ECLI:NL:RBROT:2023:4506, Rechtbank Rotterdam, 31-05-2023, ROT 22/4603
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft de gevraagde exploitatievergunning en alcoholvergunning terecht geweigerd. Op grond van het Horecagebiedsplan is de nieuwe vestiging van horeca en het verzwaren van bestaande horeca op de locatie van eiseres niet toegestaan. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die nopen tot het afwijken van dit beleid. Het beroep het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Uit de overgelegde e-mail blijkt dat verweerder zich enkel heeft uitgelaten over de omgevingsvergunning. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De in hetzelfde gebouw gevestigde inrichting is vrijgesteld van de vergunningsplicht. Beroep ongegrond.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Zittingsplaats Dordrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/4603
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2023 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. W. de Vis,
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Rotterdam, verweerder,
    gemachtigden: mr. A.J.J. van der Vlist en [naam gemachtigde] .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 maart 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een exploitatievergunning en alcoholwetvergunning aan eiseres te verlenen. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 september 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder overneming van het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 29 september 2022 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op 1 maart 2023 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2023. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Smit, als waarnemer van haar gemachtigde. Ook zijn namens eiseres verschenen [persoon A] en [persoon B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
      Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om eiseres de gelegenheid te geven om binnen een week e-mails te overleggen waaruit blijkt dat zij uit het contact met verweerder heeft kunnen afleiden dat zij geen exploitatievergunning nodig had voor het horecagedeelte. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 21 maart 2023 de e-mails en een toelichting daarop ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft op 7 april 2023 gereageerd. 
    
    
    
      Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting. De rechtbank heeft het onderzoek op 20 april 2023 gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Eiseres is een bedrijf dat een bouldermuur exploiteert. Zij is gevestigd op de 6de, 7de, 8ste en 9de verdieping in het [naam gebouw] gebouw aan het [adres] in Rotterdam. Op 25 januari 2022 heeft eiseres verweerder verzocht om een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning voor het horecagedeelte op de 9de verdieping. De aangevraagde openingstijden zien op avondhoreca (van 07:00 – 01:00 uur op zondag tot en met donderdag en van 07:00 – 02:00 uur op vrijdag en zaterdag). Deze aanvraag is met het primaire besluit afgewezen en vervolgens is de in het procesverloop genoemde procedure gevolgd. 
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit, waarin het primaire besluit is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat de aanvraag om een exploitatievergunning is geweigerd, omdat de exploitatie van een horeca-inrichting in dit pand strijd oplevert met het Horecagebiedsplan Noord 2022-2024 (Horecagebiedsplan). Daarom was verweerder op grond van artikel 2:28, vijfde lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV) verplicht deze vergunning te weigeren. Verder heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de aanvraag om een alcoholwetvergunning is geweigerd, omdat eiseres niet feitelijk kan worden uitgeoefend als horecabedrijf. Daarom was verweerder gehouden om op grond van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Alcoholwet deze vergunning te weigeren. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    3. De voor deze uitspraak relevante artikelen in de APV, de Alcoholwet en de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit en voor zover van belang, zijn opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
      
