ECLI:NL:CBB:2020:15, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-01-2020, 19/607
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Overtredingen van de verplichtingen om vrachten mest op een juiste wijze te bemonsteren en te verpakken en de monsters in goede staat te bewaren. Niet gebleken dat deze verplichtingen niet van toepassing waren omdat de mest afkomstig zou zijn van een sloopboerderij die niet meer in eigendom was van een landbouwbedrijf.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 19/607
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 januari 2020 op het hoger beroep van:
    Loon- en Grondverzetbedrijf [naam 1] BV, te [plaats] , appellante 
    (gemachtigde: mr. C.P. Postuma),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 februari 2019, kenmerk 18/1514, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
    
    
      en
    de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
    (gemachtigde: mr. H.J. Kram en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Voor appellante zijn verschenen diens gemachtigde, alsmede [naam 2] en [naam 3] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 29 juli 2017 hebben drie toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op het bedrijf van appellante een controle op de naleving van de verplichtingen bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 27 september 2017 (rapport). De conclusie van het rapport is dat appellante de monsterpotten van de mestmonsters van vier vrachten mest, die op 24, 25 en 26 juli 2017 hebben plaatsgevonden,  niet door de automatische verpakkingsapparatuur heeft laten afsluiten en dat appellante deze mestmonsters vervolgens tussen de drie en vijf dagen onafgesloten heeft bewaard, omdat de desbetreffende monsterpotten niet met deksels waren afgesloten. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 8 december 2017 (primaire besluit) heeft de minister aan appellante voor de in totaal acht geconstateerde overtredingen bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 2.400,-. 
      
      
        2.	Bij besluit van 14 mei 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het door appellante gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellante de artikelen 54, eerste lid, en 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Regeling) heeft overtreden. De omstandigheid dat sprake is geweest van afvoer van restanten mest uit een stal van een boerenbedrijf dat werd gesloopt in het kader van een bedrijfsbeëindiging maakt niet dat appellante deze bepalingen niet heeft overtreden. Appellante is gehouden om de vrachten met dierlijke meststoffen op een juiste wijze te bemonsteren en te verpakken en de monsters in goede staat te bewaren. Indien sprake was van een storing in de verpakkingsapparatuur, was appellante gehouden om hiervan melding te maken bij de NVWA. Dit heeft zij echter niet gedaan. Ook had appellante de monsterpotten alsnog handmatig kunnen afsluiten, zodat de mestmonsters in goede staat zouden worden bewaard. De omstandigheid dat de mestpomp steeds vastliep vanwege zand, steen en houtfracties maakt voorts niet dat de overtreding verminderd verwijtbaar is. Van samenloop van de verschillende overtredingen is evenmin sprake, omdat verschillende voorschriften zijn overtreden die elk een ander doel nastreven en waaraan andere feiten ten grondslag liggen. De overtreding van één van die voorschriften levert op zich een grond op voor het opleggen van een boete, ook los van de overtreding van de andere voorschriften. Overtredingen op het gebied van bemonstering worden gezien als ernstige overtredingen. Gelet op de fraudegevoeligheid wordt ook het geopend laten van de mestmonsters gezien als een ernstige overtreding. Om die reden is besloten om voor alle vier de vrachten en monsters een boete op te leggen. De boete voor de overtreding van deze beide voorschriften bedraagt op grond van bijlage M bij de Regeling € 300,- per overtreding. De minister heeft in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden gezien om tot matiging van de boete over te gaan. 
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat de minister vanwege de geconstateerde overtredingen bevoegd was om hiervoor aan appellante boetes op te leggen. Voor het oordeel dat geen boete mocht worden opgelegd vanwege een tussen de brancheorganisatie CUMELA en (de rechtsvoorganger van) de NVWA gemaakte afspraak, die er volgens appellante op neerkomt dat er niet bemonsterd hoeft te worden als er mest wordt afgevoerd van een beëindigd en gesloopt agrarisch bedrijf naar het bedrijf van de mestvervoerder, bestaat geen aanleiding, omdat appellante het bestaan van deze afspraak niet aannemelijk gemaakt. De minister was verder niet gehouden om tot matiging van de boete over te gaan vanwege samenloop van de overtredingen. Van één samenhangend complex van feiten waarvoor ten onrechte meerdere boetes zijn opgelegd, is geen sprake. Appellante heeft twee afzonderlijke voorschriften overtreden die van elkaar te onderscheiden eisen stellen en afzonderlijk van elkaar kunnen worden overtreden. In dit verband heeft de rechtbank van belang geacht dat appellante de mestpotten nog handmatig kunnen afsluiten, waarmee zij overtreding van het niet in goede staat bewaren van de mestmonsters had kunnen voorkomen. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      4.1.
      Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van overtredingen van de Regeling. In dat verband heeft appellante aangevoerd dat de door haar vervoerde mest afkomstig was van een sloopboerderij die niet bemonsterd hoefde te worden, omdat er tussen CUMELA en (de rechtsvoorganger van) de NVWA een afspraak bestaat over de afvoer van restanten mest uit sloopboerderijen die aansluit bij de uitzonderingsregeling van artikel 90 van de Regeling op grond waarvan geen bemonstering hoeft plaats te vinden. Deze afspraak is tot uitdrukking gebracht in paragraaf 6.11 van de Handleiding Mestwetgeving van CUMELA (handleiding). Appellante heeft het College verzocht om de door haar genoemde getuigen op te roepen teneinde deze te horen over het bestaan van de afspraak. Appellante heeft een sloopmelding, de intrekking van de omgevingsvergunning en het ontwerp bestemmingsplan overgelegd. Dat heeft zij gedaan om te onderbouwen dat de boerderij, waar de mest die zij vervoerde vandaan kwam, werd gesloopt en dat het betreffende bedrijf werd beëindigd. 
      
