ECLI:NL:RVS:2023:1025, Raad van State, 15-03-2023, 202201787/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2022 heeft de raad van de gemeente Ouder-Amstel het bestemmingsplan "De Nieuwe Toekomst, fase 1" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt een herinrichting van trainingscomplex De Toekomst van Ajax mogelijk. De planbegrenzing volgt de begrenzing van het huidige trainingscomplex. Het plangebied valt binnen het gebied De Nieuwe Kern, waarvoor de raad op 25 november 2021 de structuurvisie "De Nieuwe Kern" heeft vastgesteld. Het voornemen is om op het gebied van De Nieuwe Kern een nieuwe stadswijk met ongeveer 5.000 woningen en 250.000 m2 aan niet-woonfuncties te realiseren. Bond en Federatie komen op voor de belangen van de volkstuinders in het gebied. Zij kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen, omdat zij vinden dat de nieuwe stadswijk op de gronden van het trainingscomplex gerealiseerd zou moeten worden en niet op gronden die in gebruik zijn als volkstuin. Dit alternatief is volgens hen onvoldoende onderzocht en de vaststelling van dit bestemmingsplan en de herinrichting van het trainingscomplex maken dit alternatief vrijwel onmogelijk.

202201787/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Bond van Volkstuinders en Federatie van Amsterdamse Amateurtuinders, beide gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Ouder-Amstel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "De Nieuwe Toekomst, fase 1" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Bond en Federatie beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Bond en Federatie hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2023, waar Bond en Federatie, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door T.M.A. Ruijs, bijgestaan door mr. R. van Exter, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting AFC Ajax N.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], mr. M.J. Kroon en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. T. Groot, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan maakt een herinrichting van trainingscomplex De Toekomst van Ajax mogelijk. De planbegrenzing volgt de begrenzing van het huidige trainingscomplex.
    2.       Het plangebied valt binnen het gebied De Nieuwe Kern, waarvoor de raad op 25 november 2021 de structuurvisie "De Nieuwe Kern" (hierna: de structuurvisie) heeft vastgesteld. Het voornemen is om op het gebied van De Nieuwe Kern een nieuwe stadswijk met ongeveer 5.000 woningen en 250.000 m2 aan niet-woonfuncties te realiseren. Voor de structuurvisie is het milieueffectrapport "De Nieuwe Kern", bestaande uit een hoofdrapport, een bijlagenrapport en een addendum (hierna: het MER) opgesteld, dat de raad bij hetzelfde besluit van 25 november 2021 heeft vastgesteld.
    3.       In het gebied van De Nieuwe Kern liggen vier volkstuincomplexen, namelijk Ons Lustoord, Dijkzicht, De Federatie en Nieuwe Vredelust. In de structuurvisie is een deel van de nieuwe stadswijk voorzien op gronden die nu worden gebruikt als volkstuin. Met de ontwikkeling van de nieuwe stadswijk zal een deel van de volkstuinen verloren gaan.
    Bond en Federatie komen op voor de belangen van de volkstuinders in het gebied. Zij kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen, omdat zij vinden dat de nieuwe stadswijk op de gronden van het trainingscomplex gerealiseerd zou moeten worden en niet op gronden die in gebruik zijn als volkstuin. Dit alternatief is volgens hen onvoldoende onderzocht en de vaststelling van dit bestemmingsplan en de herinrichting van het trainingscomplex maken dit alternatief vrijwel onmogelijk.
    Beroepsgronden
    Publicatie
    4.       Bond en Federatie betogen dat de raad ten onrechte niet op de projectwebsite van De Nieuwe Kern heeft vermeld dat er een ontwerpbestemmingsplan was gepubliceerd. Dat die publicatie wel op de wettelijk verplichte manier is gecommuniceerd is onvoldoende, omdat de inwoners erop mochten rekenen dat dit bericht ook op de projectwebsite zou staan. De gemeente heeft immers verklaard te investeren in verbetering van de communicatie met inwoners. Ook heeft de raad ten onrechte vermeld dat het voor het instellen van beroep noodzakelijk was om eerst een zienswijze te hebben ingediend.
