar genoemd. Dit artikel bepaalt, voor zover hier van toepassing, dat ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkheidsverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien het besluit ten tijde van de indiening:
      
        
          wel reeds tot stand was gekomen, of
        
        
          nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
        
      
      
    
    
      8.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan het bezwaarschrift van 10 december 2021 niet worden aangemerkt als een prematuur bezwaar ten aanzien waarvan niet-ontvankelijkheidsverklaring op grond van artikel 6:10 van de Awb achterwege dient te blijven. Ten tijde van de indiening van het bezwaar was het besluit van het UWV van 12 november 2021 al genomen en was de termijn voor het indienen van het bezwaar tegen dat besluit al aangevangen. Daarom is geen sprake van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaarschrift als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      8.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan verder uit het namens eiser ingediende bezwaarschrift van 10 december 2021 niet anders worden opgemaakt dan dat het uitsluitend is gericht tegen het werkplan van 29 oktober 2021. De rechtbank weegt daarbij mee dat in het bezwaarschrift slechts de datum van het werkplan, namelijk 29 oktober 2021, wordt genoemd en dat bij het bezwaarschrift enkel een kopie van het werkplan is gevoegd. Daar komt bij dat de familie van eiser al eerder, namelijk op 29 november 2021, bezwaar had gemaakt tegen het besluit van 12 november 2021. In het bezwaarschrift van 10 december 2021 heeft de gemachtigde van eiser hier niet naar verwezen. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het UWV het bezwaar van 10 december 2021 terecht heeft aangemerkt als een bezwaar tegen het werkplan van 29 oktober 2021 en niet (ook) als een (prematuur) bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021. 
      
      
        
          Hoorzitting
        
        9.	Ook het standpunt van eiser dat ten onrechte geen hoorzitting heeft plaatsgevonden volgt de rechtbank niet. Als uitgangspunt geldt dat voor het bestuursorgaan een verplichting bestaat om te horen in de bezwaarfase. Dit is opgenomen in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Op dit uitgangspunt wordt in artikel 7:3, aanhef en onder a en b, van de Awb een uitzondering gemaakt. Dit artikel bepaalt namelijk dat van het horen kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Van een kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder a en b, van de Awb is sprake indien, aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank is gelet op wat hiervoor onder 7.1. tot en met 7.3. is overwogen van oordeel dat het UWV terecht heeft geoordeeld dat het werkplan geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat het daartegen ingediende bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Ook heeft het UWV, zoals hiervoor onder 8.1. tot en met 8.4. is overwogen, terecht het bezwaar niet aangemerkt als een bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021. Het UWV heeft daarom mogen afzien van het horen in de bezwaarfase. 
      
      
      
        
          Toezending stukken
        
      
    
    
      10.1.
      Eiser stelt dat het UWV ten onrechte niet de dossierstukken, waaronder het besluit van het UWV van 12 november 2021, het bezwaar van de familie van eiser tegen het besluit van 12 november 2021, de bevestiging van ontvangst van dit bezwaar aan de familie van eiser van 6 december 2022 (de rechtbank begrijpt: 6 december 2021) en de beslissing op het bezwaar van 15 februari 2022, aan de gemachtigde heeft toegezonden. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt vast dat het UWV de dossierstukken niet aan de gemachtigde van eiser heeft toegezonden. Artikel 6:17 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde ter beschikking stelt. Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat in artikel 6:17 van de Awb geen verplichting voor het bestuursorgaan is opgenomen om de stukken die ten grondslag liggen aan het primaire besluit aan de gemachtigde toe te zenden. Een dergelijke verplichting volgt ook niet uit artikel 7:4 van de Awb. Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb gaat de plicht van het bestuursorgaan in de bezwaarfase niet verder dan dat hij de belanghebbende de mogelijkheid biedt om ten minste een week voor de hoorzitting de op de zaak betrekking hebbende stukken in te zien. Uit artikel 7:4, vierde lid, van de Awb blijkt dat een belanghebbende een afschrift van de op de zaak betrekking hebbende stukken kan verkrijgen. Uit de tekst van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb volgt dus dat het hier gaat om een inzagerecht en niet om een op het bestuursorgaan rustende toezendplicht. Daarnaast is dit inzagerecht in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb gekoppeld aan het houden van een hoorzitting in bezwaar. Zoals hiervoor onder 9. is overwogen, heeft het UWV terecht mogen afzien van het horen van eiser. Het inzagerecht is daarom in zoverre niet geschonden. 
      
