ECLI:NL:RBZWB:2023:2345, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 06-04-2023, AWB- 21_1914 en 21_5450 en 21_5626
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: GEMWT

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: BRE 21/1914, BRE 21/5450 en BRE 21/5626
  
  
    uitspraak van 6 april 2023 van de enkelvoudige kamer in de zaken 
    
    
      tussen
    
  
  
    
      
      [naam eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser,
    (gemachtigde: mr. J.H.D. Elings),
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg (het college).
    
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [naam derde partij]
        , te [plaatsnaam] , 
      (gemachtigde: mr. P.M.D. Weijers). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de volgende besluiten: 
    
    
      
        de beslissing op bezwaar van 22 maart 2021 over het opleggen van een verhoogde last onder dwangsom aan de derde partij; 
      
      
        de beslissing op bezwaar van 10 november 2021 over het afwijzen van een handhavingsverzoek van eiser;  
      
      
        de beslissing op bezwaar van 10 november 2021 over het afwijzen van een verzoek van eiser om actualisering van een milieuvergunning en het vaststellen van maatwerkvoorschriften. 
      
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen – samen met het beroep BRE 21/1913 – op 23 februari 2023 op zitting behandeld. Eiser was daar samen met zijn echtgenote, zijn gemachtigde en [naam consultant] bij aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. van Tilborg, [naam vertegenwoordiger college] , mr. A.C.M. Schuurmans en [naam geluidsdeskundige] (geluidsdeskundige). Namens de derde partij waren haar gemachtigde en [naam directeur] aanwezig. 
    
    
    
      De rechtbank ziet aanleiding om de StAB als deskundige te benoemen in het beroep met procedurenummer BRE 21/1913. In dat beroep zal de rechtbank het onderzoek heropenen. De rechtbank heeft besloten om de overige beroepen (BRE 21/1914, BRE 21/5450 en BRE 21/5626) niet aan te houden in afwachting van het verslag van de StAB, omdat dat verslag niet is vereist voor de beoordeling van die beroepen. 
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        1.	Feiten 
      
    
    
    
      Eiser woont in een appartement aan de [adres] te [plaatsnaam] . De derde partij is gevestigd aan de [adres] te [plaatsnaam] . 
    
    
    
      Op 29 augustus 1995 is aan de derde partij een milieuvergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer (Wm)(hierna: de milieuvergunning). 
    
    
    
      1.1
      
        Handhavingsverzoek 16 april 2020 
      
      
      
        Eiser heeft het college op 16 april 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast die hij ervaart als gevolg van de werkzaamheden die plaatsvinden bij de derde partij. Volgens eiser handelt de derde partij in strijd met voorschriften 3.1.3 en 3.1.2 van de milieuvergunning.
      
      
      
        Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college het handhavingsverzoek van eiser gedeeltelijk toegewezen, voor zover het betrekking heeft op de naleving van de geluidsnormen voor het maximale geluidsniveau uit voorschrift 3.1.3. 
      
      
      
        Eiser heeft daar bij brief van 28 oktober 2020 bezwaar tegen gemaakt en het college heeft dat bezwaar bij besluit van 21 maart 2021 ongegrond verklaard.
      
      
      
        Eiser heeft daar op 28 april 2021 beroep tegen ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer: 21/1913. 
      
    
    
      1.2
      
        Opleggen verhoogde last onder dwangsom 
      
      
      
        In de periode van 11 juni 2020 tot en met 1 juli 2020 zijn gedurende de gehele dagperiode (07:00 uur tot 19:00 uur) onbemande geluidmetingen verricht ter plaatse van het appartementencomplex van eiser. Volgens het college is tijdens die metingen geconstateerd dat voorschrift 3.1.3 van de milieuvergunning werd overtreden. 
      
      
      
        Naar aanleiding van die constatering heeft het college de derde partij bij brief van 14 juli 2020 medegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Zowel de derde partij als eiser hebben naar aanleiding van dat voornemen een zienswijze kenbaar gemaakt.
      
      
      
        Bij besluit van 29 september 2020 (primair besluit I) heeft het college een verhoogde last onder dwangsom opgelegd aan de derde partij, vanwege overtreding van voorschrift 3.1.3 van de milieuvergunning. 
      
      
      
        Eiser heeft daar bij brief van 29 oktober 2020 bezwaar tegen gemaakt. Bij besluit van 22 maart 2021 (bestreden besluit I) heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.
      
      
      
        Eiser heeft daar op 28 april 2021 beroep tegen ingesteld. Dit beroep is door de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer: BRE 21/1914. 
      
