ECLI:NL:RVS:2021:1068, Raad van State, 19-05-2021, 201903985/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand [appellant B] dwangsommen opgelegd. [appellante A] en [appellant B] zijn eigenaar van delen van het perceel aan de [locatie] (hierna: het perceel). Op het perceel wordt door onder meer [appellante A] een transportbedrijf geëxploiteerd. Gemeentelijke toezichthouders hebben op 19 april 2017 een controle uitgevoerd op het perceel en daarbij een aantal overtredingen geconstateerd. Nadat bij een tweede controle op 12 september 2017 bleek dat deze overtredingen niet waren beëindigd, heeft het college het besluit van 28 september 2017 genomen. In de besluiten op bezwaar van 6 maart 2018 is het bezwaar van [appellante A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant]) ongegrond verklaard. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en de besluiten van 6 maart 2018 gedeeltelijk vernietigd. [appellant] is het niet eens met de aangevallen uitspraak.

201903985/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellant B], gevestigd dan wel wonende te Loon op Zand,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 april 2019 in zaak nrs. 18/2060 en 18/2684 in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college [appellant B] onder oplegging van dwangsommen gelast om binnen 12 weken na verzending van het besluit op het perceel [locatie] in Loon op Zand:
    - de bouwwerken 1, 3 tot en met 11, 13 tot en met 15, 18, 20 en 22 te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de woontechnische voorzieningen bestaande uit bad en/of douche en/of keuken in bouwwerk 2, 10 en 12 en ruimtes 16C, 16D en 16F te verwijderen en verwijderd te houden;
    - bouwwerk 12 en bouwwerk 16 in overeenstemming met de verleende vergunning te brengen en te houden en het meerdere te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de hoogte van bouwwerk 24 naar twee meter terug te brengen en te houden;
    - het illegale gebruik van de aanwezige bouwwerken 1, 2, 10, 12 en 21 en de ruimtes 16C, 16D, 16E en 16F te staken en gestaakt te houden.
    Bij afzonderlijke besluiten van 6 maart 2018 heeft het college het door onder meer [appellante A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 6 maart 2018 vernietigd voor zover er een last is opgelegd om uit de bouwwerken 2, 12, 16C, 16D en 16F de woontechnische voorzieningen bestaande uit bad en/of douche en/of keuken te verwijderen en verwijderd te houden, zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 september 2017 in zoverre te herroepen, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de besluiten van 6 maart 2018 en deze besluiten voor het overige in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellante A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2021, waar [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. J.K. van Polanen en J.M. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante A] en [appellant B] zijn eigenaar van delen van het perceel aan de [locatie] (hierna: het perceel). Op het perceel wordt door onder meer [appellante A] een transportbedrijf geëxploiteerd. Gemeentelijke toezichthouders hebben op 19 april 2017 een controle uitgevoerd op het perceel en daarbij een aantal overtredingen geconstateerd. Nadat bij een tweede controle op 12 september 2017 bleek dat deze overtredingen niet waren beëindigd, heeft het college het besluit van 28 september 2017 genomen. In de besluiten op bezwaar van 6 maart 2018 is het bezwaar van [appellante A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant]) ongegrond verklaard.
    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en de besluiten van 6 maart 2018 gedeeltelijk vernietigd. [appellant] is het niet eens met de aangevallen uitspraak en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Gronden van het hoger beroep
    2.       In hoger beroep gaat het alleen nog om de door het college opgelegde lasten die betrekking hebben op de bouwwerken 1, 12, 16, 18, 20, 22 en 24. [appellant] heeft dit desgevraagd ter zitting bevestigd.
    3.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Hierna zal de Afdeling beoordelen of het college bevoegd is om handhavend op te treden. Indien het college bevoegd is, zal de Afdeling beoordelen of de aangevoerde bijzondere omstandigheden aanleiding hadden moeten geven om van handhaving af te zien.
