ECLI:NL:RVS:2023:1937, Raad van State, 17-05-2023, 202201669/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen Garant onder oplegging van een dwangsom gelast de huisvesting in de gebouwen 7 en 8 op het bedrijventerrein Aeroparc op het perceel Ericssonstraat 2-H en 2-N in Rijen van personen die geen binding hebben met de op Aeroparc aanwezige bedrijven te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. [bedrijf] is mede-eigenaar en verhuurder van de gebouwen 7 en 8 op het perceel. Op 15 februari 2017 heeft het college aan [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en het gebruiken van de gebouwen 7 en 8 in strijd met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Haansberg". Op grond van deze omgevingsvergunning mag de kantoorfunctie van de gebouwen gewijzigd worden naar een logiesfunctie. Aan de omgevingsvergunning is een voorschrift verbonden waarin staat dat het verblijf van personen die gebruik maken van de logies gekoppeld moet zijn aan het gebruik van de faciliteiten binnen Aeroparc.

202201669/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam Verhuurbedrijf Garant (hierna: Garant), wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 1 februari 2022 in zaak nr. 21/1378 in het geding tussen:
    Garant
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft het college Garant onder oplegging van een dwangsom gelast de huisvesting in de gebouwen 7 en 8 op het bedrijventerrein Aeroparc op het perceel Ericssonstraat 2-H en 2-N in Rijen (hierna: het perceel) van personen die geen binding hebben met de op Aeroparc aanwezige bedrijven te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden.
    Bij besluit van 19 februari 2021 heeft het college het door Garant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 februari 2022 heeft de rechtbank het door Garant tegen het besluit van 19 februari 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Garant hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 21 april 2022 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 50.000,00.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 maart 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. van den Dungen, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door M.A.J. Hendrickx en mr. J.C. Stouten, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bedrijf] is mede-eigenaar en verhuurder van de gebouwen 7 en 8 op het perceel. De gebouwen op het perceel maken deel uit van het bedrijventerrein Aeroparc in Rijen. Op 15 februari 2017 heeft het college aan [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en het gebruiken van de gebouwen 7 en 8 in strijd met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Haansberg" (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van deze omgevingsvergunning mag de kantoorfunctie van de gebouwen gewijzigd worden naar een logiesfunctie. Aan de omgevingsvergunning is een voorschrift verbonden waarin staat dat het verblijf van personen die gebruik maken van de logies gekoppeld moet zijn aan het gebruik van de faciliteiten binnen Aeroparc.
    Sinds 1 januari 2019 huurt Garant gebouwen 7 en 8 op het perceel van [bedrijf]. Op het perceel worden door Garant arbeidsmigranten gehuisvest. Het college heeft hiertegen handhavend opgetreden, omdat de meeste arbeidsmigranten geen binding hebben met een bedrijf op Aeroparc en hun huisvesting daarom volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan en het voorschrift dat is verbonden aan de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    Garant stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden.
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het hoger beroep
    Overtreding?
    3.       Garant betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat het huisvesten van personen zonder binding met Aeroparc voor in ieder geval 39 kamers geen overtreding oplevert. Volgens hem is die huisvesting in overeenstemming met de aan [bedrijf] verleende omgevingsvergunningen van 15 februari 2017 en 13 april 2017. Bij beide omgevingsvergunningen is een tekening gevoegd waarop 189 kamers zijn ingetekend. De omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik van 13 april 2017 is zonder voorwaarden of beperkingen verleend, zodat op grond daarvan 189 kamers mogen worden gebruikt voor logies. Aan de omgevingsvergunning van 15 februari 2017 is wel een voorschrift verbonden over het gebruik van maximaal 150 bedden, maar dat voorschrift is tegenstrijdig met de tekening en daarmee is de aanvraag voor de overige 39 kamers niet afgewezen. Garant stelt zich op het standpunt dat daarom in ieder geval die 39 kamers zonder beperkingen mogen worden gebruikt voor logies.
    3.1.    Het voorschrift dat is verbonden aan de omgevingsvergunning van 15 februari 2017 voor het afwijken van het bestemmingsplan luidt:
    "1. Overnachtingscapaciteit
    Overeenkomstig de ruimtelijke onderbouwing is een maximale capaciteit van 150 vaste bedden toegestaan, waarvan 125 voor extended stay en 25 voor short stay.
