ECLI:NL:RVS:2023:2070, Raad van State, 31-05-2023, 202202861/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.625,-, wegens drie overtredingen van bepalingen, gesteld bij en krachtens de Binnenvaartwet. Op 30 augustus 2018 heeft de zoon van [appellante] een rondvaart in Amsterdam uitgevoerd met het [schip], dat eigendom is van [appellante]. Een toezichthouder van Waternet heeft na deze rondvaart een controle uitgevoerd die gericht was op illegale rondvaarten in Amsterdam. In het door de toezichthouder op 5 oktober 2018 opgemaakte boeterapport staat vermeld dat met haar schip bedrijfsmatig vervoer werd verricht met meer dan twaalf personen, terwijl niet aan alle wettelijke vereisten was voldaan. Het schip was tijdens de controle namelijk niet voorzien van een certificaat van onderzoek (hierna: cvo) en er ontbrak een schipper en een matroos. De minister heeft wegens deze drie overtredingen aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 4.625,- opgelegd.

202202861/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 maart 2022 in zaak nr. 21/27 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.625,-, wegens drie overtredingen van bepalingen, gesteld bij en krachtens de Binnenvaartwet (hierna: Bvw).
    Bij besluit van 23 november 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2023, waar [appellante], vergezeld van haar [zoon], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.I.J. Langenberg en A.D.M. Poll, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 30 augustus 2018 heeft de zoon van [appellante] een rondvaart in Amsterdam uitgevoerd met het [schip], dat eigendom is van [appellante]. Een toezichthouder van Waternet heeft na deze rondvaart een controle uitgevoerd die gericht was op illegale rondvaarten in Amsterdam. In het door de toezichthouder op 5 oktober 2018 opgemaakte boeterapport staat vermeld dat met haar schip bedrijfsmatig vervoer werd verricht met meer dan twaalf personen, terwijl niet aan alle wettelijke vereisten was voldaan. Het schip was tijdens de controle namelijk niet voorzien van een certificaat van onderzoek (hierna: cvo) en er ontbrak een schipper en een matroos. De minister heeft wegens deze drie overtredingen aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 4.625,- opgelegd.
    Besluitvorming minister
    2.       De minister heeft op basis van het boeterapport een bestuurlijke boete aan [appellante] opgelegd wegens overtreding van artikel 7 van de Binnenvaartwet in verbinding gelezen met artikel 6 van het Binnenvaartbesluit (hierna: Bvb) en van de artikelen 22, zevende en negende lid, van de Bvw in verbinding gelezen met de artikelen 5.8 en 5.6, vierde lid, van de Binnenvaartregeling (hierna: Bvr) in verbinding gelezen met bijlage 5.1 bij de Bvr. Volgens de minister kan [appellante] als overtreder van deze bepalingen worden aangemerkt, omdat zij de eigenaar en exploitant van het schip is en als werkgever van haar zoon kan worden aangemerkt. Als eigenaar en exploitant van het schip is [appellante] verantwoordelijk voor het vereiste om te beschikken over een cvo en als werkgever is zij verantwoordelijk voor de minimumbemanning aan boord van het schip gedurende de vaart. Volgens de minister zijn er geen bijzondere omstandigheden aanwezig die dienen te leiden tot matiging van de boete. 
              De minister heeft de boete in het besluit op bezwaar van 23 november 2020 gehandhaafd.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht aan [appellante] een bestuurlijke boete heeft opgelegd van € 4.625,-. Volgens de rechtbank is sprake van bedrijfsmatig vervoer. Hiervoor is onder andere van belang dat voor de rondvaart is betaald en dat deze eerst via de facebookpagina "Sloep Huren Amsterdam" was aangeboden. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] kan worden aangemerkt als overtreder, omdat volgens de rechtbank is gebleken dat de rondvaart in opdracht van [appellante] is uitgevoerd. Hiervoor acht de rechtbank onder meer van belang dat met de naam van [appellante] contact is gelegd met de passagiers van de rondvaart en dat de zoon van [appellante] tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat hij de rondvaart in opdracht van [appellante] heeft uitgevoerd. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het voor deze zaak niet van belang is of de cautie is gegeven aan de zoon omdat hij niet als overtreder is aangemerkt. Ook is er verder geen aanleiding voor het oordeel dat [appellante] al meteen na de constatering van de overtredingen gehoord had moeten worden, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Bedrijfsmatig vervoer
    5.       [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bedrijfsmatig vervoer. De verklaring van haar zoon dat de rondvaarten vaker worden aangeboden is volgens haar namelijk gemotiveerd betwist. Zo heeft haar zoon op de zitting bij de rechtbank een andere verklaring afgelegd, waaruit blijkt dat [appellante] niet op de hoogte was van de rondvaart. Hier is de rechtbank onvoldoende op ingegaan. Ook heeft zij op de zitting bij de rechtbank uitgelegd dat haar zoon zich onder druk gezet voelde door de toezichthouders bij het afleggen van de verklaring. De zoon van [appellante] heeft bovendien op de zitting toegelicht dat hem de cautie niet is meegedeeld. Daarnaast bestrijdt zij het oordeel van de rechtbank dat de coachingsactiviteiten bedrijfsmatig worden verricht, omdat de rondvaarten uitsluitend als onderdeel van de coachingsactiviteiten werden uitgevoerd voor zover dat nodig was. Ze voert daarnaast aan dat ze bij die coachingsactiviteiten geen wetten of regels heeft overtreden.  
