ECLI:NL:RVS:2019:3162, Raad van State, 18-09-2019, 201900880/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2018 heeft de staatssecretaris Wisosplit onder oplegging van een dwangsom gelast om herhaling van de overtreding van artikel 28 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) te voorkomen door te beschikken over een milieuhygiënische verklaring (hierna: MHV), waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de maximale samenstellings- en emissiewaarden, indien Wisosplit zijn producten op de Nederlandse markt blijft afzetten ten behoeve van de toepassing als bouwstof in een werk.

201900880/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V., gevestigd te Kerkrade,
    appellante,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2018 heeft de staatssecretaris Wisosplit onder oplegging van een dwangsom gelast om herhaling van de overtreding van artikel 28 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) te voorkomen door te beschikken over een milieuhygiënische verklaring (hierna: MHV), waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de maximale samenstellings- en emissiewaarden, indien Wisosplit zijn producten op de Nederlandse markt blijft afzetten ten behoeve van de toepassing als bouwstof in een werk.
    Bij besluit van 24 december 2018 heeft de staatssecretaris het door Wisosplit hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Wisosplit beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    Wisosplit en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2019, waar Wisosplit, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaand door mr. H.H.B. Lamers, advocaat te Maastricht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, vergezeld door ing. M.J.J. Schouten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Wisosplit exploiteert een ontginningslocatie op het terrein van de steenberg van de voormalige steenkoolmijn Willem-Sophia in Kerkrade. Op 17 augustus 2017 is bij het toezichtloket van de Inspectie Leefomgeving en Transport een melding binnengekomen dat Wisosplit een bouwstof vervaardigt en op de Nederlandse markt afzet ten behoeve van de toepassing in een werk zonder dat daarvoor een MHV is afgegeven waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de maximale samenstellings- en emissiewaarden. Het gaat om een als rode mijnsteen aangeduid product dat Wisosplit verhandelt ten behoeve van toepassing als bouwstof in een werk in de zin van het Bbk. Volgens de staatssecretaris handelt Wisosplit daarmee in strijd met artikel 28 van het Bbk en bestaat grond om daartegen handhavend op te treden. Wisosplit kan zich hiermee niet verenigen.
    Overtreding
    2.    Wisosplit betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij artikel 28 van het Bbk overtreedt door niet over een MHV te beschikken voor de rode mijnsteen, voor zover deze wordt afgezet op de Nederlandse markt voor toepassing als bouwstof in een werk. Zij betwist dat de rode mijnsteen als mijnsteen in de zin van het Bbk heeft te gelden. Zij stelt zich op het standpunt dat de rode mijnsteen, in tegenstelling tot zwarte mijnsteen, een natuursteenproduct is als bedoeld in artikel 29 van het Bbk, zodat voor deze stof geen MHV is vereist. Volgens Wisosplit gaat het in dit geval om een nieuw product dat is ontstaan door een natuurlijk smeulproces van het bij de winning van steenkool vrijgekomen materiaal.
    2.1.    De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de rode mijnsteen moet worden gekwalificeerd als bouwstof als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Bbk, niet zijnde natuursteen als bedoeld in artikel 29. Bovendien bestaat de rode mijnsteen van Wisosplit volgens hem uit breuksteen en steenslag. Ook wanneer wel van natuursteen zou moeten worden uitgegaan is daarvoor volgens hem een MHV vereist.
    2.2.    Artikel 1 van het Bbk luidt:
    "In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    […]
    bouwstof: materiaal waarin de totaalgehalten aan silicium, calcium of aluminium tezamen meer dan 10 gewichtsprocent van dat materiaal bedragen, uitgezonderd vlakglas, metallisch aluminium, grond of baggerspecie, dat is bestemd om te worden toegepast;
    […].
        Artikel 28, eerste lid, luidt:
    "Het vervaardigen, invoeren, voor toepassing in Nederland of voor handelsdoeleinden voor de Nederlandse markt voorhanden hebben, vervoeren, aan een ander ter beschikking stellen of toepassen van bouwstoffen is verboden, tenzij:
    a. de samenstellings- en emissiewaarden van de bouwstof zijn bepaald aan de hand van de parameters, die in bijlage 1 van dit besluit zijn vermeld en bij regeling van Onze Ministers zijn aangewezen, overeenkomstig de bij regeling van Onze Ministers gestelde methoden door of onder toezicht van een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning;
    b. een bij regeling van Onze Ministers aangewezen persoon of instelling op een bij regeling van Onze Ministers voorgeschreven wijze heeft vastgesteld dat de waarden, bedoeld onder a, de bij regeling van Onze Ministers vastgestelde maximale samenstellings- en emissiewaarden niet overschrijden;
    c. uit een milieuhygiënische verklaring, die is afgegeven onder bij regeling van Onze Ministers vastgestelde voorwaarden, blijkt dat wordt voldaan aan het bepaalde in onderdeel a en b; en
    d. een afleveringsbon bij de desbetreffende partij aanwezig is die de bij regeling van Onze Ministers vastgestelde gegevens bevat."
        Artikel 29, eerste lid, luidt:
    "In afwijking van artikel 28, eerste lid, onder a en c, worden de samenstellings- en emissiewaarden van de toe te passen bouwstof niet bepaald en is geen milieuhygiënische verklaring vereist, indien sprake is van de volgende handelingen:
    a. het toepassen van metselmortel of natuursteenproducten, met uitzondering van breuksteen en steenslag;
    […]."
    2.3.    Niet in geschil is dat de rode mijnsteen die Wisosplit afzet op de Nederlandse markt gedeeltelijk is bestemd om te worden toegepast in een werk en dat in zoverre, gelet op de samenstelling van de rode mijnsteen die voor een belangrijk deel uit silicium bestaat, sprake is van een bouwstof in de zin van het Bbk. Wisosplit dient daarvoor over een MHV te beschikken, tenzij sprake is van een natuursteenproduct, niet zijnde breuksteen of steenslag, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bbk.
    2.4.    De Afdeling gaat uit van de volgende feiten.
        Op het terrein van Wisosplit bevindt zich een hoeveelheid zwarte mijnsteen, afkomstig van de vroegere winning uit de voormalige steenkoolmijn Willem Sophia. Ook neemt Wisosplit van elders afkomstige zwarte mijnsteen af. Op het terrein bevindt zich ook een afvalberg van steenkool. Deze in de loop van de vorige eeuw - al dan niet door menselijk toedoen - gaan smeulen en dit duurt tot op de dag van vandaag voort. Wisosplit brengt de zwarte mijnsteen in deze berg, waardoor het een smeulproces ondergaat. Dit smeulproces leidt tot een verandering van de samenstelling van de mijnsteen doordat pyriet in de zwarte mijnsteen wordt omgezet in ijzeroxide en sulfaat. De zwarte mijnsteen verandert hierdoor in rode mijnsteen en verkrijgt eigenschappen die het geschikt maakt voor andere toepassingen. Nadat het smeulproces is voltooid, haalt Wisosplit de rode mijnsteen uit de smeulende berg en zeeft, breekt en/of zaagt het tot fracties van verschillende formaten, variërend van fijne korrels tot fracties van 120 bij 400 mm. Deze producten kunnen onder meer worden toegepast voor verschillende vormen van bestrating.
    2.5.     Het begrip "natuursteenproduct" is in het Bbp niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van dit begrip voor de toepassing van het Bbp met zich dat producten die mede als gevolg van menselijke handelingen beschikken over andere eigenschappen dan het oorspronkelijk gewonnen product, niet of niet langer als natuursteenproduct kunnen worden aangemerkt. Doordat de rode mijnsteen die Wisosplit afzet (het product is dat) is ontstaan door het in de smeulende berg brengen van zwarte mijnsteen en door het na voltooiing van het smeulproces breken, zeven en/of zagen tot fracties van verschillende formaten, beschikt deze rode mijnsteen als gevolg van menselijke handelingen over andere eigenschappen dan de oorspronkelijke zwarte mijnsteen. Daarbij is niet bepalend dat, zoals Wisosplit naar voren heeft gebracht, de handelingen op zichzelf en in vergelijking met het smeulproces slechts korte tijd in beslag nemen. Wisosplit kan verder niet worden gevolgd in haar standpunt dat het smeulproces in de berg juist maakt dat de rode mijnsteen (weer) als natuursteenproduct heeft te gelden. Zelfs indien het smeulproces op zichzelf zou kunnen worden aangemerkt als een natuurlijk proces en de rode mijnsteen zoals die uit de berg wordt gehaald daarom als een nieuw natuursteenproduct zou kunnen worden aangemerkt, heeft Wisosplit dit product nadien bewerkt door het te zeven, te breken en/of te zagen.
        Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat de rode mijnsteen zoals Wisosplit die afzet op de Nederlandse markt geen natuursteenproduct is. Reeds daarom is deze rode mijnsteen niet op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bbk uitgezonderd van de in artikel 28 neergelegde verplichtingen. De vraag of de rode mijnsteen die Wisosplit afzet ten behoeve van de toepassing in een werk breuksteen of steenslag in de zin van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bbk is, behoeft daarmee geen beantwoording meer.
    2.6.    Nu niet in geschil is dat Wisosplit de rode mijnsteen afzet op de Nederlandse markt voor onder meer toepassing in een werk, zonder voor die rode mijnsteen over een MHV te beschikken, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat Wisosplit in zoverre artikel 28 van het Bbk heeft overtreden.
        Het betoog faalt.
    Opleggen last onder dwangsom
    3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    4.    Wisosplit betoogt dat de staatssecretaris in redelijkheid niet tot handhavend optreden kon overgaan. Daartoe voert zij aan dat de staatssecretaris al meer dan tien jaar op de hoogte is van het ontbreken van een MHV voor de rode mijnsteen van Wisosplit, zonder dat hij daartegen handhavend heeft opgetreden. Volgens haar voldoet de rode mijnsteen bovendien in de regel aan de geldende normen. Slechts in incidentele gevallen is sprake van overschrijding van de norm voor sulfaat. Daaraan dient volgens Wisosplit echter niet veel betekenis te worden gehecht. Daarbij voert zij aan dat de norm voor sulfaat in Nederland strenger is dan in België, Frankrijk en Duitsland, hetgeen zich volgens haar niet verdraagt met het Europeesrechtelijke beginsel van vrij verkeer van goederen.
    4.1.    De staatsecretaris heeft de stelling van Wisosplit dat hij al meer dan tien jaar op de hoogte was van het ontbreken van een MHV voor de rode mijnsteen voordat hij overging tot handhavend optreden, ter zitting betwist. Hij heeft gesteld dat hij ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom hiervan pas ongeveer een jaar op de hoogte was. Nu Wisosplit haar stelling niet nader heeft toegelicht of onderbouwd, heeft zij die stelling niet aannemelijk gemaakt. Reeds daarom biedt deze stelling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot handhavend optreden kon overgaan.
    4.2.    De aanleiding voor de staatssecretaris om jegens Wisosplit handhavend op te treden is niet gelegen in overschrijdingen van de geldende norm voor sulfaat, maar in het ontbreken van een MHV. Hetgeen Wisosplit omtrent de geldende norm voor sulfaat naar voren heeft gebracht maakt, wat daar ook van zij, niet dat geen betekenis toekomt aan de verplichting om over een MHV te beschikken. Juist uit een MHV zal moeten blijken dat de rode mijnsteen in overeenstemming is met de daarvoor in de Regeling bodemkwaliteit gestelde maximale samenstellings- en emissiewaarden voor sulfaat en andere stoffen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de staatssecretaris tegen het ontbreken van een MHV niet handhavend mocht optreden.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    5.    Het beroep is ongegrond.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Witsen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
    727.