ECLI:NL:RBNNE:2023:1953, Rechtbank Noord-Nederland, 02-05-2023, LEE 21/2103 en LEE 21/3106
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: APV-vergunning openbreken en wijzigen van de openbare weg. Eiser niet gehoord in bezwaar en primaire besluit ten onrechte niet herroepen. Beroep gegrond met in stand laten rechtsgevolgen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 21/2103 en LEE 21/3106 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      Vereniging van Eigenaars van [naam], uit [plaats], eiseres
    (gemachtigde: G.H. Gerdes),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerwolde 
    (gemachtigde: mr. K. Timmer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de vergunningverlening voor het openbreken en wijzigen van een gedeelte van de openbare weg bij [adres] in [plaats].
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het primaire besluit van 3 maart 2021 aan [vergunninghoudster] (vergunninghoudster) een vergunning verleend op grond van artikel 2:11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Westerwolde 2020 (APV). 
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 24 juni 2021 heeft het college de bezwaren van eiseres gegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep van eiseres is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 21/2103.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft bij brief van 15 juli 2021 aan vergunninghoudster bericht dat zij beschikt over een vergunning van rechtswege. Deze vergunning van rechtswege is op 16 juli 2021 aan haar bekendgemaakt. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar naar de rechtbank doorgestuurd om als onderdeel van de beroepsprocedure te behandelen. Deze zaak is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 21/3106.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      Eiseres heeft nog nader stuk ingediend.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft de beroepen op 8 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld van een (mede)bestuurslid van eiseres en de gemachtigde van het college, vergezeld van E. de Haan en S. van Kampen. Op deze zitting zijn gelijktijdig ook de beroepen van een andere partij aan de orde geweest. In die zaken met de zaaknummers LEE 21/2489 en LEE 21/3115 doet de rechtbank afzonderlijk uitspraak.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming bestreden besluitvorming en omvang van het geding
      
    
    
    
      2. Het geschil in deze zaak vloeit voort uit de realisatie van een uitbouw aan het pand aan de [adres] in [plaats]. Dit perceel ligt op de hoek van de doorgaande [straat] en een doodlopende zijstraat daarvan die ook [straat] heet. Aan de overzijde van de doodlopende zijstraat bevindt zich het appartementencomplex [naam]. Eiseres komt op voor de belangen van de eigenaars van dit appartementencomplex.
    
    
    
      2.1.
      De uitbouw is gerealiseerd op het trottoir langs de doodlopende zijstraat dat voorheen als terras werd gebruikt. Het trottoir is daardoor versmald. Voor de uitbouw is een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan verleend. Daarnaast is een vergunning vereist op grond van artikel 2:11 van de APV. Op grond van artikel 2:11, eerste lid, van de APV is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
      
    
    
      2.2.
      Vergunninghoudster heeft op 3 september 2019 de vereiste APV-vergunning aangevraagd. Met het primaire besluit van 3 maart 2021 heeft het college deze vergunning verleend. Het college heeft de hiertegen gerichte bezwaren van eiseres met het besluit van 24 juni 2021 gegrond verklaard omdat het college tot de conclusie is gekomen dat een vergunning van rechtswege was verleend. Het college heeft in het besluit van 24 juni 2021 aangekondigd dat vergunninghoudster hiervan op de hoogte zal worden gesteld en dat de van rechtswege vergunningverlening zal worden gepubliceerd.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft tegen het besluit van 24 juni 2021 beroep ingesteld. Hangende de behandeling van dit beroepschrift heeft het college de vergunning van rechtswege op 16 juli 2021 daadwerkelijk bekendgemaakt aan vergunninghoudster. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze vergunning van rechtswege. Het college heeft dat bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank. 
      
