ECLI:NL:RBMNE:2023:750, Rechtbank Midden-Nederland, 24-02-2023, 23/589
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving voorwaardelijke verplichting bestemmingsplan, functioneel daderschap, voorlopige voorziening, opheffing ordemaatregel. Omdat niet binnen 1 jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is gestart met de uitvoering van het inrichtingsplan moet het golfcentrum sluiten totdat dat plan volledig is gerealiseerd. Verzoekster kan in haar hoedanigheid van enig aandeelhouder van de exploitant van het golfcentrum niet als overtreder worden aangemerkt, maar wel in haar hoedanigheid van ondererfpachter van de gronden. De conclusie van staatsraad a-g Wattel over functioneel daderschap brengt hierin vooralsnog geen verandering, omdat de wetgever met het gebruiksverbod in de Wabo heeft beoogd een risicoaansprakelijkheid jegens de zakelijk gerechtigde te laten gelden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: 23/589
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 februari 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster(gemachtigde: mr. R. de Ridder),
    
      en 
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
    (gemachtigden: mr. F. Zivkovic-Laurenta en mr. S. de Graaf).
    
    
      Verder nemen als partij aan de zaak deel: 
      
        17 personen uit [woonplaats] 
      
    
    
    
      Partijen worden hierna [verzoekster] , het college en de omwonenden genoemd.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Deze zaak gaat over het golfbaanterrein in het recreatiegebied [recreatiegebied] . Op het perceel is voor een golfcentrum een hoofdgebouw en een afslaggebouw met driving range gerealiseerd. Verder is er een pannenkoekenhuis. Een oefengolfbaan met 9 holes moet nog aangelegd worden. Waar het in deze zaak om draait is of het golfcentrum al open mag zijn, terwijl de 9-holesbaan en andere delen van de terreininrichting nog niet klaar zijn. 
      
      
        
          [verzoekster] is de ondererfpachter van de percelen van het golfbaanterrein. Zij heeft de percelen van het golfcentrum in exploitatie gegeven aan [onderneming] B.V. Het pannenkoekenhuis wordt door een ander bedrijf geëxploiteerd.
      
    
    
    3. Op 28 januari 2023 heeft het golfcentrum zijn deuren geopend en sindsdien kan gebruik worden gemaakt van de afslagplaatsen, de driving range en de horeca op de verdieping. Voorafgaande aan de opening hebben meerdere controles plaatsgevonden door toezichthouders van de gemeente, waarbij is geconstateerd dat het terrein nog niet is ingericht zoals het inrichtingsplan bij het bestemmingsplan voorschrijft. Verschillende omwonenden hebben handhavingsverzoeken ingediend vanwege overlast van de verlichting op het terrein. 
    
    4. Het college heeft vervolgens [verzoekster] bij besluit van 7 februari 2023 gelast om per 9 februari 2023 het gebruik van de gronden en bouwwerken te staken en gestaakt te houden totdat de terreininrichting geheel voldoet aan de terreininrichting uit hoofdstuk 4 van het inrichtingsplan. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000,- per dag of deel van de dag dat de gronden of bouwwerken nog worden gebruikt, met een maximum van € 200.000,-.
    
    5. [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht om de last onder dwangsom te schorsen in afwachting van de beslissing op bezwaar daarover. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 februari 2023 als ordemaatregel toegewezen en de last onder dwangsom geschorst tot zes weken na de te nemen beslissing op bezwaar, in afwachting van de inhoudelijke behandeling van het verzoek.
    
    6. Omdat een ordemaatregel bedoeld is voor een korte periode heeft de voorzieningenrechter bepaald dat hij de zaak alsnog inhoudelijk zal beoordelen. Het verzoek is op 20 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigden van het college en meerdere omwonenden.
    
    
  
  
    De beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    7. De voorzieningenrechter beoordeelt of de last onder dwangsom wel of niet geschorst moet blijven in afwachting van de beslissing die het college nog moet nemen op de bezwaren. De voorzieningenrechter kijkt daarvoor naar de kans van slagen van het bezwaarschrift, en weegt aan de hand daarvan de belangen die partijen hebben bij het wel of niet opheffen van de getroffen voorlopige voorziening. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het besluit, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van [verzoekster] bij het laten doorlopen van de schorsing van de last onder dwangsom. De beoordeling door de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter, waar de rechtbank later niet aan gebonden is.
    