    Achtererfgebied
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling van de vraag welke bouwwerken als vergunningvrij kunnen worden beschouwd, het achtererfgebied zoals weergegeven in het controlerapport van 19 april 2017, op onjuiste wijze heeft bepaald. Volgens [appellant] is bij het bepalen van het achtererfgebied ten onrechte rekening gehouden met het langs het perceel gelegen zogeheten Vrijerslaantje. Volgens [appellant] is het Vrijerslaantje pas in 2012 toegankelijk gemaakt en opengesteld en kan het laantje niet als openbaar toegankelijk gebied worden aangemerkt. Het Vrijerslaantje kan dan ook niet worden betrokken bij de bepaling van het achtererfgebied, zodat de grens van het achtererfgebied over de volle breedte van het perceel evenwijdig aan de Klokkenlaan loopt, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 1 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) bepaalt:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijke hoofdgebouw;
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […]"
    Artikel 2 luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    […]
    3°. In geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2.
    […]"
    4.2.    In het controlerapport van 19 april 2017 is een luchtfoto van het perceel opgenomen waarop het achtererfgebied staat ingetekend. Omdat het achtererfgebied volgens de definitie in artikel 1 van bijlage II van het Bor evenwijdig loopt aan het openbaar toegankelijk gebied, maar zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen, ligt het achtererfgebied volgens het college evenwijdig met de zijgevel van het hoofdgebouw en niet evenwijdig met het Vrijerslaantje. De omvang van het achtererfgebied is op deze wijze berekend op 2.000 m2. Het oorspronkelijke hoofdgebouw heeft conform de vergunning een oppervlakte van 662 m2, zodat volgens het college een bebouwingsgebied van 1.338 m2 overblijft. Het college is er daarom gelet op het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder 3, onder f, van bijlage II van het Bor vanuit gegaan dat maximaal 150 m2 aan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied aanwezig mogen zijn. Aangezien er reeds 355,95 m2 aan legale bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied aanwezig zijn, is er volgens het college geen ruimte meer voor vergunningvrije bouwwerken.
    4.3.    Bij de vraag of sprake is van achtererfgebied is in geschil of het college bij de bepaling van het achtererfgebied terecht het Vrijerslaantje heeft betrokken. Daartoe is van belang of het Vrijerslaantje als openbaar toegankelijk gebied moet worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat dit het geval is. Daartoe acht de Afdeling van belang dat het college aan de hand van kaartmateriaal uit de jaren 2018, 1985, 1950, 1900 en 1875, waarop het Vrijerslaantje is ingetekend, heeft toegelicht dat het Vrijerslaantje al jarenlang openbaar toegankelijk is, en dat [appellant] desgevraagd op de zitting heeft erkend dat het Vrijerslaantje openbaar toegankelijk is. Dat het Vrijerslaantje, zoals [appellant] stelt, lange tijd niet goed door de gemeente is onderhouden, heeft naar het oordeel van de Afdeling niet tot gevolg dat het om die reden geen openbaar toegankelijk gebied is voor de bepaling van het achtererfgebied. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het Vrijerslaantje openbaar toegankelijk is en dat het achtererfgebied in het controlerapport van 19 april 2017 correct is weergegeven.
    Het betoog faalt.
    Wijze van meten
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de op het perceel aanwezige bouwwerken door het college op onzorgvuldige wijze zijn gemeten, omdat gebruik is gemaakt van niet-geijkte meetapparatuur. Bovendien is volgens [appellant] niet duidelijk op welke manier de omvang van de bouwwerken is gemeten.
    5.1.    Het college heeft toegelicht dat bij de controles gebruik is gemaakt van twee typen laserafstandmeters die beide ISO-gecertificeerd zijn en waarvoor een meetnauwkeurigheid van 0,05 mm respectievelijk 1 mm geldt. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat van deze apparatuur geen gebruik mag worden gemaakt. Over de manier waarop de omvang van de bouwwerken is gemeten heeft het college toegelicht dat bij een controle in een gebouw de binnenmuren gebruikt kunnen worden voor het projecteren van de laser. In dit geval is niet binnenwerks gemeten, mede omdat [appellant] geen toestemming had gegeven om in de gebouwen te meten. Wanneer binnenwerks meten niet mogelijk is, wordt buitenwerks gemeten, waarbij een hard voorwerp in het verlengde van de buitenwerkse hoek wordt gehouden zodat daarop de laser kan worden geprojecteerd. Het college heeft toegelicht dat dit een gebruikelijke en noodzakelijke manier van meten is indien binnenwerks meten niet mogelijk is. [appellant] heeft niet aangetoond dat de meetresultaten niet juist zijn en hij heeft niet betwist dat de geconstateerde maten tot de conclusie leiden dat er geen twijfel is dat sprake is van overtredingen. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de controle van de bouwwerken niet nauwkeurig is uitgevoerd.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 1
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de last ten aanzien van bouwwerk 1 onjuist leest. Volgens [appellant] heeft de last geen betrekking op het bouwwerk zelf, maar alleen op de voorzieningen die daarin zijn aangebracht waardoor het bouwwerk als woning kan worden gebruikt. Volgens [appellant] is de last om bouwwerk 1 te verwijderen en verwijderd te houden daarom ten onrechte opgelegd.
