ECLI:NL:RVS:2023:1197, Raad van State, 27-03-2023, 202300277/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lisse Mployment Housing onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de woning aan de Heereweg 384A in Lisse door meer dan één huishouden te beëindigen en blijvend beëindigd te houden. Mployment Housing is een organisatie die locaties verhuurt en beheert voor flexwonen. Eén van haar panden is de woning aan de Heereweg 384A in Lisse. [partij] en een andere omwonende hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van dit pand door Mployment Housing voor de huisvesting van arbeidsmigranten.

202300277/2/R3.
    Datum uitspraak: 27 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    Mployment Housing B.V., gevestigd te Hillegom,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 1 december 2022 in zaken nrs. 22/6032 en 22/6033 in het geding tussen:
    Mployment Housing
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lisse.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college Mployment Housing onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de woning aan de Heereweg 384A in Lisse door meer dan één huishouden te beëindigen en blijvend beëindigd te houden.
    Bij besluit van 24 augustus 2022 heeft het college het door Mployment Housing daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 december 2022 heeft de rechtbank het door Mployment Housing daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Mployment Housing hoger beroep ingesteld.
    Mployment Housing heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Mployment Housing heeft nadere stukken ingezonden.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 maart 2023, waar Mployment Housing, vertegenwoordigd door mr. C.L. Heijnen-Bos en [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Kashyap, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Koomen, zijn verschenen. Verder is [partij] op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Mployment Housing is een organisatie die locaties verhuurt en beheert voor flexwonen. Eén van haar panden is de woning aan de Heereweg 384A in Lisse. [partij] en een andere omwonende hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van dit pand door Mployment Housing voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Controles door toezichthouders hebben uitgewezen dat de woning is opgedeeld in zes wooneenheden, die alle afzonderlijk werden verhuurd aan arbeidsmigranten. Volgens het college is dit in strijd met het bestemmingsplan "Lisse Dorp en 1e herziening", waarin het pand de bestemming "Wonen" heeft. In artikel 2, lid 2.12, onder b, van de planregels van het paraplubestemmingsplan "Herziening begrippen", is namelijk bepaald dat het gebruik van bedrijfswoningen, woningen en/of wooneenheden anders dan voor één huishouden niet is toegestaan. Het college heeft Mployment Housing daarom gelast om het gebruik van het pand door meer dan één huishouden vóór 20 april 2022 te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 3.000,00 per constatering per week dat Mployment Housing niet aan de last heeft voldaan, met een maximum van € 12.000,00. Het college heeft het bezwaar van Mployment Housing tegen dit besluit ongegrond verklaard.
    Mployment Housing is het er niet mee eens dat het college handhavend optreedt tegen het gebruik van het pand. Zij is daartegen in beroep gekomen.
    3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Kort weergegeven is de rechtbank Mployment Housing niet gevolgd in haar standpunt dat de bestemmingsplanregeling onverbindend is vanwege strijd met de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt; PB 2006, L 376/36) en met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Ook is de rechtbank Mployment Housing niet gevolgd in haar standpunt dat het college niet handhavend mocht optreden vanwege schending van het vertrouwensbeginsel, vanwege concreet zicht op legalisatie of vanwege een tekort aan beschikbare huisvestingsmogelijkheden.
    Mployment Housing is het niet eens met deze uitspraak en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. Zij heeft tegen elk van de hiervoor weergegeven overwegingen van de rechtbank gronden aangevoerd. Zij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om de last onder dwangsom te schorsen tot en met zes weken nadat uitspraak op het hoger beroep is gedaan.
    4.       Het college heeft de termijn waarbinnen Mployment Housing aan de last moet hebben voldaan opgeschort tot twee weken na deze uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
    Beoordeling van het verzoek
    5.       De voorzieningenrechter stelt voorop dat Mployment Housing niet betwist dat het pand uit verschillende wooneenheden bestaat die zij afzonderlijk verhuurt. Ook betwist Mployment Housing niet dat dit in strijd is met de bestemmingsplanregeling, die een gebruik van het pand voor meer dan één huishouden niet toestaat.
    6.       Deze voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een beoordeling van vraag of de bestemmingsplanregeling vanwege strijd met de Dienstenrichtlijn of het VWEU onverbindend is, zoals Mployment Housing betoogt. Dit kan in de bodemprocedure nader worden onderzocht. Zo nodig kan het college daarbij nog de gelegenheid worden geboden om de motivering van de planregeling op dit punt aan te vullen. Op voorhand ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan te nemen dat het oordeel van de rechtbank dat de bestemmingsplanregeling verbindend is in de bodemprocedure geen stand zal kunnen houden.
