ECLI:NL:RBZWB:2023:2281, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 31-03-2023, AWB- 22_71 en 22_296
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 22/71 en 22/296 WABOA
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2023 in de zaak tussen
      
    
  
  
    
      1
      1. [naam eiser 1] , te [plaatsnaam] ,
    
      2. [naam eiser 2]te [plaatsnaam] ,
    
      3. [naam eiser 3]te [plaatsnaam] ,
    
      4. [naam eiser 4]te [plaatsnaam] ,
    
      5. [naam eiser 5]te [plaatsnaam] , 
    
      6. [naam eiser 6]te [plaatsnaam] , 
    
      7. [naam eiser 7]te [plaatsnaam] , 
    
      8. [naam eiser 8]te [plaatsnaam] , 
    
      9. [naam eiser 9]te [plaatsnaam] ,
    
      10. [naam eiser 10]te [plaatsnaam] ,
    
      11. [naam eiser 11]te [plaatsnaam] , 
    
      12. [naam eiser 12]te [plaatsnaam] , 
    
      13. [naam eiser 13]te [plaatsnaam] , 
    
      14. [naam eiser 14]te [plaatsnaam] , 
    
      15. [naam eiser 15]te [plaatsnaam] , 
    
      16. [naam eiser 16]te [plaatsnaam] ,
    
      17. [naam eiser 17]te [plaatsnaam] ,
    
      18. [naam eiser 18]te [plaatsnaam] ,
    
      19. [naam eiser 19]te [plaatsnaam] ,
    
      20. [naam eiser 20]te [plaatsnaam] ,
    
      21. [naam eiser 21]te [plaatsnaam] ,
    
      22. [naam eiser 22]te [plaatsnaam] ,
    
      23. [naam eiser 23]te [plaatsnaam] ,
    
      24. [naam eiser 24]te [plaatsnaam] ,
    
      25. [naam eiser 25]te [plaatsnaam] ,
    
      26. [naam eiser 26]te [plaatsnaam] ,
    
      27. [naam eiser 27]te [plaatsnaam] ,
    
      28. [naam eiser 28]te [plaatsnaam] ,
    
      29. [naam eiser 29]te [plaatsnaam] ,
    
      30. [naam eiser 30]te [plaatsnaam] ,
    (gemachtigde: [naam eiser 3] )
    
  
  
    
      31 [naam eiser 31] , uit [plaatsnaam] , 
    (gemachtigde: mr. P.R. Botman),
    
    
      tezamen: eisers
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college.
    
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
    
    
      1. [naam derde-partij 1]te [plaatsnaam] 
    
      2. [naam derde-partij 2]te [plaatsnaam] . 
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 7 december 2021 (bestreden besluit), inzake de verlening van een omgevingsvergunning voor de huisvesting van maximaal vier thuis- en daklozen in een woning op [adres] 14, te [plaatsnaam] en het weigeren van het verzoek tot handhaving. 
    
    
      1.2
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2023 op zitting behandeld. Eiser 32 en de gemachtigden van eisers zijn verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Willemse. Namens [naam derde-partij 2] is [naam vertegenwoordiger] verschenen. 
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      2 De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning en de weigering om handhavend op te treden. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
      
      3 De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende in geding van belang zijnde feiten en omstandigheden: 
      
      
        Eisers wonen allen aan de [adres] te [plaatsnaam] . 
      
      
      
        Eisers hebben op 20 april 2021 een handhavingsverzoek ingediend nadat hen ter ore is gekomen dat [naam derde-partij 1] van [naam derde-partij 2] op 15 april 2021 de sleutel van het pand [adres] 14 heeft gekregen en dat [naam derde-partij 1] voornemens is om de woning te splitsen in vier kamers en daar vier dak- en thuislozen te huisvesten. 
      
      
      
        Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 18 mei 2021 afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat voor het omzetten van het pand [adres] 14 van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten geen omzettingsvergunning noodzakelijk is en dat de beoogde bewoning door maximaal vier dak- en thuislozen in onzelfstandige wooneenheden in het pand niet in strijd is met het bestemmingsplan gelezen in samenhang met de bestemmingsplansystematiek. 
      
      
      
        Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt op 9 juni 2021. 
      
      
      
        
          [naam derde-partij 2] heeft op 12 juli 2021 een aanvraag ingediend voor het gebruiken van een woning ten behoeve van onzelfstandige huisvesting aan maximaal vier personen voor begeleid wonen. 
      
      
      
        Met het besluit van 23 juli 2021 heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingplan’ aan [naam derde-partij 2] verleend. 
      
      
      
        Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt op 2 augustus 2021. 
      
      
      
        Eisers 1, 3, 21, 18, 30 en 31 hebben de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening verzocht. De voorzieningenrechter heeft op 16 augustus 2021 de voorlopige voorziening toegewezen en heeft de omgevingsvergunning geschorst tot en met de dag waarop het college een beslissing heeft genomen op de bezwaren. 
      
