ECLI:NL:RVS:2023:599, Raad van State, 15-02-2023, 202202772/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer een parkeerverbod ingesteld op de Berkelweg te Deventer door de aanwezigheid van de borden E01zg en E01ze van Bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.

202202772/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Deventer,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 april 2022 in zaak nr. 21/811 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college een parkeerverbod ingesteld op de Berkelweg te Deventer door de aanwezigheid van de borden E01zg en E01ze van Bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.
    Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door M. Blankert en E. Zoutenbier, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie] te Deventer. Aan de achterkant van de huizen aan de Veenweg 146 tot en met 164 (even) staan 27 carports, waarvan [appellant] er twee in gebruik heeft. De carports zijn bereikbaar via een doodlopende toegangsweg die haaks aftakt van de Berkelweg (hierna: de toegangsweg). Aan het einde van de toegangsweg liggen de tuinen van de huizen aan de Snipperlingsdijk 5 tot en met 21 (oneven).
    Aan het begin van de Berkelweg, bij de kruising met de Veenweg, staat het verkeersbord E01zg, parkeerverbodszone. Dat bord staat er al ongeveer 20 jaar, vanaf dat daar de hogeschool Saxion werd gebouwd aan de Snipperlingsdijk 2. Een paar jaar later heeft het college na overleg met de omwonenden aan het begin van de toegangsweg een bord geplaatst met de tekst "Eigen terrein, parkeren uitsluitend voor bewoners Veenweg" (hierna: het oude bord). Het college heeft het oude bord in 2019 vervangen door het verkeersbord "herhaling parkeerverbodszone" met daaronder de tekst "Carports uitsluitend aanwonenden" (hierna: het nieuwe bord).
    1.1.    Het college heeft in de besluiten van 5 januari 2021 en 6 april 2021 uitgelegd dat het verkeersbesluit is genomen omdat dat gelet op artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) is vereist voor het instellen van de parkeerverbodszone. Omdat het college niet meer wist of er 20 jaar geleden een verkeersbesluit is genomen, heeft het college dat bij het besluit van 5 januari 2021 alsnog gedaan. Er zijn geen wijzigingen in de bebording ter plaatse.
    1.2.    [appellant] is het niet eens met het verkeersbesluit voor zover dat ziet op de vervanging in 2019 van het oude bord door het nieuwe bord. Het nieuwe bord zou namelijk betekenen dat de toegangsweg onder de parkeerverbodszone valt, waardoor [appellant] alleen gebruik kan maken van zijn twee carports en niet meer van de toegangsweg om bijvoorbeeld zijn auto te wassen of zijn bezoek te laten parkeren. Als het in deze uitspraak dus over het verkeersbesluit gaat, gaat het over het besluit tot het instellen van een parkeerverbod dat wordt uitgedrukt met het nieuwe bord.
    Regelgeving
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    3.       Naar aanleiding van de aangevoerde gronden oordeelt de Afdeling in de hierna volgende overwegingen achtereenvolgens over het oordeel van de rechtbank over de bevoegdheid van het college om het verkeersbesluit te nemen, over het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel en over de invulling door het college van de beoordelingsruimte en de beleidsruimte bij het nemen van het verkeersbesluit.
    Was het college bevoegd om het verkeersbesluit te nemen?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was het verkeersbesluit te nemen. Gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 15, tweede lid, van de Wvw 1994, kan een verkeersbesluit volgens hem alleen worden genomen voor de openbare weg. De toegangsweg is volgens hem geen openbare weg. [appellant] wijst in dit verband op de tekst van het oude bord en de uitspraak van rechtbank van 5 april 2013, ECLI:NL:RBZLY:2007:BA8585.
    4.1.    De uitspraak van de rechtbank van 5 april 2013 gaat ook over de toegangsweg. Daarin heeft de rechtbank geoordeeld dat de toegangsweg geen openbare weg is in de zin van artikel 1 van de Wegenwet. Daarbij heeft de rechtbank gewezen op de tekst van het oude bord. Het college heeft zich in de schriftelijke uiteenzetting terecht op het standpunt gesteld dat het bevoegd was het verkeersbesluit te nemen. Ten tijde van het nemen van het verkeersbesluit was de toegangsweg feitelijk voor iedereen toegankelijk en stond de toegangsweg dus open voor openbaar verkeer (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2621). Het gaat daarmee dus om een weg in de zin van de Wvw 1994 waarmee de bevoegdheid van het college om het verkeersbesluit te nemen is gegeven. Het oude bord was ten tijde van het nemen van het verkeersbesluit overigens al vervangen door het nieuwe bord, waarop het verkeersbesluit ziet.
    4.2.    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met de plaatsing van het nieuwe bord de in het verleden met hem en de andere bewoners van de Veenweg en Snipperlingsdijk gemaakte afspraken heeft geschonden.
    5.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] zich tot de burgerlijke rechter kan wenden als hij meent dat hij schade heeft geleden door het niet nakomen van gestelde eerdere afspraken. Daarmee heeft de rechtbank niet onderkend dat [appellant] met zijn beroepsgrond over gemaakte afspraken met het college en de destijds bevoegde wethouder, in deze bestuursrechtelijke procedure een beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft daarom ten onrechte niet getoetst aan het beoordelingskader zoals genoemd in de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606. Maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak gelet op wat hierna onder 5.2 en 5.2.2. wordt overwogen.
    5.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan in een concreet geval een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe.
