ECLI:NL:RVS:2023:1812, Raad van State, 10-05-2023, 202203359/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerde [appellant sub 2] onder aanzegging van een dwangsom gelast om enkele overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht met betrekking tot het pand [locatie 1] in Wapenveld te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant sub 2] is in 2009 door vererving eigenaar van het pand [locatie 1] in Wapenveld geworden. In het pand zijn vijf woningen aanwezig. [appellant sub 2] woont in de woning [locatie 2]. De vier andere woningen in het pand worden verhuurd. [appellant sub 1] is eigenaar van het aangrenzende perceel aan de [locatie 3] in Wapenveld. [appellant sub 1] heeft het college om handhaving verzocht, omdat in het pand vijf huishoudens wonen, terwijl het pand alleen mag worden gebruikt als één woonhuis voor één huishouden.

202203359/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Wapenveld, gemeente Heerde,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Wapenveld, gemeente Heerde,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerde,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft het college [appellant sub 2] onder aanzegging van een dwangsom gelast om enkele overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) met betrekking tot het pand [locatie 1] in Wapenveld (hierna: het pand) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 10 maart 2021 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank Gelderland het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 maart 2021 vernietigd, en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 6 oktober 2020 beslist.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroepsgronden ingediend.
    [appellant sub 2], [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    [appellant sub 1] heeft het hoger beroep ingetrokken.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 februari 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat in Zwolle, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.S. Helder, advocaat in Arnhem, en M.J. Lingebeek MSc en M. Wolf, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] is in 2009 door vererving eigenaar van het pand [locatie 1] in Wapenveld (hierna: het pand) geworden. In het pand zijn vijf woningen aanwezig. [appellant sub 2] woont in de woning [locatie 2]. De vier andere woningen in het pand worden verhuurd.
    [appellant sub 1] is eigenaar van het aangrenzende perceel aan de [locatie 3] in Wapenveld. [appellant sub 1] heeft het college om handhaving verzocht, omdat in het pand vijf huishoudens wonen, terwijl het pand alleen mag worden gebruikt als één woonhuis voor één huishouden.
    Het college heeft [appellant sub 2] bij besluit van 6 oktober 2020, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 10 maart 2021, gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c (gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan), en artikel 2.3a, eerste lid (verbod een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten), van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daarbij aangeven dat dit kan door of het pand [locatie 4] te Wapenveld te slopen, dan wel het pand te verbouwen en te gebruiken voor één woning na het verkrijgen van de benodigde omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
    De rechtbank heeft het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 10 maart 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat het college volgens haar niet handhavend mocht optreden tegen [appellant sub 2] op grond van artikel 2.3a van de Wabo. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in het besluit van 10 maart 2021 de betrokken belangen onvoldoende kenbaar heeft afgewogen en onvoldoende heeft gemotiveerd welk gewicht aan de bijzondere omstandigheden van het concrete geval is toegekend.
    2.       Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank bij het besluit van 14 juli 2022 opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] beslist. Daarbij heeft het college het bezwaar deels gegrond verklaard, de overtreding van artikel 2.3a Wabo laten vallen, maar de last wegens overtreding van strijdig gebruik gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
    3.       [appellant sub 1] heeft bij brief van 28 juli 2022 beroepsgronden ingediend tegen het besluit van 14 juli 2022.
    [appellant sub 2] heeft bij brief van 15 juli 2022 kenbaar gemaakt dat zij het niet eens is met het besluit van 14 juli 2022, en pro-forma beroep ingesteld. Op 19 juli 2022 heeft [appellant sub 2] een afschrift van een brief aan de burgemeester van diezelfde datum aan de Afdeling gestuurd. Daarin heeft [appellant sub 2] expliciet aangevoerd dat het besluit van 14 juli 2022 niet is genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank van 26 april 2022. Anders dan [appellant sub 1] heeft gesteld, heeft [appellant sub 2] daarmee beroepsgronden ingediend tegen het besluit van 14 juli 2022.
    4.       [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingetrokken. Anders dan het college heeft betoogd, heeft de intrekking van het hoger beroep geen gevolgen voor de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] die van rechtswege zijn ontstaan. De Afdeling bespreekt hieronder eerst het beroep van [appellant sub 2] en daarna dat van [appellant sub 1].
    Het beroep van [appellant sub 2]
    Is er sprake geweest van woningsplitsing?
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat er nooit sprake is geweest van enige vorm van woningsplitsing. Daartoe voert zij aan dat het pand tot de jaren zeventig van de vorige eeuw als fabriek in gebruik is geweest en daarna is verbouwd tot vijf woningen.
    5.1.    De stelling van [appellant sub 2] dat er nooit sprake is geweest van woningsplitsing, daargelaten of deze stelling juist is, maakt niet dat er geen sprake is van een overtreding. De overtreding houdt namelijk in dat het pand wordt gebruikt voor meer dan één woonhuis door meer dan één huishouden, terwijl op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan in het pand bewoning door slechts één huishouden is toegestaan. Of er wel of geen woningsplitsing is geweest heeft daar geen invloed op.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college de uitspraak van de rechtbank in acht genomen?