    8. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de in de uitspraak van 8 februari 2023 bij wijze van ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening met ingang van 28 februari 2023 op te heffen. Dit betekent dat de last onder dwangsom vanaf die datum weer geldt en dat het golfcentrum zijn deuren moet sluiten zolang de terreininrichting – waaronder de aanleg van de 9-holesbaan – niet volledig is afgerond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt. 
    
    
  
  
    De rechtmatigheid van de last onder dwangsom
    
    
      
        De voorwaardelijke verplichting uit het bestemmingsplan
      
    
    9. Voor het golfcentrum, het pannenkoekenhuis en voor de gronden van de beoogde 9-holesbaan geldt het bestemmingsplan [bestemmingsplan] uit 2019, met de bestemming ‘Sport’. In de bijlage bij de planregels is een inrichtingsplan uit 2018 opgenomen, dat in hoofdstuk 4 beschrijft hoe de terreininrichting eruit zal zien.
    
    10. De gemeenteraad van De Bilt heeft aan de vaststelling van het bestemmingsplan destijds ten grondslag gelegd dat de ontwikkeling van het golfcentrum alleen ruimtelijk aanvaardbaar is als het gehele terrein inclusief de 9-holesbaan conform het inrichtingsplan wordt ontwikkeld. De raad heeft daarom een voorwaardelijke verplichting opgenomen om dat af te dwingen. Deze voorwaardelijke verplichting uit artikel 13.2 van de planregels staat nu ter discussie: [verzoekster] vindt deze regeling onverbindend omdat het geen voorwaardelijke, maar rechtstreekse verplichting zou zijn, en vindt bovendien dat deze planregel niet overtreden wordt. De tekst van deze planregel en het voorschrift staan in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        De planregel is geldig
      
    
    11. De beoordeling van het door [verzoekster] ingenomen standpunt dat sprake is van een directe verplichting vergt een exceptieve toetsing van de verbindendheid van de planregel aan de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Aan artikel 3.1, eerste lid, van de Wro ligt het uitgangspunt van toelatingsplanologie ten grondslag: een bestemmingsplan kan grondgebruikers niet verplichten tot het zonder meer uitvoeren van wat in het bestemmingsplan is geregeld. Een voorwaardelijke verplichting om een terreininrichting te realiseren kan daarom wel in het bestemmingsplan worden opgenomen, maar een directe plicht daartoe niet.
    
    12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 13.2, onderdelen a en b, van de planregels niet in strijd is met de Wro. De verplichting om de terreininrichting aan te leggen is namelijk gekoppeld aan het in gebruik (laten) nemen van de gronden en de bouwwerken. Het is daarmee geen directe verplichting. De situatie is dan ook anders dan in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 oktober 2016, waar [verzoekster] naar verwijst. Het college heeft het gebruik van de gronden van het golfcentrum aan de voorwaardelijke verplichting kunnen toetsen.
    
    
      
        De uitzondering: binnen 12 maanden uitvoering geven
      
    
    13. Tussen partijen is niet in geschil dat de terreininrichting uit hoofdstuk 4 van het inrichtingsplan nog niet volledig is gerealiseerd, al was het maar omdat nog niet met de aanleg van de 9-holesbaan is gestart. Daarnaast zijn een bepaalde onderdelen van de driving range, waaronder de verlichting, ook niet zoals ze volgens het inrichtingsplan zouden moeten zijn. 
    
    14. De voorwaardelijke verplichting kent met artikel 13.2, onderdeel b, van de planregels vervolgens een uitzonderingsmogelijkheid: als binnen 12 maanden na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan uitvoering is gegeven aan de aanleg van de terreininrichting, dan mag het golfcentrum in gebruik worden genomen ook als het inrichtingsplan nog niet volledig is gerealiseerd. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze uitzondering zich voordoet. Volgens het college is niet binnen 12 maanden na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan gestart met de aanleg van de terreininrichting. [verzoekster] meent dat onder “uitvoering geven aan de aanleg van de terreininrichting” ook werkzaamheden vallen die nodig zijn om met de feitelijke aanleg te kunnen beginnen. 
    