        Exploitatievergunning
      
    
    4. Eiseres betoogt dat verweerder zich onterecht op het standpunt heeft gesteld dat de gevraagde exploitatievergunning in strijd is met het Horecagebiedsplan. In de eerste plaats heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat het adres [adres] niet tot een van de in het Horecagebiedsplan genoemde uitzonderingen zou behoren waarbij wel ontwikkelruimte mogelijk is. Uit de in paragraaf 3.3 van het Horecagebiedsplan gebruikte woorden ‘met name’ blijkt dat de mogelijkheid om horeca in de Agniesebuurt uit te breiden niet slechts is beperkt tot de Zomerhofstraat en Vijverhofstraat. In de tweede plaats heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt dat sprake is van een nieuwe horeca-inrichting. De in hetzelfde pand gevestigde sportschool [naam sportschool] exploiteert al jaren sport inclusief horeca. Voor zover toch sprake zou zijn van nieuwe horeca is de weigering van de exploitatievergunning, gelet op het soortgelijke bedrijf [naam sportschool] , in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In de derde plaats heeft verweerder ten onrechte geen advies gevraagd van de adviescommissie, bovendien is niet gemotiveerd waarom dit achterwege kon blijven. 
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2:28, eerste lid, van de APV is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. In artikel 2:28, vijfde lid, onder sub b, van de APV is bepaald dat onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 de burgemeester de exploitatievergunning weigert of intrekt indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een horecagebiedsplan en voor dat gebied of de locatie geen advies aan de adviescommissie, als bedoeld in artikel 2:28b, wordt of is gevraagd. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het Horecagebiedsplan geen onduidelijkheid laat bestaan over het verbod van vestiging van nieuwe horeca op het Benthemplein. In het Horecagebiedsplan wordt het perspectief voor de ontwikkeling van horeca voor Rotterdam Noord in de komende jaren geschetst. In de gebiedsbeschrijvingen wordt eerst ingegaan op de ontwikkelruimte die wordt geboden voor nieuwe ondernemers. Op basis van die ontwikkelruimte wordt vervolgens bepaald welke exploitatierichting wenselijk is in een bepaald gebied, bepaalde wijk of bepaalde buurt. In paragraaf 3.3 is de gebiedsbeschrijving van de Agniesebuurt gegeven. Voor de Agniesebuurt geldt in algemene zin voor (on)vergunde horeca de ontwikkelrichting ‘consolideren’. Dat houdt in dat in deze buurt voor de vestiging van nieuwe horeca en het verzwaren van bestaande horeca in beginsel geen plaats is. Zoals uit paragraaf 3.3 ook volgt, neemt de gekozen exploitatierichting niet weg dat voor een aantal straten en op een aantal locaties uitzonderingen kunnen worden gemaakt. Deze uitzonderingen zijn in paragrafen 3.3.1 t/m 3.3.6 genoemd. In die paragrafen wordt het Benthemplein niet genoemd. Dat betekent dus dat voor het Benthemplein de algemene exploitatierichting ‘consolideren’ blijft gelden. Anders dan eiser betoogt, houdt de zin ‘Ook het Zomerhofkwartier, met name de Zomerhofstraat en Vijverhofstraat, biedt ruimte aan nieuwe initiatieven’ geen verband met de uitzonderingen op de gekozen ontwikkelrichting ‘consolideren’. Deze overweging bevat een beschrijving van de mogelijke ontwikkelruimte en is slechts één van de overwegingen waarop de voor de Agniesebuurt gekozen exploitatierichting is gebaseerd. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het betoog van eiseres dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het Benthemplein niet tot een van de in het Horecagebiedsplan genoemde uitzonderingen behoort, dan ook niet. 
      
      
        5.3.1.
        De rechtbank is verder van oordeel dat het horecagedeelte van eiseres aan te merken is als een nieuwe horeca-inrichting. Gelet op paragraaf 2.6 van het Horecagebiedsplan geldt dat sprake is van het hervatten van exploitatie als de exploitatie minder dan een jaar geleden is gestopt. Als de exploitatie een jaar (of langer) voor de vaststelling van het Horecagebiedsplan is gestopt is sprake van een nieuwe exploitatie. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat op 26 maart 2007 een exploitatievergunning en een Drank- en Horecavergunning aan [naam sportschool] is verleend en dat op 21 juni 2012 aan [naam sportschool] is bevestigd dat het horecagedeelte is vrijgesteld van de vergunningsplicht. Gelet op de omstandigheid dat [naam sportschool] al 17 jaar voor de totstandkoming van het voorliggende Horecagebiedsplan is vrijgesteld van de vergunningsplicht, kan eiseres alleen al daarom niet meedelen in de eerdere aan [naam sportschool] verleende vergunningen. Daarnaast maakt verweerder aan de hand van het Horecagebiedsplan een actuele afweging van horeca in relatie met de druk op de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Dit kan ertoe leiden dat aan een nieuwe horeca-inrichting geen exploitatievergunning wordt verleend of dat deze niet wordt vrijgesteld van de vergunningsplicht, terwijl dit wel het geval was voor bestaande horeca. De bestaande horeca is immers getoetst aan een eerder Horecagebiedsplan en de feitelijke omstandigheden waren op dat moment anders. Overigens maakt het voor de vraag of de gevraagde exploitatievergunning in strijd is met het Horecagebiedsplan niet uit of het horecagedeelte van eiseres is aan te merken als een nieuwe horeca-vestiging. Ook het verzwaren van bestaande horeca wordt in de buurt van de Agniesebuurt niet door het Horecagebiedsplan toegestaan. Ook dit deel van het betoog van eiseres slaagt niet. 
        
      
      
        5.3.2.
        Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel treft geen doel. [naam sportschool] is in de eerste plaats niet in het bezit van een exploitatievergunning en is in de tweede plaats een bestaande horeca-inrichting. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van gelijke gevallen. 
        
      
    
    
      5.4.
      
