ECLI:NL:RVS:2023:1350, Raad van State, 05-04-2023, 202200077/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2021 heeft de raad van de gemeente Middelburg het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Trekdijk" vastgesteld. Het plan maakt de realisatie van een nieuw bedrijventerrein aan de Trekdijk in Middelburg mogelijk. Het plangebied ligt ten zuidoosten van de stad Middelburg, ten zuiden van de A58 en ten zuidwesten van Nieuw- en Sint Joosland. In het plan is aan ongeveer 7,9 ha de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend, waarvan ongeveer 2,9 ha specifiek is bestemd voor een zonnepark. Ongeveer 5 ha is bestemd voor bedrijven uit ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Daarnaast bevat het plan een wijzigingsbevoegdheid om aanvullend ongeveer 9,3 ha van een agrarische bestemming in een bedrijfsbestemming te wijzigen. In het oostelijke deel van het plangebied is een boomgaard voorzien. De gronden zijn in eigendom van de gemeente Middelburg.     [appellant sub 3] woont tegenover het plangebied. De Dorpsvereniging heeft als doelstelling onder meer het bevorderen en in stand houden van de leefbaarheid van de kern Nieuw- en Sint Joosland.

202200077/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Werkgroep Trekdijk en Dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland, gevestigd te Nieuw- en Sint Joosland, gemeente Middelburg (hierna gezamenlijk: de Dorpsvereniging),
    2.       Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, gevestigd te Goes (hierna: ZMf),
    3.       [appellant sub 3], wonend te Nieuw- en Sint Joosland, gemeente Middelburg,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Middelburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Trekdijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de Dorpsvereniging, ZMf en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Dorpsvereniging, ZMf en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2023, waar zijn verschenen:
    - de Dorpsvereniging, vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, J. de Rijke en A.J. van Hal,
    - ZMf, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, vergezeld door D. de Leeuw en P.J. de Kraker,
    - [appellant sub 3], bijgestaan door Van Leeuwen,
    - de raad, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, vergezeld door drs. C.J. Helmendach en ing. M.D.J. van Gerwen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan maakt de realisatie van een nieuw bedrijventerrein aan de Trekdijk in Middelburg mogelijk. Het plangebied ligt ten zuidoosten van de stad Middelburg, ten zuiden van de A58 en ten zuidwesten van Nieuw- en Sint Joosland. In het plan is aan ongeveer 7,9 ha de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend, waarvan ongeveer 2,9 ha specifiek is bestemd voor een zonnepark. Ongeveer 5 ha is bestemd voor bedrijven uit ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Daarnaast bevat het plan een wijzigingsbevoegdheid om aanvullend ongeveer 9,3 ha van een agrarische bestemming in een bedrijfsbestemming te wijzigen. In het oostelijke deel van het plangebied is een boomgaard voorzien. De gronden zijn in eigendom van de gemeente Middelburg.
    2.       [appellant sub 3] woont tegenover het plangebied. De Dorpsvereniging heeft als doelstelling onder meer het bevorderen en in stand houden van de leefbaarheid van de kern Nieuw- en Sint Joosland. De Zmf heeft als doel om in het belang van mens, flora en fauna, het juiste beheer te bevorderen van milieu, natuur en landschap in het bijzonder in de provincie Zeeland. Zij verzetten zich tegen het plan om de hierna te bespreken redenen.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Goede procesorde
    4.       [appellant sub 3], de Dorpsvereniging en ZMf betogen dat één of meer bijlagen bij het verweerschrift buiten beschouwing moeten blijven, omdat deze in strijd met de goede procesorde op een te laat moment zijn ingediend. Daardoor hadden zij geen mogelijkheid om nog passend op deze stukken te kunnen reageren.
    4.1.    De Afdeling heeft de raad bij brief van 14 maart 2022 verzocht om uiterlijk op 11 april 2022 een verweerschrift in te dienen. De gemachtigde van de raad heeft bij brief van 4 april 2022 medegedeeld spoedig een verweerschrift in te zullen dienen. Uiteindelijk heeft de Afdeling pas op 13 januari 2023 het verweerschrift ontvangen. Het verweerschrift bevat zes bijlagen, waaronder een memo van Stec Groep van 22 januari 2022 over de behoefte aan het bedrijventerrein (zes bladzijden), een door Antea Group opgesteld rapport van 27 juni 2022 over de gevolgen van het plan voor Natura 2000-gebieden (58 bladzijden) en een door Goudappel opgesteld rapport van 21 juni 2022 met een validatie van de uitgevoerde verkeersonderzoeken (elf bladzijden).