    15. Het bestemmingsplan is in werking getreden op 30 mei 2019. Partijen zijn het erover eens dat daarom vóór 1 juni 2020 uitvoering moest worden gegeven aan de aanleg van de terreininrichting. Dit is een hard criterium: uit de systematiek van de planregel volgt dat het gebruik binnen de bestemming ‘Sport’ in het geheel niet is toegestaan als op dat moment niet met de uitvoering is begonnen. Het gebruik binnen die bestemming – waaronder de exploitatie van het golfcentrum – is dan bovendien ook niet meer mogelijk als is gestart met de aanleg van de terreininrichting, maar pas als die geheel voltooid is. Inclusief de 9-holesbaan. 
    
    
    
      
        Geen uitvoering binnen 12 maanden
      
    
    16. De voorzieningenrechter overweegt dat tussen partijen niet in geschil lijkt te zijn wat wanneer is gebeurd en dat de feiten in zoverre duidelijk zijn. [verzoekster] heeft, nadat het inrichtingsplan gereed was in 2018, om bedrijfseconomische redenen gewacht tot de inwerkingtreding van het bestemmingsplan voordat zij de uitvoering ervan ter hand nam. In de periode van eind mei 2019 tot eind april 2020 zijn er op de percelen zelf geen werkzaamheden uitgevoerd, anders dan ten behoeve van onderzoeken. Er is in die periode wel allerlei overleg geweest met betrokken (overheids)instanties over vergunningen, vergunningaanvragen en de daarvoor noodzakelijke stappen en onderzoeken. Vervolgens zijn op 7 mei 2020 graafwerkzaamheden uitgevoerd en zijn rijplaten neergelegd. Dit waren voorbereidende werkzaamheden voor het plaatsen van een brug op 16 juni 2020.
    
    17. De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat de planregel zo uitgelegd moet worden dat het bij de uitzondering van onderdeel b moet gaan om de feitelijke aanleg in het terrein en niet om voorbereidende werkzaamheden zoals het aanvragen van de benodigde vergunningen of ontheffingen, of overleggen daarover. Dat betekent dat alleen de graafwerkzaamheden op 7 mei 2020 kunnen worden betrokken bij de vraag of wordt voldaan aan de uitzonderingssituatie: dat zijn immers de enige echte fysieke werkzaamheden vóór 1 juni 2020.
    
    18. Deze werkzaamheden kunnen naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet worden aangemerkt als werkzaamheden met betrekking tot de aanleg van de terreininrichting in de zin van hoofdstuk 4 van het inrichtingsplan. De brug waarvoor die werkzaamheden werden verricht valt namelijk buiten de reikwijdte van het inrichtingsplan. Op de zitting is door de gemachtigde van het college toegelicht dat de brug is aangelegd om het terrein te kunnen bereiken, maar dat op het terrein zelf geen uitvoeringswerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Dat is door [verzoekster] niet betwist en uit een luchtfoto van 28 april 2021 volgt ook dat er toen nog geen fysieke werkzaamheden op het terrein zelf waren verricht. De conclusie is dan ook dat de graafwerkzaamheden die op 7 mei 2020 zijn uitgevoerd in een te ver verwijderd verband staan van de terreininrichting uit het inrichtingsplan: de brug maakt daarvan geen onderdeel uit. Van “uitvoering geven aan de aanleg van de terreininrichting” was daarom geen sprake binnen een jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. De uitzondering uit onderdeel b van de voorwaardelijke verplichting doet zich niet voor.
    
    
      
        Exploitatievergunning dekt de overtreding niet
      
    
    19. De burgemeester van De Bilt heeft inmiddels een exploitatievergunning verleend aan [onderneming] voor horeca in het hoofdgebouw van het golfcentrum, waarbij het voldoen aan het bestemmingsplan op grond van de APV een weigeringsgrondslag was. De voorzieningenrechter volgt [verzoekster] echter niet in haar stelling dat met het verlenen van deze vergunning impliciet is geoordeeld dat het gebruik van het terrein en de bouwwerken niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij is bepalend dat de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen een overtreding van het bestemmingsplan aan het college is voorbehouden en niet aan de burgemeester. De burgemeester heeft aan de exploitatievergunning bovendien juist een voorschrift verbonden om te waarborgen dat het horecabedrijf niet wordt geëxploiteerd voordat het plangebied is ingericht in overeenstemming met het inrichtingsplan.
    
