ECLI:NL:RBZWB:2020:1499, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 27-03-2020, AWB - 19_2198 en 19_2199
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2020-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom en invordering dwangsommen, huisvesting arbeidsmigranten op vakantiepark.
      
      
        Vakantiepark bestaat uit recreatief gedeelte en gedeelte waarop arbeidsmigranten (maximaal 200) mogen verblijven (migrantengedeelte).
        College bevoegd tot handhavend optreden v.w.b. recreatief gedeelte. Overtredingen zijn voldoende aannemelijk gemaakt en eiseres is als eigenaresse terecht als overtreder aangemerkt. 
        V.w.b. migrantengedeelte niet aannemelijk dat meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt voor huisvesten arbeidsmigranten. College dus niet bevoegd.
        Begunstigingstermijn 7 dagen niet onredelijk kort.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 19/2198 GEMWT en BRE 19/2199 GEMWT
    
    
    uitspraak van 27 maart 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    Oostappen Vakantiepark Droomgaard B.V., te Kaatsheuvel, eiseres, 
    gemachtigde: mr. M.P.A. Senders,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 26 maart 2019 (bestreden besluiten 1 en 2) van het college over opgelegde lasten onder dwangsom.
    
    
      Op 16 april 2019 heeft het college een bedrag aan verbeurde dwangsommen ingevorderd van € 178.400,=. De rechtbank acht de beroepen van eiseres, met toepassing van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede gericht tegen de invorderingsbeschikking (bestreden besluit 3). 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 17 januari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam persoon] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.K. van Polanen en C.L.J. Kanters. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    Feiten
    
    
      1.1.
      Eiseres exploiteert het vakantiepark Droomgaard (hierna: het park) aan de [straatnaam] [huisnummer1] - [huisnummer2 ] te Kaatsheuvel. Het park bestaat uit een recreatief gedeelte en een gedeelte waarop sinds geruime tijd arbeidsmigranten verblijven (hierna: het migrantengedeelte). Het is eiseres toegestaan om binnen het migrantengedeelte 200 recreatieverblijven te gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten. 
      
      
        Op 23 en 29 oktober 2018 zijn controles uitgevoerd op het park door gemeentelijk toezichthouders in samenwerking met de politie. Bij die controles zijn diverse overtredingen geconstateerd. 
      
      
        
          Het recreatief gedeelte van het vakantiepark wordt grotendeels gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. In tenminste 85 recreatieverblijven zijn arbeidsmigranten aangetroffen. 
        
        
          De ‘bedrijfswoning’ van het vakantiepark, [straatnaam] [huisnummer3] / [huisnummer1] , is in gebruik voor het huisvesten van arbeidsmigranten.
        
        
          Op het voor arbeidsmigranten bestemde gedeelte van het park zijn 221 recreatieverblijven in gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
        
        
          In het restaurantgebouw ( [straatnaam] [huisnummer2 ] ) is een woning in gebruik. Hierin is tijdens de controle de beheerder van het vakantiepark aangetroffen, die heeft verklaard daar woonachtig te zijn. De woning kent ten opzichte van het restaurant geen adequate brandscheiding. 
        
      
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 7 november 2018 heeft het college eiseres erop gewezen dat zij, nu zij binnen het migrantengedeelte van het park meer dan 200 recreatieverblijven gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, in strijd handelt met het bestemmingsplan en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij separate brief van 7 november 2018 heeft het college eiseres erop gewezen dat zij, met het gebruiken van het recreatief gedeelte van het park en van het pand [straatnaam] [huisnummer3] / [huisnummer1] voor het huisvesten van arbeidsmigranten, in strijd handelt met het bestemmingsplan en de Wabo. Het college heeft eiseres verzocht om deze overtredingen uiterlijk 29 november 2018 te beëindigen. Het college heeft daarbij aangegeven dat, indien eiseres dat nalaat, het een last onder dwangsom aan haar zal opleggen. Eiseres heeft tegen een van die brieven haar zienswijze naar voren gebracht.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 20 november 2018 (primair besluit 1) heeft het college eiseres gelast om uiterlijk 29 november 2018 het gebruik van meer dan 200 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het park, zijnde het gedeelte van het park dat in het bestemmingsplan de nadere aanduiding  ‘Specifieke vorm van recreatie – huisvesting arbeidsmigranten’ heeft, voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden. Het college heeft daarbij vermeld dat, indien eiseres nalaat om binnen de gestelde termijn de overtreding te beëindigen, zij een dwangsom verbeurt van € 8.400,= per keer, met een maximum van één verbeuring per keer en een totaal van € 42.000,=, dat het college constateert dat de overtreding niet is beëindigd en beëindigd is gehouden.
      
