ECLI:NL:RBROT:2023:3076, Rechtbank Rotterdam, 03-04-2023, ROT 22/1504
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges omgevingsvergunning. Verweerder mag leges heffen op basis van bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen. Verweerder maakt de hoogte van de bouwkosten die hij in beroep voorstaat aannemelijk. Geen vergoeding aan belanghebbende van de wettelijke rente over het door verweerder terug te betalen bedrag.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/1504 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.J. Heijnen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam (verweerder)
    (gemachtigden: mrs. B.J. Klein en E.G. Hokke).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Verweerder heeft aan eiseres een aanslag leges omgevingsvergunning van 22 maart 2021 opgelegd. De hoogte hiervan is € 23.058,84. 
    
    
    
      Verweerder heeft het bezwaar van eiseres hiertegen in de uitspraak op bezwaar van 14 februari 2022 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep hiertegen.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 13 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde en de gemachtigden van verweerder en [persoon A] , kostenexpert bij de gemeente Rotterdam. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1.1
      
        Eiseres heeft op 20 december 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de verbouwing van de woning aan de [adres] in Rotterdam. De projectomschrijving is: "Het vervangen van de raamkozijnen, het maken van een uitbouw aan de achterzijde en interne constructieve wijzigingen”
        Op de aanvraag staan de volgende kosten:
      
      - Nieuw kozijn plaatsen of bestaand kozijn of gevelpaneel veranderen € 100.000;
      - Overige veranderingen aan bestaande bouwwerken € 150.000;
      - Dakkapel plaatsen € 50.000;
      - Projectkosten € 1.200.000.
      
    
    
      1.2
      Op de aanvraag is de Verordening leges omgevingsvergunning 2020 (hierna: Verordening) van toepassing.
    
    
      1.3
      
        Op 22 maart 2021 is de vergunning verleend voor de activiteiten:
        Bouwen (Grondslag: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, artikel 2.1, eerste lid, onder a);
      
      - Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening (Grondslag: Wet algemene bepalingen
      Omgevingsrecht (hierna: Wabo), artikel 2.1, eerste lid, onder c, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, in samenhang met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) juncto artikel 4, lid 1 en 3 van Bijlage 11 bij het Bor).
      
      2. Verweerder heeft de aanslag gebaseerd op door eiseres opgegeven bouwkosten van in totaal € 1.200.000,-. 
      
      3. In het bestreden besluit heeft verweerder de heffingsgrondslag van € 1.200.000,- gehandhaafd. Ter onderbouwing daarvan verwijst verweerder naar een door de kostenexpert opgestelde kostenonderbouwing, waaruit volgens verweerder blijkt dat een juiste heffingsgrondslag is gehanteerd. 
      
      4. In het verweerschrift stelt verweerder zich nader op het standpunt dat de heffingsgrondslag moet worden verminderd naar € 696.267,-. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de heffingsgrondslag op € 575.427,- moet worden vastgesteld, wat overeenkomt met een aanslag van € 10.501,- aan leges.
      
      5. Omdat verweerder in beroep een lagere heffingsgrondslag verdedigt dan in de uitspraak op bezwaar van 14 februari 2022, is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder aannemelijk maakt dat de door hem in beroep verdedigde heffingsgrondslag niet te hoog is.
      
      6. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat ook een heffingsgrondslag van € 575.427,- te hoog is. Volgens haar moet de heffingsgrondslag € 293.907,54 aan bouwkosten zijn. Ter onderbouwing hiervan verwijst eiseres naar de begroting van Mainstaete Vastgoedservice van 14 september 2021. Deze werkzaamheden zijn uitgevoerd, uitgezonderd een aantal kostenbesparingen, waarvoor eiseres naar de meer/minder werklijst van 25 november 2021  verwijst. Hierbij heeft eiseres gewijzigde tekeningen overgelegd, waarop de bouwkosten volgens eiseres gebaseerd moeten worden. De vergunningsvrije werkzaamheden moeten hier nog worden uitgehaald, waarna een bouwsom van € 293.907,54 overblijft, aldus eiseres. 
      
