ECLI:NL:RVS:2023:1458, Raad van State, 12-04-2023, 202107112/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2019 heeft de minister het verzoek om handhaving ten aanzien van luchthaven Maastricht van [appellant] en anderen afgewezen. Op 31 oktober 2016 heeft Maastricht Aachen Airport Beheer &amp; Infrastructuur een aanvraag ingediend voor het Luchthavenbesluit Luchthaven Maastricht. Bij brief van 27 november 2018 heeft MAABI de minister bericht dat het aangevraagde Luchthavenbesluit niet werkbaar is en dat de aanvraag wordt ingetrokken. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de luchthaven Maastricht zonder luchthavenbesluit in werking is, wat in strijd is met de Wlv. Het gevolg hiervan is dat er al jaren minder regels voor de bescherming van de omwonenden van luchthaven Maastricht gelden voor de luchthaven tegen geluidoverlast en gevaar.

202107112/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te Ulestraten, gemeente Meerssen, en [appellant B] en [appellant C], beiden wonend te Bunde, gemeente Meerssen, (hierna tezamen: [appellant] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 september 2021 in zaak nr. 19/3191 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: de minister van Infrastructuur en Waterstaat)
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 april 2019 heeft de minister het verzoek om handhaving ten aanzien van luchthaven Maastricht van [appellant] en anderen afgewezen.
    Bij besluit van 20 februari 2020 heeft de minister naar aanleiding van het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar het besluit van
    12 april 2019 gehandhaafd onder verbetering van de daaraan ten grondslag liggende motivering.
    Bij uitspraak van 29 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2022, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Deventer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.P.H. Rozenbrand en ing. M.A.M. van Velzen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Maastricht Aachen Airport (hierna: MAA), vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Luchthaven Maastricht voert de naam Maastricht Aachen Airport. De wettelijke benaming, onder andere in de Wet luchtvaart (hierna: de Wlv), is luchthaven Maastricht. De Afdeling gebruikt hierna die laatste benaming. De exploitant van de luchthaven is MAA.
    2.       Op 3 april 2001 heeft de (toenmalige) exploitant van luchthaven Maastricht verzocht om een definitieve aanwijzing van het luchtvaarterrein Maastricht. Hierbij is verzocht om in de nieuwe aanwijzing een nieuwe routestructuur en het gebruik van een verschoven baandrempel op te nemen (vanwege de externe veiligheid). Bij besluit van 27 december 2004 (kenmerk DGL/04.U02917) is op grond van artikel 18 van de Luchtvaartwet het luchtvaartterrein Maastricht aangewezen als luchthaven (hierna: het Aanwijzingsbesluit 2004). Het Aanwijzingsbesluit is onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9560). Het Aanwijzingsbesluit is op 10 december 2013 omgezet in de zogenaamde Omzettingsregeling luchthaven Maastricht (hierna: de Omzettingsregeling) vanwege de vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens.
    Op 31 oktober 2016 heeft Maastricht Aachen Airport Beheer & Infrastructuur (hierna: MAABI) een aanvraag ingediend voor het Luchthavenbesluit Luchthaven Maastricht. De inwerkingtreding van dit luchthavenbesluit is aangehouden, omdat er onvolkomenheden waren geconstateerd in de invoergegevens voor de geluidsberekeningen in de Milieu Effect Rapportage voor Lelystad Airport. Daardoor moest een extra controle worden uitgevoerd op de invoergegevens voor de geluidsberekeningen die zijn gedaan voor het Luchthavenbesluit. Op basis van de uitkomsten van deze controle is besloten om het Luchthavenbesluit niet in werking te laten treden en de fouten in de invoergegevens te herstellen ten behoeve van een gewijzigd Luchthavenbesluit. Vooruitlopend op de wijziging van het Luchthavenbesluit heeft de minister het gebruik van de volledig beschikbare baanlengte van 2.750 meter gedoogd door middel van de Tijdelijke beleidsregel anticiperend handhaven start- en landingsbaan luchthaven Maastricht van 12 december 2017 (hierna: de Tijdelijke beleidsregel). Deze beleidsregel werkte terug tot 6 december 2017 en was geldig tot 1 januari 2019.
