ECLI:NL:RBGEL:2023:1277, Rechtbank Gelderland, 10-03-2023, 21/1033
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning horeca-inrichting

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/1033
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2023
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      Stichting [A] , gevestigd in [plaats B] , 
    
    
      en 
    
    
  
  
    
      [Eiseres C] , te [plaats B] , eisers
    (gemachtigde: mr. I.E. Nauta),
    
    
      en
    
    
  
  
    De burgemeester van de gemeente Ermelo, de burgemeester 
    (gemachtigden: F.T.J. van Veluw en T. Hoefnagels).
    
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [D] uit [plaats B]
    (gemachtigde: R. Scholten).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In het besluit van 28 juli 2020 heeft de burgemeester aan de derde-partij een exploitatievergunning verleend voor de exploitatie van [Bedrijf E] , gelegen aan [het adres E] te [plaats B] . 
    
    
    
      Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar ingediend bij de burgemeester. De burgemeester heeft het bezwaar gegrond verklaard, de exploitatievergunning van 28 juli 2020 ingetrokken en bij besluit van 18 januari 2021 een nieuwe exploitatievergunning verleend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 5 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens eisers [Eiseres C] en gemachtigde. Namens de burgemeester F.T.J. van Veluw en T. Hoefnagels. Namens de derde-partij is gemachtigde verschenen.
    
    
    
      Gelijktijdig met dit beroep zijn de beroepen behandeld in de zaken 21/1032 en 21/4880. 
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. 
    
    2. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Is sprake van strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    4. Eisers voeren aan dat de burgemeester de gevraagde exploitatievergunning had moeten weigeren omdat de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het geldende bestemmingsplan. De aanwezigheid van een terras wordt niet genoemd in de bestemmingsomschrijving. Daarnaast is het gebruik als café nieuw en wordt daardoor niet aan de parkeernormen van het bestemmingsplan Parkeren voldaan. Er is volgens eisers sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    
      4.1.
      
        De burgemeester stelt zich op het standpunt dat artikel 2.28, tweede lid, van de APV een coördinatiebepaling is, dit houdt in dat deze regeling niets toevoegt of afdoet aan wat al volgens het bestemmingsplan mag. Deze bepaling betekent niet, dat er niet getoetst wordt aan het bestemmingsplan. Er kan en mag geen integrale afweging plaatsvinden van alle in het gebied betreffende ruimtelijk relevante bepalingen, zoals bijvoorbeeld parkeren. Deze toetsing aan het bestemmingsplan is niet marginaal te noemen, maar mag wel globaal.
        In het kader van de beoordeling van een exploitatievergunning geeft artikel 2.28 aan dat deze vergunning geweigerd wordt, als er strijd is met het bestemmingsplan. In de jurisprudentie op dit vlak wordt gekeken naar de bestemming die een perceel heeft. De doeleindenomschrijving en een redelijke uitleg van deze doeleindenomschrijving vormen de toetsing voor artikel 2.28, tweede lid, van de APV. 
        Het betreffende perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan “De Driehoek” en heeft de bestemming “Horeca”. De voor “Horeca” aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca in de categorieën 1 en 2 van de Lijst van horecabedrijven die is opgenomen in Bijlage 3 van de regels met daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven, In Bijlage 3 is aangegeven welke vier soorten categorieën horeca in het bestemmingsplan onderscheiden worden. [Bedrijf E] valt in categorie 2 van deze bijlage. Gelet hierop en op hetgeen in de jurisprudentie is uitgekristalliseerd ten aanzien van de toetsing van genoemde bepaling aan het bestemmingsplan, heeft de burgemeester overwogen dat hij niet anders kan concluderen dan dat de exploitatie van [Bedrijf E] past binnen de regels van het bestemmingsplan. Een verdergaande toetsing aan de bestemmingsplannen zou afbreuk doen aan de planologische keuze die de gemeenteraad heeft gemaakt in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan. 
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat voor het perceel volgens het bestemmingsplan “De Driehoek” met de bestemming “Horeca” geldt. Volgens het bestemmingsplan zijn de voor “Horeca” aangewezen gronden bestemd voor: horeca in de categorieën 1 en 2 van de Lijst van horecabedrijven die is opgenomen in Bijlage 3 van de regels.
      
    
    
      4.3.
      Op het perceel is ook het bestemmingsplan “Parkeernormen” van toepassing. Volgens dat bestemmingsplan moet worden voldaan aan de gemeentelijke parkeernormen. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.
      