      
      
        4	Gronden eisers
      
      
      
        Eisers hebben betoogd dat de besluitvorming onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het dialoog met omwonenden is slecht verlopen. Daarnaast heeft het college aanvankelijk gesteld dat geen omgevingsvergunning was vereist. Hierna heeft het college toch een omgevingsvergunning verleend. Toen de voorzieningenrechter oordeelde dat de huisvesting in strijd was met de Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2021 (hierna: Kruimelgevallenbeleid), heeft het college het Kruimelgevallenbeleid gewijzigd. Eisers zijn van mening dat de huisvesting in strijd is met het bestemmingsplan. Een huishouden bestaat uit personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren, hiervan is geen sprake. Het college verwijst in het Kruimelgevallenbeleid ten onrechte naar het planstandaard. Aan het planstandaard kan niet de waarde worden gehecht die het college daaraan gehecht wil zien. Het college heeft bovendien ten onrechte afgezien van het maken van een belangenafweging bij het verlenen van de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning moet worden verleend in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening. Eisers zijn daarnaast van mening dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden, omdat vast staat dat er geen omzettingsvergunning verleend kan worden. 
      
      
      
        Eiser 31 heeft ten slotte betoogd dat het kruimelgevallenbeleid onverbindend is, omdat het college zonder toereikende motivering ad2 van onderdeel D1 van het Kruimelgevallenbeleid heeft aangepast. De wijziging van het begrip ‘huishouden’ door te verwijzen naar de planstandaard is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. 
      
      
      
        5	Wettelijk kader
      
      
      
        Op grond van artikel 2.1, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. 
        Het pand is gelegen in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Wonen’ en de dubbelbestemming ‘Obstakelvrij vlak’. 
        Ingevolge artikel 9.1.1 van de planregels zijn de op de plankaart voor ‘Wonen’ aangewezen ronden bestemd voor: 
      
      a. wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen, 
      b. bouwwerken van algemeen nut. 
      
      
        In artikel 1, onder 125, van de planregels is bepaald dat onder ‘wonen’ wordt verstaan: 
      
      a. het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens die plaatsvinden in al dan niet gestapelde woningen, al dan niet zelfstandige wooneenheden, woongebouwen e.d. annex tuin en directe omgeving, ten dienste van het verblijven door mensen. Niet tot wonen behoort het verblijf in recreatieve dagverblijven; 
      b. studentenhuisvesting, huisvesting van ouderen, verzorgingstehuis, gezinsvervangende huisvesting en dergelijke, alsmede bijbehorende gemeenschappelijke voorzieningen (en ruimten) c.q. verzorgingsfaciliteiten; 
      c. beroepsactiviteiten die kunnen worden beschouwd als ‘aan huis verbonden beroep’, zijnde beroepsactiviteiten van tenminste één bewoner, plaatsvindend in de betrokken woning.
      
      
        Artikel 1, onder 69, van de planregels bepaalt dat onder ‘huishouden’ wordt verstaan: 
        een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren, waarbij de volgende maxima zijn opgenomen: 
      
      a. studenten: maximaal 5; 
      b. beschermd wonen: maximaal 12. 
      
      
        Een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
      
      
      
        Op grond van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken in aanmerking de gevallen die in artikel 4 van bijlage II bij het Bor zijn omschreven. 
      
      
      
        Het college heeft het Kruimelgevallenbeleid opgesteld. Artikel D1 van het Kruimelgevallenbeleid luidt als volgt: 
        “Er kan een omgevingsvergunning op basis van dit artikel worden verleend, mits voldaan wordt aan onderstaande voorwaarden: 
      
      1. de aanvraag heeft betrekking op een grondgebonden woning binnen de bebouwde kom, en; 
      2. er wordt voldaan aan de regeling voor bedrijf-c.q. beroep aan huis zoals opgenomen in de door de raad c.q. het college vastgestelde plansystematiek, zoals geldend op de dag van aanvraag omgevingsvergunning of er wordt voldaan aan de definitie van ‘huishouden’ zoals opgenomen in de door de raad c.q. het college vastgestelde plansystematiek, zoals geldend op de dag van aanvraag omgevingsvergunning; 
      
      
        Toelichting
        Ad. 1 en 2. 
        Voor grondgebonden woningen wordt aangesloten bij de bedrijfs- en beroep aan huis regeling en/of bij de definitie van ‘huishouden’. Dit is in de actuele bestemmingsplannen al geregeld. Mogelijk zijn er nog oude bestemmingsplannen waarin dit niet of niet voldoende geregeld is. Op grond van dit artikel kan meegewerkt worden aan de vestiging van een bedrijf of beroep aan huis. Ook kan op grond van het artikel meegewerkt worden aan de huisvesting van maximaal vijf personen in onzelfstandige wooneenheden (kamerverhuur). Een dergelijke bewoning wordt immers gelijkgesteld aan een huishouden.”
      
      
      
        In de plansystematiek is in artikel 1.110 het begrip ‘huishouden’ gedefinieerd als een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijk huishouden voeren. Met een huishouden wordt gelijkgesteld: de huisvesting van maximaal vijf personen in onzelfstandige wooneenheden.  
      
