ECLI:NL:RVS:2021:1071, Raad van State, 26-05-2021, 201907402/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] voor het jaar 2018 vastgesteld op € 594,00. In hoger beroep gaat het alleen nog over het recht van [appellant] op zorgtoeslag in de periode van januari 2017 tot en met juli 2018. [appellant] is getrouwd met [echtgenote]. Zij staat sinds augustus 2018 ingeschreven op het woonadres van [appellant] in Nederland. Daarvoor woonde zij in Marokko. Zij was in de periode van januari 2017 tot en met juli 2018 voor de zorgverzekering meeverzekerd via het Centraal Administratiekantoor. De Belastingdienst/Toeslagen heeft een lager bedrag aan zorgtoeslag over 2017 en een lager voorschotbedrag aan zorgtoeslag over de maanden januari tot en met juli 2018 vastgesteld dan [appellant] zou ontvangen als [echtgenote] in Nederland zou wonen. Bij de berekeningen heeft de dienst gebruik gemaakt van de zogenoemde woonlandfactor.

201907402/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 augustus 2019 in zaken nrs. 19/127 en 19/2307 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 augustus 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] voor het jaar 2018 vastgesteld op € 594,00.
    Bij besluit van 26 november 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen het besluit van 26 november 2018 heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 15 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] voor het jaar 2018 gewijzigd vastgesteld op € 725,00.
    Bij besluit van 31 december 2018 heeft de Belastdienst/Toeslagen de zorgtoeslag voor het jaar 2017 definitief berekend en vastgesteld op € 533,00.
    Bij besluit van 11 maart 2019 heeft de Belastdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen het besluit van 11 maart 2019 heeft [appellant] ook beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 27 augustus 2019 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 26 november 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 maart 2019 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover het gaat over het voorschot zorgtoeslag voor de maand augustus 2018, en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Het beroep tegen het besluit van 11 maart 2019 heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak samen met zaak, ECLI:NL:RVS:2021:1072, ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.N. Huizenga, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door J.G.C. van de Werken en mr. D.W.L.M. van Veldhuizen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In hoger beroep gaat het alleen nog over het recht van [appellant] op zorgtoeslag in de periode van januari 2017 tot en met juli 2018.
    1.1.    [appellant] is getrouwd met [echtgenote]. Zij staat sinds augustus 2018 ingeschreven op het woonadres van [appellant] in Nederland. Daarvoor woonde zij in Marokko. Zij was in de periode van januari 2017 tot en met juli 2018 voor de zorgverzekering meeverzekerd via het Centraal Administratiekantoor (hierna: CAK).
    1.2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een lager bedrag aan zorgtoeslag over 2017 en een lager voorschotbedrag aan zorgtoeslag over de maanden januari tot en met juli 2018 vastgesteld dan [appellant] zou ontvangen als [echtgenote] in Nederland zou wonen. Bij de berekeningen heeft de dienst gebruik gemaakt van de zogenoemde woonlandfactor. Dat is een verhoudingsgetal tussen de gemiddelde kosten voor zorg in Nederland en in dit geval Marokko. De woonlandfactor voor Marokko is 0,0125 in 2017 en 2018.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat zij voorop stelt dat de Belastingdienst/Toeslagen in de periode januari 2017 tot en met juli 2018 terecht artikel 2, vierde lid, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: Wzt) niet van toepassing heeft geacht. Dit artikellid luidt: "In afwijking van het eerste lid, bedraagt de aanspraak op een zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van het op grond van het eerste lid berekende bedrag".
    2.1.    De rechtbank heeft verder overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat bij de vaststelling van [appellant]’s recht op zorgtoeslag in beginsel de woonlandfactor dient te worden toegepast. [appellant] stelt zich evenwel op het standpunt dat toepassing van de woonlandfactor kennelijk onredelijk is. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft hij in beroep een vergelijking gemaakt tussen zijn eigen situatie en de situatie van een in Nederland woonachtige burger met ook een toeslagpartner in Marokko, die anders dan [echtgenote], niet via het CAK is meeverzekerd. [appellant] stelt dat deze in Nederland woonachtige burger lagere maandelijkse premiekosten heeft, omdat hij geen premie aan het CAK moet afdragen, maar ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Wzt wel een hogere zorgtoeslag ontvangt dan [appellant].