      
      
        In de periode van 10 mei 2021 tot en met 27 mei 2021 zijn opnieuw geluidmetingen uitgevoerd en zijn volgens het college overtredingen geconstateerd van de last onder dwangsom. In een brief van 23 juni 2021 heeft het college aan de derde partij medegedeeld dat de eerste, tweede en derde dwangsom zijn verbeurd. 
      
      
    
    
      1.3
      
        Handhavingsverzoek 17 maart 2021
      
      
      
        Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan de derde partij, vanwege het overtreden van voorschriften 3.2.5 en 3.2.6 van de milieuvergunning. Het daartegen gerichte bezwaar van de derde partij heeft het college ongegrond verklaard. 
      
      
      
        Bij brieven van 28 mei 2020 en 20 juli 2020 heeft het college aan de derde partij medegedeeld dat zij hebben geconstateerd dat de last werd overtreden op 21 april 2020 en op 29 juni 2020. 
        Op 26 november 2020, 2 december 2020, 22 december 2020, 12 januari 2021, 18 februari 2021, 2 maart 2021, 16 maart 2021, 31 maart 2021, 1 april 2021, 10 mei 2021, 11 mei 2021, 7 juni 2021, 30 juni 2021, 17 november 2021, 17 december 2021 en 22 december 2021 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) controles uitgevoerd bij de inrichting. Volgens het college zijn tijdens de controles geen overtredingen geconstateerd van de last onder dwangsom.
      
      
      
        Bij brief van 17 maart 2021 heeft eiser het college verzocht om handhavend op te treden tegen overtreding van alle voorschriften in de milieuvergunning en in het bijzonder tegen het herhaaldelijk niet in acht nemen van vergunningvoorschriften 3.2.5, 3.2.6 en 3.2.7.
      
      
      
        Het college heeft eiser bij brief van 16 april 2021 medegedeeld voornemens te zijn om het handhavingsverzoek af te wijzen. Naar aanleiding van dat voornemen heeft eiser een zienswijze kenbaar gemaakt.
      
      
      
        Bij besluit van 14 mei 2021 (primair besluit II) heeft het college het handhavingsverzoek van eiser afgewezen. 
      
      
      
        Eiser heeft daar op 15 juni 2021 bezwaar tegen gemaakt en dat bezwaar heeft het college bij besluit van 10 november 2021 (bestreden besluit II) ongegrond verklaard. 
      
      
      
        Eiser heeft daar op 17 december 2021 beroep tegen ingesteld. Dit beroep is door de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer: BRE 21/5626. 
      
      
    
    
      1.4
      
        
          Verzoek om actualisering van de milieuvergunning en om maatwerkvoorschriften 
          
        
        In het bezwaarschrift van 28 oktober 2020 tegen o.a. primair besluit II heeft eiser verzocht om: ‘de vergunning uit 1995 te actualiseren en te verplichten de beste beschikbare technieken (BBT) te gebruiken’. Bij brief van 26 januari 2026 heeft eiser het college verzocht om maatwerkvoorschriften vast te stellen en om de milieuvergunning te actualiseren. 
      
      
      
        Het college heeft dat verzoek bij besluit van 31 maart 2021 (primair besluit III) afgewezen. Eiser heeft daar bij brief van 11 mei 2021 bezwaar tegen gemaakt. 
      
      
      
        In de periode van 10 mei 2021 tot en met 27 mei 2021 zijn door de OMWB geluidmetingen uitgevoerd ten aanzien van geluid afkomstig van de inrichting van de derde partij. Dit heeft geleid tot een akoestisch onderzoeksrapport van 7 juni 2021. 
      
      
      
        Bij besluit van 10 november 2021 (bestreden besluit III) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
      
      
      
        Eiser heeft daar op 13 december 2021 beroep tegen ingesteld. Dit beroep is door de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer: BRE 21/5450. 
      
      
        2.	Wettelijk kader 
      
      
      
        De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
      
        3.	Goede procesorde 
      
      
    
    
      3.1
      Eiser heeft op 1 februari 2023 (BRE 21/1914 en BRE 21/5626) en 13 februari 2023 (BRE 21/5450) aanvullende beroepschriften met bijlagen ingebracht. De rechtbank heeft dit op 8 februari 2023 en 14 februari 2023 doorgestuurd naar het college en de derde partij. De bijlagen bij het aanvullend beroepschrift in BRE 21/5626 heeft de rechtbank op verzoek op 13 februari 2023 ontvangen en op 14 februari 2023 doorgezonden. Na de zitting is gebleken dat die bijlagen op 1 februari 2023 al waren ontvangen, maar abusievelijk niet eerder in het dossier waren gevoegd. Het college acht dit in strijd met de goede procesorde, omdat zij de stukken een week voor de zitting hebben ontvangen en om die reden worden belemmerd om hier adequaat op te kunnen reageren. 
      