    
    
      2.4.
      Eiseres voert aan dat de bezwaarprocedure tegen de verleende vergunning van rechtswege op deze wijze ten onrechte wordt overgeslagen. De rechtbank is van oordeel dat dat niet het geval is. De rechtbank vat de beslissing van het college van 24 juni 2021 en de daaropvolgende vergunning van rechtswege op als samenstellende bestanddelen van het in heroverweging genomen besluit op het bezwaarschrift van eiseres tegen het primaire besluit van 3 maart 2021. Daartegen staat beroep open bij de rechtbank. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 november 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:7084) die is bevestigd met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3895).
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank beoordeelt hierna de door eiseres tegen de samenstellende delen van het besluit op de bezwaren van eiseres aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank beoordeelt daarbij niet alleen of de bezwaarprocedure goed is doorlopen, maar ook de gronden die eiseres heeft aangevoerd tegen de verleende vergunning van rechtswege. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van de gegrondverklaring en de verleende APV-vergunning van rechtswege in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Heeft het college het primaire besluit ten onrechte niet herroepen?
        
      
      
      
        3. Eiseres voert aan dat het college met het besluit van 24 juni 2021 de op 3 maart 2021 verleende APV-vergunning ten onrechte niet heeft herroepen. 
      
      
    
    
      3.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. Het college was op 3 maart 2021 niet meer bevoegd om een besluit te nemen op de aanvraag omdat een vergunning van rechtswege was verleend. Die vaststelling had moeten leiden tot het herroepen van de verleende vergunning. Dat heeft het college in de beroepsprocedure ook erkend. 
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft het primaire besluit inmiddels formeel herroepen met een nader besluit van 11 januari 2023. Met deze herroeping komt het college tegemoet aan de belangen van eiseres en daarom wordt dit besluit ook niet geraakt door deze uitspraak. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf tot herroeping van het primaire besluit over te gaan. Wel ziet de rechtbank in dit gebrek in de besluitvorming aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten en tot vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht.
      
      
        
          Is voldoende duidelijk waarvoor de vergunning van rechtswege is verleend?
        
      
      
      
        4. Eiseres voert aan dat de aanvraag van vergunninghoudster onduidelijk was. Daarmee is volgens eiseres ook onvoldoende duidelijk wat van rechtswege is vergund. 
      
      
    
    
      4.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het voor het college op grond van de ingediende aanvraag voldoende duidelijk was dat de aanvraag betrekking had op het gedeelte van de openbare weg waarop de uitbouw aan het pand aan de [adres] is gerealiseerd.
      
    
    
      4.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het is vervolgens aan het college om te beoordelen of het college over voldoende gegevens beschikt om op de aanvraag te kunnen beslissen. De namens vergunninghoudster ingediende aanvraag met bijlagen van 3 september 2019 maakt onderdeel uit van het procesdossier. Bij deze aanvraag zijn twee tekeningen gevoegd die zijn opgesteld door BABW. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aanvraag niet op deze wijze is ingediend. Eiseres heeft weliswaar verwezen naar twee Geoviewer-kaarten die volgens eiseres onderdeel zijn van de aanvraag, maar het college heeft toegelicht dat deze door het college zijn opgesteld na indiening van de aanvraag en dat deze geen onderdeel waren van de aanvraag. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag met de bijgevoegde tekeningen van BABW voldoende duidelijk maakt dat de vergunning betrekking heeft op het gedeelte van de openbare weg waarop de uitbouw is gerealiseerd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende duidelijk wat is vergund met de vergunning van rechtswege. 
      
      
        
          Zijn er ten onrechte aanvullende stukken toegevoegd aan de vergunning van rechtswege?
        
      
      
      
        5. Eiseres stelt dat er ten onrechte twee bijlagen aan de vergunning van rechtswege zijn toegevoegd. Het gaat volgens eiseres om tekeningen die geen onderdeel waren van de aanvraag. 
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres heeft gelijk dat de aanvraag met bijbehorende bijlagen bepalend is voor wat van rechtswege is vergund. Dat staat er naar het oordeel van de rechtbank niet aan in de weg dat het college in de bekendmaking van de vergunning van rechtswege verwijst naar de aanvraag en aangeeft dat deze onderdeel van de vergunning is. De tekeningen waar eiseres op doelt zijn de tekeningen van BBAW. Die tekeningen horen bij de aanvraag (zie hiervoor onder 4.2). De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel.
      