    Bij brief van 27 november 2018 heeft MAABI de minister bericht dat het aangevraagde Luchthavenbesluit niet werkbaar is en dat de aanvraag wordt ingetrokken. De minister heeft vervolgens op 4 december 2018 de Voorzitter van de Tweede Kamer hierover schriftelijk bericht. Op 7 maart 2019 heeft de minister de Tijdelijke beleidsregel anticiperend handhaven start- en landingsbaan luchthaven Maastricht II gepubliceerd in de Staatscourant (hierna: de Tijdelijke beleidsregel II). Deze beleidsregel voorzag in een grondslag voor het gebruik van de baanlengte van 2.750 meter met terugwerkende kracht vanaf 4 december 2018 tot 1 april 2019.
    De Afdeling stelt vast dat onderhavige procedure ziet op de periode na 1 april 2019.
    3.       [appellant] en anderen hebben bij brief van 7 februari 2019 een verzoek om handhaving ingediend. Dit verzoek ziet - samengevat weergegeven - op twee overtredingen:
    1. het illegaal gebruik van de verlengde start- en landingsbaan; en
    2. het overschrijden van de grenswaarden voor geluid vanwege het taxiën en proefdraaien van vliegtuigen voorafgaande aan de start.
    Bij besluit van 12 april 2019 heeft de minister het verzoek om handhaving afgewezen. Aan deze afwijzing heeft de minister ten grondslag gelegd dat de Tijdelijke beleidsregel II, die geldig was tot 1 april 2019, ten tijde van het handhavingsverzoek en het voornemen een juridische basis vormde voor het gebruik van de verlengde start- en landingsbaan. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de geluidsbescherming tegen taxiënde en proefdraaiende vliegtuigen wordt berekend en getoetst aan de hand van de normen zoals deze zijn neergelegd in de Wlv en de daaronder vallende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen, zoals de Regeling burgerluchthavens. Geluidsnormen ter plaatse van de gevels van omwonenden vallen daar niet onder. In deze regeling is voorgeschreven dat taxiënd en proefdraaiend verkeer niet in de berekeningen wordt meegenomen, aldus de minister.
    Bij besluit van 20 februari 2020 op het bezwaar van [appellant] en anderen heeft de minister het besluit van 12 april 2019 gehandhaafd onder verbetering van de daaraan ten grondslag liggende motivering met betrekking tot de overtreding van artikel 3 van de Omzettingsregeling. Gebleken was dat de luchthavenexploitant de vliegtuigen bij het uitvoeren van een start vanaf startbaan 03 (in noordelijke richting) gebruik liet maken van een onjuiste startpositie. Deze startpositie moest 120 meter worden verplaatst in noordelijke richting. De minister komt hiermee terug van zijn eerdere standpunt dat er na 1 april 2019 geen sprake meer is van een overtreding van de Omzettingsregeling. De minister heeft evenwel geen aanleiding gezien om naar aanleiding hiervan over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie aan MAA. De minister heeft in het besluit van 20 februari 2020 te kennen gegeven dat hij MAA heeft verzocht om een aanpassingsprocedure te volgen op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1 van het Besluit luchtverkeer 2014 en artikel 4 van de Regeling burgerluchtvaartinlichtingen. Dit omdat het een permanente wijziging betreft. Volgens de minister kan een bestuurlijke sanctie zoals een last onder dwangsom alleen rechtmatig worden opgelegd als duidelijk zicht bestaat op de concrete handelingen die de overtreder (nog) dient te verrichten en de termijnen die daarmee redelijkerwijs gemoeid zijn, en indien vaststaat dat de overtreder het in zijn eigen macht heeft om die concrete handelingen binnen die termijn uit te voeren. Aan deze voorwaarden was hier niet voldaan. De gewenste operatie kan vervolgens pas aanvangen na publicatie van dit gebruiksvoorschrift in de luchtvaartgids. Volgens de minister leverde een acute wijziging van de baan en de publicatie van een nieuwe NOTAM een gevaar op voor de vliegveiligheid.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Ontbreken luchthavenbesluit
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de luchthaven Maastricht zonder luchthavenbesluit in werking is, wat in strijd is met de Wlv. Het gevolg hiervan is dat er al jaren minder regels voor de bescherming van de omwonenden van luchthaven Maastricht gelden voor de luchthaven tegen geluidoverlast en gevaar.
    5.1.    Het betoog slaagt niet. Het verzoek om handhaving van [appellant] en anderen dat heeft geleid tot het besluit 12 april 2019, ziet niet op het in werking zijn van luchthaven Maastricht zonder luchthavenbesluit. De Afdeling kan dit betoog daarom niet meenemen in haar beoordeling.
    De geluidbelasting van het taxiën en proefdraaien van luchtvaartuigen
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de geluidbelasting van het taxiën en proefdraaien van luchtvaartuigen leidt tot overschrijding van de toegestane geluidgrenswaarden op de handhavingspunten. [appellant] en anderen voeren aan dat het toetsingskader van de Wlv verplicht tot het opnemen van regels voor geluid van taxiën en proefdraaien en het beperken van onaanvaardbaar geluid van taxiën en proefdraaien op luchthaven Maastricht. Dat met behulp van het rekenvoorschrift in artikel 4 van de Regeling burgerluchthavens het geluid van taxiën en proefdraaien niet kan worden berekend, betekent niet dat de berekende en vastgestelde grenswaarden niet worden overschreden. Vaststaat volgens [appellant] en anderen dat het geluid van taxiën en proefdraaien onderdeel is van landende en opstijgende luchtvaartuigen en dat voor die activiteiten het regime van de Wlv geldt voor wat betreft het aspect geluid. Vaststaat ook dat het geluid van taxiën en proefdraaien ten onrechte niet wordt begrensd door middel van de handhavingspunten of anderszins. Gelet op de resultaten van het akoestisch onderzoek van Cauberg Huygen, waaruit blijkt dat de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer fors worden overschreden, is het volgens [appellant] en anderen ongeloofwaardig dat die geluidbelasting niet (substantieel) bijdraagt aan de geluidbelasting in de handhavingspunten. Het kan in de ogen van [appellant] en anderen niet zo zijn dan louter vanwege het ontbreken van een geschikt rekenvoorschrift, welke wetenschap de minister al had op het moment dat het voorschrift in werking trad, zij als omwonenden van luchthaven Maastricht moeten worden blootgesteld aan zeer forse geluidsoverlast. Volgens [appellant] en anderen is dit in strijd met het bepaalde in artikel 6 van de Omzettingsregeling en bijlage 1, maar ook met het bepaalde in artikel 8.1a, derde lid, artikel 8.70, tweede lid in samenhang gelezen met artikel 8.44, eerste lid, van de Wlv en artikel 8 van het Besluit burgerluchthavens, en artikel X en XIII, tweede lid, van de Wijzigingswet Wlv inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (hierna: RBML). Zolang de minister niet beschikt over een volmaakt rekenvoorschrift kan zij bovendien 'operationele maatregelen' treffen om de geluidbelasting van taxiën en proefdraaien te begrenzen.
    De rechtbank is volgens hen voorts van een onjuist toetsingskader uitgegaan. De rechtbank beperkt zich ten aanzien van de toepasselijke regeling voor de geluidbelasting van een luchthaven ten onrechte tot artikel 4 van de Regeling burgerluchthavens. Deze bepaling uit een ministeriële regeling is volgens [appellant] en anderen evenwel niet maatgevend voor de wijze waarop geluid van taxiën en proefdraaien van luchtvaarttuigen moet worden betrokken in een luchthavenbesluit. Hiervoor is het noodzakelijk ook de betreffende regels uit de Wlv en het Besluit burgerluchtvaart daarbij te betrekken.