    6.1.    Bij het besluit van 28 september 2017 is [appellant] gelast om bouwwerk 1 te verwijderen en verwijderd te houden. In dat besluit heeft het college als reactie op de door [appellant] ingediende zienswijze uiteengezet dat in het pand een aantal voorzieningen is aangebracht, waaronder een keuken, een toilet en een douche. Als gevolg van het aanbrengen van deze voorzieningen is een zelfstandige woning ontstaan, wat in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft daarnaast uiteengezet dat ingevolge artikel 4.2.3, onder a, van de planregels bijgebouwen en overkappingen alleen binnen het bouwvlak of ter plaatse van de aanduiding "bijgebouwen" mogen worden gerealiseerd. Aangezien bouwwerk 1 buiten het bouwvlak staat en niet wordt voldaan aan de regels voor vergunningvrij bouwen uit het Bor, en er geen omgevingsvergunning voor dit bouwwerk is verleend, heeft het college [appellant] gelast bouwwerk 1 te verwijderen.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de last alleen betrekking heeft op de woonvoorzieningen die in bouwwerk 1 zijn aangebracht. De Afdeling stelt verder vast dat bouwwerk 1 buiten het bouwvlak staat, dat het bouwwerk niet is gelegen in het achtererfgebied en daardoor niet vergunningvrij is. De Afdeling stelt voorts vast dat voor dit bouwwerk geen omgevingsvergunning is verleend. Dit wordt door [appellant] ook niet betwist. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college bevoegd is om ten aanzien van het hele bouwwerk handhavend op te treden.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 12
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bouwwerk 12 wat betreft de grootte niet in afwijking van de vergunning is gerealiseerd. Volgens [appellant] heeft het college niet aangetoond dat het vergunde oppervlak 69 m2 bedraagt en bedraagt de werkelijke oppervlakte van het bouwwerk, anders dan het college stelt, niet 83 m² maar 77,49 m², inclusief de aangebrachte isolatie aan het bouwwerk, de overstek van het dak en een ombouw van 2 m² om de cv-ketel. Deze ombouw en de overstek vallen volgens [appellant] onder de verleende vergunning.
    Voor zover al sprake zou zijn van een overtreding betoogt [appellant] dat de het bouwwerk is vergroot doordat isolatiemateriaal is aangebracht, hetgeen een verduurzaming van het bouwwerk vormt. Deze wijzigingen zijn volgens [appellant] vergunbaar, zodat concreet zicht op legalisering bestaat.
    7.1.    Bij het besluit van 28 september 2017 heeft het college [appellant] gelast om bouwwerk 12 in overeenstemming met de verleende vergunning te brengen en te houden en het meerdere te verwijderen en verwijderd te houden. Vast staat en niet in geschil is dat voor bouwwerk 12 op 10 mei 1995 een bouwvergunning is verleend. De Afdeling stelt vast dat uit deze bouwvergunning blijkt dat de vergunde oppervlakte voor het bouwwerk 69 m2 bedraagt en dat het bouwwerk bruine buitenmuren en een donkergrijze dakbedekking moet hebben. Het college heeft blijkens het controlerapport van 19 april 2017 vastgesteld dat de werkelijke oppervlakte van het bouwwerk 83 m2 bedraagt en dat het materiaalgebruik en de kleur niet conform de verleende vergunning zijn uitgevoerd. De Afdeling ziet in wat  [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de oppervlakte van bouwwerk 12 op onzorgvuldige wijze heeft vastgesteld of dat de last onduidelijk is. Voor zover [appellant] stelt dat de ombouw voor de cv-ketel en de overstek van het dak onder de verleende bouwvergunning vallen, volgt de Afdeling [appellant] niet in dat standpunt. De ombouw en de overstek staan niet op de bouwtekeningen die behoren bij de bouwvergunning uit 1995. Overigens betwist [appellant] ook niet dat de oppervlakte van bouwwerk 12 meer bedraagt dan de vergunde 69 m2, zodat het college in zoverre bevoegd is om handhavend op te treden tegen bouwwerk 12.