    
    
      10.3.
      Voor zover eiser met zijn stelling dat het UWV in de bevestiging van het bezwaarschrift van 15 december 2021 had beloofd de dossierstukken toe te zenden, een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. In genoemde brief van 15 december 2021 staat vermeld: “U heeft gevraagd om toezending van de stukken. Wij sturen u een kopie van de stukken maar wij maken u erop attent dat dit nog enige tijd kan duren. U krijgt daarna nog tijd om de gronden aan te vullen.” De rechtbank vindt dat de gemachtigde redelijkerwijs hieruit mocht afleiden dat het UWV de op de zaak betrekking hebbende stukken zou toezenden. Dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard en dat daardoor terecht is afgezien van het horen van eiser, waardoor het inzagerecht in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb niet is geschonden, doet hier niet aan af. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank was het UWV op grond hiervan dan ook gehouden aan de gemachtigde van eiser de op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden. Nu het UWV dit heeft nagelaten, kleeft aan het bestreden besluit een gebrek. De rechtbank zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren omdat aannemelijk is dat eiser hierdoor niet is benadeeld. Ook als de stukken met betrekking tot het bezwaar tegen het werkplan van 29 oktober 2021 aan de gemachtigde van eiser waren toegezonden, was een besluit met gelijke uitkomst genomen. De rechtbank overweegt daarbij dat het UWV niet gehouden was de stukken met betrekking tot de bezwaarprocedure tegen het besluit van 12 november 2021 aan de gemachtigde van eiser toe te zenden. Zoals de rechtbank hiervoor onder 8.1. tot en met 8.4. heeft overwogen, heeft het UWV op goede gronden geoordeeld dat het bezwaar tegen het werkplan van 29 oktober 2021 en het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021 twee aparte bezwaarprocedures zijn. De stukken met betrekking tot het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021 behoren daarom niet tot de stukken van het bezwaar tegen het werkplan van 29 oktober 2021.
      
      
        11.	Hoewel de rechtbank betreurt dat de situatie zo is uitgepakt voor eiser, waardoor zijn bezwaar niet inhoudelijk is beoordeeld, vindt de rechtbank niet dat het UWV het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank dient een eventuele communicatiestoornis in deze zaak voor rekening en risico van eiser te blijven. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat een medewerker bezwaar van het UWV op 1 februari 2022 - en daarmee twee weken voordat het UWV de beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2021 heeft genomen - telefonisch contact heeft gehad met de dochter van eiser. In dit telefoongesprek heeft de medewerker uitgelegd dat sprake is van twee bezwaarschriften, dat het bezwaar van de advocaat niet-ontvankelijk is verklaard, dat de zaak van de dochter ook niet in behandeling kan worden genomen als er geen machtiging is en dat de dochter wordt aangeraden om contact op te nemen met de advocaat. De rechtbank stelt vast dat (de dochter van) eiser ondanks dit advies geen contact met de gemachtigde van eiser heeft opgenomen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het UWV heeft terecht het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    13. Het beroep van eiser is ongegrond. Dit betekent dat hij geen gelijk krijgt. 
    
    14. In de toepassing van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding het UWV te veroordelen in de proceskosten die eiser in beroep heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook dient het UWV het door eiser betaalde griffierecht van € 50,- te vergoeden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt het UWV op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het UWV in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 30 mei 2023 door mr. S.E.C. Debets, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. 
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De uitspraak is verzonden op				 
    
    
    
      en zal binnen een week na deze datum openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 25 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:598.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 12 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4208. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 6 april 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:661.