        In paragraaf 2.8 van het Horecagebiedsplan staat dat pas wanneer een horecagebiedsplan voor een bepaalde wijk, buurt of straat niet toereikend is, verweerder advies kan vragen aan een adviescommissie. Deze werkwijze is slechts voorbehouden aan gebieden met een unieke horecaconcentratie of wanneer er in bepaalde wijken, buurten en/of straten sprake is van een situatie waar de openbare orde dusdanig onder druk staat dat een nieuwe horeca-ontwikkeling deze kan helpen of juist nog verder verstoren. Het overgrote deel van een gebied dient gewoon in het horecagebiedsplan opgenomen te worden. Werken met een speciale adviescommissie wordt, zo staat in 
        paragraaf 2.8, slechts bij hoge uitzondering voorzien. De rechtbank constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag van eiseres nagenoeg samenviel met het vaststellen van het Horecagebiedsplan. De aanvraag voor een exploitatievergunning is dus beoordeeld aan de hand van een actueel vastgesteld Horecagebiedsplan waarbij alle relevante en actuele ontwikkelingen met betrekking tot horeca in relatie tot het woon- en leefklimaat is meegenomen. Gesteld noch gebleken is dat het Benthemplein in een gebied valt met een unieke horecaconcentratie of een fragiel evenwicht. Om die reden hoefde verweerder in het geval van eiseres de adviescommissie ook niet om advies te vragen. De rechtbank volgt daarom de stelling van eiseres dat verweerder advies had moeten vragen dan wel het achterwege blijven hiervan nader had moeten motiveren, niet. 
      
      
    
    
      5.5.
      Het voorgaande brengt met zich mee dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gevraagde exploitatievergunning in strijd is met het Horecagebiedsplan. Gelet hierop heeft verweerder de gevraagde exploitatievergunning op grond van artikel 2:28, vijfde lid, onder b, van de APV kunnen weigeren.  
      
      6. Eiseres betoogt verder dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet in aanmerking komt voor vrijstelling van de vergunningsplicht. De beoogde horeca-activiteiten zijn beperkt. Eiseres verwijst hierbij naar pagina 7 van het Horecagebiedsplan. 
      
      7. Bij de in paragrafen 3.3.1 t/m 3.3.6 van het Horecagebiedsplan genoemde uitzonderingen is per activiteit aangegeven of een exploitatievergunning nodig is of een vrijstelling geldt. Zoals eerder overwogen wordt het Benthemplein niet als uitzondering genoemd en geldt voor deze straat de exploitatierichting ‘consolideren’. Om die reden komt eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet in aanmerking voor vrijstelling van de vergunningsplicht. Op de door eiseres genoemde pagina 7 zijn enkel de voorwaarden voor vrijstelling van de vergunningsplicht genoemd. Hieruit volgt echter niet dat deze vrijstellingsmogelijkheid ook geldt voor het Benthemplein. Het is dan ook niet van belang of eiseres voldoet aan de voorwaarden voor de door haar beoogde vrijstelling. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      8. Eiseres heeft zich ook op het standpunt gesteld dat, voor zover het Horecagebiedsplan in de weg zou staan aan vergunningverlening, verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid om van dit plan af te wijken. Het Horecagebiedsplan heeft als doel om eventuele overlast te voorkomen. Van enige overlast door bezoekers zal in het geval van eiseres geen sprake zijn omdat de horeca slechts een ondersteunende functie heeft aan de exploitatie van de bouldermuur en zij dus een andere doelgroep bedient dan de traditionele horeca. 
      
      9. Op grond van artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 van de Awb worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen als wel verdisconteerde omstandigheden (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 oktober, ECLI:NL:RVS:2016:2840). Het Horecagebiedsplan is aan te merken als een beleidsregel (zie ook de uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:4475). Zoals hiervoor is overwogen volgt uit paragraaf 3.3 van het Horecagebiedsplan dat de vestiging van een nieuwe horeca-inrichting op het Benthemplein niet is toegestaan. Van bijzondere omstandigheden zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Awb is niet gebleken. Nog daargelaten of de door eiseres ter zitting genoemde omzetderving aan te merken is als een bijzondere omstandigheid, heeft zij deze gestelde omzetderving niet nader geconcretiseerd en onderbouwd. Ook het bedienen van een andere doelgroep dan traditionele horeca is geen relevant gegeven. Verweerders beleid van vergunningverlening is immers niet gebaseerd op doelgroepen maar op de zwaarte van het effect van de exploitatie op de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      10. Tijdens de zitting heeft eiseres zich – in reactie op het standpunt van verweerder dat zij had kunnen en moeten weten dat een exploitatievergunning nodig was – op het standpunt gesteld dat zij op basis van eerder e-mailcontact met verweerder erop mocht vertrouwen dat zij geen exploitatievergunning nodig had voor de inrichting. Verweerder heeft nagelaten eiseres hierop te wijzen terwijl zij herhaaldelijk haar plannen heeft besproken met verweerder. Eiseres heeft ter onderbouwing hiervan een aantal e-mails overgelegd. 
      