    De geluidbelasting van het taxiën en proefdraaien noopt volgens rechtbank voorts tot handhaving wat tot een gegrond beroep had moeten leiden. De rechtbank heeft overwogen dat de geluidbelasting van taxiën en proefdraaien "het beste kan worden aangepakt door het opnemen van operationele maatregelen in het luchthavenbesluit", maar dat hiervan "thans nog geen sprake" is en dat ook om die reden het beroep ongegrond wordt verklaard. Hieruit leiden [appellant] en anderen af dat de rechtbank erkent dat het geluid van taxiën en proefdraaien moet worden beperkt. Dit betekent dan ook dat de minister gehouden is om handhavend op te treden.
    Voor zover de Afdeling van oordeel is dat er geen sprake is van een overtreding van een bepaling bij of krachtens de Wlv, de RBML en/of de Omzettingsregeling, stellen [appellant] en anderen zich op het standpunt dat het rekenvoorschrift in artikel 4 van de Regeling burgerluchthavens in strijd is met het bepaalde in artikel 8.44, eerste lid en vierde lid, van de Wlv en artikel 8 van het Besluit burgerluchthavens en in het geval van MAA niet meer als uitgangspunt mag worden genomen voor het bepalen van de geluidbelasting van het luchthavenluchtverkeer.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure de vraag aan de orde is of sprake is van een overtreding en niet de vraag of sprake is van geluidsoverlast en of het wenselijk is dat daaraan iets wordt gedaan.
    Het verzoek om handhaving ziet op de gestelde overschrijding van de grenswaarden voor geluid tijdens het taxiën en proefdraaien voorafgaande aan de start. De minister en de rechtbank hebben terecht geoordeeld dat in artikel 4 van de Regeling is opgenomen aan de hand van welk voorschrift de grenswaarden voor de handhavingspunten en de geluidbelasting op de handhavingspunten worden berekend. Gelet op het dwingendrechtelijk karakter van dit artikel heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om andere berekeningsvoorschriften te hanteren, zoals de door [appellant] en anderen aangevoerde geluidsnormen ter plekke van de gevels van omwonenden. Volgens bijlage 1 van de Regeling wordt bij de berekening van de geluidbelasting het geluid als gevolg van het taxiën en het proefdraaien direct voor de start, buiten beschouwing gelaten. Dit wordt door [appellant] en anderen niet betwist.
    Een zogenoemde exceptieve toetsing van de toepasselijke regelgeving kan voorts niet het door [appellant] en anderen gewenste resultaat hebben. In deze procedure gaat het om een verzoek om handhaving. Het betoog van [appellant] en anderen dat het rekenvoorschrift in artikel 4 van de Regeling burgerluchthavens in strijd is met het bepaalde in artikel 8.44, eerste en vierde lid, van de Wlv en artikel 8 van het Besluit burgerluchthavens en onverbindend is, dan wel buiten toepassing moet blijven, levert, wat daar verder van zij, geen grond voor handhavend optreden op.
