ECLI:NL:RVS:2009:BI4992, Raad van State, 27-05-2009, 200807288/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellante] een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200807288/1/V6.
      Datum uitspraak: 27 mei 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 september 2008 in zaak nr. 08/213 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellante] een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 5 december 2007 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 3 september 2008, verzonden op 4 september 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 oktober 2008, hoger beroep ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.H. Westendorp, advocaat te 's-Gravenhage, en bijgestaan door een van haar directeuren, [directeur A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.G.G. de Bakker, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18 wordt, voor zover thans van belang, het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie.
    
    Ingevolge het vierde lid verstrekt de vreemdeling een op hem betrekking hebbend document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht aan de werkgever, die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt en stelt de vreemdeling de werkgever in de gelegenheid een afschrift van dit document te maken.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 gesteld.
    
    2.2. Het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 26 januari 2007 houdt in dat tijdens een onderzoek op 13 juli 2006 in de administratie van [appellante] een kopie is aangetroffen van een Nederlandse identiteitskaart op naam van [naam] en dat het de inspecteurs ambtshalve bekend was dat op een dergelijke identiteitskaart de pasfoto van de houder standaard op een andere wijze is aangebracht dan de foto die zij op de kopie zagen. Omdat de geldigheidsduur van deze identiteitskaart was verstreken, hebben de inspecteurs [appellante] verzocht een kopie van een recente identiteitskaart toe te zenden, hetgeen zij bij brief van 17 juli 2006 heeft gedaan. Naar aanleiding hiervan is de Koninklijke Marechaussee te Schiphol, afdeling Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (hierna: het ECID), per telefax verzocht deze kopie te beoordelen op echtheid. De conclusie van het daartoe uitgevoerde onderzoek, neergelegd in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van het ECID van 18 juli 2006, is dat het om een vals dan wel vervalst document gaat, omdat de identiteitskaart is voorzien van een invulling die afwijkt van de wijze waarop dit model nationale identiteitskaart van Nederland wordt voorzien van persoons- en afgiftegegevens en omdat de zogenoemde machine-leesbare strook op de achterzijde niet voldoet aan de daarvoor gestelde standaard.
    
    Voorts hebben de inspecteurs tijdens de op 29 november 2006 in de onderneming van [appellante] uitgevoerde controle geconstateerd dat het originele document in vergelijking met het oorspronkelijk uitgegeven model identiteitsdocument van het desbetreffende land, afwijkende, onvolledige of onjuiste reacties geeft van de in het document opgenomen echtheidskenmerken. Tijdens deze controle is de persoon die gebruik maakte van voormeld identiteitsdocument aangetroffen. Deze persoon heeft zich op twee onderscheiden momenten tegenover [appellante] geïdentificeerd met een vals, vervalst of niet voor hem afgegeven identiteitsdocument. De juiste personalia van deze persoon, zoals geverifieerd in de Basisvoorziening Vreemdelingenketen, zijn [vreemdeling], van Zimbabwaanse nationaliteit (hierna: de vreemdeling). De vreemdeling was reeds ongeveer zeven jaren in dienst bij [appellante] in de functie van magazijnmedewerker.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van het volledig ontbreken van dan wel een beperkte mate van verwijtbaarheid. Zij voert hiertoe aan dat zij bij de indiensttreding van de vreemdeling ervan mocht uitgaan dat de gegevens van de vreemdeling, zoals vermeld op de Nederlandse identiteitskaart, juist waren en geen tewerkstellingsvergunning was vereist, omdat de vreemdeling voor zijn vaste indiensttreding bij haar werkzaam was via een uitzendbureau. Bovendien heeft zij bij indiensttreding van de vreemdeling het originele identiteitsbewijs gecontroleerd, aldus [appellante].
    
    Voorts stelt zij dat het identiteitsbewijs niet of nauwelijks van echt te onderscheiden was, omdat de valsheid van het document eerst is gebleken na onderzoek door het daarin gespecialiseerde ECID en omdat verschillende instanties, waaronder de Gemeentelijke Kredietbank, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen en de Belastingdienst, in de loop der jaren niet hebben opgemerkt dat de naam [naam] niet juist was of niet hoorde bij het sofinummer dat de vreemdeling gebruikte.
    