    
      
        Er is een overtreding van het bestemmingsplan
      
    
    20. De conclusie van de voorzieningenrechter is dat het gebruiken van het golfcentrum in strijd is met de voorwaardelijke verplichting uit artikel 13.2 van de regels van het bestemmingsplan. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    21. Het college heeft ook aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat voorschrift 1 uit de exploitatievergunning is overtreden. [verzoekster] heeft er terecht op gewezen dat hier niet het college, maar de burgemeester bevoegd is tot handhaving. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om daar in deze procedure verder op in te gaan, omdat voor zijn beslissing voldoende is dat hij vaststelt dat de voorwaardelijke verplichting uit de planregels is overtreden. 
    
    
      
        Is het juiste bedrijf aangeschreven?
      
    
    22. Het college heeft aan [verzoekster] als overtreder de last onder dwangsom opgelegd. Het college ziet een nauwe verbondenheid tussen [verzoekster] en [onderneming] bij de wijze waarop deze bedrijven samenwerken en zich tegenover de gemeente maar ook de media uiten. [verzoekster] vindt dit niet terecht, omdat zij de golfbaan inclusief horeca niet exploiteert en zij het niet in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen. De voorzieningenrechter ziet dat anders. Hierbij is het volgende van belang.
    
    23. Staatsbosbeheer is eigenaar van de gronden van het golfbaanterrein. Staatsbosbeheer heeft de gronden in erfpacht gegeven aan Recreatieschap Stichtse Groenlanden, die de gronden weer in ondererfpacht heeft gegeven aan [verzoekster] . [onderneming] is de exploitant van het golfcentrum. [verzoekster] is enig aandeelhouder van [onderneming] . 
    
    24. Een overtreder is degene die de overtreding pleegt of medepleegt, waarbij overtredingen ook kunnen worden begaan door rechtspersonen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en kan diegene derhalve als overtreder worden aangemerkt.
    
    
      
        Geen overtreding als medepleger of als aandeelhouder
      
    
    25. [verzoekster] is een rechtspersoon. Het standpunt van het college op de zitting, dat [verzoekster] medepleger is van de overtreding, is alleen al daarom onjuist. Alleen iemand die een verboden handeling fysiek verricht kan een voorschrift als medepleger schenden. De voorzieningenrechter beoordeelt of de rechtspersoon [verzoekster] als functioneel dader verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtreding en daarom als overtreder kan worden aangemerkt. Die beoordeling moet het college in de bezwaarprocedure immers ook maken om zijn besluit te heroverwegen.
    
    26. De voorzieningenrechter oordeelt dat de hoedanigheid van enig aandeelhouder onvoldoende is om als overtreder te kunnen worden aangemerkt. [verzoekster] heeft als aandeelhouder geen beschikkingsmacht over het wel of niet in gebruik nemen van het golfcentrum door [onderneming] , wat immers een daad is van de bestuurder van die rechtspersoon. De voorzieningenrechter vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2007.
    
    
      
        De positie van de zakelijk gerechtigde
      
    
    27. Voor de vraag of [verzoekster] in de hoedanigheid van ondererfpachter als overtreder kan worden aangemerkt kijkt de voorzieningenrechter naar de rechtspraak van de Afdeling over eigenaren van onroerende zaken die als overtreder worden aangemerkt van gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan die door een huurder zijn verricht. Volgens deze rechtspraak mag van de eigenaar van panden die worden verhuurd, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt. Een (onder)erfpachter zoals [verzoekster] heeft als zakelijk gerechtigde naar het oordeel van de voorzieningenrechter dezelfde positie als een eigenaar in deze rechtspraak van de Afdeling.
    
