ECLI:NL:RBDHA:2023:3309, Rechtbank Den Haag, 01-03-2023, 623048
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Taakverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter. Eiseres is niet-ontvankelijk in haar vorderingen, omdat een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Team handel
    
    
    
      zaak- / rolnummer: C/09/623048/ HA ZA 22/12
    
    
    
      
        Vonnis van 1 maart 2023
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        COMPAXO VLEES ZEVENAAR B.V., te Zevenaar,
      eiseres,
      advocaten: mr. K.J. Defares en mr. J. Jansen, 
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw
        , 
        Natuur en Voedselkwaliteit) te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaten: mrs. M.L. Batting en mr. A.J. de Heer 
    
    
    
      Partijen zullen hierna worden aangeduid als Compaxo en de Staat.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 30 november 2021, hersteld bij exploot van 20 december 2021, met producties 1 en 2;
      - de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 14;
      - het tussenvonnis van 2 november 2022 waarbij een mondelinge behandeling is bevolen;
      - de akte houdende overlegging producties van de Staat van 17 januari 2023, met producties 15 tot en met 19. 
    
    
      1.2.
      De mondelinge behandeling is gehouden op 17 januari 2023. Tijdens de mondelinge behandeling hebben partijen hun standpunten toegelicht. De advocaten hebben pleitnotities overgelegd. De zittingsaantekeningen van de griffier zijn aan het griffiedossier toegevoegd.
      
    
    
      1.3.
      Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.
      
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      Compaxo houdt zich bezig met de inkoop van varkens ten behoeve van de slacht en de productie en verwerking van en de handel in varkensvlees. Zij werkt op dit moment in de slachthal met een bandsnelheid van 650 varkens per uur.
      
    
    
      2.2.
      De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) ziet erop toe dat de bandsnelheid zodanig is dat de voedselveiligheid, het dierenwelzijn en het toezicht daarop gedurende het slachtproces kunnen worden gewaarborgd. 
      
    
    
      2.3.
      Bij e-mail van 24 december 2020 heeft Compaxo de NVWA verzocht toe te staan  de bandsnelheid te verhogen van 650 naar 675 varkens per uur. 
      
    
    
      2.4.
      Bij e-mail van 27 januari 2021 heeft de NVWA Compaxo bericht dat op 4 maart 2021 een audit op het bedrijf van Compaxo zal plaatsvinden. 
      
    
    
      2.5.
      Bij e-mail van 17 februari 2021 heeft de NVWA Compaxo laten weten dat zij de aanvraag van Compaxo niet verder in behandeling kan nemen, omdat in de Tweede Kamer vragen over de bandsnelheid (in generieke zin) waren gesteld.
      
    
    
      2.6.
      Op 21 juli 2021 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) de “Algemene aanwijzing over het niet toestaan van verhogingen van de slachtsnelheid in slachthuizen” bekendgemaakt (Staatscourant 2021, nr. 36045, hierna: de Aanwijzing). Hierin heeft de minister een aanwijzing gegeven aan de Inspecteur-Generaal van de NVWA om tijdelijk geen verhogingen van de slachtsnelheid in slachthuizen toe te staan. 
      
    
    
      2.7.
      Bij brief van 8 oktober 2021 heeft Compaxo de NVWA verzocht een bestuurlijk overleg te houden in verband met haar verzoek tot verhoging van de bandsnelheid.
      
    
    
      2.8.
      
        Bij brief van 18 oktober 2021 heeft de NVWA aan Compaxo laten weten dat zij geen reden ziet voor een bestuurlijk overleg over de verhoging van de bandsnelheid, omdat de minister te kennen heeft gegeven dat zij, gelet op de politieke en maatschappelijke discussie over het wel of niet verhogen van de slachtsnelheid in slachthuizen, op grond van de Aanwijzing geen verhogingen van de slachtsnelheid in slachthuizen mag toestaan. 
        De NVWA heeft in deze brief verder meegedeeld dat de Aanwijzing in ieder geval geldt totdat de uitkomsten van het door de minister geïnitieerde onderzoek naar de slachtsnelheid in relatie tot dierenwelzijn bekend zijn en een nieuw beoordelingskader voor aanvragen tot verhoging van de bandsnelheid is vastgesteld.
      
      
    
    
      2.9.
      Bij e-mailberichten van 31 oktober en 5 november 2021 heeft de NVWA Compaxo laten weten dat de aanvraag vanwege het lopende onderzoek niet kan worden behandeld en de bandsnelheid niet mag worden verhoogd. 
      
    
    
      2.10.
      Compaxo heeft de Staat in kort geding gedagvaard en gevorderd de toepassing van de Aanwijzing buiten werking te stellen of te schorsen totdat de Staat een beleidskader heeft vastgesteld, de Staat te bevelen om toe te staan dat de bandsnelheid van Compaxo wordt verhoogd van 650 naar 675 varkens per uur en de Staat te bevelen een audit uit te voeren bij Compaxo, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom. 
      
