ECLI:NL:RBZWB:2021:5045, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 23-08-2021, 21/3173
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlenen omgevingsvergunning wijzigen gebruik en verbouwen van een winkelpand met bovenwoning t.b.v. 6 starterswoningen

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: 21/3245 VV, 21/2047 WABO, 21/3173 VV en 21/3175 WABO
    
    
    uitspraak van 23 augustus 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      
        
          [naam verzoeker]
        , te [vestigingsplaats verzoeker], verzoeker,
      gemachtigde: mr. P.W.G.M. Christophe
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg, verweerder.
    
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [naam vergunninghouder]
        , te [woonplaats vergunninghouder], vergunninghouder
      gemachtigde: mr. R.M. Königel.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 april 2021 (bestreden besluit I) inzake de aan derde partij verleende omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het winkelpand met bovenwoning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] ten behoeve van de realisatie van zes starterswoningen. Deze zaak heeft procedurenummer 21/2047 WABO.
    
    
      Verzoeker heeft tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Deze zaak heeft procedurenummer 21/3245 VV.
    
    
    
      Voorts heeft verzoeker beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 16 juni 2021 (bestreden besluit II) inzake de aan derde partij verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van het winkelpand met bovenwoning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] ten behoeve van de realisatie van de zes starterswoningen. Deze zaak heeft procedurenummer 21/3175 WABO.
    
    
    
      Verzoeker tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Deze zaak heeft procedurenummer 21/3173 VV.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 13 augustus 2021. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. P.W.G.M. Christophe. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P.P. van den Bos en A.C.M. Schuurmans. Derde partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. R.M. Königel en door mr.drs. A. Durmus. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Derde partij heeft op 30 juni 2020 omgevingsvergunning gevraagd voor de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan voor de wijziging van het winkelpand met bovenwoning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] ten behoeve van de realisatie van zes starterswoningen.
    
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. Hij heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
    
    
    
      Hiertegen heeft verzoeker een bezwaarschrift ingediend. Verzoeker exploiteert een horecagelegenheid (hierna: [naam horecagelegenheid]) op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel]. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit I van 15 april 2021 heeft verweerder de bezwaren van verzoeker ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning van 28 augustus 2020, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Verweerder heeft niet langer toepassing gegeven aan artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor maar aan artikel 4, negende lid, van Bijlage II bij het Bor. 
    
    
    
      Op 10 december 2020 heeft derde partij een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen gevraagd om het winkelpand met bovenwoning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] te kunnen verbouwen tot zes starterswoningen.
    
    
    
      Bij besluit van 8 februari 2021 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. 
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoeker op 11 februari 2021 een bezwaarschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit II van 16 juni 2021 heeft verweerder de bezwaren van verzoeker ongegrond verklaard. 
    
    
    2. De voorzieningenrechter  is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
    
    
      3.1
      Ter zitting heeft verzoeker bevestigd dat hij uitsluitend grieven heeft tegen de omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Hij heeft geen specifieke bezwaren tegen de omgevingsvergunning voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, maar hij heeft gewezen op de samenhang tussen de beide vergunningen en heeft aangevoerd dat door de inmiddels aangevangen bouw een onomkeerbare situatie ontstaan. 
      
    
    
      3.2
      Derde partij heeft daarop betoogd dat verzoeker inzake 21/3175 WABO niet-ontvankelijk verklaard moet worden omdat hij geen gronden van beroep heeft ingediend.
      
    
    
      3.3
      De voorzieningenrechter kan derde partij hier niet in volgen. De aanvraag voor de omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, is op de voet van artikel 2.7, tweede volzin, van de Wabo aangevraagd voorafgaand en los van de aanvraag voor de bouw van de starterswoningen. Dat betekent echter niet dat de beide activiteiten niet onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Door de omgevingsvergunning voor het gebruik is de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten een gebonden beschikking. Een verzoek om voorlopige voorziening dat alleen gericht is op schorsing van de omgevingsvergunning voor het gebruik zou in dit stadium niet als spoedeisend beschouwd kunnen worden omdat het gebruik pas een aanvang kan nemen als de bouw voltooid is. Dat is niet wat de wetgever voor ogen had toen hij deze uitzondering op de hoofdregel dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project, mogelijk maakte. En het is ook niet in het belang van derde partij. Verzoeker vreest een onomkeerbare situatie maar denkbaar is ook dat derde partij de bouwactiviteiten weer ongedaan moet maken indien de omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik uiteindelijk in rechte geen stand houdt. Gelet hierop is (ook) het beroep van verzoeker inzake 21/3175 WABO ontvankelijk en kunnen de verzoeken om voorlopige voorziening niet worden afgewezen om de enkele reden dat geen sprake zou zijn van onverwijlde spoed.
      