    
    
      6.1
      Bij de beoordeling door de rechtbank zijn de volgende bepalingen van belang.
      
      
        Artikel 1 van de tarieventabel luidt als volgt:
      
    
    
      1.1
      
        Maatstaf van heffing:
        Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
      
      
        1.1.1
        
          De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en
          exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) zoals dit
          normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen.
        
      
      
        1.1.2
        
          NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen –
          Begripsomschrijvingen en indelingen), zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of
          vervangen, ligt voor een ieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en
          woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan de
          Wilhelminakade 139 3072 AP te Rotterdam.
        
        
      
    
    
      1.2
      De omzetbelasting en de kosten van het verwerven van de grond maken geen deel uit van de totale bouwkosten.
      
    
    
      1.3
      Het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wabo, dan wel het in behandeling nemen van een aanvraag om een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet die mede deze activiteit bouwen omvat, wordt als volgt bepaald:
      
      
        1.3.1
        Schijf 1 - bij bouwkosten tot en met € 35.900,00 bedraagt het tarief 1,60% van de totale bouwsom met een minimum van € 98,60; 
        
      
      
        1.3.2
        Schijf 2 - bij bouwkosten vanaf € 35.900,01 tot en met € 530.000,00 wordt het tarief van schijf 1 over het bij die schijf genoemde bedrag geheven vermeerderd met 1,84% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in schijf 2; 
        
      
      
        1.3.3
        Schijf 3 - bij bouwkosten vanaf € 530.000,01 tot en met € 1.100.000,00 wordt het tarief van de schijven 1 en 2 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 1,99% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
        
        
          In de toelichting op de Verordening staat, voor zover van belang, het volgende:
          “(…) Artikelsgewijs
          Artikel 1.1 Tarieventabel
          
            Artikel 1.1 Tarieventabel. Bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt de hoogte van de verschuldigde leges bepaald aan de hand van de in artikel 1.1.1 vastgelegde objectieve prijsbepalingsmethodiek. Daarbij gaat het altijd om de prijs die van toepassing is op de bedrijfsmatige realisatie van het aangevraagde bouwplan. Dit betekent dat het niet relevant is of de werkzaamheden door een aannemer of in eigen beheer worden uitgevoerd, dat niet relevant is of sprake is van een tijdelijke of een permanente bouwactiviteit, dat niet relevant is of gebruik wordt gemaakt van nieuwe of van tweedehands materialen en dat alle als bouwactiviteit te duiden objecten onder deze regeling vallen. Ook voor het plaatsen van woonwagens en voor het gedurende enkele maanden plaatsen van een aantal Portacabins als tijdelijke bedrijfshuisvesting wordt de hoogte van de verschuldigde leges daarmee bepaald aan de hand van de vraag wat het realiseren van deze bouwwerken kost bij het gebruiken van nieuwe materialen en realisatie door een professionele aannemer. Voor een nadere duiding van de gekozen kostenbepalingsmethodiek wordt verwezen naar de betreffende NEN
          
        
        
        
          Verweerder hanteert bij de beoordeling de Richtlijn berekening bouwkosten als grondslag voor de bouwleges (hierna: Richtlijn). Daarin staat onder meer:
          
            “Binnen de Gemeente Rotterdam wordt een richtlijn gehanteerd voor het bepalen van de Bouwkosten die de maatstaf zijn voor de heffing van bouwleges. De bouwkosten zoals opgenomen in Verordening leges omgevingsvergunning worden omschreven in de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van onroerende zaken bedoeld voor de informatieoverdracht van kosten en kwaliteitgegevens).
          
