ECLI:NL:RBGEL:2023:2105, Rechtbank Gelderland, 14-04-2023, 21-4479 en 21-4480
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering natuurvergunning. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet intern kan worden gesaldeerd.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 21/4479 en 21/4480
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2023
    
    
      in de zaken tussen
    
  
  
    
      
      [A] B.V., uit [plaats B] , eiseres
    (gemachtigde: J. Wildschut)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college)
    (gemachtigde: mr. C.F. Geerdes).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Het college heeft bij besluiten van 25 augustus 2021 (de bestreden besluiten) geweigerd om aan eiseres natuurvergunningen te verlenen voor de bedrijfsactiviteiten op de percelen [aan het adres C] (21/4479) en [adres D] (21/4480) te [plaats B] .
    
    
    
      Eiseres heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 26 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [E] , de gemachtigde van eiseres en Y.K. Hidskes, de gemachtigde van het college en W. Hu. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Eiseres exploiteert op het bedrijventerrein “Kievitsmeent” een bedrijf dat geïsoleerde sandwichpanelen produceert voor toepassing op daken, wanden en gevels. Deze productie vindt plaats op de percelen [aan het adres C] (lijn 1) en [adres D] (lijn 2). De productiehal op het perceel [aan het adres C] is sinds 1 maart 2009 in bedrijf en de productiehal op het perceel [adres D] sinds 1 maart 2016. 
    
    2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede heeft op 1 oktober 2019 aan eiseres twee omgevingsvergunningen voor de activiteit “milieu (revisie)” verleend. 
    
    3. Eiseres heeft de natuurtoestemming losgekoppeld van de omgevingsvergunning en op 26 september 2019 separate aanvragen ingediend bij het college voor twee natuurvergunningen in verband met stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Veluwe bedraagt 3,2 kilometer. De afstand tot het Natura 2000-gebied Binnenveld bedraagt 4 kilometer. 
    Bij de aanvragen zijn stikstofdepositieberekeningen van 10 september 2020 gevoegd. In deze stikstofberekeningen is voor de referentiesituatie uitgegaan van de milieuvergunningen van 16 november 2015. Ten opzichte van deze referentiesituatie is er volgens de stikstofberekeningen sprake van een afname. 
    
    4. Het college heeft in de ontwerpbesluiten van 23 februari 2021 overwogen dat de referentiesituatie kan worden bepaald aan de hand van een natuurvergunning. Voor deze locaties is echter niet eerder een natuurvergunning verleend. De referentiesituatie kan ook worden bepaald aan de hand van een milieuvergunning die is verleend voor de aanwijzingsdatum van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Veluwe op 24 maart 2000. Omdat ten tijde van aanwijzing van dit Natura 2000-gebied het bedrijf nog niet was opgericht, is er geen milieuvergunning die als referentiesituatie kan dienen. Volgens het college heeft eiseres ten onrechte de eerdere milieuvergunningen van 16 november 2015 als referentiesituatie gehanteerd nu deze dateren van na de aanwijzingsdatum. De referentiesituatie betreft daarom een stikstofemissie van 0,00 mol/ha/jaar, aldus het college. Omdat de referentiesituatie niet met de juiste gegevens is vastgesteld kan niet worden geconcludeerd dat intern salderen volstaat en er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie in de beoogde situatie. Doordat niet met zekerheid aangetoond is dat door middel van intern salderen met de referentiesituatie de depositie van de beoogde situatie uitkomt op 0,00 mol/ha/j of lager, moeten de natuurvergunningen volgens het college geweigerd worden. 
    
    5. Eiseres heeft zienswijzen ingediend en daarin verwezen naar nieuwe stikstofberekeningen. In deze stikstofberekeningen van 29 april 2021 heeft eiseres als referentiesituatie de maximaal toegestane stikstofgift uit dierlijke mest van 170 kg/ha/jaar op basis van de Nitraatrichtlijn als uitgangspunt genomen. De percelen werden in 2000 namelijk gebruikt als weiland. Zowel het perceel [aan het adres C] als het perceel [adres D] zijn 1,23 hectare groot zodat de stikstofuitstoot in de referentiesituatie 209,1 kg/jaar bedraagt. Dit is volgens eiseres voor beide percelen minder dan de stikstofuitstoot in de nieuwe situatie. Omdat er sprake is van een afname zijn er volgens eiseres vanwege interne saldering geen natuurvergunningen vereist. 
    
    6. Het college heeft in de bestreden besluiten in reactie op de zienswijzen van eiseres het volgende overwogen:
    
      “De bij de zienswijze gevoegde stukken beoordeeld te hebben, komen wij tot de conclusie dat het intern salderen met bemeste percelen niet op de juiste manier toegepast is.
      Er is niet, bijvoorbeeld middels een bestemmingsplan, aangetoond dat de oprichting agrarisch bestemd was en daarmee bemesting in het projectgebied heeft plaatsgevonden. Indien bemesting heeft plaatsgevonden, zijn de agrarische activiteiten beëindigd sinds de oprichting van het bedrijf in 2009 (en mogelijk eerder). Omdat de toestemming voor de agrarische activiteit gewijzigd is en ook niet hervat kan worden zonder dat daarvoor een (milieu/natuur)vergunning is vereist, betekent dat niet gesaldeerd kan worden met de voormalige agrarische activiteit. De stikstofdepositie in de referentiesituatie blijft nul en het besluit is daarom niet aangepast.”
      Het college heeft dus geweigerd om aan eiseres natuurvergunningen te verlenen. 
    