    Toelichting:
    Onder "extended stay" wordt in dit verband verstaan: "het bedrijfsmatig aanbieden van logies anders dan een woning voor kortstondig verblijf van minimaal een week tot maximaal 1 jaar aan natuurlijke personen die buiten de gemeente hun hoofdverblijf c.q. vaste woon- of verblijfplaats hebben, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen Aeroparc."
    Onder "short stay Aeroparc" wordt in dit verband verstaan: "het verblijf inclusief overnachting, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen Aeroparc, gedurende een dag tot maximaal zeven dagen, door personen die elders een vaste woon- en verblijfplaats hebben."
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning van 13 april 2017 uitsluitend ziet op de activiteit "brandveilig gebruiken" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Deze omgevingsvergunning geeft daarom geen toestemming voor het gebruik van de gebouwen in strijd met het bestemmingsplan. Uit deze omgevingsvergunning volgt daarom ook niet dat kamers in strijd met het bestemmingsplan zonder beperkingen voor logies mogen worden gebruikt.
    Uit het aan de omgevingsvergunning van 15 februari 2017 verbonden voorschrift volgt duidelijk dat in totaal 150 bedden zijn toegestaan. Voor zover Garant al meer zou hebben aangevraagd, is dat als gevolg van dit voorschrift geweigerd. Alleen al hierom volgt de Afdeling Garant niet in zijn standpunt dat 39 kamers zonder beperkingen mogen worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Garant betoogt dat de rechtbank ten onrechte overwogen heeft dat het aan de omgevingsvergunning van 15 februari 2017 verbonden voorschrift over de overnachtingscapaciteit voldoende duidelijk is, zodat het college vanwege een overtreding van dit voorschrift bevoegd was om handhavend op te treden. In tegenstelling tot wat de rechtbank overwogen heeft, volgt volgens Garant uit de bij de omgevingsvergunning behorende ruimtelijke onderbouwing, het behoefteonderzoek en de omgevingsvergunning zelf niet dat het voorschrift ertoe strekt om het gebruik van de panden voor logies te beperken tot personen met een binding met op Aeroparc aanwezige bedrijven. Daarbij wijst Garant erop dat het behoefteonderzoek niet aangeeft voor welke personen de logiesfunctie is bedoeld, maar laat zien welke bedrijven mogelijk behoefte zouden kunnen hebben aan logies op Aeroparc. Daarbij zijn ook bedrijven buiten Aeroparc betrokken. Volgens Garant volgt uit het voorschrift alleen dat het verblijf gekoppeld moet zijn aan de op Aeroparc aanwezige faciliteiten, maar volgt hieruit niet dat de personen die gebruik maken van de logiesfunctie verbonden moeten zijn aan een bedrijf dat gevestigd is op Aeroparc.
    Indien uit het voorschrift wel zou volgen dat sprake moet zijn van binding met de op Aeroparc aanwezige bedrijven, dan stelt Garant dat de bewoordingen in het voorschrift onduidelijk zijn en in elk geval niet zo beperkt bedoeld zijn, dat geen sprake is van een binding met Aeroparc wanneer arbeidskrachten via een uitzendbureau op Aeroparc elders in de regio werkzaam zijn. Volgens Garant werkten de door hem gehuisveste arbeidsmigranten voor uitzendbureau Aldiver Flexcraft dat is gevestigd op Aeroparc en is daarom in dit geval sprake van een binding met Aeroparc.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de bewoordingen "uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen Aeroparc" in het voorschrift dat de personen die gebruik maken van de logiesfunctie een binding moeten hebben met een bedrijf op Aeroparc. De bewoordingen in het voorschrift zijn ontleend aan de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van 15 februari 2017. In de ruimtelijke onderbouwing wordt de vereiste binding nader ingevuld en ook daaruit volgt duidelijk dat de logiesfunctie bedoeld is ten behoeve van de bedrijven op Aeroparc. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat het voorschrift onvoldoende duidelijk is.
    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat onder "uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen Aeroparc" in ieder geval niet valt het werken voor het uitzendbureau Aldiver Flexcraft. Dat uitzendbureau had alleen maar een administratiekantoor op Aeroparc en de personen die werkten voor dat uitzendbureau waren feitelijk werkzaam voor andere bedrijven buiten Aeroparc. De vereiste binding met een bedrijf op Aeroparc ontbreekt in zoverre bij die personen.
