ECLI:NL:RBAMS:2023:972, Rechtbank Amsterdam, 01-03-2023, AMS 22/2463
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: "Beroep gegrond. Zorgverzekeringswet. Derde boete voor het niet tijdig afsluiten van een zorgverzekering kan niet in stand blijven vanwege het evenredigheidsbeginsel."

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/2463 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    CAK , verweerder
    (gemachtigde: mr. J.M. Nijman).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Met een besluit van 3 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 426,24 opgelegd omdat eiseres niet tijdig een zorgverzekering op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) had afgesloten. 
    
    
    
      Met een besluit van 5 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan deze procedure voorafging
      
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft eiseres op 28 februari 2020 voor het eerst een waarschuwing gestuurd omdat zij geen zorgverzekering had afgesloten. Op 4 juni 2020 heeft verweerder eiseres de eerste boete opgelegd omdat zij heeft nagelaten een zorgverzekering af te sluiten. Omdat eiseres op 4 september 2020 nog geen zorgverzekering had afgesloten, heeft verweerder eiseres een tweede boete opgelegd. Vervolgens heeft verweerder op grond van artikel 9d van de Zvw ambtshalve een zorgverzekering voor eiseres afgesloten. De zorgverzekeraar heeft deze verzekering opgezegd omdat eiseres niet meer zou zijn ingeschreven in de basisregistratie van de gemeente Amsterdam.
      
    
    
      1.2.
      Op 27 september 2021 heeft verweerder eiseres wederom schriftelijk aangemaand om binnen drie maanden – dus vóór 27 december 2021 – een zorgverzekering af te sluiten die voldoet aan de vereisten van de Zvw. Daarbij is eiseres erop gewezen dat verweerder een (derde) boete zal opleggen als eiseres zich niet binnen drie maanden heeft verzekerd.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft per 31 december 2021 een zorgverzekering afgesloten.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft aan eiseres toch een boete opgelegd omdat eiseres heeft verzuimd binnen drie maanden na de aanmaning een zorgverzekering af te sluiten. 
      
      
        
          Standpunt van eiseres
        
      
      
    
    
      2.1.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij tijdig – namelijk op 2 december 2021 – deelname aan een collectieve zorgverzekering heeft aangevraagd bij de gemeente Amsterdam en dat de boete van 3 januari 2022 haar dus onterecht is opgelegd. Ook de eerdere boetebesluiten zijn haar onterecht opgelegd. 
      
    
    
      2.2.
      Ook voert eiseres aan dat de gemeente Amsterdam onrechtmatig heeft gehandeld door haar meerdere malen onrechtmatig uit te schrijven en door haar collectiviteitsaanvraag niet binnen de gestelde termijn te behandelen. De boetebesluiten van verweerder zijn gebaseerd op het onrechtmatig handelen van de gemeente.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres meent dat haar driemaal een boete is opgelegd voor hetzelfde feit en dat hiermee het ne bis in idem-beginsel zonder grond terzijde is geschoven. Zij voert verder aan dat de exploten met dwangbevelen van de deurwaarder nietig zijn en dat de gemeente Amsterdam onrechtmatig heeft gehandeld door derdenbeslag uit te voeren op een gedeelte van de uitkering van eiseres. Eiseres doet een verzoek om oproeping in vrijwaring van de gemeente Amsterdam omdat haar schade zou zijn ontstaan door het handelen van de gemeente.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank merkt allereerst op dat de omvang van het geschil zich beperkt tot het bestreden besluit van 5 april 2022 en de eventuele uit dat besluit voortvloeiende schade. Tegen dat besluit heeft eiseres met haar beroepschrift gedateerd op 1 mei 2022 beroep ingesteld. Voor zover eiseres het niet eens is met de eerdere boetebesluiten dient zij hiertegen apart beroep in te dienen. De rechtbank wijst eiseres er ter informatie op dat de beroepstermijn hiervoor is verstreken. Eiseres zal daarom indien zij wenst beroep in te stellen tegen de eerdere boetebesluiten moeten aantonen dat die termijnoverschrijding verschoonbaar is. De bestuursrechter is verder niet bevoegd te beslissen over vorderingen en stellingen die zien op het oproepen in vrijwaring van de gemeente Amsterdam, nietige exploten en onrechtmatig gelegd derdenbeslag. Daarvoor moet eiseres bij de civiele rechter zijn. Of de gemeente Amsterdam is gehouden schade te vergoeden valt ook buiten de omvang van het geschil, alleen al omdat de gemeente Amsterdam geen partij is bij deze procedure.  
      
