ECLI:NL:RVS:2023:1369, Raad van State, 05-04-2023, 202106833/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar over haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2020 kennelijk ongegrond verklaard. [appellante] heeft op 17 januari 2021 kinderopvangtoeslag aangevraagd. Zij heeft vervolgens bij brief van 27 januari 2021 aan de Belastingdienst/Toeslagen kenbaar gemaakt dat haar recent is gebleken dat kinderopvangtoeslag niet automatisch voor haar wordt aangevraagd, zoals het geval is bij zorgtoeslag, en dat zij de kinderopvangtoeslag voor slechts drie maanden met terugwerkende kracht kan aanvragen. [appellante] heeft aangevoerd dat zij vanaf 1 februari 2020 gebruikt maakt van kinderopvang voor haar zoon en dat zij de kosten hiervoor heeft voldaan. Zij heeft de Belastingdienst/Toeslagen daarom verzocht om de kinderopvangtoeslag toe te kennen vanaf die datum.

202106833/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 14 september 2021 in zaak nr. 21/1510 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar over haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2020 kennelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 september 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft op 17 januari 2021 kinderopvangtoeslag aangevraagd. Zij heeft vervolgens bij brief van 27 januari 2021 aan de Belastingdienst/Toeslagen kenbaar gemaakt dat haar recent is gebleken dat kinderopvangtoeslag niet automatisch voor haar wordt aangevraagd, zoals het geval is bij zorgtoeslag, en dat zij de kinderopvangtoeslag voor slechts drie maanden met terugwerkende kracht kan aanvragen. [appellante] heeft aangevoerd dat zij vanaf 1 februari 2020 gebruikt maakt van kinderopvang voor haar zoon en dat zij de kosten hiervoor heeft voldaan. Zij heeft de Belastingdienst/Toeslagen daarom verzocht om de kinderopvangtoeslag toe te kennen vanaf die datum.
    2.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft de brief van 27 januari 2021 van [appellante] als bezwaar in behandeling genomen en heeft bij het besluit van 16 februari 2021 dit bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. De dienst heeft toegelicht dat uit de wet volgt dat [appellante] voor het jaar 2020 kinderopvangtoeslag had moeten aanvragen binnen drie maanden na de eerste maand waarin haar kind voor het eerst naar de opvang ging. Om in aanmerking te komen voor kinderopvangtoeslag vanaf 1 februari 2020, had [appellante] haar aanvraag dus uiterlijk 31 mei 2020 moeten indienen en niet pas op 17 januari 2021.
    3.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 13 maart 2021 aan [appellante] € 849,00 voorschot kinderopvangtoeslag toegekend voor het jaar 2020. De dienst heeft de toeslag berekend vanaf 1 oktober 2020.
    4.       [appellante] is het niet eens met deze besluitvorming en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Wettelijk kader
    5.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de termijn van drie maanden als bedoeld in artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) terecht heeft toegepast. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de hoorplicht in bezwaar niet geschonden is. Volgens de rechtbank heeft [appellante] haar aanvraag te laat ingediend om kinderopvangtoeslag te krijgen voor de maanden vóór oktober 2020, waardoor haar bezwaar redelijkerwijs geen kans van slagen had.
    Hoger beroep en oordeel van de Afdeling
    Aanvraagtermijn voor kinderopvangtoeslag
    7.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar vanaf de start van de kinderopvang toeslag had moeten toekennen. Zij voert aan dat zij destijds niet afwist van de kinderopvangtoeslag en dat zij veel aan haar hoofd had. [appellante] was pas enkele maanden moeder, ze had een nieuw huis gekocht waaraan veel moest worden verbouwd en ze was niet lang daarna zwanger van haar tweede kind. Volgens [appellante] is de aanvraagtermijn voor kinderopvangtoeslag enkel ingesteld om fraude en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. [appellante] wijst hierbij op de tweede nota van wijziging van de Wko (Kamerstukken II, 2012/13, 33 538, nr. 9, blz. 3-4). In de toeslagenaffaire is komen vast te staan dat de enkelvoudige focus op fraudebestrijding heeft geleid tot onrechtmatig handelen van de overheid en veel (financieel) leed bij betrokken slachtoffers. [appellante] vraagt niet om een oordeel over de redelijkheid van de wetgeving. Dit oordeel is namelijk al gegeven door de wetgever. [appellante] wijst hierbij op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag ‘Ongekend Onrecht’ (hierna: het rapport). Omdat vaststaat dat de overheid ver over de schreef is gegaan bij de bestrijding van niet-bestaande fraude, zou er volgens [appellante] een belangenafweging moeten plaatsvinden. Die belangenafweging, al dan niet gebaseerd op artikel 13b van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), zou vervolgens moeten leiden tot het buiten toepassing laten van artikel 1.3, tweede lid, onder b, van de Wko. De argumenten van de wetgever in de tweede nota van wijziging van de Wko gaan uit van de potentieel hogere fraudegevoeligheid bij de kinderopvangtoeslag. Uit het rapport blijkt echter dat daar geen bewijs voor is. [appellante] voert aan dat het ook bij huurtoeslag en kindgebonden budget, met inbegrip van de Alleenstaande Ouderkop (ALO-kop), kan gaan om honderden euro’s per maand. Dat het om hoge bedragen zou gaan, is dus niet alleen van toepassing bij kinderopvangtoeslag. Daarbij komt dat in het geval van [appellante] geen sprake is van fraude. Dit blijkt ook uit de door haar overgelegde jaaropgave van de kinderopvangorganisatie en betalingsbewijzen. Nu de focus op fraude in de (huidige) bedoeling van de wetgever is weggevallen, is er reden om aan te nemen dat ook de beperking in de termijn voor het aanvragen van kinderopvangtoeslag aan herziening toe is. Volgens [appellante] zou daarom de termijn zoals bepaald in artikel 15, eerste lid, van de Awir van toepassing moeten zijn op haar aanvraag. Daarmee kan de Belastingdienst/Toeslagen kinderopvangtoeslag toekennen vanaf de datum van de start van de kinderopvang.