      
        
          Ontstaat een verkeersonveilige situatie?
        
      
      
      
        6. Eiseres stelt dat de van rechtswege vergunde situatie leidt tot een verkeersonveilige situatie om welke reden de vergunning van rechtswege moet worden vernietigd. Zij komt daarbij op voor de belangen van de bewoners van [naam] om via de uitrit van [naam] het trottoir van de openbare weg kunnen gebruiken. In een aantal procedures bij de rechtbank heeft het college volgens eiseres steeds gesteld dat het trottoir 1,50 meter breed zou worden. De vergunning van rechtswege voorziet volgens eiseres in een trottoir van 90 centimeter breedte waardoor strijd ontstaat met het belang van de verkeersveiligheid. 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunde breedte van het trottoir (op zitting aangeduid als drie stoeptegels breed) niet leidt tot een verkeersonveilige situatie. Uit een verkeersadvies van 14 oktober 2020 dat is opgesteld door een beleidsmedewerker verkeer & veiligheid van de gemeente blijkt dat volgens het college ook. 
      
    
    
      6.2.
      
        Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Uit de door eiseres genoemde procedures volgt niet zonder meer dat een trottoir dat minder breed is dan 1,50 meter op deze locatie onaanvaardbaar is. De rechtbank komt op grond van het procesdossier en het verhandelde ter zitting tot het oordeel dat niet is gebleken dat de van rechtswege vergunde situatie leidt tot een onaanvaardbare verkeersonveilige situatie. De rechtbank ziet hierin geen grond voor vernietiging van de vergunning van rechtswege.
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het doodlopende deel van de [straat] een rustige weg is. De van rechtswege verleende vergunning voorziet verder in een trottoir van drie stoeptegels breed over een beperkte lengte langs het pand aan de [adres]. In het ambtelijke verkeersadvies is geconcludeerd dat dit objectief gezien geen verkeersonveilige situatie oplevert. De rechtbank kan dat gelet op de geschetste situatie ter plaatse volgen. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat, anders dan in het ambtelijke advies is geconcludeerd, sprake is van een onaanvaardbare situatie. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor het benoemen van een deskundige zoals eiseres op zitting heeft gesuggereerd.
      
      
      
        
          Wijzigen de parkeerplaatsen bij [naam]?
        
      
      
      
        7. Eiseres stelt dat twee parkeerplaatsen bij het appartementencomplex [naam] buiten gebruik worden gesteld. Voor de resterende twee parkeerplaatsen zou dan volgens eiseres een te krappe uitdraairuimte overblijven.  
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres zich baseert op een tekening die niet hoort bij de vergunning van rechtswege. Het college voert aan dat de vergunning van rechtswege alleen betrekking heeft op het verwijderen van een deel van het trottoir ten behoeve van de uitbouw van het pand aan de [adres] en niet zorgt niet voor het buiten gebruik stellen van parkeerplaatsen bij [naam].
      
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De vergunning van rechtswege die in deze procedure aan de orde is voorziet niet in de wijziging van de door eiseres bedoelde parkeerplaatsen. Deze vergunning maakt het ook niet mogelijk de rijbaan ter plaatse te versmallen zoals eiseres vreest. Ook overigens heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de van rechtswege vergunde activiteiten een beperking van het gebruik van de parkeerplaatsen ontstaat. 
      
      
        
          Had het college eiseres in bezwaar moeten horen?
        
      
      
      
        8. Hiervoor is onder 2.4. besproken dat de rechtbank van oordeel is dat geen sprake is van het ten onrechte overslaan van de bezwaarprocedure over de vergunning van rechtswege die is verleend naar aanleiding van de bezwaren van (onder meer) eiseres tegen het primaire besluit van 3 maart 2021. Een andere vraag is of het college degenen die bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 3 maart 2021 had moeten horen alvorens een besluit op die bezwaren te nemen. Deze vraag is op zitting aan de orde geweest. De rechtbank begrijpt het beroep van eiseres zo dat zij, net als de partij waarvan het beroep gelijktijdig met het beroep van eiseres op zitting is behandeld, van mening is dat zij had moeten worden gehoord in de bezwaarprocedure. Het college heeft dat op zitting betwist.
      
