ECLI:NL:RBDHA:2023:2730, Rechtbank Den Haag, 07-03-2023, 21/8235
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidie voor welkzijnswerk. Budgetsubsidie voor 2021 op juiste wijze tot stand gekomen. De aan de incidentele subsidie om tekorten uit 2019 en 2020 aan te vullen verbonden voorwaarden zijn voldoende duidelijk.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 21/8235 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2023 in de zaak tussen
    Stichting voor de Haagse Jeugd Clubhuizen de Mussen, uit Den Haag, eiseres
    (gemachtigde: mr. E.H. Wiltink en mr. J.L. Zijlma),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.P. Heinrich en mr. J. van der Weide).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 28 april 2021 (primair besluit 1) heeft verweerder aan eiseres een subsidie van maximaal € 718.587,- verleend voor welzijnswerk voor het jaar 2021.
    
    
    
      In het besluit van 26 mei 2021 (primair besluit 2) heeft verweerder aan eiseres een incidentele subsidie van € 350.000,- verleend om tekorten uit 2019 en 2020 aan te vullen.
    
    
    
      In het besluit van 10 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 22 november 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen: de gemachtigden van eiseres, alsmede [A] en [B] , respectievelijk de directrice en een bestuurslid van eiseres. Namens verweerder zijn verschenen: de gemachtigden van verweerder, alsmede [C] en [D] , beiden werkzaam bij de gemeente Den Haag.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Eiseres organiseert welzijnsactiviteiten in de Haagse Schilderswijk. Verweerder heeft hiervoor aan eiseres een budgetsubsidie verleend voor het jaar 2021. Het subsidiebedrag is niet gelijk aan het aangevraagde bedrag. Verweerder heeft de door eiseres opgenomen post ‘verlies prognose 2021’ niet in het subsidiebedrag opgenomen.
    
    2. Verweerder heeft daarnaast aan eiseres een incidentele subsidie verleend om de tekorten uit 2019 en 2020 binnen de organisatie aan te vullen. Daartoe heeft verweerder besloten, omdat het werk en de voorzieningen die eiseres biedt van grote waarde zijn voor de Schilderswijk. Om ervoor te zorgen dat de organisatie van eiseres voor de lange termijn financieel gezond wordt, heeft verweerder de volgende verplichtingen aan deze subsidieverlening verbonden:
    1. opstellen en uitvoeren van het plan van aanpak ter verbetering van de financiële situatie van eiseres;
    2. de onderlinge (financiële) afhankelijkheid tussen de verschillende stichtingen terugbrengen; en
    3. meer onafhankelijkheid in het bestuur.
    De subsidie kan worden gebruikt voor het salaris van medewerkers en voor huisvestingslasten. De subsidie is niet bedoeld voor activiteiten.
    
    
      
        Wat vindt eiseres?
      
    
    
    3. Eiseres betoogt dat de budgetsubsidie voor het jaar 2021 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zo is de subsidie niet gebaseerd op een realistische en actuele berekeningsgrondslag en is een prijsindexatie niet meegenomen. Het is onredelijk om van eiseres te verwachten dat zij dezelfde werkzaamheden uitvoert voor minder geld, terwijl de werkzaamheden jaarlijks duurder worden. Zowel het budget voor de basisvoorziening als het programmabudget is ontoereikend. Daar komt bij dat verweerder al had beslist hoeveel geld voor eiseres beschikbaar was, zonder over alle gegevens te beschikken. Eiseres heeft de begroting en subsidieaanvraag op het toegekende budget aangepast, maar dat leidt niet tot realistische en werkbare tarieven. Verweerder heeft geen berekening gemaakt om te bepalen welk bedrag nodig is om de kosten van de welzijnsactiviteiten te dekken. Verder betoogt eiseres dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een lager bedrag is verleend dan is aangevraagd.
    
    4. Daarnaast is eiseres het niet eens met de aan de incidentele subsidie verbonden voorwaarden. Zo zijn de voorwaarden niet redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt om het met de subsidie nagestreefde doel te verwezenlijken. De onderlinge financiële verbondenheid tussen de verschillende stichtingen is juist kostenefficiënt. Ook vanuit fiscaal oogpunt is het noodzakelijk deze opzet te behouden. De huidige organisatorische verwevenheid is vereist voor het bestaan van de fiscale eenheid. Daarbinnen wordt al gebruik gemaakt van een toezichthoudend model, waarbij het overkoepelende bestuur als toezichthouder optreedt ten opzichte van de directeur, die feitelijk leiding geeft. Verder betoogt eiseres dat de voorwaarden onvoldoende concreet zijn. Het is niet duidelijk wanneer aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Eiseres stelt verder dat de deadline voor het indienen van een plan van aanpak ten tijde van het opleggen van die voorwaarde al was verstreken. Dit is onzorgvuldig.
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    
      
