ECLI:NL:RVS:2023:1665, Raad van State, 26-04-2023, 202104459/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe ingestemd met het  evaluatieverslag van de bodemsanering die is uitgevoerd op het perceel aan de [locatie] in Zuidwolde (hierna: het perceel). Op de locatie is een historische verontreiniging met minerale olie en vluchtige aromaten in de grond en in het grondwater ontstaan als gevolg van voormalige bedrijfsactiviteiten. In het verleden was op de locatie het tankstation van het [autobedrijf] gevestigd. Voor de sanering van de bodemverontreiniging heeft [appellant] zich aangemeld bij Stichting Subat. Stichting Subat is sinds oktober 2018 onderdeel van Stichting Bodembeheer Nederland (hierna samen en in enkelvoud: SBN). Vervolgens zijn in opdracht van SBN, meerdere (pogingen tot) sanering uitgevoerd.

202104459/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], handelend onder de naam [autobedrijf] (hierna in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college ingestemd met het  evaluatieverslag van de bodemsanering die is uitgevoerd op het perceel aan de [locatie] in Zuidwolde (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 31 mei 2021 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en Stichting Bodembeheer Nederland hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 12 mei 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.S.M. de Barbanson, rechtsbijstandverlener te Zeist, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door C. Fossen, M.K. Portena en D. Wagenar, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Bodembeheer Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) verzocht om een deskundigenverslag uit te brengen over het beroep van [appellant]. De STAB heeft bij brief van 18 november 2022 verslag van haar onderzoek uitgebracht. [appellant] en Stichting Bodembeheer Nederland hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om op dat verslag te reageren.
    Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locatie is een historische verontreiniging met minerale olie en vluchtige aromaten in de grond en in het grondwater ontstaan als gevolg van voormalige bedrijfsactiviteiten. In het verleden was op de locatie het tankstation van het [autobedrijf] gevestigd. Voor de sanering van de bodemverontreiniging heeft [appellant] zich aangemeld bij Stichting Subat. Stichting Subat is sinds oktober 2018 onderdeel van Stichting Bodembeheer Nederland (hierna samen en in enkelvoud: SBN). Vervolgens zijn in opdracht van SBN, meerdere (pogingen tot) sanering uitgevoerd. De laatste sanering, die in deze zaak aan de orde is, is uitgevoerd door de firma Biosoil. Het college heeft op 28 februari 2011 een melding als bedoeld in artikel 28 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) van Biosoil ontvangen met daarbij een nieuw saneringsplan. Bij besluit van 26 april 2011 heeft het college ingestemd met het saneringsplan. Biosoil is in 2016 failliet verklaard. Daarna is de actieve sanering een tijd lang stil komen te liggen. Vervolgens is de sanering hervat en heeft SBN op 16 april 2019 een evaluatieverslag op grond van artikel 39c, eerste lid van de Wbb, ingediend, waarmee het college heeft ingestemd. De sanering is volgens het college conform de saneringsdoelstelling uitgevoerd. [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt omdat hij het niet eens is met de saneringsdoelstelling en het achterblijven van kabels en leidingen in de bodem. Het college heeft het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    2.       De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het beroep van [appellant]
    3.       [appellant] betoogt dat uit het advies van de commissie rechtsbescherming van de provincie Drenthe van 22 april 2021 kan worden afgeleid dat de commissie van mening is dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Daarom had zijn bezwaar gegrond moeten worden verklaard.
    3.1.    Het college heeft naar aanleiding van het advies van de commissie, die op grond van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is ingesteld, in het besluit van 31 mei 2021 de belangenafweging nader gemotiveerd en verder nader gemotiveerd waarom het college is afgeweken van het provinciale beleid. Uit het advies van de commissie blijkt niet dat de commissie van mening is dat het besluit van 22 oktober 2019 moet worden herroepen. De commissie heeft namelijk geadviseerd dat het besluit van 22 oktober 2019 in stand kan worden gelaten, als blijkt dat het besluit op bezwaar kan worden voorzien van een daadkrachtige motivering. Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant] voert verder aan dat het college ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat de kabels en leidingen niet verwijderd zijn en daarom niet kan worden gezegd dat de sanering afgerond is.
    4.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat uit artikel 38, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 39c, tweede lid, van de Wbb volgt dat het college slechts instemming aan het saneringsverslag kan onthouden, als niet kan worden voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 gestelde (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2035).