      
    
    
      8.1.
      Artikel 7:2 van de Awb regelt dat een belanghebbende moet worden gehoord voordat het college beslist op een ingediend bezwaarschrift. Daarvan kan het college afzien in de in artikel 7:3 van de Awb genoemde gevallen. Naar het oordeel van de rechtbank doet zich in dit geval zo’n situatie niet voor. Het college kon er in dit geval niet zonder meer van uitgaan dat met het gegrond verklaren van het bezwaar eiseres geen belang meer had bij het horen. Eiseres had daarom moeten worden gehoord. Het beroep is gegrond als gevolg waarvan (de samenstellende delen van) het besluit op de bezwaren van eiseres vernietigd wordt. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank ziet aanleiding om uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten (met toepassing artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat de vergunning van rechtswege feitelijk blijft gelden. De rechtbank acht het daarbij van belang dat eiseres in beroep alsnog haar standpunten naar voren heeft kunnen brengen, zowel over het besluit van 24 juni 2021 tot gegrond verklaren van haar bezwaren als over de op 16 juli 2021 bekendgemaakt vergunning van rechtswege. Eiseres heeft kennis kunnen nemen van het procesdossier en op basis daarvan haar standpunten kunnen onderbouwen. Van die mogelijkheid heeft zij ook gebruik gemaakt met de door haar aangevoerde gronden en ook op zitting. Ook het college heeft dat kunnen doen. De rechtbank ziet in het procesdossier en wat partijen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de samenstellende bestanddelen van het besluit op bezwaar, waaronder ook de vergunning van rechtswege, materieel niet in stand kunnen blijven. Gelet op de stellingname van het college in deze procedure en de beoordeling door de rechtbank van die stellingname ziet de rechtbank in dit geval geen reden om de zaak opnieuw in bezwaar te laten beoordelen door het college. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om het geschil finaal te beslechten door de rechtsgevolgen in stand te laten. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep van eiseres slaagt omdat het college eiseres in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet heeft gehoord in het kader van de bezwaarprocedure. Het college heeft bovendien in strijd met artikel 7:11 van de Awb het primaire besluit niet herroepen. Dit gebrek is echter hersteld. De rechtbank vernietigt daarom de samenstellende bestanddelen van het bestreden besluit (besluit van 24 juni 2021 tot gegrond verklaren van de bezwaren van eiseres alsmede de op 16 juli 2021 bekendgemaakte vergunning van rechtswege). Gelet op hetgeen is overwogen in 8.2. laat de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen in stand. 
    
    
    
      9.1.
      Het college moet het griffierecht aan eiseres vergoeden en ook haar proceskosten. Die proceskosten worden bepaald op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Eiser heeft verzocht om de reiskosten vast te stellen op basis van 120 gereden kilometers tegen een bedrag van € 0,28 per kilometer. De rechtbank ziet in de OV-staking op de dag van de zitting aanleiding om de reiskosten op die wijze vast te stellen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van andere kosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het besluit van 24 juni 2021 en de op 16 juli 2021 bekendgemaakte vergunning van rechtswege;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 juni 2021 en de op 16 juli 2021 bekendgemaakte vergunning van rechtswege in stand blijven;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 33,60 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) heeft hierover geoordeeld met de uitspraak van 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2646). 
  
  
     Op zitting is met partijen besproken dat de rechtbank wel aanleiding ziet om het griffierecht dat is geheven in LEE 21/3106 terug te betalen aan eiseres.
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 8 juli 2020 ECLI:NL:RVS:2020:1590, r.o. 4.2.
  
  
     De toetsingsgronden voor een vergunning als bedoeld in artikel 2:11 van de APV zijn opgenomen in artikel 1.8 van de APV. Dat zijn het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid (waaronder de verkeersveiligheid), de volksgezondheid en de bescherming van het milieu.