      
        Bij separaat besluit van 20 november 2018 (primair besluit 2) heeft het college eiseres gelast om uiterlijk 29 november 2018:
      
      
         het gebruik van de recreatieverblijven op het recreatief gedeelte van het park, zijnde het gedeelte van het park dat in het bestemmingsplan niet de nadere aanduiding  ‘Specifieke vorm van recreatie – huisvesting arbeidsmigranten’ heeft, voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden;
         het gebruik van het pand [straatnaam] [huisnummer3] / [huisnummer1] , de voormalige bedrijfswoning, voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden.
      
      Het college heeft daarbij vermeld dat, indien eiseres nalaat om binnen de gestelde termijn de overtreding te beëindigen, zij een dwangsom verbeurt:
      
         van € 34.000,= per keer, met een maximum van één verbeuring per keer en een totaal van € 170.000,=, dat het college constateert dat het strijdig gebruik van de recreatieverblijven op het recreatief gedeelte van het park niet is beëindigd en beëindigd is gehouden;
         van € 2.500,= per keer, met een maximum van één verbeuring per keer en een totaal van € 12.500,=, dat het college constateert dat het strijdig gebruik van de voormalige bedrijfswoning, [straatnaam] [huisnummer3] / [huisnummer1] , niet is beëindigd en beëindigd is gehouden.
      
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.
      
      
        Een hangende bezwaar ingediend verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot primair besluit 2 is door de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij uitspraak van 30 november 2018 toegewezen (zaaknummer BRE 18/7939 GEMWT VV). De voorzieningenrechter heeft primair besluit 2 daarbij geschorst tot 3 december 2018, 10.00 uur. 
      
      
      
        Bij bestreden besluit 1 (migrantengedeelte) en bestreden besluit 2 (recreatief gedeelte) heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij de primaire besluiten bekrachtigd.
      
      
    
    
      1.5.
      Op 30 november 2018 is geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan de opgelegde last met betrekking tot het gebruiken van niet meer dan 200 recreatieverblijven voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het migrantengedeelte van het park. Het college heeft vastgesteld dat eiseres daardoor van rechtswege een dwangsom heeft verbeurd van € 8.400,=. 
      
      
        Op 3 december 2018, 10 december 2018, 17 december 2018, 24 december 2018 en 10 januari 2019 is geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan de opgelegde last met betrekking tot het beëindigen en beëindigd houden van het huisvesten van arbeidsmigranten op het recreatief deel van het park. Het college heeft vastgesteld dat eiseres daardoor van rechtswege vijfmaal een dwangsom van € 34.000,= heeft verbeurd, in totaal € 170.000,=. 
      
      
      
        Bij brief van 12 maart 2019 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt om deze verbeurde dwangsommen in te vorderen. 
      
      
      
        Eiseres heeft daartegen haar zienswijze naar voren gebracht.
      