    
    
      4.2.
      De minister heeft het bestaan van de door appellante bedoelde afspraak aanvankelijk ontkend. Ter zitting heeft de minister benadrukt dat de buitenwettelijke afspraak is gemaakt voor sloopbedrijven en alleen ziet op het toepassen van de opmerkingscode 35 op het vervoersdocument meststoffen. De verplichting om de te vervoeren mest onder meer te bemonsteren blijft bestaan, ook in het geval dat er voor een sloopboerderij geen relatienummer meer bestaat.
      
    
    
      4.3.
      Paragraaf 6.11. van de handleiding luidt:
      
      
        	“AFVOER VAN KLEIN BEDRIJF
        • Afvoer van mest van een klein landbouwbedrijf kan zonder bemonsteren, wegen en het gebruik van AGR/GPS. Wel moet een VDM worden gebruikt. Een geregistreerd intermediair is niet nodig.
        	• Voorwaarden:
      
      - De oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf is kleiner dan drie hectare;
      - De productie en de aanvoer van mest zijn samen minder dan 350 kilogram stikstof;
      - De afvoer heeft alleen betrekking op de meststoffen die op het bedrijf zijn geproduceerd.
      - De aflevering gebeurt rechtstreeks, zonder tussenopslag.
      - De afstand tussen de betrokken bedrijven is hemelsbreed maximaal tien kilometer.
      • Deze uitzondering mag ook worden gebruikt voor de afvoer van een restant mest in een te slopen boerderij die inmiddels niet meer in eigendom is van een landbouwbedrijf, maar van bijvoorbeeld een overheid of projectontwikkelaar. Er is dan wel een VDM nodig. Dit moet volledig worden ingevuld, waarbij een inschatting wordt gemaakt van de soort mest die in de kelders aanwezig is.”
      
