ECLI:NL:RVS:2022:999, Raad van State, 06-04-2022, 202103666/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan MVC een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel Ringkade 35 in Utrecht (hierna: het perceel) voor een modelvliegtuigclub tot 1 december 2021. Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college aan MVC een vergunning verleend voor het gebruik van het perceel voor een modelvliegclub voor een periode van 5 jaar. Dat gebruik is in strijd met de agrarische bestemming van het perceel. In die vergunning is het voorschrift opgenomen dat de vlieghoogte buiten het modelvliegterrein ten minste 20 m bedraagt. De vergunning van 10 juli 2019, waar het in deze zaak over gaat, strekt tot de voortzetting van dat gebruik tot 1 december 2021. In deze vergunning is het voorschrift over de minimale vlieghoogte niet meer opgenomen.
        [partij] exploiteert een rundveehouderij aan de [locatie] in De Meern. Hij houdt gehoornde zoogkoeien en weidt deze op twee percelen.

202103666/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    2.       Modelvliegclub Midden Nederland (hierna: MVC), gevestigd te Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­-Nederland (hierna: de rechtbank) van 29 april 2021 in zaak nrs. 21/999 en 21/1042 in het geding tussen:
    [partij], handelend onder de naam [bedrijf]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college aan MVC een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel Ringkade 35 in Utrecht (hierna: het perceel) voor een modelvliegtuigclub tot 1 december 2021.
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 april 2021 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 februari 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en MVC hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 6 juli 2021 heeft het college het bezwaar van [partij] opnieuw ongegrond verklaard.
    MVC en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 14 februari 2022, waar zijn verschenen:
    - het college, vertegenwoordigd door R. Wiersma,
    - MVC, vertegenwoordigd door dr. A.E.M. Fischer, bijgestaan door mr. dr. R.M. Schnitker, rechtsbijstandverlener te Veldhoven, dr. F.J.C.M. van Eerdenburg en [gemachtigde] en
    - [partij], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, en A.J.M. van Erp.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college aan MVC een vergunning verleend voor het gebruik van het perceel voor een modelvliegclub voor een periode van 5 jaar. Dat gebruik is in strijd met de agrarische bestemming van het perceel. In die vergunning is het voorschrift opgenomen dat de vlieghoogte buiten het modelvliegterrein ten minste 20 m bedraagt. De vergunning van 10 juli 2019, waar het in deze zaak over gaat, strekt tot de voortzetting van dat gebruik tot 1 december 2021. In deze vergunning is het voorschrift over de minimale vlieghoogte niet meer opgenomen.
    [partij] exploiteert een rundveehouderij aan de [locatie] in De Meern. Hij houdt gehoornde zoogkoeien en weidt deze op twee percelen, die op ongeveer 35 m van het vliegterrein en gedeeltelijk binnen de vliegcirkel liggen. Hij stelt dat de koeien en hun kalveren tijdens het weiden gestresst raken door laag overvliegende modelvliegtuigen en de kans bestaat dat ze elkaar en/of personen verwonden. [partij] is het daarom niet eens met het achterwege laten van een voorschrift in de vergunning over de vlieghoogte.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende gemotiveerd en zonder zorgvuldig onderzoek het voorschrift over de vlieghoogte heeft weggelaten. De rechtbank heeft daarom het besluit van 16 februari 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het college heeft vervolgens bij besluit van 6 juli 2021 het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is ook onderwerp van het geschil.
    Te laat ingediend stuk
    2.       [partij] heeft op de zitting betoogd dat het nader stuk van MVC van 8 februari 2022 buiten beschouwing moet blijven, omdat dat stuk in strijd met de goede procesorde onredelijk laat is ingediend.
    2.1.    Artikel 8:58 van de Awb bepaalt dat partijen tot 10 dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Het nader stuk van MVC is op 8 februari 2022 ingediend. Dat is dus te laat. [partij] heeft niet de mogelijkheid gehad om op dat stuk adequaat te reageren. De Afdeling ziet daarom geen reden de te late indiening te passeren en zal het stuk dan ook buiten beschouwing laten.
    Procesbelang
    3.       De vergunning van 10 juli 2019 gold tot 1 december 2021. Op de zitting is gebleken dat MVC het gebruik van het perceel voor een modelvliegclub wenst voort te zetten en daarvoor een vergunningaanvraag heeft ingediend. Het college en MVC hebben dus belang bij een uitspraak op hun hoger beroepen, specifiek over de vraag of het college al dan niet een voorschrift over de vlieghoogte aan de nieuwe vergunning moet verbinden.
    De hoger beroepen
    4.       Het college en MVC betogen dat de rechtbank heeft miskend dat een voorschrift over de vlieghoogte uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet nodig is. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte overwogen dat het achterwege laten van een voorschrift onvoldoende is gemotiveerd en niet is gebaseerd op zorgvuldig onderzoek. Het college en MVC wijzen hierbij op verschillende onderzoeken en verklaringen waaruit blijkt dat koeien geen stress ondervinden van overvliegende modelvliegtuigen. Verder voert het college aan dat het hoogtevoorschrift in de vergunning van 28 juli 2014 niet was gesteld in het belang van een goede ruimtelijke ordening, maar alleen was opgenomen om tegemoet te komen aan de bezwaren van [partij]. De rapporten die ten grondslag lagen aan die vergunning kunnen volgens hen dan ook bij het opnieuw verlenen van de vergunning worden gebruikt, te meer omdat de situatie ter plaatse niet is gewijzigd. Er is ook geen reden te veronderstellen dat koeien in 2014 anders zouden reageren op overvliegende modelvliegtuigen dan in 2019 en evenmin dat de gehoornde zoogkoeien van [partij] anders zouden reageren dan onthoornde koeien, aldus het college. Verder stelt MVC dat volgens Europese en nationale regelgeving over onbemande luchtvaartuigen een minimale vlieghoogte niet nodig is. Het in de vergunning opnemen van een dergelijk voorschrift is in strijd met die regelgeving, aldus MVC.