    
    
      3.2
      In geschil is de vraag of verweerder aan eiseres terecht een boete van € 426,24 heeft opgelegd wegens het niet tijdig afsluiten van een zorgverzekering.
      
    
    
      3.3.
      Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Zvw is degene die van rechtswege is verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van de Zvw bedoelde risico, zoals de behoefte aan geneeskundige zorg.
      
    
    
      3.4.
      Op grond van artikel 9a, eerste lid, van de Zvw gaat het CAK na welke verzekeringsplichtigen niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn. Op grond van het tweede lid van dit artikel zendt het CAK een niet verzekerde een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo’n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
      
    
    
      3.5.
      Indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden niet binnen drie maanden na verzending daarvan toereikend verzekerd is, legt het CAK aan hem een bestuurlijke boete op.
      
    
    
      3.6.
      Verweerder heeft gesteld dat eiseres op 27 september 2021 een waarschuwing heeft gestuurd met een termijn van drie maanden om een zorgverzekering af te sluiten. Niet in geschil is dat eiseres op 27 december 2021 geen zorgverzekering heeft afgesloten. De zorgverzekering Zilveren Kruis heeft de aanvraag op 31 december 2021 ontvangen en vanaf dat moment is de zorgverzekering afgesloten. Uitgaande van de juistheid van de datum van verzending was de door eiseres afgesloten zorgverzekering dus in beginsel te laat en moest verweerder eiseres op grond van artikel 9b, eerste lid, van de Zvw een boete opleggen. Eiseres betwist echter dat de waarschuwing op 27 september 2021 is verzonden. Zij heeft de waarschuwing namelijk pas op 4 oktober 2021 ontvangen. In dit geval is het aan verweerder om aan te tonen dat de waarschuwing daadwerkelijk op 27 september 2021 is verzonden. Verweerder stelt een deugdelijke verzendadministratie te hebben en heeft ter zitting aangeboden bewijs te leveren van het moment van verzending. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder hiervoor de gelegenheid te geven, omdat naar het oordeel van de rechtbank het bestreden besluit om andere redenen al niet in stand kan blijven. Dit licht de rechtbank hieronder toe. 
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank is van oordeel dat de gevolgen van de opgelegde boete voor eiseres in onevenredige verhouding staan tot de met de boete beoogde doel. Het doel van de Zorgverzekeringswet is dat inwoners van Nederland een zorgverzekering afsluiten. In het geval van eiseres heeft verweerder in eerste instantie tweemaal een boete opgelegd om vervolgens ambtshalve een zorgverzekering voor eiseres af te sluiten. De zorgverzekeraar heeft de zorgverzekering van eiseres stopgezet omdat zij was uitgeschreven uit de gemeentelijke basisadministratie vanwege vertrek naar het buitenland. Eiseres heeft met klem bestreden dat dit niet het geval was en dat de gemeente een fout heeft gemaakt.  Vervolgens heeft verweerder op het moment dat eiseres weer ingeschreven stond er niet voor gekozen om eiseres te vragen of zij wederom wenst dat verweerder ambtshalve een zorgverzekering afsluit. In plaats daarvan heeft verweerder eiseres opnieuw gewaarschuwd en na drie maanden een derde boete opgelegd. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat zij heeft geprobeerd om tijdig een zorgverzekering af te sluiten. Eiseres heeft op 2 december 2021 een verzoek ingediend bij de gemeente voor een collectieve zorgverzekering, maar zij heeft daarbij naar eigen zeggen problemen ondervonden. Zo heeft dit verzoek onder meer vanwege de coronamaatregelen en feestdagen vertraging opgelopen. Deze feiten zijn door verweerder niet weersproken. Uiteindelijk is de zorgverzekering op 31 december 2021 afgesloten. Het gaat in dit geval om een overschrijding van 4 dagen. Verweerder heeft daarna alsnog op 3 januari 2022 een boete opgelegd, terwijl eiseres op dat moment al een zorgverzekering had afgesloten. De rechtbank neemt verder in overweging dat eiseres destijds geen inkomen had en aan haar al twee keer eerder een boete is opgelegd. Onder deze omstandigheden gaat het opleggen van een derde boete in dit geval dan ook aan het doel van de zorgverzekeringswet voorbij. De rechtbank merkt nog op dat verweerder op de zitting heeft gesteld dat zij juridisch juist heeft gehandeld maar dat als zij had geweten dat eiseres liever ambtshalve verzekerd wilde worden, verweerder daartoe had kunnen overgaan. De rechtbank constateert dat eiseres per brief van 10 maart 2020 aan verweerder heeft kenbaar gemaakt dat zij zich graag door verweerder zou laten verzekeren. 
      