    7.       De voorzieningenrechter gaat er daarom vooralsnog van uit dat het gebruiken van het pand voor meer dan één huishouden een overtreding oplevert. Uitgangspunt is dat het college een beginselplicht tot handhaving heeft. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       Mployment Housing voert in hoger beroep aan dat het college in strijd met zijn handhavingsbeleid heeft gehandeld door in dit geval handhavend op te treden tegen huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan, en dat Mployment Housing er op mocht vertrouwen dat het college daar op grond van dit beleid van zou afzien. Zij beroept zich hierbij op het besluit van het college van 21 januari 2020 over het actieprogramma "Aanpak vraagstuk arbeidsmigranten". Volgens haar is in dit besluit als uitgangspunt neergelegd dat het college niet handhavend optreedt tegen huisvesting van arbeidsmigranten op illegale locaties, behoudens dringende omstandigheden in het kader van openbare orde of volksgezondheid. Volgens haar zijn die dringende omstandigheden er in dit geval niet, en is er bovendien voor omwonenden ook geen reële hinder. In andere gevallen ziet het college in zo'n situatie wel af van handhavend optreden. De achtergrond van het geformuleerde uitgangspunt is volgens Mployment Housing dat het college zich ervan bewust is dat er momenteel een tekort aan alternatieve huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten bestaat. Dit levert volgens Mployment Housing ook los van het algemene uitgangspunt een bijzondere omstandigheid op die in de weg had moeten staan aan handhavend optreden. Bovendien had het college volgens Mployment Housing van handhaving moeten afzien omdat concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat.
    8.1.    Mployment Housing beroept zich op wat in het besluit van het college van 21 januari 2020 over de aanpak van het vraagstuk over arbeidsmigranten onder 3 en c staat. De volledige tekst luidt:
    "c.  handhaving op illegale/niet te legaliseren huisvesting van arbeidsmigranten
    Als uitvloeisel van het nieuw te formuleren beleid zal toezicht en handhaving nodig zijn, ook om een "level playing field" te creëren. Huisvesters en werkgevers die lak hebben aan de regels om zo goedkoop mogelijk uit te zijn hebben lagere kosten dan hun collega's die het wel netjes willen doen. Zij belemmeren daarmee investeringen in fatsoenlijke huisvesting.
    Behoudens dringende omstandigheden in het kader van de openbare orde of volksgezondheid zal het actief inzetten op handhaving pas aan de orde zijn op het moment dat alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd. Op dat moment zal ook moeten worden beoordeeld of deze handhavingstaak binnen de bestaande handhavingscapaciteit en de te stellen prioriteiten kan worden ingericht of dat aanvullende (tijdelijke) capaciteit nodig is."
    Uit deze tekst valt af te leiden dat het college heeft beoogd om in zijn handhavingsbeleid prioriteiten te stellen, zoals het college op de zitting ook heeft bevestigd. De voorzieningenrechter ziet geen reden om eraan te twijfelen dat met "actief inzetten op handhaving" is gedoeld op het op eigen initiatief handhaven zonder dat (bijvoorbeeld door een omwonende) om handhaving is verzocht, zoals de rechtbank heeft aangenomen. Ook dat heeft het college op de zitting bevestigd. Dat het college onder bepaalde omstandigheden niet handhavend optreedt tegen huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan, betekent dus niet dat het college ook in geval van een concreet verzoek van handhaving zou moeten afzien. Mployment Housing heeft aangevoerd dat deze uitleg niet strookt met de uitlatingen van de burgemeester van Lisse in een uitzending van het TV-programma Pointer op 31 oktober 2022, zoals deze ook zijn beschreven in het hogerberoepschrift. Aan deze uitlatingen komt naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet de betekenis toe die Mployment Housing daaraan gehecht wil zien, alleen al omdat er geen reden is om te veronderstellen dat de burgemeester in dit interview een volledig beeld van het door het college gevoerde handhavingsbeleid heeft willen schetsen. Voor zover Mployment Housing op de zitting heeft gewezen op enkele concrete gevallen waarin het college ondanks een melding niet handhavend heeft opgetreden, geeft dat de voorzieningenrechter evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Een melding is niet hetzelfde als een verzoek om handhavend op te treden tegen een overtreding vanwege ondervonden hinder. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het geval van Mployment Housing, waarin door omwonenden expliciet om handhaving is verzocht vanwege de door hen ondervonden hinder, uitsluitend handhavend kon optreden bij dringende omstandigheden in het kader van de openbare orde of de volksgezondheid. Ook is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een toezegging of uitlating waaruit Mployment Housing redelijkerwijs kon afleiden dat het college ook in geval van een verzoek om handhaving, niet handhavend zou optreden.
