ECLI:NL:RVS:2023:1846, Raad van State, 10-05-2023, 202003007/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand Oostappen, onder verbeurte van een dwangsom, gelast om uiterlijk 29 november 2018 het gebruik van de recreatieverblijven op het voor het huisvesten van arbeidsmigranten bestemde gedeelte van het vakantiepark Droomgaard aan de Van Haestrechtstraat 24-26 in Kaatsheuvel terug te brengen tot 200 recreatieverblijven en dus het gebruik van meer dan 200 recreatieverblijven voor deze huisvesting te staken en gestaakt te houden. Oostappen was tot 1 oktober 2019 eigenaar van het vakantiepark. Het park bestond uit een recreatief gedeelte en een migrantengedeelte.  Op 23 oktober 2018 heeft de politie een controle op het vakantiepark uitgevoerd. Vervolgens hebben toezichthouders van de gemeente in samenwerking met de politie op 29 oktober 2018 een controle uitgevoerd op het park. In het controleverslag is vermeld dat het volgende is geconstateerd: 1) Het recreatieve gedeelte wordt grotendeels gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. 2) De ‘bedrijfswoning’ van het park aan de Van Haestrechtstraat 22/24 is in gebruik voor het huisvesten van arbeidsmigranten.

202003007/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Oostappen Vakantiepark Droomgaard B.V., gevestigd te Asten,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 27 maart 2020 in zaken nrs. 19/2198 en 19/2199 in het geding tussen:
    Oostappen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college Oostappen, onder verbeurte van een dwangsom, gelast om uiterlijk 29 november 2018 het gebruik van de recreatieverblijven op het voor het huisvesten van arbeidsmigranten bestemde gedeelte (hierna: het migrantengedeelte) van het vakantiepark Droomgaard aan de Van Haestrechtstraat 24-26 in Kaatsheuvel (hierna: het vakantiepark) terug te brengen tot 200 recreatieverblijven en dus het gebruik van meer dan 200 recreatieverblijven voor deze huisvesting te staken en gestaakt te houden.
    Bij afzonderlijk besluit van 20 november 2018 heeft het college Oostappen, onder verbeurte van een dwangsom, gelast om uiterlijk 29 november 2018:  - het gebruik van de recreatieverblijven op het gedeelte van het vakantiepark dat niet is bestemd voor het huisvesten van arbeidsmigranten (hierna: het recreatieve gedeelte) voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden;
    - het gebruik van de voormalige bedrijfswoning aan de Van Haestrechtstraat 22-24 in Kaatsheuvel voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden.
    Bij afzonderlijke besluiten van 26 maart 2019 heeft het college de door Oostappen tegen de besluiten van 20 november 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 16 april 2019 heeft het college besloten tot invordering van de door Oostappen verbeurde dwangsommen.
    Bij uitspraak van 27 maart 2020 heeft de rechtbank het door Oostappen ingestelde beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 over het migrantengedeelte van het vakantiepark gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 20 november 2018 over het migrantengedeelte herroepen. Tevens heeft de rechtbank het beroep van Oostappen tegen het besluit van 26 maart 2019 over het recreatieve gedeelte van het vakantiepark ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door Oostappen tegen het besluit van 16 april 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het invorderingsbedrag bepaald op € 170.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 april 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Oostappen hoger beroep en het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2022, waar Oostappen, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Smelt, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.K. van Polanen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Oostappen was tot 1 oktober 2019 eigenaar van het vakantiepark. Het park bestond uit een recreatief gedeelte en een migrantengedeelte.
    2.       Ter plaatse van het vakantiepark geldt het bestemmingsplan "Herziening Buitengebied 2015" en het bestemmingsplan "Buitengebied 2011". Op het park rust de bestemming "Recreatie - Kampeerterrein 1". Een gedeelte van het park heeft de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - huisvesting arbeidsmigranten". Dat is het migrantengedeelte van het vakantiepark.