        Ten aanzien van de budgetsubsidie voor 2021
      
    
    
    5. Verweerder heeft uiteengezet dat de gemeenteraad de hoogte van de jaarlijkse welzijnssubsidie vaststelt die over de Haagse welzijnsorganisaties wordt verdeeld. De welzijnsorganisaties krijgen een richtlijnenbrief waarin onder meer is opgenomen hoeveel subsidie voor de desbetreffende welzijnsorganisatie beschikbaar is voor het komende jaar. De welzijnsorganisaties kunnen hier rekening mee houden bij het opstellen van hun begroting en indien nodig kunnen zij het aanbod van hun activiteiten en hun subsidieaanvraag hierop aanpassen. Vervolgens wordt door verweerder aan de hand van een berekeningsgrondslag, die is vastgesteld aan de hand van de met de gezamenlijke welzijnsorganisaties overeengekomen systematiek van kosten en overheadtoerekening, de hoogte van de te verlenen subsidie bepaald.
    
    6. De rechtbank overweegt dat deze werkwijze al jaren wordt gehanteerd en ook bij eiseres bekend is. Ook de berekeningsgrondslag is bekend. Uit het bestreden besluit blijkt dat eiseres haar subsidieaanvraag ook conform dit systeem heeft ingediend. Eiseres had haar aanbod en begroting hierop kunnen aanpassen. Verweerder heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat het gaat om een budgetsubsidie en dat deze is bedoeld als bijdrage voor het welzijnswerk. De subsidie beoogt niet kostendekkend of marktconform te zijn. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat met de subsidieverlening niet wordt gekeken wat eiseres aan subsidiebedrag nodig heeft voor een sluitende begroting. Dit laatste blijft de verantwoordelijkheid van eiseres. Zo ontvangt eiseres bijvoorbeeld ook gelden vanuit Europese subsidies en van particulieren. De stellingen van eiseres dat de berekeningsgrondslag niet realistisch en actueel is en er geen prijsindexaties worden doorgevoerd, kunnen dan ook niet leiden tot het oordeel dat verweerder meer subsidie had moeten verlenen. Deze gronden worden daarom ook niet verder besproken.
    
    7. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in de besluitvorming voldoende kenbaar heeft gemaakt hoe de subsidie voor eiseres is opgebouwd. Ook heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat het bedrag ter dekking van het begrotingstekort niet wordt toegekend, omdat de subsidie alleen bedoeld is als bijdrage voor het welzijnswerk.
    
    8. De gronden van eiseres slagen in zoverre niet.
    
    
      
        Ten aanzien van de incidentele subsidie
      
    
    
    9. Verweerder heeft in het primaire besluit 2 aangegeven dat het werk en de voorzieningen van eiseres van grote waarde zijn voor de Schilderswijk en dat het wegvallen van deze dienstverlening impact heeft op de kwetsbare bewoners die daar gebruik van maken. Uit het rapport van de gemeentelijke accountantsdienst (hierna: GAD) van 12 maart 2020 komt naar voren dat het voortbestaan van eiseres ernstig onder druk staat. Verweerder heeft daarom besloten tot het verlenen van een incidenteel steunpakket dat ervoor moet zorgen dat er een structureel levensvatbare organisatie ontstaat met toekomstperspectief. Voorop staat dat verweerder niet verplicht is om eiseres een aanvullende incidentele subsidie te verlenen. Het staat hem daarom vrij om daar voorwaarden aan te verbinden. De voorwaarden moeten wel redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt (doelmatig) zijn om het met de subsidie nagestreefde doel te verwezenlijken.
    
    10. Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de gestelde voorwaarden aan deze eis. Uit de adviezen van de GAD van 12 maart 2020 en van 10 augustus 2020 blijkt dat eiseres een bestuurlijke eenheid vormt met vereniging de Mussen en nog vijf andere stichtingen. De vereniging en de stichtingen hebben allemaal hetzelfde bestuur. Verder is gebleken dat eiseres liquiditeitssteun verleent aan een aantal van die stichtingen, maar dat eiseres daardoor al een aantal jaren zelf niet rond komt, onder meer omdat er nog vorderingen van eiseres bij de andere stichtingen openstaan. Ook in het rapport van Derksen & Drolsbach van 2 juli 2021 staat vermeld dat de financiële afhankelijkheid tussen de stichtingen groot is en dat die verwevenheid het niet eenvoudig maakt om financieel in een genormaliseerde situatie te komen. Om de financiële positie te verbeteren is het volgens de GAD noodzakelijk dat de verliezen tot en met 2019 worden ingelopen, dat de interne liquiditeitssteun moet zijn afgewikkeld en dat de exploitatie van de stichtingen kostendekkend moet zijn. Daarom heeft de GAD verweerder geadviseerd de gestelde voorwaarden aan de te verlenen subsidie te verbinden.
    