    
    
      3.2
      
        De rechtbank stelt vast dat eiser de aanvullende beroepschriften binnen de termijn van tien dagen voor de zitting, conform artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft ingebracht. Verweerder heeft verzocht deze aanvullende beroepschriften buiten beschouwing te laten. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat hij deze aanvullende beroepschriften niet eerder heeft kunnen opstellen en indienen, omdat hij onvolledige dossiers overgedragen heeft gekregen van de vorige gemachtigde van eiser. De rechtbank acht deze handelswijze niet in strijd met de goede procesorde, omdat het overgrote deel van de stukken al in de dossiers aanwezig was of in het kader van andere procedures bij het college bekend mag worden geacht. Ter zitting heeft het college ook adequaat kunnen reageren op nieuwe gronden en stukken. 
        
          4.	De milieuvergunning uit 1995
        
      
    
    
      4.1
      De derde partij exploiteert een bedrijf dat zich bezighoudt met nieuwbouw en de reparatie van binnenvaartschepen, passagiersschepen en drijvende pontons (groter dan 25 meter). De inrichting is gelegen aan rivier [naam rivier] en op een industrieterrein in [plaatsnaam] . Voor de inrichting gelden algemene normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en geldt een vergunningplicht op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Gelet daarop exploiteert de derde partij een type C inrichting.
      
    
    
      4.2
      Bij besluit van 29 augustus 1995 heeft het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: GS) een revisievergunning verleend aan de derde partij op grond van de Wet milieubeheer (Wm). De vergunning wordt onder de Wabo aangemerkt als omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e. In de vergunning staat dat de inrichting geluidsoverlast kan veroorzaken door activiteiten zoals lassen, hameren, slijpen, spuiten, gutsen, bikken, snijden, zagen, schaven en frezen. Gelet daarop heeft GS (o.a.) de hierna genoemde voorschriften aan de vergunning verbonden. Het appartementencomplex waarin eiser woont is immissiepunt 3.  
      - Voorschrift 3.1.2: op de in de bijlage “Geluids-immissiepunten” aangegeven immissiepunten mogen de hieronder genoemde waarden van het equivalente geluidniveau vanwege de inrichting niet worden overschreden: 
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  Immissiepunt 
                
              
              
                
                  Dag
                
              
              
                
                  Avond
                
              
            
            
              
                
                  3 
                
              
              
                
                  55
                
              
              
                
                  50
                
              
            
            
              
                
                  4
                
              
              
                
                  53
                
              
              
                
                  47
                
              
            
            
              
                
                  5
                
              
              
                
                  53
                
              
              
                
                  48
                
              
            
            
              
                
                  7
                
              
              
                
                  44
                
              
              
                
                  40
                
              
            
          
        
      
      
      - Voorschrift 3.1.3: op de in bijlage “Geluid-immissiepunten” aangegeven immissiepunten mogen de hieronder genoemde waarden van het piekgeluidniveau vanwege activiteiten als het vlambooggutsen, slijpen, hameren en stoten van staal op staal tijdens montage niet worden overschreden: 
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  Immissiepunt 
                
              
              
                
                  Dag
                
              
              
                
                  Avond
                
              
            
            
              
                
                  3 
                
              
              
                
                  75
                
              
              
                
                  65
                
              
            
            
              
                
                  4
                
              
              
                
                  73
                
              
              
                
                  65
                
              
            
            
              
                
                  5
                
              
              
                
                  73
                
              
              
                
                  65
                
              
            
            
              
                
                  7
                
              
              
                
                  64
                
              
              
                
                  58
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
            Voorschrift 3.2.5: tijdens het verrichten van lawaai makende werkzaamheden in een gebouw moeten de ramen en deuren van dat gebouw gesloten zijn behoudens voor de onmiddellijke doorgang van personen of goederen. 
        
        
          
            Voorschrift 3.2.6: op schepen en pontons welke zijn afgemeerd aan de noordelijke reparatiesteiger mogen geen geluid belastende werkzaamheden bovendeks plaatsvinden, zoals het slijpen, vlambooggutsen, bewerkingen met pneumatisch gereedschap en hameren. 
        
        
          
            Voorschrift 3.2.7: indien aan reparatiekade 1 en de zuidelijke reparatiekade schepen of pontons naast elkaar zijn afgemeerd, mogen alleen op het schip of ponton dat zich het meest direct aan de kade bevindt, geluidbelastende werkzaamheden bovendeks plaatsvinden zoals het slijpen, vlambooggutsen, bewerkingen met pneumatisch gereedschap en hameren.  
        