    Artikel 14.1 van de planregels luidt: "De voor "Recreatie - Kampeerterrein 1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een bedrijfsmatig geëxploiteerd kampeerterrein;
    b. drie bedrijfswoningen;
    c. tevens voorzieningen ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - huisvesting arbeidsmigranten";
    (…)."
    Artikel 14.4.2 luidt: "Binnen de bestemming "Recreatie -Kampeerterrein 1" zijn uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - huisvesting arbeidsmigranten" tevens voorzieningen in de vorm van recreatieverblijven ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten toegestaan, waarbij het aantal voorzieningen niet meer mag bedragen dan 200 recreatieverblijven."
    3.       Op 23 oktober 2018 heeft de politie een controle op het vakantiepark uitgevoerd. Vervolgens hebben toezichthouders van de gemeente in samenwerking met de politie op 29 oktober 2018 een controle uitgevoerd op het park. In het controleverslag is vermeld dat het volgende is geconstateerd:
    1) Het recreatieve gedeelte van het park wordt grotendeels gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. In tenminste 85 recreatieverblijven zijn arbeidsmigranten aangetroffen.
    2) De ‘bedrijfswoning’ van het park aan de Van Haestrechtstraat 22/24 is in gebruik voor het huisvesten van arbeidsmigranten.
    3) Op het voor arbeidsmigranten bestemde gedeelte van het park zijn 221 recreatieverblijven in gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
    4) In het restaurantgebouw aan de Van Haestrechtstraat 26 is een woning in gebruik. Hierin is tijdens de controle de beheerder van het park aangetroffen en die heeft verklaard daar woonachtig te zijn. De woning heeft ten opzichte van het restaurant geen adequate brandscheiding.
    4.       Deze bevindingen hebben het college aanleiding gegeven om twee handhavingsbesluiten te nemen.
    Het college heeft Oostappen, onder verbeurte van een dwangsom, gelast om uiterlijk 29 november 2018 het gebruik van meer dan 200 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het vakantiepark voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden. Volgens het college is dit gebruik in strijd met artikel 14.4.2 van de planregels en is om die reden sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 8.400,00 per keer met een maximum van één verbeuring per week en een totaal van € 42.000,00.
    Daarnaast heeft het college Oostappen, onder verbeurte van een dwangsom, gelast om uiterlijk 29 november 2018 het gebruik van de recreatieverblijven op het recreatieve gedeelte van het vakantiepark en de voormalige bedrijfswoning voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden. Het college stelt zich op het standpunt dat dit gebruik in strijd is met artikel 14.1 van de planregels en een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo inhoudt. Het college heeft aan de last voor het gebruik van het recreatieve gedeelte een dwangsom verbonden van € 34.000,00 per keer met een maximum van één verbeuring per week en een totaal van € 170.000,00. Aan de last voor het gebruik van de bedrijfswoning is een dwangsom verbonden van € 2.500,00 per keer met een maximum van één verbeuring per week en een totaal van € 12.500,00.
    5.       Nadat de begunstigingstermijn is verstreken, hebben gemeentelijke toezichthouders in samenwerking met de politie controles uitgevoerd op het vakantiepark. In het verslag van de op 30 november 2018 uitgevoerde controle staat dat is geconstateerd dat Oostappen niet heeft voldaan aan de last om op het migrantengedeelte van het vakantiepark het huisvesten van arbeidsmigranten terug te brengen tot 200 recreatieverblijven. Het college heeft op basis hiervan vastgesteld dat Oostappen een dwangsom van € 8.400,00 heeft verbeurd.
    Ook hebben controles plaatsgevonden op 3 december 2018, 10 december 2018, 17 december 2018, 24 december 2018 en 10 januari 2019. In de controleverslagen is vermeld dat is geconstateerd dat Oostappen evenmin heeft voldaan aan de last om op het recreatieve gedeelte van het vakantiepark de huisvesting van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden. Het college heeft op basis hiervan vastgesteld dat Oostappen vijfmaal een dwangsom van € 34.000,00 en in totaal dus € 170.000,00 heeft verbeurd.
    Het college heeft op basis van deze bevindingen besloten tot invordering van totaal € 178.400,00 aan verbeurde dwangsommen.
