ECLI:NL:RVS:2015:3722, Raad van State, 09-12-2015, 201501634/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201501634/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A] en Exploitatiemaatschappij de Voorste Heide B.V., gevestigd te Oss (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2. het college van burgemeester en wethouders van Oss,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 januari 2015 in zaak nr. 14/2298 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 mei 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 mei 2014 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    
    Het college heeft hierop gereageerd en een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2015, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en K.M. van Rossem, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 1] is eigenaar van een perceel plaatselijk bekend [locatie] te Berghem.
    
    Bij brief van 20 mei 2011 heeft hij verzocht om een tegemoetkoming in de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van bestemmingsplan "Buitengebied, 1e herziening (Bosstraat)" van 21 juni 2007 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). In het nieuwe bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Bos en natuurgebied" gekregen waardoor [appellant sub 1] dat perceel niet meer als grondbank kan gebruiken.
    
    Het college heeft het verzoek om planschade afgewezen omdat [appellant sub 1] het risico dat de gebruiksmogelijkheden van het perceel ten behoeve van een grondbank zouden worden beperkt passief heeft aanvaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] vanaf 1979, althans vanaf 1997, wist dat de gemeenteraad voornemens was de gebruiksmogelijkheden van het perceel ten behoeve van een grondbank te beperken en [appellant sub 1] voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit in maart 2006 nimmer een milieuvergunning heeft aangevraagd voor het gebruik van het perceel als grondbank voor schone grond of voor vervuilde grond binnen een inrichting met een vloeistofdichte vloer zonder opstaande rand.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    2. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant sub 1] geen planologische verslechtering ten opzichte van het oude bestemmingsplan inhoudt. Het voert daartoe aan dat onder het oude bestemmingsplan het gebruik van het perceel als grondbank ten behoeve van verontreinigde grond illusoir was, omdat voor elke vanuit milieutechnisch oogpunt aanvaardbare vloerstofdichte voorziening die vereist was voor het opslaan van verontreinigde grond een bouwvergunning nodig was en deze op grond van het oude bestemmingsplan niet kon worden verleend.
    
    2.1. Het begrip bouwwerk is in de Woningwet, thans de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001 in zaak nr. 200004512/1; Gst. 2002, 7172, 11), kan voor de uitleg ervan aansluiting worden gezocht bij de in de gemeentelijke bouwverordening gegeven definitie. Deze luidt: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
    Voor het gebruik van het perceel als grondbank voor vervuilde grond is ingevolge de door gedeputeerde staten van Noord-Brabant op 8 maart 2005 verleende milieuvergunning een vloeistofdichte voorziening vereist. Ter zitting is gebleken dat een vloeistofdichte vloer ten behoeve van de opslag van verontreinigde grond moet zijn voorzien van een drainagesysteem en afvoerkanaal dat vloeistoffen kan afvoeren zonder bodemverontreiniging te veroorzaken. Dit geheel is een constructief element als bedoeld in de bouwverordening. Anders dan [appellant sub 1] betoogt kan deze vloeistofdichte vloer niet op één lijn worden gesteld met de werken die aan de orde waren in de uitspraken van de Afdeling van 9 juli 2008 in zaak nr. 200707614/1 en van 27 juli 2011 in zaak nr. 201011379/1/H1, omdat aan die bouwwerken een dergelijk constructief element ontbrak. De conclusie luidt derhalve dat voor een vloeistofdichte vloer als hier aan de orde een bouwvergunning nodig is.
    
