ECLI:NL:RVS:2023:614, Raad van State, 15-02-2023, 202102657/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 9 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het op het perceel aan de [locatie] te Griendtsveen, kadastraal bekend als gemeente Horst, sectie G, nummer 1047, (hierna: het perceel) geplaatste bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden.

202102657/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats A], en [appellant B], wonend te [woonplaats B[ (hierna ook samen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 maart 2021 in zaken nrs. 20/1953 en 21/160 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 9 april 2020 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het op het perceel aan de [locatie] te Griendtsveen, kadastraal bekend als gemeente Horst, sectie G, nummer 1047, (hierna: het perceel) geplaatste bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden.
    Het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar is op haar verzoek door het college ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank gezonden. De rechtbank heeft het bezwaar als rechtstreeks beroep in behandeling genomen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 23 november 2020 is het college overgegaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van ieder € 15.000,00.
    Bij uitspraak van 10 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep van
    [appellant A] tegen de aan haar gerichte besluiten van 9 april 2020 en 23 november 2020 ongegrond verklaard, het beroep van
    [appellant B] tegen de aan haar gerichte besluiten van 9 april 2020 en 23 november 2020 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd voor zover daarin wordt uitgegaan van een hoogte van de dwangsom van
    € 15.000,00, de hoogte van de dwangsom en van het in te vorderen bedrag wat betreft [appellant B] bepaald op € 10.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de aan haar gerichte besluiten van
    9 april 2020 en 23 november 2020 voor zover deze zijn vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.B. Bogaart, rechtsbijstandsverlener te Roermond, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.M. Tummers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaresse van het perceel. Sinds het voorjaar van 2019 bevindt zich op het perceel een ‘tiny house’, door [appellant] aangeduid als ‘pipowagen’, met een oppervlakte van 19 m2 en een hoogte van ongeveer 3,40 m. Het ‘tiny house’ staat op wielen en is verplaatsbaar.
    2.       Het college heeft [appellant] bij besluiten van 9 april 2020 gelast om het op het perceel aanwezige ‘tiny house’ te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van het zonder omgevingsvergunning plaatsen van een bouwwerk en het in stand laten daarvan. Dit is volgens het college een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het ‘tiny house’ terecht als bouwwerk heeft aangemerkt. Voor het plaatsen en in stand houden daarvan is geen vergunning verleend, zodat het college bevoegd was om tot handhaving over te gaan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de door [appellant] genoemde omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn dat afgezien diende te worden van handhavend optreden. Zo was er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de hoogte van de dwangsom, voor zover het [appellant B] betreft, onvoldoende gemotiveerd. Datzelfde geldt voor het aan haar gerichte invorderingsbesluit. Daartoe overweegt de rechtbank dat de door het college gestelde omstandigheid dat zij op de hoogte was van de eerste aan [appellant A] gerichte last een onvoldoende motivering is om af te wijken van de ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen‘ van Infomil, welke leidraad het college als uitgangspunt heeft genomen voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank heeft de hoogte van de dwangsom, voor zover het [appellant B] betreft, zelf voorziend bepaald op € 10.000,00.
    Bevoegdheid
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Daartoe voert zij aan dat het college eerst de last onder dwangsom van 20 augustus 2019 had moeten invorderen alvorens over te gaan tot het opleggen van een nieuwe last. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de rechtmatigheid van deze last en het invorderingsbesluit van 4 februari 2020 niet in deze procedure aan de orde kunnen komen. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat sprake is van een uitzonderlijk geval en zij verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466. [appellant] betoogt dat er evident geen sprake is van een overtreding, omdat de pipowagen op grond van artikel 4:17, in samenhang gelezen met artikel 4:18, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Horst aan de Maas (hierna: APV) kan worden aangemerkt als kampeermiddel, en daarom niet vergunningplichtig is. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het ‘tiny house’ kan worden aangemerkt als een bouwwerk. De pipowagen is verplaatsbaar en niet bedoeld om gedurende langere tijd op het perceel te blijven staan. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de pipowagen dus geen plaatsgebonden karakter, aldus [appellant].
    4.1.    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    4.2.    Het begrip bouwwerk is niet in de Wabo omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92), bij het begrip "bouwwerk" aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3010), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren."
    4.3.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 19 februari 2003, ECLI:NL:RVS:AF4700, 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1574 en 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:988, waarin is geoordeeld dat mobiele objecten onder omstandigheden ook als een bouwwerk moeten worden aangemerkt, terecht geoordeeld dat het ‘tiny house’ is aan te merken als een bouwwerk in vorenbedoelde zin. Anders dan [appellant] stelt, heeft het ’tiny house’ een plaatsgebonden karakter, omdat deze is geplaatst met als doel om voor langere tijd op dezelfde plaats te staan en te functioneren. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat de pipowagen op het perceel in elkaar is gezet. Dat [appellant] wielen onder het ‘tiny house’ heeft geplaatst, doet niet af aan het plaatsgebonden karakter van het ‘tiny house’. Om deze reden faalt ook het beroep van [appellant] op artikel 4:17, in samenhang gelezen met artikel 4:18, tweede lid, van de APV. Uit deze artikelen volgt dat het ‘tiny house’ alleen als kampeermiddel kan worden verstaan als daarvoor geen omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is vereist.
    De Afdeling stelt vast dat het college op 4 februari 2020 is overgegaan tot invordering van de eerste last van 20 augustus 2019, en dat het college op 9 april 2020 de tweede last heeft opgelegd. De eerste last was dus verbeurd en het college was al tot invordering van deze eerste last overgegaan voordat de tweede last werd opgelegd. Anders dan
    [appellant] betoogt, heeft het college dus geen tweede last opgelegd, terwijl het nog niet was overgegaan tot invordering van de eerste last.
