ECLI:NL:RVS:2023:1833, Raad van State, 10-05-2023, 202108184/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, en de burgemeester van de gemeente Altena aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van de gronden aan de [locatie] in Giessen voor het tijdelijk huisvesten van 24 arbeidsmigranten in afwijking van het bestemmingsplan voor de duur van 10 jaar. [appellante] en andere exploiteren bedrijven op De Rietdijk en/of zijn eigenaar van bedrijfspanden op dat terrein. Zij vrezen negatieve gevolgen van de huisvesting van arbeidsmigranten voor hun bedrijfsvoering. Zij hebben daarom de burgemeester gevraagd om (preventief) handhavend op te treden tegen de huisvesting op grond van de APV omdat een exploitatievergunning voor de huisvesting ontbreekt en maken bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning.

202108184/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] en andere, alle gevestigd te Giessen, gemeente Altena,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant (hierna: de rechtbank) van 16 november 2021 in zaak nrs. 21/4044, 21/3622, 21/4043 en 21/3621 in het geding tussen:
    [appellante] en andere
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, en de burgemeester van de gemeente Altena.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van de gronden aan de [locatie] in Giessen (hierna: het perceel) voor het tijdelijk huisvesten van 24 arbeidsmigranten in afwijking van het bestemmingsplan voor de duur van 10 jaar.
    Bij besluit van 14 januari 2021 is het verzoek van [appellante] en andere om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden aan de [locatie] in Giessen in strijd met de APV afgewezen.
    Bij besluit van 12 juli 2021, verbeterd vastgesteld op 1 november 2021, heeft de burgemeester het bezwaar van [appellante] en andere tegen het besluit van 14 januari 2021 ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college het door [appellante] en andere tegen het besluit van 11 december 2020 gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] en andere tegen het besluit van 12 juli 2021, zoals verbeterd op 1 november 2021, ingestelde beroep ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het door [appellante] en andere tegen het besluit van 14 juli 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover daarbij het bezwaar niet-ontvankelijk werd geacht, en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en andere hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en andere en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2023, waar [appellante] en andere, vertegenwoordigd door mr. A. Bil, rechtsbijstandverlener te Gorinchem, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kammer-Nieuwenhuizen en mr. L.A.J. Somers, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R. Stiekema, advocaat te 's-Hertogenbosch, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft op verzoek van [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend tot afwijking van het bestemmingsplan om 24 arbeidsmigranten te huisvesten in een bestaand gebouw op het perceel. Dit perceel is gelegen op het bedrijventerrein De Rietdijk. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.
    [appellante] en andere exploiteren bedrijven op De Rietdijk en/of zijn eigenaar van bedrijfspanden op dat terrein. Zij vrezen negatieve gevolgen van de huisvesting van arbeidsmigranten voor hun bedrijfsvoering. Zij hebben daarom de burgemeester gevraagd om (preventief) handhavend op te treden tegen de huisvesting op grond van de APV omdat een exploitatievergunning voor de huisvesting ontbreekt en maken bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat omdat op het perceel al een bedrijfswoning aanwezig mocht zijn, de omgevingsvergunning geen gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellante] en andere. Het bestemmingsplan staat immers op het perceel een bedrijf en bedrijfswoning toe. Omdat een bedrijfswoning een voor geluid gevoelig object is, moeten de omliggende bedrijven al aan de normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer voldoen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat bij de beslissing op bezwaar over de omgevingsvergunning niet kenbaar rekening is gehouden met de intrekking van de Beleidsregel Huisvesting arbeidsmigranten Altena 2020 en dat ook niet blijkt dat een individuele afweging is gemaakt over de huisvesting van de arbeidsmigranten. Dit gebrek in het besluit is echter volgens de rechtbank door de op de zitting gegeven nadere toelichting over de belangenafweging alsnog hersteld. Met toepassing van artikel 6.22 Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de rechtbank dit gebrek daarom gepasseerd. Over het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek, zoals door de burgemeester genomen op 1 november 2021, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht heeft vastgesteld dat geen sprake is van een openbare inrichting in de zin van de APV waarvoor een vergunning van de burgemeester is vereist. De rechtbank overweegt daartoe dat het niet een voor publiek toegankelijke ruimte is of wordt, dat niet bedrijfsmatig logies wordt verstrekt of tegen betaling maaltijden, dranken of rookwaren worden verstrekt. Het handhavingsverzoek is daarom volgens de rechtbank terecht afgewezen.