      
      
        Vervolgens is het college bij bestreden besluit 3 definitief tot invordering van de verbeurde dwangsommen overgegaan.
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
      3. In de stukken is vermeld dat eiseres het eigendom van het park op 1 oktober 2019 heeft overgedragen. Dat is voor de rechtbank aanleiding geweest om het (resterende) procesbelang ter zitting aan de orde stellen. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat het onroerend goed is verkocht, maar dat de B.V. nog steeds bestaat en dat aan haar rechtspersoonlijkheid en bevoegdheden niets is veranderd. De rechtbank gaat ervan uit dat eiseres nog steeds belang heeft bij een oordeel over de rechtmatigheid van de invordering en daarmee ook over de rechtmatigheid van de opgelegde lasten onder dwangsom. 
      
      
        De beroepen zijn ontvankelijk. 
      
      
      
        
          Voorbereidingsprocedure
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat aan bestreden besluit 2 een formeel gebrek kleeft. Zij wijst erop dat zij het voornemen tot handhavend optreden van 7 november 2018 ten aanzien van het recreatief gedeelte en de bedrijfswoning nooit heeft ontvangen en dat zij enkel voor wat betreft het voornemen betreffende het migrantengedeelte op 9 november 2018 voor ontvangst heeft getekend. Eiseres stelt dat zij geen zienswijze kenbaar heeft kunnen maken tegen het voornemen ten aanzien van het recreatief gedeelte en de bedrijfswoning en dat het college primair besluit 2 om die reden niet heeft mogen nemen. Zij stelt daarbij dat het college dat verzuim in het bestreden besluit niet heeft hersteld. 
      
    
    
      4.2
      Tussen partijen is in geschil of het voornemen tot handhavend optreden van 7 november 2018 ten aanzien van het recreatief gedeelte en de bedrijfswoning aan eiseres is toegezonden en of eiseres op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid is gesteld om daartegen haar zienswijze in te brengen. 
      
    
    
      4.3
      De rechtbank gaat niet inhoudelijk in op deze beroepsgrond. Als de rechtbank eiseres zou volgen in haar standpunt dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen voor wat betreft voornoemd voornemen, dan is de rechtbank van oordeel dat eiseres door dat formele gebrek niet is benadeeld. Eiseres heeft namelijk in bezwaar alsnog haar standpunten over de last onder dwangsom naar voren kunnen brengen. Als er al sprake was van een gebrek, dan is dat geheeld bij het besluit op bezwaar. De rechtbank sluit hierbij aan bij de vaste jurisprudentie van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), bijvoorbeeld de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3553. De omstandigheid dat aan de last onder dwangsom in dit geval een korte begunstigingstermijn is verbonden en dat deze al was verstreken op het moment dat bezwaar werd gemaakt, maakt dat niet anders. Het college had naar aanleiding van de bezwaargronden de opgelegde last onder dwangsom voor wat betreft het recreatief gedeelte van het park en de bedrijfswoning kunnen herroepen en daarmee zouden ook van rechtswege verbeurde dwangsommen zijn vervallen. De rechtbank merkt daarbij nog op dat het college pas tot invordering van de verbeurde dwangsommen is overgegaan nadat het op de bezwaarschriften heeft beslist. Als er dus sprake zou zijn van een gebrek, dan passeert de rechtbank dit gebrek. Artikel 6:22 van de Awb biedt daartoe de mogelijkheid.
      
      
        
          Bevoegdheid/overtredingen
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiseres voert aan dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van de lasten onder dwangsom. Eiseres betwist dat zij het bestemmingsplan heeft overtreden. Zij wijst erop dat zij maximaal 200 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het park mag gebruiken voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Eiseres stelt dat uit de stukken niet onmiskenbaar blijkt van objectieve constateringen die de conclusie rechtvaardigen dat zij het recreatief gedeelte van het park heeft gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en evenmin dat op het migrantengedeelte in meer dan 200 recreatieverblijven personen verbleven die als ‘arbeidsmigrant’ kunnen worden gekwalificeerd. Voorts is het college volgens eiseres er ten onrechte van uitgegaan dat zij de overtreder was. 
      