    Voor zover [appellant] stelt dat de vergrotingen van het bouwwerk bestaan uit aangebracht isolatiemateriaal en een verduurzaming van het bouwwerk vormen, overweegt de Afdeling dat dit geen bijzondere omstandigheid betreft op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Verder is niet gebleken dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar concreet zicht bestond op legalisering. Daarbij is van belang dat [appellant] geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de uitbreiding van bouwwerk 12 in afwijking van de verleende vergunning en in afwijking van het bestemmingsplan, en dat het college te kennen heeft gegeven niet bereid te zijn medewerking te verlenen aan de uitbreiding van bouwwerk 12. Het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen volstaat in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 16
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden ten aanzien van bouwwerk 16. Volgens [appellant] is de last onvoldoende duidelijk, omdat het college ten onrechte niet heeft benoemd welke vergunning voor bouwwerk 16 is verleend, welke wetsbepaling is overtreden en wat hij moet doen om de overtreding ongedaan te maken. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zijn vader bouwwerk 16 heeft gebouwd en hijzelf pas in 1985 eigenaar daarvan is geworden.
    8.1.    Bouwwerk 16 bestaat uit meerdere ruimten. Het college heeft deze ruimten blijkens het controlerapport van 19 april 2017 en het besluit van 28 september 2017 aangeduid met de letters A tot en met F en deze ruimten ingetekend op de bij het controlerapport opgenomen luchtfoto. Het college heeft toegelicht dat voor bouwwerk 16 twee vergunningen zijn verleend, te weten vergunning 3065 die op 14 augustus 1979 aan [vergunninghouder] is verleend en vergunning 5877 die in 1989 aan [appellant] is verleend voor het uitbreiden van de bedrijfsruimte. Uit het controlerapport volgt dat is geconstateerd dat de ruimten aangeduid als 16D en 16F geen onderdeel uitmaken van de verleende vergunningen en dat de ruimten aangeduid als 16B en 16C gedeeltelijk buiten de vergunning vallen. Voor de ruimten aangeduid als 16B en 16C staat nog een onbenoemde ruimte die geheel buiten de verleende vergunningen valt. Bij het besluit van 28 september 2017 heeft het college, voor zover relevant, vastgesteld dat [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in afwijking van de verleende vergunningen heeft gebouwd en [appellant] daarom gelast om bouwwerk 16 in overeenstemming met die vergunningen te brengen en te houden en het meerdere te verwijderen en verwijderd te houden. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de last onvoldoende duidelijk is. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college [appellant] ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. De Afdeling acht hiervoor van belang dat het college aan de hand van een luchtfoto uit 1987 heeft aangetoond dat de zonder vergunning gebouwde aanbouwen bij bouwwerk 16 op dat moment - en dus ná het moment waarop [appellant] eigenaar is geworden - nog niet aanwezig waren.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 18
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij voor het eerst op de zitting van de rechtbank heeft aangevoerd dat voor bouwwerk 18 een vergunning is verleend en dat de rechtbank deze grond ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens [appellant] valt bouwwerk 18 onder de voor bouwwerk 17 verleende vergunning. De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat hij alleen gronden heeft aangevoerd met betrekking tot het gebruik van bouwwerk 18 en niet met betrekking tot het bouwen daarvan, aldus [appellant]. Volgens [appellant] bestaat er concreet zicht op legalisering en heeft het college de omvang van het achtererfgebied onjuist berekend.