      
      
      
        5.	De verhoogde last onder dwangsom (BRE 21/1914)
      
      
    
    
      5.1
      
        In het primair besluit I heeft het college aan de derde partij een verhoogde last onder dwangsom opgelegd, vanwege overtreding van vergunningvoorschrift 3.1.3. Het college heeft de derde partij gelast om maatregelen te treffen om verdere overtredingen van het voorschrift te voorkomen en heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 7.500,- per nieuwe geconstateerde overtreding, met een maximumbedrag van € 22.500,-. Het college baseert de last onder dwangsom op het akoestisch rapport van de OMWB van 7 juli 2020. Bij bestreden besluit I heeft het college primair besluit I in stand gelaten. 
        
          Geschil 
        
      
      
    
    
      5.2
      Tussen partijen is niet in geschil dat het college heeft geconstateerd dat voorschrift 3.1.3 werd overtreden en dat het college bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden. Tussen partijen is in geschil of het college die bevoegdheid op de juiste wijze heeft toegepast. Meer specifiek is in geschil of het college een hogere dwangsom had moeten vaststellen of had moeten besluiten tot zwaardere handhavingsmaatregelen. 
      
      
        
          Gronden 
        
      
      
    
    
      5.3
      Eiser heeft – kort samengevat – aangevoerd dat bestreden besluit I in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Gelet op de historie van eerdere overtredingen van vergunningvoorschrift 3.1.3 en andere voorschriften en het niet beëindigen van de geluidsoverlast, had het college een hogere dwangsom moeten vaststellen of had het college moeten besluiten tot zwaardere handhavingsmaatregelen. De hoogte van de dwangsom is te laag vastgesteld en daarom biedt de last een onvoldoende prikkel voor de derde partij om de overtreding te beëindigen. Daarnaast had het college volgens eiser rekening moeten houden met het Vergunning- Toezicht- en Handhavingsbeleidsplan 2021 en met de uitgangspunten voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom, die staan opgenomen in bijlage B van het sanctiebeleid. Op basis van dat beleid kan het college tot zwaardere maatregelen overgaan. Eiser heeft daaraan toegevoegd dat het opleggen van een last onder bestuursdwang in verhouding staat tot de overtreding, omdat eiser al jaren geluidsoverlast ervaart en hij als gevolg daarvan gezondheidsproblemen ondervindt. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      5.4
      De rechtbank is van oordeel dat het college de keuze voor de last onder dwangsom en de hoogte van die dwangsom in het bestreden besluit I onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank stelt daarbij voorop dat uit het bestreden besluit I niet blijkt op welke wijze het college de Landelijke Handhaving Strategie en de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen van Handhavingssamenwerking Noord-Brabant (april 2013) bij die beslissing heeft betrokken. 
      
    
    
      5.5
      Het college heeft ten aanzien van de keuze voor het instrument van de last onder dwangsom alleen gemotiveerd dat de nadelige gevolgen voor de inrichting niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter onvoldoende gemotiveerd op welke wijze de belangen van eiser zijn meegewogen in het besluit om niet te kiezen voor een zwaardere sanctie. Uit het dossier blijkt dat in 2015 en 2019 ook een last onder dwangsom is opgelegd vanwege overtreding van vergunningvoorschrift 3.1.3 en dat het opleggen van die lasten er niet toe heeft geleid dat de overtredingen definitief zijn beëindigd. Daar leidt de rechtbank uit af dat eiser al gedurende een langere periode geconfronteerd wordt met overschrijdingen van geluidsnormen. Ter zitting heeft het college ook toegelicht dat het voor de derde partij moeilijk is om de inrichting op die plaats te exploiteren en tegelijkertijd te voldoen aan vergunningvoorschrift 3.1.3 ter plaatse van de woning van eiser. Dat duidt er naar het oordeel van de rechtbank des te meer op dat de kans klein is dat de gekozen sanctie tot gevolg zal hebben dat de overtredingen zullen worden beëindigd. Naar het oordeel van de rechtbank had het college onder die omstandigheden duidelijker – en met inachtneming van de belangen van eiser – moeten motiveren waarom alsnog is gekozen voor de last onder dwangsom om te bewerkstelligen dat overtreding van het vergunningvoorschrift wordt beëindigd. 
      
    
    
      5.6
      Daarnaast blijkt uit artikel 5:32b, derde lid, van de Awb en uit de daarop aansluitende bijlage B bij het Sanctiebeleid van de gemeente [plaatsnaam] dat het college altijd moet motiveren dat de hoogte van een dwangsom toereikend is om een einde te maken aan de overtredingen. Ook die motivering staat niet opgenomen in het bestreden besluit. Op grond van hoofdstuk 2 van het Sanctiebeleid heeft het college de hoogte van de last onder dwangsom uit 2 juli 2019 met 50% verhoogd, maar het college heeft op geen enkele wijze gemotiveerd waarom de maximale dwangsom van € 22.500,- voldoende werd geacht om een einde te maken aan overtreding van het voorschrift. Gelet op de toelichting van het college dat de derde partij op die locatie moeilijk zal kunnen voldoen aan het voorschrift als de inrichting in werking is, acht de rechtbank niet voldoende aannemelijk gemaakt dat de maximaal vastgestelde dwangsom hoog genoeg is. 
      