    
    
      5.2
      De bevoegdheid van het college om handhavend op te treden is gebaseerd op artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb. Als het college gebruik maakt van die bevoegdheid dan moet het college (beginnen met) aannemelijk maken dat betrokkene overtreder was van de planvoorschriften. Het college moet de daartoe vereiste feiten stellen. Het is vervolgens aan degene die als overtreder is aangemerkt om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren. Als dat niet gebeurt, moet de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, uitgaan. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de AbRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2082.
      
    
    
      5.3
      Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding zijn verder de bepalingen uit het bestemmingsplan van belang. Het park is gelegen in het bestemmingsplan ‘Herziening Buitengebied 2015’. De hoofdbestemming vloeit echter voort uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’. Op het park rust de bestemming ‘Recreatie-Kampeerterrein 1’. Op grond van deze bestemming (artikel 14) zijn de gronden in hoofdzaak bestemd voor het bedrijfsmatig exploiteren van een kampeerterrein. Aan een deel van het park (het meest zuidwestelijke deel) is in het bestemmingsplan de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – arbeidsmigranten’ toegekend. 
      
    
    
      5.4
      De rechtbank stelt vast dat het begrip ‘arbeidsmigrant’ in de planregels niet is gedefinieerd. Ter zitting is vastgesteld dat partijen niet verschillen van standpunt over wat er onder een ‘arbeidsmigrant’ moet worden verstaan. Daarom gaat ook de rechtbank uit van de definitie zoals die door het college in de praktijk wordt gehanteerd. In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat die aansluit bij wat in het normale spraakgebruik onder het begrip ‘arbeidsmigrant’ kan worden verstaan: “een economisch actieve migrant wiens doel het is arbeid en inkomen te verwerven in een immigratieland”. 
      
      
        Doorslaggevend is dus het land van herkomst en het doel van het verblijf in Nederland. De rechtbank is van oordeel dat dit uitsluitend kan worden vastgesteld:
      
      
         door wat betrokkenen daarover zelf verklaren, of;
         door de vaststelling dat betrokkenen in het park worden gehuisvest door een uitzendbureau of huisvestingsorganisatie wiens bedrijfsvoering is gericht op het uitlenen en/of huisvesten van arbeidskrachten afkomstig uit ander landen. 
      
      
    
    
      5.5
      Om de overtredingen aannemelijk te maken heeft het college de volgende bewijsstukken overgelegd:
      
         het controleverslag van 5 november 2018 van een gemeentelijk toezichthouder naar aanleiding van de controle op 29 oktober 2018;
         Excel-lijst van op 29 oktober 2018 gecontroleerde chalets waarin volgens de toezichthouder arbeidsmigranten zijn aangetroffen;
         de nachtregistratie van het park, bestaande uit drie lijsten;
         lijsten die door de toezichthouder zijn ingevuld naar aanleiding van de gesprekken met de betrokkenen (de lijsten).
      
      
    
    
      5.6
      Het college stelt zich op het standpunt dat het met het controleverslag in combinatie met de onderliggende stukken (in onderlinge samenhang bezien) de overtredingen aannemelijk heeft gemaakt. 
      
    
    
      5.7
      De rechtbank is van oordeel dat het college niet volledig in dat standpunt kan worden gevolgd. De rechtbank zal dit oordeel toelichten en gaat daarbij in op het recreatief gedeelte en het migrantengedeelte. Daarbij is van belang dat het park is opgedeeld in vakken. De rechtbank neemt aan dat het recreatief gedeelte de vakken A, B, E01 tot en met E125, G, H, J, K, M, O en P bestrijkt. Het migrantengedeelte bestrijkt de vakken C, D, E126 tot en met E150, F en I. 
      