    4.2.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het besluit gaat over de instemming als bedoeld in artikel 39c, tweede lid, van de Wbb. Daarbij moet worden getoetst of wordt voldaan aan het gestelde in artikel 38, eerste lid, van de Wbb. De omstandigheid dat leidingen en kabels  zich nog in de grond bevinden, is gelet op dit toetsingskader geen reden om instemming te onthouden.
    5.       [appellant] betoogt verder dat de commissie in haar advies ten onrechte stelt dat de saneringsdoelstelling zelf tussen partijen niet ter discussie staat. [appellant] voert aan dat hij niet had kunnen voorzien dat hij als gevolg van het faillissement van Bisoil (die in opdracht van Stichting Subat de sanering zou uitvoeren) vanaf 2016 te maken zou krijgen met een niet voltooide sanering. Bovendien is er toen in het geheel niet gesproken over gebruiksbeperkingen en de kadastrale aantekening. Het college en Stichting Subat hebben hem ten onrechte niet geïnformeerd over de gewijzigde saneringsdoelstelling. Hierdoor ontstond direct een financieel nadeel voor de waarde van zijn terrein. [appellant] stelt dat deze belangen ten onrechte niet zijn meegewogen.
    5.1.    Het college heeft toegelicht dat [appellant] met het besluit van 26 april 2011, waarmee is ingestemd met het saneringsplan, op de hoogte is gebracht van de gebruiksbeperkingen, de kadastrale aantekening en de gewijzigde saneringsdoelstelling. Een afschrift van dit  besluit is aan [appellant] toegezonden en hij heeft de gelegenheid gehad om hiertegen bezwaar te maken. [appellant] heeft hier geen gebruik van gemaakt.. Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt verder dat artikel 3:2 van de Awb ook dwingt tot vermijding van de schijn van partijdigheid. In dit verband voert hij aan dat het college had moeten nagaan of Inventerra, die in opdracht van Stichting Subat onderzoeken heeft verricht, zijn taak zonder vooringenomenheid heeft vervuld. In dit verband is volgens [appellant] van belang dat de [aandeelhouder] zowel bij BioSoil als bij Inventerra betrokken is (geweest). De twijfels over de vooringenomenheid gelden volgen [appellant] ook voor de omstandigheid dat Stichting Subat en Inventerra steeds in nauw contact waren met de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (hierna: RUD Drenthe). De RUD Drenthe heeft de afwijking van het beleid toegestaan. Op deze wijze is volgens [appellant] de schijn gewekt dat van een onpartijdige beoordeling van zijn bezwaren geen sprake is geweest.
    6.1.    Het college heeft zich in dit verband op het standpunt kunnen stellen dat het gebruikelijk en ook niet onrechtmatig is dat saneerders over de uitvoering van sanering overleg hebben met het bevoegd gezag. De Afdeling is van oordeel dat uit alleen de omstandigheid dat de saneerders in nauw contact waren met de RUD niet kan worden geconcludeerd dat bij het college sprake was van vooringenomenheid of van de schijn daarvan en dat dus artikel 3:2 Awb noch 2:4 Awb, waarin het verbod van vooringenomenheid is neergelegd, daarmee zijn geschonden. Bij de beoordeling van de vraag of de sanering op de juiste wijze is uitgevoerd, is in beginsel niet relevant wat de status van de saneerder is. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    7.       [appellant] voert verder aan dat geen sprake is van een stabiele eindsituatie en dat onaanvaardbare humane risico’s niet kunnen worden uitgesloten. Hij verwijst hierbij naar het verificatieonderzoek door Eco Reest B.V. van 8 juli 2020, haar tegenreactie van 9 maart 2021 op de reactie van de RUD en haar reactie van 1 juli 2021 op het besluit van 31 mei 2021. [appellant] stelt in dit verband dat nog meer onderzoek had moeten plaatsvinden, voordat een zorgvuldig en afgewogen besluit kon worden genomen. Hiertoe voert [appellant] aan dat de verontreiniging in de bodem omvangrijker blijkt dan door Inventerra is vastgesteld in het evaluatierapport. Volgens [appellant] is daarom de conclusie dat de stabiele eindsituatie bereikt is, voorbarig en kunnen mogelijk humane risico's (uitdamping) niet worden uitgesloten. Op basis van de definitie uit de Bodemrichtlijn mag een stabiele eindsituatie niet worden bevestigd, wanneer er humane risico's aanwezig zijn. Verder mogen alleen gegevens van na de sanering worden gebruikt voor de conclusie dat een stabiele eindsituatie is bereikt. De gegevens uit het TAUW-onderzoek uit 2004 kunnen hiervoor niet dienen, omdat dat onderzoek in 2004 is uitgevoerd en het, gelet op de verstorende activiteiten die plaatsvonden tijdens het onderzoek, niet meer representatief is voor de actuele verontreinigingen.