    4.1.    De vergunning van 10 juli 2019 is een tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    Op grond artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de vergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Ingevolge artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
    4.2.    Bij het (opnieuw) verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden in afwijking van het bestemmingsplan moet het college (opnieuw) beoordelen of de aangevraagde activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens moet het college opnieuw beoordelen of het stellen van een voorschrift over de vlieghoogte nodig is met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft het college beoordelingsruimte. Het enkele feit dat aan de vergunning van 28 juli 2014 een voorschrift over de vlieghoogte was verbonden, betekent dus niet dat een dergelijk voorschrift ook aan de nieuwe vergunning moet worden verbonden.
    4.3.    Het college heeft zich onder verwijzing naar diverse verklaringen van veehouders en van een dierenarts op het standpunt gesteld dat een voorschrift over de vlieghoogte niet nodig is ter voorkoming van schrikreacties en stress bij de koeien van [partij]. Uit die verklaringen komt het beeld naar voren dat modelvliegen geen (nadelig) effect heeft op koeien. In de verklaring van dierenarts I. Corbée staat dat zij heeft waargenomen dat bij het modelvliegen direct naast een weideperceel waar ongeveer 80 melkkoeien van verschillende rassen liepen, die koeien nauwelijks reageerden op het opstijgen en vliegen van de modelvliegtuigen en geen stress daarvan ondervonden. In de verklaring van [veehouder] staat dat MVC boven en naast zijn gehoornde zoogkoeien met kalveren - dezelfde soort runderen als die [partij] houdt - met modelvliegtuigen heeft gevlogen en dat hij geen afwijkend gedrag bij zijn dieren heeft waargenomen. Weliswaar dateren die verklaringen uit 2014 en zijn deze opgesteld in het kader van de verlening van de vergunning van 28 juli 2014, maar dat betekent niet dat het college het achterwege laten van een voorschrift over de vlieghoogte niet, of niet zonder nader onderzoek, zou mogen baseren op deze verklaringen. Blijkens de overwegingen van het besluit van 28 juli 2014 heeft het college deze verklaringen ook niet ten grondslag gelegd aan het stellen van het hoogtevoorschrift in die vergunning. De Afdeling wijst in dit verband nog erop dat drie nabijgelegen veehouderijen, waaronder die [veehouder], in 2016 toestemming aan MVC hebben gegeven om lager dan 20 meter over hun percelen te vliegen en niet is gebleken dat het vliegen tot hinder van het vee heeft geleid.
    [partij] heeft daartegenover verklaringen van "Klauwverzorging Bosch", dierenarts A.K.A. van Zijl en zoötechnisch specialist A.J.M. van Erp overgelegd. Op grond van die verklaringen kan echter niet worden aangenomen dat het modelvliegen zal leiden tot schadelijke schrikreacties of stress bij de koeien van [partij]. Klauwverzorging Bosch en Van Zijl spreken zich in hun verklaringen slechts uit over het belang van weidegang voor de koeien van [partij]. Van Erp stelt weliswaar dat het modelvliegen bij de koeien van [partij] leidt tot een stressreactie, maar uit zijn verklaring blijkt niet dat hij zo’n stressreactie ook daadwerkelijk heeft waargenomen of onderzocht. Verder zijn er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten naar voren gebracht op grond waarvan moet worden aangenomen dat vliegen met modelvliegtuigen leidt tot zodanige schrikreacties en stress bij koeien dan wel gehoornde zoogkoeien met kalveren, dat het stellen van een hoogtevoorschrift niet achterwege had mogen blijven.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verbinden van een voorschrift aan de vergunning over de vlieghoogte niet nodig is uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening. De betogen van het college en MVC slagen.
    Wat MVC heeft betoogd over de regelgeving over onbemande luchtvaartuigen behoeft geen inhoudelijke bespreking.
    Conclusie
    5.       De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [partij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaren.
    Aan het besluit van 6 juli 2021 dat is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door vernietiging van die uitspraak de grondslag ontvallen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    Het voorgaande betekent dat het besluit van 16 februari 2021 en daarmee de tijdelijke vergunning van 16 juli 2019 in stand blijven.
    Proceskosten
    6.       Het college moet de proceskosten van MVC vergoeden. Voor zover MVC heeft verzocht om vergoeding van de reiskosten van haar gemachtigde komen deze kosten niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking, omdat die al zijn verdisconteerd in de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De kosten van een deskundigenrapport en voor het meebrengen van een deskundige naar de zitting zijn overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair vastgesteld.
    Aangezien het besluit van 16 februari 2021 in rechte stand houdt, bestaat ten aanzien van [partij] geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland in zaak nrs. 21/999 en 21/1042;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 6 juli 2021, kenmerk 9029626;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Modelvliegclub Midden Nederland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.667,78, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 1.114,70 aan kosten van deskundigen; dit laatste bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Modelvliegclub Midden Nederland het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
    190-971