ECLI:NL:RVS:2022:1034, Raad van State, 13-04-2022, 202006498/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2014 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld. De minister heeft bij het besluit van 26 september 2014 de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld omdat zij van rechtswege de Nederlandse nationaliteit zou hebben verloren. De minister heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld om nadere informatie te verstrekken over de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap die van belang zijn in het licht van het evenredigheidsbeginsel uit het oogpunt van het Unierecht. Bij brief van 3 maart 2020 heeft [appellante] haar standpunt nader gemotiveerd. De Immigratie- en Naturalisatiedienst heeft op 21 april 2020 een advies uitgebracht. In het advies wordt overwogen dat niet is gebleken of en zo ja, in hoeverre, ten tijde van het verlies van het Nederlanderschap sprake was van uitoefening van ‘family life’ in Nederland.

202006498/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te [woonplaats] ([land]),
    appellante,
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 september 2014 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 4 november 2020 heeft de minister opnieuw besloten op het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar en dat ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een reactie ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2021, waar [appellante], via een videoverbinding en bijgestaan in de zittingszaal door mr. E. Derksen, advocaat te Velp, en de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen en mr. A. Hanje, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister heeft bij het besluit van 26 september 2014 de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld omdat zij van rechtswege de Nederlandse nationaliteit zou hebben verloren.
    Bij arrest van 12 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:189, Tjebbes (hierna: het Tjebbes-arrest), heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) prejudiciële vragen van de Afdeling over het van rechtswege verliezen van de Nederlandse nationaliteit beantwoord. De Afdeling heeft vervolgens op 12 februari 2020, in ECLI:NL:RVS:2020:423, uitspraak gedaan. De Afdeling heeft in die uitspraak onder andere het hoger beroep van [appellante] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 juli 2015 in zaak nr. 15/2799 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van de minister van 5 maart 2015 op het bezwaar van [appellante] vernietigd en de minister opgedragen om binnen vier maanden na de verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij heeft de Afdeling bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Bestreden besluit
    2.       De minister heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld om nadere informatie te verstrekken over de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap die van belang zijn in het licht van het evenredigheidsbeginsel uit het oogpunt van het Unierecht. Bij brief van 3 maart 2020 heeft [appellante] haar standpunt nader gemotiveerd.
    2.1.    De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) heeft op 21 april 2020 een advies uitgebracht. In het advies wordt overwogen dat niet is gebleken of en zo ja, in hoeverre, ten tijde van het verlies van het Nederlanderschap sprake was van uitoefening van ‘family life’ in Nederland. Ook is niet gebleken dat [appellante] is gehinderd bij het bezoeken van haar familie in Nederland en bij het verzorgen van het graf van haar ouders in Nederland. De omstandigheden dat zij de Nederlandse taal nog spreekt, vasthoudt aan Nederlandse tradities en zichzelf als Nederlands staatsburger beschouwt, houden geen verband met het verlies van rechten die verbonden zijn aan het Unieburgerschap en kunnen daarom in het kader van de Unierechtelijke evenredigheidstoets geen rol spelen. Mede omdat [appellante] vanwege haar Zwitserse nationaliteit in de Europese Unie visumvrij kan blijven reizen en de familiebanden kan blijven onderhouden, is geconcludeerd dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellante] evenredig is geweest.
    2.2.    [appellante] heeft op het advies gereageerd bij brief van 9 oktober 2020. Daarin heeft zij diverse argumenten tegen het advies aangedragen. De minister heeft het advies van de IND bij het besluit van 4 november 2020 overgenomen. Nu het verlies geen onevenredige gevolgen heeft voor [appellante], heeft zij volgens de minister ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) op 1 april 2013 het Nederlanderschap verloren. De minister heeft het bezwaar van [appellante] daarom opnieuw ongegrond verklaard.
    Beroep
    Rechtsbescherming in twee instanties
    3.       [appellante] voert aan dat de Afdeling in haar uitspraak van 12 februari 2020 ten onrechte heeft bepaald dat een judiciële lus werd toegepast. Volgens haar mogen de efficiëntie of de duur van de procedure niet ten koste gaan van de rechtsbescherming.
    3.1.    Op grond van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling de bevoegdheid te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De Afdeling acht zich in dit stadium van de procedure gebonden aan haar uitspraak van 12 februari 2020. Deze beroepsgrond kan niet tot vernietiging van het nieuwe besluit op bezwaar leiden. Het betoog slaagt niet.
    Omvang geding
    4.       De Afdeling stelt vast dat [appellante] op 1 april 2013 het Nederlanderschap heeft verloren. Na de uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1098, en de hiervoor genoemde uitspraak van 12 februari 2020 is nu nog in geding of [appellante]s verlies van het Nederlanderschap van rechtswege gevolgen heeft (gehad) die onevenredig zijn vanuit het oogpunt van het Unierecht. De vraag ligt voor of de minister op goede gronden heeft geoordeeld dat [appellante] niet met terugwerkende kracht het Nederlanderschap dient te herkrijgen. De door haar aangevoerde beroepsgronden zullen in dat licht worden beoordeeld.
