ECLI:NL:RBNHO:2023:3084, Rechtbank Noord-Holland, 23-03-2023, HAA 22/2996
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verlaging uitkering Participatiewet met 100% omdat gerechtigde een gesprek over mogelijkheden tot arbeidsinschakeling had afgebroken en geen afspraken wilde maken over passende communicatie. Beroep gegrond omdat eiser ten tijde van het opleggen van de maatregel zijn gedrag al had veranderd

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/2996 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. A.C.R. Molenaar),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder 
      (gemachtigde: J.C.W. Kieviet).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 19 november 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser vanaf 1 december 2021 voor een maand met 100% verlaagd.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 1 juni 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Daarbij is verweerder wel gebleven bij de verlaging van de bijstandsuitkering van eiser.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en [naam] van het cluster Sociale Dienstverlening van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. 
    
    
      2.1.
      Eiser ontvangt sinds 12 mei 2021 een uitkering op grond van de Participatiewet (Pw).  
      
    
    
      2.2.
      Op 27 september 2021 heeft eiser een doelmatigheidsgesprek gehad met zijn casemanager bij verweerder. In dit gesprek heeft de casemanager met eiser willen spreken over mogelijkheden van eiser om weer deel te nemen aan de maatschappij en om te re-integreren. Nadat de casemanager had voorgesteld eiser aan te melden voor een activeringstraject heeft eiser hard tegen het plexiglas scherm tussen hem en de casemanager geslagen. De casemanager is hiervan hevig geschrokken. Eiser is direct na de klap tegen het scherm weggelopen, waarmee het gesprek beëindigd was. 
      
    
    
      2.3.
      Op 7 oktober 2021 heeft vervolgens een ordegesprek plaatsgevonden. In het rapport SDV SDV/Team werk van verweerder van 22 november 2021 staat dat eiser in dit gesprek heeft gezegd dat hij begrijpt dat hij een grens is overgegaan, maar dat hij al lange tijd last heeft van lichamelijke klachten en dat hij daarom boos werd. Op de vraag of dit nog een keer kan gaan gebeuren, heeft eiser gezegd: “Dat zien we dan wel weer”. In het ordegesprek wilde eiser vooral spreken over zijn situatie en niet over omgangsvormen. Verweerder heeft toen geconcludeerd dat verdere gesprekken niet mogelijk waren omdat eiser niet wilde afspreken dat hij zich niet agressief zou gedragen.  
      
    
    
      2.4.
      Met een brief van 15 oktober 2021 heeft verweerder eiser op de hoogte gesteld van het voornemen om de uitkering van eiser te verlagen. De reden was dat eiser onvoldoende had meegewerkt aan het onderzoek naar zijn mogelijkheden voor re-integratie. Verweerder heeft eiser daarbij uitgenodigd voor een telefoongesprek. In dat telefoongesprek zou verweerder onderzoek doen naar de verwijtbaarheid van het gedrag van eiser en zou eiser een zienswijze kunnen geven op het voornemen de uitkering te verlagen. 
      
    
    
      2.5.
      Dit telefoongesprek heeft op 26 oktober 2021 plaatsgevonden. Eiser heeft daarbij onder meer gezegd dat zijn agressieve gedrag een gevolg is van zijn medicatie, dat hij op eerdere momenten in zijn loopbaan al tegen zijn agressieve gedrag is aangelopen en dat hij zijn agressieve gedrag al langer als een probleem ziet. In het gesprek zijn ook afspraken gemaakt over (het onderzoek naar) mogelijkheden van activatie en re-integratie. Afgesproken is dat eiser eerst naar zijn huisarts zou gaan om nog eens aan te kaarten waar hij tegenaan loopt en welke hulp hij nodig heeft. Daarna zou de casemanager eiser aanmelden bij [adviesbureau] voor onderzoek naar mogelijkheden tot re-integratie. Verweerder heeft [adviesbureau] vervolgens op 30 november 2021 opdracht gegeven dit onderzoek te doen. In de Rapportage Psychosociaal Advies Participatiewet van 31 december 2021 heeft een psycholoog van [adviesbureau] geconcludeerd dat er al jaren sprake is van forse, complexe psychische problematiek. Ten aanzien van re-integratieactiviteiten heeft de psycholoog van [adviesbureau] geen aandachtspunten vastgesteld. In de Rapportage Medisch Advies Participatiewet van 24 december 2021 heeft de adviserend arts geconstateerd dat eiser (mede) vanwege financiële problemen niet de nodige psychologische begeleiding heeft gehad. Daarbij heeft de arts opgemerkt dat eiser door het stopzetten van zijn uitkering in nog grotere financiële problemen terecht is gekomen, die met prioriteit moeten worden opgelost. In de door de adviserend arts opgestelde Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) staan onder meer beperkingen voor het omgaan met conflicten en sociaal functioneren.  
      