    2.2.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de woonlandfactor in zijn geval kennelijk onredelijk is. Het enkele feit dat hij, zoals hij stelt, hogere maandelijkse premiekosten heeft dan iemand in de door hem geschetste situatie, maakt niet dat toepassing van de woonlandfactor in zijn geval kennelijk onredelijk is. De rechtbank heeft overwogen dat het een vrijwillige keuze van [echtgenote] was om zich via het CAK te verzekeren en dat als gevolg van deze keuze - anders dan in de door [appellant] geschetste situatie - zorg in Marokko wordt ontvangen ten laste van Nederland.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.       [appellant] heeft onder meer verwezen naar de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wzt, waarbij de woonlandfactor is ingevoerd bij de toekenning van zorgtoeslag (Kamerstukken II, 2006/07, 30 918, nr. 3, blz. 18-19). Daaruit blijkt volgens hem dat het de bedoeling is geweest van de wetgever dat de zorgtoeslag op individueel niveau gecorrigeerd zou worden met de woonlandfactor. Door de huidige werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen wordt de hoogte van de zorgtoeslag echter niet op individueel niveau bepaald, maar op gezinsniveau. Volgens [appellant] valt zijn zorgtoeslag hierdoor lager uit dan waar hij, gezien de hoogte van de premiekosten en zijn inkomen, recht op zou hebben.
    4.1.    Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Wzt heeft een verzekerde, indien de normpremie voor die verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, aanspraak op zorgtoeslag ter grootte van dat verschil en wordt voor een verzekerde met een partner daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen. Gelet op het eerste lid van artikel 3 van de Wzt, is de standaardpremie voor een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw) gelijk aan de standaardpremie vermenigvuldigd met de betreffende woonlandfactor. Niet in geschil is dat de partner van [appellant] een persoon is als bedoeld in artikel 69 van de Zvw.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bedrag aan zorgtoeslag waarop [appellant] en zijn partner aanspraak kunnen maken vastgesteld door bij de standaardpremie ten behoeve van [appellant] (€ 1.530,00 voor 2017 en € 1.546,00 voor 2018) de standaardpremie vermenigvuldigd met de woonlandfactor voor Marokko voor zijn in dat land wonende partner (€ 19,125 voor 2017 en € 19,33 voor 2018) op te tellen. Het aldus verkregen totaalbedrag (€ 1.549,125 voor 2017 en € 1.565,33 voor 2018) is vervolgens verminderd met de normpremie voor verzekerden met een partner (€ 1.016,51 voor 2017 en € 971,42 voor 2018). Het verschil bedraagt in 2017 € 532,62 en in 2018 € 593,91. [appellant] en zijn partner kunnen aldus volgens de Belastingdienst/Toeslagen samen aanspraak maken op een bedrag aan zorgtoeslag van ongeveer € 44,00 per maand voor 2017 en ongeveer € 49,00 per maand voor de periode januari tot en met juli 2018. Als [appellant] alleenstaand zou zijn geweest had hij in 2017 en 2018 aanspraak kunnen maken op de maximale zorgtoeslag van € 88,00 respectievelijk € 94,00 per maand.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] terecht heeft aangevoerd dat dit niet de uitkomst is die de wetgever heeft beoogd. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wzt (Kamerstukken II, 2006/07, 30 918, nr. 3, blz. 19) staat dat als een man in Nederland woont en werkt en zijn partner in een verdragsland woont, conform de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen het gezamenlijke gezinsinkomen bij de vaststelling van de zorgtoeslag wordt betrokken. Ook staat in de toelichting dat de man recht heeft op zorgtoeslag, waarbij de woonlandfactor 1 is, en dat de partner recht heeft op zorgtoeslag volgens de woonlandfactor van het verdragsland. De zorgtoeslagen moeten volgens de toelichting bij elkaar worden opgeteld en daarna door twee worden gedeeld. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte de standaardpremies van [appellant] en zijn partner bij elkaar opgeteld en de normpremie daarop in mindering gebracht. De dienst had de zorgtoeslag van [appellant] en zijn partner apart moeten berekenen en de gevonden bedragen bij elkaar moeten optellen. Dit leidt tot de gezamenlijke aanspraak op zorgtoeslag van [appellant] en zijn partner. [appellant] heeft recht op de maximale zorgtoeslag van € 88,00 per maand in 2017 en € 94,00 per maand in de periode januari tot en met juli 2018. Zijn partner heeft beide jaren recht op nul euro per maand. Samen hebben zij dus recht op een bedrag aan zorgtoeslag van € 88,00 per maand in 2017 en € 94,00 per maand in de periode januari tot en met juli 2018.