    28. De voorzieningenrechter heeft kennis genomen van de recente conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel over de begrippen ‘overtreder’ en ‘functioneel daderschap’. De conclusie onderscheidt in punt 6.29 een categorie van zaken waarin iemands hoedanigheid van eigenaar van een onroerende zaak in beginsel tot verantwoordelijkheid leidt voor onrechtmatig gebruik van die onroerende zaak, terwijl dat soms is gebaseerd op een zorgplicht die niet uit de wettelijke delictsomschrijving voortvloeit. In de conclusie wordt de voorkeur uitgesproken om aan de wetgever voor te leggen om desgewenst te voorzien in een wettelijke basis voor een dergelijke risicoaansprakelijkheid, waarbij de bestuursrechter tot die tijd de striktere strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap zou moeten hanteren. Als deze lijn uit de conclusie gevolgd wordt, zou de zakelijk gerechtigde alleen als overtreder van een dergelijke gedraging van een gebruiker kunnen worden aangemerkt, als wordt voldaan aan de criteria van beschikkingsmacht en aanvaarding. 
    Zorgplicht in Wabo bij gebruiksovertreding
    
      29. De voorzieningenrechter ziet in deze zaak geen aanleiding om die striktere lijn in afwijking van de huidige vaste rechtspraak van de Afdeling toe te passen. Daarbij stelt hij voorop dat de conclusie net anderhalve week oud is en dat deze procedure – een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter in eerste aanleg in afwachting van een beslissing op bezwaar – niet de aangewezen plek is voor een nieuwe lijn over het leerstuk van functioneel daderschap. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal gaat bovendien over het overtreden van de Huisvestingswet. In die wet of in de wetsgeschiedenis ervan kan volgens de conclusie niet een vergaande zorgplicht van de eigenaar worden gelezen om mogelijke overtredingen door een huurder te voorkomen. Dat de conclusie ook in zaken over gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan een afwijking van de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling bepleit is niet zo duidelijk. In het hiervoor al genoemde punt 6.29 van de conclusie wordt namelijk overwogen dat er voor het daderschap geen licht hoeft te zitten tussen het bestuursrecht en het strafrecht, als de hiervoor geschetste kwalitatieve zorgplicht voortvloeit uit de wettelijke omschrijving van de delictsbepaling. 
      30. In deze zaak gaat het over een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, waarin is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat de wetgever daarbij ook voor ogen had het laten gebruiken of het in gebruik geven van een bouwwerk of gronden. De wetgever wees daarbij als voorbeeld op de situatie waarin de eigenaar het gebruik van een bouwwerk door derden toestaat. De Afdeling heeft hier in haar rechtspraak ook al op gewezen. De voorzieningenrechter oordeelt dat de wetgever op deze wijze bewust heeft gekozen voor het aannemen van een zorgplicht voor zakelijk gerechtigden van onroerende zaken, voor zover het gaat om gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan. 
    
    
    
      
        
          [verzoekster] is functioneel dader
      
    
    31. Het gevolg hiervan is dat een zakelijk gerechtigde – zoals een (onder)erfpachter – vanuit deze risicoaansprakelijkheid als overtreder kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter houdt daarom vast aan de hiervoor aangehaalde rechtspraak, op grond waarvan [verzoekster] , als ondererfpachter, als overtreder kan worden aangemerkt van het in gebruik nemen van het golfcentrum door [onderneming] . Vanuit deze hoedanigheid was [verzoekster] ervan op de hoogte of kon zij ervan op de hoogte zijn dat de door haar in exploitatie gegeven gronden en bouwwerken gebruikt werden in strijd met bestemmingsplan. Het terrein van het golfcentrum ligt in de polder en is voor iedereen zichtbaar. [verzoekster] wist bovendien dat de 9-holesbaan er nog niet ligt en moest daarom weten dat niet aan de voorwaardelijke verplichting uit het bestemmingsplan werd voldaan toen [onderneming] het golfcentrum in gebruik nam. Uit de positie van [verzoekster] van zakelijk gerechtigde vloeit vervolgens voort dat zij het in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen. Zij zal daarvoor in haar civielrechtelijke rechtsbetrekking met [onderneming] de afspraken over de exploitatie van het golfcentrum moeten aanpassen. 
    
    
      32. De voorzieningenrechter oordeelt dus dat het college [verzoekster] terecht als overtreder heeft aangemerkt. Het college heeft daaraan weliswaar ten onrechte niet het functionele daderschap maar het medeplegen ten grondslag gelegd, maar dat kan in de heroverweging van de bezwaarprocedure worden rechtgezet. [verzoekster] heeft op die heroverweging een voorschot genomen, door deze discussie nadrukkelijk aan de voorzieningenrechter voor te leggen. 
      