      4. Ingevolge het sedert 14 oktober 2008 ter plaatse geldende bestemmingsplan “[naam bestemminsplan]” rust op het perceel [adres perceel] de bestemming ‘Detailhandelsdoeleinden’ (DH), met de nadere aanduiding ‘bedrijfswoning’ (bw). 
      
      
        Artikel 10.1 van de planregels bepaalt dat de op de plankaart voor ‘Detailhandelsdoeleinden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden: 
        a detailhandel; 
        b wonen op de verdieping(en), ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ op de 
        plankaart; 
        c bedrijfswoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ op de plankaart;
        (…).
      
      
      
        Artikel 4, negende lid, van Bijlage II bij het Bor, biedt de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
      
      
      
        Uit artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo vloeit voort dat een omgevingsvergunning voor een dergelijke afwijking slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
      
      5. Verzoeker heeft aangevoerd dat de afwijking van het bestemmingsplan niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening omdat daarmee binnen een afstand van 10 meter van zijn horecabedrijf zes woningen kunnen worden opgericht. In dit verband heeft verzoeker betoogd dat zijn bedrijf moet worden aangemerkt als een categorie 2-inrichting als bedoeld in de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering”. Voorts heeft verzoeker aangevoerd dat de nieuw te bouwen woningen grenzen aan het kinderdagverblijf aan [adres kinderdagverblijf] en daarmee ook niet voldoen aan de richtafstand van 10 meter. Daarnaast heeft verzoeker er op gewezen dat verweerder, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, zich niet heeft gehouden aan de werkafspraak om ontwikkelingen van vijf woningen of meer middels een startnotitie aan de gemeenteraad voor te leggen. Ten slotte heeft verzoeker betoogd dat de parkeerbehoefte onjuist is berekend en niet in overeenstemming is met de CROW-cijfers. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht de bestreden besluiten te vernietigen en de primaire besluiten te schorsen.
      
      6. Bij bestreden besluit I heeft verweerder een aanvulling gegeven op de motivering van de milieuzonering. De zes nieuwe woningen komen op zes meter van [naam horecagelegenheid] en ingevolge artikel 11 van de planregels is ter plaatse een horecabedrijf in de categorie 1 en 2 toegestaan. De planregels definiëren ‘horeca categorie 2’ als een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse bereide snacks, ijs en kleine maaltijden voor consumptie zowel ter plaatse als elders, met daaraan ondergeschikt het verstrekken van dranken, zoals een snackbar, cafetaria, lunchroom en ijssalon. Deze constatering heeft uiteindelijk geleid tot het inzicht dat [naam horecagelegenheid] in het bestemmingsplan abusievelijk niet op de juiste wijze is bestemd. In zijn brief van 2 augustus 2021 heeft verweerder uiteengezet dat de horecagelegenheid van verzoeker een café/bar/zaal met feesten/partycentrum is en in het volgende bestemmingsplan adequaat bestemd zal worden. Het huidige gebruik van de feestzaal zal tot die tijd onder het overgangsrecht vallen. 
      