    4.2.    Ter zitting heeft de Afdeling besloten dat het rapport van Antea Group van 22 juni 2022 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten. Weliswaar heeft de raad het verweerschrift ingediend met inachtneming van de termijn als bedoeld in artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar gelet op de inhoud en de omvang van het rapport van Antea Group en het tijdstip waarop dit is ingediend, kon een zinvolle bespreking daarvan ter zitting niet plaatsvinden. Appellanten hebben medegedeeld dat zij op dat rapport niet meer adequaat hebben kunnen reageren omdat een deskundige op het gebied van stikstof op deze korte termijn niet meer om een schriftelijk advies kon worden gevraagd. De raad heeft ter zitting ook erkend dat dit waarschijnlijk is. In dit verband acht de Afdeling verder van betekenis dat het rapport van Antea Group dateert van 22 juni 2022. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat redelijkerwijs niet van de raad kan worden verlangd dat hij het verweerschrift met bijlagen eerder had ingediend. Dat de raad met het indienen van een verweerschrift heeft willen wachten op een geactualiseerd bedrijventerreinenprogramma, dat uiteindelijk niet is overgelegd, kan het op een zo’n laat moment in de procedure indienen van het rapport van Antea Group niet rechtvaardigen.
    Ter zitting heeft de Afdeling verder besloten dat de andere bijlagen, waaronder het memo van Stec Groep van 22 januari 2022 en het rapport van Goudappel van 21 juni 2022, wel bij de beoordeling van de zaak worden betrokken. Het memo van Stec Groep is beperkt van omvang en is niet specifiek voor dit plan opgesteld. Ook het rapport van Goudappel is beperkt van omvang en bevat een validatie van de reeds uitgevoerde verkeersonderzoeken op basis van een recenter verkeersmodel.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    5.       ZMf, de Dorpsvereniging en [appellant sub 3] betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Zij betwisten zowel de beschreven behoefte als de motivering dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Volgens hen heeft de raad naar een te krappe regio gekeken. In dit geval gaat het namelijk om een bedrijventerrein dat is bedoeld voor grote logistieke bedrijven met een zeer groot verzorgingsgebied. De ontwikkelingen in de regio’s Walcheren en De Bevelanden kunnen volgens hen niet los van elkaar worden gezien, waarbij zij wijzen op een aantal bedrijfsverhuizingen tussen de regio’s. ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging wijzen onder meer op de beschikbare mogelijkheden op het zeehaven- en industrieterrein Sloe in de gemeenten Vlissingen en Borsele en bedrijventerrein Souburg II in de gemeente Vlissingen, die beide binnen bestaand stedelijk gebied liggen en een goede ontsluiting op de A58 hebben. Ook wijzen zij op bedrijvenpark Deltaweg fase 1 in de gemeente Goes dat eveneens langs de A58 ligt op minder dan 15 km van het plangebied. Verder voeren de Dorpsvereniging en [appellant sub 3] aan dat op bedrijventerrein Arnestein in de gemeente Middelburg nog ruimte beschikbaar is en dit terrein ook goed bereikbaar is. Voor Arnestein geldt een herstructureringsopgave van 50 ha. Volgens hen is hiervan 8 ha op grote kavels direct beschikbaar en kan de gemeente op gunstige voorwaarden deze grond verwerven. Daarmee kan ruimschoots worden voorzien in de eventuele behoefte aan 5 ha. De raad had te meer aanleiding moeten zien om Arnestein te herstructureren en niet Trekdijk te ontwikkelen, om de leegstand op Arnestein tegen te gaan. Daarbij wijzen [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging erop dat op Arnestein veel bedrijven gevestigd zijn in sectoren waarin krimp wordt verwacht. Volgens ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging heeft de raad ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat bedrijven binnen de gemeente Middelburg gevestigd zouden willen blijven. Zolang elders nog in de behoefte kan worden voorzien, is evenmin een relevante omstandigheid dat de kavels op Trekdijk naar verwachting snel verkocht zullen zijn. De uitgevoerde onderzoeken kunnen volgens ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging daarnaast niet als beschrijving van de behoefte dienen, omdat daarin nog werd uitgegaan van een behoefte aan kavels voor logistieke bedrijven in milieucategorie 4 en een netto oppervlakte van 18 ha. Het bestemmingsplan maakt diverse bedrijvigheid tot maximaal milieucategorie 3.2 mogelijk op maximaal 5 ha.
    5.1.    De raad wijst in paragraaf 3.1.3. van de plantoelichting voor de beschrijving van de behoefte op een aantal bij het bestemmingsplan gevoegde rapporten. Het betreft het door Ecorys opgestelde rapport "Markttoets Trekdijk" van 2 februari 2017 (hierna: de Markttoets; bijlage 18 bij de plantoelichting) en het door Stec Groep opgestelde rapport "Prognose bedrijventerreinen Zeeland" van 13 januari 2020 (hierna: Stec-rapport; bijlage 19 bij de plantoelichting). Op basis hiervan stelt de raad dat er behoefte bestaat aan 2 tot 26 ha aan bedrijventerreinen in de regio Walcheren en dat de vraag met name zal komen uit de logistieke sector. Die sector heeft behoefte aan grote kavels met een ligging nabij Middelburg en de A58. Terreinen met vergelijkbare mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied zijn niet voorhanden. Daarbij moet de regio Walcheren als de relevante marktregio worden beschouwd, zoals op provinciaal niveau is vastgesteld. De regio Walcheren ontwikkelt zich als marktregio in economisch opzicht zelfstandig en moet, mede gezien de afstand, los worden gezien van Goes en de regio De Bevelanden. De raad stelt verder dat onder meer Souburg II niet geschikt is, omdat op dit terrein geen grote kavels beschikbaar zijn. Het zeehaven- en industrieterrein Sloe is volgens de raad niet geschikt omdat deze gronden privaat worden uitgegeven door het havenbedrijf aan bedrijven met een binding met de zeehaven. Verder is alle beschikbare ruimte op Arnestein volgens de raad al vergeven. Bij het verweerschrift heeft de raad het door Stec Groep opgestelde memo "Behoefte bedrijventerreinen Walcheren tot 2034" van 24 januari 2022 (hierna: Stec-memo) gevoegd, waarin staat dat de hoge prognose van de behoefte aan bedrijventerreinen uit het Stec-rapport aannemelijker is dan de daarin beschreven lage prognose.
    5.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    5.3.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling (zie de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).
    5.4.    De Afdeling stelt vast dat de behoefte in de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken is beschreven met het oog op de vestiging van specifieke bedrijven in de logistieke sector. De Afdeling stelt echter ook vast dat het plan planologisch ruimte biedt voor diverse bedrijvigheid tot en met milieucategorie 3.2. In artikel 4.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan is immers bepaald dat de voor ‘Bedrijventerreinen’ aangewezen gronden, ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’, zijn bestemd voor bedrijven uit ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Die aanduiding is vermeld op ongeveer 5 ha van grond met de bestemming ‘Bedrijventerreinen’. Over de behoefte aan bedrijventerreinen voor diverse bedrijvigheid staat in de Markttoets dat sprake is van regionaal overaanbod aan bedrijventerreinen in de regio Walcheren; er is nog 32 ha aan bedrijventerrein beschikbaar en in de periode tot 2025 zal er 2 tot 26 ha nodig zijn. Ook in het Stec-rapport wordt geconcludeerd dat er in de regio Walcheren voldoende geschikt aanbod is om andere bedrijvigheid dan bedrijven in de sector logistiek en groothandel te huisvesten. Alleen voor bedrijven in de sectoren logistiek en groothandel is beperkt aanbod op de bestaande bedrijventerreinen aanwezig, hoewel in kwantitatief opzicht voldoende bij een behoefte van 4 tot 7 ha tot en met 2030 en nog uitgeefbare gronden met een oppervlakte van 9,4 ha op Souburg.
    Dit maakt dat aan het plan een gebrek kleeft. Omdat uit de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken volgt dat er geen behoefte is aan bedrijventerreinen voor diverse bedrijvigheid, terwijl het plan juist wel ruimte biedt voor diverse bedrijvigheid tot en met milieucategorie 3.2, is het plan vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3326, onder 4.3).