    
    
      4.4.
      Het College heeft in reactie op het verzoek van appellante om getuigen te horen, te kennen gegeven hiertoe geen aanleiding te zien. Anders dan de rechtbank ziet het College, na lezing van de door appellante overlegde notulen van een overleg tussen CUMELA en de minister, geen reden te twijfelen aan het bestaan van de afspraak. Ter zitting heeft de minister ook erkend dat de uitzondering van de verplichting tot bemonstering, zoals onder 4.3 is weergegeven, op zich geldend is. Naar het oordeel van het College heeft appellante echter niet aangetoond dat zij heeft voldaan aan de voorwaarden van deze uitzondering, omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar vervoerde mest afkomstig was van een gesloopte boerderij die niet meer in eigendom was van een landbouwbedrijf. Weliswaar blijkt uit de door appellante overgelegde stukken dat de desbetreffende varkensfokkerij zijn activiteiten begin 2017 heeft beëindigd en dat de stallen in de zomer van 2017 zijn gesloopt, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat de boerderij op het moment dat appellante de mest uit de stallen van deze boerderij vervoerde niet meer in eigendom was van een landbouwbedrijf. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
    
      5.1.
      Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat er aanleiding bestond voor matiging van de boetes vanwege samenloop van de overtredingen. De monsterpotten konden immers niet automatisch worden afgesloten als gevolg van de resten bouw- en sloopafval die in de automatische monsternemingsapparatuur terecht waren gekomen en waardoor het oppompen van de mest werd bemoeilijkt. Ook is er van opzet geen sprake geweest en waren de mestmonsters afkomstig van één locatie waarvoor ook vervoersdocumenten zijn opgemaakt. Volgens appellante is sprake geweest van één gedraging waarmee twee overtredingen zijn begaan.
      
    
    
      5.2.
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is voor matiging van de boetes, omdat er twee van elkaar te onderscheiden voorschriften zijn overtreden. Voor appellante bestond er op het moment dat de potten met mestmonsters met losse deksels uit de verpakkingsapparatuur kwamen immers nog de mogelijkheid om die monsters nog in goede staat te bewaren door de deksels handmatig op de monsterpotten vast te zetten. Opzet is geen vereiste voor het opleggen van de bestuurlijke boete.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 54, eerste lid, van de Regeling vindt het vervoer van dierlijke meststoffen uitsluitend plaats indien de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang adequaat functioneert. Op grond van artikel 54, tweede lid, van de Regeling is het eerste lid niet van toepassing indien het niet adequaat functioneren van de apparatuur is veroorzaakt door een storing die door de vervoerder terstond telefonisch is gemeld aan meldkamer van de NVWA en indien de NVWA toestemming heeft verleend voor het vervoer. Appellante heeft, voordat het vervoer van de mest aanving, geen melding gemaakt bij de NVWA van de storing in haar apparatuur en had om die reden ook geen toestemming om de mest te vervoeren. Vervolgens heeft appellante de mestmonsters niet zodanig bewaard dat zij in goede staat bleven verkeren. Hiermee heeft zij het voorschrift overtreden dat ten tijde van de geconstateerde overtreding was neergelegd in artikel 80, tweede lid, van de Regeling en nadien in het derde lid van dat artikel. De betreffende bepaling vereist dat de vervoerder de monsters zodanig bewaard dat zij in goede staat blijven verkeren. Appellante heeft hier niet aan voldaan, omdat zij de monsterpotten niet alsnog handmatig heeft gesloten door de deksels op de potten vast te zetten. Gelet hierop is het College met de minister van oordeel dat geen sprake is van één samenhangend complex van feiten waarvoor ten onrechte meerdere boetes zijn opgelegd. Appellante heeft afzonderlijke voorschriften overtreden die van elkaar te onderscheiden eisen stellen en afzonderlijk kunnen worden geschonden. In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, ziet het College ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister ten onrechte niet tot matiging van de boetes is overgegaan. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        6.	Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. S.M. van Ditmarsch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester						w.g. S.M. van Ditmarsch