    
    
      2.6.
      Met het besluit van 19 november 2021 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de uitkering vanaf 1 december 2021 voor de duur van één maand met 100% werd verlaagd. In het adviesrapport dat de casemanager in dit kader heeft opgesteld, staat hierover het volgende:
      
      
        
          Belanghebbende heeft een uitkering op grond van de Participatiewet en daaruit vloeien verplichtingen tot re-integratie en/of activering. De betrokken casemanager ondersteunt belanghebbende hierin en heeft belanghebbende daarom uitgenodigd voor een gesprek. Het gesprek heeft zich gericht op het onderzoek naar de mogelijkheden van belanghebbende. Dit onderzoek is niet afgerond als direct gevolg van het gedrag van belanghebbende. Het is in het ordegesprek niet gelukt om belanghebbende ervan te doordringen dat hij zijn gedrag dient aan te passen voordat er nieuwe gesprekken kunnen plaatsvinden in het kader van re-integratie of activering. 
        
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Welk gedrag is de belanghebbende te verwijten en wanneer heeft dit plaatsgevonden? (…)
        
      
      
        
          
            Het plegen van een agressieve handeling tijdens het gesprek van 27 september 2021
          
        
        
          
            Direct gevolg van dit agressieve gedrag is dat het onderzoek naar de re-integratiemogelijkheden niet afgerond kon worden;
          
        
        
          
            Tijdens het gesprek van 7 oktober 2021 met de teammanager en processpecialist heeft hij zich niet willen conformeren aan de kaders waarbinnen gesprekken met de casemanager gevoerd kunnen worden. Daardoor is het voor de casemanager niet mogelijk om het onderzoek alsnog af te ronden en een gedegen plan van aanpak gericht op re-integratie op te stellen.
          
        
      
      
      
        
          Er is sprake van verwijtbaar handelen dat belanghebbende volledig kan worden aangerekend. Belanghebbende heeft zich dermate agressief geuit tijdens een gesprek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling dat het gesprek gestaakt moest worden. Dit heeft geleid dat het eindresultaat, een concreet trajectvoorstel (lees: plan van aanpak) onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling niet van de grond is gekomen. Belanghebbende weet dat dergelijk gedrag in een ‘normale’ klantgesprek situatie onacceptabel is. Desondanks heeft hij ervoor gekozen om zich juist op een moment van onwaakzaamheid agressief te gedragen. Ook heeft hij zich tijdens een ordegesprek niet verontschuldigd en lijkt ook niet tot inkeer te zijn gekomen. Dit gedrag is belanghebbende volledig aan te rekenen.
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Nee, er zijn geen “dringende redenen gelet op de omstandigheden” bekend die aanleiding geven te besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere periode of zelfs op nul vast te stellen.
        
      
      
    
    
      2.7.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. De vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften heeft verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het bestreden besluit te herzien. De commissie was van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de maatregel van 100% heeft toegepast.
      
    
    
      2.8.
      In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard omdat het primaire besluit niet voldoende was gemotiveerd. Verweerder heeft daarbij vastgehouden aan het besluit om de bijstandsuitkering van eiser voor een maand met 100% te verlagen. Reden was dat eiser het door zijn gedrag onmogelijk heeft gemaakt te onderzoeken welke voorziening gericht op sociale activering en/of arbeidsverplichtingen kon worden opgelegd. In dit negatieve gedrag heeft eiser tijdens het ordegesprek volhard. Een lagere maatregel was volgens verweerder niet aan de orde. Eiser wordt niet verweten dat hij zich ernstig heeft misdragen, maar dat hij zijn re-integratie heeft tegengewerkt. Daar past een verlaging van de uitkering met 100% voor een maand bij. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht is gebleven bij de beslissing om de bijstandsuitkering van eiser vanaf 1 december 2021 gedurende een maand te verlagen met 100%. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft niet voldoende gemotiveerd waarom er geen dringende redenen zijn om de op te leggen maatregel van 100% gedurende een maand te matigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    Op grond van de wet verlaagt verweerder een bijstandsuitkering in ieder geval als de belanghebbende niet voldoet aan zijn verplichting om gebruik te maken van door verweerder aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Het college legt zo’n maatregel niet op als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Als de gedragingen wel verwijtbaar zijn, dan moet verweerder de op te leggen maatregel afstemmen op de omstandigheden van eiser, als naar het oordeel van verweerder, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
    
    
      
        Heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiser niet voldoende heeft meegewerkt? 
      
