ECLI:NL:RVS:2023:1718, Raad van State, 03-05-2023, 202103904/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het verzoek van de stichting om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur documenten openbaar te maken gedeeltelijk toegewezen. Het college heeft bij besluit van 29 mei 2019 aan de stichting meegedeeld dat 129 documenten zijn aangetroffen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Een deel van de documenten heeft het college openbaar gemaakt en een deel heeft het geweigerd. Daarnaast heeft het college meegedeeld dat een deel van de documenten al openbaar is. In het besluit op bezwaar heeft het college het besluit van 29 mei 2019 in stand gelaten.

202103904/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De stichting Stichting Belangengroep Berkhout is Boos!, gevestigd te Berkhout, gemeente Koggenland,
    appellante,
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 september 2020 en de einduitspraak van 6 mei 2021 in zaak nr. 19/5546 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college het verzoek van de stichting om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken gedeeltelijk toegewezen.
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het besluit van 7 november 2019 te herstellen.
    Op 3 november 2020 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen.
    Bij uitspraak van 6 mei 2021 heeft de rechtbank het door de stichting ingestelde beroep voor zover gericht tegen het besluit van 7 november 2019 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd en het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 3 november 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft een nadere reactie ingediend.
    De stichting heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 7 november 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door M. van Muiswinkel, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde het college in de gelegenheid te stellen nader bewijs te leveren.
    Het college heeft nadere stukken ingediend. Het college heeft daarbij voor een aantal gegevens een beroep op artikel 8:29 van de Awb gedaan.
    De stichting heeft een nadere reactie gegeven.
    Bij beslissing van 1 maart 2023 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek van het college voor wat betreft de persoonsgegevens van ambtenaren afgewezen, en het verzoek voor het overige toegewezen.
    De stichting heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb gegeven. Ook heeft zij een nader stuk ingediend.
    Partijen hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een nadere zitting te houden. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    Overwegingen
    Het Wob-verzoek
    1.       De stichting heeft bij brief van 26 maart 2019 het volgende verzoek bij het college ingediend:
    "Graag ontvangen wij - op grond van artikel 2 van de Wet Openbaarheid Bestuur - een kopie van de door partijen ondertekende vaststellingsovereenkomst inzake de schikking met de projectontwikkelaars van het beoogde bedrijventerrein Distriport zoals is bekend gemaakt in brief 926420/1193672 aan PS d.d. 20 maart 2019. Dit verzoek is inclusief alle bij de vaststellingsovereenkomst behorende documenten, zoals eventuele bijlagen, supplementen, side letters, apostilles, emails, apps, etc."
    Besluitvorming college
    2.       Het college heeft bij besluit van 29 mei 2019 aan de stichting meegedeeld dat 129 documenten zijn aangetroffen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Een deel van de documenten heeft het college openbaar gemaakt en een deel heeft het geweigerd. Daarnaast heeft het college meegedeeld dat een deel van de documenten al openbaar is. In het besluit op bezwaar heeft het college het besluit van 29 mei 2019 in stand gelaten.
    Het college heeft ten aanzien van de documenten die niet openbaar worden gemaakt zich op het standpunt gesteld dat op een groot deel van de documenten geheimhouding rust als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van de Provinciewet, in samenhang gelezen met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Het college ziet geen aanleiding de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst op te heffen, omdat het een privaatrechtelijke overeenkomst ter beëindiging van een geschil betreft, waarvan partijen wensen dat de inhoud tussen hen blijft. Dit is in het economisch belang van partijen. Ook alle daaraan gerelateerde stukken vallen daaronder. Onderdeel van de schikkingsafspraak is dat de vaststellingsovereenkomst niet openbaar wordt gemaakt. Het college acht zich hieraan gebonden. Daarnaast kan het openbaar maken van dit soort vaststellingsovereenkomsten de onderhandelingspositie van de provincie en ook die van de andere betrokken partijen bij andere privaatrechtelijke geschillen schaden. Inzichtelijk wordt dan namelijk onder welke voorwaarden er schikkingsbereidheid is. Het college heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat een deel van de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, zodat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat.
    Tussenuitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak overwogen dat het college mocht weigeren de opheffing van de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij betrokken documenten op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob,  openbaar te maken. De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd dat het openbaar maken van de documenten tot onevenredige benadeling van de bij de vaststellingsovereenkomst betrokken partijen leidt.
    Over de documenten die op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn geweigerd, heeft de rechtbank overwogen dat het niet steeds duidelijk is dat het documenten betreffen, die zijn opgesteld voor intern beraad en, zo ja, of daarin sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Gelet op deze gebreken heeft de rechtbank in haar tussenuitspraak het college de gelegenheid geboden de gebreken te herstellen.
    Nieuw besluit college
    4.       Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij het college het bezwaar van de stichting gegrond heeft verklaard en het besluit van 29 mei 2019 gedeeltelijk heeft herroepen. Ook heeft het college een nadere motivering gegeven waarom openbaarmaking van een deel van documenten op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt geweigerd. Daarnaast heeft het college nader gemotiveerd waarom geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob.
    Einduitspraak rechtbank
    5.       De rechtbank heeft in haar einduitspraak geoordeeld dat het college de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld. De rechtbank heeft daarom het beroep van de stichting tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 3 november 2020 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    6.       De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten aanzien van de vaststellingsovereenkomst niet kan beroepen op de weigeringsgrond van artikel 55 van de Provinciewet, in verbinding gelezen met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Zij voert aan dat geen toepassing aan artikel 55 van de Provinciewet kan worden gegeven, omdat het college geen besluit tot geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst op grond van dat artikel heeft genomen. Ook heeft het college niet aan Provinciale Staten gemeld dat er sprake is van geheimhouding. Bovendien ontbreekt de vaststellingsovereenkomst op de ‘Lijst geheime stukken PS’ van14 september 2020.
    De stichting betoogt ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst leidt tot onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    Zitting en heropening onderzoek
    7.       Ter zitting van de Afdeling heeft de stichting aangevoerd dat het college de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst heeft opgeheven. In dat verband heeft de stichting een openbare besluitenlijst van de vergadering van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 28 juni 2022 overgelegd. De appendix daarbij draagt het opschrift "Besluiten waarvan de geheimhouding is komen te vervallen". Onder punt 4 daarvan staat het besluit tot geheimhouding van de Distriport vaststellingsovereenkomst vermeld. De gemachtigde van het college heeft ter zitting medegedeeld dat geen besluit tot opheffing van de geheimhouding van deze vaststellingsovereenkomst is genomen en dat hij geen opheldering kan geven over de betekenis van deze vermelding in de appendix.
    8.       Na de zaak op zitting te hebben behandeld, heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft het college de gelegenheid geboden om toe te lichten waaruit blijkt dat, ondanks vermelding in voormelde appendix, op de vaststellingsovereenkomst nog steeds geheimhouding rust. De Afdeling heeft het college daarbij verzocht ook toe te lichten wat de status van de appendix is nu deze behoort bij een besluitenlijst van de vergadering van Gedeputeerde Staten. Ook heeft de Afdeling het college verzocht om het voorgaande met schriftelijke stukken te onderbouwen.
    Het college heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De stichting heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid daarop te reageren.
    Wettelijk kader
    9.       Artikel 55, eerste lid, van de Provinciewet luidde ten tijde van belang: "Gedeputeerde staten kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan hen worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat gedeputeerde staten haar opheffen."
    Het derde lid luidde: "Indien gedeputeerde staten zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot provinciale staten hebben gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat provinciale staten haar opheffen."
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
    Beoordeling hoger beroep
    - omvang hoger beroep
    10.     De Afdeling stelt vast dat de door de stichting aangevoerde hogerberoepsgronden zoals hiervoor, onder 6, weergegeven uitsluitend betrekking hebben op de vaststellingsovereenkomst en niet op de andere documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Het hoger beroep is dan ook beperkt tot de weigering van het college om deze vaststellingsovereenkomst openbaar te maken.
    - is een besluit tot oplegging van geheimhouding genomen?
    11.     Op de besluitenlijst van 19 maart 2019 is bij het agendapunt "Distriport vaststellingsovereenkomst’ vermeld dat het college akkoord is met verzending van een brief aan Provinciale Staten waarin is vermeld dat is besloten de vaststellingsovereenkomst geheim te houden op grond van artikel 55, eerste lid, van de Provinciewet in samenhang met de belangen genoemd in artikel 10 van de Wob. Hieruit volgt, anders dan de stichting stelt, dat een besluit tot oplegging van geheimhouding is genomen.