    7.1.    Het college heeft, onder verwijzing naar het besluit van 31 mei 2021, gesteld dat gedurende de actieve fase van de sanering (tot het eerste kwartaal van 2016) de concentraties in het grondwater in veel peilbuizen periodiek zijn gemeten. Volgens het college is het niet zo dat alle peilbuizen die voor optimalisering van de saneringsinspanningen benodigd zijn, ook als meetpunt voor de verificatie dienst moeten doen. Voor het vaststellen van de stabiele eindsituatie zijn vooral metingen langs de contour en in de stroombaan van belang. Die geven een beeld van het optreden van stroomafwaartse en laterale verspreiding en van afbraak in de pluim. Metingen in de bron vormen ondersteunend bewijs of voortgaande afbraak optreedt, maar zijn niet (mede)bepalend voor het oordeel of een verontreiniging stabiel is. In dit verband heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de conclusie van [appellant] dat geen sprake is van een stabiele eindsituatie, is gebaseerd op de meetwaarde op één punt (peilbuis 1012), terwijl zijn conclusie dat wel sprake is van een stabiele eindsituatie gebaseerd is op een tijdreeks van metingen op meerdere locaties en diepten.
    Het college heeft verder toegelicht waarom het het evaluatierapport van de laatste procesmonitoringsronde in 2015 heeft beschouwd als eerste verificatiemeting. Deze locatie specifieke afwijking van het eigen beleid acht het college aanvaardbaar, omdat daarmee een beeld van de ontwikkeling van de pluim over een langere periode dan 1 jaar is verkregen, wat extra zekerheid geeft. Het college heeft verder toegelicht dat de in de verificatie gebruikte peilbuizen zich in de bron, de pluim en aan alle zijden rondom de contour van de grondwaterverontreiniging bevinden en daarmee voldoen aan het beleid. Het college heeft daarnaast toegelicht dat in aanvulling op de metingen in 2015 in 2017 en 2018 drie metingen zijn verricht. Het heeft in dit verband naar voren gebracht dat de verificatie van een stabiele eindsituatie plaatsvindt door een of meerdere metingen. Is sprake van gehalten boven de streefwaarden, maar kleiner dan het gemiddelde van de streefwaarde en de interventiewaarde, dan volstaat één verificatiemeting. Is, zoals hier het geval is, sprake van een grote restverontreiniging, dan zijn vier verificatiemetingen met een minimale tussenpose van drie maanden vereist. Deze tijdreeksen geven volgens het college het "overall" beeld van een tijdens de actieve fase gekrompen en gedurende het tijdsbestek dat de verificatie plaatsvond niet (weer) in omvang toenemende pluim.  
    Daarnaast heeft het college, onder verwijzing naar het evaluatieverslag, toegelicht dat voor het vaststellen van de kwaliteit van de leeflaag (0,0-1,0 m-v) en de bepaling van de omvang van de restverontreiniging onder deze bodemlaag grondmonsters zijn genomen. In het evaluatieverslag staat dat op basis van onder andere olie-watertesten en PID-metingen (methode om vluchtige stoffen in de bodem te meten) bij elke boring op verschillende dieptes steekbusmonsters zijn genomen en dat tijdens de uitvoering van de veldwerkzaamheden geen kritieke afwijkingen van de proceseisen zijn opgetreden.                                                
              Het college heeft verder toegelicht dat het, anders dan [appellant] meent, na de evaluatie het gemeten gehalte in peilbuis 1012 wel in beschouwing heeft genomen en dat dit aspect in het besluit op bezwaar aanvullend gemotiveerd is. Daarin is onder meer aangegeven dat op basis van de meetwaarden van peilbuis 1012 de bijlage met de interventiewaardecontour, behorende bij het besluit instemming evaluatieverslag, wordt gewijzigd en dat de interventiecontour meer zuidelijk wordt neergelegd.