    De betogen slagen. De Afdeling zal hierna onder de eindconclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    De Omgevingsverordening
    6.       ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging betogen dat het plan in strijd met artikel 2.3 van de Provinciale Omgevingsverordening Zeeland 2018 (hierna: de Omgevingsverordening) is vastgesteld, omdat het bestemmingsplan niet voldoet aan het daarin gestelde vereiste van clustering. Op grond van dat artikel moet 80 procent van alle bedrijventerreinen worden geclusterd op of aansluitend aan bestaande grootschalige bedrijventerreinen. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat dit nieuw te ontwikkelen bedrijventerrein in overeenstemming met dit vereiste is, aldus ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging.
    7.       Artikel 2.3 van de Omgevingsverordening luidt:
    "Artikel 2.3 Bedrijven
    1. In een bestemmingsplan worden bedrijven uitsluitend toegelaten op gronden die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening daartoe zijn bestemd alsmede op bedrijventerreinen.
    […]
    3. In de toelichting bij een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein, alsmede de uitbreiding van een bedrijventerrein, wordt aannemelijk gemaakt dat:
    a. het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat 80 procent van de bedrijvigheid regionaal wordt geclusterd op of aansluitend aan grootschalige bedrijventerreinen en
    b. duurzaam beheer en onderhoud van het bedrijventerrein gewaarborgd is."
    Artikel 2.1 luidt:
    "Artikel 2.1 Begripsbepalingen
    In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
    […]
    h. bedrijventerrein: een terrein van ten minste een hectare dat bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie;
    […]
    z. grootschalig bedrijventerrein: een als zodanig in bijlage 2 aangegeven bedrijventerrein;"
    […]
    gg. kleinschalige bedrijventerreinen: bedrijventerreinen niet zijnde een grootschalig bedrijventerrein;"
    In bijlage 2 bij de Omgevingsverordening is bedrijventerrein Trekdijk niet als grootschalig bedrijventerrein aangegeven.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het plan een bedrijventerrein mogelijk maakt als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder h, van de Omgevingsverordening. Dit is een nieuw bedrijventerrein in de zin van artikel 2.3, derde lid, van de Omgevingsverordening. Op de zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat dit nieuwe bedrijventerrein wordt geclusterd aansluitend aan bedrijventerrein Mortiere, dat als grootschalig bedrijventerrein als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder z, in samenhang met bijlage 2 van de Omgevingsverordening is aangewezen. De Afdeling stelt evenwel vast dat bedrijventerrein Trekdijk wordt gescheiden van bedrijventerrein Mortiere door de A58, een golfbaan, een hotel en het zogenoemde ‘Zeeuws Evenementen Podium’. De kortste afstand tussen beide terreinen is hemelsbreed ongeveer 400 meter en over de weg ruim 1 km. Gelet hierop wordt naar het oordeel van de Afdeling bedrijventerrein Trekdijk niet geclusterd aansluitend aan bedrijventerrein Mortiere als bedoeld in artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. In zoverre heeft de raad dus niet aannemelijk gemaakt dat het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat 80 procent van de bedrijvigheid regionaal wordt geclusterd op of aansluitend aan grootschalige bedrijventerreinen.
    De raad heeft vervolgens nog gewezen op de toelichting bij de Omgevingsverordening, waarin staat dat ter voldoening aan de voorwaarde zoals beschreven in het derde lid kan worden verwezen naar een door het college van gedeputeerde staten geaccordeerd regionaal bedrijventerreinenprogramma. De tekst van artikel 2.3 van de Omgevingsverordening bevat evenwel geen aanknopingspunt voor de door de raad bedoelde uitleg. Daarnaast dateert het door het college van gedeputeerde staten van Zeeland op 24 januari 2023 geaccordeerde Bedrijventerreinenprogramma Walcheren 2022-2026, waar de raad zich op beroept, van na de datum van het bestreden besluit en is het bovendien niet overgelegd. Met de enkele verwijzing naar dit bedrijventerreinenprogramma heeft de raad dus evenmin aannemelijk gemaakt dat het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat 80 procent van de bedrijvigheid regionaal wordt geclusterd op of aansluitend aan grootschalige bedrijventerreinen.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad het plan vastgesteld in strijd met artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt. De Afdeling zal hierna onder de eindconclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Natura 2000
    Inleiding
    8.       Het plangebied ligt op ongeveer 2 km van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. Onder verwijzing naar het door Antea Group opgestelde rapport "Bestemmingsplan Bedrijventerrein Trekdijk" van 29 juni 2021 (hierna: het stikstofonderzoek; bijlage 13 bij de plantoelichting) heeft de raad geconcludeerd dat het plan geen significante gevolgen kan hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden.
