ECLI:NL:RVS:2014:4757, Raad van State, 31-12-2014, 201402040/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij A] om handhavend op te treden tegen onder meer het gebruik van de panden [locatie 1 en 2] te Lienden ten behoeve van permanente bewoning afgewezen.

201402040/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Lienden,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Buren,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 januari 2014 in zaak nr. 13/2937 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te Lienden,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij A] om handhavend op te treden tegen onder meer het gebruik van de panden [locatie 1 en 2] te Lienden ten behoeve van permanente bewoning afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 23 oktober 2013 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een gebrek in het besluit van 16 april 2013 te herstellen.
    
    Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college het besluit van 16 april 2013 in die zin gewijzigd dat de bezwaren van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 14 november 2012 gegrond zijn verklaard, heeft het het besluit van 14 november 2012 gedeeltelijk herroepen en zich op het standpunt gesteld dat het op dit moment nog geen besluit zal nemen op het handhavingsverzoek.
    
    Bij uitspraak van 30 januari 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 16 april 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 april 2013 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en daarbij een last aan [appellante sub 1] op te leggen teneinde de permanente bewoning van de panden [locatie 1 en 2] te Lienden te beëindigen en beëindigd te houden. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door P.H. Spee, werkzaam bij de gemeente, [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops, en [wederpartij B], vertegenwoordigd door mr. J. Wildschut, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [wederpartij B] en [wederpartij A] stellen dat het hoger beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk is, omdat het enkel is ingesteld door [gemachtigde A] in persoon en hij geen belanghebbende is bij de procedure. Volgens hen ontbreekt het [gemachtigde A] aan een voldoende eigen belang, omdat [appellante sub 1] eigenaar is van de betreffende panden en [gemachtigde A] niet volledig eigenaar is van [appellante sub 1] Volgens hen kunnen [gemachtigde A] en [appellante sub 1] om die reden niet met elkaar worden vereenzelvigd.
    
    1.1. [gemachtigde A] heeft zich namens [appellante sub 1] bij de rechtbank gemeld als derde-belanghebbende, waarop de rechtbank [appellante sub 1] als partij heeft aangemerkt. Gelet hierop moet het er voor worden gehouden dat [gemachtigde A] evenzeer in hoger beroep heeft beoogd, als bestuurder, namens de B.V. hoger beroep in te stellen. In dat verband heeft [gemachtigde B] als medebestuurder van deze B.V. aangegeven dat het hoger beroep moet worden geacht tevens namens haar te zijn ingesteld.
    
    De B.V. kan als belanghebbende worden aangemerkt, nu zij eigenaar is van de panden waar het verzoek om handhavend op te treden op ziet. Om die reden is de B.V. belanghebbende bij de procedure en is het hoger beroep ontvankelijk.
    
    2. Op het perceel [locatie 1 en 2] te Lienden is een pension aanwezig, waarvan [appellante sub 1] eigenaar is. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008, eerste herziening" rust op deze percelen de bestemming "Bedrijf-Beperkt" met de nadere aanduiding "sb-pe". Die gronden zijn bestemd voor een pension, met maximaal 8 verblijfseenheden. Vaststaat dat het gebruik van deze verblijfseenheden ten behoeve van permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    3. Ter zitting heeft [appellante sub 1] haar hogerberoepsgrond dat de opdracht van de rechtbank in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu het college verzuimd heeft het herstelbesluit van 17 december 2013 aan de rechtbank te versturen en er, naar gesteld, twee besluiten naast elkaar bestaan, ingetrokken.
    
    4. Ter zitting heeft het college zijn hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet binnen de door de rechtbank gegeven hersteltermijn het gebrek in het besluit van 16 april 2013 heeft hersteld, ingetrokken.
    
    5. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan hetgeen zij in haar het verweerschrift in beroep heeft opgemerkt over het gelijkheidsbeginsel. Volgens haar handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel, wanneer het tot handhavend optreden zou overgaan. Zij voert daartoe aan dat binnen de gemeente niet voldoende geld beschikbaar is om handhavend op te treden tegen alle gevallen van permanente bewoning.
    
    5.1. [appellante sub 1] betoogt weliswaar terecht dat de rechtbank haar beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte onbesproken heeft gelaten, maar dat leidt, gelet op het hiernavolgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, reeds omdat door [appellante sub 1] geen gevallen zijn genoemd die gelijk zijn aan het voorliggende geval waartegen het college niet handhavend optreedt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het betoog van [appellante sub 1] dat de rechtbank heeft miskend dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 maart 2014 in zaak nr. 201305540/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Het enkel verwijzen naar algemene uitlatingen van een wethouder is onvoldoende concreet. [appellante sub 1] heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een concrete, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het gebruik van de panden ten behoeve van permanente bewoning.
    
    7. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte het college heeft opgedragen aan [appellante sub 1] een last onder dwangsom op te leggen wegens het gebruik van de panden ten behoeve van permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat tussen partijen weliswaar niet meer in geschil was dat de panden tot 1 april 2013 in strijd met het bestemmingsplan werden gebruikt ten behoeve van permanente bewoning, maar dat niet zeker was of de panden ten tijde van de uitspraak van de rechtbank van 30 januari 2014 nog steeds in afwijking van het bestemmingsplan werden gebruikt.
    
