ECLI:NL:RVS:2019:1483, Raad van State, 08-05-2019, 201703728/1/A2 en 201710077/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college een verkeersbesluit genomen inhoudende verkeersmaatregelen ten behoeve van de Kersenbaan.

201703728/1/A2 en 201710077/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] (hierna tezamen: [appellant] en anderen), wonend te Amersfoort,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 23 maart 2017 in zaak nr. 15/5379 en van 2 november 2017 in zaak nr. 15/5377 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college een verkeersbesluit genomen inhoudende verkeersmaatregelen ten behoeve van de Kersenbaan.
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het profiel van de Everard Meysterweg ter hoogte van de aansluiting op de rotonde, plaatselijk bekend als de Kersenbaan (E. Meysterweg/Arnhemseweg-Noord) te Amersfoort.
    Bij besluit van 3 september 2015 heeft het college het door [appellant] en anderen tegen de omgevingsvergunning gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 september 2015 heeft het college het door [appellant] en anderen tegen het verkeersbesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 maart 2017, in zaak nr. 15/5379, heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 7 september 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201703728/1/A2).
    Bij tussenuitspraak van 23 maart 2017, in zaak nr. 15/5377-T, heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken bij het verlenen van de omgevingsvergunning te herstellen.
    Bij besluit van 20 juni 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant] en anderen alsnog gegrond verklaard, voor zover het bezwaar betrekking heeft op de wettelijke grondslag van de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft het primair besluit in zoverre herroepen en wederom een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigingen van het profiel van de rotonde.
    Bij uitspraak van 2 november 2017, in zaak nr. 15/5377-E, heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen eveneens hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201710077/1/A1).
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 13 december 2018, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. R.J.TH Vos, advocaat te Utrecht, en J.A.J. Vermeeren, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Maaijen, ing. P.A.B. Reffeltrath en ing. K.A.J. de Groote, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 2 april 2015, gehandhaafd bij besluit van 7 september 2015, heeft het college een verkeersbesluit genomen ten behoeve van de aanleg van het tweede deel van de Kersenbaan in Amersfoort. Bij besluit van eveneens 2 april 2015, gehandhaafd bij besluit van 3 september 2015, heeft het college een met dat verkeersbesluit samenhangende omgevingsvergunning verleend aan de gemeente Amersfoort, voor het wijzigen van het profiel van de Everard Meysterweg.
    Het college heeft voorafgaand aan deze besluiten onderzoek gedaan naar verschillende verkeersvarianten en heeft de besluiten mede gebaseerd op het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak van 11 november 2011 over het bestemmingsplan "Leusderkwartier-Kersenbaan". Van de in totaal zeven varianten is variant 5 gekozen, nadat de gemeenteraad de voorkeur voor die variant had uitgesproken in het raadsbesluit van 3 maart 2015. In deze variant is onder meer voorzien in een tweerichtingsaansluiting van de Everard Meysterweg op de rotonde bij de Kersenbaan. Voorheen was alleen eenrichtingsverkeer mogelijk op de Everard Meysterweg en de in het verlengde liggende Daltonstraat.
    Ter uitvoering van de gekozen variant heeft het college de voormelde besluiten genomen. Met het verkeersbesluit is een tweerichtingsaansluiting op de rotonde voorzien. De omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is vereist omdat de wijziging van het profiel van de Everard Meysterweg ter hoogte van de rotonde in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kersenbaan" (hierna: het bestemmingsplan). Gronden, waar deze wijziging is voorzien, zijn deels bestemd als "Groen", waarmee het aldaar aanleggen van een rijbaan in strijd is. Het gaat hier om gronden met respectievelijke oppervlakten van ongeveer 30 m² en 15 m². Het college heeft daarom toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 3.3.3 van de planregels.
    [appellant] en anderen wonen aan de Daltonstraat en de Everard Meysterweg en zijn het niet eens met deze besluiten. Zij vrezen de nadelige gevolgen daarvan, in het bijzonder de daarmee gepaard gaande toename van verkeer.
    Uitspraken van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] en anderen met betrekking tot het verkeersbesluit en de omgevingsvergunning in verschillende uitspraken beoordeeld.
    2.1.    In de uitspraak van 23 maart 2017 in zaak nr. 15/5379 heeft de rechtbank overwogen dat de belangenafweging die het college ten grondslag heeft gelegd aan het verkeersbesluit, niet zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen en dat niet is gebleken dat dat besluit in strijd met de geldende wettelijke voorschriften is genomen. Er is uitvoerig onderzoek gedaan naar de verschillende verkeersvarianten en in de besluitvorming is voldoende rekening gehouden met de belangen van [appellant] en anderen. Daarom heeft het college in redelijkheid tot het verkeersbesluit kunnen komen, aldus de rechtbank.
    2.2.    In haar tussenuitspraak van 23 maart 2017 in zaak nr. 15/5377-T heeft de rechtbank overwogen dat het college geen omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo mocht verlenen. Daartoe heeft de rechtbank in overweging 8 overwogen dat aan artikel 3.3.3 van de planregels geen toepassing mocht worden gegeven. Volgens de rechtbank maakt het artikel een gebruikswijzing mogelijk die moet worden aangemerkt als een planologisch relevante wijziging van de voor "Groen" bestemde gronden, hetgeen in strijd is met vaste rechtspraak over binnenplanse afwijkingsmogelijkheden. De rechtbank heeft het college de opdracht gegeven om te bezien of met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend.
    Het college heeft vervolgens met toepassing van dat artikel omgevingsvergunning verleend. De rechtbank heeft dat besluit in stand gelaten bij de uitspraak van 2 november 2017. Volgens de rechtbank heeft het college in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] en anderen hebben zowel tegen de uitspraak over het verkeersbesluit als tegen de uitspraak over de omgevingsvergunning hoger beroep ingesteld. Vanwege de nauwe samenhang worden de hoger beroepen in één uitspraak behandeld.
    Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
    4.    [appellant] en anderen betogen dat het college het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door met de besluiten tweerichtingsverkeer in de Daltonstraat en Everard Meysterweg mogelijk te maken, terwijl daar volgens het bestemmingsplan alleen eenrichtingsverkeer is voorzien.
    4.1.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2707) heeft overwogen, kan de inhoud van het bestemmingsplan, noch de omstandigheid dat het een recent vastgesteld bestemmingsplan betreft afdoen aan de uitoefening van de aan het college toekomende bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Datzelfde geldt voor het daarmee niet langer vasthouden aan de achterliggende keuzes die zijn gemaakt in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarop kan worden teruggekomen. Het enkele feit dat het college gebruik heeft gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid maakt dan ook op zichzelf niet dat aldus is gehandeld in strijd met de rechtszekerheid.
    Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan het vastgestelde bestemmingsplan niet het vertrouwen kan worden ontleend dat hetgeen daarin is voorzien, ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het college heeft de in het bestemmingsplan gemaakte keuze voor eenrichtingsverkeer in de Everard Meysterweg en de Daltonstraat heroverwogen nadat een groot aantal bezwaarschriften was ingediend tegen het verkeersbesluit, waarbij ter plaatse in lijn met het bestemmingsplan inrichtingsverkeer werd ingesteld. In reactie daarop heeft het college opnieuw onderzoek gedaan naar alternatieve verkeersvarianten en heeft het op basis daarvan, nadat de raad daartoe ook had besloten, alsnog gekozen voor tweerichtingsverkeer ter plaatse. Hoewel hiermee terug is gekomen op een terzake eerder gemaakte keuze, betekent dat niet dat in strijd is gehandeld met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeer- en vervoerplan
    5.    [appellant] en anderen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gekozen variant in strijd is met het "Verkeer- en vervoerplan Amersfoort", vastgesteld door de raad in september 2013 (hierna: het VVP). Ingevolge dat plan moeten de Daltonstraat en de Everard Meysterweg een eenrichtingsstraat zijn, omdat deze straten als zodanig zijn aangewezen. Verder is in dit verband van belang dat de straten zijn aangewezen als route in het hoofdfietsnetwerk. Volgens het verkeersplan moeten deze routes prioriteit krijgen in het kader van het verbeteren van het basisfietsnetwerk in de stad. Het college heeft de afwijking van het VVP onvoldoende gemotiveerd, aldus [appellant] en anderen.
    5.1.    Zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, bevat het VVP slechts een algemene visie op het verkeer en vervoer binnen Amersfoort, die niet altijd behoeft te worden gevolgd. Deze algemene visie laat de mogelijkheid van maatwerk in een concreet geval onverlet, aldus het college. In dit geval heeft het college ervoor gekozen de algemene visie als neergelegd in het VVP niet te volgen door in tweerichtingsverkeer in de Everard Meysterweg en de Daltonstraat te voorzien. Het college is tot die keuze gekomen nadat gebleken was dat het vasthouden aan de in het VVP neergelegde visie op een omvangrijk maatschappelijk verzet stuitte en de raad alsnog ook voor tweerichtingsverkeer had gekozen op grond van ter zake uitgevoerde nadere verkeersonderzoeken.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid tot de besluiten heeft kunnen komen. [appellant] en anderen verwijzen in dit verband naar in hun opdracht uitgevoerde onderzoeken, waaruit blijkt dat de daarin opgenomen alternatieve verkeersvarianten beter zijn dan de door het college gekozen variant. Uit de notitie van [appellant A] van 8 juli 2015 volgt dat variant 4 en niet variant 5 de beste is. In de notitie van J.A.J. Vermeeren van 30 november 2018 wordt geconcludeerd dat er andere varianten zijn die beter scoren op het aspect veiligheid. Voorts wordt in die notitie gesteld dat het college in de aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken een vergelijking had moeten maken tussen de huidige situatie en de gekozen variant. Uit de notitie van [appellant A] van 8 juli 2015 en uit het rapport van METAFACT van 31 mei 2016 volgt verder dat het woon- en leefklimaat ernstig wordt aangetast door de verkeerstoename die het gevolg is van de gekozen variant. Gelet op deze conclusies hadden de in opdracht van de gemeente uitgevoerde nadere onderzoeken niet aan de besluiten ten grondslag mogen worden gelegd. De rechtbank heeft de conclusies in de in hun opdracht uitgevoerde onderzoeken onvoldoende bij de beoordeling betrokken, aldus [appellant] en anderen.
