ECLI:NL:RBLIM:2023:2934, Rechtbank Limburg, 08-05-2023, ROE 21/3025
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijfshal op een perceel en het gebruiken van dat perceel ten behoeve van een hoveniers- en grondverzetbedrijf. De ruimtelijke onderbouwing die aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt, gaat uit van een onjuiste beginsituatie door te stellen dat bij realisering van de bedrijfsactiviteiten waarvoor vergunning is gevraagd de oppervlakte van het perceel waar de huidige (ten tijde van de aanvraag uitgevoerde) bedrijfsactiviteiten plaatsvinden met 30% zal afnemen. In de ruimtelijke onderbouwing diende te worden beoordeeld wat het verschil is tussen de ruimtelijke gevolgen van realisering van de aangevraagde activiteiten en de ruimtelijke gevolgen van realisering van de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan. Volgens dat bestemmingsplan is het bouwen van een bedrijfshal en het gebruik van het perceel ten behoeve van een hoveniers- en grondverzetbedrijf niet mogelijk. Realisering van de aangevraagde activiteiten leidt dan ook onmiskenbaar planologisch niet tot een vermindering, maar tot een (substantiële) vermeerdering van de bedrijfsoppervlakte en navenante ruimtelijke gevolgen. Verweerder had daarom de ruimtelijke onderbouwing niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag mogen leggen.

RECHTBANK LIMBURG 
    Zittingsplaats Roermond
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      Zaaknummer:  ROE  21 / 3025
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2023 in de zaak tussen 
    
    
      [eiser 1] en [eiser 2] , wonend te [woonplaats] , eisers,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 september 2021 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder aan [naam vergunninghoudster] (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bedrijfshal op het perceel [adres] te [vestigingsplaats] en voor het gebruiken van dit perceel ten behoeve van een hoveniers- en grondverzetbedrijf. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. D. Heuker of Hoek, rechtsbijstandverlener te Roermond, die op 29 november 2021 de beroepsgronden heeft ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2022, waar eisers, bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 1] , zijn verschenen. Ook is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door [naam 3] , ter zitting verschenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Sedert 2009 is aan [adres] te [vestigingsplaats] een hoveniers- en grondverzetbedrijf gevestigd; vanaf 2017 exploiteert vergunninghoudster dit bedrijf. Omdat het bedrijf sinds enkele jaren een groei doormaakt, wenst zij de huidige bedrijfsvoering aan te passen. In dat kader is vergunninghoudster voornemens om haar werkvoertuigen, die nu nog op het achterterrein in de buitenlucht staan opgesteld, in een nieuw te bouwen bedrijfsloods te plaatsen en te onderhouden. Ook dienen de diverse materialen, grondsoorten en snoeiafval niet meer verspreid, maar gescheiden en geordend op het terrein te worden opgeslagen. Dit is van belang voor een efficiëntere bedrijfsvoering en een verdere professionalisering van het bedrijf en gaat een verdere verrommeling van het perceel tegen. Vergunninghoudster heeft daarom op 24 januari 2020 bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bedrijfshal, het plaatsen van legioblokken en een erfafscheiding en voor het gebruik van het perceel ten behoeve van haar bedrijfsvoering. 
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De vergunning  is verleend met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In dat kader is een ontwerpvergunning ter inzage gelegd. Eisers hebben ten aanzien van dit ontwerp hun zienswijzen naar voren gebracht. De reactie van verweerder op de zienswijzen is als bijlage bij het bestreden besluit gevoegd. 
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), en voor de activiteit gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van deze wet. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”. Ingevolge dat bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Agrarisch met waarden” met de gebiedsaanduiding “robuuste landbouw en natuur” en, voor een klein gedeelte, de bestemming “wonen”. Deze bestemmingen en aanduidingen laten het bouwen van een bouwwerk op het perceel en het gebruik van het perceel ten behoeve van een hoveniers- en grondverzetbedrijf niet toe. De omgevingsvergunning is daarom verleend met gebruikmaking van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3°, van de Wabo. Het bestreden besluit is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing. Voor de milieuactiviteiten heeft vergunningshoudster een melding gedaan.
      
      
        3. Eisers voeren tegen het bestreden besluit onder meer aan dat in diverse onderdelen van de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit, zoals de onderdelen over stedenbouwkunde, luchtkwaliteit, verkeer en landschap, ten onrechte de ten tijde van de aanvraag bestaande, feitelijk illegale, situatie als uitgangspunt is genomen voor de beoordeling of bij het aangevraagde bouwplan en gebruik sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Er is sprake van nieuwvestiging; daarvan dient de ruimtelijke aanvaardbaarheid te worden onderzocht. Volgens eisers had daarom in de ruimtelijke onderbouwing de planologische situatie bij aanvang van het illegale gebruik van het perceel, dus de situatie tien jaar vóór de vergunningaanvraag, als uitgangspunt moeten worden genomen. Volgens die situatie was robuuste landbouw en natuur toegestaan, maar geen bebouwing of gebruik ten behoeve van een hoveniers- en grondverzetbedrijf.
      
      
    
    
      3.1.
      Verweerder heeft het bestreden besluit onderbouwd met de ruimtelijke onderbouwing “Gedeeltelijke functiewijziging, [adres] , gemeente [vestigingsplaats] ” van 23 november 2020, opgesteld door [naam 3] , werkzaam bij City Planning Advies. Volgens verweerder wordt daarin aangetoond dat bij de door vergunninghoudster gewenste ontwikkeling sprake is van een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt vast dat de ruimtelijke onderbouwing onder meer het volgende vermeldt:
      
      
        Onder “2.2 Stedenbouwkundige en landschappelijke inpassing”:
        
          “De huidige bedrijfsmatige activiteiten worden door dit bouwplan sterk teruggebracht op het perceel. Er treedt een reductie [op] van het huidige bedrijfsvloeroppervlak met 1.400 m2, dit is een volumeafname van 30% op eigen terrein. In ruil daarvoor wordt 1.400 m2 van het achterterrein versterkt landschappelijk ingepast en krijgt het perceel daarnaast een substantiële groene omranding. Daardoor treedt een verbetering van de omgevingskwaliteit op en wordt een verdere verrommeling van het perceel tegengegaan. Stedenbouwkundig verbetert door dit plan de beeldkwaliteit van het totale perceel.
        
        
          (…)
        
        
          Er is een landschapsplan opgesteld (...). Het plan zorgt voor een kwaliteitsverbetering op deze locatie, doordat:
        
        
          • 	bedrijfsmatige activiteiten op een kleiner oppervlak worden geconcentreerd, waardoor er minder uitstraling op het buitengebied is;
        
        
          • 	voorzien wordt in een robuuste landschappelijke inpassing (boomgaard, buffer, behouden van de bomen/struweelsingel, de groene gevel) waardoor de kernkwaliteiten van het landschap worden versterkt en het perceel fraai wordt ingekapseld ten opzichte van de omgeving.
        
        
          (…)
        
        
          Door de bedrijfsmatige activiteiten te concentreren en te ordenen op een beperkter oppervlak dan in de huidige situatie en door de landschappelijke versterkingsmaatregelen, worden het gebouw en de bedrijfsactiviteiten visueel-ruimtelijk onttrokken aan de omgeving en krijgt het totale perceel een landschappelijke kwaliteitsverbetering”. 
        
      
      
      
        Onder “3.1 Rijksbeleid, onderdeel “Besluit ruimtelijke ordening”:
        
          “Voor wat betreft de toets aan de (regionale en lokale) behoefte geldt dat in dit geval dat geenszins sprake is van een toevoeging van een nieuwe bedrijfsontwikkeling, maar van het planologisch legaliseren van een reeds bestaande bedrijfsmatige activiteit aan [adres] . Het bedrijf bestaat al sinds 2009, maakt een groei door en voorziet daardoor aantoonbaar in een marktbehoefte. Door het planvoornemen treedt bovendien een afname op van bijna 30% van het huidige areaal aan bedrijfsmatig grondgebruik”.
        
      
      
      
        Onder “3.2 Provinciaal beleid, onderdeel “Provinciaal Omgevingsplan Limburg (2014)”:
        
          “Het plan leidt tot 30% minder benut oppervlak aan bedrijfsmatige activiteiten, aan een versterking van de landschapskwaliteiten en past binnen het afwegingskader van de Ladder duurzame verstedelijking”.
        
      
      
      
        Onder “3.3 Gemeentelijk beleid, onderdeel “Ruimtelijke Structuurvisie Venlo (2014)”:
        
          “In beginsel is nieuwvestiging van een bedrijf niet mogelijk in het buitengebied. Het planvoornemen betreft echter het planologisch reguleren van een bestaand bedrijf dat al geruime tijd is gevestigd in het agrarische productielandschap (...). Omdat bij dit initiatief sprake van een gebiedsgerichte compensatie-inspanning, de oppervlakte van het bedrijfsmatig grondgebruik met 30% wordt teruggebracht en middels het landschapsplan de landschappelijke kwaliteiten worden versterkt, vormt de Ruimtelijke Structuurvisie geen belemmering voor het planvoornemen.”
        
      
      
    
    
      3.3.
      Uit voormelde citaten blijkt dat in de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit bij (in elk geval) de stedenbouwkundige beoordeling van de vergunningaanvraag, de landschappelijke beoordeling en de toetsing aan de Ladder voor duurzame verstedelijking, het Provinciaal Omgevingsplan Limburg en de Ruimtelijke Structuurvisie Venlo, ervan is uitgegaan dat bij realisering van de bedrijfsactiviteiten waarvoor vergunning is gevraagd de oppervlakte van het perceel waar de huidige (ten tijde van de aanvraag uitgevoerde) bedrijfsactiviteiten plaatsvinden met 30% zal afnemen. Dit is echter een onjuist criterium. In de ruimtelijke onderbouwing diende te worden beoordeeld wat het verschil is tussen de ruimtelijke gevolgen van realisering van de aangevraagde activiteiten en de ruimtelijke gevolgen van realisering van de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”. Volgens dat bestemmingsplan is het bouwen van een bedrijfshal en het gebruik van het perceel ten behoeve van een hoveniers- en grondverzetbedrijf niet mogelijk. Realisering van de aangevraagde activiteiten leidt dan ook onmiskenbaar planologisch niet tot een vermindering, maar tot een (substantiële) vermeerdering van de bedrijfsoppervlakte en navenante ruimtelijke gevolgen. Verweerder had daarom de ruimtelijke onderbouwing niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. 
      
      4. Reeds op grond van het voorgaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en op die gronden voor vernietiging in aanmerking komt. Wat verder nog in beroep is aangevoerd, behoeft daarom geen beoordeling meer. Verweerder dient opnieuw op de aanvraag van vergunninghoudster te beslissen. 
      
      5. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder het hiervoor betaalde griffierecht te vergoeden. Voorts dient hij de door eisers gemaakte proceskosten te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerkingen komende kosten is de rechtbank niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - draagt verweerder op om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen en bekend te maken, met inachtneming van deze uitspraak;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.674,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers.
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier.
      De uitspraak is openbaar gemaakt op 8 mei 2023. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd						rechter
      	      te ondertekenen
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 8 mei 2023.
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan door een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na de dag van verzending ervan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.