    
    
      4.4.
      Volgens de APV weigert de burgemeester een exploitatievergunning als er sprake is van strijd met een geldend bestemmingsplan. De bevoegdheid van de burgemeester om de exploitatievergunning te verlenen is gebaseerd op artikel 174 derde lid van de Gemeentewet. Artikel 174 en 172 van de Gemeentewet hebben betrekking op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het toezicht op voor publiek toegankelijke plaatsen en vermakelijkheden. Volgens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 172 van de Gemeentewet bestaat de handhaving van de openbare orde door de burgemeester uit het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde. Met het begrip “openbare orde” wordt in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Ook de uitvoering van het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, waaronder begrepen de in het derde lid genoemde uitvoering van verordeningen – bijvoorbeeld het verlenen van exploitatievergunningen – moet plaatsvinden binnen de marges van dit beperkte “openbare orde”-begrip. Bij de uitvoering van verordeningen op grond van artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester dus gebonden aan dat beperkte begrip. Dit betekent dat de burgemeester in dit geval alleen hoeft te beoordelen of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het bestemmingsplan binnen de marges van het “openbare orde”-begrip. De rechtbank zal hierna de beroepsgronden van eisers binnen deze marges bespreken.
      
      
        
          Voldoet het restaurant aan de bestemming horeca?
        
      
      
        4.4.1.
        
          In het bestreden besluit heeft de burgemeester getoetst of er sprake was van strijd met het bestemmingsplan “De Driehoek” en de bestemming “Horeca”. Daar was geen strijd mee, omdat de [Bedrijf E] een café/cafetaria is en daarmee valt onder de bestemming horeca, categorie 2. De exploitatie van het café/cafetaria past in dit bestemmingsplan. De burgemeester heeft dit voldoende getoetst, gezien het hiervoor genoemde kader.
          De rechtbank merkt nog op dat uit de gedingstukken en hetgeen tijdens de zitting is besproken is gebleken dat het café/cafetaria [Bedrijf E] al sinds 2002 ter plaatse aanwezig was en dus geen sprake is van nieuwvestiging. Er wordt daarom niet meer vergund dan dat ter plaatse al was toegestaan. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
        
        
          
            Is een terras toegestaan op het perceel?
          
        
      
      
        4.4.2.
        Eisers voeren aan dat het een café/cafetaria in strijd is met artikel 8.1 van het bestemmingsplan “De Driehoek” omdat een terras niet is opgenomen in de planregels.
        
      
      
        4.4.3.
        
          De exploitatie van een café/ cafetaria valt onder categorie 2 zoals genoemd in bijlage 3 bij het bestemmingsplan. Een terras is volgens de definitie van het bestemmingsplan: een buiten de besloten ruimte liggend deel van een horecabedrijf of detailhandelsbedrijf met ondergeschikte horeca waar zitgelegenheid kan worden geboden ten dienste van het horecabedrijf en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt. Het terras wordt gebruikt om dranken en/of spijzen te verstrekken vanuit het restaurant.
          De rechtbank oordeelt dat het terras een onderdeel is van een café/ cafetaria en binnen de omschrijving van de bestemming “Horeca” past. Er is daarom geen sprake van strijd met artikel 8.1 van de planregels en dus is geen sprake van een overtreding. Zie voor een vergelijkbare procedure de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 januari 2023. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
        
        
          
            Voldoen aan de parkeernormen?
          
        
      
      
        4.4.4.
        De burgemeester heeft niet beoordeeld of aan het bestemmingsplan Parkeernormen is voldaan. In het bestreden besluit is alleen opgenomen dat het niet relevant is of aan de parkeernormen wordt voldaan omdat dat een voorwaardelijke verplichting is in de zin van de Wet ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld bij het toetsen van een omgevingsvergunning.
        
      
      
        4.4.5.
        Volgens eisers moet wanneer niet aan de parkeernormen wordt voldaan, de exploitatievergunning geweigerd worden. 
        
      
      
        4.4.6.
        De rechtbank overweegt dat het voldoen aan de parkeernormen volgens het bestemmingsplan “Parkeernormen” een ruimtelijk belang is. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.4 is overwogen hoeft de burgemeester in het kader van de exploitatievergunning alleen te toetsen aan de openbare orde en veiligheid. Of er aan de parkeernormen wordt voldaan is geen openbare orde probleem en hoeft dus niet te worden meegenomen bij het verlenen van de exploitatievergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed? 
          
          5.	Een andere weigeringsgrond voor de exploitatievergunning bestaat wanneer naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
        
        
      
    
    
      5.1.
      Volgens eisers wordt de woon- en leefsituatie nadelig beïnvloed door het café/ cafetaria. Eisers ervaren overlast, onder andere van vertrekkende gasten en er is parkeeroverlast. In het verleden werden de bepalingen van het Activiteitenbesluit niet nageleefd door de derde-partij. De belangen van eisers en andere buurtbewoners zijn volgens eisers niet meegewogen in het bestreden besluit.
      
    
    
      5.2.
      De burgemeester stelt zich op het standpunt dat hij een zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt ten aanzien van het woon- en leefklimaat rondom de inrichting. De burgemeester is zich ervan bewust dat er in het verleden klachten zijn geweest over onder andere harde muziek. Hiertoe heeft de burgemeester actie ondernomen en de derde-partij een officiële waarschuwing gegeven. Daarnaast zijn er, voordat de exploitatievergunning is verleend, geluidsbegrenzers geplaatst. 
      
    
    
      5.3.
      De burgemeester heeft bij toepassing van de bevoegdheid om de exploitatievergunning te verlenen beleidsruimte. Voor de beoordeling of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, heeft de burgemeester blijkens de bewoordingen van de bepaling ook beoordelingsruimte. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
      
    
    
      5.4.
      