    
    
      2.11.
      Bij vonnis in kort geding van 22 december 2021 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank Compaxo niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen.
      
    
    
      2.12.
      Op 29 maart 2022 zijn de uitkomsten van het wetenschappelijke onderzoek dat is uitgevoerd door onderzoekers van Wageningen Livestock Research in samenwerking met de universiteit Utrecht research en VHP Human Performance, aan de minister aangeboden. 
      
    
    
      2.13.
      Bij brief van 22 april 2022 heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van het (literatuur)onderzoek dat onder leiding van Wageningen Livestock Research is opgesteld en het rapport ‘Risicofactoren voor dierenwelzijn en voedselveiligheid bij verhogen slachtsnelheid’ van maart 2022 en de bijbehorende risico-inventarisatie op het gebied van voedselveiligheid in Nederlandse slachthuizen aan de Tweede Kamer aangeboden. Verder heeft de minister aangekondigd nog een onafhankelijke praktijktoets uit te voeren bij een beperkt aantal pluimvee- en roodvleesslachterijen om zo een concreet beeld te krijgen van de risicofactoren in praktijksituaties en vervolgens tot een nieuw toetsingskader voor aanvragen tot verhoging van de slachtsnelheid te komen.
      
    
    
      2.14.
      In de Kamerbrief van 8 november 2022 heeft de minister de Tweede Kamer opnieuw geïnformeerd over de stand van zaken en toegelicht dat door de onderzoekers in oktober 2022 acht slachthuizen, waaronder het bedrijf van Compaxo, zijn bezocht.
      
    
    
      2.15.
      De onderzoekers van Wageningen Livestock Research hebben een concept-rapport aan de minister aangeboden. Na toezending van dit rapport aan de Tweede Kamer en een gesprek met belanghebbenden zal de besluitvorming over het nieuwe beleidskader naar verwachting nog in het eerste kwartaal van 2023 plaatsvinden. 
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      Compaxo vordert bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
      
        
          i) voor recht te verklaren dat de toepassing door de Staat van de in de Bekendmaking neergelegde Aanwijzing onrechtmatig jegens haar is;
        
        
          ii) de Staat te bevelen binnen een week na dit vonnis een audit op het bedrijf van Compaxo uit te voeren met het oog op de verhoging van de bandsnelheid van 650 naar 675 varkens per uur, op straffe van verbeurte van een dwangsom;
        
        
          iii) de Staat te veroordelen in de proceskosten.
        
      
      
    
    
      3.2.
      Aan deze vorderingen legt Compaxo het volgende ten grondslag. De Aanwijzing om geen verhogingen van de bandsnelheid in slachthuizen meer toe te staan en lopende en nieuwe aanvragen af te wijzen, is onrechtmatig wegens strijd met het Unierecht, in het bijzonder met Verordening 178/2002, Verordening 2017/625, Verordening 1099/2009, Uitvoeringsverordening 2019/627 en het voorzorgsbeginsel . Verder is de Aanwijzing in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Compaxo heeft recht op en belang bij verhoging van de bandsnelheid in haar slachthuis op de kortst mogelijke termijn. In verband met het verzoek tot verhoging van de bandsnelheid dient de NVWA een audit op het bedrijf van Compaxo uit te voeren. 
      
    
    
      3.3.
      De Staat concludeert primair tot niet-ontvankelijkheid van Compaxo en subsidiair tot afwijzing van de vorderingen. 
      
    
    
      3.4.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
      
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      De kern van de zaak spitst zich toe op de beantwoording van de vraag of de toepassing van de Aanwijzing over het niet toestaan van verhogingen van de bandsnelheid onrechtmatig is en of de Staat moet worden bevolen binnen een week na de datum van dit vonnis een audit uit te voeren op het bedrijf van Compaxo met het oog op de gewenste verhoging van de bandsnelheid.
      
    
    
      4.2.
      De Staat heeft als primair verweer gevoerd dat Compaxo bij de civiele rechter niet kan worden ontvangen in haar vorderingen, omdat bij de bestuursrechter een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat. Dit verweer slaagt. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
      
    
    
      4.3.
      De vraag of voor de civiele rechter een taak is weggelegd bij de beoordeling van een geschil waarin het gaat om bestuursrechtelijk handelen van een overheidsorgaan is afhankelijk van de vraag of een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open staat waarin de rechtmatigheid van dat handelen kan worden getoetst. Is een dergelijke procedure die voldoende rechtsbescherming biedt bij de bestuursrechter voorhanden, dan moet de betrokkene daar gebruik van maken en is voor de civiele rechter geen taak weggelegd.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank stelt voorop dat de minister op grond van artikel 6.3 lid 2 in samenhang met artikel 6.2 lid 1 Wet dieren en artikel 2.4 lid 1, aanhef en onder g, Regeling dierlijke producten bevoegd is om te beslissen op aanvragen om ophoging van de bandsnelheid, die op grond van artikel 1 lid 4 van de Uitvoeringsverordening 2019/627 worden gedaan. De publiekrechtelijke grondslag om op deze aanvragen te kunnen beslissen, is neergelegd in artikel 12 lid 4 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627. De minister heeft deze bevoegdheid aan de NVWA gemandateerd. Daarmee is de NVWA bevoegd om te beslissen op het verzoek van Compaxo om de bandsnelheid te verhogen.
      
    
    
      4.5.
      
        Het verzoek van Compaxo van 24 december 2020 om de bandsnelheid te verhogen is een verzoek als bedoeld in artikel 1:3 lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
        Bij brief van 18 oktober 2021 heeft de NVWA aan Compaxo laten weten dat zij niet positief op de aanvraag tot het verhogen van de bandsnelheid kan beslissen in verband met de Aanwijzing van de minister en dat zij de aanvraag van Compaxo later verder in behandeling zal nemen. Het niet tijdig nemen van een besluit of het weigeren om een besluit te nemen – waar het in deze zaak om gaat – wordt in artikel 6:2 Awb gelijkgesteld met een appellabel besluit. Tegen een weigering een besluit te nemen op haar aanvraag om ophoging van de bandsnelheid of het niet tijdig nemen van een besluit op die aanvraag kan Compaxo bezwaar indienen en vervolgens in beroep gaan bij de bestuursrechter. Hangende bezwaar dan wel beroep kan Compaxo de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter verzoeken om één of meerdere voorlopige voorzieningen te treffen. In die procedures kan onder meer de rechtsgeldigheid van de Aanwijzing worden beoordeeld en kan Compaxo verzoeken om een audit op haar bedrijf en om toestemming tot het ophogen van de bandsnelheid. Compaxo kan dus bij de bestuursrechter hetzelfde resultaat bereiken als het resultaat dat zij met deze procedure beoogt te bereiken. Daarmee staat vast dat voor Compaxo een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open staat.
      
      
    
    
      4.6.
      Compaxo heeft betoogd dat er geen publiekrechtelijke grondslag is op grond waarvan de minister bevoegd is op een aanvraag tot verhoging van de bandsnelheid te beslissen onder verwijzing naar een drietal uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 23 augustus 2022. Het College heeft in die uitspraken  geoordeeld dat er geen publiekrechtelijke grondslag is voor de beslissingen van de minister over de aanmelding voor en de planning van keuringswerkzaamheden en dat die werkzaamheden feitelijk van aard zijn. In deze zaak gaat het echter over een door Compaxo gewenste toestemming van de NVWA voor het verhogen van de slachtsnelheid. Daarvoor bestaat wel een publiekrechtelijke grondslag. Beslissingen over de slachtsnelheid strekken verder dan beslissingen over werkzaamheden van feitelijke aard, want de snelheid van de slachtlijn wordt in de regelgeving direct gerelateerd aan voorschriften over voedselveiligheid en dierenwelzijn. Artikel 12 lid 4 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 bepaalt dat de snelheid van de slachtlijn voldoende moet zijn om post-mortemkeuringen mogelijk te maken en beslissingen over de slachtsnelheid raken dus mogelijk de kwaliteit van de keuringswerkzaamheden. De aan het CBb voorgelegde zaken zijn daarom niet vergelijkbaar met deze zaak.
      
    
    
      4.7.
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat Compaxo niet-ontvankelijk zal worden verklaard in haar vorderingen.
      
    
    
      4.8.
      Compaxo zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten. Deze kosten worden aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.863, waarvan € 667 aan griffierecht en € 1.196 aan salaris voor de advocaat (twee punten à € 598 volgens tarief II). De hierover gevorderde wettelijke rente zal als niet weersproken en op de wet gegrond worden toegewezen. 
      
    
    
      4.9.
      
        De Staat heeft verzocht Compaxo te veroordelen in de nakosten. Nakosten behoren volgens vaste rechtspraak tot de proceskosten (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, r.o. 3.5 en HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:853, r.o. 2.3). De nakosten worden altijd toegewezen, ook als deze niet expliciet zijn gevorderd. 
        De nakosten worden begroot op het bedrag genoemd in het liquidatietarief civiel (per 
        1 februari 2023: € 173,00 zonder betekening, en bij een procedure in conventie en reconventie € 271,00). Dit bedrag wordt onvoorwaardelijk toegewezen. In geval van betekening worden een extra bedrag aan salaris (per 1 februari 2023: € 90,00 extra) en de explootkosten van betekening toegekend. Deze kosten worden voorwaardelijk toegekend, te weten als gedaagde niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      5.1.
      verklaart Compaxo niet-ontvankelijk in haar vorderingen,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt Compaxo in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.863, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na de datum van dit vonnis tot aan de dag van volledige betaling,
      
    
    
      5.3.
      verklaart dit vonnis voor wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op
        1 maart 2023.
      
    
  
  
    HR 28 september 2018, RvdW 2018/1086
  
  
    ECLI:NL:CBB:2022:567, ECLI:NL:CBB:2022:568 en ECLI:NL:CBB:2022:569