ECLI:NL:RVS:2023:2041, Raad van State, 26-05-2023, 202301166/2/R4 en 202301167/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 7 februari 2023 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Gentrochema onder oplegging van een dwangsom gelast een registratie in te dienen voor de stof kaliumnitriet (CAS-nummer 7758-09-0), onderscheidenlijk thio-ureum (CAS-nummer 62-56-6), overeenkomstig de informatie(vereisten) als vermeld in artikel 10 (Voor registratie in te dienen informatie) en artikel 12 (Hoeveelheidgebonden informatieverplichting) van de Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen.

202301166/2/R4 en 202301167/2/R4.
    Datum uitspraak: 26 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in de gedingen tussen:
    Gentrochema B.V., gevestigd te Dongen,
    verzoekster,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 7 februari 2023 heeft de staatssecretaris aan Gentrochema onder oplegging van een dwangsom gelast een registratie in te dienen voor de stof kaliumnitriet (CAS-nummer 7758-09-0), onderscheidenlijk thio-ureum (CAS-nummer 62-56-6), overeenkomstig de informatie(vereisten) als vermeld in artikel 10 (Voor registratie in te dienen informatie) en artikel 12 (Hoeveelheidgebonden informatieverplichting) van de Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (hierna: REACH-verordening).
    Tegen deze besluiten heeft Gentrochema bezwaar gemaakt. Zij heeft de staatssecretaris verzocht toepassing te geven aan artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris heeft hiermee ingestemd en de bezwaarschriften aan de Afdeling toegezonden. De beroepen tegen de besluiten van 7 februari 2023 zijn bij de Afdeling geregistreerd onder zaaknummer 202301166/1/R4 (kaliumnitriet) en 202301167/1/R4 (thio-ureum).
    Gentrochema heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    Gentrochema heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 11 mei 2023, waar Gentrochema, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P. Susijn, advocaat te Tilburg, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door D. Dijkstra en mr. A.E. Bergansius, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       De zaken gaan over twee vergelijkbare besluiten van 7 februari 2023 waarbij de staatssecretaris lasten onder dwangsom heeft opgelegd aan Gentrochema wegens overtreding van artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening. Gentrochema heeft volgens de staatssecretaris in het verleden, in 2016, 2017 en 2018 chemische stoffen, namelijk kaliumnitriet en thio-ureum, ingevoerd en op de markt gebracht in de EER, terwijl deze stoffen niet waren geregistreerd overeenkomstig de REACH-verordening. Bij productie of invoer in de EER van één ton of meer van een chemische stof, moet die stof worden geregistreerd in de REACH-databank.
    3.       De REACH-verordening voorziet in een overgangsregeling voor zogenoemde "geleidelijk geïntegreerde stoffen". Dit zijn stoffen die al op de interne markt werden verhandeld vóór de inwerkingtreding van de verordening op 1 juni 2007. Kaliumnitriet en thio-ureum zijn geleidelijk geïntegreerde stoffen. Voorwaarde om gebruik te maken van de overgangsregeling is dat de geleidelijk geïntegreerde stof binnen de periode van 1 juni 2008 tot 1 december 2008 was gepreregistreerd. Gentrochema heeft kaliumnitriet op 18 augustus 2008 gepreregistreerd. Voor thio-ureum is dat gebeurd op 21 augustus 2008. Niet in geschil is dat Gentrochema daarom voldeed aan de voorwaarden van de overgangsregeling. De uiterste datum waarop de registratie van de twee stoffen moest worden verricht was volgens de staatssecretaris 31 mei 2018. Dit is niet gebeurd en daarom heeft de staatssecretaris Gentrochema gelast deze registratie alsnog te verrichten, overeenkomstig de vereisten die daarvoor gelden op grond van de REACH-verordening, in het bijzonder artikel 10 en 12. De gegeven begunstigingstermijn bedraagt vier maanden na dagtekening van de besluiten, en eindigt op woensdag 7 juni 2023. Als de lasten niet worden nagekomen na verloop van deze termijn verbeurt Gentrochema een bedrag van € 500 per dag, met een maximum van € 70.000 (kaliumnitriet) en € 570 per dag, met een maximum van € 80.000 (thio-ureum).
    4.       Van belang voor de beoordeling van de beroepen van Gentrochema is ook dat de staatssecretaris bij besluit van 17 juni 2022, lasten onder dwangsom heeft opgelegd vanwege overtreding van artikel 5 van de REACH-verordening. In artikel 5 is het verbod opgenomen om niet geregistreerde stoffen op de markt te brengen. Gentrochema heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, maar de staatssecretaris heeft de lasten gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 28 oktober 2022. Gentrochema heeft bij de Afdeling beroep ingesteld tegen dit besluit op bezwaar (zaak nr. 202206980/1/R4).