    Het hoger beroep
    3.       [appellante] en andere voeren in hoger beroep tegen de omgevingsvergunning aan dat de rechtbank ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat op het perceel een bedrijfswoning stond of heeft gestaan. Van een bedrijfswoning is volgens [appellante] en andere geen sprake omdat geen bedrijf aanwezig is of is geweest. Dat betekent dat het gebouw op het perceel werd gebruikt als een burgerwoning. Deze burgerwoning was op grond van het overgangsrecht planologisch toegestaan, maar dat gebruik is meer dan een jaar onderbroken zodat het niet mag worden hervat. [appellante] en andere menen dat deze achtergrond betekent dat bij de afweging voor de omgevingsvergunning niet uitgegaan mocht worden van gebruik voor bewoning. De rechtbank is volgens [appellante] en andere ten onrechte niet ingegaan op het betoog dat een volledig onderzoek naar de ruimtelijke gevolgen van de vergunning had moeten plaatsvinden. In het bijzonder had onderzocht moeten worden of voldaan kan worden aan de richtafstanden van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure) en had moeten worden onderzocht, met in achtneming van de maximale planologische mogelijkheden van het plan en met inachtneming van alle geluidbronnen, of de huisvesting van de arbeidsmigranten belemmeringen voor de omliggende bedrijven meebrengt. Ook stellen [appellante] en andere dat de rechtbank niet met toepassing van artikel 6.22 van de Awb het gebrek had mogen passeren dat de intrekking van de beleidsregel Huisvesting arbeidsmigranten Altena 2020 niet was toegepast. Zij zijn door dat gebrek wel benadeeld omdat in de beleidsregel voor [appellante] en andere belangrijke onderwerpen waren geregeld die niet langer geborgd zijn.
    Over het oordeel van de rechtbank over het besluit van de burgemeester op het handhavingsverzoek stellen [appellante] en andere dat ten onrechte is geoordeeld dat niet sprake is van een openbare inrichting gelet op de feitelijke omstandigheden.
    De omgevingsvergunning
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    5.       De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling bij de beoordeling van de omgevingsvergunning terecht ervan uitgegaan dat op het perceel een bedrijfswoning is toegestaan. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Rietdijk 2015-2". Op het perceel ligt de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.2" en "bedrijfswoning". Op gronden met de aanduiding "bedrijfswoning" mag op grond van artikel 3.2.1, onder b, van de planregels ten hoogste één bedrijfswoning met de bijbehorende bouwwerken aanwezig zijn. Daarbij is niet van belang of het perceel in het verleden wel of niet is gebruikt voor een bedrijfswoning, of daar een bedrijf in de zin van het bestemmingsplan gevestigd was en of daar burgerbewoning heeft plaatsgevonden. Het staat immers vast dat het bestemmingsplan bij recht toestaat dat op het perceel een bedrijf van maximaal categorie 3.2 en een bedrijfswoning wordt gevestigd.
    6.       [appellante] en andere hebben gelijk met de stelling dat de rechtbank niet is ingegaan op hun betoog over de in de VNG-brochure bepaalde richtafstanden tussen de bedrijven en het perceel waarop de vergunning ziet. De Afdeling oordeelt echter dat de rechtbank niet aan dat betoog is toegekomen en niet hoefde toe te komen, nu de gestelde belemmeringen in hun bedrijfsvoering die [appellante] en andere vrezen, niet worden uitgebreid door de vergunde huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank heeft terecht gesteld dat de omliggende bedrijven al aan de geluidnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten voldoen ten aanzien van het gebouw op het perceel. Dat nu wordt toegestaan dat daar 24 arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden, levert geen andere belemmeringen op dan de bedrijfswoning die planologisch was toegestaan. [appellante] en anderen stellen ook terecht dat bij de afweging of belemmeringen ontstaan voor de omliggende bedrijven ook aspecten die niet gereguleerd worden door het Activiteitenbesluit milieubeheer, maar die wel (geluid)gevolgen kunnen hebben, moeten worden betrokken. Ook voor die aspecten, zoals het geluid van laden en lossen, geldt echter dat de beoordeling voor een bedrijfswoning niet anders is dan voor een gebouw waarin arbeidsmigranten wonen.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Over de beoordeling door de rechtbank van de beroepsgrond van [appellante] en andere over de intrekking van de Beleidsregel Huisvesting arbeidsmigranten Altena 2020, oordeelt de Afdeling als volgt. De beleidsregel is door de raad ingetrokken op 13 juni 2021. De intrekking van de beleidsregel heeft echter, anders dan [appellante] en andere stellen, niet tot gevolg dat geen toestemming meer kan of mag worden gegeven voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de gemeente Altena. Pas op 1 februari 2022 heeft de raad besloten tot een tijdelijke stop op het afgeven van vergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Het gevolg van het besluit van 13 juni 2021 tot intrekking van de beleidsregel is dat het college bij het besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet een afweging maakt met toepassing van de beleidsregel, maar een afweging los daarvan maakt. Dat betekent dat de intrekking van de beleidsregel niet tot gevolg had dat geen toestemming verleend kon worden tot afwijking van het bestemmingsplan ten tijde van het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft daarom kunnen oordelen dat [appellante] en andere niet zijn benadeeld door het niet kenbaar betrekken van het besluit van de raad tot intrekking van de beleidsregel.