    Procedure en advies van de IND
    5.       [appellante] betoogt dat zij ten onrechte niet is geïnformeerd over de advisering door de IND en hoe die adviesprocedure is ingericht. Ook is volgens haar niet gebleken dat het advies van de IND onpartijdig, objectief en inzichtelijk tot stand is gekomen. Het kan haar daarom niet worden verweten dat zij geen tegenadvies heeft aangeleverd.
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling is het advies van de IND een deskundigenadvies waarvan een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan. Indien het een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, moet het bestuursorgaan zich er ingevolge artikel 3:2 van de Awb van vergewissen dat dit - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is. Als dat het geval is, kan de betrokkene de uitkomst van het advies bestrijden door een deskundige in te schakelen en een contra-expertise in te brengen.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat de minister al in de brief van 18 februari 2020 schreef dat de zaak voor advies aan de IND zou worden voorgelegd. [appellante] heeft daarover zelf geen navraag gedaan. Verder blijkt uit haar brief van 9 oktober 2020 dat zij op de hoogte was van de inhoud van de werkinstructie van de IND. Niet valt in te zien hoe [appellante] op dit punt in haar belangen is geschaad. De onafhankelijkheid van de IND - zij is als uitvoeringsorganisatie onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid - is niet vereist. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten waarom het advies partijdig tot stand zou zijn gekomen. [appellante] heeft ter zitting erkend dat de IND in dit geval als deskundig kon worden aangemerkt. Wat betreft de stelling dat het advies ten onrechte niet vermeldt op basis van welke informatie het is genomen, heeft de minister ter zitting uitgelegd dat uit de aanvraag van de minister van 23 maart 2020 om het IND-advies blijkt welke informatie hij aan de IND heeft verstrekt en dat geen andere informatie daarin is betrokken. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het advies van de IND - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is. De Afdeling overweegt verder dat het besluit van 4 november 2020, net als de andere besluiten die de minister heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak van 12 februari 2020, is gebaseerd op een advies van de IND dat op basis van een werkinstructie is opgesteld. Het betoog van [appellante] dat het besluit van willekeur getuigt, omdat er geen beleid aan ten grondslag ligt, slaagt daarom niet.
    Onvoldoende onderbouwing
    6.       [appellante] stelt dat de minister zijn besluit niet nader heeft onderbouwd op het punt waar hij naar de wetgeving van andere Europese landen verwijst.
    6.1.    In het besluit staat dat België, Denemarken, Finland, Spanje en Zweden ook een verliesregel in hun nationaliteitsrecht hebben opgenomen voor bipatride burgers waarbij de betreffende nationaliteit onder bepaalde omstandigheden verloren gaat door verblijf buiten het betreffende land. Het betrof een reactie ‘ten overvloede’ op het argument van [appellante] dat sprake is van willekeur omdat niet is gebleken dat voor Unieburgers uit andere lidstaten eenzelfde bepaling geldt waarbij het Nederlanderschap verloren gaat, die de minister niet nader hoefde te onderbouwen.
    Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
    7.       [appellante] voert aan dat zij de Zwitserse nationaliteit gedwongen heeft verkregen en vervolgens kon zij daarvan geen afstand doen. Het is daarom niet terecht dat zij het Nederlanderschap blijvend kan hebben verloren. Zij wijst in dit verband onder meer op het Verdrag betreffende beperking van de gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit van 1963 (hierna: het Verdrag van Straatsburg). [appellante] stelt dat de Nederlandse overheid haar in 2003 ten onrechte niet persoonlijk van de wijziging van de RWN op de hoogte heeft gebracht. Duidelijk is echter dat een inbreuk op de rechten van burgers is gemaakt, want de wetgeving wordt op dit punt aangepast. [appellante] beroept zich daarnaast op de eenheid van het gezin.
    7.1.    De door [appellante] aangedragen redenen geven geen aanleiding voor het oordeel dat het verlies van haar Nederlanderschap onevenredig is aan de doelstelling die met de verliesregeling wordt nagestreefd, bezien vanuit het Unierecht. De argumenten die [appellante] aandraagt liggen in de sfeer van het Nederlanderschap en niet in die van het Unieburgerschap. Zo is in het kader van de eenheid van het gezin ter zitting gebleken dat [appellante] het heel lastig vindt dat zij het Nederlanderschap wel heeft kunnen doorgeven aan haar zoon, maar niet aan haar dochter. De Afdeling acht dat op zichzelf begrijpelijk. Onduidelijk is echter gebleven op welke manier zij in de uitoefening van haar Unierechten wordt belemmerd. [appellante] heeft de stelling van de minister dat zij als Zwitser wat betreft reizen en verblijven vergelijkbare rechten heeft als een Unieburger, niet betwist. De enkele verwijzing ter zitting naar artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is daarvoor niet genoeg. Ook het algemene argument dat de wetgeving wordt aangepast, maakt nog niet duidelijk op welke manier een inbreuk op de Unierechten van [appellante] is gemaakt. Ook de omstandigheid dat in het Verdrag van Straatsburg, daargelaten nog dat Zwitserland geen partij is bij dit verdrag, geen regeling is opgenomen voor het verlies van de nationaliteit betekent niet dat het verlies van haar Nederlandse nationaliteit op 1 april 2013 onevenredig is vanuit het oogpunt van het Unierecht bezien.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1270, bestaat er een eigen verantwoordelijkheid om zich te laten voorlichten over de geldende regelgeving. [appellante] heeft daarin onvoldoende gedaan. Zij heeft geen actie ondernomen toen de informerende mailings van de ambassade die zij ontving plotseling stopten. Het had op haar weg gelegen zich daarna via de website van het consulaat of de ambassade te laten informeren.