      
        
          Conclusie beroep BRE 21/1914
        
      
      
    
    
      5.7
      Gelet op het voorgaande heeft het college het bestreden besluit I onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit I vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Voor zover het college het verslag van de StAB in het beroep met procedurenummer 21/1913 daarvoor nodig acht, bepaalt de rechtbank de termijn voor het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar op 13 weken na de dagtekening van dat verslag.
      
    
    
      5.8
      Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
      
    
    
      5.9
      De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Het is aan het college om in de opnieuw te nemen beslissing op bezwaar te besluiten op het verzoek om proceskosten in bezwaar.
      
      
      
      
        
          6.	Het handhavingsverzoek van 17 maart 2021 (BRE 21/5626)
        
      
      
    
    
      6.1
      
        In het primair besluit II heeft het college het verzoek om handhavend op te treden tegen ‘het niet in acht nemen van alle voorschriften uit de vergunning’ onvoldoende concreet geacht. Dat deel van het verzoek beschouwt het college niet als een aanvraag. Het college heeft het verzoek om handhaving van de voorschriften 3.2.5 en 3.2.6 in het primair besluit II afgewezen, omdat op 25 maart 2020 een last onder dwangsom is opgelegd aan de derde partij vanwege het niet naleven van de voorschriften en tijdens de uitgevoerde dwangsomcontroles niet is gebleken van een noodzaak om aanvullende bestuursrechtelijke maatregelen te treffen. Het college heeft het verzoek om handhaving van voorschrift 3.2.7 in het primair besluit II afgewezen, omdat sinds de controle van 18 februari 2021 wordt gecontroleerd op naleving van dat voorschrift en geen overtredingen zijn waargenomen. Bij bestreden besluit II heeft het college primair besluit II in stand gelaten.
        
          Het geschil 
        
      
      
    
    
      6.2
      Tussen partijen is in geschil of het college reikwijdte van het handhavingsverzoek juist heeft vastgesteld en of het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen.
      
      
        
          Gronden  
        
      
      
    
    
      6.3
      Eiser heeft – kort samengevat – aangevoerd dat bestreden besluit II in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het college heeft de reikwijdte van het handhavingsverzoek te beperkt vastgesteld, omdat het handhavingsverzoek voldoende aanknopingspunten bevat om te kunnen controleren op de voorschriften met betrekking tot geluid: paragraaf 3.1, 3.2 en 3.3 uit de milieuvergunning. Daarnaast heeft het college ten onrechte besloten dat geen overtreding van de voorschriften 3.2.5, 3.2.6 en 3.2.7 is geconstateerd. Uit door eiser overgelegde foto’s in samenhang met controlerapporten van het college blijkt volgens eiser dat deze voorschriften op verschillende dagen zijn overtreden. Tijdens de controle op 7 juni 2021 is een overtreding van voorschrift 3.2.7 geconstateerd, omdat tijdens die controle is waargenomen dat schepen op de dwarshelling werden afgespoten. Tijdens de controle van 30 juni 2021 is dat opnieuw waargenomen en tijdens de controle op 2 maart 2021 werden een lasapparaat en twee haakse slijpers in strijd met voorschrift 3.2.6 bovendeks gebruikt op een schip dat lag afgemeerd aan de noordelijke reparatiestijger. Gelet op de historie van eerdere overtredingen en het niet beëindigen van de geluidsoverlast, had het college moeten besluiten tot zwaardere handhavingsmaatregelen. Op basis van het Vergunning- Toezicht- en Handhavingsbeleidsplan 2021 is het college bevoegd om tot zwaardere maatregelen over te gaan. Eiser heeft daaraan toegevoegd dat het opleggen van een last onder bestuursdwang in verhouding staat tot de overtreding, omdat eiser al jaren geluidsoverlast ervaart en hij als gevolg daarvan gezondheidsproblemen ondervindt. 
      
      
        
          Reikwijdte van het handhavingsverzoek 
        
      
      
    
    
      6.4
      Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat de reikwijdte van een handhavings-verzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid.
      