      
        
          Recreatief gedeelte
        
      
      
    
    
      6.1
      
        Voor wat betreft het recreatief gedeelte van het park vindt de rechtbank dat het college de overtredingen van het bestemmingsplan voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Op dat gedeelte van het park mogen geen arbeidsmigranten worden gehuisvest. De rechtbank stelt aan de hand van de nachtregistratie vast dat een behoorlijk aantal chalets binnen het recreatief gedeelte van het park werd verhuurd aan uitzendbureaus en/of huisvestingsorganisaties. Zij huisvestten daarin personen met een buitenlandse nationaliteit. Op de lijsten van Logejo B.V. is – bijvoorbeeld – steeds vermeld: de naam en de geboortedatum van de bewoner, diens nationaliteit (bijvoorbeeld PK, SK, BG of LT), het chaletnummer en de hurende organisatie. De rechtbank stelt vast dat het alleen al in vak A om meer dan 50 chalets gaat, maar in totaal gaat het om veel meer chalets. Eiseres heeft ter zitting erkend dat, indien is geconstateerd dat binnen het recreatief gedeelte van het park chalets werden verhuurd aan uitzendbureaus of huisvestingsorganisaties, de overtreding van de planregels daarmee is gegeven. 
        De combinatie van de op de lijsten vermelde uitzend- en/of huisvestingsorganisaties en de nationaliteit van de bewoners, maakt naar het oordeel van de rechtbank dus dat het aannemelijk is dat voor wat betreft het recreatief gedeelte van het park de planregels ten tijde van de primaire besluiten zijn overtreden. 
      
      
    
    
      6.2
      Eiseres heeft betwist dat zij overtreder van deze overtreding is. 
      
    
    
      6.3
      In artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt een definitie van ‘overtreder’ gegeven: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
      
      
        Volgens vaste rechtspraak van de AbRS moet dit begrip als volgt worden uitgelegd. Als overtreder wordt aangemerkt degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt (AbRS 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5757). Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren (AbRS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3860).
      
      
    
    
      6.4
      De rechtbank volgt op basis van deze uitleg eiseres niet in haar standpunt dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Als eigenaresse van het park had zij het in haar macht om de last uit te voeren. Dat zij geen partij was in de rechtsverhouding tussen de verhuurder en de arbeidsmigranten, wil niet zeggen dat zij het niet in haar macht had om de met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen. Zij kan namelijk wel de huurovereenkomst beëindigen die zij met de (onder)verhuurder heeft afgesloten.
      
    
    
      6.5
      Het voorgaande leidt ertoe dat het college voor wat betreft het recreatief gedeelte van het park bevoegd was om een last onder dwangsom aan eiseres op te leggen.
      
      
        
          Migrantengedeelte
        
      
      
    
    
      7.1
      Anders ligt dat ten aanzien van het migrantengedeelte van het park. Daarvoor geldt dat het college aannemelijk moet maken dat meer dan 200 chalets werden gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het college is daar naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd. 
      
    
    
      7.2
      Het enkele gegeven dat één chalet is verhuurd aan een uitzendbureau of huisvestingsorganisatie in combinatie met de nationaliteit van de bewoner levert daar niet zonder meer een overtreding op. De overtreding moet namelijk voor meer dan 200 recreatieverblijven zijn vastgesteld. Het college heeft aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat binnen het migrantengedeelte van het park 221 recreatieverblijven in gebruik zijn geweest voor het huisvesten van arbeidsmigranten, maar dat aantal blijkt niet uit de nachtregistratie. Dat is door het college ter zitting ook erkend. Ter zitting is duidelijk geworden dat alleen sprake is van gebruik van meer dan 200 recreatieverblijven voor huisvesting van migranten als vast staat dat niet alleen op de velden C, D, E126 tot en met E150, F en I alle recreatieverblijven zijn verhuurd aan arbeidsmigranten, maar ook op het andere deel van veld E arbeidsmigranten zijn gehuisvest. Eiseres gebruikte dit deel van veld E namelijk ook wel(eens) voor de huisvesting van arbeidsmigranten, terwijl het college stelt dat dit deel van het veld niet binnen de bestemming ‘specifieke vorm van recreatie – arbeidsmigranten’ valt. Volgens het college werd van veld E echter geen nachtregistratie bijgehouden. Daarom kan dus aan de hand van een nachtregistratie niet worden aangetoond dat ook op dit veld arbeidsmigranten waren gehuisvest. 
      