    8.       Voor zover [appellante] en andere stellen dat de omgevingsvergunning te weinig waarborgen bevat ter bescherming van hun belangen, terwijl die waarborgen wel waren opgenomen als voorwaarden in de Beleidsregel Huisvesting arbeidsmigranten Altena 2020, merkt de Afdeling op dat de door [appellante] en andere genoemde voorwaarden als voorschriften aan de vergunning zijn verbonden. Zo moet de houder van de vergunning voor een huisreglement zorgen, is het niet toegestaan gezinnen/huishoudens met kinderen te huisvesten, mag de huisvesting alleen gebruikt worden voor shortstay en midstay, moet de huisvesting gecertificeerd zijn volgens de Stichting Normering Flexwonen (SNF) of daaraan gelijk te stellen voorschriften, moet er een beheerder zijn die 24 uur per dag, zeven dag per week bereikbaar moet zijn, moet zorg worden gedragen voor scholing over de afvalscheiding in de gemeente Altena, enz. De naleving van deze voorschriften kan worden gecontroleerd en bij overtreding daarvan kan handhavend worden opgetreden. De Afdeling ziet daarom niet dat de omgevingsvergunning minder waarborgen omvat dan de beleidsregel.
    Het betoog slaagt niet.
    Besluit tot weigering handhavingsverzoek APV
    9.       In de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) van Altena is in artikel 2.28, eerste lid bepaald dat het verboden is een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Uit artikel 2.27, eerste lid, onder b van de APV volgt dat, behalve de genoemde bedrijven zoals een hotel, restaurant, pension enz., een openbare inrichting is: elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid.
    10.     De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de huisvesting van de arbeidsmigranten in het gebouw op het perceel niet een openbare inrichting is omdat niet sprake is van een voor publiek toegankelijk gebouw. De vergelijking die [appellante] en andere maken met een hotel of pension gaat niet op, nu hier sprake is van het, weliswaar tijdelijk, wonen van arbeidsmigranten op basis van een van te voren vastgestelde overeenkomst. Er is daarom geen sprake van een voor publiek toegankelijke ruimte voor het verstrekken van logies. Dat een omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruik van het pand met het oog op de logiesfunctie van het gebouw is verleend, maakt ook niet dat sprake is van een openbare inrichting in de zin van de APV. De conclusie is daarom dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het handhavingsverzoek door de burgemeester terecht is afgewezen. Er bestond immers geen overtreding en dus geen bevoegdheid tot handhaven.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college en de burgemeester hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. El-Wanni
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    911
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […].
    Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
    Algemene plaatselijke verordening Altena
    Artikel 2:27 Begripsbepalingen
    1. In deze afdeling wordt verstaan onder:
    a. […]
    b. Openbare inrichting:
    • Een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis, clubhuis of waterpijpcafé;
    • Elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid.
    Artikel 2.28 Exploitatie openbare inrichting
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    […]
    Bestemmingsplan Bedrijventerrein De Rietdijk 2015-2
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven, die in de van deze regels deel uitmakende Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten zijn aangeduid als categorie 2, 3.1 of 3.2, ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2";
    […]
    3.2.1 Toegestane bouwwerken
    Op en in de gronden als bedoeld in lid 3.1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
    […]
    b. ten hoogste één bedrijfswoning met daarbij behorende bijgebouwen ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning";
    […].