    Het feit dat [appellante] geen afstand kan doen van de Zwitserse nationaliteit is, gelet op punt 46 van het Tjebbes-arrest wel een voor de te verrichten beoordeling relevante omstandigheid. De minister hoefde daaraan echter in het geval van [appellante] geen doorslaggevend gewicht toe te kennen, nu onduidelijk is gebleven hoe zij in de uitoefening van het Unieburgerschap is belemmerd.
    7.2.    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de minister van oordeel dat het verlies van het burgerschap van de Unie voor [appellante] in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. Dat betekent dat zij in deze procedure niet met terugwerkende kracht het Nederlanderschap herkrijgt. De minister heeft daarom terecht in het besluit op bezwaar geoordeeld dat [appellante] geen recht heeft op een nationaal paspoort omdat zij het Nederlanderschap heeft verloren.
    Het betoog slaagt niet.
    Gegrondverklaring en proceskostenvergoeding bij besluit op bezwaar
    8.       [appellante] voert aan dat de minister haar bezwaar gegrond had moeten verklaren en haar proceskosten in bezwaar had moeten vergoeden. In het primaire besluit van 16 september 2014 heeft de minister namelijk geen inhoudelijke beoordeling verricht, terwijl dat wel had moeten gebeuren.
    8.1.    Dat de minister in het nieuwe besluit op het bezwaar voor het eerst aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet reeds dat de minister het bezwaar van [appellante] gegrond had moeten verklaren. De minister heeft bij het nieuwe besluit op bezwaar de buitenbehandelingstelling van de paspoortaanvraag van [appellante] nader gemotiveerd. Het primaire besluit heeft hij - gelet op het hiervoor overwogene terecht - niet herroepen. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep tegen het besluit van 4 november 2020 is ongegrond.
    Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    10.     [appellante] verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd.
    Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van  betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    10.2.  De minister heeft het pro forma bezwaarschrift van [appellante] ontvangen op 27 oktober 2014. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014) wordt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing gelaten, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Dat is naar het oordeel van de Afdeling het geval, waardoor de totale duur van de procedure met 22 maanden en 15 dagen dient te worden verminderd. Dat betekent dat de redelijke termijn met ingang van 11 september 2020 is overschreden. Gelet op de datum van deze uitspraak doet zich een overschrijding van de redelijke termijn voor van 19 maanden.
    10.3.  De redelijke behandelingsduur van het bezwaar en het beroep van twee jaar is in 2014 en 2015 niet overschreden.
    Op 4 september 2015 heeft de Afdeling het hogerberoepschrift van [appellante] ontvangen. Rekening houdend met de prejudiciële procedure had de Afdeling uiterlijk op 19 juli 2019 uitspraak op het hoger beroep moeten doen, wat niet is gebeurd. De redelijke behandelingsduur van het hoger beroep is dus met afgerond zeven maanden overschreden.
    De behandelingsduur van het bezwaar voorafgaand aan het nieuwe besluit op bezwaar heeft vervolgens langer dan zes maanden heeft geduurd, terwijl die van het beroep niet langer dan anderhalf jaar heeft geduurd. In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. De Afdeling ziet gelet op de overschrijding in hoger beroep reden om van dit uitgangspunt af te wijken en de termijnoverschrijding toe te rekenen aan zowel de minister als de Staat (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties).
    10.4.  De vergoeding van de schade wordt naar evenredigheid uitgesproken. Uitgaande van een schadebedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de minister veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.263,- (12/19 deel van € 2.000,-) aan [appellante]. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot een schadevergoeding van € 737,- (7/19 deel van € 2.000,-).
    10.5.  Het verzoek van [appellante] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    Proceskosten
    11.     De minister en de Staat moeten de gemaakte proceskosten met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Zowel voor het indienen van het verzoek, als het verschijnen ter zitting wordt 1 punt toegekend, beide met een wegingsfactor 0,5.
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.       veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken om aan [appellante] te betalen een schadevergoeding van € 1.263,-;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan [appellante] te betalen een schadevergoeding van € 737,-;
    IV.     veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022.
    612