    
    
      6.1.
      Eiser betoogt dat verweerder in het gesprek van 27 september 2021 niet tot een aanzet tot re-integratie kon komen. Op dat moment was er namelijk nog niets bekend over zijn belastbaarheid. Die duidelijkheid is er gekomen met de latere rapporten van [adviesbureau] . Uit die rapporten blijkt dat er op 27 september 2021 niet veel te re-integreren viel. Eiser hoefde daarom niet mee te werken.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gesprek van 27 september 2021 erop was gericht te onderzoeken wat de mogelijkheden van eiser waren om te participeren en te re-integreren. Daar werd niet aan toegekomen omdat eiser boos werd en vertrok. Omdat het ook in latere gesprekken niet mogelijk bleek met eiser afspraken te maken over omgangsvormen, kon het gesprek over de mogelijkheden van eiser niet worden afgemaakt. 
      
      
        6. 
      
    
    
      
    
    
      6.3.
      Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser niet heeft voldaan aan de op hem rustende plicht om mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Anders dan eiser stelt, hoefde verweerder niet af te wachten tot er rapporten waren over de belastbaarheid. Een onderzoek naar de belastbaarheid kan juist onderdeel zijn van een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Verweerder mocht daarover dan ook in gesprek gaan met eiser. Ook als eiser helemaal niet in staat zou zijn werkzaamheden te verrichten of op andere wijze te re-integreren, is hij gehouden om daaraan mee te werken. Doordat eiser het gesprek van 27 augustus 2021 feitelijk heeft beëindigd door tegen het plexiglas scherm te slaan en te vertrekken en doordat hij in het ordegesprek geen afspraken wilde maken over de communicatie, heeft eiser die medewerking niet gegeven. Daarmee staat vast dat eiser de in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de Pw neergelegde verplichting niet is nagekomen. 
      
      
        
          Heeft verweerder terecht geoordeeld dat eiser hiervan een verwijt kan worden gemaakt? 
        
        7. 
      
    
    
      7.1.
      Eiser betoogt dat verlaging van zijn uitkering niet aan de orde is, omdat hem geen verwijt kan worden gemaakt. Uit het onderzoek van [adviesbureau] is gebleken dat hij forse en complexe psychische problemen heeft. Die problemen maken dat van hem niet kon worden gevraagd om te re-integreren of om daarover het gesprek aan te gaan.
      
    
    
      7.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de problemen van eiser niet maken dat hij een onderzoek naar zijn (on)mogelijkheden mag blijven frustreren. 
      
    
    
      7.3.
      Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak rust de bewijslast van feiten en omstandigheden die het oordeel kunnen dragen dat eiser geen enkel verwijt treft op de eiser. Dit betekent in dit geval dat eiser aan de hand van objectieve, verifieerbare gegevens aannemelijk moet maken dat hij niet kon meewerken aan het onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser daar niet in geslaagd. Alhoewel uit de rapportages van [adviesbureau] naar voren komt dat eiser forse en complexe psychische problemen heeft, valt daaruit niet op te maken dat het voor hem niet mogelijk is een gesprek te voeren of om passende afspraken te maken over communicatie. Dit heeft eiser echter wel nagelaten. Dat kan eiser worden verweten.  
      
      
        
          Dringende redenen om de maatregel af te stemmen op de omstandigheden van eiser?  
        
        8. 
      
    
    
      8.1.
      Eiser betoogt dat de opgelegde maatregel te grof is. Zij is niet afgestemd op de omstandigheden van eiser en zijn mogelijkheden om middelen te verwerven, zoals bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de Pw. Eiser verwijst daarbij onder meer naar zijn psychische problematiek en zegt dat hij het stikbenauwd krijgt van zijn woonsituatie en zijn financiën. Hij kan het zich niet permitteren een maand bijstand te missen. 
      
    
    
      8.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de rapporten van [adviesbureau] niet blijkt dat eiser niet kan meebewegen. Eiser wilde niet meebewegen. Als verweerder een maatregel van twintig procent had opgelegd, dan zou de situatie nu geen stap verder zijn. Eiser moet het wel voelen. Daarbij komt dat alle bijstandsgerechtigden het moeilijk hebben. Daarin verschilt eiser niet van anderen. 
      