    7.2.    De Afdeling zal deze onder 7 weergegeven beroepsgrond bespreken aan de hand van het verslag van de STAB.
    Opdracht aan de STAB
    8.       De Afdeling heeft de STAB benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Awb voor het instellen van een onderzoek. De Afdeling heeft de STAB gevraagd of het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat een stabiele eindsituatie is bereikt en dat geen sprake is van onaanvaardbare humane risico’s door de in het grondwater uit peilbuis 1012 aangetoonde sterke verontreiniging met minerale olie en vluchtige aromaten.
    Toetsingskader
    9.       Gelet op het bepaalde in het tweede lid van artikel 39c van de Wbb kunnen gedeputeerde staten slechts instemmen met het verslag indien is gesaneerd overeenkomstig artikel 38 van die wet en kan instemming worden onthouden indien de sanering niet is geschied overeenkomstig het saneringsplan of het besluit tot instemming daarmee.
    9.1.    Uit artikel 38, eerste lid, volgt dat de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt, waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt. Verder moet het risico van de verspreiding van verontreinigde stoffen zoveel mogelijk worden beperkt.
    9.2.    De saneringsdoelstelling die het college in dit geval heeft gesteld, is de volgende:                         
               - voor de bovengrond tot 1 m m-v, wonen met tuin en infrastructuur;          - voor de ondergrond, voor het grondwater: het bereiken van een stabiele eindsituatie met een grote restverontreiniging (trede 3).
    9.3.    Het college heeft zich voor de invulling van een ‘stabiele eindsituatie’ naar het oordeel van de Afdeling mogen aansluiten bij de Circulaire Bodemsanering 2013. Volgens die circulaire  wordt onder een stabiele eindsituatie het volgende verstaan: "De sanering van mobiele verontreinigingen moet leiden tot een kwaliteit van grond en grondwater die het gewenste gebruik van de boven- en ondergrond mogelijk maakt, de risico’s van de verspreiding van (rest)verontreinigingen na sanering zo veel mogelijk beperkt en zo min mogelijk nazorg vereist. Dit kan worden beschouwd als een ‘stabiele, milieuhygiënisch acceptabele eindsituatie‘."
    9.4.    Een bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zulke gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    9.5.    De Afdeling stelt vast dat partijen de deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de STAB niet bestrijden. De Afdeling zal daarom hieronder meteen beginnen met de vraag of aan de hand van de ingediende zienswijzen de conclusies in het verslag van de STAB kunnen worden gevolgd.
    Het verslag van de STAB
    10.     In het verslag van 18 november 2022 heeft de STAB samengevat het volgende vastgesteld.
    10.1.  De beantwoording van de onderzoeksopdracht is opgezet aan de hand van de elementen die bepalen of sprake is van een stabiele eindsituatie uit de Circulaire bodemsanering 2013. Er is, kort gezegd, onderzocht of de kwaliteit van grond en grondwater het gewenste gebruik van de boven- en ondergrond mogelijk maakt en de risico's van de verspreiding van (rest)verontreinigingen zo veel mogelijk beperkt zijn.
    10.2.  Over humane risico’s komt het volgende naar voren uit het verslag van de STAB. De STAB heeft geconstateerd dat ten westen van de woning [locatie 2] op ongeveer 1 meter afstand peilbuis Z02 staat (afstand tussen de beide peilbuizen is ongeveer 15 meter). De concentraties op de plaats van peilbuis Z02 zijn aanzienlijk lager dan in peilbuis 1012, maar liggen wel boven de zogenoemde interventiewaarden. Als de hoge concentraties van peilbuis 1012 zouden worden gehanteerd als representatief voor de verontreinigingssituatie bij [locatie 2], dan is sprake van een overschatting van de blootstelling. Op basis van de concentraties in de (beide) peilbuizen kan een concentratie worden berekend (bijvoorbeeld door middel van interpolatie) die een meer representatieve verontreinigingssituatie op de plaats van de woning weergeeft. Deze berekening is niet uitgevoerd. Verder heeft de STAB geconstateerd dat de verontreiniging die in peilbuis 1012 is aangetroffen zich niet beperkt tot de verontreinigingssituatie op de plaats van die peilbuis, maar ook iets zegt over de situatie in de omgeving daarvan. De locatie van peilbuis 1012 is op zeer korte afstand van het bedrijfsgebouw. In combinatie