ECLI:NL:RVS:2019:3392, Raad van State, 09-10-2019, 201900767/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om mestopslagen op het perceel aan de [locatie] in Wilp (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

201900767/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Wilp, gemeente Voorst,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om mestopslagen op het perceel aan de [locatie] in Wilp (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 14 december 2018 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door C. Morren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op het perceel houdt [appellante] zes pony’s. De mest van deze pony’s lag in hopen bijeen op het perceel. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellante] daarom mest opsloeg en dat dat gebeurde in strijd met artikel 10.1, eerste lid, en 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb), omdat er geen maatregelen waren getroffen om vervuiling van de bodem en andere nadelige milieugevolgen te voorkomen. Het college heeft daarom [appellante] gelast om de mestopslagen te verwijderen en verwijderd te houden. Per week dat niet aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom van € 500,00 verbeurd, tot een maximum van € 5.000,00.
    Is er een overtreding?
    2.    [appellante] betoogt dat het opslaan van de mest niet in strijd met artikel 10.1, eerste lid, en 10.2, eerste lid van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb is, omdat ze de pony’s niet bedrijfsmatig houdt en ze ook geen onderdeel uitmaken van een inrichting.
    2.1.    Artikel 10.1, eerste lid van de Wet milieubeheer luidt:
    "Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken."
        Artikel 10.2, eerste lid, luidt:
    "Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden."
        Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    2.2.    Artikel 10.1, eerste lid, en 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb zijn gericht tot één ieder. Dit betekent dat iedereen deze artikelen kan overtreden, ook iemand die geen inrichting drijft en ook als de activiteit niet bedrijfsmatig wordt uitgevoerd. Het opslaan van mest die het gevolg is van het hobbymatig houden van pony’s kan daarom ook tot een overtreding van deze artikelen leiden.
        Het betoog faalt.
    3.    [appellante] betoogt dat het college ook om een andere reden ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij artikel 10.1, eerste lid, en 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb heeft overtreden. Volgens haar heeft het college namelijk ten onrechte de last gebaseerd op de controles van 10 april 2018 en 20 juli 2018. Over de controle van 10 april 2018 voert zij aan dat deze niet had mogen plaatsvinden, omdat haar op 9 april 2018 was medegedeeld dat ze nog een week de tijd zou krijgen om de mest op te ruimen. Over de controle van 20 juli 2018 voert zij aan dat tijdens die controle niet op dezelfde plek mest lag als op 9 april 2018.
    3.1.    Het college heeft op 9 april 2018 geconstateerd dat er in strijd met artikel 10.1, eerste lid, en 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb, op het perceel mest was opgeslagen. Op 10 april 2018 heeft ook de dierenpolitie de mest opgemerkt. Bij brief van 18 mei 2018 heeft het college een vooraankondiging last onder dwangsom verstuurd. Vervolgens is op 20 juli 2018 wederom de opslag van mest geconstateerd. Naar aanleiding hiervan is op 15 augustus 2018 besloten om een last onder dwangsom op te leggen.
        [appellante] merkt terecht op dat haar op 9 april 2018 een week de tijd is gegeven om de mest op te ruimen. De controle van 10 april 2018 is ook niet gebeurd door een toezichthouder van de gemeente maar door de dierenpolitie. Het college heeft pas een last onder dwangsom opgelegd, nadat op 20 juli 2018 door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd was dat er nog steeds mest op het perceel lag. Dat die mest op een andere plek op het perceel lag dan tijdens de controle van 9 april 2018 betekent niet dat de op 9 april 2018 geconstateerde overtreding beëindigd was, omdat er nergens op het perceel meer mest mocht zijn opgeslagen.
        In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat [appellante] artikel 10.1, eerste lid, en 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb heeft overtreden.
        Het betoog faalt.
    Waren er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.    [appellante] betoogt dat het college in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voert daartoe aan dat de belangen bij handhaving klein zijn, omdat de mest tot weinig overlast of andere negatieve gevolgen voor het milieu leidt. Verder voert zij aan dat het college te weinig rekening heeft gehouden met het feit dat zij een beperking heeft.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de mestopslagen overlast veroorzaken, omdat ze stinken en vliegen aantrekken. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van dat standpunt te twijfelen, waarbij in aanmerking wordt genomen dat zich vlakbij het perceel andere woningen bevinden. In zoverre bestaat er dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien.
        Vanwege haar beperking, heeft het college meermaals overleg met [appellante] gevoerd en hulp geboden bij het beëindigen van de overtredingen, bijvoorbeeld door op kosten van de gemeente een container voor de af te voeren mest op het perceel te plaatsen. Het college heeft dan ook voorafgaande aan het opleggen van de last onder dwangsom geprobeerd om op andere manieren met [appellante] tot een oplossing te komen. Toen dit niet het gewenste resultaat bleek te hebben, kon het college in redelijkheid overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Dat [appellante] een beperking heeft, staat daar niet aan in de weg.
        Het betoog faalt.  
    6.    De conclusie is dat het college in redelijkheid tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan.
    Is de opgelegde last duidelijk?
    7.    [appellante] betoogt dat de last niet duidelijk is. Zij voert aan dat daaruit niet blijkt of de last alleen ziet op vaste mest of ook op vloeibare mest. Volgens haar is daarom onduidelijk of zij ook de urine van de pony’s moet opruimen.
    7.1.    Dat in de last niet gespecificeerd wordt op welke soort mest de last ziet, maakt niet dat de last onduidelijk is. Uit de besluiten blijkt dat de last ziet op paardenmest. Pony’s produceren, tenzij ze ziek zijn, alleen maar vaste mest. Duidelijk is dat de last niet ook ziet op urine.
        Het betoog faalt.
    Is de opgelegde dwangsom redelijk?
    8.     [appellante] betoogt dat het college niet in redelijkheid een dwangsom van € 500,00 per week, tot een maximum van € 5.000,00 per week, aan de last had mogen verbinden, omdat deze dwangsom te hoog is. Het opslaan van de mest levert haar namelijk geen financieel voordeel op.
    8.1.    Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    […]
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2747), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    8.3.    De Afdeling is van oordeel dat de dwangsom niet onevenredig hoog is. Het opslaan van mest levert [appellante] geen financieel voordeel op in de zin van inkomsten, maar wel in zoverre dat het goedkoper is om mest op het perceel te laten liggen dan om het te verwijderen. De dwangsom moet daarom hoog genoeg zijn om [appellante] ertoe te zetten de mest, ondanks de kosten van het verwijderen, te verwijderen en verwijderd te houden. Een dwangsom van € 500,00 per week, tot een maximum van € 5.000,00, is vanuit dat oogpunt niet onredelijk.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Huijts
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
    163-811.