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college voor het recreatieve gedeelte van het vakantiepark de overtredingen op grond van het bestemmingsplan voldoende aannemelijk heeft gemaakt. De rechtbank is Oostappen niet gevolgd in haar betoog dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Het college was voor het recreatieve gedeelte bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Ook is de begunstigingstermijn van zeven dagen niet onredelijk.
    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college voor het migrantengedeelte van het vakantiepark de overtredingen op grond van het bestemmingsplan niet aannemelijk heeft gemaakt. Het college was daarom niet bevoegd daarvoor een last onder dwangsom aan Oostappen op te leggen.
    De rechtbank is verder van oordeel dat het college voor het migrantengedeelte ten onrechte heeft geconcludeerd dat Oostappen een dwangsom heeft verbeurd en ten onrechte een dwangsom van € 8.400,00 heeft ingevorderd. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het college heeft mogen aannemen dat op het recreatieve gedeelte arbeidsmigranten waren gevestigd. Dit betekent dat Oostappen een totaalbedrag van € 170.000,00 heeft verbeurd. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorziend het totale invorderingsbedrag vastgesteld op € 170.000,00.
    Het hoger beroep van Oostappen
    7.       Het hoger beroep van Oostappen is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de last onder dwangsom voor het recreatieve gedeelte van het vakantiepark.
    - voorbereiding handhavingsbesluit recreatieve gedeelte
    8.       Oostappen betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat het college het handhavingsbesluit voor het recreatieve gedeelte in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft genomen. Zij voert aan dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen over het voornemen van het college om ten aanzien van dit gedeelte handhavend op te treden. Volgens Oostappen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat als al sprake is van een gebrek op dit punt, dat is geheeld bij het besluit op bezwaar.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in overweging 4.1, 4.2 en 4.3 wel gemotiveerd is ingegaan op het betoog van Oostappen over dat zij geen gelegenheid heeft gehad een zienswijze te geven op het voornemen  om te handhaven. De rechtbank heeft dat betoog alleen niet laten slagen. Dat oordeel is terecht. Blijkens de stukken in het dossier is het voornemen van het college van 7 november 2018 om Oostappen een last onder dwangsom op te leggen voor het strijdige gebruik van het recreatieve gedeelte van het vakantiepark namelijk op 8 november 2018 om 15.56 uur aangepakt door PostNL voor aangetekende verzending en op vrijdag 9 november om 12.33 uur bezorgd op het postadres van Oostappen. Het college heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat het voornemen van het college is bezorgd bij Oostappen en dat zij daarmee in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze over dit voornemen naar voren te brengen. Het betoog slaagt daarom niet.
    - definitie begrip ‘arbeidsmigrant’ / overtreding recreatieve gedeelte
    9.       Oostappen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling of sprake is van een overtreding op grond van het bestemmingsplan is uitgegaan van een onduidelijke definitie van het begrip ‘arbeidsmigrant’, waardoor onduidelijk blijft wie als arbeidsmigrant moet worden aangemerkt. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college een juist uitgangspunt heeft genomen om te beoordelen wie arbeidsmigrant is. Zij is daarbij ten onrechte uitgegaan van de verklaringen van betrokkenen, aldus Oostappen.