    
    7. Eiseres is het niet eens met de bestreden besluiten. Zij stelt zich op het standpunt dat er wel intern kan worden gesaldeerd en er dus geen sprake is van een natuurvergunningplicht. 
    Zij heeft daarom beroep ingesteld bij de rechtbank. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Procesbelang
      
      8.	Eiseres heeft in haar aanvullende beroepschriften aangegeven dat door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede op 15 november 2022 twee omgevingsvergunningen voor de activiteit “bouwen” zijn verleend voor diverse wijzigingen aan de omgevingsvergunningen van 1 oktober 2019. Via de aanhaakprocedure heeft volgens eiseres bij verlening van deze omgevingsvergunningen een stikstoftoets plaatsgevonden, gebaseerd op dezelfde uitgangspunten als die volgens het college moeten leiden tot weigering. Volgens eiseres betekent dit dat zij zowel beschikt over een stikstoftoestemming van het college van burgemeester en wethouders van Ede, als over een weigering van het college. 
    
    
    
      8.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunningen van 15 november 2022 uitsluitend zijn verleend voor de activiteit “bouwen”. Er is dus geen toepassing gegeven aan de aanhaakplicht voor de activiteit “natuur” in welk verband het college van gedeputeerde staten een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven. De stelling van eiseres dat zij beschikt over een stikstoftoestemming (lees: natuurvergunning) is dus onjuist. Het college van burgemeester en wethouders is niet bevoegd om natuurvergunningen te verlenen. 
        Omdat er geen sprake is van een alsnog verleende natuurvergunning, is het procesbelang in deze procedure niet komen te vervallen. 
        De rechtbank zal daarom ingaan op de overige beroepsgronden. 
      
      
      
        
          Intern salderen en referentiesituatie
        
        9.	Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Dit wordt intern salderen genoemd. 
        Bij de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning worden de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor een Natura 2000-gebied bezien ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied).
      
      
      
        In de referentiesituatie gaat het om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de emissies/deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de emissies/deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen.
      
      
    
    
      9.1.
      Tussen partijen is in geschil wat de referentiesituatie is. 
      
      
        
          Plan/project
        
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. De uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1960) waar eiseres naar verwijst ziet op de vaststelling van een bestemmingsplan. Dit is een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb. In dit geval is er echter sprake van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De jurisprudentie waar eiseres naar verwijst is daarom niet van toepassing. 
      
    
    
      9.3.
      
        Voor de beoordeling van een project dient daarom te worden aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling over intern salderen bij projecten, zoals opgenomen onder 9. 
        Vast staat dat eiseres niet beschikt over een natuurvergunning. Eiseres beschikt ook niet over een milieutoestemming op de referentiedatum van 24 maart 2000. Toen bestond het bedrijf immers nog niet. 
      
      
      
        
          Referentiesituatie overgangsrecht
        
      
    
    
      9.4.
      
        De vraag is, gelet op de Afdelingsjurisprudentie met betrekking tot het beweiden/bemesten, of aan het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan een referentiesituatie kan worden ontleend.
        Uit de uitspraken van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 en 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3886, volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan én (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
      
      
    
    
      9.5.
      
        De rechtbank is van oordeel dat aan de eerste voorwaarde niet is voldaan en licht dit hieronder toe. In 1997 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Kievitsmeent” vastgesteld, waarin de percelen zijn bestemd als bedrijventerrein. Niet in geschil is dat na deze bestemmingswijziging het agrarische gebruik, en het bemesten, een tijd is doorgezet op grond van het gebruiksovergangsrecht. Op 13 april 2013 is het bestemmingsplan “Kievitsmeent” vastgesteld. Daarin zijn de percelen wederom bestemd als “Bedrijventerrein”. Omdat ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan de gronden niet langer voor agrarische doeleinden in gebruik waren, is toen het gebruiksovergangsrecht beëindigd. Er is dus niet vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. 
        Daarom kan naar het oordeel van de rechtbank geen referentiesituatie aan het overgangsrecht worden ontleend. Met dit gebruik kan daarom niet intern worden gesaldeerd. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een referentiesituatie waarmee intern kan worden gesaldeerd. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Voorzienbaarheid
        
        10.	Voor wat betreft het betoog van eiseres dat het op het moment van het nemen van de investeringsbeslissingen niet voorzienbaar was dat de aanwezige bedrijfsactiviteiten niet meer, dan wel enkel met beperkingen kunnen worden voortgezet, overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat geen sprake is van interne saldering niet betekent dat de bedrijfsactiviteiten moeten worden beëindigd. Als er sprake is van significante negatieve effecten op een Natura 2000-gebied, en dus een natuurvergunning is vereist, dan moet een passende beoordeling worden verricht. Als uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast, dan kan de natuurvergunning worden verleend. Deze passende beoordeling is in deze zaken nog niet gedaan. Omdat eiseres met betrekking tot deze passende beoordeling geen gronden heeft aangevoerd kan dit aspect in deze uitspraak niet aan bod komen.
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Bor en artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor
  
  
     Zie de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) (Logtsebaan-uitspraak)
  
  
     Zie overweging 14.2 van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 ECLI:NL:RVS:2022:2874.
  
  
     Dit is de datum waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het Natura 2000-gebied “Veluwe”.