    8.2.    De voorzieningenrechter deelt verder niet het standpunt van Mployment Housing dat er door de wijze waarop het pand in dit geval is ingericht en wordt bewoond, geen reële klachten van omwonenden te verwachten zijn. De bewoning door meer dan één huishouden - in dit geval door zes individuele volwassen bewoners in zes afzonderlijke wooneenheden - leidt naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter op zichzelf al tot een andersoortig en intensiever gebruik dan wanneer sprake is van één huishouden. Dat kan leiden tot bijvoorbeeld meer geluidhinder. Het enkele stellen van huisregels en de bereidheid om actie te ondernemen in geval van klachten, zoals Mployment Housing stelt te doen, kan de gevolgen van dat intensievere gebruik onvoldoende wegnemen.
    8.3.    De voorzieningenrechter voegt hieraan toe dat de prioritering door het college, zoals hiervoor is omschreven, niet tot gevolg heeft dat een eenmaal ingezet handhavingstraject moet worden afgebroken als de overtreder bereid zou zijn om nadere maatregelen te nemen om aan de verzoekers om handhaving tegemoet te komen, of als één van de verzoekers verhuist. Wat Mployment Housing hierover op de zitting heeft gezegd, acht de voorzieningenrechter dan ook niet van belang voor de vraag of het college handhavend mocht optreden en of het aan de opgelegde last onder dwangsom kon vasthouden.
    8.4.    Verder acht de voorzieningenrechter op voorhand niet doorslaggevend of er voldoende alternatieve huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten te vinden zijn. Ook als dat niet het geval is, levert dat geen vrijbrief op om in strijd met het bestemmingsplan te handelen. Dat geldt zeker in het geval van Mployment Housing, want de beschikbaarheid van voldoende huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten is geen belang dat haar rechtsreeks aangaat. Zij heeft als verhuurder van woonruimte niet de taak om voor voldoende huisvesting van arbeidsmigranten te zorgen en is voor haar bedrijfsvoering ook niet afhankelijk van de inzet van dergelijke arbeidsmigranten.
    8.5.    De voorzieningenrechter ziet, voorlopig oordelend, ook geen reden waarom uitgegaan zou moeten worden van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat het college niet bereid is om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank heeft dan ook terecht niet beoordeeld of het college niet zou kunnen weigeren een hardheidsclausule toe te passen, zoals Mployment Housing aanvoert.
    8.6.    De voorzieningenrechter komt op grond van het voorgaande tot de voorlopige conclusie dat het college naar aanleiding van de handhavingsverzoeken handhavend mocht optreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor de verwachting dat de uitspraak van de rechtbank in de bodemprocedure geen stand zal houden.
    9.       De voorzieningenrechter voegt hier nog aan toe dat er ook op basis van een belangenafweging geen aanleiding bestaat voor schorsing van de last onder dwangsom. De bedrijfsbelangen van Mployment Housing bij een schorsing van de last onder dwangsom wegen niet op tegen de belangen van het college en omwonenden bij naleving van die last. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat Mployment Housing nu geruime tijd bekend is met de overtreding van het bestemmingsplan en de ondervonden hinder daarvan voor omwonenden, maar geen concrete poging heeft gedaan om tot legalisatie te komen door een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Evenmin lijkt zij een poging te hebben ondernomen om tot beëindiging van de overtreding te komen, bijvoorbeeld door leegkomende wooneenheden niet opnieuw te verhuren. In tegendeel: op de zitting is gebleken dat het aantal bewoners in het pand sinds het opleggen van de last is toegenomen van 6 naar 10 personen. Onder die omstandigheden ziet de voorzieningenrechter geen rol voor zichzelf weggelegd om Mployment Housing te beschermen tegen de nadelige gevolgen van de opgelegde last onder dwangsom, in afwachting van een definitief oordeel over die last in de bodemprocedure.
    Conclusie
    10.     Gelet op het voorgaande wordt het verzoek afgewezen. Dat betekent dat de last onder dwangsom van kracht blijft. Mployment Housing heeft nu nog een termijn van twee weken om aan de last te voldoen om te voorkomen dat zij een dwangsom verbeurt.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Knol
    voorzieningenrechter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2023
    727