          
            De bouwkosten kunnen op diverse manieren worden begroot, de begroting dienen te voldoen aan de hierboven genoemde normen. De begroting opgesteld conform de STABU-codering (gebaseerd op de STABU bestekssystematiek) voldoet hieraan. Een andere benaming voor deze begrotingsmethodiek is een zgn. MAMO-begroting (Materiaal, Arbeid, Materieel, Onderaanneming) en bestaat uit gedetailleerde / onderbouwde begrotingsregels. Met deze begroting kan men de inschrijfbegroting van de aannemer controleren op regelniveau. De voor leges opgegeven bouwkosten worden inhoudelijk gecontroleerd op prijsniveau en compleetheid. De hieronder opgenomen lijst is indicatief opgesteld en dient als leidraad voor de controle van de opgegeven bouwkosten. De indeling van de lijst komt overeen met de reguliere opbouw van een aannemersbegroting. Aan het begin van elke regel zijn de bijbehorende hoofdstukken conform de STABU-codering opgenomen. (…)”
          
          
            Daaronder volgt een opsomming van diverse bouwkosten, onderverdeeld in directe bouwkosten en indirecte bouwkosten. Tot slot wordt een omschrijving gegeven van niet tot de bouwkosten behorende kosten.
          
        
        
        7. Uit het hiervoor weergegeven regelgevend kader volgt dat voor de hoogte van de leges bepalend is de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, althans voor zover de werkzaamheden zijn omschreven in de NEN 2699-norm (en dus in de Richtlijn).
        
        
          Dit betekent dat, anders dan eiseres aanvoert, niet een offerte, aanneemsom of de daadwerkelijke bouwkosten leidend zijn, maar de (norm)bedragen die een derde in het economisch verkeer zou moeten betalen voor het bouwwerk waarvoor de vergunning is aangevraagd. 
          Dat verweerder leges mag heffen over bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen (en niet op de echte bouwkosten) volgt onder meer uit de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689. 
          Eiseres heeft ter zitting gewezen op de uitspraak van rechtbank Geldereland van 29 april 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:2766 en het arrest van de Hoge Raad van 27 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD5469. In die uitspraken ging het echter om een ander regelgevend kader. Daar was de norm: Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan de aannemingssom (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werken 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd (onderstreping door de rechtbank). In de situatie waarover de rechtbank Gelderland en de Hoge Raad zich hebben uitgelaten was de aanneemsom leidend, maar dat is in deze zaak niet het geval.
        
        
        8. Daarnaast is het zo dat de bouwkosten gebaseerd moeten worden op wat bij de aanvraag van de omgevingsvergunning op de bouwtekeningen wordt aangegeven en waarvoor vergunning wordt gevraagd. Of alles waarvoor vergunning is aangevraagd al dan niet daadwerkelijk wordt uitgevoerd is niet van belang. De leges zijn immers verschuldigd voor het in behandeling nemen van de aanvraag en niet voor het al dan niet geheel uitvoeren van de bouwvergunning. 
        
          In dit geval is de aanvraag van 20 december 2020 en is de vergunning op 22 maart 2021 verleend. Dat eiseres de kosten van de bouw later te hoog vond, van aannemer is veranderd en minder werkzaamheden heeft laten uitvoeren dan zijn vergund, is voor de heffing van de leges niet van belang. 
          De gewijzigde bouwtekeningen van 18 mei 2021, de nieuwe begroting van 6 september 2021 en de meer/minderwerklijst van 25 november 2021 zijn allemaal van na de aanvraag (en de vergunningverlening) en zijn daarom in de beoordeling niet van belang. 
        
        
        9. Op verweerder rust de bewijslast dat hij de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet te hoog heeft vastgesteld (vergelijk r.o. 6.4.3. van de uitspraak van Hof Amsterdam van 18 december 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4979).
        
      
    
    
      9.1
      
        Verweerder heeft een berekening (uitbreiding woning van [adres] ) van een kostenexpert overgelegd. Deze berekening is gebaseerd op de aanvraag. 
        Deze berekening is volgens eiseres onjuist, maar wat zij ter zitting tegen de berekening heeft aangevoerd is gebaseerd op de werkelijk uitgevoerde bouwkosten en die kosten zijn niet van belang, zoals de rechtbank onder r.o. 7 en 8 heeft overwogen. De rechtbank kan eiseres daarom niet volgen in wat zij ter zitting tegen de berekening van verweerder heeft aangevoerd en volgt dan de berekening van verweerder.
      
      
      10. Eiseres heeft verder aangevoerd dat in de (oorspronkelijke) aanvraag een aantal vergunningvrije onderdelen zijn opgenomen, waarover ten onrechte leges zijn geheven. 
      Eiseres heeft bij haar aanvraag niet vermeld dat deze voor een gedeelte betrekking heeft op vergunningvrije activiteiten. Verweerder mag ook op een dergelijk punt afgaan op de aanvraag. Anders dan eiseres aanvoert is verweerder niet gehouden elke aanvraag te controleren op vergunningvrije activiteiten. Overigens heeft eiseres in bezwaar hierover niets aangevoerd.
      
      11. Evenmin is verweerder gehouden om bij elke aanvraag direct te beoordelen of de opgegeven bouwkosten voldoen aan de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald, zoals eiseres betoogt. Dit is niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
      Ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat de berekening in de bezwaarfase niet is gemaakt door een kostendeskundige en dat het dossier in bezwaar ook niet aan een kostenexpert is voorgelegd. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het onzorgvuldig is dat in het bestreden besluit staat dat een kostenexpert naar het dossier heeft gekeken, terwijl dit niet zo blijkt te zijn. De rechtbank acht dit gebrek ernstig genoeg om het beroep gegrond te verklaren, maar het maakt niet dat verweerder dan in het geheel geen leges meer kan heffen. Omdat het beroep al gegrond is vanwege de verlaagde heffingsgrondslag, kan de rechtbank hier verder geen consequenties aan verbinden. 
      
      12. De conclusie is dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat een heffingsgrondslag van € 575.427,- niet te hoog is. Deze bouwkosten leiden op grond van artikel 1.3 van de Tarieventabel tot een aanslag van € 10.501,70. Omdat eiseres reeds € 23.058,84 heeft betaald, moet verweerder een bedrag van € 12.557,14 terugbetalen.
      
      13. Eiseres heeft verzocht te bepalen dat verweerder vanaf het moment van betaling van de aanslag tot aan de restitutie, de wettelijke rente over het terug te betalen bedrag moet vergoeden.
      
    
    
      13.1
      
        Artikel 4:102, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) regelt de vergoeding van wettelijke rente bij terugbetaling door een bestuursorgaan van een te veel betaald bedrag. 
        Op grond van artikel 4:103 van de Awb is dit artikel niet van toepassing indien bij de wet een andere regeling omtrent verzuim en de gevolgen daarvan is getroffen. Dat is hier het geval.
        Voor de belastingheffing is namelijk in in artikel 28a en verder van de Invorderingswet 1990 een aparte regeling getroffen voor de terugbetaling van belastingaanslagen en invorderingsrente. Op grond van artikel 231 van de Gemeentewet is die regeling ook van toepassing op gemeentelijke heffingen, zoals leges. Voor vergoeding van wettelijke rente over het bedrag waarmee de aanslag wordt verminderd naast deze regeling is daarom geen grond (zie ook r.o. 4.5 uit de uitspraak van hof Arnhem-Leeuwarden van 15 augustus 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:6984 en het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT2884). 
      
      
      14. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en de rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de grondslag voor de legesheffing vast te stellen op € 575.427,-. Dit leidt tot een aanslag van € 10.501,70. 
      
      15. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
      
      16. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.970,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 296,- en wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        stelt de legesaanslag vast op een bedrag van € 10.501,70, gebaseerd op een heffingsgrondslag van € 575.427,-;
      
      
        wijst het verzoek om vergoeding van de wettelijke rente af;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.970,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mrs. G.C.W. van der Feltz en M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 3 april 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).