    
    
      6.5
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft besloten dat het verzoek niet kon worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in de Awb, voor zover het zag op handhaving van ‘alle voorschriften uit de milieuvergunning’. Het handhavingsverzoek bevat op dat punt onvoldoende aanknopingspunten voor een onderzoek naar de vraag of de derde partij een overtreding begaat of heeft begaan. De reikwijdte van het handhavingsverzoek dient gelet op voornoemde jurisprudentie echter niet alleen te worden vastgesteld op grond van dat handhavingsverzoek, maar ook met inachtneming van de zienswijze die eiser voorafgaand aan primair besluit II kenbaar heeft gemaakt. In de zienswijze heeft eiser zijn handhavingsverzoek verder gespecificeerd naar een verzoek om handhaving van de voorschriften uit de paragraven 3.1, 3.2 en 3.3 van de milieuvergunning en om handhaving van artikel 111b van de Wet geluidhinder. De rechtbank stelt de reikwijdte daarom vast op een verzoek om handhavend op te treden tegen overtreding van vergunningvoorschriften 3.2.5, 3.2.6 en 3.2.7, paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 van de vergunningvoorschriften en artikel 111b van de Wet geluidhinder. Gelet op het voorgaande heeft het college de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 en artikel 111b van de Wet geluidhinder ten onrechte buiten de reikwijdte van het handhavingsverzoek geacht en had het college ook een beslissing moeten nemen ten aanzien van die voorschriften. Dat het college ‘ten overvloede’ in de besluiten heeft opgemerkt dat ten aanzien van de overige voorschriften uit de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 geen overtredingen zijn geconstateerd acht de rechtbank daarvoor onvoldoende, omdat het college dat standpunt niet met objectieve en verifieerbare gegevens heeft onderbouwd. 
      
      
        
          De afwijzing van het handhavingsverzoek 
        
      
      
    
    
      6.6
      Het college is alleen bevoegd handhavend op te treden, wanneer sprake is van een overtreding. Op grond van artikel 2.3, onder a, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een milieuvergunning. Ter beoordeling ligt aan de rechtbank de vraag voor of het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen voor zover het betrekking had op vergunningvoorschriften 3.2.5, 3.2.6 en 3.2.7. 
      
    
    
      6.7
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dat deel van het handhavingsverzoek terecht afgewezen. Door het overleggen van verschillende controlerapporten heeft het college met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat het college na de ontvangst van het handhavingsverzoek op 17 maart 2021 geen overtredingen heeft geconstateerd van vergunningvoorschriften 3.2.5, 3.2.6 en 3.2.7. Uit de controlerapporten blijkt namelijk dat op 31 maart 2021, 1 april 2021, 10 mei 2021, 11 mei 2021, 7 juni 2021, 30 juni 2021, 17 november 2021, 17 december 2021 en 22 december 2021 geen overtredingen zijn geconstateerd door de toezichthouder. Meer specifiek blijkt uit de controlerapporten van 7 juni 2021 en 30 juni 2021 dat niet is geconstateerd dat in strijd met de vergunningvoorschriften geluidbelastende werkzaamheden werden uitgevoerd. Uit het controlerapport van 2 maart 2021 kan naar het oordeel van de rechtbank ook geen overtreding van voorschrift 3.2.6 worden afgeleid, omdat niet is geconstateerd dat bovendeks geluidbelastende werkzaamheden werden uitgevoerd. Dat bovendeks apparatuur is aangetroffen, betekent niet dat die apparatuur ook bovendeks is gebruikt. Daarnaast heeft het college voldoende toegelicht dat het gebruiken van een accuschroefmachine bovendeks niet aangemerkt kan worden als een geluidbelastende activiteit, omdat het geluid daarvan niet meer hoorbaar is op een afstand van meer dan 10 meter. 
      
      
        
          Conclusie beroep 21/5626
        
      
      
    
    
      6.8
      Gelet op het voorgaande heeft het college de overige bepalingen uit de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 van de milieuvergunning en artikel 111b van de Wet Geluidhinder ten onrechte buiten de reikwijdte van het handhavingsverzoek geacht. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit II vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om opnieuw te beslissen op het bezwaar en om daarbij ook een beslissing te nemen op dat deel van het handhavingsverzoek. Voor zover het college het verslag van de StAB in het beroep met procedurenummer 21/1913 daarvoor nodig acht, bepaalt de rechtbank de termijn voor het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar op 13 weken na de dagtekening van dat verslag. 
      
    
    
      6.9
      Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
      
    
    
      6.10
      Voor de toekenning van een proceskostenvergoeding in beroep beschouwt de rechtbank de beroepen als één samenhangende zaak als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het is aan het college om in de opnieuw te nemen beslissing op bezwaar te besluiten op het verzoek om proceskosten in bezwaar.
      