    Het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, waarin de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:152, wordt aangehaald, baat haar niet, reeds omdat [appellant] een eerdere opgelegde last en een eerdere invorderingsbeschikking, die beide onherroepelijk zijn, in een procedure over een opvolgende last aan de orde wil stellen. Dat is niet mogelijk en daar gaat de uitspraak waarnaar [appellant] verwijst ook niet over.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselplicht tot handhaving
    5.       De conclusie van het bovenstaande is dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    6.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, faalt.
    Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Peelkernen" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Groen". Gebouwen zijn daar ingevolge artikel 9.2, eerste lid, van de planregels, niet toegestaan. Voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik is niet voldoende dat bij het college bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735). Het is niet in geschil dat ten tijde van de besluiten van 9 april 2020 geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ter legalisering van het ‘tiny house’ was ingediend. Er was dan ook reeds hierom geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar een beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Zij voert daartoe aan dat zij erop mocht vertrouwen dat het college zich zou inspannen om de mogelijkheden tot legalisering van het ‘tiny house’ te onderzoeken. De inspanningsverplichting uit artikel 7 van de akte van levering van
    21 maart 2014 was voor [appellant] een uitdrukkelijke voorwaarde om met het college tot een overeenkomst te komen over de aankoop van het perceel.
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of gedrag verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.   
    7.2.    In artikel 7 van de akte van levering van 21 maart 2014, waarbij het perceel door de gemeente Horst aan de Maas aan [appellant] is overgedragen, staat dat het onder het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan om een opstal of schuur met een oppervlakte van ten hoogste vijfentwintig centiaren te bouwen of realiseren. [appellant] zal na het verlijden van de notariële akte van levering een aanvraag voor een omgevingsvergunning bij de gemeente indienen. De gemeente verplicht zich jegens [appellant] en diens rechtsopvolgers, in de vorm van een inspanningsverplichting, al datgene te doen wat in haar wettelijke mogelijkheden ligt, om te bewerkstellingen dat aan [appellant] een omgevingsvergunning wordt verleend voor het realiseren van een dergelijke opstal. Tot deze inspanningsverplichting behoort het zo nodig wijzigen van het bestemmingsplan en/of de voorschriften met betrekking tot het verkochte alsmede het in de vorm van een inspanningsverplichting zo nodig verlenen van een vrijstelling die het mogelijk maakt betreffende opstal te bouwen of realiseren.
    7.3.    De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden door het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat een schuur of vergelijkbaar bouwwerk op het perceel onder voorwaarden wel zou kunnen worden toegestaan, niet betekent dat het college van handhavend optreden ten aanzien van het ‘tiny house’ had moeten afzien. Los van het antwoord op de vraag of van de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit [appellant] mocht afleiden dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor het realiseren van een schuur of een dergelijk bouwwerk, is een dergelijke uitlating niet een onvoorwaardelijke toezegging dat een omgevingsvergunning voor het in deze zaak aan de orde zijnde ‘tiny house’ zou worden verleend en dat van handhavend optreden ten aanzien daarvan zou worden afgezien. Reeds hierom kon [appellant] aan artikel 7 van de akte van levering van 21 maart 2014 niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden ten aanzien van het ‘tiny house’.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhavend optreden onevenredig
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat het verwijderen van het ‘tiny house’ onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De financiële gevolgen van het afbreken of (gedeeltelijk) demonteren van het ‘tiny house’ zijn zodanig groot dat dit niet van [appellant] kan worden gevergd. Gelet op de hoge kosten die gepaard gaan met het verwijderen van het ‘tiny house’, is handhavend optreden volgens [appellant] zodanig onevenredig dat het college daarvan had moeten afzien.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2014), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De rechtbank heeft in de door [appellant] genoemde kosten van het verwijderen van het ‘tiny house’ dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in dit geval niet handhavend kon optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Twee lasten
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen twee afzonderlijke lasten had mogen opleggen voor dezelfde overtreding. Het college had hen als gezamenlijke eigenaren één last onder dwangsom van € 15.000,00 moeten opleggen, aldus [appellant].
    9.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte twee afzonderlijke lasten aan [appellant A] en [appellant B] heeft opgelegd. [appellant A] en [appellant B] zijn beiden eigenaar van het perceel en dragen daarom beiden de verantwoordelijkheid om, afzonderlijk van elkaar, een einde te maken aan de overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2529).
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluiten
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de financiële positie van [appellant A] als student een bijzondere omstandigheid vormt op grond waarvan het college van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien.
    10.1.  Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van een dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    10.2.  De Afdeling overweegt dat wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsom. [appellant A] heeft nagelaten haar financiële situatie met stukken te onderbouwen. De enkele stelling dat zij studeerde toen het college is overgegaan tot invordering, is niet voldoende om aannemelijk te maken dat zij niet in staat is om de verbeurde dwangsom te betalen. [appellant A] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat zij, gezien haar financiële draagkracht, niet in staat is om de verbeurde dwangsom te betalen, en dat daarom van invordering had moeten worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Verwijzing naar overige gronden
    11.     [appellant] verwijst in het hogerberoepschrift voor het overige naar de eerder in bezwaar en beroep aangevoerde gronden en verzoekt deze als herhaald en ingelast te beschouwen. Op deze gronden is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. In hetgeen [appellant] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023
    531-1010