    4.1.    Bond en Federatie erkennen dat de raad kennis heeft gegeven van het ontwerpplan in overeenstemming met artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, in samenhang met artikel 3:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het betoog van Bond en Federatie kan niet tot de conclusie leiden dat de raad het ontwerpbestemmingsplan op ruimere of andere wijze had moeten publiceren. Er is geen rechtsregel die daartoe verplicht. Dat de gemeente, zoals Bond en Federatie stellen, heeft verklaard te investeren in het verbeteren van de communicatie met inwoners, maakt niet dat de raad hiertoe was gehouden. Overigens hebben Bond en Federatie tijdig een zienswijze over het ontwerpbestemmingsplan naar voren gebracht. Daaruit blijkt dat zij niet in hun belangen zijn geschaad.
    De bij het plan behorende rechtsmiddelenclausule staat in het Gemeenteblad van 9 februari 2022. Een  onregelmatigheid in deze clausule dateert dus van na het plan en kan alleen al daarom niet leiden tot de vernietiging van het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestemmingsplan niet opgesteld door de raad
    5.       Ter zitting hebben Bond en Federatie betoogd dat het bestemmingsplan niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het niet door de raad zelf maar door Ajax is opgesteld. De invloed van de raad is daarmee te beperkt.
    Het stond de raad ten tijde van het nemen van het besluit vrij om het bestemmingsplan wel of niet vast te stellen. Dat de initiatiefnemer een grote rol heeft gespeeld bij het concipiëren van de tekst en de verdere vormgeving van het bestemmingsplan, leidt naar het oordeel van de Afdeling niet tot de conclusie dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid.
    Het betoog slaagt niet.
    Opknippen bestemmingsplan
    6.       Bond en Federatie betogen dat de raad ten onrechte alleen een bestemmingsplan voor de gronden van het trainingscomplex heeft vastgesteld en niet voor De Nieuwe Kern als geheel. De structuurvisie beschouwt De Nieuwe Kern immers als een samenhangend geheel. De vaststelling van een bestemmingsplan voor alleen het trainingscomplex maakt een integrale beoordeling van de toekomstige situatie in De Nieuwe Kern onmogelijk. Door dit plan nu vast te stellen, doorkruist de raad toekomstige besluitvorming over dit gebied en maakt hij het aangedragen alternatief feitelijk onmogelijk. Volgens Bond en Federatie misbruikt de raad daarmee de bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen. Ook betogen zij dat hun belangen daarom onvoldoende bij de vaststelling van het plan zijn betrokken en dat zij onevenredig door dit plan worden benadeeld. Dit klemt des te meer omdat tegen de structuurvisie geen rechtsmiddelen open staan, aldus Bond en Federatie.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat het bestemmingsplan dat hier voorligt niet de volkstuinen wegbestemt. Over het voortbestaan van de volkstuinen wordt beslist bij nadere planologische besluitvorming. Tegen de nog te nemen besluiten zullen te zijner tijd rechtsmiddelen open staan en in dat kader zullen Bond en Federatie op kunnen komen voor het voortbestaan van de volkstuinen.
    6.2.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Naar het oordeel van de Afdeling is er geen sprake van een zodanige ruimtelijke samenhang tussen het plangebied en de rest van het gebied van De Nieuwe Kern dat de raad geen afzonderlijk bestemmingsplan voor het trainingscomplex mocht vaststellen. De raad heeft toegelicht dat hij de herinrichting van het trainingscomplex als een autonome ontwikkeling ziet. Verder heeft de raad toegelicht dat ook zonder de ontwikkeling van De Nieuwe Kern een nieuw bestemmingsplan voor het trainingscomplex zou zijn opgesteld omdat het geldende plan gedateerd is. De Afdeling neemt ook in aanmerking dat de functie van het plangebied als sportcomplex verschilt van de functie van de rest van het gebied van De Nieuwe Kern. Ten slotte neemt de Afdeling in aanmerking dat het voorstel van Bond en Federatie om het trainingscomplex te verhuizen volgens de raad niet realistisch is.