    
    
      7.3
      Het bewijs van bewoning door arbeidsmigranten van veld E (nrs. E126 tot en met E150) kan het college dus alleen baseren op de Excel-lijsten (lijsten) die door de toezichthouder zijn ingevuld naar aanleiding van de gesprekken die met de bewoners zijn gevoerd. Deze lijsten leveren onvoldoende bewijs op van bewoning (van 221 recreatieverblijven) door arbeidsmigranten. Op deze lijsten is maar één chalet vermeld dat op het recreatieve deel van  E-veld (E122) staat, waardoor op grond van deze lijsten – ook in combinatie met de nachtregistratie van het overige deel van het migrantengedeelte – niet kan worden vastgesteld dat er meer dan 200 recreatieverblijven door migranten bewoond werden. 
      
    
    
      7.4
      Bovendien kan aan die lijsten weinig waarde worden toegekend. Op die lijsten werd per chalet het chaletnummer vermeld of het chalet al dan niet bewoond was en, zo ja, door hoeveel personen. De lijsten bevatten vervolgens per bewoner steeds vier invulvelden: ‘nationaliteit’, ‘arbeidsmigrant ja of nee’, ‘woont op Droomgaard sinds’ en ‘werkt via welk uitzendbureau’. Nu er van de gesprekken geen (korte) verslagen zijn gemaakt, die vervolgens door de bewoners zijn ondertekend, kan niet worden gecontroleerd dat en hoe de vragen door de bewoners zijn beantwoord. Daarom hebben de lijsten weinig bewijskracht. 
      
    
    
      7.5
      Op basis van het voorgaande is het de rechtbank niet aannemelijk geworden dat eiseres ten tijde van de primaire besluiten meer dan 200 recreatieverblijven binnen het migrantengedeelte van het park gebruikte voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het college was voor wat betreft het migrantengedeelte van het park dus niet bevoegd om een last onder dwangsom aan eiseres op te leggen. 
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      
    
    
      8.1
      Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS moet – in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      8.2
      Van concreet zich op legalisering is geen sprake; dat is tussen partijen ook niet in geschil. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      
    
    
      9.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat het college een onredelijk korte begunstigingstermijn van slechts zeven dagen aan de lasten onder dwangsom heeft verbonden. Het was voor haar onmogelijk om binnen de gestelde termijn aan de lastgeving te voldoen, aldus eiseres.
      
    
    
      9.2
      Het college heeft aan de lasten onder dwangsom een begunstigingstermijn van zeven dagen verbonden, die – zoals het college ter zitting heeft toegelicht – is gebaseerd op de duur van sommige huurovereenkomsten. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank is er niet van overtuigd dat eiseres het niet in haar macht had om binnen zeven dagen aan de lastgeving te voldoen. Eiseres heeft haar stelling niet onderbouwd. Ook de voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 30 november 2018 de begunstigingstermijn blijkbaar niet onredelijk kort gevonden. Weliswaar heeft de voorzieningenrechter de termijn met enkele dagen verlengd, maar dat was – zo blijkt uit de uitspraak – omdat de termijn op de datum van de zitting al was verstreken. De rechtbank acht het voorts niet onmogelijk om binnen een termijn van zeven dagen een huurovereenkomst te ontbinden. Het college heeft in het verweerschrift terecht erop gewezen dat eiseres op basis van de nachtregistratie kon vaststellen in welke chalets binnen het recreatief gedeelte van het park welke arbeidsmigranten gehuisvest waren en met wie zij voor dat chalet een huurovereenkomst heeft gesloten. Ter zitting heeft het college daaraan nog toegevoegd dat voor het ontbinden van de huurovereenkomsten geen tussenkomst van een kantonrechter nodig is. De rechtbank ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. Het college heeft verder terecht opgemerkt dat bedrijfseconomische redenen geen reden mogen zijn om te stellen dat de strijdige situatie niet binnen de begunstigingstermijn kan worden beëindigd.
      