    5.1.    In artikel 1, eerste lid en onder 1, van de Bvw wordt onder bedrijfsmatig vervoer verstaan vervoer in de uitoefening van een bedrijf of beroep. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat voldaan is aan de definitie van bedrijfsmatig vervoer. De rechtbank heeft terecht van belang geacht dat voor de rondvaart is betaald, dat deze eerst via de facebookpagina "Sloep Huren Amsterdam" was aangeboden en dat zoon van [appellante] na de constatering van de overtredingen heeft verklaard dat er vaker rondvaarten plaatsvinden. De Afdeling volgt daarnaast de overweging van de rechtbank dat het feit dat de rondvaarten volgens [appellante] onderdeel vormen van haar coachingsactiviteiten dit niet anders maakt. Hiertoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat de passagiers van 30 augustus 2018 niet deel namen aan de coachingsactiviteiten, maar door de minister ingezette gasten waren. Bovendien werden de coachingsactiviteiten ook bedrijfsmatig verricht. De stelling van [appellante] dat de rondvaarten uitsluitend als onderdeel van de coachingsactiviteiten werden uitgevoerd voor zover dat nodig was en dat ze bij de coachingsactiviteiten geen wetten of regels heeft overtreden doet hier niet aan af. Ook wanneer zij rondvaarten aanbiedt als onderdeel van de coachingsactiviteiten is sprake van bedrijfsmatig vervoer. De definitie van bedrijfsmatig vervoer van artikel 1, eerste lid en onder 1, van de Bvw is ruim. Iedere vorm van vervoer in de uitoefening van een bedrijf of beroep valt daar onder.
    5.2.    Omdat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bedrijfsmatig vervoer, ligt het op de weg van [appellante] om aannemelijk te maken dat dit onjuist is. De verklaring die haar zoon ter zitting bij de rechtbank heeft afgelegd is hiervoor onvoldoende. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het vaste jurisprudentie is dat mag worden uitgegaan van de juistheid van de eerste, ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaring. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1000), pleit voor een grotere betrouwbaarheid van de eerste, ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaring - in het algemeen - de vooronderstelling dat de gehoorde persoon in dat stadium meer geneigd zal zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren. Ook hoefde de cautie niet aan de zoon van [appellante] meegedeeld te worden, omdat de zoon van [appellante] niet is aangemerkt als overtreder. Daarnaast heeft de minister, naast de eerste verklaring van de zoon van [appellante], ook andere argumenten aangedragen die aannemelijk maken dat sprake is van bedrijfsmatig vervoer. Zoals in 5.1 is overwogen, is voor de rondvaart betaald, werd de rondvaart op internet en via Facebook aangeboden en maakte de rondvaart deel uit van andere bedrijfsmatige activiteiten van ellencommuniceert.nl.              
    Er is sprake van bedrijfsmatig vervoer van meer dan twaalf personen buiten de bemanningsleden. Dit betekent dat het schip van
    [appellante] kan worden aangemerkt als passagiersschip waardoor de relevante bepalingen uit de Binnenvaartwet, het Binnenvaartbesluit en de Binnenvaartregeling van toepassing zijn. Omdat niet in geschil is dat het schip tijdens de controle niet voorzien was van een cvo en een schipper en matroos ontbrak heeft de minister terecht vastgesteld dat er drie overtredingen hebben plaatsgevonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreder
    6.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de rondvaart in opdracht van haar is uitgevoerd en dat zij daarom als overtreder kan worden aangemerkt. Volgens [appellante] was zij niet op de hoogte van de rondvaart en heeft haar zoon de rondvaart zonder haar medeweten met haar contactgegevens georganiseerd. [appellante] voert daarnaast aan dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op de verklaring die haar zoon op de zitting bij de rechtbank heeft afgelegd.
    6.1.    Op grond van artikel 6, aanhef en onder d, van het Bvb is voor passagiersschepen een cvo vereist. Het schip van [appellante] valt onder de definitie van "passagiersschip" als bedoeld onder artikel 1 van het Bvb, omdat op 30 augustus 2018 sprake was van bedrijfsmatig vervoer. [appellante] is als eigenaar van het schip verantwoordelijk voor het vereiste om te beschikken over een cvo. De rechtbank heeft [appellante] daarom terecht aangemerkt als overtreder van artikel 6 van het Bvb.
    6.2.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat [appellante] aangemerkt kan worden als overtreder van de artikelen 22, zevende en negende lid, van de Bvw in verbinding gelezen met de artikelen 5.8 en 5.6, vierde lid, van de Bvr in verbinding gelezen met bijlage 5.2 bij de Bvr. De werkgever is namelijk op grond van artikel 22, zevende en negende lid, van de Bvw verantwoordelijk voor de minimumbemanning aan boord van het schip gedurende de vaart en [appellante] voldoet aan de definitie van werkgever van artikel 1 van de Bvw. Ook is gebleken dat de rondvaart in opdracht van [appellante] is uitgevoerd. Hiervoor is allereerst van belang dat de zoon van [appellante] ten overstaan van de toezichthouders heeft verklaard dat hij in opdracht van [appellante] het vervoer van de passagiers heeft verricht. De rechtbank heeft daarnaast terecht in haar oordeel meegenomen dat de berichten van "Sloep Huren Amsterdam" werden afgesloten met de naam van [appellante] en dat vanuit het e-mailadres van [appellante] de details voor de rondvaart zijn afgesproken, zoals de kosten en de duur van de rondvaart. Ook werd op de eigen website van [appellante] rondvaarten aangeboden.
    6.3.    Omdat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] kan worden aangemerkt als overtreder, ligt het op de weg van [appellante] om aannemelijk te maken dat dit onjuist is. Dit heeft zij niet gedaan. Zoals in rechtsoverweging 5.2 is overwogen, mag worden uitgegaan van de juistheid van de eerste, ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaring. Daarnaast heeft de minister ook hier andere argumenten aangedragen waaruit blijkt dat [appellante] kan worden aangemerkt als overtreder.
    Het betoog slaagt niet.
    Matigen boete
    7.       [appellante] heeft op de zitting van de Afdeling betoogd dat de boete van € 4.625,- ten onrechte niet is gematigd, omdat de boete volgens haar exorbitant hoog is.
    7.1.    [appellante] heeft geen bijzondere omstandigheden aangedragen die maken dat de boete van € 4.625,- onevenredig is. De enkele stelling dat de opgelegde boete exorbitant hoog is, is hiertoe onvoldoende.   
              Het betoog slaagt niet.
    Horen
    8.       [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestond voor het oordeel dat zij al meteen na de constatering van de overtredingen gehoord had moeten worden. Omdat volgens vaste rechtspraak uitgegaan mag worden van de eerste, ten overstaan van een toezichthouder gegeven verklaring, is zij van mening dat het voor haar onmogelijk is om de verklaring die haar zoon direct na de overtreding heeft afgelegd middels een latere zienswijze te betwisten.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat [appellante] al meteen na de constatering van de overtredingen gehoord had moeten worden. Aan [appellante] is de gelegenheid gegeven haar zienswijze naar voren te brengen voordat de boete is opgelegd. De wet verplicht toezichthouders niet om de overtreder voorafgaand aan het opmaken van het boeterapport te horen. Wel moet de overtreder op grond van artikel 5:53, derde lid, van de Awb de gelegenheid krijgen om voorafgaand aan het opleggen van een boete een zienswijze naar voren te brengen. Dat is hier gebeurd.          
              Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    818-1031
     
    Bijlage
     
    Binnenvaartwet
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, verstaan onder:
    Bedrijfsmatig vervoer:
    1°. vervoer in de uitoefening van een bedrijf of beroep;
    2°. vervoer van goederen, uitsluitend bestemd voor of afkomstig van de eigen onderneming; of
    3°. Slepen en duwen van schepen met sleep-, duw- en sleepduwboten;
    […]
    werkgever:
    1°. degene jegens wie de gezagvoerder krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die gezagvoerder aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
    2°. degene aan wie de gezagvoerder ter beschikking is gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°; of
    3°. degene die zonder werkgever als bedoeld onder 1° of 2° te zijn, de gezagvoerder onder zijn gezag arbeid doet verrichten;
    […]
    Artikel 7
    1. Het is verboden een schip te gebruiken zonder de vereiste geldige certificaten.
    2. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de soorten certificaten van onderzoek en de categorieën van binnenschepen aangewezen waarvoor een certificaat van onderzoek vereist is.
    Artikel 22
    1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
    2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
    a. de vaartijden van schepen;
    b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
    c. eisen aan de deskundigheid van bemanningsleden, waaronder begrepen opleiding en ervaring;
    d.de rusttijden van de bemanningsleden.
    […]
    7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
    a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
    b. het tot hen gerichte krachtens het tweede lid, onderdeel d, bepaalde; en
    c. de krachtens het vierde of vijfde lid, aan een vrijstelling of ontheffing verbonden voorschriften.
    […]
    9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
    Binnenvaartbesluit
    Artikel 1
    In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, verstaan onder:
    […]
    passagiersschip: binnenschip, niet zijnde een veerpont of een veerboot, dat is bestemd of wordt gebruikt voor het bedrijfsmatig vervoer van meer dan twaalf personen buiten de bemanningsleden;
    […]
    Artikel 6
    Voor de volgende categorieën van binnenschepen is een certificaat van onderzoek vereist:
    […]
    d. passagiersschepen;
    […]
    Artikel 12
    De categorieën schepen, bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de wet, zijn:
    […]
    c. passagiersschepen;
    […]
    Binnenvaartregeling
    Artikel 5.6
    […]
    4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
    […]
    Artikel 11.1
    1. De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de artikelen [...] 7, eerste lid, [...] 22, negende lid, [...] van de wet zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
    […]