    9.1.    De Afdeling stelt voorop dat bij de beoordeling of sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan op het recreatieve gedeelte van het vakantiepark niet bepalend is of sprake is van arbeidsmigranten. Dit
    gedeelte van het vakantiepark is bestemd voor recreatie en kampeerterrein zonder de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - huisvesting arbeidsmigranten". Dit betekent dat op dit gedeelte alleen recreatief gebruik is toegestaan. Het bestemmingsplan bevat geen omschrijving van recreatief gebruik. In het normale spraakgebruik wordt daaronder verstaan het gebruik gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. Bij de beantwoording van de vraag of op het recreatieve gedeelte het bestemmingsplan wordt overtreden is dus bepalend of sprake is van gebruik voor ontspanning of vrijetijdsbesteding. Het college heeft in zijn onderzoek van belang mogen achten dat in recreatieverblijven op dit gedeelte arbeidsmigranten zijn aangetroffen. Het begrip ‘arbeidsmigrant’ is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting heeft mogen zoeken bij wat in het normale spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Het hanteert de definitie: ‘een economisch actieve migrant wiens doel het is arbeid en inkomen te verwerven in een immigratieland’. Deze definitie is ook volgens de Afdeling in overeenstemming met het normale spraakgebruik en ook voldoende duidelijk om te kunnen beoordelen wie een arbeidsmigrant is. Voorts heeft het college bij de beoordeling of sprake is van recreatief gebruik bepalend mogen achten het doel van het verblijf van de in de recreatieverblijven aangetroffen personen. Daarbij heeft het college mogen uitgaan van wat betrokkenen daarover zelf verklaren en of zij in het park worden gehuisvest door een uitzendbureau of huisvestingsorganisatie wiens bedrijfsvoering is gericht op het uitlenen en/of huisvesten van arbeidskrachten afkomstig uit andere landen.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Oostappen betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat op het recreatieve gedeelte van het park arbeidsmigranten verblijven.
    10.1.  Het college heeft het oordeel dat sprake is van huisvesting van arbeidsmigranten op het recreatieve gedeelte van het park gebaseerd op het controleverslag van 5 november 2018 van een gemeentelijke toezichthouder over de controle op 29 oktober 2018, Excel-lijsten van op 29 oktober 2018 gecontroleerde recreatieverblijven waarin volgens de toezichthouder arbeidsmigranten zijn aangetroffen, de nachtregistratie van het park, bestaande uit drie lijsten en lijsten die door de toezichthouder zijn ingevuld naar aanleiding van de gesprekken met de betrokkenen.
    10.2.  Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college op basis van deze stukken aannemelijk heeft gemaakt dat op dit deel van het park personen waren gehuisvest wiens doel van het verblijf op het park was om te wonen en te werken. Dus heeft het college hiermee aannemelijk gemaakt dat op het recreatieve gedeelte arbeidsmigranten verbleven voor een ander doel dan recreatief gebruik en dus sprake was van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Oostappen betoogt bovendien dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Oostappen niet als overtreder kan worden aangemerkt. Oostappen had het volgens haar namelijk niet in haar macht om de overtredingen ongedaan te maken. Zij verhuurt veelal aan organisaties, zoals een boekingscentrale, en die huurovereenkomsten is zij niet aangegaan met het doel arbeidsmigranten te huisvesten. Ook kan zij niet op basis van nationaliteit personen de toegang weigeren tot het vakantiepark.
    11.1.  De Afdeling overweegt dat uit het nachtregister volgt dat Oostappen recreatieverblijven verhuurt aan bedrijven die arbeidsmigranten uitzenden en/of huisvesten. Gelet hierop had Oostappen er rekening mee moeten houden dat er ook arbeidsmigranten in de door haar verhuurde recreatieverblijven op het recreatieve deel van haar park zouden worden gehuisvest. Oostappen heeft desondanks geen enkele vorm van toezicht of controle gehouden op het al dan niet door arbeidsmigranten bewonen van de door haar aan de betreffende bedrijven verhuurde recreatieverblijven. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat Oostappen geen partij was in de rechtsverhouding tussen de verhuurder en de arbeidsmigranten, niet wil zeggen dat zij het niet in haar macht had om de met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen omdat zij wel de huurovereenkomst kan beëindigen die zij met de (onder)verhuurder heeft afgesloten. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat Oostappen met betrekking tot de met het bestemmingsplan strijdige bewoning door arbeidsmigranten in het recreatieve deel van het park terecht als overtreder is aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Ten slotte betoogt Oostappen dat het college op grond van bijzondere omstandigheden had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. Zij voert aan dat in de regio een grote vraag naar arbeidsmigranten is en een groot tekort aan huisvestingsmogelijkheden. Het college had met de belangen van de mensen die verbleven op het park en de bijzondere lokale en regionale omstandigheden rekening moeten houden dan wel heeft dit onvoldoende gedaan waardoor het handhavingsbesluit onevenredig is.