      
        
          7.	De verzoeken om actualisatie van de milieuvergunning en om 	maatwerkvoorschriften (21/5450) 
          7.1	In primair besluit III heeft het college het verzoek om actualisatie van de milieuvergunning afgewezen, omdat uit rechtspraak van de ABRvS blijkt dat een derde belanghebbende niet de bevoegdheid heeft om in het algemeen om actualisering van de vergunning te verzoeken. Daarnaast kan geen toepassing worden gegeven aan de actualisatieplicht, omdat niet is gebleken van veranderingen op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu. Het college heeft het verzoek om maatwerkvoorschriften afgewezen in primair besluit III, omdat artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet van toepassing is op type C inrichtingen, voor zover het activiteiten betreft uit hoofdstuk 3. Volgens het college bestaat geen enkele aanleiding om aan te nemen dat eiser hinder ervaart van een bedrijfsactiviteit van de derde partij die onder de werking van hoofdstuk 3 valt. In het bestreden besluit III heeft het college primair besluit III in stand gelaten. 
      
      
      
        
          Geschil 
        
      
      
    
    
      7.2
      Tussen partijen is in geschil of het college de verzoeken om actualisatie van de milieuvergunning en om maatwerkvoorschriften terecht heeft afgewezen. 
      
      
        
          Gronden 
        
      
      
    
    
      7.3
      Eiser heeft – kort samengevat en voor zover voor dit beroep relevant – aangevoerd dat het college het verzoek om actualisatie van de milieuvergunning ten onrechte heeft afgewezen. Het college heeft onvoldoende onderzoek verricht naar de aanwezigheid van technische ontwikkelingen die nog niet bestonden ten tijde van de vergunningverlening, zoals een geïsoleerde loods met automatische deuren, het egaliseren van het terrein, het bouwen van schepen in een dok, het gebruikmaken van geluidsarme nozzles en werkverboden. Deze zijn niet verankerd in de vergunning en dat had wel dienen te gebeuren. Tegen de afwijzing van het verzoek om maatwerkvoorschriften heeft eiser aangevoerd dat het college op grond van artikel 8.42 van de Wet milieubeheer maatwerkvoorschriften kan treffen ter bescherming van het milieu en de belangen van omwonenden om geluidsoverlast te voorkomen. 
      
      
        
          Actualisatie milieuvergunning 
        
      
      
    
    
      7.4
      Op grond van artikel 2.30 van de Wabo is het bevoegd gezag verplicht regelmatig te bezien of de aan een omgevingsvergunning voor een inrichting verbonden voorschriften nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Het bevoegd gezag is op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo verplicht om de voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen als door toepassing van artikel 2.30 van de Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. 
      
    
    
      7.5
      In artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo is niet bepaald binnen welke termijn een milieuvergunning moet worden geactualiseerd. In artikel 5.10, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht staat een dergelijke termijn wel genoemd: binnen vier jaar​ na de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie van, voor de hoofdactiviteit van de betreffende IPPC-installatie, relevante BBT-conclusies moet het bevoegd gezag:
      
        
          toetsen of de vergunningvoorschriften voldoen aan deze nieuwe BBT-conclusies, aan overige relevante BBT-conclusies en aan bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die sinds het verlenen van de vergunning of de laatste toetsing zijn vastgesteld of herzien;​
        
        
          indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften actualiseren; en
        
        
          controleren dat de inrichting na actualisatie van de vergunningvoorschriften aan die voorschriften voldoet.​
        
      
      
    
    
      7.6
      Volgens de tekst van artikel 8.22 van de Wm en de daarbij behorende parlementaire stukken heeft een derde-belanghebbende volgens rechtspraak van de ABRvS niet de bevoegdheid gekregen om in het algemeen om actualisering van de vergunning te verzoeken. Een dergelijk verzoek vat de ABRvS op als een verzoek als bedoeld in artikel 8.23, tweede lid, van de Wm. De artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo verschillen niet wezenlijk van hetgeen voor de inwerkingtreding van de Wabo was bepaald in de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wm (oud). De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om van de jurisprudentie met betrekking tot de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud) af te wijken.
      
    
    
      7.7
      Dat een derde-belanghebbende in het algemeen niet de bevoegdheid heeft gekregen om te verzoeken om actualisering van de omgevingsvergunning, laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat nu het college heeft besloten niet tot actualisering over te gaan, eiser als belanghebbende daartegen in rechte kan opkomen. 
      
    
    
      7.8
      Uit vaste jurisprudentie van de ABRvS met betrekking tot de toepassing van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), vloeit voort dat dit artikel, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, ziet op het actualiseren van de vergunning in verband met technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Indien daarvan niet is gebleken kan naar het oordeel van de rechtbank geen toepassing worden gegeven aan de actualiseringsplicht. Bovendien moet het gaan om ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na vergunningverlening. Ontwikkelingen van daarvoor behoren immers al bij de vergunningverlening zelf te zijn betrokken.
      