met de daarin aangetroffen hoge concentraties betekent dat volgens de STAB dat ook onder het gebouw sprake zal zijn van verontreiniging. Het had daarom in de rede gelegen om voor de berekening van de blootstelling op de plaats van het bedrijfsgebouw de blootstellingsroute "inhalatie binnenlucht" in de risicobeoordelingsberekening met het rekenmodel Sanscrit te betrekken. Omdat de "inhalatie binnenlucht" niet in de berekening is betrokken, ontbreekt de belangrijkste blootstellingsroute, waardoor geen humane risico's zijn berekend. Door het ontbreken van vluchtige minerale olie in de risicoberekening in het Evaluatierapport 2019 is sprake van een onderschatting van de blootstelling. In de risicoberekeningen in het Verificatieonderzoek 2020 en bij de notitie "Opmerkingen t.a.v. verificatieonderzoek Eco Reest BV" (zonder datum) is vluchtige minerale olie wel betrokken, maar is geen rekening gehouden met de aromatische fractie waardoor eveneens sprake is van een overschatting (lees: onderschatting) van de blootstelling. Volgens de STAB is van het Binnenluchtonderzoek 2004 niet duidelijk of de binnenluchtmetingen een afdoende representatief beeld geven van de binnenluchtkwaliteit in de huidige situatie. Niet duidelijk is of de concentraties in de bodem op het moment van de bemonstering van de binnenlucht nog tijdelijk lager waren door de uitgevoerde bodemsanering, of dat deze al weer waren opgelopen. De STAB komt dan ook tot de conclusie dat uit de verrichte onderzoeken niet duidelijk volgt of de restverontreiniging het gebruik van de bodem mogelijk maakt, gelet op de constateringen over de humane risico’s.
    10.3.  Over risico’s op verspreiding (de stabiele eindsituatie) komt het volgende naar voren uit het verslag van de STAB. De STAB heeft geconstateerd dat op grond van toename van concentraties in peilbuizen 1012 en ZO2 niet uit te sluiten is dat er sprake is van herverdeling van de verontreiniging. Verder heeft de STAB geconstateerd dat het college naar aanleiding van de interventiewaarde overschrijding op de plaats van peilbuis 1012 de omvang van de interventiewaardecontour heeft vergroot. Bij de instemming met het Evaluatieverslag is niet onderkend dat hiervan ook op de plaats van een groter oppervlak sprake kan zijn, zoals de resultaten op de plaats van peilbuis Z02 laten zien. Dit heeft tot gevolg dat de interventiewaardecontour voor grondwater naar verwachting groter is dan in bijlage 3 bij het besluit op bezwaar is aangegeven. Dit hoeft volgens de STAB echter niet direct te betekenen dat geen sprake is van een stabiele eindsituatie. Duidelijk moet echter zijn of deze herverdeling van verontreiniging naar het grondwater tot verspreiding leidt, en zo ja, tot welke concentraties dit in de pluim leidt. In het Evaluatierapport 2019 ontbreekt de informatie die hierin inzicht geeft, zodat niet kan worden geconcludeerd of sprake is van een stabiele eindsituatie. Er is verder geen inzicht gegeven in welke invloed de natuurlijke grondwaterstroming heeft op de verspreiding van verontreiniging. Dit had in het kader van de vraag of nazorg nodig is in beeld moeten worden gebracht.
    Zienswijzen op het verslag van de STAB
    11.     [appellant] stelt in zijn zienswijze dat het verslag van de STAB geen duidelijke eindconclusie heeft. Verder gaat het verslag volgens [appellant] niet in op technische maatregelen, zoals vervolgstappen, die nodig zijn om bijvoorbeeld de humane risico’s helder te krijgen. Als onaanvaardbare humane (uitdampings-)risico’s of verspreidingsrisico’s nog steeds (na vermeende afronding van sanering) niet kunnen worden uitgesloten, dan is het volgens [appellant] van belang dat de STAB hierop wijst en aangeeft dat hier, met urgentie, vervolgstappen nodig zijn om deze humane risico's helder te krijgen en zo nodig direct weg te nemen, of hoe deze risico's op zijn minst tot het niveau van een aanvaardbaar risico kunnen (of moeten) worden teruggebracht. [appellant] stelt daarnaast dat de STAB geen conclusie heeft getrokken over het Binnenluchtonderzoek van TAUW uit 2004. Zij had tot de conclusie moeten komen dat dat rapport buiten beschouwing moet blijven. [appellant] voert tot slot aan dat in het verslag een aantal onjuistheden niet zijn gecorrigeerd. Zo had de STAB in het verslag het standpunt van het college dat peilbuis 1012 niet meegenomen is in het verificatieonderzoek, moeten corrigeren.