    12.1.  Het college heeft overwogen dat, zover er al een economisch belang zou zijn bij het illegaal huisvesten van arbeidsmigranten, het college het belang van een veilige leef- en werkomgeving heeft laten prevaleren boven het gestelde economische belang. Dit mede gelet op de overlast die het park geeft voor de omgeving. Zo is het gebied rondom het park wegens het toegenomen aantal strafrechtelijke overtredingen en de toename van de overlast op 25 oktober 2018 door de burgemeester aangewezen als veiligheidsrisicogebied, als bedoeld in artikel 151b van de Gemeentewet, tot 1 maart 2019.
    12.2.  De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die het college er toe hadden moeten brengen van handhaving af te zien. De gestelde grote vraag naar arbeidsmigranten in de regio en het tekort aan huisvestingsmogelijkheden had het college niet als zodanig hoeven aanmerken. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het handhavend optreden in dit geval onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De met handhaving te dienen doelen zijn de beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, in dit geval daarmee ook verbetering van de veiligheid in het park en het gebied er omheen en vermindering van overlast. Tegenover deze doelen wegen de nadelige gevolgen voor Oostappen niet op. Dat de huisvesting van arbeidsmigranten in de recreatieverblijven op het recreatieve gedeelte moet worden beëindigd, laat namelijk onverlet dat Oostappen die verblijven kan verhuren waar ze voor bedoeld zijn, namelijk aan recreanten. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college voor het recreatieve gedeelte bevoegd was om een last onder dwangsom aan Oostappen op te leggen en dat is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    - begunstigingstermijn te kort
    13.     Oostappen betoogt dat de rechtbank ten onrechte de door het college vastgestelde begunstigingstermijn van zeven dagen niet onredelijk heeft geacht. De meeste lopende huurovereenkomsten hadden een looptijd tot het einde van het (kalender)jaar. Volgens Oostappen is het voor haar onmogelijk om binnen die termijn personen te (doen) verwijderen met wie zij geen rechtsverhouding heeft dan wel tot wie zij niet in enige andere relatie staat. Als er al sprake is van bewoning, genieten de personen die in de recreatieverblijven verblijven bescherming. Daarbij komt dat die personen nergens naar toe konden. Oostappen voert verder aan dat een dergelijke korte termijn geen belang dient dan wel geen groter belang dient dan de belangen van Oostappen.
    13.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1529, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. Het college heeft aan de lasten onder dwangsom een begunstigingstermijn van zeven dagen verbonden. Het is aan Oostappen om aannemelijk te maken dat de haar gegeven termijn te kort is. Met de rechtbank oordeelt de Afdeling dat zij hierin niet is geslaagd.
    Het betoog slaagt niet.
    - het invorderingsbesluit van 16 april 2019, recreatieve gedeelte
    14.     Oostappen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat Oostappen op 3 december 2018, 10 december 2018, 17 december 2018, 24 december 2018 en 10 januari 2019 overtredingen heeft begaan en voor het recreatieve gedeelte dwangsommen heeft verbeurd. Oostappen voert aan dat de controleverslagen niet op ambtseed zijn opgemaakt. Niet is duidelijk welke bewoners zijn gesproken, hoe partijen zich over en weer verstaanbaar hebben kunnen maken, wat is gevraagd en gezegd. Verder voert Oostappen aan dat op 10, 17 en 24 december 2018 geen dwangsommen kunnen zijn gebeurd, omdat gelet op de tijdstippen van de controles niet een week is verstreken. De rechtbank heeft ten onrechte zelf in de zaak voorzien door het invorderingsbedrag vast te stellen op € 170.000,00, aldus Oostappen.
    14.1.  Niet is gebleken dat de controleverslagen op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt en ondertekend. Zoals volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:554, en 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1480, brengt dat met zich dat daaraan minder bewijskracht toekomt, maar niet dat ze zonder betekenis zijn.