    7.1.    Zoals de Afdeling bij uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, heeft overwogen, is artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dwingend geformuleerd en laat de tekst van de bepaling geen ruimte om over een langere periode in het verleden kinderopvangtoeslag toe te kennen dan de in die bepaling opgenomen termijn van drie maanden voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is gedaan. Gelet op de dwingende formulering van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko, is er verder geen ruimte voor toepassing van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), dan wel artikel 13b van de Awir. Dit betekent dat het de Belastingdienst/Toeslagen niet vrijstaat bij toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko belangen af te wegen en te toetsen of zijn besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verder staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet in de weg aan toetsing van een (bepaling uit een) wet in formele zin aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Aangezien de Wko een wet in formele zin is, kan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Er kan aanleiding bestaan voor zogenoemde contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling doen zich in het geval van [appellante] geen bijzondere omstandigheden voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Zoals in bovenvermelde uitspraak van 1 maart 2023 is overwogen, is de essentie van een dwingend geformuleerde termijnbepaling als die van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko, dat degenen die niet of niet tijdig hun aanvraag indienen hun rechten verspelen, ook als zij daardoor financieel of anderszins worden gedupeerd. Die essentie kan de wetgever niet zijn ontgaan. Daarom moet worden aangenomen dat hij heeft voorzien dat een beperkte aanvraagtermijn tot gevolg heeft dat ouders die materieel gezien recht zouden hebben op kinderopvangtoeslag, hierop toch geen aanspraak kunnen maken als zij hun aanvraag te laat indienen. Dat [appellante] kinderopvangtoeslag is misgelopen voor de maanden februari tot en met september 2020, al dan niet in verband met haar persoonlijke omstandigheden, acht de Afdeling daarom een door de wetgever voorzien en bedoeld gevolg. Het voorgaande betekent ook dat de omstandigheid dat [appellante] geen fraude heeft gepleegd dan wel dat voor kinderopvangtoeslag een beperktere aanvraagtermijn geldt dan voor andere toeslagen, niet kan leiden tot het buiten toepassing laten van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraagtermijn van drie maanden terecht heeft toegepast.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Horen in bezwaar
    8.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar had moeten horen voorafgaand aan het nemen van het besluit van 16 februari 2021. Uit haar bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2021 blijkt dat zij niet begrijpt waarom de kinderopvangtoeslag is afgewezen voor de maanden februari tot en met september 2020. Het had op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen gelegen om daarover in gesprek te gaan met [appellante]. Het horen draagt bij aan het door velen gewenste terugbrengen van de menselijke maat in besluitvorming, aldus [appellante].
    8.1.    Van het horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Zoals de Afdeling hierboven onder 7.1 heeft overwogen, is artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dwingend geformuleerd en was de Belastingdienst/Toeslagen gehouden om de daarin opgenomen termijn van drie maanden toe te passen. Dit betekent dat het bezwaar van [appellante], dat zich richtte op die termijn, redelijkerwijs niet tot een andersluidend besluit had kunnen leiden. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de hoorplicht niet geschonden is.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter      
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    480-994
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 7:2
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het
    belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    […]
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien
    indien:
    […]
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    […]
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 13b
    1. Bij het vaststellen van een beschikking op grond van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling weegt de Belastingdienst/Toeslagen de rechtstreeks betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een beschikking als bedoeld in het eerste lid mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.
    Artikel 15
    1. Een aanvraag om een tegemoetkoming met betrekking tot een berekeningsjaar kan tot 1 september van het jaar volgend op het berekeningsjaar worden ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen. […]
    Wet kinderopvang
    Artikel 1.3
    […]
    2. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke
    regelingen van toepassing met uitzondering van artikel 5 van die wet op wijzigingen in de kosten van kinderopvang per kind, bedoeld in artikel 1.7, eerste lid, onderdeel b, met dien verstande dat:
    […]
    b. in afwijking van artikel 15, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, een ouder over de berekeningsjaren 2014 en volgende geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag als bedoeld in artikel 1.5 over de periode tot de eerste dag van de kalendermaand die drie kalendermaanden gelegen is voor de datum waarop de aanvraag om kinderopvangtoeslag is ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen.