ECLI:NL:RBROT:2023:4039, Rechtbank Rotterdam, 09-05-2023, ROT 21/1406 en 21/1781
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitspraak van de meervoudige kamer, wegen aan het openbaar verkeer onttrekken. Beroep gegrond en vernietiging van het bestreden besluit.
        Uit de besluitvormingsprocedure maakt de rechtbank niet op dat de Raad alle belangen goed heeft geïnventariseerd en afgewogen. Er is onvoldoende aandacht besteed aan de belangen die zijn gemoeid met het openbaar houden van het pad en uit het bestreden besluit kan niet worden opgemaakt of de Raad daadwerkelijk onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid om het pad te verleggen in plaats van aan de openbaarheid te onttrekken. Het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en ook onzorgvuldig tot stand gekomen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 21/1406 en 21/1781
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [naam eiseres 1], uit [plaatsnaam 1], eiseres 1,
    (gemachtigde: [naam 1]),
  
  
    
      [naam eiseres 2], uit [plaatsnaam 2], eiseres 2,
    (gemachtigde: [naam 2]).
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee, de Raad, 
    (gemachtigde: mr. P.J. van Alphen).
    
    
      Als derde-belanghebbenden hebben aan het geding deelgenomen:
      
        
          [naam 3] en [naam 4].  
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 28 januari 2021 heeft de Raad de wegen op de percelen aan en nabij de [adres] aan het openbaar verkeer onttrokken. 
      
    
    
      1.2.
      Eiseressen hebben hiertegen, afzonderlijk, beroep ingediend. 1.3.	Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. Eiseressen hebben ook nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de beroepen op 31 maart 2023 tegelijkertijd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseressen en de Raad. Ook zijn namens eiseres 1 verschenen [naam 5], penningmeester, [naam 6], secretaris, en [naam 7], lid. Namens eiseres 2 is ook verschenen [naam 8], die de zitting via Teams heeft bijgewoond. De derde-belanghebbenden zijn eveneens verschenen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Het Klarenbeeksepad is een voetpad dat voor een deel loopt over het erf van de woning aan de [adres]. Het betreft een zogenaamd kerkepad dat vroeger gebruikt werd door de bewoners van boerderijen om naar de kerk te lopen. 
      
    
    
      2.2.
      Het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee (hierna: het college) heeft op 6 januari 2015 een brief naar de toenmalige bewoner van [adres] verstuurd. In deze brief is onder meer aangegeven dat er ten onrechte van uit is gegaan dat het pad naast de woning openbaar is en dat er ten onrechte, zonder overleg, bewegwijzering is geplaatst.
      
    
    
      2.2.
      Op 17 december 2019 heeft het college de Raad een voorstel gedaan om het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer te onttrekken. Uit het begeleidend schrijven valt op te maken dat in de brief van 6 januari 2015 ten onrechte is aangegeven dat het pad niet openbaar toegankelijk is. 
      
    
    
      2.3.
      Op 25 juni 2020 heeft de Raad het voornemen uitgebracht om het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer te onttrekken. Eiseressen hebben een zienswijze ingebracht. Op 1 december 2020 heeft het college het voorstel tot het onttrekken van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer opnieuw aan de Raad voorgelegd. In een bijlage bij dit raadsvoorstel is gereageerd op de ingekomen zienswijzen. De Raad heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het besluit van de Raad tot onttrekking van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. 
    
      
      Derde-belanghebbenden
    
    3. De rechtbank stelt voorop dat - zoals ter zitting is besproken - [naam 3] en [naam 4] als derde-belanghebbenden aan deze procedure deelnemen. [naam 3] en [naam 4] zijn de huidige eigenaren en bewoners van het perceel aan de [adres]. In het vervolg van deze procedure zullen zij worden aangeduid als de belanghebbenden.
    
      
      Standpunt eiseressen
    
    4. Zowel eiseres 1 als eiseres 2 is van mening dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Er heeft geen deugdelijke belangenafweging plaatsgevonden. Ten onrechte heeft de Raad geen aandacht besteed aan het voorstel dat de herinrichtingscommissie jaren geleden heeft gedaan om het Klarenbeeksepad te verleggen. Eiseres 1 heeft verder aangevoerd dat de brief van 6 januari 2015 nooit verstuurd had mogen worden en dat de Raad heeft nagelaten in overleg met haar te treden. 
    Eiseres 2 heeft nog aangevoerd dat de kwetsbare natuur en het cultuurlandschap langs het Klarenbeeksepad niet zijn gebaat bij het aan het openbaar verkeer onttrekken van het pad. De werkwijze van de Raad om pas na het bestreden besluit de waarde van de kerkepaden te onderzoeken is ook niet zorgvuldig. 
    
    
      
        Oordeel rechtbank
      
    
    5. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
      5.1.
      Op grond van artikel 8 in samenhang met artikel 9 van de Wegenwet kan een weg die niet door het Rijk, de provincie of het waterschap wordt onderhouden, door een besluit van de Raad aan het openbaar verkeer worden onttrokken. Voor de letterlijke tekst van de toepasselijke regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak. 
      
    
    
      5.2.
      Het aan het openbaar verkeer onttrekken van een weg is dus een bevoegdheid van de Raad. Daarbij heeft de Raad beleidsruimte. Dat betekent dat de rechter toetst of de Raad in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De rechtbank moet in dat verband beoordelen of de Raad alle betrokken belangen voldoende heeft afgewogen en/of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
      
    
    
      5.3.
      Uit de besluitvormingsprocedure maakt de rechtbank niet op dat de Raad alle belangen goed heeft geïnventariseerd en afgewogen. 
      
      
        5.3.1.
        De Raad lijkt zich vooral te richten op de argumenten die spreken vóór het onttrekken van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer. Zo staat de Raad uitvoerig stil bij de door de bewoners van de woning aan de [adres] ervaren overlast en inbreuk op hun privacy doordat er mensen door hun tuin en op korte afstand van een raam van de woning passeren. Ook is het (gebrek aan) gevoel van veiligheid dat de bewoners ervaren in de besluitvorming meegewogen. Ter zitting is door de Raad verklaard dat de signalen van belanghebbenden aanleiding zijn geweest voor het indienen van het raadsvoorstel. Deze overlast en inbreuk op de privacy is, zoals de Raad ter zitting ook heeft verklaard, iets wat de vorige eigenaren van het perceel aan de [adres] ook al ervoeren. 
        
      
      
        5.3.2.
        In de voorstellen van het college aan de Raad van 17 december 2019 en 1 december 2020 en de daarop gebaseerde besluitvorming door de Raad, is onvoldoende aandacht besteed aan de belangen die zijn gemoeid met het openbaar houden van het pad. Zo hebben eiseressen gewezen op de wandelmogelijkheid die het pad biedt en de cultuurhistorische waarde van het pad als kerkepad. Uit de processtukken valt onvoldoende op te maken dat de Raad rekening heeft gehouden met het deze belangen en dat de Raad deze belangen vervolgens heeft afgewogen tegen de belangen vóór het onttrekken van het pad aan het openbaar verkeer. Ondanks herhaalde verzoeken van eiseres 1 heeft de Raad nooit contact opgenomen om met eiseres 1 en (mogelijk) andere belanghebbenden, zoals eiseres 2, om de tafel te gaan en de kwestie te bespreken. 
        
      
      
        5.3.3.
        Verder is het, zoals eiseres 2 terecht stelt, op zijn minst opmerkelijk te noemen dat de Raad pas na het nemen van het bestreden besluit onderzoek heeft laten verrichten naar de waarde van kerkepaden binnen de gemeente. Dit heeft geresulteerd in het Cultuurhistorisch onderzoek en advies “Kerkpaden Goeree-Overflakkee” van [naam 9]. Daarin adviseert [naam 9] vanuit het cultuurhistorisch belang het pad opnieuw open te stellen als voetpad. 
        
      
      
        5.3.4.
        Voor zover de Raad stelt dat het onttrekken aan het openbaar verkeer van het Klarenbeeksepad ook het belang van de natuur dient omdat volgens deskundigen “regelmatige” betreding van het pad leidt tot verslechtering van het veelal kwetsbare natuur- en cultuurlandschap, merkt de rechtbank op dat een dergelijk deskundigenrapport ontbreekt in de stukken en de Raad dit standpunt ook niet anderszins heeft onderbouwd. Ook blijkt niet hoeveel wandelaars bij openstelling van het pad worden verwacht.  
        