    9.1.    [appellant] heeft de hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgrond dat voor bouwwerk 18 een vergunning is verleend buiten beschouwing heeft gelaten, terecht voorgedragen. De vraag of sprake is van een overtreding betreft immers een ambtshalve te beoordelen aspect, zodat het betoog dat er van een overtreding geen sprake is, ook nog ter zitting kan worden aangevoerd. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
    Vast staat en niet in geschil is dat voor bouwwerk 18 een omgevingsvergunning is vereist. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat voor bouwwerk 18 tezamen met bouwwerk 17 een vergunning is verleend. Voor zover [appellant] in hoger beroep heeft gewezen op een brief van het college van 26 mei 1987 waaruit zou volgen dat een bouwvergunning is verleend voor de bouwwerken 17 en 18, overweegt de Afdeling dat in die brief alleen staat dat het college medewerking wil verlenen aan het uitbreiden van de op het perceel aanwezige loods en welke procedure voor het uitbreiden van die loods gevolgd zal moeten worden op het moment dat er een aanvraag voor een bouwvergunning zal worden gedaan. Anders dan [appellant] stelt kan deze brief zélf niet als bouwvergunning worden aangemerkt. Verder overweegt de Afdeling dat het college desgevraagd de bouwtekeningen heeft overgelegd die behoren bij de in 1989 verleende vergunning voor bouwwerk 17. Op die bouwtekeningen is bouwwerk 18 niet ingetekend.
    9.2.    De Afdeling overweegt verder dat [appellant] terecht heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij alleen gronden heeft aangevoerd over het gebruik van bouwwerk 18 en niet over de bouw daarvan, aangezien [appellant] in zijn beroepschrift in het kader van bouwwerk 18 heeft verwezen naar wat hij heeft aangevoerd over concreet zicht op legalisering en over de omvang van het achtererfgebied. Dit leidt echter niet tot het daarmee beoogde doel. De enkele omstandigheid dat [appellant] graag in overleg wil met het college over de verplichte rustmogelijkheden van chauffeurs, leidt anders dan [appellant] stelt niet tot de conclusie dat het college vanwege concreet zicht op legalisering van handhavend optreden had moeten afzien. Voor zover [appellant] in beroep heeft gesteld dat de omvang van het achtererfgebied onjuist is berekend, verwijst de Afdeling naar wat hierover onder 4.1 tot en met 4.3 is overwogen.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 20
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn beroepsgronden ook zagen op het "bouwen" van bouwwerk 20 en niet alleen op het "gebruiken" van dat bouwwerk. Volgens [appellant] valt bouwwerk 20 onder de in 1993 verleende vergunning voor bouwwerk 19 en is het conform die vergunning gebouwd. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden tegen bouwwerk 20, aldus [appellant].
    10.1.  De hogerberoepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn beroepsgronden ook zagen op "bouwen" heeft [appellant] terecht aangevoerd, maar kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat en niet in geschil is dat voor bouwwerk 20 een omgevingsvergunning is vereist. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat voor bouwwerk 20 tezamen met bouwwerk 19 in 1993 een vergunning is verleend. Het college heeft desgevraagd de bouwtekeningen overgelegd die behoren bij de in 1993 verleende vergunning voor bouwwerk 19. Op die bouwtekeningen is bouwwerk 20 niet ingetekend. Gelet daarop concludeert de Afdeling dat voor bouwwerk 20 geen omgevingsvergunning is verleend en dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen bouwwerk 20.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 22
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bouwwerk 22 ten tijde van de oprichting daarvan vergunningvrij was. Het college heeft dit volgens [appellant] niet onderzocht. Daarbij komt dat niet hij, maar zijn vader het bouwwerk heeft gerealiseerd en dat [appellant] pas op een later moment de eigendom van het bouwwerk heeft verkregen. Hij wist op dat moment niet dat het bouwwerk zonder vergunning was gebouwd, aldus [appellant].
    11.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de  aangevallen uitspraak terecht overwogen dat [appellant] over dit bouwwerk geen specifieke gronden heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet al bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen over wat in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven. Overigens heeft [appellant] op de zitting te kennen gegeven dat bouwwerk 22 inmiddels is verwijderd.
    Het betoog faalt.