      
      
        
          Omgevingsvergunning
        
      
      
    
    
      6.1
      Eisers hebben betoogd dat de omgevingsvergunning in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft ten onrechte geen belangenafweging gemaakt en heeft het woon- en leefklimaat van omwonenden niet bij de besluitvorming meegewogen. Eisers vrezen dat zij overlast zullen ervaren door de verleende omgevingsvergunning. 
      
    
    
      6.2
      Het college heeft betoogd dat de beleidsregels uit het Kruimelgevallenbeleid limitatief zijn. Indien aan de beleidsregels van artikel D1 wordt voldaan, zal de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden verleend. Het beoogde gebruik voldoet aan het Kruimelgevallenbeleid, waardoor het college de omgevingsvergunning moest verlenen. Het college is daarom niet toegekomen aan een belangenafweging. Er is gekeken of sprake is van een bijzondere omstandigheid, waardoor van het beleid kan worden afgeweken, maar hiervan was is geen sprake. Ter zitting heeft het college verklaard dat de aanvraag wel is getoetst aan de goede ruimtelijke ordening, doordat er een beheerplan is opgesteld. 
      
    
    
      6.3
      Dat in het Kruimelgevallenbeleid is vastgesteld dat een omgevingsvergunning wordt verleend indien sprake is van een grondgebonden woning binnen de bebouwde kom en wordt voldaan aan de definitie van ‘huishouden’ zoals opgenomen in de planstandaard, maakt op zichzelf niet dat de beleidsregels (alleen) een limitatief karakter hebben of scheppen. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan enkel verleend worden indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Ook dit laatste criterium moet het college op een kenbare manier beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat dit niet is gebeurd.
      
    
    
      6.4
      Voor zover het college ter zitting heeft betoogd de omgevingsvergunning in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening, omdat er een beheerplan is opgesteld, is de rechtbank van oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de omgevingsvergunning voldoet aan een goede ruimtelijke ordening. De vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening vereist een bredere afweging. Dat er een beheerplan is opgesteld, maakt niet dat hiermee sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het beheerplan is hoogstens een uitvloeisel van de goede ruimtelijke ordening, maar raakt niet de kern van de motivering. Daarnaast is het naleven van het beheerplan niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. 
      
    
    
      6.6
      De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en geeft verweerder in overweging om het naleven van het beheerplan of een aantal bepalingen omtrent het woon- en leefklimaat voor omwonenden als voorschrift te verbinden aan de omgevingsvergunning ter waarborging van het goede woon- en leefklimaat. 
      
    
    
      6.7
      Gelet het feit dat sprake is van een vernietiging wegens het niet meewegen van het woon- en leefklimaat van omwonenden en zij vrezen voor overlast, acht de rechtbank het van belang om bij wijze van het treffen van een voorlopige voorziening in de zin van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), te bepalen dat (‘slechts’) de huidige situatie gecontinueerd mag worden. Momenteel worden er twee thuis- en daklozen gehuisvest in het pand. 
      
    
    
      6.8
      Omdat het beroep slaagt ten aanzien van het ontbreken van een afweging over de goede ruimtelijke ordening, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het Kruimelgevallenbeleid verbindend is en of de haalbaarheid van de omzettingsvergunning aan de verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. 
      
      
        
          Handhaving 
        
      
      
    
    
      7.1
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht het handhavingsverzoek heeft afgewezen, aangezien ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de omgevingsvergunning voor het huisvesten van vier dak- en thuislozen was verleend. Er was daarmee geen sprake van een overtreding, waardoor het college niet bevoegd was handhavend op te treden. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      8.1
      Het beroep is gegrond omdat het college ten onrechte voorbij is gegaan aan het beoordelen of de omgevingsvergunning strijd oplevert met de goede ruimtelijke ordening.  De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
      
    
    
      8.2
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank bepaalt bij wijze van het treffen van een voorlopige voorziening in de zin van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb dat de huidige situatie (van twee personen) gecontinueerd mag worden en het pand tot en met het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar niet in gebruik mag worden genomen voor de huisvesting van vier dak- en thuislozen. 
      
    
    
      8.4
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. In zoverre eiser 31 ook heeft verzocht om vergoeding van de kosten van bezwaar wijst de rechtbank dit af. Omdat de rechtbank alleen het bestreden besluit vernietigt en geen sprake is van een herroeping, valt de bezwaarfase buiten de vergoeding van kosten van bezwaar. De rechtbank stelt de proceskosten voor de fase van beroep op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op  € 1674,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van           € 837,- en wegingsfactor 1). 
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 7 december 2021;
      - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat alleen de huidige situatie (slechts twee personen in het pand) gecontinueerd mag worden op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 368,- (twee maal € 184,-) aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser 31 tot een bedrag van € 1674,-. 
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van             mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 31 maart 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
      
      
    
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo.
  
  
     ABRvS 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3482.