    
    
      6.1
      Verweerder heeft het door derde partij beoogde gebruik voor het realiseren van de zes woningen getoetst aan de VNG-brochure “Handreiking Bedrijven en milieuzonering 2009”. Partijen zijn het er over eens, en ook de voorzieningenrechter gaat er van uit, dat de omgeving moet worden aangemerkt als "gemengd gebied". Dan geldt voor het aspect geluid een richtafstand van 10 meter tussen bedrijven van milieucategorie 2 en woningen. Die richtafstand bedraagt 0 meter indien het een bedrijf van milieucategorie 1 betreft. 
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder [naam horecagelegenheid] op goede gronden kunnen indelen in  milieucategorie 1. [naam horecagelegenheid] wordt verhuurd voor feesten zoals huwelijken, jubilea en qua uitstraling vergelijkbare bijeenkomsten en kan daarmee voor de categorie-indeling meer op één lijn gesteld worden met een café/bar, conferentieoord  of congrescentrum dan met een discotheek of muziekcafé. Dit betekent dat de voorzieningenrechter verweerder kan volgen in zijn stelling dat met de realisatie van de zes nieuwe woningen sprake blijft van een aanvaardbaar woon- leef- en ondernemersklimaat. 
      
    
    
      6.3
      Met betrekking tot de vrees van verzoeker dat zijn bedrijfsvoering wordt beperkt door de bouw van de zes woningen overweegt de voorzieningenrechter dat in het pand [adres perceel] een bedrijfswoning is toegelaten en dat deze woning momenteel niet in gebruik is als dienst- of bedrijfswoning maar wordt bewoond door een persoon die geen relatie heeft met een ter plaatse gevestigd bedrijf. Blijkens onder meer de uitspraak van de AbRS van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2235, zijn de begrippen dienstwoning en bedrijfswoning in het Activiteitenbesluit niet gedefinieerd en is bij de vraag of aan een hindergevoelig object bescherming toekomt niet de planologische status van dit object doorslaggevend, maar het feitelijk gebruik dat hiervan wordt gemaakt. Dit betekent dat het feitelijk gebruik van de woning in het pand [adres perceel] niet als dienst- of bedrijfswoning kan worden aangemerkt en dat de geluidswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn op de woning [adres perceel]. Het geluidniveau van [naam horecagelegenheid] mag deze waarden tot op heden niet overschrijden en door de komst van vijf extra woningen binnen het pand [adres perceel] verandert er in dit opzicht niets voor verzoeker.
      
      7. Verzoeker heeft ter zitting verklaard dat zijn verwijzing naar het kinderdagverblijf aan [adres kinderdagverblijf] is bedoeld ter onderbouwing van de beeldvorming. Het is geen beroepsgrond en daarom zal de voorzieningenrechter deze verwijzing voor kennisgeving aannemen. 
      
      8. De stelling van verzoeker dat verweerder zich niet gehouden heeft aan het beleid om ontwikkelingen van vijf woningen of meer middels een startnotitie aan de gemeenteraad voor te leggen kan niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Naar verweerder heeft gesteld ziet de startnotitie op nieuwbouw van woningen en niet op het realiseren van woningen in een bestaand pand. Deze situaties kunnen niet op één lijn gesteld worden. Daar komt bij dat het voorleggen van een startnotitie aan de gemeenteraad, anders dan bijvoorbeeld een verklaring van geen bedenkingen, geen wettelijke verplichting is en verzoeker zijn bezwaren tegen de zes starterswoningen heeft kunnen inspreken bij de gemeenteraad. Hoewel dus niet door middel van een startnotitie is de gemeenteraad feitelijk wel op de hoogte gebracht van het project. 
      
      9. Voor het perceel [adres perceel] geldt ook het Paraplubestemmingsplan Parkeren, met de nadere aanduiding 'Overige zone - parkeren'.
      
      
        Artikel 1.3 van de desbetreffende planregels bepaalt dat de beleidsregels parkeren van de gemeente Geertruidenberg gelden, zoals vastgelegd in de beleidsnota "Parkeren doen we zo!", vastgesteld door de raad op 25 februari 2016 (hierna: de beleidsnota).
      
      
      
        Ingevolge artikel 2, onder a, van de planregels gelden ter plaatse van de gebiedsaanduiding 'Overige zone - parkeren' de parkeernormen uit beleidsnota. 
      
      
      
        Krachtens artikel 4.1.2 van de planregels dient een bouwplan te voorzien in voldoende parkeermogelijkheden op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden. De toename van de parkeerbehoefte wordt bepaald op de wijze zoals beschreven in de beleidsregels "Parkeren doen we zo!". Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode wijzigen, gelden de gewijzigde regels.
      