    9.       Artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) luidt: "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8."
    Artikel 2.8 luidt:
    "1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    […]
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."
    Gebruik fase 1 en de afkapgrens
    10.     ZMf betoogt dat het stikstofonderzoek ten onrechte geen inzicht biedt in de gevolgen van het gebruik in fase 1, terwijl het plan wel mogelijk maakt dat alleen fase 1 wordt gerealiseerd.
    De Dorpsvereniging en [appellant sub 3] betogen dat in het stikstofonderzoek ten onrechte nog een zogenoemde afkapgrens van 5 km is gehanteerd.
    10.1.  De raad erkent dat in het stikstofonderzoek de gevolgen van het gebruik in fase 1 ten onrechte niet inzichtelijk zijn gemaakt. Ook erkent de raad dat een onjuiste afkapgrens is gehanteerd. Daarom heeft de raad ook het door Antea Group opgestelde rapport van 22 juni 2022 laten opstellen, dat evenwel op grond van de goede procesorde buiten beschouwing wordt gelaten.
    De betogen slagen.
    De referentiesituatie
    11.     ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging betogen dat de raad een onjuiste referentiesituatie heeft gehanteerd. De raad is ten onrechte uitgegaan van de situatie die volgt uit een melding van 15 januari 1992 en een nadien geplaatste luchtwasser. In de melding uit 1992 zit veel ongebruikte ruimte. Als referentiesituatie had de raad moeten nemen de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Voor zover het standpunt van de raad is dat de activiteiten al eerder zijn beëindigd en daarom van een eerdere datum voor de referentiesituatie mocht worden uitgegaan, betogen ZMf, [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging dat niet aan de daaraan te stellen voorwaarden wordt voldaan. Zo staat niet onomstotelijk vast dat de activiteiten zijn beëindigd ten behoeve van het bestemmingsplan. De gemeente heeft de gronden immers gekocht zonder dat duidelijk was wat voor ontwikkeling zou worden gerealiseerd. Ook is niet uitgesloten dat de activiteiten om een andere reden eerder zouden zijn beëindigd. Verder blijkt niet van enig onderzoek naar de feitelijke situatie ten tijde van de beëindiging van de activiteiten.
    11.1.  Uit artikel 2.8 van de Wnb in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden. Om te bepalen of een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden moeten de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die het mogelijk maakt worden beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.
    In de uitspraak van 1 september 2021 over het bestemmingsplan "Zandzoom 2019" (ECLI:NL:RVS:2021:1960, rechtsoverweging 24.2) heeft de Afdeling uiteengezet onder welke voorwaarden in het kader van de interne saldering activiteiten die beëindigd zijn vóór de gehanteerde peildatum toch kunnen worden betrokken in de referentiesituatie. De eerste voorwaarde is dat onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat betekent dat uit een schriftelijk stuk, zoals een koopovereenkomst, moet blijken dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Het gaat daarbij om een schriftelijk stuk dat dateert uit de periode dat de activiteit werd beëindigd of daarvoor. De tweede voorwaarde houdt in dat uitgesloten moet zijn dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd voor de peildatum. Als derde voorwaarde geldt dat in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het desbetreffende perceel. Het is in overeenstemming met de Wnb om een al beëindigde activiteit die aan deze strikte voorwaarden voldoet, mee te nemen in de referentiesituatie. Als zo'n activiteit niet kan worden meegenomen, dan kan dat er namelijk toe leiden dat die activiteit langer dan beoogd wordt voortgezet, alleen om de mogelijkheid van interne saldering te behouden. De beschermde natuurwaarden in Natura 2000-gebieden zijn daarmee niet gebaat, zo overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2021 (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1894).
    11.2.  De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 3.4.4 van het stikstofonderzoek staat dat in de huidige situatie een veehouderij in het plangebied ligt die tijdens de realisatie van fase 2 gesloopt zal worden. Op de zitting heeft de raad bevestigd dat de agrarische bedrijfsactiviteiten al eerder, rondom de koop in 2008 van het agrarische bedrijf door de gemeente, zijn beëindigd. In de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan werden dus geen dieren meer gehouden in het plangebied. Alleen onder de hiervoor onder 11.1 weergegeven voorwaarden kunnen in het kader van de zogenoemde interne saldering activiteiten die beëindigd zijn vóór de gehanteerde peildatum toch worden betrokken in de referentiesituatie. De overgelegde stukken rechtvaardigen echter niet de conclusie dat onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling van bedrijventerrein Trekdijk. Het overgelegde document dat een overeenstemming op hoofdlijnen bevat over de aankoop van de veehouderij, geeft geen inzicht in de beweegredenen van het gemeentebestuur op dat moment. Ter zitting heeft de raad wel een passage uit de koopovereenkomst voorgehouden, maar die overeenkomst heeft de raad niet eerder genoemd en ook niet overgelegd. Op grond daarvan kan dus niet worden beoordeeld of in dit geval aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Evenmin heeft de raad onderbouwd dat uitgesloten is dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd en dat er in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten op de betrokken percelen zijn ontplooid. De raad heeft dus niet onderbouwd dat wordt voldaan aan de voorwaarden om reeds beëindigde activiteiten in de referentiesituatie te betrekken.
    Verder zijn in het stikstofonderzoek voor de referentiesituatie de aantallen en soort vee in de veehouderij gehanteerd waarvoor toestemming is verleend op grond van een melding van 15 januari 1992 op basis van het toenmalige Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer. Het is in beginsel niet juist de referentiesituatie enkel aan de vergunde of gemelde situatie te ontlenen, omdat deze in de praktijk wegens een veelal aan de orde zijnde onderbezetting van de stallen niet zal overeenkomen met de bestaande situatie op de datum van de gehanteerde referentiesituatie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:498, onder 4.4). Dit kan anders liggen als aannemelijk wordt gemaakt dat geen discrepantie bestaat tussen de vergunde of gemelde situatie en de feitelijke veebezetting. De raad heeft in dit geval op de zitting gewezen op een taxatie ten tijde van de koop van het agrarische bedrijf. Deze taxatie ligt niet ten grondslag aan het stikstofonderzoek en is ook niet eerder genoemd of overgelegd, zodat alleen al daarom niet kan worden beoordeeld of aan de hand van de taxatie de relevante feitelijke veebezetting kan worden vastgesteld voor de gehanteerde referentiesituatie.
    De betogen slagen.
    Maximale planologische mogelijkheden
    12.     ZMf betoogt dat de maximale planologische mogelijkheden van het plan niet zijn onderzocht. Het plan maakt immers ook andere ontwikkelingen mogelijk dan feitelijk is onderzocht, waaronder allerlei ontwikkelingsmogelijkheden binnen de agrarische bestemming.
    12.1.  Met de bestemming "Agrarisch - Landschapswaarden" is ook voorzien in andere dan de onderzochte ruimtelijke ontwikkelingen die mogelijk leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Dat deze mogelijkheden ook waren opgenomen in het voorheen geldende plan, zoals de raad stelt, doet hieraan niet af. Bij de beoordeling moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, waarbij ook eerder bestemde maar nog niet benutte planologische mogelijkheden moeten worden betrokken (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1991, onder 6.5). Bovendien is bij het bepalen van de referentiesituatie rekening gehouden met de beëindiging van de veehouderij. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat het plan eraan in de weg staat dat dit agrarische bedrijf wordt hervat naast de ontwikkeling van het bedrijventerrein.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie stikstof
    13.     Gelet op het voorgaande is het plan in strijd met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb vastgesteld. De Afdeling zal hierna onder de eindconclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Gelet op de reeds geconstateerde gebreken, kunnen de overige gronden over het uitgevoerde stikstofonderzoek verder buiten bespreking blijven.
    Verkeer
    14.     [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging betogen dat het plan leidt tot een verdere verslechtering van de verkeersveiligheid op de Weizichtweg, de belangrijkste toegangsweg tot het dorp. Deze weg is niet ingericht als weg voor goederenvervoer. Ook betekent een calamiteit op de kruising van de Weizichtweg met de N254 dat het dorp onbereikbaar zal zijn voor hulpdiensten.
    Verder voeren [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging aan dat de raad ervan uitgaat dat al het verkeer voor Trekdijk gebruik zal maken van de N254 en de A58. Maar op bedrijventerrein Arnestein hebben vergelijkbare ontwikkelingen laten zien dat een deel van het bestemmingsverkeer toch gebruik gaat maken van het omliggende wegennet. Ook in andere situaties laat de praktijk een ander gevolg zien dan op basis van verkeersmodellen werd verwacht. Bedrijventerrein Trekdijk zal naar verwachting dus ook tot een toename van het verkeer door Nieuw- en Sint Joosland leiden. Dit heeft de raad ten onrechte niet in zijn afweging betrokken. Over de uitgevoerde onderzoeken betogen [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging verder dat uitgevoerde verkeerstellingen niet representatief zijn, omdat die zijn gedaan op een moment dat er minder landbouwverkeer op de weg is. Verder wijzen [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging erop dat voor het verkeersonderzoek gebruik is gemaakt van verouderde kencijfers van het CROW.
    14.1.  In paragraaf 4.3 van de plantoelichting zijn de gevolgen van het plan voor het verkeer beschreven. Hieraan ligt een memo van Rho van 13 april 2018 (bijlage 21 bij de plantoelichting) ten grondslag. Hierin is op basis van de kencijfers van het CROW de verkeersgeneratie als gevolg van het plan berekend. De conclusie luidt dat de totale verkeersgeneratie van de ontwikkeling van fase 1, waarin 5 ha wordt ontwikkeld, op een werkdag in totaal 1.131 mvt/etmaal bedraagt. Daarnaast zijn tellingen uitgevoerd bij de rotondes N254/op- en afrit A58. De vastgestelde intensiteiten zijn in bijlage 22 bij de plantoelichting opgenomen.
    Met deze gegevens is in de door GoudappelCoffeng opgestelde notitie "Modelberekeningen bedrijventerrein Trekdijk" van 11 juni 2018 (bijlage 23 bij de plantoelichting) op grond van het verkeersmodel Walcheren uit 2012 doorgerekend tot welke gevolgen voor het verkeer het plan zal leiden. De conclusie luidt dat de ontsluiting van Trekdijk bijna geheel plaatsvindt via de aansluiting met de A58, wat logisch en wenselijk is. Voor zover inzichtelijk gemaakt kan worden, vindt er nagenoeg geen toename plaats in de kern Nieuw- en Sint Joosland.
    De raad heeft bij het verweerschrift het door Goudappel opgestelde rapport "Modelvalidatie ontwikkeling bedrijventerrein Trekdijk Middelburg" van 21 juni 2022 overgelegd. Onderzocht is of de uitgevoerde onderzoeken uit 2018 nog een representatief beeld schetsen, omdat inmiddels een nieuw verkeersmodel met basisjaar 2019 beschikbaar is en er nieuwe teldata zijn. Geconcludeerd wordt dat het verkeersmodel uit 2012 alleen op de Steenbakkerijweg een onderschatting geeft. Hiervoor is in een memo van 15 november 2022 gecorrigeerd, waarbij is beschreven dat de verkeersgeneratie op de Steenbakkerijweg niet significant wijzigt.
    14.2.  De in de hiervoor genoemde onderzoeken beschreven verwachting berust op de kennis en ervaring van de deskundigen die de onderzoeken hebben gedaan. [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging hebben onvoldoende geconcretiseerd dat deze verwachting niet voldoende realistisch is. De stelling dat door het tellingsmoment onvoldoende rekening is gehouden met landbouwverkeer is daarvoor onvoldoende; de validatie op basis van een actueel verkeersmodel en daaraan ten grondslag liggende teldata bevestigen immers de aan het plan ten grondslag liggende gegevens. Ook heeft de raad inzichtelijk gemaakt dat de gehanteerde kencijfers van het CROW nog steeds actueel zijn. De in de onderzoeken gehanteerde modellen geven noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weer en de validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3720, onder 5.2). De Afdeling ziet daarom in wat is aangevoerd geen reden te twijfelen aan de representativiteit van de verwachting als weergegeven in de uitgevoerde onderzoeken, die luidt dat de ontsluiting van het bedrijventerrein bijna geheel zal plaatsvinden via de aansluiting met de A58.