    Het gaat in dit geval namelijk om gedetailleerde verslagen van vijf controles die toezichthouders van de gemeente, in samenwerking met de politie, hebben uitgevoerd op het vakantiepark. In de verslagen is vermeld hoe de werkwijze bij de controles is geweest en op de bijgevoegde lijsten staan de namen van de personen met wie is gesproken en in welke recreatieverblijven zij verbleven. Het college heeft op de zitting bij de rechtbank toegelicht dat met de arbeidsmigranten is gecommuniceerd in het Engels en in het Duits. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college heeft mogen afgaan op de controleverslagen van de controles op 3, 10, 17 en 24 december 2018 en 10 januari 2019.
    14.2.  Uit de verslagen van de controles blijkt dat op de volgende dagen en tijdstippen is gecontroleerd:
    3 december 2018              10.50 u - 11.15 u
    10 december 2018            06.30 u - 08.00 u
    17 december 2018            16.35 u - 19.45 u
    24 december 2018            06.15 u - 07.00 u
    10 januari 2019                06.45 u - 08.00 u
    Hieruit blijkt dat tussen de controles op 3 en 10 december en tussen de controles op 17 en 24 december minder dan een volledige week van 7 maal 24 uren is verstreken. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat het college niet heeft mogen oordelen dat de dwangsommen waren verbeurd. Zoals het college in het verweerschrift heeft toegelicht blijkt uit de nachtregisters dat er gedurende de hele week en dus ook de hele dag van de controle arbeidsmigranten gehuisvest zijn op het recreatieve gedeelte van het vakantiepark. Deze nachtregistergegevens in combinatie met de inhoud van de controlegegevens, vormen voldoende feitelijke onderbouwing voor het standpunt van het college dat een volle week na elke in de dwangsomoplegging betrokken controle nog arbeidsmigranten in de recreatieverblijven aanwezig waren. Feiten en omstandigheden waaruit zou kunnen volgen dat die conclusies, ondanks deze schriftelijke gegevens, niet getrokken hadden kunnen worden, zijn verder door Oostappen gesteld noch gebleken.
    14.3.  Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college op basis van de verslagen van de controles op 3, 10, 17 en 24 december 2018 en 10 januari 2019, in combinatie met de nachtregistratie, terecht heeft aangenomen dat in deze periode binnen het recreatieve gedeelte van het park arbeidsmigranten gehuisvest waren en daarmee dwangsommen zijn verbeurd tot een totaal bedrag van € 170.000,00. Ook in hoger beroep is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van de invordering had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    15.     Het incidenteel hoger beroep van het college is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de last onder dwangsom voor het migrantengedeelte van het vakantiepark.
    16.     Naar het oordeel van de rechtbank was het college niet bevoegd om voor het migrantengedeelte een last onder dwangsom aan Oostappen op te leggen, omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het nemen van de handhavingsbesluiten op het migrantengedeelte meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank heeft overwogen dat het college aan het handhavingsbesluit ten grondslag heeft gelegd dat 221 recreatieverblijven op het migrantengedeelte werden gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten, maar dat blijkt niet uit de nachtregistratie. Het college kon volgens de rechtbank het bewijs van dit gebruik alleen baseren op de Excel-lijsten die door de toezichthouder zijn ingevuld naar aanleiding van de gesprekken die met de bewoners zijn gevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank leveren deze lijsten onvoldoende bewijs op van bewoning van 221 recreatieverblijven door arbeidsmigranten. Bovendien hebben die lijsten naar het oordeel van de rechtbank weinig bewijskracht, omdat van de gesprekken geen verslagen zijn gemaakt die door de bewoners zijn ondertekend, zodat niet kan worden gecontroleerd dat en hoe de vragen door de bewoners zijn beantwoord.