    Voor zover [appellant] en anderen wijzen op de overweging van de rechtbank waarin eventuele in het nieuwe luchthavenbesluit op te nemen operationele maatregelen aan de orde worden gesteld, wordt overwogen dat het verzoek om handhaving daar niet op ziet. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat dit, zo nodig, aan de orde komt bij het nog vast te stellen nieuwe luchthavenbesluit voor luchthaven Maastricht. Ook in dat opzicht is er thans dus nog geen grondslag voor handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Het gebruik van de "stopway"
    7.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er vanaf 1 april 2019 sprake is van een overtreding, omdat de meest zuidelijk gelegen 250 m van de verharding van 2.750 m op luchthaven Maastricht ten onrechte worden gebruikt voor starten en landen van luchtvaartuigen, omdat dit deel van de verharding een zogeheten "stopway" is die daarvoor niet mag worden gebruikt. Het gebruik van de volledige lengte van de fysieke baan van 2.750 meter voor het starten en landen van luchtvaartuigen is volgens hen voorts in strijd met de ingevolge artikel 3 van de Omzettingsregeling vergunde verharde start- en landingsbaan van 2.500 meter. Volgens [appellant] en anderen is het Aanwijzingsbesluit 2004, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet de toepasselijke regelgeving waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft. De in artikel 3 van de Omzettingsregeling bepaalde start- en landingsbaan is volgens hen verder, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet één op één overgenomen uit het Aanwijzingsbesluit 2004. De in artikel 3 van de Omzettingsregeling bepaalde start- en landingsbaan bestaat niet uit drie elkaar overlappende baanvakken over de gehele lengte van de fysieke baan, zoals de rechtbank heeft overwogen.
    7.1.    Vast staat dat de vergunde baanlengte van luchthaven Maastricht, zoals deze volgt uit de Omzettingsregeling, 2.500 meter is en dat er door de rond 2004 aangelegde verharding van 250 meter ten zuiden van de banen op luchthaven Maastricht sprake is van een verharding met een totale lengte van 2.750 meter. De minister heeft zich met betrekking tot de baanconfiguratie op het standpunt gesteld dat er drie voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen beschikbare baanvakken zijn, elk met een lengte van 2.500 m, die elkaar overlappen. Voor zover uit het in bijlage 1 van de Omzettingsregeling weergegeven uniforme baanvak van ongeveer 2.750 meter niet zelfstandig kan worden afgeleid welk deel of welke delen van 2.500 meter daarvan als de banen 03 en 21 beschikbaar zijn voor het uitvoeren van starts en landingen, moet de Omzettingsregeling volgens de minister worden gelezen tegen de achtergrond van het Aanwijzingsbesluit 2004. De minister heeft in dit kader gewezen op de toelichting van de Omzettingsregeling waarin expliciet is vermeld dat de Omzettingsregeling een één op één omzetting van de gebruiksbepalingen van het Aanwijzingsbesluit 2004 betreft waaruit geen nieuwe rechtsgevolgen voortvloeien. Het Aanwijzingsbesluit 2004 is niet meer het geldende toetsingskader, omdat dit is vervallen, maar biedt wel inzicht in wat de Omgevingsregeling beoogt te regelen, aldus de minister.
    In de toelichting op het Aanwijzingsbesluit is in paragraaf 4.2.4, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
    "[...] Het gebruik van de verschoven baandrempel heeft alleen consequenties voor het vliegverkeer aan de noordkant van de baan (zie ook bijlage H). Voor landingen van Ke-vliegtuigen vanuit het noorden wordt de baandrempel 250 meter in zuidelijke richting verplaatst. Dit betekent dat de vliegtuigen hoger over Geverik vliegen en 250 meter zuidelijker op de baan komen in vergelijking met de huidige situatie. De startdrempel aan de zuidzijde van de baan voor startende Ke-vliegtuigen naar het noorden wordt 150 meter in zuidelijke richting verplaatst. De vliegtuigen komen op deze wijze eerder los van de baan en vliegen als gevolg hiervan ook op grotere hoogte over Geverik. Startende en landende vliegtuigen vliegen op grotere hoogte over Geverik en dat heeft een positief effect op de externe veiligheid. De huidige baandrempels voor starts naar het zuiden en landingen vanuit het zuiden worden gehandhaafd. De beschikbare baanlengte blijft in alle gevallen 2.500 meter voor starts en voor landingen, de zogenaamde landing-distance available (LDA) en de take-off run available (TORA). De beschikbare baanlengte van 2.500 meter voor starts en landingen wordt gepubliceerd in de relevante Luchtvaartgidsen. "
    7.2.    Er is geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellant] en anderen betogen, sprake is van een overtreding, omdat de meest zuidelijke 250 m van de huidige verharding op luchthaven Maastricht een "stopway" is die niet mag worden gebruikt voor starten en landen. Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat de meest zuidelijke 250 meter van de huidige verharding op luchthaven Maastricht niet is aangewezen als "stopway" in de zin van de luchtvaartregelgeving.
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de baanconfiguratie op luchthaven Maastricht een overtreding is waartegen handhavend opgetreden dient te worden opgetreden. Niet in geschil is dat deze baanconfiguratie is vastgelegd in het Aanwijzingsbesluit 2004. De minister heeft zich, mede gelet op de toelichting van de Omzettingsregeling, op het standpunt kunnen stellen dat voor zover uit het in bijlage 1 van de Omzettingsregeling weergegeven uniforme baanvak van ongeveer 2.750 meter niet zelfstandig kan worden afgeleid welk deel of welke delen van 2.500 meter daarvan, door de verschoven baandrempel en startdrempel, als de banen 03 en 21 beschikbaar zijn voor het uitvoeren van starts en landingen, de Omzettingsregeling moet worden gelezen tegen de achtergrond van het Aanwijzingsbesluit 2004. De verschuiving van de baandrempel van 250 meter in zuidelijke richting voor landingen uit het noorden en de verschuiving van de startdrempel aan de zuidzijde van de baan voor startende vliegtuigen naar het noorden van 150 meter in zuidelijke richting zijn vastgelegd in het Aanwijzingsbesluit en deze baanconfiguratie is overgenomen in de Omzettingsregeling. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van één enkelvoudig deel van de verharding van 2.500 meter waarop alle starts en landingen moeten worden uitgevoerd, maar van drie voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen beschikbare baanvakken, elk met een lengte van 2.500 m, die elkaar overlappen. Er is in zoverre dan ook evenmin sprake van een overtreding.
    7.3.    De minister heeft in het besluit van 20 februari 2020 te kennen gegeven dat bijlage B1 bij het Aanwijzingsbesluit met betrekking tot de huidige baan 03 uitgaat van een verschoven baandrempel van 150 meter in zuidelijke richting. Daarbij is verder gesteld dat het gebruik daarvan op grond van de huidige regelgeving toelaatbaar moet worden geacht, maar dat in de huidige feitelijke situatie de startpositie ten onrechte nog eens met ongeveer 120 meter extra in zuidelijke richting is verplaatst. Daarover stelt de minister dat dit laatste gebruik niet conform de Omzettingsregeling is en daarmee sprake is van een overtreding. Naar aanleiding van deze overtreding heeft de minister gesteld dat hij MAA heeft verzocht om een aanpassingsprocedure te volgen op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1 van het Besluit luchtverkeer 2014 en artikel 4 van de Regeling burgerluchtvaartinlichtingen, omdat het een permanente wijziging betreft. Volgens de minister kan een bestuurlijke sanctie zoals een last onder dwangsom alleen rechtmatig worden opgelegd als duidelijk zicht bestaat op de concrete handelingen die de overtreder (nog) dient te verrichten en de termijnen die daarmee redelijkerwijs gemoeid zijn, en indien vaststaat dat de overtreder het in zijn eigen macht heeft om die concrete handelingen binnen die termijn uit te voeren. Aan deze voorwaarden was hier volgens de minister niet voldaan. De gewenste operatie kan vervolgens pas aanvangen na publicatie van dit gebruiksvoorschrift in de luchtvaartgids. Volgens de minister leverde een acute wijziging van de baan en de publicatie van een nieuwe NOTAM een gevaar op voor de vliegveiligheid.