        De burgemeester heeft in de beslissing op bezwaar meegewogen dat er overlastmeldingen zijn gedaan bij de gemeente in verband met (geluids)overlast bij het café/cafetaria door muziekgeluid en geluid van vertrekkende bezoekers. De burgemeester verwijst daartoe naar de periode van 21 juli 2020 tot en met 21 september 2020. Ook liggen er politiemeldingen over de periode van 1 augustus 2020 tot met 10 september 2020. Daarbij is alleen op 23 augustus door de politie overlast vastgesteld. Naar aanleiding van de vastgestelde overlast is in het gesprek van 26 augustus aangegeven dat dit gesprek moet worden gezien als een formele waarschuwing en dat bij een volgende overtreding een laatste waarschuwing volgt. Bij een derde constatering is aangegeven dat dan de exploitatievergunning zal worden ingetrokken. Na dit gesprek zijn er limiters aangebracht in het café/cafetaria om de geluidsoverlast te beperken. 
        Gelet op het voorgaande is de burgemeester tot de conclusie gekomen dat de aanwezigheid van [Bedrijf E] invloed heeft op de omgeving maar dat bij regulier gebruik van [Bedrijf E] geen ontoelaatbare beïnvloeding plaatsvindt van de woon- en leefomgeving. Daarbij heeft de burgemeester meegewogen dat hoewel er in het verleden meldingen zijn gedaan van geluidsoverlast (en hiertegen is opgetreden), hij het niet aannemelijk acht dat in de toekomst zich dit zal herhalen. Dit omdat [Bedrijf E] dient te voldoen aan de wettelijke bepalingen vermeld in het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Daarnaast zijn nieuwe voorwaarden opgenomen in de exploitatievergunning, waaraan moet worden voldaan om verstoring van het woon- en leefklimaat tegen te gaan. Indien hieraan niet wordt voldaan kan de burgemeester daartegen handhavend optreden. Daarnaast maakt de burgemeester gebruik van de afspraken in het vigerende horecaconvenant dat reeds door de exploitant van ' [Bedrijf E] is ondertekend. Daarin worden onder andere duidelijke regels afgesproken ten aanzien van het woon- en leefmilieu.
      
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank oordeelt dat de burgemeester in de beslissing op bezwaar de invloed van het café/ cafetaria op de woon- en leefsituatie voldoende heeft meegewogen. Daarbij heeft de burgemeester geen onredelijk gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid en beleidsruimte. Dat het café/ cafetaria invloed heeft op de woon- en leefsituatie van eisers is door de burgemeester meegewogen en door eisers is niet voldoende onderbouwd dat het besluit onevenredige nadelige gevolgen heeft. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Eisers krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: 
    
  
  
    Gemeentewet
    
    
      Artikel 174
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
  
  
    Algemene Plaatselijke Verordening
    
    
      Artikel 2:27 Definitie
    
    1. In deze afdeling wordt onder openbare inrichting verstaan een hotel, restaurant, pension, café, waterpijpcafé, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt.
    2. Een buiten de in het eerste lid bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras, maakt voor de toepassing van deze afdeling deel uit van die besloten ruimte.
    
    
      Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
    
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    2. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit.
    3. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
    
  
  
    Bestemmingsplan Parkeernormen
    
    
      Hoofdstuk 3 Algemene regels
      Artikel 3 Overige regels
    
    
      3.1
      Parkeernormen
      
        3.1.1
        
          Parkeernorm
          Bij het gebruiken en / of bebouwen van gronden dient voldaan te worden aan de gemeentelijke parkeernormen (met bijbehorende eisen voor locatie en inrichting) ten behoeve van (vracht)auto's en overige verkeersvoertuigen en de bijhorende bepalingen omtrent de ontsluiting en bevoorrading als opgenomen in bijlage 1. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.
        
        
      
    
  
  
    Bestemmingsplan De Driehoek 2016:
    
    
      Artikel 1.61 horeca
      het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse, al dan niet in samenhang met het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie met uitzondering van een discotheek;
    
    
    
      Artikel 1.97 terras
      een buiten de besloten ruimte liggend deel van een horecabedrijf of detailhandelsbedrijf met ondergeschikte horeca waar zitgelegenheid kan worden geboden ten dienste van het horecabedrijf en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt;
    
    
    
      Artikel 8 Horeca
    
    
      8.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. horeca in de categorieën 1 en 2 van de Lijst van horecabedrijven die is opgenomen in Bijlage 3 van de regels;
        met daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
        (…)
      
      
      
    
  
  
     Artikel 8 van het bestemmingsplan de Driehoek.
  
  
     Artikel 3 van het bestemmingsplan Parkeernormen.
  
  
     Artikel 2:28 tweede lid van de APV.
  
  
     Rechtbank Midden-Nederland, 26 november 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:5766 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 24 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4391.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2023:352.
  
  
     Artikel 2:28 derde lid van de APV.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109 en 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3019.