    17.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Volgens het college is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat het verslag van de controle op 29 oktober 2018 is opgesteld door toezichthouders. Zij hebben in samenwerking met de politie geconstateerd dat op het migrantengedeelte van het vakantiepark 221 recreatieverblijven in gebruik zijn voor huisvesting van arbeidsmigranten. Uit de lijst van gecontroleerde recreatieverblijven blijkt dat op de velden C, D, E, F en I (het migrantengedeelte van het park) in 221 recreatieverblijven arbeidsmigranten zijn gesproken en daarmee dat 221 recreatieverblijven in gebruik zijn voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De last is erop gericht om het aantal recreatieverblijven dat in gebruik is voor huisvesting van arbeidsmigranten te beperken tot 200. Volgens het college is alleen de constatering van de toezichthouders in samenwerking met de politie dat in 221 recreatieverblijven op het migrantengedeelte arbeidsmigranten zijn gesproken, voldoende om de overtreding vast te stellen. Het opstellen van gespreksverslagen heeft geen toegevoegde waarde. In het controleverslag is vermeld welke vragen er gesteld zijn en concreet aangegeven in welke recreatieverblijven en op welke velden de toezichthouders op het migrantengedeelte arbeidsmigranten hebben aangetroffen, aldus het college. Op de zitting in hoger beroep heeft het college toegelicht dat de rechtbank de constatering dat er slechts 196 recreatieverblijven waren heeft gebaseerd op de veronderstelling dat veld E niet bij het migrantengedeelte hoorde. Veld E is namelijk feitelijk gezien afgescheiden van het migrantengedeelte, maar maakt daar planologisch wel deel vanuit. In die zin is volgens het college de rechtbank van een onjuiste veronderstelling uitgegaan.
    17.1.  De Afdeling overweegt dat het college zijn stelling dat meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt door arbeidsmigranten heeft gebaseerd op het verslag van de controle op 29 oktober 2018. Op die dag hebben toezichthouders van de gemeente samen met de politie een controle gehouden op het park. Tijdens de controle is met de in de recreatieverblijven aangetroffen personen gesproken en met de daarmee verkregen informatie zijn lijsten ingevuld. De personen in de recreatieverblijven is onder meer gevraagd wat het doel van hun verblijf is, hoe lang zij hier al verblijven, wat het land van herkomst is, waar zij werken en voor welke uitzendorganisatie zij werken. De toezichthouders hebben geconstateerd dat op het gedeelte bestemd voor de huisvestingen van arbeidsmigranten 221 recreatieverblijven in gebruik zijn voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Verder zijn er Excel-lijsten van de op 29 oktober 2018 gecontroleerde recreatieverblijven gemaakt waarin volgens de toezichthouders arbeidsmigranten zijn aangetroffen. Dat er geen gespreksverslagen zijn gemaakt van alle gesprekken met de personen die de toezichthouders in de recreatieverblijven hebben aangetroffen, is geen reden om deze stukken niet aan het besluit ten grondslag te leggen. De controleverslagen en onderliggende stukken zijn duidelijk en gedetailleerd en Excel-lijsten geven ook voldoende duidelijkheid over de tijdens de controle verzamelde informatie.
    Uit deze stukken blijkt dat op veld C 40 recreatieverblijven in gebruik zijn voor arbeidsmigranten en op veld D 62. Voor veld E stelt het college dat daar 12 recreatieverblijven in gebruik zijn voor arbeidsmigranten, maar deze stelling wordt niet gedragen door de onderliggende stukken. Het college heeft namelijk ook de recreatieverblijven met de nrs. E27 tot en met E40 en E118 tot en met E125 in zijn telling meegenomen. Deze liggen echter op het recreatieve gedeelte en zijn dus niet van belang voor het migrantengedeelte. Dit betekent dat het college voor veld E ten onrechte van 12 recreatieverblijven is uitgegaan. Uit de onderliggende stukken is de Afdeling op veld E slechts van 6 recreatieverblijven gebleken die in gebruik zijn voor arbeidsmigranten. Voor veld F komt het college op 67 recreatieverblijven waar arbeidsmigranten verblijven. Ook dat aantal wordt naar het oordeel van de Afdeling niet gedragen door de onderliggende stukken. Uit die stukken blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat op veld F 67 gewone huisnummers en 8 nummers met een a toevoeging, dus in totaal zijn op veld F 75 recreatieverblijven aanwezig. Uit de onderliggende stukken is de Afdeling verder gebleken dat 11 van die verblijven niet bewoond zijn of dat geen informatie over de nationaliteit is ingevuld of dat niets is ingevuld. Dus van de in totaal op veld F aanwezige 75 recreatieverblijven is maar van 75 - 11 = 64 recreatieverblijven vastgesteld dat er arbeidsmigranten verblijven. Ook bij veld I blijkt uit de onderliggende stukken dat van 3 van de wel door het college meegetelde chaletnummers geen nationaliteitsgegevens zijn ingevuld. Uit de onderliggende stukken blijkt op veld I dus in totaal van 37 (40 - 3) recreatieverblijven waar migranten verblijven. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit de onderliggende stukken is gebleken dat in totaal 209 recreatieverblijven werden gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het migrantengedeelte meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt voor arbeidsmigranten.