    7.4.    De Afdeling stelt vast dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Het verzoek om handhaving houdt een verzoek in een last op te leggen om het gebruik te staken. In het besluit van 20 februari 2020 heeft de minister niet gemotiveerd waarom volgens hem sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden zoals door [appellant] en anderen is verzocht dient te worden afgezien en is uitsluitend ingegaan op de te volgen aanpassingsprocedure op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1 van het Besluit luchtverkeer 2014 en artikel 4 van de Regeling burgerluchtvaartinlichtingen en de gevaren van een acute wijziging van de baan voorafgaand aan die aanpassing. Ter zitting is door de minister met betrekking tot de beginselplicht tot handhaving nader toegelicht dat is afgezien van handhavend optreden in de zin van het algeheel staken zoals in het verzoek om handhaving is verzocht, omdat dit zeer verstrekkende gevolgen zou hebben gehad, terwijl het om een relatief kleine overtreding gaat en handhavend optreden zoals door [appellant] en anderen is verzocht onevenredig zou zijn. Nu deze motivering niet in het besluit van 20 februari 2020 is opgenomen is dit besluit in strijd met het motiveringsbeginsel.
    7.5.    Gelet op wat onder 7.4 is overwogen, slaagt het betoog.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 20 februari 2020 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet, gelet op wat hiervoor onder 8.2 is overwogen, wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb worden vernietigd. Omdat het college de motivering van het besluit van 20 februari 2020 ter zitting heeft aangevuld en het geconstateerde gebrek daarmee is hersteld, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 20 februari 2020 in stand blijven.
    9.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 september 2021 in zaak nr. 19/3191;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 20 februari 2020, kenmerk B-8-19-0168.001;
    V.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.     veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. C.H. Bangma , leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023
    580
     
    BIJLAGE
     
    Wet luchtvaart
    Artikel 8a.2
    1. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu verleent of wijzigt op aanvraag van de exploitant een veiligheidscertificaat indien wordt voldaan aan de regels, bedoeld in artikel 8a. 1, eerste lid, voor zover deze regels betrekking hebben op het luchtvaartgebied en artikel 8a.3, tweede lid.
    Artikel 11.15
    Onze Minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
    a. de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, met uitzondering van verplichtingen als bedoeld in de artikelen 8.25d tot en met 8.25h;
    b. het bepaalde bij of krachtens de volgende EG verordeningen:
    1°.Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 259/91 (PbEU L 46);
    2°. de kaderverordening;
    3°. de luchtvaartnavigatiedienstenverordening;
    4°. de luchtruimverordening;
    5°. de interóperabiliteitsverordening;
    6°. Hoofdstuk III van Verordening (EG) nr. 2111/2005 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 14 december 2005 betreffende de vaststelling van een communautaire lijst van luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatieverbod binnen de Gemeenschap is opgelegd en het informeren van luchtreizigers over de identiteit van de exploiterende luchtvaartmaatschappij en tot intrekking van artikel 9 van richtlijn nr. 2004/36/EG (PbEU L344);
    7°. Verordening (EG) nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen (PbEU L 204);
    8°. de vergoedingenverordening;
    9°. de basisverordening;
    10° de prestatieverordening;
    11°. artikel 21, tweede lid, van de onderzoeksverordening;
    12°. de verordening voorvallen.
    Omzettingsregeling luchthaven Maastricht
    Artikel 3
    1. Op de luchthaven is de verharde start- en landingsbaan gelegen in de geografische richting 03o-21°, met een lengte van 2.500 meter en een breedte van 45 meter, met de daarbij behorende rijbanen die voor het gebruik door het luchtverkeer is ingedeeld onder codenummer 4 en codeletter E, als bedoeld in bijlage 14, deel 1, van het verdrag.
    2. De baan is aangegeven op de kaart in bijlage 1 bij deze regeling.
    Regeling Burgerluchthavens
    Artikel 4
    1. De Lden-contouren, de Lden-grenswaarden in handhavingspunten en de geluidbelasting in handhavingspunten worden berekend en bepaald overeenkomstig het in bijlage 1 van deze regeling opgenomen voorschrift. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium opgestelde Indelingslijst luchtvaartuigtypen en van de Appendices van de voorschriften voor de berekening van de geluidbelasting in Eden.