    Gelet op het voorgaande moeten de besluiten van 11 maart 2019 en van 15 maart 2019, voor zover dat laatste besluit ziet op de periode januari tot en met juli 2018, worden vernietigd wegens een onjuiste toepassing van artikel 2, eerste lid, en artikel 3, eerste lid, van de Wzt.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 15 maart 2019, voor zover dat besluit ziet op het recht op zorgtoeslag voor de periode januari tot en met juli 2018, niet ook heeft vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit in zoverre vernietigen. De aangevallen uitspraak moet ook worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 11 maart 2019 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 maart 2019 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    5.1.    De Belastingdienst/Toeslagen moet met inachtneming van wat onder 4.2 is overwogen nieuwe besluiten nemen op de bezwaren van [appellant]. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluiten op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    5.2.    De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in hoger beroep vergoeden. De rechtbank heeft al een proceskostenvergoeding toegekend voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep tegen het besluit van 15 maart 2019 over het voorschot zorgtoeslag voor 2018. De zaak over het voorschot zorgtoeslag voor 2018 hangt samen met de zaak over de zorgtoeslag voor 2017. Beide zaken zijn zowel door de rechtbank als door de Afdeling samen op een zitting behandeld en [appellant] heeft in beide zaken hoger beroep ingesteld in verband met de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen waarbij zijn zorgtoeslag lager is vastgesteld wegens de toepassing van de woonlandfactor voor Marokko. Daarnaast is hij in beide zaken bijgestaan door mr. L.N. Huizenga, advocaat te Amsterdam. Samenhangende zaken worden voor de toekenning van een vergoeding voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak. Daarom wordt geen proceskostenvergoeding toegekend voor de verleende rechtsbijstand bij het instellen van het beroep tegen het besluit van 11 maart 2019 over de zorgtoeslag voor 2017.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 augustus 2019 in zaken nrs. 19/127 en 19/2307, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 15 maart 2019, voor zover dat besluit ziet op het recht op zorgtoeslag van [appellant] voor de periode januari tot en met juli 2018, niet heeft vernietigd en het beroep tegen het besluit van 11 maart 2019 ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van 11 maart 2019 ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 11 maart 2019, kenmerk BOB KO;
    V.      vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 15 maart 2019, kenmerk 2116.73.614.T.18.0.0613, voor zover dat ziet op het recht op zorgtoeslag van [appellant] voor de periode januari tot en met juli 2018;
    VI.     bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 128,00 (zegge: honderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
    691.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Zorgverzekeringswet
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    f. verzekerde: degene wiens risico van behoefte aan zorg of overige diensten, als bedoeld in artikel 10, door een zorgverzekering wordt gedekt;
    […]
    Artikel 69
    1. In het buitenland wonende personen die met toepassing van een Verordening van de Raad van de Europese Gemeenschappen dan wel toepassing van zodanige verordening krachtens de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of een verdrag inzake sociale zekerheid in geval van behoefte aan zorg recht hebben op zorg of vergoeding van de kosten daarvan, zoals voorzien in de wetgeving over de verzekering voor zorg van hun woonland, melden zich, tenzij zij op grond van deze wet verzekeringsplichtig zijn, bij het CAK aan.
    2. De in het eerste, veertiende en vijftiende lid bedoelde personen zijn een bij ministeriële regeling te bepalen bijdrage verschuldigd, die voor een bij die regeling te bepalen gedeelte, voor de toepassing van de Wet op de zorgtoeslag als premie voor een zorgverzekering wordt beschouwd.
    Wet op de zorgtoeslag
    Artikel 2
    1. Indien de normpremie voor een verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, heeft de verzekerde aanspraak op zorgtoeslag ter grootte van dat verschil. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen; in dat geval worden de verzekerde en zijn partner voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
    […]
    4. In afwijking van het eerste lid bedraagt de aanspraak op een zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van het op grond van het eerste lid berekende bedrag.
    […]
    Artikel 3
    1. De standaardpremie voor een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet is, in afwijking van artikel 4, gelijk aan het met toepassing van dat artikel bepaalde bedrag, vermenigvuldigd met het getal dat wordt berekend uit de verhouding tussen de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale verzekeringen in het woonland van deze persoon, en de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale zorgverzekeringen in Nederland.
    2. Bij ministeriële regeling wordt jaarlijks uiterlijk in november per land het in het eerste lid bedoelde verhoudingsgetal vastgesteld.
    3. De standaardpremie voor een partner van een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet wordt overeenkomstig het eerste lid vastgesteld, tenzij deze partner een persoon is als bedoeld in artikel 1, onderdeel f, van de Zorgverzekeringswet.
    Artikel 4
    Onze Minister stelt uiterlijk 15 dagen voorafgaande aan het berekeningsjaar bij regeling de standaardpremie voor het berekeningsjaar vast die wordt gevormd door de geraamde gemiddelde premie voor een verzekerde voor een zorgverzekering in het berekeningsjaar te vermeerderen met het geraamde gemiddelde bedrag dat een verzekerde naar verwachting betaalt ingevolge artikel 19 van de Zorgverzekeringswet.
    Bijlage 4 van de Regeling zorgverzekering
    […]                      
    Land            […]              Woonlandfactor
    […]
    Marokko                                   0,0125
    [….]