    - is de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst opgeheven?
    12.     Het college heeft naar aanleiding van de heropening van het onderzoek de Afdeling laten weten dat er nooit een besluit tot opheffing van de geheimhouding is genomen en dat de vermelding op de appendix een feitelijke misslag betreft. De geheimhouding is daarom nog niet opgeheven. Het college heeft in dit verband ook e-mailcorrespondentie tussen medewerkers van de provincie van 13 juni 2022 overgelegd, waaruit volgens het college volgt dat nooit is beoogd de geheimhouding op te heffen.
    De stichting heeft daartegen ingebracht dat uit artikel 11, vierde lid, van het 'Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland 2020'
    (hierna: het Reglement) volgt dat geheimhouding is opgeheven wanneer het op de appendix staat vermeld.
    13.     De Afdeling volgt het standpunt van het college, dat de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst niet is opgeheven. Hiertoe is van belang dat een voorstel tot opheffing van de geheimhouding of een besluit met die strekking ontbreken. De Afdeling volgt ook het standpunt van het college, dat de vermelding op de appendix een feitelijke misslag betreft. De Afdeling heeft kennis genomen van de op grond van artikel 8:29 van de Awb overgelegde e-mailcorrespondentie, waarvan een geschoonde versie aan de stichting is verzonden. Uit deze e-mailcorrespondentie volgt dat nooit is beoogd de geheimhouding op te heffen en een voorstel daartoe in te dienen nu medewerkers van de provincie daarin expliciet aan elkaar meedelen dat de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst niet moet worden opgeheven. De verwijzing van de stichting naar artikel 11, vierde lid, van het Reglement kan haar niet baten. Die bepaling houdt in dat na de in het besluit genoemde datum of concrete gebeurtenis tot waar geheimhouding is opgelegd, de geheimhouding wordt geacht te zijn opgeheven en dat deze besluiten daarna alsnog actief openbaar gemaakt worden door middel van een appendix. Daarvoor moet dus sprake zijn van een in het geheimhoudingsbesluit genoemde datum of concrete gebeurtenis. In deze zaak is juist overeengekomen de inhoud van de vaststellingsovereenkomst geheim te houden en is er geen datum opgenomen wanneer de geheimhouding vervalt. Aan de vermelding op appendix komt ook om die reden niet de door de stichting voorgestane betekenis toe.
    - Heeft het college openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst mogen weigeren?
    14.     In de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1479, is over artikel 55 van de Gemeentewet overwogen dat de daarin vervatte regeling moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. Hetzelfde geldt voor artikel 55 van de Provinciewet, dat een vergelijkbare regeling kent. Een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Provinciewet geheimhouding is opgelegd moet altijd ook worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding.
    15.     Op grond van artikel 55 van de Provinciewet kan het college op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, geheimhouding opleggen aan de inhoud van documenten die aan hen worden voorgelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
    16.     Zoals hiervoor, onder 2, is vermeld, heeft het college toegelicht dat de vaststellingsovereenkomst het sluitstuk is van een juridisch geschil dat is ontstaan nadat de provincie de grondverkoopovereenkomst in 2011 had ontbonden. Deze grondverkoopovereenkomst had de provincie met een aantal projectontwikkelaars gesloten ten behoeve van de aanleg van het bedrijventerrein Distriport. Na de ontbinding van de overeenkomst zijn meerdere gerechtelijke procedures gevoerd. Openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst leidt volgens het college ertoe dat de onderhandelingspositie van de provincie en ook die van de andere betrokken partijen bij andere privaatrechtelijke geschillen wordt geschaad. Inzichtelijk wordt dan namelijk onder meer onder welke voorwaarden  schikkingsbereidheid bestaat.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst tot onevenredige benadeling leidt van de bij de vaststellingsovereenkomst betrokken partijen en dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
    De betogen slagen niet.
    Slotsom
    17.     Het hoger beroep is ongegrond. De tussen- en einduitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dienen te worden bevestigd.
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J. Th. Drop en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023