    Het betoog van het college slaagt.
    Het invorderingsbesluit van 16 april 2019 (migrantengedeelte)
    18.     Op basis van het verslag van de op 30 november 2018 uitgevoerde controle heeft het college geconstateerd dat Oostappen niet heeft voldaan aan de last om op het migrantengedeelte van het vakantiepark het huisvesten van arbeidsmigranten terug te brengen tot 200 recreatieverblijven.
    Het college heeft op basis hiervan bij besluit van 16 april 2019 besloten een door Oostappen verbeurde dwangsom van € 8.400,00 in te vorderen. De rechtbank heeft dit besluit voor zover het betreft dit deel van de verbeurde dwangsom nog niet op zijn juridische en feitelijke onderbouwing beoordeeld. De Afdeling ziet aanleiding het van rechtswege ontstane beroep tegen dit invorderingsbesluit op de voet van artikel 5:39, tweede lid, van de Awb te verwijzen naar de rechtbank ter beoordeling. De rechtbank zal bij die beoordeling de aan het verslag van 30 november 2018 ten grondslag liggende nadere stukken, die niet in het dossier zitten, moeten betrekken en deze uitspraak daarbij in acht nemen.
    Conclusie
    19.     Het hoger beroep van Oostappen is ongegrond. Dat betekent dat de uitspraak van de rechtbank voor zover daarbij het beroep van Oostappen tegen het besluit van 26 maart 2019 (recreatief gedeelte), door de rechtbank aangeduid als bestreden besluit 2, wordt bevestigd. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt daarom voor het overige vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 dat betrekking heeft op het migrantengedeelte (door de rechtbank aangeduid als bestreden besluit 1), ongegrond verklaren. De Afdeling zal het beroep tegen het invorderingsbesluit van 16 april 2019 (door de rechtbank aangeduid als bestreden besluit 3), ongegrond verklaren, voor zover dat betrekking heeft op de invordering van dwangsommen voor het recreatief gedeelte. De rechtbank heeft daarbij terecht geoordeeld dat het gaat om een totaalbedrag van € 170.000,00. Voor het deel van dat besluit dat betrekking heeft op de invordering van dwangsommen met betrekking tot het migrantengedeelte van in totaal  € 8.400,00 zal de Afdeling het beroep terugwijzen naar de rechtbank.
    20.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Oostappen Vakantiepark Droomgaard B.V. ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand gegrond;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 maart 2020 in zaken nrs. 19/2198 en 19/2199, voor zover daarbij het beroep van Oostappen Vakantiepark Droomgaard B.V. tegen het besluit van 26 maart 2019 (recreatieve gedeelte), kenmerk 2018.31356, ongegrond is verklaard;
    IV.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    V.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 (migrantengedeelte), kenmerk 2018.31548, ongegrond;
    VI.     verklaart het beroep tegen besluit van 16 april 2019, kenmerk 2019.10337, voor zover het ziet op de invordering van dwangsommen met betrekking tot het recreatieve gedeelte, ongegrond;
    VII.     wijst het beroep tegen dat laatste besluit, voor zover het betreft de invordering van dwangsommen met betrekking tot het migrantengedeelte, ter behandeling terug naar de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    609