    12.     SBN stelt dat de STAB onvoldoende rekening heeft gehouden met de praktijksituatie die voor deze locatie van toepassing is. Zij heeft zich teveel gericht op de getalsmatige toetsing en te weinig rekening gehouden met het totale beeld. SBN heeft meer dan 1.900 bodemsaneringen bij  tankstations uitgevoerd, waarvoor het bevoegd gezag een instemmende beschikking heeft afgegeven. Ook in deze sanering heeft SBN een grote inspanning geleverd door verschillende saneringsplannen in te zetten. Volgens SBN moet daarom rekening worden gehouden met het totale beeld.
    Het oordeel van de Afdeling
    13.     Wat [appellant] en SBN naar aanleiding van het verslag van de STAB hebben aangevoerd, rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling niet de conclusie dat het verslag van de STAB gebreken bevat. In dit verband is van belang dat de omstandigheid dat SBN grote inspanningen heeft verricht en meer dan 1.900 bodemsaneringen bij tankstations heeft uitgevoerd, niets zegt over de door de STAB geconstateerde gebreken die naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderbouwd zijn. Verder is van belang dat de STAB, anders dan [appellant] stelt, in haar verslag wel is ingegaan op het Binnenluchtonderzoek van TAUW uit 2004. Dat in het verslag geen technische maatregelen of vervolgstappen worden genoemd, kan niet worden aangemerkt als een gebrek, omdat dit geen onderdeel uitmaakt van de onderzoeksopdracht. De door [appellant] gestelde onjuistheden in het verslag leiden, gelet op het verslag als geheel en de daarin getrokken conclusies, niet tot het oordeel dat het verslag zulke gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Ook anderszins zijn er geen argumenten naar voren gebracht die zo’n conclusie rechtvaardigen. Dit betekent dat de Afdeling de conclusies van de STAB volgt.
    Conclusie
    14.     Gelet op de conclusies in het verslag van de STAB over de humane risico’s heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat voldaan is aan het bepaalde in artikel 39c van de Wbb in samenhang met 38, eerste lid, onder a, van de Wbb en met de saneringsdoelstelling ‘voor de bovengrond tot 1 m m-v, wonen met tuin en infrastructuur’. Ook gelet op de conclusies van de STAB over de risico’s van verspreiding heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat voldaan is aan het bepaalde in artikel 39c van de Wbb in samenhang met artikel 38, eerste lid, onder b, van de Wbb en met de saneringsdoelstelling ‘voor de ondergrond, voor het grondwater: het bereiken van een stabiele eindsituatie met een grote restverontreiniging (trede 3)’. De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat het besluit van 31 mei 2021 in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand is genomen. Het beroep van [appellant] is gegrond, zodat het besluit van 31 mei 2021 moet worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    15.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 31 mei 2021, kenmerk Z2021-001593;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellant], handelend onder de naam Autobedrijf [appellant], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.093,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellant], handelend onder de naam Autobedrijf [appellant], het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter      
    w.g. Yildiz
    Griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    594
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 2:4
    1.       Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2.       Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 7:13
    1.       Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    a.       die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    b.       waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    c.       die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
    2.       Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift.
    3.       Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
    4.       De commissie beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van artikel 7:5, tweede lid, en, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald, van artikel 7:3.
    5.       Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
    6.       Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.
    7.       Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
    Artikel 8:47
    1.       De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
    2.       Bij de benoeming worden vermeld de opdracht die moet worden vervuld en de termijn, bedoeld in het vierde lid.
    3.       Van het voornemen tot het benoemen van een deskundige als bedoeld in het eerste lid wordt aan partijen mededeling gedaan. De bestuursrechter kan partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen omtrent het onderzoek binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk aan hem kenbaar te maken.
    4.       De bestuursrechter stelt een termijn binnen welke de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt.
    5.       Partijen kunnen binnen vier weken na de dag van verzending van het verslag aan hen schriftelijk hun zienswijze met betrekking tot het verslag naar voren brengen.
    6.       De bestuursrechter kan de in het vijfde lid bedoelde termijn verlengen.
    Wet bodembescherming
    Artikel 37
    1.       Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    2.       Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, bepalen zij dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten het uiterste tijdstip van indienen van het saneringsplan, bedoeld in artikel 39, aangeven.