    Het betoog slaagt niet.
    MER en het onderzoeken van alternatieven
    7.       Bond en Federatie betogen dat de raad het besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd door geen gevolg te geven aan het advies van de Commissie m.e.r. om alternatieven te onderzoeken. De commissie had gesteld dat er in het kader van het MER te weinig alternatieven waren onderzocht. Ten onrechte heeft de raad geen alternatief met woningbouw op de gronden van het trainingscomplex onderzocht.
    7.1.    In het advies van de commissie m.e.r. van 22 juli 2021 staat dat er in het MER alternatieven ontbreken die onderzocht moeten worden. Het trainingscomplex wordt daarbij niet genoemd. In zoverre volgt naar het oordeel van de Afdeling uit het advies niet dat de raad woningbouw op de gronden van het trainingscomplex had moeten onderzoeken. Na het advies van 22 juli 2021 is bovendien een addendum op het MER verschenen om aan dit advies gehoor te geven. Daarop heeft de commissie m.e.r. gereageerd met het advies van 12 oktober 2021. Daarin staat dat het addendum ingaat op alle tekortkomingen die de commissie eerder heeft geconstateerd. Uiteindelijk heeft de commissie niet negatief over het MER geadviseerd.
    Gelet op het voorgaande, kunnen Bond en Federatie niet worden gevolgd in hun betoog dat de raad in het kader van het MER te weinig alternatieven voor de gronden van het trainingscomplex heeft onderzocht.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatievenonderzoek los van het MER
    8.       Bond en Federatie betogen dat het bestemmingsplan ook los van het MER onvoldoende is gemotiveerd omdat voor de hand liggende alternatieven niet zijn overwogen. Een door Bond en Federatie bepleit alternatief is namelijk dat de voorziene woningbouw in De Nieuwe Kern wordt gerealiseerd op de gronden van het trainingscomplex, waarbij de volkstuinen behouden blijven. Volgens Bond en Federatie heeft dit alternatief aanmerkelijke voordelen uit een oogpunt van natuur, milieu en geluid. Het trainingscomplex zou volgens Bond en Federatie naar verschillende andere plekken in Nederland kunnen worden verplaatst, zoals naar het gebied bij het Olympisch stadion of het sportpark Spieringhorn, beide in Amsterdam, of naar het Yanmar Stadion in Almere.
    8.1.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    De raad heeft toegelicht dat al eerder onderzocht is of het trainingscomplex van Ajax verhuisd kan worden, maar dat dat ruimtelijk en financieel onmogelijk bleek. Ook wil de raad gronden zoveel mogelijk kostenneutraal ontwikkelen en acht hij het minder wenselijk grond aan te kopen of te onteigenen. Daarmee is medewerking van grondeigenaar Ajax noodzakelijk, maar Ajax wil niet meewerken aan het ontwikkelen van woningen op het gebied van het huidige trainingscomplex.
    De door Bond en Federatie voorgestelde plekken voor het trainingscomplex zijn volgens de raad niet realistisch, omdat deze qua oppervlakte en ligging niet vergelijkbaar zijn. Ook zouden andere sportclubs en verenigingen moeten wijken voor de verhuizing van Ajax, hetgeen niet wenselijk is. Op de zitting heeft Ajax verder de voordelen van de huidige trainingslocatie toegelicht. Zo zijn er onder meer logistieke voordelen door de centrale ligging, de goede bereikbaarheid en de connectie met de nabijgelegen Johan Cruijff ArenA.
    Daarmee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd waarom hij niet heeft gekozen voor het door Bond en Federatie voorgestelde alternatief van verhuizing van het trainingscomplex en het mogelijk maken van woningbouw in het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Stikstof
    9.       Bond en Federatie betogen dat de raad ten onrechte geen afzonderlijk stikstofonderzoek heeft verricht voor het bestemmingsplan. Hij was hiertoe volgens hen wel verplicht, gelet op de verandering naar de bestemming "Sport", de vele nieuwe gebouwen, de bomen die gekapt worden en de watergangen die aangepast worden. De notitie over Stikstofdepositie van HaskoningDHV Nederland B.V. van 6 april 2021 is onvoldoende, zo hebben Bond en Federatie op de zitting toegelicht, omdat het in de huidige tijdsgeest wenselijk is de gevolgen op het gebied van stikstof uitgebreid te onderzoeken.
    9.1.    Uit de notitie blijkt dat er in de gebruiksfase geen negatieve effecten op het gebied van stikstof worden verwacht. In de aanlegfase worden eisen gesteld aan het in te zetten materieel om ervoor te zorgen dat er geen significante neerslag van stikstof in Natura 2000-gebied zal plaatsvinden. Bond en Federatie hebben deze conclusie niet inhoudelijk betwist. Datzelfde geldt voor de notitie als zodanig. De Afdeling heeft mede gelet hierop geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet mocht volstaan met de notitie van 6 april 2021.
    Het verweer van de raad dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste aan het slagen van dit betoog van Bond en Federatie in de weg staat, behoeft daarom geen bespreking.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid en verkeer
    10.     Bond en Federatie betogen dat er in de structuurvisie De Nieuwe Kern onvoldoende rekening is gehouden met geluid-, verkeer- en parkeeroverlast. Het bestemmingsplan zet, als eerste bestemmingsplan in het gebied van De Nieuwe Kern, de ontwikkeling naar meer overlast in gang. De nieuwbouw en de intensivering van het gebruik van het trainingscomplex zal leiden tot meer verkeersafwikkeling en geluid. Daarbij komt dat de parkeeroverlast in het gebied bij de tweede fase nog groter zal worden, omdat daarmee een groot parkeerterrein zal worden opgeheven.
    10.1.  De structuurvisie ligt in deze procedure niet voor. Voor zover het betoog van Bond en Federatie gericht is tegen de structuurvisie, kan het daarom niet slagen.
    Voor zover het betoog van Bond en Federatie gericht is tegen de tweede fase van het project Nieuwe Toekomst, geldt dat er nog geen bestemmingsplan is vastgesteld voor deze tweede fase. In zoverre kan het betoog van Bond en Federatie evenmin slagen.
    Wat betreft geluid-, verkeer- en parkeeroverlast ten gevolge van het hier voorliggende bestemmingsplan, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft het aspect geluid beoordeeld en geconcludeerd dat een goed woon- en leefklimaat in het omliggende gebied als gevolg van de voorgenomen ontwikkelingen kan worden gegarandeerd. Bij één woning worden daartoe speciale maatregelen getroffen.
    Wat betreft verkeer, leidt het bestemmingsplan tot een toename van ongeveer 174 motorvoertuigen per etmaal. Gelet op de intensiteit van het gebruik van de omliggende wegen (de Borchlandweg en de Holterbergweg) is deze toename zeer beperkt, aldus de raad. Wat betreft parkeren concludeert de raad in de toelichting dat de 212 voorziene parkeerplaatsen voldoende zijn om te voorzien in de behoefte van ongeveer 200 parkeerplaatsen op het drukste moment in de week.
    Bond en Federatie betwisten bovenstaande conclusies niet. Gelet daarop, kunnen zij niet gevolgd worden in hun betoog dat de raad het bestemmingsplan wegens daarvan te verwachten geluid-, verkeer- en parkeeroverlast niet had mogen vaststellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    195-1008