    Beoordeling van de verzoeken
    5.       Gentrochema betoogt primair dat zij niet registratieplichtig is voor de genoemde stoffen en dat er daarom geen sprake is van overtreding van artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening. In de afgelopen vier jaren (2019-2022) heeft Gentrochema namelijk minder dan een (1) ton per jaar kaliumnitriet en thio-ureum in de handel gebracht. Indien wel sprake zou zijn van een registratieverplichting betoogt Gentrochema dat de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Op grond van deze bepaling is het immers niet toegelaten om (gelijktijdig) twee herstelsancties op te leggen voor dezelfde overtreding, aldus Gentrochema.
    5.1.    Volgens de staatssecretaris is de registratieverplichting voor kaliumnitriet op grond van artikel 6, eerste lid, van de REACH -verordening ontstaan doordat Gentrochema (in ieder geval) op 15 januari 2016 één ton kaliumnitriet heeft ingevoerd. De registratieverplichting voor thio-ureum is ontstaan omdat Gentrochema (in ieder geval) op 27 november 2015 acht ton thio-ureum heeft ingevoerd. Op grond van artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening kon Gentrochema deze registratieverplichting uitstellen tot en met 31 mei 2018. De invoer over de periode 2019-2022 is volgens de staatsecretaris niet van belang voor de bestreden besluiten. Ook het subsidiaire betoog van Gentrochema slaagt volgens de staatssecretaris niet. De grondslag voor de bij besluit van 17 juni 2022 opgelegde lasten is overtreding van artikel 5 van de REACH-verordening. Aan de besluiten van 7 februari 2023 is ten grondslag gelegd overtreding van artikel 6, eerste lid, waaruit volgens de staatssecretaris een (zelfstandige) verplichting tot registratie voortvloeit vanwege de invoer die is verricht in de periode dat Gentrochema beroep kon doen op de overgangsregeling. Het besluit van 17 juni 2022 en de besluiten van 7 februari 2023 zien dus niet op dezelfde overtreding, aldus de staatssecretaris.
    5.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat de vraag of de door Gentrochema verrichte invoer in de periode vóór 1 juni 2018 - die op zich niet in geschil is - tot gevolg heeft dat voor haar een registratieverplichting bestaat voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum zich niet leent  voor een gemotiveerde beantwoording in deze procedure om het treffen van een voorlopige voorziening. Het hiervoor weergegeven betoog van Gentrochema werpt daarnaast de vraag op naar de verhouding tussen artikel 5 en artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening. Ook die vraag leent zich niet voor een gemotiveerde beantwoording in deze procedure. Het standpunt van de staatssecretaris dat de invoer van de twee stoffen in 2015 en 2016 een (zelfstandige) registratieverplichting heeft doen ontstaan, komt de voorzieningenrechter echter niet op voorhand onhoudbaar over. Indien dit standpunt van de staatssecretaris standhoudt in de bodemprocedure, dan zal geen sprake zijn van schending van artikel 5:6 van de Awb. De besluiten van 7 februari 2023 zien dan immers op een andere overtreding dan het besluit van 17 juni 2022. In de betogen is daarom niet op voorhand reden gelegen tot het schorsen van de bestreden besluiten.
    5.3.    De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om op grond van een belangenafweging op het verzoek te beslissen. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de last om de stoffen te registreren strekt tot de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu. Omdat deze stoffen zijn ingevoerd in de EU, is het van belang dat de in artikel 10 en 12 van de REACH-verordening opgesomde gegevens alsnog worden verstrekt, dat wil zeggen opgenomen in de databank. Dit belang weegt volgens de staatssecretaris zwaarder dan het financiële belang van Gentrochema om de lasten over de registratieverplichting te schorsen in afwachting van de uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter is het hiermee eens. De kosten voor het verrichten van de gelaste registraties bedragen volgens partijen ongeveer € 35.000 (kaliumnitriet) en € 40.000 (thio-ureum). Hoewel dit geen geringe bedragen zijn, heeft Gentrochema niet aannemelijk gemaakt dat zij in ernstige financiële problemen komt indien zij de registraties moet verrichten voordat uitspraak is gedaan op haar beroepen in de bodemprocedure. Als de besluiten door de Afdeling worden vernietigd, dan heeft Gentrochema in beginsel een grondslag om de schade die zij heeft geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de staatssecretaris te verhalen op de Staat.
    Conclusie
    6.       De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af.
    Proceskosten
    7.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Milosavljević
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2023
    739