        
        Geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien
      
      33. Volgens [verzoekster] handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat niet handhavend wordt opgetreden tegen de exploitatie van het pannenkoekenhuis. 
    
    
    34. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake. Van belang is dat de exploitatie van het pannenkoekenhuis tot op heden niet tot klachten van omwonenden heeft geleid en dat daarover geen handhavingsverzoeken zijn ontvangen. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat als naar aanleiding van een handhavingsverzoek handhavend wordt opgetreden, dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel oplevert ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen handhavingsbesluit is genomen. Een ander verschil is dat het pannenkoekenhuis de driving range niet exploiteert, terwijl dat juist het gedeelte uit het inrichtingsplan is dat wel is gerealiseerd en dat nog niet aan alle eisen voldoet.
    
    35. [verzoekster] wijst nog op de mogelijkheid om met een omgevingsvergunning af te wijken van artikel 13.2 van de planregels. Zij vindt het voorbarig dat in het besluit al het standpunt is ingenomen dat het college niet bereid is daaraan mee te werken. De voorzieningenrechter overweegt dat geen concreet zicht op legalisatie kan worden aangenomen als het college te kennen heeft gegeven niet bereid te zijn gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning planologisch strijd gebruik te verlenen. Ook niet als een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend, zoals [verzoekster] recent heeft gedaan. Dit volgt uit rechtspraak van de Afdeling. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden gezegd dat het college de ingediende legaliserende aanvraag niet zou kunnen weigeren.
    
    
      36. Uit wat op de zitting is besproken is naar voren gekomen dat de terreininrichting niet op korte termijn afgerond kan worden, omdat nog een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming nodig is. Het alsnog snel realiseren van het inrichtingsplan lijkt daarom niet aan de orde, zodat ook dat geen reden is om van handhaving af te zien.
      
        
        De last en de begunstigingstermijn
      
      37. Volgens [verzoekster] is het moeten sluiten van het golfcentrum te verstrekkend en had een veel ruimere begunstigingstermijn moeten worden aangehouden. Op die manier zou het college de vinger aan de pols kunnen houden om te bewerkstelligen dat de terreininrichting alsnog wordt voltooid, met de sluiting als stok achter de deur.
    
    
    38. De voorzieningenrechter volgt dit niet. De overtreding houdt immers niet in dat de terreininrichting niet voltooid is, maar dat het golfcentrum al in gebruik is genomen. De last om die overtreding te beëindigen is logischerwijs het beëindigen van dat gebruik en dus de sluiting van het golfcentrum. Een begunstigingstermijn moet vervolgens lang genoeg zijn om de overtreding te beëindigen, maar ook weer niet zo lang dat de facto een gedoogsituatie ontstaat. In dit geval was de begunstigingstermijn van 2 dagen kort, maar dat past ook bij de aard van de overtreding. Om aan de last te voldoen hoeft er immers niet veel meer te gebeuren dan het stilleggen van de exploitatie en het sluiten van de deuren. Dat is een feitelijke beoordeling, die los staat van de gevolgen daarvan voor [verzoekster] (of [onderneming] ). Er is hier geen plaats voor evenredigheidstoetsing.
    
    
  
  
    De spoedeisende belangen bij een voorlopige voorziening
    
    
      39. Uit het voorgaande volgt dat de bezwaren tegen de last onder dwangsom weinig kans van slagen hebben en dat de voorzieningenrechter verwacht dat het besluit met de beslissing op de bezwaren in stand zal blijven. Daar komt bij dat de gemeenteraad met het opnemen van de voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan het ruimtelijke belang beoogde te dienen dat niet slechts het golfcentrum zou worden gerealiseerd, maar de gehele terreininrichting inclusief de 9-holesbaan. De situatie die nu is ontstaan is precies wat de voorwaardelijke verplichting had moeten voorkomen: dat het golfcentrum in gebruik is zonder dat het inrichtingsplan is uitgevoerd. Het college heeft daarom een zwaarwegend belang bij handhaving van deze normschending, terwijl de voorzieningenrechter de wijze waarop die handhaving is vormgegeven rechtmatig vindt.
      40. In het licht hiervan is er in de afweging minder ruimte voor de belangen van [verzoekster] bij het laten voorduren van de schorsing van de last onder dwangsom. Hoewel de voorzieningenrechter zich realiseert dat de financiële belangen bij het kunnen voortzetten van de exploitatie van [onderneming] ook voor [verzoekster] groot zijn, zijn dat belangen die voortvloeien uit het bedrijfsrisico van [verzoekster] . Dat risico is inherent aan haar positie van partij die de gronden van het golfcentrum in exploitatie uitgeeft.
    