    5.2.1. Volgens [appellant] is ongeveer 18 jaar geleden, na overleg tussen het college en de bewoners van de Veenweg en Snipperlingsdijk, het oude bord aan het begin van de toegangsweg geplaatst. Het college en [appellant] verschillen van mening over de betekenis daarvan. Volgens het college betekende het oude bord dat alléén de bewoners onder de carports mochten parkeren terwijl [appellant] van mening is dat het oude bord betekende dat de bewoners zowel onder de carports als op de toegangsweg mochten parkeren. [appellant] wijst in dit verband op gemaakte afspraken met de toenmalige wethouder en legt daarvoor de brief van 13 november 1997 van die wethouder over. Verder noemt hij de brief van 29 mei 2019 van het college. Aan [appellant] kan worden toegegeven dat het oude bord niet duidelijk maakte of de bewoners alleen onder de carports of ook op de toegangsweg mochten parkeren. Maar zelfs als het oude bord zo moet worden begrepen dat de bewoners zowel onder de carports als op de toegangsweg mochten parkeren, dan volgt daaruit nog niet dat [appellant] is toegezegd dat die situatie altijd zo zou voortduren. Dat blijkt in ieder geval niet uit de door [appellant] overgelegde brieven. De brief van 13 november 1997 van de toenmalige wethouder gaat over het op korte termijn bereiken van overeenstemming met de bewoners over de inrichting van het terrein achter de woningen Snipperlingsdijk/Veenweg. De carports waren toen nog niet gebouwd. De brief van 29 mei 2019 van het college gaat over parkeeroverlast op de toegangsweg en de aanpak daarvan. De Afdeling wijst er daarbij op dat het het college in het algemeen vrij staat om tot nieuwe besluitvorming te komen als de verkeerskundige situatie ter plaatse daartoe aanleiding geeft en dat het zelfs daartoe gehouden kan zijn. Van enige verwachting dat het college van zijn bevoegdheden terzake geen gebruik zou maken als daartoe aanleiding zou zijn, is niet gebleken. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
    5.2.2. Het betoog slaagt niet.
    Het gebruik door het college van de beoordelingsruimte en de beleidsruimte
    Toetsingskader
    6.       Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Het college dient dit naar behoren te motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb).
    Invulling van de beoordelingsruimte in deze zaak
    7.       Het college heeft aan het besluit van 5 januari 2021 de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, b en d, en tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 genoemde verkeersbelangen ten grondslag gelegd. In het besluit van 6 april 2021 heeft het college nader toegelicht dat, samengevat weergegeven, het oude bord zorgde voor parkeeroverlast op de toegangsweg en onduidelijkheid bij de handhavers en daarmee leidde tot verkeersonveilige situaties ter plaatse.
    7.1.    De rechtbank heeft in reactie op de stelling van [appellant] in beroep dat geen sprake is van een onveilige verkeersituatie en verkeersoverlast geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de genoemde verkeersbelangen zijn gediend met het verkeersbesluit.
    7.2.    [appellant] is het niet eens met dit oordeel. Hij houdt in hoger beroep vast aan zijn stelling dat geen sprake is van parkeeroverlast en daarmee samenhangende verkeersonveilige situaties op de toegangsweg. Hij betwist dat bewoners hebben geklaagd over parkeeroverlast.
    7.3.    Anders dan [appellant] aanvoert, heeft de rechtbank terecht bij haar oordeel betrokken dat volgens het college uit intensief contact met de bewoners in de periode 2017-2019 is gebleken van parkeeroverlast op de toegangsweg. De Afdeling stelt vast dat er door bewoners meerdere malen bij het college is geklaagd over parkeeroverlast op de toegangsweg en dat het aan het college is om die klachten te wegen. De Afdeling acht het verder, net als het college en de rechtbank, aannemelijk dat het parkeren op de toegangsweg tot parkeeroverlast kan leiden en dat daarmee de verkeersveiligheid voor uit- en inrijdend verkeer naar en vanaf de Berkelweg in het gedrang kan komen. Het college heeft dit onderbouwd met de bij het verweer in beroep overgelegde foto's. Op die foto's is, zoals [appellant] aangeeft, inderdaad bouwverkeer te zien, maar daarnaast zijn op de foto's ook veel andere voertuigen te zien die buiten de carports staan. Ook als dit er minder zouden zijn, is het naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat parkeren buiten de carports tot verkeersonveilige situaties kan leiden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de genoemde verkeersbelangen zijn gediend met het verkeersbesluit.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Invulling van de beleidsruimte in deze zaak
    8.       Naar het oordeel van de rechtbank getuigt de afweging van het college om het nieuwe bord te plaatsen niet van onevenredigheid als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Volgens de rechtbank zijn de nadelige gevolgen voor [appellant] niet onevenredig zodat het college van het verkeersbesluit had moeten afzien. Daarbij heeft het college volgens de rechtbank mogen betrekken dat [appellant] over twee carports beschikt en zijn bezoekers in de directe omgeving al dan niet betaald kunnen parkeren. De omstandigheid dat er voordien wel kon worden geparkeerd, omdat de handhavers door de verwarrende tekst op het oude bord niet konden optreden, maakt dat volgens de rechtbank niet anders.
    8.1.    Het betoog van [appellant] tegen deze overwegingen van de rechtbank omvat dezelfde gronden als hiervoor weergegeven onder 7.2 en slaagt niet. De Afdeling verwijst naar wat zij hierover onder 7.3 heeft geoordeeld en kan zich voorts verenigen met de oordelen van de rechtbank als weergegeven onder 8.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Eindoordeel
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023
    154
     
    BIJLAGE
     
    Wegenwet
    Artikel 1
    "1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    […].
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1
    "1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders blijkt, verstaan onder:
    […]
    b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten;
    […]."
    Artikel 2
    "1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid
    daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast,
    hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de
    Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte
    aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […]."
    Artikel 15
    "1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken."
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
    Artikel 21
    "De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen."