ECLI:NL:RVS:2023:1742, Raad van State, 03-05-2023, 202106625/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het winkelpand met bovenwoning op het perceel [locatie A] te Raamsdonksveer ten behoeve van de realisatie van zes starterswoningen. Op grond van deze vergunning mag het winkelpand met bedrijfswoning worden verbouwd tot zes appartementen en mag het pand geheel voor bewoning worden gebruikt. [appellant] exploiteert het [horecabedrijf] aan de [locatie B] in Raamsdonkveer. [appellant] vreest voor belemmeringen in haar bedrijfsvoering als gevolg van het gewijzigde gebruik van het pand en heeft daarom bezwaar gemaakt tegen de vergunningen. Het college heeft deze bezwaren bij besluiten op bezwaar van 15 april en 16 juni 2021 ongegrond verklaard omdat naar de mening van het college geen nieuwe belemmeringen ontstaan als gevolg van de vergunningen.

202106625/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] h.o.d.n. [bedrijfsnaam], wonend te Raamsdonksveer, gemeente Geertruidenberg (hierna: [appellant]),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­West­Brabant (hierna: de rechtbank) van 23 augustus 2021 in zaak nrs. 21/3245, 21/2047, 21/3173 en 21/3175 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het winkelpand met bovenwoning op het perceel [locatie A] te Raamsdonksveer (hierna: het perceel) ten behoeve van de realisatie van zes starterswoningen.
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft college het door [appellant] tegen het besluit van 28 augustus 2020 gemaakte bezwaar, met aanvulling van de motivering van het besluit van 28 augustus 2020, ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 8 februari 2021 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen om het winkelpand met bovenwoning op het perceel te verbouwen tot zes starterswoningen.
    Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 8 februari 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 augustus 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 15 april 2021 en 16 juni 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.W.G.M. Christophe, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, en ing. J.A.L. van Engelen, adviseur, en het college, vertegenwoordigd door ing. R.P. van den Bos en mr. R. Celie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R.M. Königel, advocaat te Etten-Leur, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Door het college zijn bij aparte besluiten vergunningen verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het wijzigen van het gebruik (besluit van 28 augustus 2020) en het verbouwen van het pand (besluit van 8 februari 2021) op het perceel. Op grond van deze vergunning mag het winkelpand met bedrijfswoning worden verbouwd tot zes appartementen en mag het pand geheel voor bewoning worden gebruikt. [appellant] exploiteert het [horecabedrijf] aan de [locatie B] in Raamsdonkveer. [appellant] vreest voor belemmeringen in haar bedrijfsvoering als gevolg van het gewijzigde gebruik van het pand en heeft daarom bezwaar gemaakt tegen de vergunningen. Het college heeft deze bezwaren bij besluiten op bezwaar van 15 april en 16 juni 2021 ongegrond verklaard omdat naar de mening van het college geen nieuwe belemmeringen ontstaan als gevolg van de vergunningen.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen de verlening van de vergunningen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college [horecabedrijf] op goede gronden heeft ingedeeld in milieucategorie 1 van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure). [horecabedrijf] is volgens de rechtbank, gelet op het gebruik voor feesten zoals huwelijken en jubilea, beter te vergelijken met een café/bar, conferentieoord of congrescentrum, dan met een discotheek of muziekcafé. Bij een bedrijf van milieucategorie 1 is in een gemengd gebied de richtafstand 0. De rechtbank heeft daarom overwogen dat het college kon oordelen dat bij de zes woningen, die op een afstand van 6 meter van [horecabedrijf] mogen worden gerealiseerd, sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellant] niet belemmerd wordt in haar bedrijfsvoering omdat in het pand [locatie A] op grond van het geldende bestemmingsplan "Raamsdonkveer Zuid" al een bedrijfswoning aanwezig mag zijn. Voor die bedrijfswoning waren de geluidwaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) al van toepassing, zodat [horecabedrijf] ook nu al die geluidwaarden niet mag overschrijden.
    Het hoger beroep
    3.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.       Ter zitting is de beroepsgrond dat onvoldoende burgerparticipatie heeft plaatsgevonden ingetrokken.
    Strijd met de woonvisie?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de vergunning voor wijziging van het gebruik niet  in strijd met de woonvisie "Bouwen naar Behoefte" is verleend. [appellant] stelt daartoe dat in die visie staat dat een voornemen voor een ontwikkeling als deze, waarbij meer dan 5 woningen worden gerealiseerd, met een startnotitie aan de raad moet worden voorgelegd. Een dergelijke startnotitie was wel vereist bij andere ontwikkelingen, zoals bij een pand in de Rubensstraat waarbij 6 woningen mogelijk werden gemaakt en bij de vergunning voor de realisatie van appartementen aan de Grote Kerkstraat 39.
    6.       De Afdeling stelt vast dat in Geertruidenberg de woonvisie 2017 "Aangenaam en duurzaam wonen" wordt toegepast, waarmee wordt voortgebouwd op de woonvisie waarnaar [appellant] verwijst, de woonvisie 2012-2016 "Bouwen naar Behoefte". In de woonvisie 2017 is aangegeven dat bij nieuwbouw per project bij minimaal 5 woningen een startnotitie moet worden gemaakt om een aantal aangegeven aspecten (onder andere levensloopbestendigheid en duurzaamheid) te toetsen. Bij de vergunning voor het gewijzigd gebruik van het perceel is echter geen sprake van nieuwbouw. De Afdeling oordeelt daarom dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat op grond van de woonvisie een startnotitie niet was vereist. Daarbij merkt de Afdeling op dat ten tijde van de ontwikkeling van de Rubensstraat de vorige woonvisie gold en dat bij de ontwikkeling aan de Grote Kerkstraat 39 wel sprake is van nieuwbouw.
    Het betoog slaag niet.
    Milieuzonering
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning voor het gewijzigd gebruik van het perceel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voert daartoe aan dat in [horecabedrijf] feesten (besloten en niet besloten) plaats vinden waarbij grote aantallen personen aanwezig zijn en versterkte muziek, in de vorm van livemuziek of muziek verzorgd door een dj, ten gehore wordt gebracht. Deze activiteiten zijn bekend bij de gemeente en mogen in deze vorm plaatsvinden op grond van de voor hen geldende exploitatievergunning en de vergunning voor brandveilig gebruik. Onder verwijzing naar een rapport van FIMK B.V. van 20 maart 2023 en van Tritium Advies van 27 maart 2023 betoogt [appellant] dat sprake is van zware horeca. Om die reden is van een verkeerde richtafstand op grond van de VNG-brochure uitgegaan. Omdat er woningen mogelijk worden gemaakt binnen de volgens hen geldende richtafstand van 10 meter had niet zonder nader onderzoek vastgesteld kunnen worden dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat op het perceel. [appellant] wijst daarbij op de correspondentie tussen haar en de gemeente waaruit blijkt dat de voor haar horecabedrijf planologisch toegestane vorm van horeca (horeca 1 en 2), volgens de gemeente niet passend is. [appellant] stelt dat met de horecatypen 1 en 2 in voorschrift 11 van het bestemmingsplan wordt verwezen naar de categorieën horeca in de VNG-brochure.
    8.       Op het perceel is het bestemmingsplan "Raamsdonkveer Zuid" van toepassing en ligt de bestemming "Detailhandelsdoeleinden" (DH), met de nadere aanduiding "bedrijfswoning" (bw). Op grond van artikel 10.1 van de planregels is het perceel daarom bestemd voor detailhandel en is een bedrijfswoning toegestaan. Dat betekent dat voor het gebruik van het pand voor zes woningen een vergunning nodig is waarbij afgeweken wordt van het bestemmingsplan. Voor de vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is toepassing gegeven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. Bij de afweging of sprake is van een goede ruimtelijke ordening is door het college beoordeeld of, gelet op de activiteiten van [horecabedrijf], op het perceel sprake is van een goed woon- en leefklimaat en ook of belemmeringen kunnen optreden als gevolg van het verlenen van de aangevraagde vergunning tot wijziging van het gebruik voor [appellant].
    Het college stelt over de richtafstand dat onderscheid gemaakt moet worden tussen de indeling in categorieën horeca in het bestemmingsplan en in de VNG-brochure. Over de planologisch toegestane categorie horeca heeft het college aangegeven bij een volgende wijziging van het bestemmingsplan een passende wijze van bestemmen in het bestemmingsplan op te zullen nemen waarbij de op grond van de exploitatievergunning toegestane activiteiten worden toegelaten. Het college is daarnaast echter van oordeel dat [horecabedrijf] met de activiteiten zoals toegestaan op grond van de exploitatievergunning behoort tot de milieucategorie 1 van de VNG-brochure.
    9.       De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat uitgegaan mocht worden van een richtafstand op grond van de VNG-brochure van 0 meter. De stelling van [appellant] onder verwijzing naar de rapporten van Tritium en FIMK B.V. dat sprake is van activiteiten in milieucategorie 2 als bedoeld in de VNG-brochure volgt de Afdeling dus niet. Daartoe overweegt de Afdeling dat de VNG-brochure niet een feestzaal benoemt als vorm van horeca. Onder categorie 1 van de brochure vallen cafés, bars, conferentieoorden en congrescentra. Onder categorie 2 wordt ook een discotheek genoemd. Het college heeft categorie 1 als meest passende milieucategorie in aanmerking mogen nemen omdat [horecabedrijf] een gelegenheid is waarbij sprake is van zaalverhuur voor feesten. Dat sluit niet aan bij een discotheek. Ook mocht belang worden gehecht aan het feit dat de exploitatievergunning niet ziet op opening in de nacht. Dat versterkte muziek ten gehore wordt gebracht maakt niet dat sprake is van een discotheek, omdat ook in een café live muziek kan worden gemaakt of kan een dj komen draaien. Ook het aantal personen dat de feesten in [horecabedrijf] bezoekt maakt niet dat van milieucategorie 2 uitgegaan had moeten worden. Voor milieucategorie 1 van de VNG-brochure is bepaald dat bij een richtafstand van 10 meter een goed woon- en leefklimaat mogelijk is. In een gemengd gebied kan die afstand met één stap worden verminderd, zodat een afstand van 0 meter geldt. Niet in geschil is dat in dit geval sprake is van gemengd gebied.