    11. Het is de rechtbank niet gebleken dat het advies van de GAD ondeugdelijk of anderszins onjuist is. De gestelde voorwaarden zien op de door de GAD geconstateerde oorzaken van de financiële problemen. Verweerder heeft het advies van de GAD dan ook aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Verweerder heeft er verder op gewezen dat in het kader van de welzijnssubsidie alleen met eiseres een subsidierelatie bestaat. De focus van verweerder ligt dan ook bij eiseres en minder bij het samenwerkingsverband tussen eiseres en de andere stichtingen. Volgens verweerder moet voorkomen worden dat verliezen van de andere stichtingen een negatieve invloed kunnen hebben op eiseres. Hiervoor is een grotere financiële onafhankelijkheid van eiseres ten opzichte van de andere stichtingen noodzakelijk. Ten slotte volgt de rechtbank hierbij het standpunt van verweerder dat de incidentele subsidie niet bedoeld is om de activiteiten en exploitatietekorten bij de andere stichtingen te dekken. Voor zover eiseres stelt dat zij er belang bij heeft om als fiscale eenheid te kunnen blijven optreden, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de oplossing ligt bij het op een verantwoorde wijze inrichten van de exploitatie, ook zonder eventuele fiscale voordelen. Bovendien heeft verweerder ter zitting gewezen op een andere stichting, die ook een fiscale eenheid vormt, maar wat betreft het bestuur en financiën voldoende onafhankelijk is ten opzichte van de fiscale partner(s). Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder niet dergelijke voorwaarden stelt aan andere stichtingen die op eenzelfde wijze zijn georganiseerd, heeft verweerder er terecht op gewezen dat deze stichtingen niet in een vergelijkbare financiële situatie verkeren en evenmin een incidentele subsidie krijgen om de financiën op orde te krijgen. 
    
    12. Uit de adviezen van de GAD en het rapport van Derksen & Drolsbach blijkt verder dat de besturen en directies van eiseres en de andere stichtingen bestaan uit dezelfde personen. De GAD heeft daarover opgemerkt dat door het tegengestelde belang van de verschillende stichtingen de benodigde zakelijkheid bij het verstrekken van interne financiering mogelijk in het gedrang komt. Met de voorwaarde dat er meer onafhankelijkheid in het bestuur moet komen heeft verweerder dan ook beoogd dat het zakelijk belang van eiseres beter wordt onderscheiden van de mogelijk tegenstrijdige belangen met de andere stichtingen. Ook deze voorwaarde komt de rechtbank niet onredelijk voor om het beoogde doel te verwezenlijken. De stelling van eiseres dat er al sprake is van een toezichthoudend bestuur ten opzichte van de directeur maakt het voorgaande niet anders, nu het bestuur zowel de belangen van eiseres als die van de andere stichtingen behartigt. Dit is juist het element dat volgens de GAD en verweerder doorbroken moet worden. 
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de gestelde voorwaarden ook voldoende concreet. Aan het verlenen van de subsidie en het stellen van de daaraan verbonden voorwaarden is een heel traject voorafgegaan. Er zijn meerdere adviezen en rapporten en er hebben meerdere gesprekken tussen eiseres en verweerder plaatsgevonden. Daarin zijn de probleempunten en de verschillende mogelijkheden besproken. De gestelde voorwaarden moeten dan ook in het licht van dat traject worden gelezen. De rechtbank is van oordeel dat het gelet daarop voor eiseres voldoende duidelijk zou moeten zijn waarom de gestelde voorwaarden aan de subsidieverlening zijn verbonden en wat van eiseres wordt verwacht. Door de algemene formulering heeft verweerder eiseres de ruimte gelaten om te onderzoeken op welke wijze zij aan de voorwaarden wenst te voldoen. Aan de hand van het eveneens vereiste plan van aanpak kan eiseres eventueel in gesprek met verweerder om af te stemmen of daarmee aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Ten aanzien van het plan van aanpak heeft verweerder reeds te kennen gegeven de gestelde deadline van eind april 2021 niet als harde eis aan eiseres te zullen tegenwerpen. Dit heeft de gemachtigde van verweerder ook ter zitting nogmaals bevestigd.
    
    14. Gelet op voorgaande heeft verweerder de door de GAD geadviseerde voorwaarden aan de subsidieverlening mogen verbinden.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    15. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, en mr. M.J.L. van der Waals en mr. A.J. Eertink, leden, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Artikel 4:38, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Stichting Pand Hoefkade, Stichting Buurtsport De Mussen, Stichting kinderopvang De Mussen, Stichting leerwerkbedrijf De Mussen en Stichting het Mussennest.
  
  
     In het rapport van Derksen & Drolsbach zijn bijvoorbeeld een aantal kostenreducerende scenario’s uitgewerkt.