    7.1. [appellante sub 1] en het college betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte het college heeft opgedragen aan [appellante sub 1] een last onder dwangsom op te leggen. Tussen partijen was weliswaar niet meer in geschil dat de panden vóór 1 april 2013 in strijd met het bestemmingsplan permanent werden bewoond, maar daarover bestond wat betreft de periode ná 1 april 2013 onduidelijkheid. Aan haar oordeel dat de panden tot en met 1 april 2013 permanent werden bewoond heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat personen op het adres in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: de GBA) waren ingeschreven en dat het langstlopende huurcontract op 1 april 2013 afliep. Het college heeft ter zitting toegelicht dat er aanwijzingen waren dat het gebruik van de panden voor permanente bewoning was gestaakt omdat sinds 1 april 2013 in de huurcontracten is opgenomen dat het niet is toegestaan de panden permanent te bewonen. Gelet op deze aanwijzingen, waarop [appellante sub 1] ter zitting van de rechtbank heeft gewezen, had de rechtbank moeten volstaan met de opdracht om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en heeft zij het college ten onrechte opgedragen een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank had het college in de gelegenheid moeten stellen te onderzoeken of nog steeds een bevoegdheid bestond om handhavend optreden en zo ja, of er reden was om wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden af te zien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. De hoger beroepen van [appellante sub 1] en van het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen in een nieuw besluit op bezwaar een last aan [appellante sub 1] op te leggen teneinde de permanente bewoning van de panden [locatie 1 en 2] te Lienden te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.
    
    9. Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren van [wederpartij A] en [wederpartij B], deze bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 14 november 2012 gedeeltelijk herroepen. In dat besluit heeft het zich verder op het standpunt gesteld dat het nog geen besluit zal nemen op het handhavingsverzoek, omdat per 1 april 2013 in de huurovereenkomst met de pensiongasten is opgenomen dat de pensions niet permanent bewoond mogen worden en dat het pensiongasten niet is toegestaan zich in te schrijven op het adres [locatie 3] te Lienden. Doordat de situatie is veranderd kan het niet meer aan de hand van deze gegevens constateren dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan, aldus het college. Het college geeft aan dat het eerst zal onderzoeken of de panden ook na 1 april 2013 nog permanent worden bewoond.
    
    Dit besluit, dat de rechtbank niet bij het geding heeft kunnen betrekken omdat het college heeft verzuimd het aan de rechtbank toe te zenden, wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    10. [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat het besluit van het college van 17 december 2013 niet volledig is. Volgens hen had het college bij de totstandkoming van dat besluit zelf moeten nagaan of er aanleiding tot handhavend optreden bestond en kon het niet volstaan met het in het vooruitzicht stellen van besluitvorming. Het besluit van 17 december 2013 is volgens hen voorts in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat het college, alvorens het besluit te nemen, geen onderzoek heeft gedaan of de appartementen na 1 april 2013 nog steeds permanent werden bewoond. Zo heeft het college geen afschriften van na die datum afgegeven huurcontracten noch een uitdraai uit de GBA overgelegd, aldus [wederpartij A] en [wederpartij B].
    
    10.1. Het college heeft zich in het besluit van 17 december 2013 op het standpunt gesteld dat het nog geen besluit neemt op het handhavingsverzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B], omdat nader onderzoek nodig is naar het antwoord op de vraag of de panden nog steeds permanent worden bewoond. Een dergelijk besluit is echter in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, omdat het college niet eerst de bezwaren gegrond kan verklaren, het besluit van 14 november 2012 gedeeltelijk herroepen en vervolgens het nemen van het in de plaats daarvan te stellen besluit, in afwachting van het nog uit te voeren onderzoek, uit kan stellen. Met het gegrond verklaren van de bezwaren van [wederpartij A] en [wederpartij B] en de gedeeltelijke herroeping van het besluit van 14 november 2012 diende het college ook een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek.
    
    Het betoog slaagt reeds hierom. Hetgeen [wederpartij A] en [wederpartij B] voor het overige hebben aangevoerd behoeft derhalve geen bespreking.
    
    11. Het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 17 december 2013 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    Het college zal niet worden opgedragen een nieuw besluit te nemen, nu die opdracht reeds volgt uit de aangevallen uitspraak en die uitspraak alleen zal worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij het college heeft opgedragen in een nieuw besluit op bezwaar een last aan [appellante sub 1] op te leggen teneinde de permanente bewoning van de panden [locatie 1 en 2] te Lienden te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    12. Het college dient ten aanzien van [wederpartij B] en [wederpartij A] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen [appellante sub 1] en van het college van burgemeester en wethouders van Buren gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 januari 2014 in zaak nr. 13/2937, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen aan [appellante sub 1] een last onder dwangsom op te leggen teneinde de permanente bewoning van de [locatie 1 en 2] te Lienden te (laten) beëindigen en beëindigd te houden;
    
    III. verklaart het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Buren van 17 december 2013, kenmerk UIT/1318309, gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit;
    
    V. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Buren te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Buren tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1480,54 (zegge: veertienhonderdtachtig euro en vierenvijftig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. bepaalt dat de griffier van de Raad van State het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 1] voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) aan haar terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2014
    
    357-776.