      
        8. 
      
    
    
      
      
        8.3.1.
        Deze beroepsgrond slaagt. 
        
      
      
        8.3.2.
        Verweerder heeft beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of gelet op bijzondere omstandigheden sprake is van dringende redenen om de maatregel af te stemmen. In dit geval heeft verweerder niet in redelijkheid kunnen oordelen dat er geen dringende redenen waren die maakten dat de maatregel moest worden afgestemd op de omstandigheden van eiser. 
        
      
      
        8.3.3.
        
          De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft eerder uiteengezet dat een maatregel als geregeld in artikel 18, vierde lid, van de Pw erop is gericht dat de betrokkene zijn gedrag (weer) in overeenstemming brengt met de eisen die de wet daaraan stelt. Wanneer het gedrag ten goede is veranderd, vervalt het verdere doel van de maatregel. In artikel 18, 
          elfde lid, van de Pw is dan ook bepaald dat het college de verlaging op verzoek van de betrokkene kan herzien, zodra uit de houding en gedragingen van de belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen nakomt. Deze bepaling is van toepassing nadat het besluit tot het opleggen van een maatregel is genomen. 
        
        
      
      
        8.3.4.
        In dit geval hebben eiser en verweerder in het telefoongesprek van 26 oktober 2021 alsnog afspraken gemaakt over het onderzoek naar de mogelijkheden. Aan deze afspraken is vervolgens uitvoering gegeven in de vorm van onderzoeken door [adviesbureau] . Daarmee heeft eiser in het gesprek van 26 oktober 2021 alsnog zijn medewerking verleend aan het onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Daarmee was de door het opleggen van de maatregel beoogde gedragsverandering al bereikt toen op 19 november 2021 de maatregel werd opgelegd. In een dergelijk geval is sprake van een bijzondere omstandigheid die verweerder moet betrekken bij de beoordeling van de vraag of dringende redenen tot afstemming van de maatregel noodzaakten. Dit heeft verweerder niet gedaan. Ook verder is niet duidelijk of en op welke wijze verweerder de bijzondere omstandigheden van eiser, zoals zijn forse en complexe psychische problemen en het signaal van de arts van [adviesbureau] over de gevolgen van de verlaging van de uitkering, heeft betrokken in zijn beoordeling. 
        
      
      
        8.3.5.
        Uit 8.3.4. volgt dat verweerder in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat, gelet op de bijzondere omstandigheden, er geen dringende redenen waren die noodzaakten tot matiging van de op te leggen maatregel van 100% gedurende een maand. De rechtbank acht een verlaging van 25% gedurende een maand redelijk. Daarbij neemt de rechtbank aan de ene kant in aanmerking dat eiser zijn verplichting om mee te werken niet meteen is nagekomen en aan de andere kant dat eiser forse psychische problemen heeft die maken dat hij niet goed reageert bij conflicten en dat eiser zijn gedrag al voor het primaire besluit had aangepast. 
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. 
    
    
      9.1.
      Het beroep is gegrond. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bestreden besluit gedeeltelijk te herroepen en de verlaging te matigen tot 25% gedurende een maand. Dit betekent dat verweerder de bijstand over de periode van 1 december 2021 tot en met 31 december 2021 naar 75% van de toepasselijke norm aan eiser moet nabetalen. 
      
    
    
      9.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt.
      
    
    
      9.3.
      Omdat de rechtbank het primaire besluit herroept, moet verweerder de kosten van eiser die verband houden met de behandeling van het bezwaar vergoeden. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder ook de proceskosten in beroep vergoeden. 
      
    
    
      9.4.
      Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,-. De bijstand van de gemachtigde in de bezwaarprocedure geeft twee punten (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting). Die punten hebben een waarde per punt van € 597,- bij een wegingsfactor 1. De bijstand van de gemachtigde in de beroepsprocedure geeft ook twee punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting). Die punten hebben een waarde per punt van € 837,- bij een wegingsfactor 1.  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft;
      
      
        herroept het primaire besluit voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft en bepaalt dat de bijstand van eiser bij wijze van maatregel met ingang van 1 december 2021 wordt verlaagd met 25% gedurende een maand;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 50,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.868,-.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Hoogkamer, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.H. Boomsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de Pw
  
  
    Artikel 18, negende lid, van de Pw
  
  
    Artikel 18, tiende lid, van de Pw
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3672.
  
  
     Zie opnieuw de uitspraak van de CRvB van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3672.
  
  
     De uitspraak van de CRvB van 8 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3266.