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat het college bij het nemen van het besluit van 14 juli 2022 de uitspraak van de rechtbank niet in acht heeft genomen. Volgens haar houdt die uitspraak in dat het college niet mag handhaven.
    6.1.    Anders dan [appellant sub 2] veronderstelt, maakt het feit dat de rechtbank het college heeft opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen niet dat het college niet de mogelijkheid had om na een integrale heroverweging ook in het nieuwe besluit op bezwaar vast te houden aan de last onder dwangsom. De opdracht van de rechtbank hield in dat het college aan het nieuwe besluit op bezwaar een voldoende motivering en belangenafweging ten grondslag moest leggen.
    6.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.3.    In het besluit van 14 juli 2022 heeft het college de last uitgebreider gemotiveerd en de betrokken belangen uitdrukkelijk afgewogen. Bij de vraag of de last, naast een geschikte en noodzakelijke maatregel om het beoogde doel te bereiken, ook evenwichtig is heeft het college de belangen van [appellant sub 2] en de huurders van [appellant sub 2] betrokken. Het college is zich ervan bewust dat de last tot gevolg heeft dat vier bewoners zullen moeten verhuizen, terwijl één van de bewoners al meer dan 20 jaar in het pand woont. Het college heeft bij de afweging ook betrokken dat de andere bewoners recenter in het pand zijn komen wonen, waarvan één bewoner pas nadat de last onder dwangsom al was opgelegd. Het college heeft uiteengezet waarom het belang bij handhaving ook in dit geval zwaarder weegt dan het belang van de bewoners in het pand te mogen blijven wonen. Het college heeft daarbij niet alleen gewezen op het algemeen belang bij de naleving van wet- en regelgeving en het voorkomen van precedentwerking. Voor het college is daarnaast en meer in het bijzonder van belang dat het hier niet gaat om een overtreding van geringe aard en ernst en dat omwonenden overlast ervaren. Bij overtreding van de wet dient als regel handhavend te worden opgetreden. Als niet handhavend wordt opgetreden, worden de belangen van omwonenden geschaad. Ook heeft het college in de belangenafweging betrokken dat de handhavingsprocedure al in 2019 is gestart. Volgens het college hebben de bewoners dus al geruime tijd de gelegenheid gehad om een nieuwe woning te zoeken, welke termijn is verlengd in het besluit van 14 juli 2022. Daarin is immers opgenomen dat de overtreding moet zijn beëindigd uiterlijk zes weken na het onherroepelijk worden van het besluit. Op de zitting heeft het college nog aangevuld dat als het de huurders van [appellant sub 2], ondanks serieuze inspanningen, onverhoopt niet lukt om vervangende woonruimte te vinden, het college in het uiterste geval de mogelijkheid heeft om voor een periode van maximaal zes maanden een recreatiewoning beschikbaar te stellen voor bewoning.
    Gelet op deze motivering heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het enkele feit dat de bewoners van het pand moeten verhuizen, handhavend optreden nog niet zonder meer onevenwichtig maakt. [appellant sub 2] heeft geen andere feiten of omstandigheden gesteld die maken dat handhaving in dit geval toch onevenwichtig is. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college van handhaving had moeten afzien.
    Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling met het besluit van 14 juli 2022 voldaan aan de opdracht van de rechtbank.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 1]
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat het besluit van 14 juli 2022 te beperkt en onvolledig is. Daartoe voert hij aan dat het college in de last had moeten opnemen dat het gebruik als woning van alle vier verhuurde woonunits gestaakt had moeten worden en gestaakt had moeten blijven, dan wel dat de woonunits geheel buiten gebruik hadden moeten worden gesteld als woning door de sluiting of het onbruikbaar maken van deze woningen. Ook voert [appellant sub 1] aan dat aan de nieuwe last ten onrechte geen dwangsom is gekoppeld.
    7.1.    De overtreding houdt in dat het pand [locatie 4] in Wapenveld in strijd met het bestemmingsplan voor meer dan één woonhuis door meer dan één huishouden wordt gebruikt. De gewijzigde last houdt in dat [appellant sub 2] de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet beëindigen en beëindigd moet houden. [appellant sub 2] kan dit doen door het pand ten behoeve van slechts één woonhuis te gebruiken. Als [appellant sub 2] aan deze last voldoet, is de overtreding beëindigd, omdat het pand in dat geval alleen wordt gebruikt voor de huisvesting van één huishouden, in plaats van vijf huishoudens. De last is daarom niet te beperkt. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat uit de last volgt dat [appellant sub 2] de overtreding beëindigd moet houden. Anders dan waarvoor [appellant sub 1] vreest, is er daarom geen nieuwe handhavingsprocedure nodig als de overtreding in de toekomst opnieuw zou plaatsvinden.
    Anders dan [appellant sub 1] stelt, is aan de last wel een dwangsom gekoppeld. Het besluit van 14 juli 2022 laat het besluit van 6 oktober 2020 namelijk in stand voor wat betreft de dwangsom die aan de last is gekoppeld. Het college heeft op de zitting ook bevestigd dat dit het geval is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De beroepen van [appellant sub 1] en van [appellant sub 2] tegen het besluit van 14 juli 2022 zijn ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    457-1005