    Bouwwerk 24
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen bouwwerk 24. Volgens [appellant] is onduidelijk hoe de hoogte van de erfafscheiding is gemeten en is de door het college vastgestelde hoogte van 4 tot 4,5 m onjuist. [appellant] betoogt verder dat hij een vergunning heeft aangevraagd voor het verhogen van de erfafscheiding. Hij verwijst daarvoor naar de publicatie van deze aanvraag.
    12.1.  Bij het besluit van 28 september 2017 heeft het college [appellant] gelast de hoogte van bouwwerk 24 terug te brengen naar maximaal 2 m. Volgens het college heeft de erfafscheiding aan de straatzijde en de zuidzijde een hoogte van 3 m en aan de zijde van het Nonnenpad een hoogte van 4 tot 4,5 m. Daarmee is volgens het college de in artikel 4.2.4, onder b, van de planregels toegestane bouwhoogte van 2 m overschreden. [appellant] betwist niet dat de erfafscheiding deels hoger is dan de maximaal toegestane hoogte van 2 m, zodat het college in zoverre bevoegd is om handhavend op te treden. Voor zover [appellant] betoogt dat onduidelijk is hoe de hoogte van de erfafscheiding moet worden gemeten, heeft het college op de zitting toegelicht dat in het bestemmingsplan is bepaald dat de bouwhoogte wordt gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van het bouwwerk, waarbij het peil is gedefinieerd als de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de wijze van meten onduidelijk is.
    Voor zover [appellant] stelt dat hij een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de verhoging van de erfafscheiding, overweegt de Afdeling dat weliswaar is gebleken dat [appellant] een aanvraag heeft ingediend, maar dat niet is gebleken dat er ook positief op die aanvraag is beslist. Het college heeft toegelicht dat in het archief geen vergunning is teruggevonden en dat de aanvraag destijds mogelijk is ingetrokken. [appellant] heeft zelf ook geen vergunning over kunnen leggen. De stelling van [appellant] dat in het verleden een vergunning is verleend voor de verhoging van de erfafscheiding mist daarom feitelijke grondslag.
    Het betoog faalt.
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat de erfafscheiding onder meer nuttig is tegen inbraak en geluidsoverlast. Bovendien worden de belangen van omwonenden door de te hoge erfafscheiding niet geschaad, aldus [appellant].
    13.1.  De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het aangevoerde maakt, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving en de omstandigheid dat het zonder de benodigde omgevingsvergunning bouwen van een erfafscheiding geen geringe overtreding betreft, niet dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    Het betoog faalt.
    Overgangsrecht
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog over het overgangsrecht. Volgens [appellant] vallen alle bouwwerken, behoudens bouwwerk 24, onder het overgangsrecht, zodat daartegen niet handhavend kan worden opgetreden.
    14.1.  [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog over het overgangsrecht. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:115), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant] daarin met de enkele stelling dat de bouwwerken zijn opgericht in de periode tussen 1985 en 1997 niet geslaagd. Bovendien geldt dat voor het realiseren van de op de percelen aanwezige bouwwerken waartegen het college handhavend optreedt een omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2753) verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen bouwvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Ook al zou worden aangenomen dat het bouwovergangsrecht in het bestemmingsplan op de bouwwerken van toepassing is, blijft een omgevingsvergunning vereist.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    15.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Volgens [appellant] moet de aan hem gerichte brief van 15 juni 2012 als een gedoogbesluit worden aangemerkt. Volgens [appellant] kan uit deze brief worden afgeleid dat de illegale situatie destijds uitdrukkelijk door het college is toegestaan en mocht hij erop vertrouwen dat dat in de toekomst niet anders zou zijn, tenzij er redenen zouden zijn om toch te handhaven. Deze redenen zijn volgens hem in de brief geclausuleerd, in die zin dat er alleen handhavend kan worden opgetreden als er sprake is van een klacht, een verzoek of een concrete situatie. Het college had daarom moeten motiveren waarom het nu toch handhavend optreedt, aldus [appellant]. [appellant] voert verder aan dat door verschillende bestuurders op verschillende momenten direct of indirect toezeggingen zijn gedaan, zodat het onbegrijpelijk is dat nu ineens handhavend wordt opgetreden.