    2.2. Onder het oude bestemmingsplan had het perceel de bestemming "Bos en natuurgebied". Niet in geschil is dat wegens die bestemming voor het perceel geen bouwvergunning verleend had kunnen worden. Het college voert derhalve terecht aan dat onder het oude bestemmingsplan het gebruik van het perceel als grondbank ten behoeve van verontreinigde grond illusoir was, omdat voor een vloeistofdichte vloer een bouwvergunning nodig was en deze op grond van het oude bestemmingsplan niet verleend had kunnen worden. Dit leidt evenwel niet tot een gegrond incidenteel hoger beroep. Niet in geschil is dat onder het oude bestemmingsplan voor het gebruik van het perceel als grondbank voor schone grond geen vloeistofdichte vloer en dus ook geen bouwvergunning nodig was. Het gebruik van het perceel als grondbank voor schone grond was onder het oude bestemmingsplan derhalve niet illusoir. Het nieuwe bestemmingsplan waarin het gebruik van het perceel als grondbank in het geheel onmogelijk is gemaakt, houdt in zoverre een planologische verslechtering in. Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij het risico dat de gebruiksmogelijkheden van het perceel ten behoeve van een grondbank zouden worden beperkt passief heeft aanvaard. Zij voert daartoe aan dat het voor haar niet voorzienbaar was dat de planologische situatie zou worden gewijzigd en dat de gebruiksmogelijkheden van het perceel zouden worden beperkt. [appellant sub 1] mocht ervan uitgaan dat de raad van de gemeente Oss na de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2002 in zaak nr. 199903341/1, waarin werd geoordeeld dat het perceel niet als "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden" bestemd mocht worden, een nieuw bestemmingsplan zou vaststellen waarbij alsnog een bedrijfsmatige bestemming aan het perceel zou worden verleend. Voorts was er geen provinciaal beleid op grond waarvan [appellant sub 1] kon verwachten dat de bestemming van het perceel zou wijzigen. In het Streekplan 2002 lag het perceel in agrarisch gebied en maakte het geen deel uit van de Ecologische Hoofdstructuur. In het Uitwerkingsplan Maaskant werd het gebied weliswaar aangewezen als "Bos en heide", maar was het beleid voor dit type gebieden gericht op het beheer en behoud van de bestaande landschappelijke verschijningsvorm. Eerst in 2005 is gemeentelijk beleid vastgesteld op grond waarvan een andere bestemming mocht worden verwacht. De bestemming "Bos en natuurgebied" lag door de ligging van het perceel niet in de rede, zodat [appellant sub 1] die niet hoefde te verwachten, aldus [appellant sub 1].
    
    3.1. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant sub 1] het risico dat de gebruiksmogelijkheden van het perceel zouden worden beperkt passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201209218/1/A2) voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkend en handelend eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het desbetreffende perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    3.2. Het college heeft zich in het besluit van 20 mei 2014 op het standpunt gesteld dat het voor [appellant sub 1] door het bestemmingsplan "Bosgebieden" uit 1979, althans door het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1999, zichtbaar was dat de gemeenteraad voornemens was om de mogelijkheid om het perceel te gebruik voor een grondbank te beperken.
    
    3.3. Het college van gedeputeerde staten heeft goedkeuring onthouden aan het bestemmingsplan "Bosgebieden" uit 1979. Niet in geschil is dat dit bestemmingsplan een concreet beleidsvoornemen behelst om het gebruik van het perceel ten behoeve van een grondbank te beperken. Voor zover de door het college van gedeputeerde staten vastgestelde gebreken van het bestemmingsplan nog te repareren waren, heeft de raad van Oss van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Gelet hierop was het voor [appellant sub 1] meer dan tien jaar na het onthouden van goedkeuring door het college van gedeputeerde staten aan een voor hem nadelige bestemmingsplanwijziging niet langer zichtbaar dat de planologische situatie van het perceel in ongunstige zin zou veranderen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 in zaak nr. 201205873/1/A2.
    
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 februari 2002 in zaak nr. 199903341/1 goedkeuring onthouden aan het plandeel in het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1999 dat ziet op dit perceel op de grond dat de Afdeling het niet aannemelijk achtte dat de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden" binnen de planperiode verwezenlijkt kon worden. Ingevolge artikel 30 van de WRO diende de raad binnen een jaar nadat goedkeuring aan een vastgesteld bestemmingsplan is onthouden een nieuw plan vast te stellen. Nu de raad niet binnen een jaar na het onthouden van goedkeuring aan het plandeel een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld was het voor [appellant sub 1] na verloop van tijd niet langer zichtbaar dat de planologische situatie van het perceel in ongunstige zin zou veranderen.
    
    Gelet op het voorgaande was het voor [appellant sub 1] niet voorzienbaar dat de planologische situatie zou worden gewijzigd en dat de gebruiksmogelijkheden van het perceel zouden worden beperkt. Daardoor heeft zij het risico dat de mogelijkheid om het perceel te gebruiken voor een grondbank zouden worden beperkt niet passief aanvaard.
    
    3.4. Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd over opgewekt vertrouwen behoeft geen bespreking.
    
    4. Het hoger beroep van [appellant sub 1A] en Exploitatiemaatschappij de Voorste Heide B.V. is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 mei 2014 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dit betekent dat het college alsnog dient te beslissen over de hoogte van de schade die [appellant sub 1] heeft geleden doordat het in gebruik hebben van een grondbank voor schone grond door de planologische wijziging niet langer mogelijk is.
    
    5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en Exploitatiemaatschappij de Voorste Heide B.V. gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Oss ongegrond
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 januari 2015 in zaak nr. 14/2298;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 20 mei 2014, kenmerk 484253;
    
    VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Oss op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oss tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en Exploitatiemaatschappij de Voorste Heide B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.450,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oss aan [appellant sub 1A] en Exploitatiemaatschappij de Voorste Heide B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Poot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    362-809.