    De Afdeling volgt [appellant] ook niet in de stelling dat op grond van het bestemmingsplan een bedrijf van milieucategorie 2 zoals omschreven in de VNG-brochure is toegestaan. In artikel 11 van de planregels staat dat de op de plankaart voor "Horecadoeleinden" (H) aangewezen gronden zijn bestemd voor de doeleinden "horecabedrijven in categorie 1 en 2". Naar het oordeel van de Afdeling wordt daarmee verwezen naar de categorieën 1 en 2 zoals omschreven in de definities in het plan. Ook het feit dat het college voornemens is bij een wijziging van het bestemmingsplan een regeling te treffen waardoor de planologische regeling voor [horecabedrijf] wordt afgestemd op de geldende exploitatievergunning, maakt niet dat van de onjuiste milieucategorie van de VNG-brochure is uitgegaan. Bij het bepalen van de milieucategorie is het college immers uitgegaan van de activiteiten die op grond van de exploitatievergunning van [horecabedrijf] zijn toegestaan. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat het college zonder nader akoestisch onderzoek kon vaststellen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de zes appartementen.
    10.     Voor de vraag of als gevolg van de vergunning voor de bewoning van zes appartementen op het perceel een nieuwe belemmering van de bedrijfsvoering voor [appellant] optreedt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat als gevolg van de vergunning geen nieuwe belemmering ontstaat. Doordat al een bedrijfswoning was toegestaan en daarmee al sprake is van een voor geluid gevoelig gebouw, moest al aan de geluidnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit worden voldaan. Dat als gevolg van de vergunning het gehele pand op het perceel voor bewoning gebruikt zal worden, ook de delen van het gebouw die op de kortste afstand tot de feestzaal zijn gelegen, is geen reden hier anders over te oordelen. De bedrijfswoning mocht immers in het gehele pand worden gerealiseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zonder geactualiseerd onderzoek naar de parkeerdruk kon oordelen dat geen parkeerproblemen ontstaan als gevolg van de zes appartementen. De parkeerdrukmeting is van 2015. In de parkeernota wordt aangegeven dat de parkeerdrukmeting elke drie jaar geactualiseerd wordt. Ook wijst [appellant] op de ontwikkelingen die sinds 2015 hebben plaatsgevonden in de Grote Kerkstraat. Op nummer 39 zijn extra, nieuwe woningen gerealiseerd.
    12.     De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de parkeerdrukmeting van 2015 aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dat oordeel heeft de rechtbank mogen baseren op de gegevens over de bezettingsgraad van de parkeerplaatsen die in Raamsdonkveer zeer laag is. Voor het centrum is de bezettingsgraad op de piekmomenten gemiddeld 55 %. De parkeerbehoefte van de zes appartementen is door het college vergeleken met de behoefte als gevolg van de winkel en bedrijfswoning en is ingeschat op 5 tot 8 parkeerplaatsen extra. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college mogen oordelen dat voor die extra plaatsen voldoende ruimte is zonder een nieuwe parkeerdrukmeting uit te voeren. Dat in de parkeernota is uitgegaan van een regelmatige actualisatie van de parkeerdrukmeting, maakt niet dat deze vergunning niet zonder zo’n actualisatie verleend kon worden.
    Ter zitting heeft het college toegelicht dat de bewoners van de vier appartementen aan de Grote Kerkstraat 39 op eigen terrein moeten parkeren, maar dat voor zover daarvoor een belemmering bestaat, de parkeernota voorziet in een regeling waarbij het uiteindelijk mogelijk is dat in openbaar gebied geparkeerd moet worden. Dan moet wel een bijdrage in een fonds wordt gedaan, zodat - indien nodig - extra parkeerplaatsen gerealiseerd kunnen worden. In de ontwikkeling waarop [appellant] wijst was daarom naar het oordeel van de Afdeling geen reden gelegen om te oordelen dat een nieuwe parkeerdrukmeting uitgevoerd moest worden voordat de vergunning tot wijziging van het gebruik verleend kon worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. El-Wanni
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    911
     
    Bijlage: wet- en regelgeving
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Art. 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, […];
    Bestemmingsplan Raamsdonkveer Zuid
    10.1 Doeleindenomschrijving
    De op de plankaart voor "Detailhandelsdoeleinden" (DH) aangewezen gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden:
    a. detailhandel;
    b. […]
    c. bedrijfswoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" op de plankaart;
    […]
    11.1 Doeleindenomschrijving
    De op de plankaart voor "Horecadoeleinden" (H) aangewezen gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden:
    a. horecabedrijven in categorie 1 en 2;
    […]