ECLI:NL:RVS:2023:1038, Raad van State, 15-03-2023, 202203889/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt het verzoek van [appellant A] om handhavend op te treden tegen het aan de openbaarheid onttrekken van een gedeelte van het perceel [locatie 2] in Bilthoven afgewezen. [appellant A] woont op het perceel [locatie 1] in Bilthoven. [partij A] is eigenaar van het perceel ernaast, [locatie 2]. [partij A] heeft een hekwerk geplaatst langs het voorterrein dat wordt gebruikt als parkeerplaats. [appellant A] heeft op 2 februari 2017 bij het college een verzoek om handhaving ingediend. Volgens hem is een deel van het voorterrein openbare weg en wordt door het hekwerk de bruikbaarheid van de weg belemmerd.

202203889/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en [appellant B], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het aan de openbaarheid onttrekken van een gedeelte van het perceel [locatie 2] in Bilthoven afgewezen.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het met een besluit gelijkgestelde niet tijdig opnieuw nemen van een besluit op bezwaar.
    Bij besluit van 25 mei 2022 heeft het college alsnog een besluit genomen en het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellant] heeft gronden tegen dit besluit ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college, [appellant] en [partij A] en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2023, waar [appellant], bijgestaan door drs. S.A.N. Geerling, rechtsbijstandverlener, het college, vertegenwoordigd door S. de Graaf, en [partij A] en [partij B], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont op het perceel [locatie 1] in Bilthoven. [partij A] is eigenaar van het perceel ernaast, [locatie 2]. [partij A] heeft een hekwerk geplaatst langs het voorterrein dat wordt gebruikt als parkeerplaats. [appellant] heeft op 2 februari 2017 bij het college een verzoek om handhaving ingediend. Volgens hem is een deel van het voorterrein openbare weg en wordt door het hekwerk de bruikbaarheid van de weg belemmerd.
    2.       Bij uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:129, heeft de Afdeling overwogen dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat het voorterrein na 1954 gedurende een aaneengesloten periode van dertig jaar, zoals omschreven in artikel 4 van de Wegenwet, voor eenieder toegankelijk is geweest en dus een openbare weg is. De Afdeling heeft het beroep tegen het eerdere besluit op bezwaar van 22 juli 2019 gegrond verklaard en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Ook heeft de Afdeling met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Nieuw besluit op bezwaar van 25 mei 2022
    3.       In het besluit van 25 mei 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het weggedeelte van het voorterrein openbaar is en daarop de verbodsbepaling van artikel 2:10, eerste lid, aanhef en onder a van de Algemene plaatselijke verordening De Bilt van toepassing is. Het voorterrein wordt anders gebruikt dan overeenkomstig de publieke functie ervan, waarmee sprake is van een overtreding. Het college heeft van handhaving afgezien omdat binnen afzienbare tijd concreet zicht op legalisering bestaat. De eigenaar heeft een verzoek ingediend om het weggedeelte aan het openbaar verkeer te onttrekken en het college is voornemens de gemeenteraad voor te stellen daarmee in te stemmen. Verder acht het college handhavend optreden in dit geval onevenredig omdat de overtreding beperkt is. Voorts is sprake van gewekt vertrouwen door een in 2016 gedane toezegging dat een perceelafscheiding mocht worden geplaatst. Het algemeen belang dat is gediend met handhaving acht het college minder groot dan het belang van de eigenaar om diens perceel af te scheiden. Van zwaarder wegende belangen van derden is geen sprake.
    Beroep
    4.       Ter zitting heeft [appellant] het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit ingetrokken.
    5.       [appellant] klaagt in zijn beroep tegen het besluit van 25 mei 2022 dat hij niet is gehoord voordat dit besluit werd genomen. Voorts betoogt hij dat het college ten onrechte niet handhavend optreedt. Van concreet zicht op legalisering is geen sprake. Ook stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat het om een geringe overtreding gaat. Het gaat om een strook grond van ongeveer 30 m². Dat het perceel aan de eigenaar toekomt is niet relevant. Verder had het college ook de belangen moeten meewegen van andere gebruikers van het weggedeelte, zoals voetgangers. Van gerechtvaardigd vertrouwen is geen sprake omdat aan het college al in 2016 duidelijk was dat het perceel een openbaar karakter had. Ook heeft het college decennialang de openbaarheid bestendigd door de weg als zodanig in te richten. Daarnaast heeft de eigenaar geen beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.
    Beoordeling
    5.1.    Op grond van artikel 7:2 van de Awb is een bestuursorgaan bij het opnieuw nemen van een besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de bestuursrechter niet verplicht opnieuw te horen. Dit kan echter uit oogpunt van zorgvuldigheid, op grond van artikel 3:2 van de Awb, anders zijn. Nieuwe feiten en omstandigheden kunnen een reden vormen om alsnog te horen.