    
    
      9.4
      Aldus acht de rechtbank de begunstigingstermijn van zeven dagen om te kunnen voldoen aan de lastgeving voor wat betreft het recreatief gedeelte van het park niet onredelijk.
      
      
        
          Invordering
        
      
      
    
    
      10.1
      Bestreden besluit 3 heeft betrekking op de invordering van verbeurde dwangsommen. Hierop zijn artikel 5:37, eerste lid en artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van toepassing. Bestreden besluit 3 is gebaseerd op geconstateerde overtredingen op 3 december 2018, 10 december 2018, 17 december 2018, 24 december 2018 en 10 januari 2019. De rechtbank zal hierna ingaan op deze constateringen.
      
       Constatering 30 november 2018: De rechtbank stelt op basis van het controleverslag vast dat dit een controle van het migrantengedeelte van het park betrof. Zoals hiervoor is overwogen, was het college niet bevoegd om voor wat betreft dat gedeelte van het park handhavend op te treden. Het college heeft dus ook ten onrechte geconcludeerd dat eiseres op 30 november 2018 een dwangsom heeft verbeurd. Het college heeft ten onrechte een dwangsom van € 8.400,= ingevorderd.
      
       Constatering 3 december 2018:Uit het controleverslag blijkt dat vier chalets zijn onderzocht op veld A (A015, A023, A026 en A029). In het controleverslag is vermeld dat de controleurs de bewoners van de chalets hebben gesproken, dat zij allen van Oost-Europese afkomst waren en dat zij allen hebben aangegeven dat zij door hun werkgever (uitzendbureaus) daar gehuisvest zijn. De rechtbank is van oordeel dat het college op basis van het controleverslag, in combinatie met de nachtregistratie, mocht aannemen dat op 3 december 2018 binnen het recreatief gedeelte van het park recreatieverblijven werden gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Dat betekent dat eiseres op 3 december 2018 een dwangsom van € 34.000,= heeft verbeurd. 
      
       Constatering 10 december 2018:Uit het controleverslag blijkt dat zeven chalets zijn onderzocht op veld A (A17, A24, A52, A53, A58, A61 en A64). Daarbij is vermeld dat de personen, die daar gehuisvest waren, allen afkomstig waren uit een ander land en hier in Nederland werkzaam waren. Hoewel het hier summiere verslaglegging betreft, is de rechtbank van oordeel dat het college op basis van het controleverslag, in combinatie met de nachtregistratie, heeft mogen aannemen dat op 10 december 2018 binnen het recreatief gedeelte van het park arbeidsmigranten gehuisvest waren. Dat betekent dat eiseres op 10 december 2018 een dwangsom van € 34.000,= heeft verbeurd.
      
       Constatering 17 december 2018:Uit het controleverslag blijkt dat op deze datum zes chalets zijn onderzocht op veld A en H (A008, A015, A017, H033, H040 en H041). Daarbij is vermeld dat de bewoners allen hebben aangegeven aldaar te zijn gehuisvest door hun werkgever om in Nederland te werken. De bewoners die zijn gesproken waren afkomstig uit Spanje en Polen. Ook hiervoor geldt dat het college op basis van het controleverslag, in combinatie met de nachtregistratie, heeft mogen aannemen dat op 17 december 2018 binnen het recreatief gedeelte van het park arbeidsmigranten gehuisvest waren. Dat betekent dat eiseres op 17 december 2018 een dwangsom van € 34.000,= heeft verbeurd.
      
       Constatering 24 december 2018:Uit het controleverslag blijkt dat op deze datum vier chalets zijn onderzocht op veld A en H (A10, A15, H001 en H013). Daarbij is vermeld dat de bewoners allen hebben aangegeven aldaar te zijn gehuisvest door hun werkgever om in Nederland te werken. Daarbij is vermeld dat geen van de bewoners de Nederlandse nationaliteit bezat. Ook hiervoor geldt dat het college op basis van het controleverslag, in combinatie met de nachtregistratie, heeft mogen aannemen dat op 24 december 2018 binnen het recreatief gedeelte van het park arbeidsmigranten gehuisvest waren. Dat betekent dat eiseres op 24 december 2018 een dwangsom van € 34.000,= heeft verbeurd.
      