      
    
    
      9.1
      In paragraaf 3.3 van de beleidsnota is aangegeven hoe de parkeernorm van bijvoorbeeld een nieuwe ontwikkeling als hier aan de orde berekend moet worden. Niet in geschil is dat de zes starterswoningen een parkeerbehoefte genereren van 13 parkeerplaatsen. 
      
      
        In paragraaf 3.4 van de beleidsnota is vervolgens door middel van een stappenplan aangegeven dat het benodigde aantal parkeerplaatsen bij voorkeur binnen de ontwikkeling wordt gerealiseerd. 
        Indien binnen de ontwikkeling aantoonbaar onvoldoende ruimte beschikbaar is om het parkeren op te lossen, kan met een parkeerdrukmeting worden beoordeeld of er in de openbare ruime voldoende restcapaciteit beschikbaar is. Het college van burgemeester en wethouders kan dan de mogelijkheid bieden om van het principe af te wijken dat parkeerplaatsen binnen de ontwikkeling worden gerealiseerd.
        Indien er geen restcapaciteit in de openbare ruimte is, kan ontheffing van de norm mogelijk worden gemaakt of mag eventueel van de norm worden afgeweken. Deze beoordeling is eveneens aan het college van burgemeester en wethouders. Afkoop van het realiseren van voldoende parkeerplaatsen is dan mogelijk, door een bijdrage te doen aan het mobiliteitsfonds.
      
      
    
    
      9.2
      Blijkens het aan bestreden besluit I ten grondslag gelegde advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder op basis van een parkeeronderzoek uit 2015 vastgesteld dat er in de omgeving van de onderhavige locatie voldoende restcapaciteit is om de behoefte aan 13 extra parkeerplaatsen op te vangen. 
      
    
    
      9.3
      
        Verzoeker meent dat deze conclusie is gebaseerd op een gedateerd verkeersonderzoek uit 2015 en dat verweerder geen of een onjuist gebruik heeft gemaakt van de CROW-cijfers, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan niet gezegd worden dat verweerder het verkeersonderzoek uit 2015 niet aan bestreden besluit I ten grondslag heeft kunnen leggen. Daarbij is in aanmerking genomen dat de beleidsnota, door de verwijzing in de planregels, te gelden heeft als een wettelijke regeling en dat de beleidsnota is gebaseerd op het verkeersonderzoek uit 2015. In paragraaf 2.7.2 van de beleidsnota staat: 
        
          Raamsdonksveer is de boodschappenkern van de gemeente en staat bekend als een dynamisch uit de kluiten gewassen dorp met meer dan gemiddelde voorzieningen.
        
        
          Raamsdonksveer kent een gemiddelde bezettingsgraad van 46%. Dit betekent dat gemiddeld 3.858 van de 8.386 beschikbare parkeerplaatsen bezet zijn. De piekmomenten verschillen echter per gebied. Voor het centrum is de gemiddelde bezettingsgraad op een piekmoment 55%. De hoogste gemeten gemiddelde bezettingsgraad in de wijken rondom het centrum is 59%. Deze piekwaarden zijn aan de lage kant en zeer acceptabel.
        
        
          Conclusie
        
        
          De conclusie voor de kern Raamsdonksveer is vergelijkbaar met die van Geertruidenberg. Er is geen sprake van een capaciteitsprobleem, hooguit is af en toe sprake van een verdeelprobleem, omdat een maximale bezetting soms voorkomt.
        
        Daarnaast acht de voorzieningenrechter het standpunt van verweerder dat een nieuw verkeersonderzoek in coronatijd geen representatief beeld zal geven, niet onbegrijpelijk. 
      
      
    
    
      9.4
      Dit leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het niet onredelijk is dat verweerder niet is toegekomen aan de volgende stap van het stappenplan. Het al dan niet verlenen van een ontheffing van de parkeernorm is daarom niet aan de orde.
      
      
        10.	De voorzieningenrechter zal daarom het beroep van verzoeker ongegrond verklaren. Gegeven deze uitkomst zal het verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter:
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 23 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      P.H.M. Verdonschot, griffier	A.G.J.M. de Weert, voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.