      11. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1745). Van een dergelijke aan verweerder toe te rekenen, ondubbelzinnige toezegging aan eiseres is niet gebleken. Alle door eiseres overgelegde e-mails hebben enkel betrekking op vragen van eiseres of een bouldermuur binnen het bestemmingsplan past of dat met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat aan deze e-mailcorrespondentie niet de verwachting kon worden ontleend dat eiseres geen exploitatievergunning nodig zou hebben voor het horecagedeelte van de bouldermuur. In die correspondentie is namelijk geen sprake geweest van uitlatingen over het al dan niet nodig hebben van een exploitatievergunning. Daar komt bij dat eiseres contact heeft gehad met ambtenaren van het college van burgemeester en wethouders en niet met ambtenaren van verweerder. Eiseres heeft ook overigens niet voldaan aan de op haar rustende onderzoeksplicht. Eiseres exploiteert verschillende vestigingen met een bouldermuur en kan dan ook worden aangemerkt als een professionele partij op dit gebied. Eén van de bouldermuren van eiseres is ook in Rotterdam gevestigd en voor die locatie is een exploitatievergunning verleend. Daarmee was eiseres op de hoogte van het in Rotterdam geldende vergunningenstelsel. Eiseres had dan ook redelijkerwijs kunnen weten dat zij ook voor deze vestiging een (separate) aanvraag voor een exploitatievergunning had moeten indienen bij verweerder. Eiseres had navraag kunnen doen bij verweerder en/of kennis kunnen nemen van het geldende Horecagebiedsplan om meer duidelijkheid te verkrijgen over het al dan niet moeten doen van de aanvraag en de eventuele (on)haalbaarheid van het verkrijgen van een exploitatievergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Alcoholwetvergunning
        
      
      12. Eiseres betoogt tot slot dat verweerder als gevolg van de ten onrechte geweigerde exploitatievergunning ook de gevraagde alcoholwetvergunning ten onrechte heeft geweigerd. 
      
      13. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van verweerder het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. Op grond van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Alcoholwet wordt een alcoholwetvergunning geweigerd indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag voormelde in overeenstemming zal zijn. Gelet op de weigering van de exploitatievergunning heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres feitelijk niet als horecabedrijf kan worden uitgeoefend. De rechtbank is, gelet op het hiervoor weergegeven oordeel over de geweigerde exploitatievergunning, dan ook van oordeel dat verweerder de alcoholwetvergunning op goede gronden heeft geweigerd.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      14. Het beroep is dus ongegrond.
      
      15. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. D.J. Bes, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar gedaan op 31 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012
      
      Op grond van artikel 2:27, onder a, wordt in deze afdeling verstaan onder: openbare inrichting:
    
    1. inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, zomede de daarbij horende terrassen;
    2. voor publiek openstaande lokaliteiten, open plaatsen, tuinen of gedeelten daarvan, zomede de daarbij behorende terrassen en de daarmee gemeenschap hebbende vertrekken die niet uitsluitend als woning of winkel worden gebruikt, alsmede de niet voor publiek toegankelijke lokaliteiten welke voor het publiek op de weg bereikbaar zijn, uitgezonderd standplaatsen als bedoeld in artikel 5:18 voor zover daar regelmatig of op gezette tijden:
    i. gelegenheid wordt gegeven anders dan om niet enigerlei eet- of drinkwaar te verkrijgen, af te halen of te verbruiken,
    
      ii. amusement of ontspanning wordt aangeboden, met uitzondering van een speelautomatenhal, of
      iii. gelegenheid wordt gegeven anders dan tegen betaling tot het verrichten van seksuele handelingen;
    
    
    
      Op grond van artikel 2:28, eerste lid is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 
    
    
    
      Op grond van artikel 2:28, vijfde lid, onder b, weigert de burgemeester, onverminderd artikel 1:8, de exploitatievergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is een horecagebiedsplan en voor dat gebied of de locatie geen advies aan de adviescommissie, als bedoeld in artikel 2:28b, wordt of is gevraagd. 
    
    
    
      
        Alcoholwet
      
      Op grond van artikel 1, eerste lid, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder: horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
    
    
    
      Op grond van artikel 3, eerste lid, is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. 
    
    
    
      Op grond van artikel 27, eerste lid, onder b, wordt een vergunning geweigerd indien redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvrage vermelde in overeenstemming zal zijn;
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Op grond van artikel 4:84 handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.