    Omdat de huisvesting van personen die geen binding hebben met een bedrijf op Aeroparc in strijd is met het bestemmingsplan en met het aan de omgevingsvergunning van 15 februari 2017 verbonden voorschrift over de overnachtingscapaciteit, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       Garant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. In dit kader wijst Garant op het door hem op 31 maart 2021 ingediende principeverzoek. Volgens hem is dit verzoek ten onrechte afgewezen. Hij wijst ter onderbouwing hiervan op de "Beleidsnotitie tijdelijke huisvesting arbeidsmigranten gemeente Gilze Rijen 2020". Volgens Garant volgt uit deze beleidsnotitie dat de gebouwen, gelet op de omgeving en de gedachte achter de inrichting van Aeroparc, wel degelijk geschikt zijn voor het huisvesten van arbeidsmigranten die op of nabij Aeroparc werken. Bovendien is volgens Garant sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat de gebouwen geschikt zijn voor de opvang van zeker 100 vluchtelingen en hier grote behoefte aan is. Volgens Garant heeft het college ten onrechte het verzoek van Garant van 10 maart 2022 om vluchtelingen op te mogen vangen op het perceel afgewezen.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:714, is voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik vereist dat ten minste al een begin is gemaakt met de procedure voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Dat is niet mogelijk zonder aanvraag. Vast staat dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom en het besluit op bezwaar geen aanvraag was ingediend. Het principeverzoek en het verzoek om vluchtelingen op het perceel op te mogen vangen dateren van na die besluiten en zijn daarnaast geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruik waartegen het college handhavend heeft opgetreden. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat er geen concreet zicht op legalisatie is.
    Het betoog slaagt niet.
    Schending vertrouwensbeginsel
    6.       Garant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij er naar aanleiding van een gesprek van 10 februari 2020 gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat hij niet alleen de personen die toen op het perceel verbleven en die geen binding hadden met Aeroparc mocht blijven huisvesten, maar dat hij die personen ook mocht wisselen met andere personen die geen binding hebben met Aeroparc. Volgens Garant volgt uit het gesprek van 10 februari 2020 niet, in tegenstelling tot wat de rechtbank overwogen heeft, dat alleen de personen die op dat moment aanwezig waren op het perceel mochten blijven en dat er een verbod gold om personen te wisselen. Daarnaast voert hij aan dat het college op geen enkele manier heeft onderbouwd dat het aantal personen dat in het logiesverblijf verbleef ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom anders was dan ten tijde van het gesprek van 10 februari 2020.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    Garant beroept zich in het kader van het vertrouwensbeginsel op het gespreksverslag van 10 februari 2020. In dit gespreksverslag staat: "Wethouder Diepstraten geeft aan dat de eventuele tijdelijke voortzetting van de huidige situatie geldt voor het maximum aantal van de nu aanwezige personen (50, 60 personen). Uitbreiding is dus sowieso (voorlopig) niet mogelijk."
    6.3.    Het college en Garant hebben verschillende gesprekken gevoerd over de huisvesting van arbeidsmigranten die niet werkzaam zijn op Aeroparc. De achtergrond van die gesprekken was dat die huisvesting op grond van de bestaande regels niet was toegestaan. Tegen die achtergrond heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gesprek van 10 februari 2020 zo moet worden begrepen, dat de wethouder te kennen heeft gegeven dat alleen de personen zonder binding met een bedrijf op Aeroparc die op dat moment aanwezig waren op het perceel mochten blijven en dat het niet was toegestaan om die personen te wisselen voor andere personen zonder binding met een bedrijf op Aeroparc. Dat dit de bedoeling was, blijkt ook duidelijk uit de verslagen van de gesprekken van 15 juni 2020, 16 juli 2020 en 29 juli 2020 en vervolgens de beslissing om te gaan handhaven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geconcludeerd dat van de kant van het college geen toezeggingen zijn gedaan waaruit Garant redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij nieuwe personen zonder binding met een bedrijf op Aeroparc mocht huisvesten.
    Omdat niet in geschil is dat Garant na het gesprek van 10 februari 2020 in afwijking van de afspraak nieuwe personen zonder binding met een bedrijf op Aeroparc heeft gehuisvest, is niet meer van belang hoeveel personen er na dat gesprek aanwezig waren.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving is onevenredig
    7.       Garant betoogt dat de rechtbank miskend heeft dat handhavend optreden onevenredig is, omdat er geen redelijk en concreet ruimtelijk belang en doel voor het college bestaat om in dit geval handhavend op te treden. Volgens Garant maakt het voor de ruimtelijke uitstraling niet uit of de personen die gebruik maken van de logies werkzaam zijn bij een bedrijf op Aeroparc, of dat een bedrijf dat gevestigd is op Aeroparc arbeidsmigranten uitzendt ten behoeve van werk op een plek buiten Aeroparc. Daarnaast voert hij aan dat handhavend optreden onevenredig is, omdat hij zijn verhuuractiviteiten waarvoor hij investeringen heeft gedaan, heeft moeten staken, mede als gevolg van de aan het college te wijten evidente onduidelijkheid in het vergunningvoorschrift over de overnachtingscapaciteit.
    7.1.    Zoals hiervoor is overwogen, moet het college in geval van een overtreding in de regel van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Daargelaten dat dit niet doorslaggevend is, is er wel een verschil in ruimtelijke uitstraling tussen de huisvesting van personen die op Aeroparc werken en personen die niet op Aeroparc werken, alleen al vanwege de verkeersbewegingen van en naar bedrijven buiten Aeroparc. Dat Garant investeringen heeft gedaan en hij zijn verhuuractiviteiten heeft moeten staken, maakt handhaving evenmin onevenredig. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is dit ondernemersrisico dat voor rekening en risico komt van Garant. Daarnaast had het voor Garant ten tijde van het aangaan van de huurovereenkomst ten aanzien van het perceel, gelet op de bij de omgevingsvergunning behorende stukken duidelijk kunnen en moeten zijn dat die vergunning alleen huisvesting van personen toestond die een binding hebben met bedrijven op Aeroparc. Bovendien blijkt uit de tot de gedingstukken behorende huurovereenkomst van 23 maart 2019 dat Garant als huurder uitdrukkelijk dit risico op zich heeft genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    8.       Garant betoogt dat de rechtbank ten onrechte geoordeeld heeft dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet onredelijk hoog is. Volgens Garant miskent de rechtbank hiermee dat het college de hoogte van de dwangsom niet gemotiveerd heeft en ook niet gemotiveerd heeft waarom een lager bedrag niet kan volstaan. Garant stelt dat het college ten onrechte uitgaat van een overtreding van 60 personen waarbij de huuropbrengst in totaal € 25.000,00 per maand zou zijn. Volgens Garant staat de vastgestelde hoogte van de dwangsom in geen enkele verhouding tot de ernst van de vermeende overtreding. Bovendien is een dwangsom van € 50.000,00 buiten elke proportie omdat hij al een dwangsom verbeurt als één persoon zonder binding in het pand verblijft. Daarnaast is het onevenredig en onjuist als een willekeurige uitleg van het in de omgevingsvergunning gestelde voorschrift kan leiden tot het verbeuren van een dwangsom van € 50.000,00, zo stelt Garant.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2060, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    8.2.    In de besluiten van 11 augustus 2020 en 19 februari 2021 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat een dwangsom van € 50.000,00 per overtreding met een maximum van € 500.000,00 in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde werking van de last onder dwangsom. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is het college uitgegaan van de destijds geconstateerde situatie waarbij logies werden verschaft ten behoeve van 60 personen zonder de vereiste binding met een bedrijf op het Aeroparc. Volgens het college bedraagt de gemiddelde huurprijs tussen de € 100,00 en € 125,00 per week per persoon. Dit betekent dat bij verhuur aan 60 personen, sprake is van een huuropbrengst van tussen de € 25.000,00 en € 30.000,00 per maand.
    8.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee de hoogte van de dwangsom gemotiveerd en is die motivering deugdelijk. Garant heeft de huurbedragen die het college heeft gehanteerd niet aan de hand van concrete stukken bestreden. Uitgaande van een huuropbrengst van € 25.000,00 tot € 30.000,00 per maand, is een dwangsom van € 50.000,00 niet onevenredig hoog. Daarbij is ook van belang dat uit de opgelegde last blijkt dat de dwangsom wordt verbeurd per constatering dat er een overtreding van de last is begaan en dat er één keer per maand wordt gecontroleerd. De dwangsom kan daarom maar één keer per maand worden verbeurd.
    Dat Garant ook al een dwangsom verbeurt van € 50.000,00 als één persoon zonder binding met een bedrijf op het Aeroparc in het pand verblijft, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat wanneer per persoon een aanzienlijk lager bedrag als dwangsom wordt opgelegd, Garant een afweging zou kunnen maken bij hoeveel arbeidsmigranten overtreding van de last toch zou kunnen lonen. In dat geval zou geen voldoende prikkel uitgaan van de opgelegde last.
    De Afdeling heeft hiervoor al geoordeeld dat het voorschrift over de overnachtingscapaciteit voldoende duidelijk is. De stelling van Garant dat een willekeurige uitleg van dat voorschrift kan leiden tot het verbeuren van een dwangsom, biedt alleen al daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog is.
    Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit van 21 april 2022
    9.       Bij besluit van 21 april 2022 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 50.000,00. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep mede betrekking op het invorderingsbesluit, aangezien dit besluit door Garant wordt betwist.
    10.     Garant heeft dezelfde gronden tegen het invorderingsbesluit aangevoerd als die hij in hoger beroep had aangevoerd over de last onder dwangsom. Uit wat hiervoor is overwogen in het kader van het hoger beroep, volgt dat die gronden niet slagen.
    11.     In aanvulling op wat Garant heeft aangevoerd in hoger beroep, voert hij aan dat de invordering van de dwangsom onrechtmatig is, omdat de aangetroffen bewoners niet alleen werkzaam waren voor bedrijven buiten Aeroparc, maar ook voor bedrijven op Aeroparc. Volgens hem is daarom wel degelijk sprake van binding met Aeroparc en is de last dan ook niet overtreden.
    11.1.  Uit de door het college overgelegde controlerapporten en de daarin neergelegde verklaringen blijkt dat verschillende van de aangetroffen arbeidsmigranten hebben verklaard dat zij werkzaam waren voor bedrijven buiten Aeroparc. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan die verklaringen te twijfelen. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat in strijd met de opgelegde last arbeidsmigranten werden gehuisvest die niet de vereiste binding hadden met een op Aeroparc aanwezig bedrijf. Dat sommige van de aangetroffen arbeidsmigranten over een nul-urencontract beschikten voor het verrichten van (schoonmaak)werkzaamheden op Aeroparc, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de verklaringen blijkt dat als die arbeidsmigranten al werkzaamheden verrichtten voor een bedrijf op Aeroparc, het aantal uren zeer beperkt was. Zij werkten feitelijk en hoofdzakelijk voor bedrijven buiten Aeroparc. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de arbeidsmigranten niet op het bedrijventerrein gehuisvest waren vanwege de werkzaamheden die zij voor bedrijven op Aeroparc verrichtten. De vereiste binding met Aeroparc ontbrak daarom. De stelling van Garant op de zitting dat de arbeidsmigranten die zijn aangetroffen ook werkzaamheden voor hem verrichtten, levert, nog daargelaten de vraag of dit voldoende aannemelijk is gemaakt, evenmin de binding op die is vereist op grond van de opgelegde last. Gelet hierop mocht het college overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het hoger beroep van Garant ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het invorderingsbesluit is ook ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen van 21 april 2022, zaaknummer 391651, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    457-972
    Verzonden: 17 mei 2023
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:32b
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    Artikel 5:39
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 2.3
    Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
    […]
    b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
    […].
    Bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Haansberg"
    Artikel 6.1 Bedrijventerrein - Luchtvaart en onderhoud
    De voor 'Bedrijventerrein - Luchtvaart en onderhoud' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       luchtvaartgebonden bedrijvigheid zoals bedoeld in artikel 1.60, met dien verstande dat:
    1.       ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf van categorie 2' uitsluitend bedrijven van categorie 2 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan;
    2.       ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.1' uitsluitend bedrijven van categorie 2 tot en met 3.1 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan;
    3.       ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2' uitsluitend bedrijven van categorie 2 tot en met 3.2 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan;
    4.       ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.1' uitsluitend bedrijven van categorie 2 tot en met 4.1 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan;
    5.       ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.2' uitsluitend bedrijven van categorie 2 tot en met 4.2 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan;
    6.       bedrijven welke niet genoemd zijn in de bij deze regels behorende 'Staat van bedrijfsactiviteiten' onder de categorieën 2 tot en met 4.2, maar naar aard en omvang daarmee wel gelijk zijn te stellen;
    7.       kantoren ondergeschikt aan de bedrijfsvoering van ten hoogste 30 % van het bruto vloeroppervlak zijn toegestaan;
    8.       opslag en uitstraling, binnen het bouwvlak en achter de voorgevellijn plaats dient te vinden;
    tevens voor:
    b.       een sportcentrum: ter plaatse van de aanduiding 'sportcentrum';
    c.       luchtvaart gerelateerd vakonderwijs: ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - luchtvaart gerelateerd onderwijs';
    d.       een bedrijfswoning: ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
    e.       cultuurhistorisch waardevolle en/of beeldbepalende panden: ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - cultuurhistorisch waardevolle bebouwing';
    f.        bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals, verkeers- en groenvoorzieningen, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, parkeervoorzieningen, nutsvoorzieningen tuinen en erven.