       Constatering 10 januari 2019:Uit het controleverslag blijkt dat de controleurs bij chalet M002 hebben aangeklopt en daar een man hebben gesproken die aangaf uit Bulgarije afkomstig te zijn, in de betreffende caravan te verblijven en in Nederland werkzaam te zijn voor de Oostappen Groep. Ook bij recreatieverblijf G013 is aangeklopt en aldaar hebben de controleurs gesproken met een man die aangaf uit Slowakije te komen. Deze heeft aangegeven in het betreffende recreatieverblijf te wonen en via het uitzendbureau Eurojobs werkzaam te zijn bij een elektrotechnisch bedrijf in Waalwijk. Vervolgens hebben de controleurs bij de beheerder van het park ( [naam beheerder] ) het nachtregister opgevraagd. [naam beheerder] heeft aangegeven op de hoogte te zijn van de bewoning van chalet M002, dat de bewoners de dag ervoor waren gearriveerd en dat het zijn bedoeling was om de bewoners door te verhuizen naar het migrantengedeelte. Met betrekking tot de Slowaakse persoon heeft [naam beheerder] aangegeven dat deze persoon een jaarplaats huurt op persoonlijke titel. De rechtbank is van oordeel dat het college op basis van het controleverslag heeft mogen aannemen dat op 10 januari 2019 binnen het recreatief gedeelte van het park arbeidsmigranten gehuisvest waren. Dat betekent dat eiseres op 10 januari 2019 een dwangsom van € 34.000,= heeft verbeurd.
      
    
    
      10.2
      Uit het voorgaande volgt dat eiseres een totaalbedrag van € 170.000,= aan dwangsommen heeft verbeurd.
      
    
    
      10.3
      Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom moet volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld AbRS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5935) aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
      
        De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
      
      
      
        
          Slotoverwegingen
        
      
      
    
    
      11.1
      Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep tegen bestreden besluit 2 – inhoudende de opgelegde last onder dwangsom voor wat betreft het recreatief gedeelte van het park – ongegrond dient te worden verklaard.
      
    
    
      11.2
      Het beroep tegen bestreden besluit 1 – inhoudende de opgelegde last onder dwangsom voor wat betreft het migrantengedeelte van het park – is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. Omdat het college niet bevoegd was om voor wat betreft dat deel van het park tot handhavend optreden over te gaan, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat primair besluit 1 wordt herroepen. 
      
    
    
      11.3
      Ook het beroep tegen bestreden besluit 3 – de invorderingsbeschikking – is gegrond en ook dat besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet ook hier aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het invorderingsbedrag vast te stellen op een totaalbedrag van € 170.000,=.
      
      12. Nu het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht in die zaak aan eiseres te worden vergoed. Voor de behandeling van het beroep tegen bestreden besluit 3 heeft de rechtbank geen griffierecht geheven. 
      
      13. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 3. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,= en wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank: 
    
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond; 
      
      
        vernietigt bestreden besluit 1;
      
      
        herroept primair besluit 1;
      
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond;
      
      
        vernietigt bestreden besluit 3;
      
      
        bepaalt het invorderingsbedrag op een totaalbedrag van € 170.000,=; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 3;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,= aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,=.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in tegenwoordigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 27 maart 2020 en openbaar gemaakt door middel van publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter (is niet in de gelegenheid de 		uitspraak te ondertekenen)
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb moet een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, de belanghebbende in de gelegenheid stellen zijn zienswijze hiertegen naar voren te brengen. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan, dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      In artikel 5:37, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking beslist omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    
    
      Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang wordt op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.