    3.       Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen aan de sanering vooraf dienen te gaan en op welke wijze en tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van die maatregelen.
    4.       Indien gedeputeerde staten vaststellen dat geen sprake is van risico’s als bedoeld in het eerste lid, kunnen gedeputeerde staten bij de beschikking aangeven welke maatregelen in het belang van de bescherming van de bodem genomen moeten worden en op welke wijze en tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van die maatregelen. Tevens kan worden aangegeven welke beperkingen in het gebruik van de bodem door de eigenaar, erfpachter of gebruiker van het grondgebied waar sprake is van ernstige verontreiniging, in acht worden genomen.
    5.       Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede lid, het derde lid of de eerste volzin van het vierde lid, moet worden nagekomen.
    6.       Bij de beschikking geven gedeputeerde staten aan welke wijzigingen van het gebruik van de bodem aan hen dienen te worden gemeld.
    Gedeputeerde staten kunnen naar aanleiding van een verslag als bedoeld in het derde en vierde lid, een melding als bedoeld in het zesde lid, of een wijziging van omstandigheden de risico's, bedoeld in het eerste lid, anders vaststellen of het tijdstip van de sanering of van het indienen van het saneringsplan, bedoeld in het tweede lid, vaststellen of anders vaststellen.
    7.       Bij de maatregel, bedoeld in artikel 36, kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van het eerste, tweede en zevende lid.
    Artikel 38
    1.       Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:
    a.       de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    b.       het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    c.       de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    Artikel 39c
    1.       Na de uitvoering van de sanering of een fase van de sanering als bedoeld in artikel 38, derde lid, doet degene die de bodem heeft gesaneerd dan wel een fase van de sanering heeft uitgevoerd, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk verslag aan gedeputeerde staten. Het verslag houdt ten minste in:
    a.       een beschrijving van de getroffen saneringsmaatregelen;
    b.       een beschrijving van de kwaliteit van de bodem na het uitvoeren van de sanering, waaronder mede begrepen een beschrijving van de aard en omvang van de verontreiniging indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig is gebleven;
    c.       indien de verontreinigde grond is afgegraven of het verontreinigde grondwater aan de bodem is onttrokken, de hoeveelheid, de kwaliteit en de bestemming van die grond onderscheidenlijk dat grondwater;
    d.       indien ten behoeve van de sanering grond is aangevoerd de hoeveelheid, de kwaliteit en de herkomst van de aangevoerde grond;
    e.       een evaluatie van de mate waarin de effecten van de getroffen saneringsmaatregelen overeenstemmen met de beoogde effecten, bedoeld in artikel 39, eerste lid, onder b;
    f.        indien na de sanering nog verontreiniging in de bodem aanwezig is en alleen beperkingen in het gebruik van de bodem noodzakelijk zijn, een beschrijving van deze beperkingen. Indien na de sanering alleen maatregelen in het belang van de bescherming van de bodem nodig zijn, het aangeven van de noodzaak daarvan. Indien na de sanering zowel beperkingen als maatregelen noodzakelijk zijn, het aangeven van de noodzaak van deze beperkingen en maatregelen.
    2.       Het verslag behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het verslag instemmen indien gesaneerd is overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 38, en indien de daarin opgenomen beperkingen in het gebruik van de bodem naar hun oordeel voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de verontreiniging die na de sanering is achtergebleven niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van de bodem zoals beschreven in het verslag op grond van het eerste lid, onder b. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het verslag onthouden, indien de sanering niet is geschied overeenkomstig het saneringsplan waarmee door gedeputeerde staten is ingestemd, de beschikking waarbij gedeputeerde staten met het saneringsplan hebben ingestemd en de daaraan verbonden voorschriften, of aanwijzingen die gedeputeerde staten op grond van artikel 39, vijfde lid, hebben gegeven. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. Artikel 28, zevende lid, is van overeenkomstige toepassing voor wat betreft de instemming met het verslag.
    3.       Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die in het verslag worden opgenomen.
    4.       Bij de beschikking tot instemming met het schriftelijk verslag kunnen gedeputeerde staten aangeven welke wijzigingen in het gebruik van de bodem aan hen dienen te worden gemeld. Naar aanleiding van die melding kunnen gedeputeerde staten bepalen dat een aanvullende sanering moet plaatsvinden.