    Voor zover het gaat om de verkeersveiligheid op het westelijke deel van de Weizichtweg, is van belang dat een bestemmingsplan niet hoeft te bepalen hoe een weg of ontsluiting (verkeerstechnisch) wordt ingericht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:194, onder 8.1). Dat aspect betreft de uitvoering van het plan. In deze procedure is alleen aan de orde de vraag of een aanvaardbare verkeerssituatie en -afwikkeling in en om het voorziene bedrijventerrein kán worden gerealiseerd. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten aangereikt om daaraan te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Leefbaarheid
    15.     [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging betogen dat de leefbaarheid in Nieuw- en Sint Joosland verder onder druk komt te staan door dit plan. Het dorp ligt in een landelijke omgeving, maar raakt steeds verder ingesloten door infrastructuur en bedrijvigheid.
    15.1.  De afstand tussen het plangebied en de rand van het dorp is ruim 300 meter. De afstand tussen de relevante bedrijfsbestemming en het dorp is ruim 900 meter en de afstand tussen het deel waarvoor een wijzigingsbevoegdheid geldt en het dorp ongeveer 600 meter. Tussen het dorp en het bedrijventerrein is een boomgaard voorzien. Het plan leidt tot meer bebouwing in de ruime omgeving van het dorp. Maar gelet op deze afstanden tussen de ontwikkeling en het dorp ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het woon- en leefklimaat in het dorp in algemene zin zodanig verslechtert als gevolg van dit plan, daarbij in aanmerking genomen de reeds aanwezige infrastructuur en bedrijvigheid, dat de raad dit plan met het oog op de belangen van de bewoners niet mocht vaststellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het verbod van détournement de pouvoir
    16.     [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging betogen dat de raad met het plan slechts het verbeteren van de financiële positie van de gemeente nastreeft.
    16.1.  In artikel 3:3 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. In dit geval gaat het om de bevoegdheid van de raad om een bestemmingsplan vast te stellen. [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan niet met het oog op een goede ruimtelijke ordening, maar louter op grond van financiële motieven is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Intrekking
    17.     Ter zitting hebben de Dorpsvereniging en [appellant sub 3] hun beroepsgronden over de financiële uitvoerbaarheid en de bekendmaking van het bestreden besluit ingetrokken.
    Conclusie
    18.     De beroepen zijn gegrond.
    19.     Gelet op het aantal en de aard van de geconstateerde gebreken ziet de Afdeling geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:51a van de Awb, de zogenoemde bestuurlijke lus. De Afdeling zal daarom hierna het bestreden besluit vernietigen.
    20.     De raad moet de proceskosten vergoeden. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellant sub 3] en de Dorpsvereniging door dezelfde gemachtigde zijn bijgestaan, dat de door deze gemachtigde namens hen ingediende beroepschriften (nagenoeg) identiek zijn en de beroepen gelijktijdig op zitting zijn behandeld. Voor de toekenning van een vergoeding voor kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden de beroepen daarom beschouwd als één zaak in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Daarom zal de veroordeling van de proceskosten op dit punt ten behoeve van deze partijen, ieder voor de helft, worden uitsproken.
    Wat betreft de op het proceskostenformulier door [appellant sub 3] opgegeven verletkosten, stelt de Afdeling vast dat deze verletkosten niet zijn onderbouwd. Vanwege het ontbreken van de onderbouwing van de gestelde kosten wordt het minimumtarief van € 8,00 per uur toegekend en wordt het aantal uren forfaitair vastgesteld op zes uren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Middelburg van 10 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Trekdijk";
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van:
    a. bij Werkgroep Trekdijk en Dorpsvereniging Nieuw-en Sint Joosland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 894,00, waarvan € 837,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. bij Zeeuwse Milieufederatie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.731,00, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    c. bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 942,00, waarvan € 837,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Middelburg aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a. € 365,00 aan Werkgroep Trekdijk en Dorpsvereniging Nieuw-en Sint Joosland, met dien verstande dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 365,00 aan Zeeuwse Milieufederatie;
    c. € 184,00 aan [appellant sub 3].
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    745