    In het eerdere besluit op bezwaar van 22 juli 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding en dat het daarom niet bevoegd is om handhavend op te treden. In het nieuwe besluit op bezwaar van 25 mei 2022 heeft het college de grondslag gewijzigd door zich op het standpunt te stellen dat weliswaar sprake is van een overtreding, maar dat het niet handhavend zal optreden omdat dat in dit geval onevenredig is. Deze evenredigheidstoets is een nieuwe omstandigheid en omvat een belangenafweging.
    5.2.    Voor het maken van een belangenafweging is noodzakelijk dat belanghebbenden worden gehoord over hun belangen. [appellant] klaagt daarom terecht dat hij ten onrechte niet is gehoord. Maar de Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 25 mei 2022 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten en overweegt hierover het volgende.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestond ten tijde van het nemen van het besluit. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.3.    Het college heeft in het besluit van 25 mei 2022 overwogen dat door de eigenaar een verzoek is ingediend om het weggedeelte aan het openbaar verkeer te onttrekken en het college voornemens is de gemeenteraad voor te stellen daarmee in te stemmen. Sinds 24 februari 2022 is bekend dat een verzoek tot legalisering is ingediend. Op 21 september 2022 is het ontwerpbesluit gepubliceerd. Het eerdere verzoek van [appellant] om een voorlopige voorziening te treffen is mede op basis van dit ontwerpbesluit afgewezen (uitspraak van de Afdeling van 6 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2659).
    Bij besluit van 12 december 2022 heeft het college het weggedeelte van het voorterrein onttrokken aan het openbaar verkeer.
    5.4.    Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van het nemen van het besluit van 25 mei 2022 concreet zicht was op legalisering. Het college heeft alleen hierom al geen gebruik hoeven te maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.
    5.5.    De door [appellant] aangevoerde gronden tegen het besluit van 12 december 2022 kunnen niet aan de orde komen in deze procedure. Anders dan hij stelt is geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Het besluit van 12 december 2022 is geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 25 mei 2022. Voor het besluit van 12 december 2022 is ook een aparte procedure gevolgd. Er heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegen, waartegen zienswijzen konden worden ingediend. Tegen het definitieve besluit kon beroep worden ingesteld.
    5.6.    Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college wegens concreet zicht op legalisering geen gebruik hoeven maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Aan de vraag of handhavend optreden onevenredig zou zijn, wordt dan in beginsel niet toegekomen. Gelet op wat onder 5.2. is overwogen daarover evenwel het volgende. Het college komt bij een belangenafweging beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de, uitkomst van de, belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit, onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen zoals staat in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    5.7.    [appellant] heeft ter zitting zijn belangen kunnen toelichten. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte niet handhavend optreedt tegen het onttrekken van het weggedeelte. Dit kan leiden tot precedentwerking. Ook is het college niet goed omgegaan met de situatie. Het college heeft hierop gereageerd en zich op het standpunt gesteld dat het zich heeft gehouden aan de uitspraak van de Afdeling en in het geval van een soortgelijke situatie, dan de daarbij horende belangen worden afgewogen. Het college heeft in het besluit van 25 mei 2022 uiteengezet dat de bruikbaarheid van het weggedeelte niet geheel is verdwenen en de onttrekking aan het openbaar verkeer geen gevaar voor de veiligheid van passanten oplevert. Niet is gebleken dat [appellant] enige hinder ervaart nu het weggedeelte van het voorterrein door het hek is afgezet. Dat het om een strook grond van 30 m² gaat, is op zich niet van belang. Verder zou [partij A] hinder ervaren als handhavend zou worden opgetreden. Het college heeft hem in 2016 toestemming gegeven om het hek te plaatsen. Hij maakt gebruik van het stuk grond als parkeerplaats. Bij handhavend optreden zou het hek weggehaald moeten terwijl [partij A] door toedoen van het college bijna zes jaar in de veronderstelling was dat het stuk grond van hem was.
    5.8.    Het college heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de nadelige gevolgen voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel. Het college heeft in dit geval dan ook gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid tot het afzien van handhavend optreden.
    5.9.    Ondanks dat [partij A] niet met zoveel woorden een beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel betekent dat niet dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wegens het vertrouwensbeginsel niet handhavend kan optreden. Geen rechtsregel staat daaraan in de weg.
    5.10.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 25 mei 2022 wordt vernietigd. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 25 mei 2022, kenmerk ZS802;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    373-990