    
    
      3.8.
      De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. De rechtbank heeft het verzoek van eiseres als een verzoekschrift zoals bedoeld in artikel 8:91 van de Awb aangemerkt.
      
    
    
      3.9.
      Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij het beantwoorden van de vraag of en in welke omvang de schade die een partij lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan voor vergoeding in aanmerking komt, zoveel mogelijk aansluiting moet zoeken bij het burgerrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is, in aansluiting op de artikelen 6:162 en 6:98 van het Burgerlijk Wetboek (BW), vereist dat de gestelde schade verband houdt met een onrechtmatig besluit en dat vervolgens alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband staan met dat besluit, dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.
      
    
    
      3.10.
      De rechtbank wijst het verzoek af. Eiseres heeft onvoldoende inzicht gegeven in welke schade zij heeft geleden als gevolg van dit besluit. Anders dan eiseres betoogt, kan zij niet via de weg van artikel 8:88 van de Awb de proceskosten en overige kosten van de door haar eerder gevoerde procedures vergoed krijgen. Daargelaten dat die kosten niet het gevolg zijn van de onrechtmatigheid van het bestreden besluit, kan de vergoeding van die proceskosten slechts met toepassing van de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht plaatsvinden. Gelet op het limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, is voor een aanvullende vergoeding van proceskosten langs de weg van artikel 8:88 van de Awb geen plaats. Op de zitting heeft eiseres nog gesteld dat zij met kosten van de deurwaarder te maken heeft gekregen die zien op de in het geding zijnde boete, maar zij heeft dit niet concreet onderbouwd. Mocht zo’n dwangbevel al zijn gegeven dan is de grondslag van dit dwangbevel met het vernietigen van het bestreden besluit komen te vervallen. Voor een schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Awb bestaat gelet op het voorgaande dan ook geen grondslag. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.1.
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door het bestreden besluit te vernietigen, het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats daarvan treedt. 
      
    
    
      4.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten, maar zij heeft zichzelf niet laten bijstaan door een professionele gemachtigde. Eventuele verletkosten heeft zij ook niet inzichtelijk gemaakt. De rechtbank ziet wel aanleiding om de reiskosten te vergoeden en stelt deze vast op € 10,-. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Het verzoek om schadevergoeding wijst de rechtbank af.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 10,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, rechter, in aanwezigheid van mr.M.A.H. Gonera, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 9b, eerste lid, van de Zvw.
  
  
     Artikel 9c van de Zvw.
  
  
     Artikel 9b, eerste lid, van de Zvw.
  
  
     Artikel 8:88 van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2017,  ECLI:NL:CRVB:2017:2835.