    Ten slotte stelt [appellante] dat zij door de onverwachte beëindiging van het dienstverband met de vreemdeling kostbaar uitzendpersoneel heeft moeten aantrekken en dat haar overige werknemers kostbare overuren hebben moeten draaien. De rechtbank heeft deze omstandigheden ten onrechte niet in haar beoordeling betrokken, aldus [appellante].
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
    
    Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1), wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen heeft gedaan. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.3.2. Uit de in een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakt rapport van horen neergelegde verklaring van [directeur B], een van de directeuren van [appellante], volgt dat de originele identiteitsdocumenten van nieuwe personeelsleden op de administratie worden bekeken en hiervan kopieën worden gemaakt. Voorts heeft [directeur B] verklaard dat dat anders ligt bij een persoon die eerst via een uitzendbureau bij haar werkzaam is, omdat hij er dan van mag uitgaan dat de desbetreffende persoon al is gescreend. Bij zowel het aangaan van het tijdelijke dienstverband via het uitzendbureau als bij het aangaan van het latere vaste dienstverband met de vreemdeling, is volgens [directeur B] zijn originele identiteitsdocument gecontroleerd. Daarnaast bevinden zich op de administratie gidsen met daarin voorbeelden van de echtheidskenmerken van identiteitsdocumenten, aldus [directeur B].
    
    2.3.3. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007 in zaak nr. 200701639/1) is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in het kader van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd. De omstandigheid dat de vreemdeling eerder door [appellante] is ingeleend via een uitzendbureau, leidt niet tot de conclusie dat zij derhalve mocht uitgaan van de juistheid van de gegevens van de vreemdeling. Deze omstandigheid ontsloeg [appellante] niet van de op haar rustende verplichting om bij indiensttreding de identiteit van de vreemdeling aan de hand van een origineel identiteitsdocument te controleren. Uit de hiervoor in 2.3.2. vermelde verklaring van [directeur B] en de overige stukken kan evenwel in het geheel niet worden opgemaakt op welke wijze de gestelde controle bij aanvang van de werkzaamheden heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft dan ook terecht in de wijze van controleren door [appellante] geen aanleiding voor matiging van de opgelegde boete gezien.
    
    2.3.4. Voorts kan de stelling dat de vervalsing van zodanige kwaliteit was dat [appellante] niet kan worden verweten dat zij deze niet heeft ontdekt, nu de vervalsing slechts door het daarin gespecialiseerde ECID is ontdekt, niet worden gevolgd. Ten tijde van het onderzoek in de administratie van [appellante] is reeds door de inspecteurs geconstateerd dat de foto op de kopie van het op dat moment verlopen identiteitsdocument was aangebracht op een wijze die afwijkt van de wijze waarop de pasfoto op een identiteitskaart van dat model standaard is aangebracht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had de zichtbaar afwijkende foto-oplegging op dit identiteitsdocument voor [appellante] aanleiding moeten zijn om nader onderzoek naar de authenticiteit hiervan te verrichten.
    
    De gestelde omstandigheid dat in de loop der jaren herhaaldelijk contact is geweest met verschillende instanties, die niet hebben opgemerkt dat de gegevens van de vreemdeling niet klopten, leidt evenmin tot het oordeel dat de overtreding [appellante] niet dan wel verminderd kan worden verweten, reeds omdat niet is gebleken dat deze instanties de echtheid van het door de vreemdeling gebruikte identiteitsdocument hebben gecontroleerd.
    
    2.3.5. Ten slotte bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de gestelde omstandigheden dat [appellante] kostbaar uitzendpersoneel heeft moeten laten werken en dat haar eigen personeel kostbare overuren heeft moeten draaien door het plotselinge vertrek van de vreemdeling, aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Hierbij is van belang dat met deze stelling geen inzicht is gegeven in de financiële positie van de onderneming. Anders dan [appellante] stelt, heeft de rechtbank met de overweging dat hetgeen [appellante] verder in beroep naar voren heeft gebracht niet tot een ander oordeel leidt, voormelde omstandigheden in haar beoordeling betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. De Vink
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2009
    
    154-510.