      
      
        5.3.5.
        Tot slot kan uit het bestreden besluit niet worden opgemaakt of de Raad daadwerkelijk onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid om het Klarenbeeksepad ter hoogte van de woning aan de [adres] te verleggen. Ter zitting is door de Raad verklaard dat de gemeente veel varianten met belanghebbenden heeft besproken maar dat geen van deze varianten uiteindelijk geschikt is bevonden. De Raad wijst er daarbij op dat bij elke mogelijke verlegging het pad nog steeds over het perceel van belanghebbenden zal gaan en dus inbreuk zal maken op hun eigendomsrecht. Omdat uit de dossiers niets blijkt van gesprekken over mogelijke alternatieven, is het voor de rechtbank en ook voor derden, zoals de eiseressen, niet inzichtelijk welke alternatieven zijn besproken en welke mogelijke bezwaren hieraan kleefden. 
      
      
        5.3.6.
        Voor zover de Raad verwijst naar het eigendomsrecht van belanghebbenden merkt de rechtbank het volgende op. Hoewel de Raad in haar belangenafweging rekening moet houden met de uit het eigendomsrecht voortvloeiende belangen, is dit geen absoluut en alleen al daarom in de belangenafweging bepalend recht van belanghebbenden. Immers, op het moment dat zij de woning kochten liep het Klarenbeeksepad over hun perceel en dat pad was op dat moment openbaar. Of belanghebbenden voldoende onderzoek hebben gedaan en, gelet op de brief van 6 januari 2015 van het college, al dan niet ter goeder trouw waren bij de aankoop van de woning en daar rechten aan kunnen ontlenen, is iets wat in een civiele procedure aan de orde gesteld kan worden. 
        
      
    
    
      5.4.
      Omdat de Raad niet alle belangen goed en kenbaar heeft geïnventariseerd en gewogen, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en ook onzorgvuldig tot stand gekomen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Dit betekent dat de Raad opnieuw op het verzoek tot onttrekking van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer moet beslissen. De wet biedt de mogelijkheid dat de rechtbank door middel van een tussenuitspraak de Raad binnen deze procedure in de gelegenheid stelt de gebreken in het bestreden besluit te herstellen (dit heet een bestuurlijke lus). In dit geval acht de rechtbank dit echter niet doelmatig en efficiënt. De Raad zal namelijk alle belangen die een rol kunnen spelen in de besluitvorming opnieuw moeten inventariseren. Het opnieuw opstellen van een zienswijzeprocedure lijkt daarvoor de aangewezen weg. De Raad moet vervolgens in haar besluitvorming in elk geval de belangen van wandelaars en het cultuurhistorisch belang van het Klarenbeeksepad als kerkepad afwegen tegen het belang van de openbare orde en het eigendoms-/privacyrecht van belanghebbenden. Daarbij zal de Raad inzichtelijk moeten maken óf en in hoeverre het openlaten van het pad van invloed is op de (kwetsbare) natuur en welke mogelijkheden er zijn tot verlegging van het pad. De rechtbank geeft de Raad daarbij in overweging om met eiseressen, belanghebbenden en eventueel overige derden in gesprek te gaan.
    
    7. Omdat het beroep gegrond is moet de Raad het griffierecht aan ieder van eiseressen vergoeden.
    
    8. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiseres 1 en/of eiseres 2 is niet gebleken. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;- draagt de Raad op een nieuw besluit te nemen op het verzoek tot onttrekking van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer;
    - bepaalt dat de Raad het griffierecht van € 360,- aan eiseres 1 moet vergoeden;
    - bepaalt dat de Raad het griffierecht van € 360,- aan eiseres 2 moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, voorzitter, mrs. G.A. Bouter-Rijksen en J. Mendlik, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: wettelijk kader.
    
    
      
        Wegenwet:
      
      Artikel 7	  
      Een weg heeft opgehouden openbaar te zijn:
    
    
      wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
    
    
      wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
      
      
        Artikel 8	  
      
      1. Een weg, welke door het Rijk wordt onderhouden, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een door Ons te nemen besluit.
      2. Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten.
      
      
        Artikel 9	
      
      1. Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
      2. Het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt meegedeeld aan Gedeputeerde Staten.
      
      
        Artikel 11	  
      
      1. Ieder belanghebbende bij een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, heeft het recht aan den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van dien weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.
      2. Op de voorbereiding van de beslissing op het verzoek is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
      3. Weigert de raad aan het verzoek te voldoen, dan staat aan den verzoeker beroep op Gedeputeerde Staten open.
    
  
  
     Sectie H, nummers 1539, 1547, 1549, 1561, 1563 en 1590.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4268.
  
  
     De rechtbank beschouwt (evenals verweerder) het bestreden besluit daarom als een besluit op een verzoek als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wegenwet.