    6.1.    Het verkeersbesluit dient in dit verband te worden getoetst aan artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) en artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer.
    Artikel 2 van de Wvw 1994 luidt:
    "1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […]"
    Artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer luidt:
    "De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen."
    6.1.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431) komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.1.2.    Het college heeft met het verkeersbesluit de verkeerssituatie in Amersfoort aangepast aan de aanleg van het tweede deel van de Kersenbaan. De Kersenbaan is een verbindingsweg tussen het centrum van Amersfoort en de rijksweg A28. Met de aanleg is beoogd de verkeersdruk, de druk op de leefbaarheid in het zuiden van Amersfoort en de verkeersveiligheid voor alle weggebruikers in de omgeving te verbeteren.
    6.1.3.    Het college heeft aan het verkeersbesluit een onderzoek naar meerdere verkeersvarianten ten grondslag gelegd. Deze varianten zijn vergeleken op basis van hun gevolgen voor de spreiding van het verkeer, de doorstroming, de bereikbaarheid, de verkeersstructuur en de verkeersveiligheid. Het college heeft daarbij terecht de in het bestemmingsplan voorziene situatie als uitgangspunt genomen. Geen van de varianten scoorde op al deze aspecten het beste. De door bewoners voorgestelde variant 4+ scoort vergeleken met de gekozen variant weliswaar beter op het aspect spreiding, zoals ook in de notitie van [appellant] wordt gesteld, maar leidt volgens het college elders in de stad tot een onaanvaardbare verhoging van de geluidsbelasting, vanwege een daar dan optredende verkeerstoename. Vergeleken met variant 4+, scoort de gekozen variant weer beter op het aspect bereikbaarheid. Op het aspect doorstroming scoren beide varianten gelijkwaardig. De gevolgen voor de verkeersveiligheid zijn door het college eveneens onderzocht en meegenomen in de beoordeling van de varianten. Geen van beide varianten scoort aanzienlijk beter op dit aspect. De gevolgen voor de verkeersveiligheid verschillen per straat.
    Het staat vast dat het verkeer op de Everard Meysterweg en de Daltonstraat ten opzichte van de huidige situatie zal toenemen als gevolg van het aldaar voorziene tweerichtingsverkeer. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling aan de hand van tekeningen uitvoerig en gedetailleerd toegelicht dat bij de geplande herinrichting van deze wegen rekening is gehouden met de verkeerstoename, door juist ook aanpassingen te doen voor fietsers en busverkeer. Anders dan wordt geconcludeerd in het rapport van Vermeeren, waarin een andere inrichting als uitgangspunt is genomen, heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat met het ter plaatse uitvoeren van een dergelijke herinrichting geen sprake is van een uit oogpunt van verkeersveiligheid onaanvaardbare situatie.
    Voor zover in het rapport van METAFACT wordt gesteld dat het woon- en leefklimaat zal worden aangetast door de toename van het verkeer, kan dat rapport worden gevolgd. De beïnvloeding van het woon- en leefklimaat als gevolg van die verkeerstoename is door het college ook erkend en betrokken in de belangenafweging. Het rapport van METAFACT biedt geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het college de negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat voor [appellant] en anderen onevenredig had moeten achten in verhouding tot het met het verkeersbesluit te dienen doelen.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen.
    6.2.1.    In het kader van de vraag of de activiteit waarvoor vergunning is gevraagd in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, dient het college ook de gevolgen voor het woon- en leefklimaat in ogenschouw te nemen. Dat er sprake zal zijn van een beïnvloeding van het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen staat, zoals hiervoor is overwogen, vast. Maar een enkele beïnvloeding van het woon- en leefklimaat maakt nog niet dat het college om die reden niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Van belang is of de beïnvloeding van het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar is.
    Ten aanzien van de omgevingsvergunning geldt verder dat het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Voorts geldt dat - indien een project op zichzelf aanvaardbaar is - het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2830).
    6.2.2.    In het kader van het verkeersbesluit heeft het college reeds afgewogen of het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar wordt beïnvloed. Zoals volgt uit overweging 6.1.3 heeft het college zich terecht op het standpunt kunnen stellen dat de beïnvloeding van het woon- en leefklimaat niet onaanvaardbaar is. Dit betekent dat de alternatieven alleen tot het oordeel kunnen leiden dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning had kunnen verlenen indien met één van de alternatieven een gelijkwaardig of beter resultaat had kunnen worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. In het kader van het verkeerbesluit heeft het college ook gekeken naar de alternatieven. Uit overweging 6.1.3  volgt dat met de alternatieven geen gelijkwaardig of beter resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    Het betoog slaagt in zoverre eveneens niet.
    Conclusie
    7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. Soest-Ahlers, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2019
    343-712-882.