ECLI:NL:RBGEL:2023:2332, Rechtbank Gelderland, 21-04-2023, AWB - 23 _ 1554 (VV) en AWB - 23 _ 1556 (beroep)
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: mountainbikeroute; geen aanlegvergunning vereist; gebruik als mountainbikeroute is niet in strijd met het bestemmingsplan; regels Gelders Natuurnetwerk niet van toepassing

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 23/1554 (voorlopige voorziening) en 23/1556 (beroep)
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van  
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    Bomenstichting Achterhoek, uit Lochem, 
    
      
        Stichting Natuur en Milieu Aalten, uit Aalten, en
      
        Vereniging Nederlands Cultuurlandschap, uit Beek-Ubbergen,
      eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oude IJsselstreek 
    (gemachtigden: D.J.B. Ankersmit, M.C.J.H. Roelofs en P. Leemreise).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen aanleg en gebruik van een mountainbike route in het gebied Vennebulten in Heelweg. Met het bestreden besluit van 8 februari 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.1
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
      
    
    
      1.2
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , [B] , [C] , [D] en de gemachtigden van het college.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. De voorzieningenrechter beoordeelt de weigering om handhavend op te treden tegen de aanleg en het gebruik van de mountainbike route in het gebied Vennebulten in Heelweg. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    Het bestreden besluit
    4. Eisers hebben het college gevraagd om handhavend op te treden tegen de aanleg en het gebruik van de mountainbikeroute omdat dit onder meer in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Buitengebied Oude IJsselstreek 2017. Het college heeft dit verzoek afgewezen omdat er geen sprake is van een overtreding en het college derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. 
    
    
      
        Is het college bevoegd om handhavend op te treden?
      
    
    5. De grond waar de mountainbikeroute is aangelegd heeft in het bestemmingsplan Buitengebied Oude IJsselstreek de bestemming Bos, de dubbelbestemming Waarde – Archeologie 1 en de gebiedsaanduiding Overige zone – Gelders natuurnetwerk.
    
    
      5.1.
      Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      a. het bouwen van een bouwwerk,
      b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan of beheersverordening, (…) is bepaald.
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of beheersverordening.
      
    
    
      5.2.
      Eisers betogen dat zowel een vergunning nodig is op de b-grond (een ‘aanlegvergunning’), als een vergunning op de c-grond (een vergunning voor afwijkend gebruik). Dit zou volgen uit het bestemmingsplan. 
      
      
        
          Is er een aanlegvergunning nodig voor het aanleggen van de mountainbike route?
        
      
      6. Op grond van artikel 7.4.1, aanhef en eerste lid, van het bestemmingsplan is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de gronden de volgende andere werken of werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
      a. aanleggen en verharden van wegen en paden en het aanleggen of aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
      b. verlagen van de bodem en afgraven, ophogen en egaliseren van de gronden met 50 cm of meer;
      c. aanleggen en dempen van watergangen, sloten en andere waterpartijen en draineren;
      d. aanbrengen van ondergrondse transport-, energie- en telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur;
      e. vellen en rooien van bomen, hakhout en andere houtopstanden.
      
    
    
      6.1.
      Eisers betogen ten eerste dat uit artikel 7.4.1 onder a. van de planregels volgt dat zowel voor het aanleggen als voor het verharden van paden een omgevingsvergunning is vereist. Het college stelt zich op het standpunt dat alleen als paden worden verhard een omgevingsvergunning nodig is. Als een pad zonder verharding wordt aangelegd is geen vergunning nodig, zo stelt het college. 
      
    
    
      6.2.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat planregels in beginsel letterlijk moeten worden uitgelegd.
    
    
      6.3
      Het college heeft als eerste betoogd dat het gebruik van het woord ‘en’ tussen ‘aanleggen’ en ‘verharden’ in de zinsnede ‘aanleggen en verharden van wegen en paden’ letterlijk moet worden gelezen. Dat houdt dan in dat die bepaling alleen van toepassing is als een pad niet alleen wordt aangelegd maar daarbij ook wordt verhard. Dit betoog volgt de voorzieningenrechter echter niet omdat elders in artikel 7.4.1 ook ‘en’ wordt geschreven waar duidelijk ‘of’ is bedoeld. Bijvoorbeeld in de vergunningplicht voor het ‘aanleggen en dempen van watergangen’. 
      
      
        6.3.1
        De voorzieningenrechter volgt echter wel het betoog van het college dat uit artikel 7.4.1. van de planregels, in zijn geheel gelezen, volgt dat slechts bedoeld is om het aanleggen van verharde paden omgevingsvergunningplichtig te maken. Ten eerste duidt het laatste deel van artikel 7.4.1. aanhef en onder a. daarop. Daar gaat het immers om het aanbrengen van ‘andere’ oppervlakteverhardingen. Verder heeft het college er terecht op gewezen dat elk onderdeel van dit artikel op een ander aspect ziet (grondverzetwerkzaamheden, aanpassing aan het watersysteem, het graven van leidingen en dergelijke, en houtopstanden). Dit onderbouwt dat onderdeel a. betrekking heeft op het aspect ‘verharding’. 
        
      
      
        6.3.2
        Eisers hebben verder betoogd dat het aanleggen van een pad vergunningplichtig zou moeten zijn omdat daarbij grondwerkzaamheden plaatsvinden, maar grondwerkzaamheden vallen onder de b-categorie. Daarin is bepaald dat er pas een vergunningplicht geldt als daarbij de bodem met meer dan 50 cm wordt verlaagd, afgegraven, opgehoogd en geëgaliseerd. Of op grond daarvan een vergunningplicht bestaat zal de voorzieningenrechter hierna bespreken. Er bestaat echter geen reden om vanwege die werkzaamheden ook de a-grond van toepassing te achten. 
        
      
      
        6.3.3
        Niet in geschil is dat geen oppervlakteverharding is aangelegd. Een vergunning op grond van artikel 7.4.1 aanhef en onder a, van de planregels is daarom niet vereist. Het betoog van eisers slaagt niet.
      
    
    
      6.4
      Eisers hebben verder betoogd dat een aanlegvergunning nodig was op grond van artikel 7.4.1 aanhef en onder b van de planvoorschriften. Volgens hen is de bodem op plaatsen met 50 cm of meer verlaagd, afgegraven of opgehoogd. 
      
      
        6.4.1
        Uit het verslag van de hoorzitting van de bezwarencommissie volgt dat met de initiatiefnemer was afgesproken dat niet meer dan 30 cm zou worden afgegraven. Na de aanleg van het parcours, op 6 oktober 2022, heeft een bezoek aan het gebied plaatsgevonden waarbij de heer P. Leemreise (ecoloog bij Natuurbank Nederland), R. Krabben (namens college) en [A] (namens Vereniging Nederlands Cultuurlandschap) aanwezig waren. Van dit bezoek is op 13 oktober 2022 een verslag opgemaakt. In het verslag heeft de heer Leemreise opgenomen dat niet valt vast te stellen hoeveel zand vergraven is, omdat het de schuine zijde van een zandduin betreft, vermoedelijk niet meer dan 15-20 cm ten hoogste op een deel van de schuinte, niet over de gehele zijde. Ook zijn enkele lage bultjes aangelegd. Vermoedelijk zijn reeds bestaande ‘bultjes’ versterkt door extra zand op aan te brengen. Plaatselijk is daarbij maximaal 15-30 cm zand weggeschept, zo staat in het verslag. Eisers hebben aangevoerd dat meer dan de maximaal genoemde 30 cm is weggeschept. 
        
      
      
        6.4.2
        In beginsel moet aannemelijk worden gemaakt dat sprake is van een overtreding, voordat handhavend kan worden opgetreden. De voorzieningenrechter begrijpt dat het voor eisers moeilijk is om achteraf aan te tonen dat de bodem met meer dan 50 cm is afgegraven of opgehoogd, maar enkel twijfel is niet voldoende voor handhavend optreden. Gelet op de foto’s in het dossier en de toelichting van de heer Leemreise in het verslag en op de zitting ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan te nemen dat deze bepaling is overtreden. Het is duidelijk dat er gegraven en opgehoogd is, en dat er hoogteverschillen in het parcours zitten, maar het terrein was al geaccidenteerd en het is niet duidelijk wat de hoogtes waren vóór het aanleggen van het pad. Dit betekent dat niet aannemelijk is gemaakt dat er zodanig veel is vergraven dat een vergunning was vereist op grond van artikel 7.4.1 aanhef en onder b van de planregels. 
        
      
    
    
      6.5
      Tussen partijen is voorts niet in geschil dat geen sprake is van werkzaamheden als bedoeld in artikel 7.4.1, aanhef en onder c – e van de planregels. Een omgevingsvergunning voor de aanleg van de mountainbike route is op grond van het bestemmingsplan daarom niet vereist. 
      
      
        
          Is het gebruik van de mountainbike route in strijd met het bestemmingsplan?
        
      
      7. Op grond van artikel 7.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Bos’ aangewezen gronden bestemd voor:
      a. bosgebieden;
      b. behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke- en natuurwaarden;
      c. behoud van zandwegen;
      d. extensief recreatief medegebruik;
      e. fiets- en wandelpaden;
      f. – l. (…)
      
        met de daarbij behorende bouwwerken en voorzieningen.
        Op grond van artikel 1.41 van de planregels wordt onder extensief recreatief medegebruik verstaan: 
        Recreatief gebruik van gronden, zoals wandelen, fietsen, varen, zwemmen, vissen, paardrijden en daarmee gelijk te stellen activiteiten dat geen specifiek beslag legt op de ruimte, behoudens ruimtebeslag door voet-, fiets- en ruiterpaden alsmede rust- en picknickplaatsen met bijbehorend meubilair.
      
      
    
    
      7.1
      Eisers betogen dat het gebruik van de mountainbikeroute in strijd is met de bestemming. Er is volgens hen geen sprake van extensief recreatief gebruik en evenmin van een fietspad. 
      
    
    
      7.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het gebruik van de mountainbikeroute wel beschouwd kan worden als een vorm van extensief recreatief medegebruik. Mountainbiken is immers een vorm van fietsen en dat is als activiteit als recreatief gebruik aangemerkt. Naar zijn aard verschilt het gebruik van een mountainbikeroute ook niet van de andere genoemde vormen van recreatief gebruik. Dat, zoals eisers stellen, sprake is van een specifiek beslag op de ruimte omdat er alleen mountainbikers op een mountainbikeroute komen, volgt de voorzieningenrechter ook niet. Dit specifieke ruimtegebruik is hetzelfde bij andere fiets-, voet- en ruiterpaden. Daar komen immers ook alleen fietsers, wandelaars c.q. hardlopers en ruiters. Dat mountainbiken vaak als sport wordt uitgeoefend maakt dit niet anders. Op wandelpaden wordt immers ook hardgelopen en op fietspaden gewielrend. Verder is niet gebleken dat het gebruik in dit geval een intensief karakter heeft. Wedstrijden worden niet georganiseerd en hoewel het college aanneemt dat er meer mountainbikers naar het gebied zullen komen nu een speciale route is aangelegd is niet aangetoond dat dit het extensieve karakter gaat overstijgen. Daarom onderscheidt de mountainbikeroute zich niet wezenlijk van een normale fietsroute door het bos. De voorzieningenrechter kan verder wel begrijpen dat eisers een nieuwe recreatiemogelijkheid ongewenst vinden omdat er ook steeds meer wandelaars in het gebied komen, maar dat betekent niet dat gebruik voor een mountainbikeroute in strijd moet worden geacht met het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college ook toegelicht dat in verband met de komst van de route een aantal wandelpaden in het bos is afgesloten om rustigere plekken te creëren. Dat voor de aanleg subsidies zijn verleend leidt evenmin tot een ander oordeel. De conclusie is daarom dat het gebruik als mountainbikeroute niet in strijd is met het bepaalde in artikel 7.1 van de planregels.
      
      
        
          GNN
        
        8. Eisers hebben ten slotte naar voren gebracht dat de aanleg en het gebruik van de mountainbikeroute in strijd zijn met de regels over het Gelders Natuurnetwerk (GNN).
      
      
    
    
      8.1
      Op grond van artikel 42.3.1 van de planregels zijn de gronden ter plaatse van de aanduidingen ‘overige zone-gelders natuurnetwerk’ en ‘overige zone-groene ontwikkelingszone’ naast de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming en ontwikkeling van landschappelijke en ecologische waarden.
      
    
    
      8.2
      
        Op grond van artikel 42.3.2, aanhef en onder a, van de planregels worden 
        ter plaatse van de aanduiding ‘overige zone-gelders natuurnetwerk’ geen nieuwe functies mogelijk gemaakt, tenzij:
      
      1. geen reële alternatieven aanwezig zijn;
      2. sprake is van redenen van groot openbaar belang;
      3. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt en;
      4. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd op een wijze als beschreven in bijlage 5.
      
      
        8.2.1
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat nu mountainbiken als extensief recreatief medegebruik kwalificeert geen nieuwe functie mogelijk wordt gemaakt. 
        
      
    
    
      8.3
      Op grond van artikel 42.3.2 onder b is ter plaatse van de aanduiding ‘overige zone - gelders natuurnetwerk’ uitbreiding van bestaande functies slechts toegestaan indien wordt aangetoond dat de kernkwaliteiten van het gebied in hun onderlinge samenhang bezien per saldo worden versterkt en deze versterking in hetzelfde dan wel een ander gelijktijdig vast te stellen planologisch besluit wordt verzekerd als het besluit tot uitbreiding van de functie. 
      
        8.3.1
        Met het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze bepaling (net als artikel 42.3.2 onder a) alleen van toepassing is indien sprake is van een planologisch besluit. Met betrekking tot onderdeel a. volgt dit uit het feit dat sprake moet zijn van het mogelijk maken van nieuwe functies, terwijl in onderdeel b sprake is van ‘hetzelfde danwel een gelijktijdig vast te stellen planologisch besluit’. Nu voor de aanleg van de mountainbikeroute geen omgevingsvergunning is vereist en het gebruik als mountainbikeroute eveneens niet vergunningplichtig is, is in dit geval geen planologisch besluit vereist. De bepalingen over het GNN zijn dus niet van toepassing. 
        
        
          Het betoog slaagt daarom niet. 
        
        
        
          
            Overige gronden
          
          9. De voorzieningenrechter merkt nog op dat eisers in hun stukken ook aandacht hebben gevraagd voor eventuele gevolgen voor de planten en dieren die in het gebied leven. Zij hebben in dat kader ook een handhavingsverzoek ingediend bij het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland. Door eisers is op de zitting toegelicht dat dat verzoek is afgewezen omdat uit een uitgevoerde quick-scan zou zijn gebleken dat geen sprake was van overtreding van de Wet natuurbescherming. Wat daar verder ook van zij, in het kader van de huidige procedure moet slechts beoordeeld worden of bepalingen van het bestemmingsplan zijn overtreden en daarvan is niet gebleken. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2023
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL: RVS:2015:2833 en 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:82.