    
    41. Alles afwegend vindt de voorzieningenrechter dat het algemeen belang van het college dat is gediend bij handhaving van de overtreding van de voorwaardelijke verplichting zwaarder moet wegen dan de belangen van [verzoekster] bij voortzetting van de illegale situatie. De met de ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening zal daarom worden opgeheven, waardoor de last onder dwangsom weer gaat gelden. Het gevolg hiervan is dat [verzoekster] in afwachting van de beslissing op haar bezwaren de exploitatie van het golfcentrum zal moeten laten staken. 
    
    42. De voorzieningenrechter zal de schorsing van de last onder dwangsom niet vandaag al opheffen, omdat [verzoekster] wel een reële termijn moet hebben om de overtreding te doen beëindigen. Hiervoor is al geoordeeld dat de termijn van 2 dagen uit de last onder dwangsom reëel is. Rekening houdend met het weekend zal de voorzieningenrechter de getroffen voorlopige voorziening daarom opheffen met ingang van dinsdag 28 februari 2023. Dat betekent dat [verzoekster] de exploitatie van het golfcentrum vanaf dinsdag zal moeten laten staken. 
    
    43. Het college hoeft geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter heft de in de uitspraak van 8 februari 2023 bij wijze van ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening op met ingang van 28 februari 2023.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2023.
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd om
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Artikel 13.2 van de planregels van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’
        
      
      In artikel 13.2, onder a, van de planregels staat dat tot een met de bestemming strijdige activiteit in elk geval wordt gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken krachtens de in lid 3.1 en lid 4.1 opgenomen bestemmingsomschrijving, indien en voor zover niet is voorzien in de aanleg en instandhouding van een terreininrichting die voldoet aan hoofdstuk 4 van het 'Inrichtingsplan Aanleg Golf Centrum Utrecht', zoals dit als Bijlage 1 deel uitmaakt van deze regels.
    
    
    
      Artikel 13.2, onder b, van de planregels bepaalt dat, in afwijking van het bepaalde onder a, gronden en bouwwerken overeenkomstig de in lid 3.1 en lid 4.1 opgenomen bestemmingsomschrijving mogen worden gebruikt, alsmede bouwwerken worden gebouwd, onder de voorwaarde dat binnen 12 maanden na het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van een terreininrichting die voldoet aan hoofdstuk 4 van het 'Inrichtingsplan Aanleg Golf Centrum Utrecht', zoals dit als Bijlage 1 deel uitmaakt van deze regels.
    
    
    
      Artikel 13.2, onder c, van de planregels is geregeld dat de gronden uiterlijk twee jaar na onherroepelijke inwerkingtreding van het bestemmingsplan dienen te zijn ingericht en ingericht te blijven conform hoofdstuk 4 van het 'Inrichtingsplan Aanleg Golf Centrum Utrecht', zoals dit als Bijlage 1 deel uitmaakt van deze regels.
    
    
    
      
        Voorschrift 1 van de exploitatievergunning
        
      
      Het horecabedrijf mag pas geëxploiteerd worden als het plangebied zodanig is ingericht dat dit voldoet aan hetgeen is aangegeven in het Inrichtingsplan GCU dat als bijlage 1 bij de regels juridisch onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan [bestemmingsplan] .
    
    
  
  
    ECLI:NL:RBMNE:2023:474.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2331.
  
  
     Artikel 5:1, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2007:AZ9023.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2188.
  
  
     Conclusie van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579.
  
  
     Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 94.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849, overweging 8.2.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961.
  
  
    Bijvoorbeeld de uitspraak van 2 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:622.