    
    
      7.9
      Het college heeft zich in het bestreden besluit III op het standpunt gesteld dat er geen verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu. Er zijn geen BBT-conclusies voor scheepswerven. Het college heeft daarom gekeken naar ontwikkelingen in de branche, maar die zijn er volgens het college niet. Het geproduceerde geluid in een scheepswerf is van oudsher het geluid van metaal op metaal en ontstaat bijvoorbeeld bij hameren. 
    
    
      7.10
      In het licht hiervan valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat, zoals eiser heeft gesteld, het college ter onderbouwing van het standpunt dat er geen verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu onvoldoende informatie zou hebben vergaard. Wanneer eiser meent dat er wel relevante veranderingen zijn op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu, had het op zijn weg gelegen dat niet alleen te stellen, maar nader te onderbouwen met objectieve en verifieerbare gegevens. Bij gebrek aan een nadere onderbouwing door eiser heeft het college naar het oordeel van de rechtbank kunnen vasthouden aan het standpunt dat er geen relevante verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu. Reeds vanwege het ontbreken van relevante verandering op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu kon het college naar het oordeel van de rechtbank geen toepassing geven aan de actualiseringsplicht. Het college heeft daarom terecht besloten niet tot actualisering van de omgevingsvergunning over te gaan.
      
      
        
          Maatwerkvoorschriften 
        
      
      
    
    
      7.11
      In artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt een maatwerkvoorschrift gedefinieerd als een voorschrift inhoudende een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt of een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart, al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden. Uit artikel 8.42 van de Wm blijkt dat maatwerk-voorschriften alleen kunnen worden vastgesteld door een bestuursorgaan, wanneer die bevoegdheid in het Activiteitenbesluit milieubeheer aan dat bestuursorgaan is toegekend. 
      
    
    
      7.12
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht besloten dat in het Activiteitenbesluit milieubeheer geen bevoegdheid is toegekend aan het college voor het vaststellen van maatwerkvoorschriften voor de inrichting van de derde partij ten aanzien van het aspect geluid. De rechtbank is niet gebleken dat een dergelijke specifieke grondslag staat opgenomen in de algemene bepalingen die zien op dat aspect en die gelden voor de inrichting van de derde partij. Een dergelijke grondslag kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet worden gevonden in artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, omdat die bepaling gelet op artikel 2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet geldt voor de inrichting van de derde partij. De rechtbank is namelijk niet gebleken dat de derde partij activiteiten verricht als bedoeld in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. 
      
      
        
          Conclusie beroep BRE 21/5626
        
      
      
    
    
      7.13
      Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep met procedurenummer 21/1914 gegrond; 
      
      
        vernietigd bestreden besluit I; 
      
      
        draagt het college op om een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen binnen uiterlijk 13 weken na de dagtekening van het advies van de StAB in het beroep 21/1913; 
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- eiser te vergoeden;
      
      
        verklaart het beroep met procedurenummer 21/5450 gegrond; 
      
      
        vernietigd bestreden besluit II, 
      
      
        draagt het college op om een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen binnen uiterlijk 13 weken na de dagtekening van het advies van de StAB in het beroep 21/1913; 
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- eiser te vergoeden;
      
    
    
    
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-;
      
      
        verklaart het beroep met procedurenummer 21/5626 ongegrond. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 6 april 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 
        
      
      
        Artikel 2.3, onder a, van de Wabo 
      
      Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e. 
    
    
    
      
        Artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo 
      
      Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).
    
    
    
      
        Artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo 
      
      Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning, indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. 
    
  
  
     Artikel 1.1, eerste, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) en artikel 2.1, eerste en tweede lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met categorie 13.1, onder a, onder 2 en categorie 13.4 van onderdeel C van bijlage I bij het Bor. 
  
  
     Artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. 
  
  
     Artikel 1.2 van de Invoeringswet Wabo. Na deze milieuvergunning zijn verschillende milieubesluiten genomen ten aanzien van de inrichting, die geen betrekking hadden op het aspect geluid en daarom in deze uitspraak onbesproken blijven.
  
  
     ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2332 en ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592. 
  
  
     ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3012, r.o. 9 en ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1998, r.o. 5.2. 
  
  
     CBB 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128, r.o. 4.2.1 en ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592, r.o. 5.1 en 5.2.
  
  
     Artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:31d van de Awb.
  
  
     ABRvS 10 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG6414. 
  
  
     ABRvS 16 maart 2000, ECLI:NL:RVS:2000:BL2227. 
  
  
     ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2245.