    15.1.  De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft daarvoor terecht geen aanleiding gezien. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. In de brief van 15 juni 2012, waarnaar [appellant] verwijst, staat het volgende: "Op 9 juni 2010 en 11 november 2010 hebben controles plaatsgevonden op uw perceel en hebben wij vervolgens de situatie op dit perceel onderzocht. Op basis van deze controles zien wij geen aanleiding concrete handhavingsmaatregelen te treffen. Het bovenstaande betekent overigens niet dat wij in de toekomst van handhaving zullen afzien. Wanneer bijvoorbeeld een klacht of verzoek om handhaving daartoe aanleiding geeft, zullen wij de situatie op uw perceel wederom onderzoeken en waar nodig handhavend optreden. Ook blijft de mogelijkheid bestaan om, wanneer een concrete situatie daar aanleiding toe geeft, een ambtshalve controle uit te voeren op uw perceel, waarna mogelijk een handhavingstraject gestart zal worden." De rechtbank heeft terecht overwogen dat de brief van 15 juni 2012 niet kan worden aangemerkt als een toezegging of andere uitlating van het college dat het niet tot handhavend optreden zou overgaan. Hierbij neemt de Afdeling net als de rechtbank in aanmerking dat de brief uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat om op een later moment alsnog handhavend op te treden. In de brief is uitdrukkelijk opgemerkt dat de mogelijkheid blijft bestaan dat, wanneer een concrete situatie daartoe aanleiding geeft, het college een ambtshalve controle zal uitvoeren en mogelijk een handhavingstraject zal worden gestart. Het college heeft in dit verband toegelicht dat er na 2012 aanwijzingen waren dat zich andere ontwikkelingen op het perceel voordeden die niet passend waren binnen de geldende bedrijfsbestemming, waaronder illegale bewoning en de aanwezigheid van andere bedrijven. Dit is voor het college aanleiding geweest voor een ambtshalve controle en het daaropvolgende handhavingstraject. Dit is naar het oordeel van de Afdeling aan te merken als een concrete situatie als bedoeld in de brief van 15 juni 2012.     
    Voor zover [appellant] stelt dat hem door verschillende bestuurders directe of indirecte toezeggingen zijn gedaan, heeft hij die stelling niet nader onderbouwd. Reeds om die reden kan geen sprake zijn van gerechtvaardigd vertrouwen.
    Het betoog faalt.
    Détournement de pouvoir
    16.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het handhavend optreden in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir. Volgens [appellant] is zijn bedrijf niet langer gewenst op het perceel en is er sprake van een gerichte actie om zijn bedrijfsvoering op het perceel onmogelijk te maken in verband met omliggende woningen waar zwaar vrachtwagenverkeer niet is gewenst. Hij voert aan dat er een persoonlijke vete gaande is van de toezichthouder jegens hem.
    16.1.  Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat geen sprake is van strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Dat zou slechts anders zijn indien de motieven van het college om te handhaven die beslissing niet kunnen dragen en dat ook niet de werkelijke motieven van het college kunnen zijn geweest. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de bevoegdheid tot handhavend optreden heeft gebruikt teneinde de bedrijfsvoering op het perceel te beëindigen. Het college heeft toegelicht dat het geen actief grondbeleid voert en dat de initiatieven tot woningbouw rondom het perceel van [appellant] afkomstig zijn van projectontwikkelaars. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college bij het nemen van het besluit door andere motieven is bewogen.
    Het betoogt faalt.
    Belangenafweging
    17.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen rekening heeft gehouden met zijn belangen en dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daartoe voert hij onder meer aan dat zijn bedrijfsvoering door het handhavend optreden onmogelijk wordt gemaakt.
    17.1.  Naar het oordeel van de Afdeling leveren de door [appellant] genoemde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden op die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van handhavend optreden. De Afdeling acht daarbij van belang dat gelet op het aantal overtredingen en de aard ervan geen sprake is van overtredingen van geringe ernst. Bovendien biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellant], geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan om die reden behoorde af te zien.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    18.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Daarbij wordt opgemerkt dat het verzoek van het college om [appellant] te veroordelen in terugbetaling van de proceskosten die het college in het kader van de voorlopige voorziening heeft moeten vergoeden, niet wordt ingewilligd. De Algemene wet bestuursrecht biedt daarvoor geen grondslag.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter      
    w.g. Van Engelen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021
    842.